Sveriges flygplatser i en förändrad omvärld

Sveriges flygplatser i en förändrad omvärld

Flygets betydelse för nationens tillgänglighet och totalförsvar

Betänkande av Statliga flygplats- och Brommautredningen

Stockholm 2026

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéstöd, Regeringskansliet Omslag: Multiply Solutions Tryck och remisshantering: Multiply Solutions, Stockholm 2026

ISBN 978-91-525-1615-7 (tryck) ISBN 978-91-525-1616-4 (pdf) ISSN 0375-250X

Till statsrådet Andreas Carlson

Regeringen beslutade den 28 maj 2025 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och utvärdera statens roll som ägare och förvaltare av flygplatser samt Bromma flygplats funktion (dir. 2025:55).

Den 23 juni 2025 förordnades den tidigare landshövdingen Anders Flanking som särskild utredare i utredningen Statens framtida roll som ägare och förvaltare av flygplatser samt Bromma flygplats funktion (LI 2025:03). Uppdraget gäller från och med den 23 juni 2025 och som längst till och med den 30 september 2026.

Som sekreterare i utredningen anställdes från den 23 juni 2025 enhetschef Johan Holmér och strateg Anders Svensson. Därtill anställdes jurist Johan Nilsson för perioden 1 november 2025 till och med 28 februari 2026 respektive 1 april till 30 juni 2026.

Utredningen har antagit namnet Statliga flygplats- och Brommautredningen. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Sveriges flygplatser i en förändrad omvärld – Flygets betydelse för nationens tillgänglighet och totalförsvar (SOU 2026:60). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i september 2026

Anders Flanking

Johan Holmér

Anders Svensson

3.2.2 Nationell trafikslagsövergripande plan för

transportinfrastrukturen med koppling till

Innehåll

Innehåll

6¶Luftfartens roll i transportsystemet och framtida

Innehåll

8.2 Statens styrning av myndigheter, statliga bolag

Innehåll

Innehåll

8.14 Utveckling av uppgifter om flygplatssystemets

Innehåll

Innehåll

Innehåll

Innehåll

14.2 Förslaget till förordning om ändring i förordning

Sammanfattning

Uppdraget och utredningens utgångspunkter

I uppdraget har ingått att utreda och utvärdera statens roll som ägare och förvaltare av flygplatser, det nuvarande nationella basutbudet av flygplatser samt Bromma flygplats funktion. Bakgrunden till regeringens uppdrag är bland annat det minskade inrikesresandet med flyg och hur det har påverkat Swedavia AB:s ekonomiska förutsättningar, de ändrade behoven för totalförsvaret med anledning av det försämrade omvärldsläget och Natointrädet samt att Bromma flygplats tappat en majoritet av sin trafik.

Under genomförande av uppdraget har dialog förts med Swedavia AB, flera nationella myndigheter så som Försvarsmakten, LFV, Myndigheten för civilt försvar, Trafikverket och Transportstyrelsen, länsstyrelser, kommunala och regionala företrädare samt med aktörer i branschen och inom näringslivet.

Luftfarten har en betydande roll att spela i transportsystemet

Luftfarten har en betydande roll i transportsystemet för framför allt snabba resor och transporter över långa avstånd. Luftfarten är en viktig komponent för att skapa tillväxt i olika delar av landet, utjämna regionala skillnader och förutsättningar, bidra till ekonomisk och social hållbarhet och den nationella sammanhållningen i hela landet. Det är viktigt att se luftfartens roll långsiktigt, både utifrån ett tillgänglighets- som totalförsvarsperspektiv.

Luftfarten är en viktig del av den samlade transportförsörjningen och behöver samverka väl med övriga trafikslag och därigenom bidra till en fungerande länk i ett ”hela resan/transport-perspektiv”. Detta

samtidigt som konkurrensen inom såväl luftfarten som mellan olika transportalternativ kan bidra till utveckling av transporttjänster och effektivitet.

Totalförsvarsperspektivet behöver beaktas och flygplatssystemet bör dimensioneras med hänsyn till det värsta av scenarier

Det övergripande målet för totalförsvaret är att ha förmågan att försvara Sverige och vår befolkning mot väpnat angrepp, hävda vårt lands självständighet, suveränitet och territoriella integritet samt medverka till försvaret av allierade. Verksamheten inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet och i enlighet med Sveriges åtaganden som medlem i Nato.

Sverige är en del av Nato och försvaret börjar vid Natos yttre gräns. Vid angrepp mot alliansen ska Sverige ta emot, transportera och basera alliansens trupp och materiel på svenskt territorium. Värdlandsstödet innebär att hela samhället bidrar med allt från logistik till sjukvård. Totalförsvaret ska rustas för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige eller våra allierade. Utgångspunkten är att Sverige och luftfarts- och flygplatssystemet ska klara av hybrida hot, värdlandsstöd, begränsat anfall mot norra Sverige, anfall mot Gotland, fjärrangrepp, förstärkning av alliansens norra flank och förstärkning av alliansen i Baltikum. Förmågan måste vara att kunna verka här och nu för att kunna agera avskräckande redan i fredstid.

Möjligheten till transporter och användning av flygplatser är av stor betydelse för samhällsviktig verksamhet i fred, kris, höjd beredskap och krig. Beroende på skede kan olika prioriteringar behöva göras. I grunden behöver transportsystemet och flygplatssystemet kännetecknas av robusthet, redundans och resiliens.

Statens rådighet behöver säkerställas – inte minst utifrån ett totalförsvarsperspektiv

I tider av ekonomiska utmaningar och en orolig värld är det viktigt att säkerställa vissa funktioner, bland annat flygplatser och flygtrafikledning. Flygplatser är att se som kritisk infrastruktur. Staten har en roll att spela inom luftfarts- och flygplatssystemet och behöver säkerställa rådigheten och en tillräcklig kontroll över de flygplatser som är viktiga i ett nationellt perspektiv, utifrån såväl ett tillgänglighetssom totalförsvarsperspektiv.

En ökad statlig rådighet kan genomföras på flera olika sätt genom exempelvis författning, ägande, kontroll över förvaltning och drift, statliga bidrag, avtal etcetera. För de i ett nationellt perspektiv mest betydelsefulla flygplatserna bör ett ägande och i förekommande fall statligt övertagande prioriteras, vilket kan kombineras med användning av andra styrmedel.

Luftfarten behöver bli långsiktigt hållbar samtidigt som flera andra mål hanteras parallellt

Luftfarten behöver, precis som transportsystemet i övrigt, bli långsiktigt hållbar. Det är viktigt att se hållbarhet utifrån ett brett perspektiv och beakta såväl miljömässig, social som ekonomisk hållbarhet. Inget trafikslag bör uteslutas på förhand, utan val av transportmedel bör utgå från medborgares, näringslivets och det offentligas behov utifrån flera perspektiv.

Det finns samtidigt behov av att vidta åtgärder för att ställa om luftfarten så att dess klimatpåverkan minskar och att luftfarten kan bidra till målet om nettonollutsläpp. Det finns även behov av att vidta åtgärder för att luftfarten och flygplatssystemet ska vara ekonomiskt hållbart över tid.

Statens inriktning bör vara att säkerställa ett nätverk av flygplatser för olika samhällsskeden, samtidigt som flygplatser som exempelvis Arlanda och Landvetter bör ges goda förutsättningar att på kommersiell grund utveckla sin verksamhet och infrastruktur. En sådan inriktning stödjer flygplatssystemets bidrag till utveckling av nationell och internationell tillgänglighet och ökad totalförsvarsförmåga.

Den bidrar också till en ekonomisk stabilitet för att klara av omställningen till fossilfrihet och minskat klimatavtryck.

En omvärld som bidrar med många utmaningar

En komplex omvärld ställer krav på luftfartens utveckling utifrån flera olika perspektiv. Luftfarten har minst tre väsentliga omställningar att klara av: en förändrad efterfrågan, omställning till fossilfrihet och minskat klimatavtryck och att klara av den säkerhetspolitiska omställningen. Detta innebär betydande utmaningar för luftfarten internationellt och i Sverige.

Trender och prognoser

Faktorer som kan få påverkan på luftfartens framtida utveckling är tillgången till arbetskraft, tillgången till hållbart flygbränsle, förseningar vid leverans av nya flygplan, luftrumskapacitet, kapacitetsproblem vid större navflygplatser, klimatförändringar samt IT och cybersäkerhet.

Trafikverket har justerat ned prognosen för inrikestrafiken, som numera förväntas uppgå till 6 miljoner passagerare år 2045. Den långsiktiga prognosen för utrikestrafiken innebär en årlig tillväxt på knappt 1,7 procent.

Ändring av statsstödsregler ger nya möjligheter

Det finns i huvudsak tre vägar att få offentlig finansiering av flygplatsverksamhet (ekonomisk verksamhet). Det är stöd enligt den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER), tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) eller en individuell prövning av EUkommissionen efter anmälan.

SGEI-förordnande i kombination med nyttjande av gruppundantaget skulle kunna ge en robust lösning för framtiden.

Staten behöver en ökad rådighet över flygplatssystemet

Luftfarten och flygplatssystemet har stora utmaningar, bland annat ekonomiska. Det riskerar att påverka nationella intressen negativt. Det finns behov av en ökad statlig rådighet och kontroll över flygplatssystemet. Staten har tillgång till flera styrmedel redan i dag, varav vissa bör fortsatt användas, andra utvecklas och nya tillkomma.

Jag bedömer att Swedavia AB bedriver en effektiv och ändamålsenlig verksamhet utifrån de förutsättningar som gäller. Jag anser att Swedavia ska vara en central del av den framtida organiseringen av det svenska flygplatssystemet.

Det finns både för- och nackdelar med ett externt eller breddat ägande i statliga flygplatser. Externa delägare kan bidra med kompetens, erfarenheter och investeringskapital. Jag ser dock en risk för målkonflikter. I dagsläget ser jag därför inte skäl för staten att sälja andelar i vare sig Swedavia AB eller i enskilda flygplatser inom Swedavia.

Jag föreslår ett flertal åtgärder som jag anser bidrar till bland annat ökad statlig rådighet över flygplatssystemet, förbättrad tillgänglighet för medborgare och näringsliv samt förbättrade förutsättningar för totalförsvaret.

Åtgärder som bidrar till ökad statlig rådighet, förbättrad tillgänglighet och bättre förutsättningar för totalförsvaret

Jag föreslår bland annat följande åtgärder för att åstadkomma en ökad statlig rådighet och kontroll över flygplatssystemet. Åtgärderna bidrar till en förbättrad tillgänglighet för medborgare, näringsliv och samhällsviktig verksamhet, bättre förutsättningar för totalförsvaret och bidrar till att lägga en bättre grund för klimatomställning inom luftfarten. • Det nationella basutbudet av flygplatser bör utgå och ersättas av

ett nationellt respektive statligt flygplatsutbud. • Staten bör ta över ägandet och ansvaret för drift och förvaltning

för nio icke-statliga flygplatser. Staten bör inleda en förhandlingsprocess med ägarna till de flygplatser som berörs.

• Den internationella konkurrenskraften bör utvecklas vid Arlanda

och Landvetters flygplats, och flygplatserna bör därför ges bättre förutsättningar att genomföra investeringar.

• Fortifikationsverket och Försvarsmakten bör ta över ansvaret

för Visby flygplats, på motsvarande sätt som gäller för Ronneby

flygplats. Swedavia AB bör fortsatt vara ansvarig för den civila luftfarten.

• Kontrollstation bör inrättas för Bromma flygplats år 2033. • Dagens nät av 27 beredskapsflygplatser bör fortsatt gälla. Avtal

om beredskap bör dock tecknas med längre framförhållning, gälla

för en längre tidsperiod om tre till fem år samt i större utsträckning möta totalförsvarets behov.

• LFV bör utföra flygtrafikledning vid alla statliga flygplatser, inklu-

sive de flygplatser som föreslås övergå till statlig ägo och förvalt-

ning. Regeringen bör därutöver pröva om denna marknad bör återregleras helt eller i vissa delar.

• Statligt stöd bör ges till både statliga och icke-statliga flygplatser. • En anmälningsplikt bör införas avseende förändringar som bland

annat påverkar en flygplats användbarhet negativt. • Ett kompletterande nät av helikopterflygplatser bör införas. Ett

statligt stöd bör införas som stödjer detta. • Samhällsviktiga flyglinjer, beslut om allmän trafikplikt och upp-

handling av flygtrafik behöver utvidgas jämfört med i dag och anslagsmedel behöver säkras för trafikavtalen.

• Insatser bör göras för en förbättrad internationell tillgänglighet.

Bland annat bör en nationell linjeutvecklingsstrategi utarbetas. • Behovet av etablering av ett statligt flygbolag bör utredas utifrån

ett tillgänglighets- och totalförsvarsperspektiv. • Fossilfri flygbränsleproduktion och försörjningsberedskap behöver

utvecklas.

Nationellt och statligt flygplatsutbud bör införas

Det nationella basutbudet av flygplatser bör utgå och ersättas av ett nationellt respektive statligt flygplatsutbud. Syftet med det nationella flygplatsutbudet är att säkerställa att det finns ett nätverk av flygplatser som ska utgöra grunden i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem. Detta flygplatsutbud omfattar flygplatser med en eller flera instrumentbanor, både statliga och ickestatliga flygplatser samt begränsar sig till flygplatser som bedriver civil trafik eller delad användning med flygtrafik för civilt och militärt bruk. Det berör ett fyrtiotal flygplatser.

Det statliga flygplatsutbudet bör utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem. Det statliga flygplatsutbudet säkerställer en grundläggande interregional och internationell tillgänglighet i hela landet. Detta utbud får endast omfatta flygplatser som ingår i det nationella flygplatsutbudet och som ägs av staten eller ett statligt bolag.

Detta bör regleras i lag enligt mitt förslag, och därmed förankras denna inriktning med riksdagen.

Staten bör ta över flera icke-statliga flygplatser

Swedavia AB äger eller förvaltar och driver tio flygplatser. Därtill ansvarar Fortifikationsverket och Försvarsmakten för ett antal militära flygplatser. Statens rådighet behöver dock utökas bland annat genom utvidgat statligt ägande av flygplatser. Staten bör ta över nio icke-statliga flygplatser och därmed gå från dagens tio till 19 flygplatser för användande av flygtrafik för civilt och militärt bruk. Utöver de tio befintliga flygplatser som ingår i dagens nationella basutbud av flygplatser (Kiruna, Luleå, Umeå, Östersund, Arlanda, Bromma, Göteborg, Visby, Ronneby och Malmö flygplatser) bör även följande flygplatser övergå i statlig ägo, förvaltning och drift: • Arvidsjaur • Gällivare • Halmstad • Jönköping

• Kalmar • Skellefteå • Stockholm Skavsta • Sundsvall • Örebro

Det statliga ägandet av dessa bör inrymmas i ett vidareutvecklat Swedavia AB, antingen i en ”holding-konstruktion” med två dotterbolag (ett bolag med lönsamma flygplatser och ett bolag med olönsamma flygplatser) eller i en liknande struktur som i dag med alla flygplatser i ett bolag.

Swedavia bör ges bättre finansiella förutsättningar för att utveckla sina flygplatser. Därför bör bolaget avlastas vad gäller driftsunderskott för de ”olönsamma” flygplatserna.

Det bör säkerställas att det finns lokala flygplatsråd vid samtliga statliga flygplatser, inklusive de som staten tar över. Det bidrar till förankring, delaktighet och engagemang lokalt för flygplatsens utveckling och hur flygplatsen kan bidra i regional utveckling och tillväxt.

Övertagande av nio flygplatser bör förankras med riksdagen.

Konkurrenskraften för Arlanda och Landvetters flygplatser bör stärkas

Arlanda, Landvetter och Köpenhamns flygplatser är viktiga för tillgängligheten till internationella destinationer för svenska medborgare och näringsliv.

Arlanda flygplats är Sveriges enda flygplatsnav med stor tillgänglighet till både nationella och internationella destinationer. Det är särskilt viktigt att Arlanda flygplats stärks som nod och destination och att tillgängligheten till och från flygplatsen stärks för att öka Arlanda flygplats attraktivitet.

Arlanda och Landvetters flygplatser bör ges goda förutsättningar för att utveckla sina verksamheter och infrastruktur. Flygplatserna bör därför ges bättre förutsättningar att finansiera nödvändiga inve-

steringar som stärker flygplatsernas konkurrenskraft och möjlighet att bidra till ökad tillgänglighet.

Visby flygplats bör få ett annat ägande

Omvärldssituationen och det försämrade säkerhetsläget innebär att Försvarsmakten behöver ges utvecklade möjligheter. Fortifikationsverket och Försvarsmakten bör därför ta över ägandet och förvaltningsansvaret av Visby flygplats, på motsvarande sätt som gäller för Ronneby flygplats. Det ger Försvarsmakten en ökad rådighet över flygplatsen och dess närområde. Swedavia AB bör dock fortsatt vara ansvarig för den civila luftfarten vid flygstationen vid flygplatsen.

Regeringen bör ta ställning för detta förslag och förankra ställningstagandet med riksdagen.

Kontrollstation bör inrättas för Bromma flygplats

Stockholm stad har med framförhållning signalerat att arrendeavtalet rörande Bromma flygplats inte kommer att förlängas. Jag ser trots det tre alternativa vägar för flygplatsen: 1) flygplatsverksamheten upphör vid arrendetidens slut (2038), 2) flygplatsverksamheten upphör i förtid innan 2038 eller 3) flygplatsverksamheten fortsätter även efter 2038 efter förhandling mellan staten och Stockholm stad alternativt efter ett exproprieringsförfarande.

Flygplatsverksamheten vid Bromma har minskat i omfattning. Även om flygtrafiken för närvarande visar på en uppåtgående trend finns stora utmaningar. Det är både för tidigt och felaktigt tillfälle att ta ställning till framtiden för flygplatsen. Det finns möjligheter för en fortsatt positiv utveckling.

Staten bör därför genomföra en kontrollstation senast år 2033 och i samband med denna pröva flygplatsens framtid. Vid denna kontrollstation bör en utvärdering göras i förhållande till trafikutveckling, marknads- och samhällsbehov och ekonomiska förutsättningar.

Ett alternativt ägandeskap rörande Bromma flygplats är tveksamt. Ett övertagande behöver vara förenligt med EU:s statsstödsregelverk och flygplatsverksamheten behöver enligt min bedömning bedrivas med lönsamhet för det fallet att passagerarvolymen

överstiger 500 000 passagerare. Dessa omständigheter omöjliggör detta enligt min uppfattning.

Det är möjligt att ha ett kontrollerat luftrum över Stockholm för det fallet en avveckling av Bromma flygplats skulle bli aktuellt. Samhällsnyttan med en sådan åtgärd är dock tveksam.

Undantag från lagen (2026:578) om offentlig säljverksamhet

Lagen (2026:578) är betydligt mer långtgående än de tidigare reglerna i konkurrenslagen. Det kommer innebära en administrativ börda för offentligt ägda flygplatser. Jag bedömer att denna lagstiftning inte är effektiv och ändamålsenlig vad gäller offentligägd flygplatsverksamhet. Jag föreslår därför att offentligägda flygplatser ska undantas från lagen och dess tillämpningsområde.

Nätet av beredskapsflygplatser bör utvecklas

Dagens nät med 27 beredskapsflygplatser bör bestå, men ges mer långsiktiga förutsättningar. Avtal om beredskap bör tecknas med längre framförhållning och avtalsperioden bör vara längre, förslagsvis tre till fem år. Därtill bör totalförsvarets behov fångas i större utsträckning. Beredskapsflygplatserna bör även kunna möta de behov som totalförsvaret har vid större samhällskriser och vid situationer som liknar höjd beredskap och krig, innan regeringen fattat formella beslut som innebär att Sverige befinner sig i ett nytt skede. Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att utveckla avtalsinnehållet avseende överenskommelser om beredskap.

Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att tillsammans med andra totalförsvarsmyndigheter genomföra en analys och ta fram förslag till krav på framtida beredskapsflygplatser utifrån ett totalförsvarsperspektiv och för alla beredskapsskeden.

LFV bör ges ett större ansvar

LFV utför i dag flygtrafikledning vid de statliga flygplatserna samt vid någon flygplats därutöver. På marknaden i övrigt finns leverantörer som ACR och SDATS. Jag bedömer att dagens marknad med delvis konkurrens kan ifrågasättas utifrån ett effektivitets-, säkerhets- och utvecklingsperspektiv. I rådande säkerhetspolitiska situation, med bland annat fler incidenter kring det svenska luftrummet, ser jag behov av en ökad statlig kontroll utifrån ett nationellt säkerhets- och totalförsvarsperspektiv.

LFV bör fortsatt utföra flygtrafikledning vid alla statliga flygplatser, inklusive de flygplatser som föreslås övergå till statlig ägo och förvaltning. LFV:s övertagande av verksamhet bör anpassas till det statliga övertagandet av flygplatser samt hänsyn bör tas till gällande avtal med nuvarande leverantörer. Regeringen bör därutöver pröva om denna marknad bör återregleras helt eller i vissa delar.

Regeringen bör ge LFV i uppdrag att analysera förutsättningarna för ett övertagande av verksamheten vid berörda nio flygplatser samt ta fram förslag till handlingsplan för de åtgärder som behöver vidtas för att få till en smidig förvärvs- och övertagande process.

Statligt stöd bör ges till statliga och icke statliga flygplatser

De statliga och icke statliga flygplatserna har en viktig roll i ett tillgänglighets- och totalförsvarsperspektiv. Med rådande omvärldsförutsättningar har de en än viktigare roll att spela och det är viktigt att säkerställa flygplatsernas ekonomi.

Med planerade förändringar i gruppundantaget (GBER) kommer fler flygplatser att kunna ges statligt stöd. De icke-statliga flygplatserna bör ges samma möjligheter till stöd även framgent. Stödet föreslås uppgå till 75 procent av det årliga driftunderskottet.

Statligt stöd bör även införas till statliga flygplatser som drivs med underskott. Stödet till dessa flygplatser föreslås uppgå till 100 procent av det årliga driftunderskottet.

Mitt förslag innebär att fler flygplatser bör ges statligt stöd och vissa av flygplatserna bör därtill få ett högre stöd. För att möjliggöra dessa stödnivåer behöver anslaget för statligt stöd utökas.

Beroende på anslagsutrymme bör bidraget till de statliga flygplatserna tilldelas först. Det kvarvarande anslagsutrymmet bör därefter fördelas på de icke-statliga flygplatserna.

För att beslut om fördelning av statligt stöd ska bli så rättvist, transparent, effektivt och ändamålsenligt som möjligt, bör endast civila flygplatser i bolagsform och som tillämpar K3-regelverket som lägsta standardnivå för sin redovisning ges möjlighet att få statligt stöd. Trafikverket bör även ges möjlighet att ställa kompletterande krav på ekonomiska nyckeltal och ytterligare information.

En anmälningsplikt införs för förändringar som påverkar flygplatsens användbarhet negativt

Staten bör ges ökad rådighet inför vissa beslut kring flygplatser. I dagsläget kan framtiden för en flygplats avgöras i exempelvis kommunfullmäktige, trots att flygplatsen är av nationellt intresse. Det är inte rimligt.

Den som äger en flygplats som ingår i det nationella flygplatsutbudet bör därför anmäla till regeringen eller den myndighet regeringen utser, en avsikt om att vidta åtgärder som avveckling av flygplatsens instrumentbana, nedläggning eller överlåtelse av flygplatsen eller annan åtgärd som väsentligt försämrar flygplatsens användbarhet. Anmälan ska göras senast 12 månader före tidpunkt för beslut om åtgärden. Denna anmälningsplikt bör regleras i lag.

Ett kompletterande nät av helikopterflygplatser

Det nationella flygplatsutbudet och utpekade beredskapsflygplatser bör kompletteras med ett nät av helikopterflygplatser för att öka tillgängligheten för samhällsviktig luftfart. Dessa helikopterflygplatser bör vara möjliga att använda även vid dåligt väder, dygnet runt alla årets dagar.

Ett nät med helikopterflygplatser med PinS-procedurer bör etableras. Vid dessa platser bör det finnas tillgång till bränsle.

Ett statligt stöd bör inrättas för att stödja etablering och utbyggnad av sådana platser, inklusive utveckling av befintliga helikopterflygplatser. Även drift av dessa platser skulle kunna omfattas av en

stödordning. Likaså kan det finnas skäl att även omfamna ett nät av low level routes (LLR) i ett sådant system. Trafikverket bör ges ansvaret för hantering av stödsystemet.

Samhällsviktiga flyglinjer, beslut om allmän trafikplikt och upphandling av flygtrafik behöver utvidgas

Inrikesflygets utveckling och risk för en försämrad tillgänglighet för medborgare och näringsliv innebär att staten behöver agera mer aktivt inom området. Utan dessa flyglinjer finns en betydande risk att regioner avskärmas och att Sverige inte kan hållas ihop som land.

Beslut om anslag för trafikavtal bör flyttas över till planeringsoch finansieringsprocessen för den 12-åriga nationella planen för transportinfrastruktur för att skapa en ökad långsiktighet.

Anslaget för trafikavtal behöver höjas för att säkerställa att samtliga dagens trafikavtal med allmän trafikplikt kan vidmakthållas inför kommande trafikavtalsperiod 2027–2031. Det gäller flyglinjerna: • Pajala-Luleå • Östersund-Umeå • Gällivare-Arlanda • Arvidsjaur-Arlanda • Lycksele-Arlanda • Hemavan-Arlanda • Vilhelmina-Arlanda • Sveg-Arlanda • Kramfors-Arlanda • Mora-Arlanda • Hagfors-Arlanda • Torsby-Arlanda

Därtill bör regeringen peka ut flera samhällsviktiga inrikes flyglinjer och fatta beslut om allmän trafikplikt, med krav på en grundläggande tillgänglighet om den kommersiella flygtrafiken upphör eller kraftigt reduceras. Det gäller flyglinjerna: • Kalmar-Arlanda • Visby-Arlanda • Umeå-Arlanda • Östersund-Arlanda • Skellefteå-Arlanda • Luleå-Arlanda • Kiruna-Arlanda

Statistik om flygplatssystemets användning bör utvecklas

Användningen av flygplatssystemet är under omvandling. Dagens statistik fångar inte alla nödvändiga perspektiv, exempelvis samhällsviktig luftfart. Transportstyrelsen bör därför få i uppdrag att analysera och utreda vilka åtgärdsbehov som finns för att förbättra kvaliteten i lämnade uppgifter och utveckling av uppgifter om flygplatsernas användning.

Insatser för förbättrad internationell tillgänglighet

Samverkan mellan staten, regioner och näringslivet behöver utvecklas bland annat när det gäller arbetet för en förbättrad internationell tillgänglighet. Regeringen bör initiera bildandet av en grupp eller nätverk som ska verka för förbättrad internationell tillgänglighet. En nationell linjeutvecklingsstrategi bör tas fram inom ramen för detta arbete. Business Sweden och Visit Sweden bör bland annat ges i uppdrag att verka för förbättrad internationell tillgänglighet tillsammans med andra aktörer.

Utred behovet av ett statligt flygbolag utifrån ett tillgänglighet- och totalförsvarsperspektiv

Konkurrensen på marknaden för mindre regionala flyglinjer är svag. Flygplansflottan som används i upphandlad flygtrafik med allmän trafikplikt är ålderstigen. Ett statligt eller statligt kontrollerat regionalflygbolag skulle själv kunna flyga eller vara underleverantör av en regional flygplansflotta där driften upphandlas. Det skulle kunna säkerställa kapacitet, tillgänglighet och underlätta övergång till en fossilfri flotta. Regeringen bör låta utreda behovet av ett statligt flygbolag respektive behovet av statligt ägd flygplanskapacitet.

En färdplan för fossilfri flygbränsleproduktion och försörjningsberedskap

En nationell SAF-kommission bör tillsättas med uppdrag att ta fram en handlingsplan för att etablera Sverige som ledande producent av hållbara flygbränslen och elektrobränslen i Europa.

1¶Författningsförslag

1.1¶Förslag till lag om nationellt och statligt flygplatsutbud

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om nationellt och statligt flygplatsutbud och om en anmälningsplikt för den som äger en flygplats som ingår i flygplatsutbudet. Bestämmelserna syftar till att säkerställa att det finns ett nätverk av flygplatser som ska utgöra grunden i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem.

Ord och uttryck i lagen

2 § I lagen avses med

flygplats: ett mark- eller vattenområde, som helt eller delvis har inrättats så att luftfartyg ska kunna ankomma, avgå samt röra sig på marken eller vattnet,

instrumentbana: en bana avsedd för luftfartyg som använder instrumentinflygningsprocedurer, en bana för icke-precisionsinflygning eller en bana för precisionsinflygning kategori I-III.

nationellt flygplatsutbud: svenska flygplatser med en eller flera instrumentbanor, dock ej flygplatser för enbart militär användning.

Statligt flygplatsutbud

3 § Det statliga flygplatsutbudet ska säkerställa en grundläggande interregional och internationell tillgänglighet i hela landet utifrån ett transport- och försvarspolitiskt perspektiv. Det får endast omfatta flygplatser som ingår i det nationella flygplatsutbudet och som ägs av staten eller ett statligt bolag.

4 § Regeringen får meddela föreskrifter om vilka flygplatser som ska ingå i det statliga flygplatsutbudet.

Anmälningsplikt för flygplatsägare

5 § Den som äger en flygplats som ingår i det nationella flygplatsutbudet ska till regeringen eller den myndighet som regeringen utser, anmäla en avsikt om någon av följande åtgärder ska vidtas:

1. avveckling av flygplatsens instrumentbana, 2. nedläggning, avinrättning eller överlåtelse av flygplatsen, eller

3. annan åtgärd som väsentligt försämrar flygplatsens användbarhet. Anmälan ska göras senast 12 månader före tidpunkt för beslut om åtgärden.

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas med anledning av anmälan enligt 5 §.

Regeringens godkännande krävs vid åtgärder i det statliga flygplatsutbudet

7 § Om en flygplats ingår i det statliga flygplatsutbudet får inte någon av de åtgärder som avses i 5 § första stycket vidtas utan regeringens godkännande.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2027.

1.2¶Förslag till förordning om ändring i förordning (2024:532) om statsbidrag för icke-statliga flygplatser

Härigenom föreskrivs att det i förordning (2024:532) om statsbidrag för icke-statliga flygplatser

dels att rubriken till förordningen ska ändras till ”Förordning (2024:532) om statsbidrag för flygplatser”

dels att 1, 4–7, 9, 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse, och närmast före 3 och 9 §§ en ny rubrik av följande lydelse

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 a, 4 a och 8 a §§, och närmast före 4 a respektive 8 a §§ en ny rubrik av följande lydelse.

1 §

Förordningen är meddelad med stöd av – 8 kap. 11 § regeringsformen i fråga om 13 §, och – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

3 a §

4 §

Villkor för bidrag

4 a§ Bidrag får ges endast till flygplatsverksamhet som bedrivs inom

ramen för ett aktiebolag.

Årsredovisningen ska som lägsta norm upprättas enligt Bokföringsnämndens allmänna råd om årsredovisning och koncernredovisning (K3) i dess vid var tid gäl-

lande lydelse.

5 §

Bidrag får ges endast om kom- Bidrag får ges endast om kommunen inför Trafikverkets årliga munen eller den statliga flygplatsprövning ger in en aktuell års- havaren inför Trafikverkets årliga redovisning och andra relevanta prövning ger in en aktuell årsuppgifter och nyckeltal som visar redovisning och andra relevanta att flygplatsen bedrivs på ett effek- uppgifter och nyckeltal som visar tivt sätt. att flygplatsen bedrivs på ett effek-

tivt sätt.

6 §

Bidrag får ges endast om kom- Bidrag får ges endast om kommunen inför Trafikverkets årliga munen eller den statliga flygplatsprövning ger in dokumentation havaren inför Trafikverkets årliga som visar att flygplatshavarens prövning ger in dokumentation flygplatsverksamhet är fossilfri som visar att flygplatshavarens eller att åtgärder har genomförts flygplatsverksamhet är fossilfri eller planeras för att den ska bli eller att åtgärder har genomförts fossilfri. eller planeras för att den ska bli

fossilfri.

7 §

Bidrag får ges endast om kom- Bidrag får ges endast om kommunen inför Trafikverkets årliga munen eller den statliga flygplatsprövning lämnar information om havaren inför Trafikverkets årliga den statsstödsrättsliga grund som prövning lämnar information om

flygplatsen omfattas av. den statsstödsrättsliga grund som

flygplatsen omfattas av.

Bidragens storlek för statliga civila flygplatser

8 a § Bidragets storlek ska uppgå till

100 procent av den statliga civila

flygplatsens driftunderskott.

Bidragens storlek och Bidragens storlek och fördelning mellan flygplatser fördelning mellan icke-statliga flygplatser

9 §

Bidrag ska ges så att de medel Bidrag ska ges så att de medel som är tillgängliga under ett verk- som är tillgängliga under ett verksamhetsår fördelas för de flyg- samhetsår, efter det att bidrag tillplatser som bidrag får avse enligt delats till statliga civila flygplat- 5–8 §§ genom att ser, fördelas för de flygplatser

som bidrag får avse enligt 5–8 §§ genom att 1. en miljon kronor ges för 1. en miljon kronor ges för

varje flygplats när dess flygplats- varje flygplats när dess flygplatsverksamhet för första gången verksamhet för första gången har blivit fossilfri och flygplats- har blivit fossilfri och flygplatshavaren har informerat Trafik- havaren har informerat Trafikverket om detta, verket om detta,

2. tio miljoner kronor för- 2. tio miljoner kronor fördelas lika för flygplatser i Pajala, delas lika för flygplatser i Pajala, Gällivare, Storumans, Arvids- Storumans, Lycksele och Vilheljaurs, Lycksele och Vilhelmina mina kommuner, och kommuner, och

3. återstoden av medlen för- 3. återstoden av medlen fördelas mellan flygplatserna med delas mellan flygplatserna med en lika stor procentuell andel av en lika stor procentuell andel av varje flygplats faktiska under- varje flygplats faktiska underskott föregående år. skott föregående år.

10 §

Om det vid den årliga pröv- Om det vid den årliga prövningen när det gäller en viss flyg- ningen när det gäller en viss flygplats visar sig att föregående års plats visar sig att föregående års bidrag enligt 9 § första stycket 2 bidrag enligt 9 § första stycket 2 och 3 och tilläggsbidrag var större och 3 och tilläggsbidrag var större än 75 procent av flygplatsens fak- än 100 procent av den statliga civila tiska underskott det året, ska den flygplatsens faktiska underskott eller överskjutande delen av bidraget 75 procent av den icke-statliga betalas tillbaka eller bidraget för flygplatsens faktiska underskott innevarande år minskas i motsva- det året, ska den överskjutande rande mån. delen av bidraget betalas tillbaka

eller bidraget för innevarande år

minskas i motsvarande mån.

12 §

Om det finns grund för åter- Om det finns grund för återkrav enligt 11 § är kommunen krav enligt 11 § är kommunen skyldig att betala tillbaka bidraget. eller den statlige flygplatshavaren

skyldig att betala tillbaka bidraget.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2027.

2¶Utredningens uppdrag och arbete

2.1¶Mitt uppdrag

Jag har regeringens uppdrag att utreda och utvärdera statens roll som ägare och förvaltare av flygplatser, det nuvarande nationella basutbudet av flygplatser samt Bromma flygplats funktion.

Bakgrunden till regeringens uppdrag är bland annat det minskade inrikesresandet med flyg och hur det har påverkat Swedavia AB:s ekonomiska förutsättningar, de ändrade behoven för totalförsvaret med anledning av det försämrade omvärldsläget och Natointrädet samt att Bromma flygplats tappat en majoritet av sin trafik. I uppdraget ingår bland annat att: • utvärdera och föreslå åtgärder, med utgångspunkt i det över-

gripande transportpolitiska målet, för att utveckla statens roll som ägare och förvaltare av flygplatser,

• utvärdera modeller och principer för ägande, organisering och

finansiering av de statliga flygplatserna och utifrån utvärderingen

redovisa förslag som bidrar till ökad konkurrenskraft och lång-

siktig ekonomisk hållbarhet för de statliga flygplatserna samtidigt

som en god tillgänglighet i hela landet och till omvärlden samt ett robust flygplatssystem säkerställs,

• utvärdera det nationella basutbudets syfte och funktion samt

lämna förslag på vilka flygplatser som staten framöver bör ansvara för, antingen i form av ett nationellt basutbud eller i annan form,

1 Regeringen, dir. 2025:55, Kommittédirektiv, Statens framtida roll som ägare och förvaltare av flygplatser samt Bromma flygplats funktion (beslut vid regeringssammanträde den 28 maj 2025).

• bedöma hur förslagen påverkar förutsättningarna för statens rådig-

het över såväl statliga som icke-statliga flygplatser vid situationer av allvarlig kris, höjd beredskap och ytterst krig, samt bedöma

förslagens konsekvenser för krisberedskap och totalförsvar, och • utreda hur befintlig kvarvarande verksamhet på Bromma flyg-

plats bör hanteras, inklusive samhällsviktigt flyg som ambulans-

flyg, ambulanshelikoptrar och polishelikoptrar, övrigt allmänflyg

av betydelse som taxi- och affärsflyg samt andra samhällsviktiga verksamheter som är baserade på flygplatsen.

Enligt regeringens direktiv ska jag i arbetet tillvarata och beakta de förslag och bedömningar som redovisas i promemorian Arlanda flygplats – en plan för framtiden (Ds 2022:11) och i promemorian Statens ansvar för det svenska flygplatssystemet – för tillgänglighet och beredskap (Ds 2023:3) samt beakta andra utredningar och pågående arbete som är av relevans för utredningen.

Jag ska vid genomförandet av uppdraget ha en dialog med samt inhämta uppgifter och synpunkter från berörda regioner, kommuner och länsstyrelser, Swedavia, Luftfartsverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt näringslivet och andra eventuella berörda parter.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 september 2026. Regeringens direktiv framgår i sin helhet av bilaga 1.

2.2¶Avgränsning

Fokus i regeringens uppdrag är statens roll som ägare och förvaltare av flygplatser. I uppdraget ingår även att bedöma statens rådighet över såväl statliga som icke-statliga flygplatser respektive bedöma konsekvenser av mina förslag. Det innebär att jag i mina analyser, bedömningar och förslag fångar såväl statliga som icke-statliga flygplatser respektive civila som militära flygplatser. Jag har dock till stor del avgränsat mitt utredningsarbete till de så kallade trafikflygplatserna.

Jag har i min utredning haft att även analysera det samhällsviktiga flygets förutsättningar. Det har resulterat i att mina analyser,

2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ändrade från och med 1 januari 2026 sitt namn till Myndigheten för civilt försvar (källa: MSB hemsida).

bedömningar och förslag även innefattar helikopterflygplatser samt annan luftfart än den som bedrivs med flygplan.

I utredningen har jag haft att bedöma inrikesflygets konkurrenskraft. Det innebär att jag har behövt analysera och bedöma förutsättningarna även inom andra trafikslag med hänsyn till den konkurrenssituation som råder mellan olika transportlösningar. Mitt fokus har dock legat på luftfartens förutsättningar.

2.3¶Utredningens tidsperspektiv

Enligt regeringens direktiv finns behov för staten att ha ett långsiktigt perspektiv vad gäller tillgången till infrastrukturell kapacitet, samtidigt som vissa aspekter även behöver bedömas i ett kortare perspektiv. Jag har därför valt att ha såväl ett kort, medellångt som långt perspektiv i mina analyser och bedömningar, vilka ligger till grund för mina förslag.

2.4¶Arbetsformer, samverkan och dialog med intressenter

Jag kan konstatera att det finns ett stort intresse och engagemang i olika läger när det gäller frågor om dagens och framtida luftfart och flygplatsinfrastruktur. Det har därför varit viktigt för mig att föra en dialog med intressenter under genomförande av utredningen, för att på så vis kunna ta del av faktaunderlag, analyser och bedömningar från olika intressenter med olika perspektiv på luftfarten och flygplatssystemet.

Jag har använt mig av ett omfattande källmaterial i form av propositioner och författningar, betänkanden från statliga utredningar inklusive remissvar, myndighets- och aktörsrapporter, plan- och strategidokument av olika slag samt olika intressenters inspel till utredningen.

Jag har fört dialog med företrädare för olika regioner, bland annat i samband de regionala besök och seminarier som arrangerats med stöd av berörda landshövdingar. Vid dessa regionala besök har jag framför allt fört dialog med representanter för länsstyrelser, regioner, flygplatser och dess värdkommuner, näringslivet och Försvars-

makten. Jag har även fört dialog med aktörer och branschorganisationer som agerar på ett mer nationellt eller internationellt plan.

Jag har genomfört studiebesök vid samtliga flygplatser inom Swedavia AB (Kiruna, Luleå, Umeå, Östersund, Arlanda, Bromma, Landvetter, Visby, Ronneby och Malmö). Jag har även besökt flera icke-statliga flygplatser, exempelvis Halmstad, Kramfors, Linköping, Sundsvall och Örnsköldsvik.

I samband med studiebesöket vid Bromma flygplats förde jag även dialog med Bromma Air Maintenance (BAM), EF, Grafair Flight Management, Industriflyg, Luftfartsverket, Swedavia och Västflyg. Jag har även genomfört internationella studiebesök i Norge och Finland där jag träffat transportministerier, flygplatshållare, flygbolag och branschorganisationer. Vidare har jag haft digitala möten med Copenhagen Airports och Department for Transport i Storbritannien. Jag har även besökt Bryssel och haft dialog med EUkommissionen och internationella branschorganisationer såsom ACI och IATA.

Jag har fått ett betydelsefullt stöd från vissa myndigheter, organisationer och företag som bidragit med kunskapsunderlag som berör frågeställningar mer direkt kopplade till mitt uppdrag, exempelvis Försvarsmakten, Luftfartsverket, Myndigheten för civilt försvar, Svenska Regionala Flygplatser (SRF), Swedavia AB, Trafikverket och Transportstyrelsen.

Jag har även genomfört vissa hearingar kopplat till utredningen, exempelvis med fackliga- och personalorganisationer, där värdefulla synpunkter lyfts fram.

Jag är tacksam för det stöd jag fått i utredningen. Jag vill särskilt rikta ett tack till Försvarsmakten, Luftfartsverket, Swedavia AB, Trafikverket och Transportstyrelsen som på ett förtjänstfullt sätt har hjälpt mig med faktaunderlag och analyser som jag efterfrågat. Jag vill även rikta ett stort tack till bland annat Copenhagen Economics A/S, McKinsey & Company Kommanditbolag, Roschier Advokatbyrå AB, Kastell Advokatbyrå AB, KPMG AB, Erik Vestman (Contrado) och Jean-Marie Skoglund (JMP Consulting AB) som bistått mig med olika fördjupande analyser. Jag vill därtill rikta ett tack till alla som tagit sig tid för att bidra i utredningsarbetet.

Sist men inte minst vill jag nämna och lämna ett stort tack till mina utredningssekreterare som bistått mig i mitt arbete. Ett stort tack för era insatser Johan Holmér, Johan Nilsson och Anders Svensson.

3¶Viktiga utgångspunkter och tidigare utredningar

3.1¶Politiska utgångspunkter

Jag har i mitt uppdrag tagit en utgångspunkt i de transport-, miljöoch klimatpolitiska målen. Därtill har jag tagit hänsyn till de totalförsvars- och näringspolitiska målen. När det gäller totalförsvarsperspektivet tar jag en utgångspunkt både i det civila och militära perspektivet.

3.1.1¶Transportpolitiken

Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Riksdagen har beslutat om det övergripande transportpolitiska målet, liksom om ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1 utgiftsområde 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/ 13:118).

Riksdagen har även beslutat om ett etappmål för inrikes transporter inom miljömålssystemet som innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010 (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Regeringen beslutade i samband med budgetpropositionen för 2020 att det senare etappmålet från miljömålssystemet även skulle vara ett transportpolitiskt etappmål (prop. 2019/20:1 utgiftsområde 22).

Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till ut-

vecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.

3.1.2¶Miljö- och klimatpolitiken

Det klimatpolitiska ramverk som riksdagen antog 2017 slår fast att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser, för att därefter uppnå negativa utsläpp. I ramverket ingår också en klimatlag som binder nuvarande och kommande regeringar till målet. Förutom miljömålet finns fem etappmål som stakar ut målsättningarna för Sveriges minskningar av växthusgaser och ett etappmål påverkar transportsektorn direkt, där växthusgasutsläpp från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010 (förutom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS).

Sverige har på nationell nivå antagit utsläppsmål som ska nås tidigare än de man enats om inom EU. Regeringen har i januari 2025 beslutat om tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) om utformningen av svenska etappmål till 2030, för att analysera hur effektiviteten av styrningen mot de svenska etappmålen till år 2030 påverkas av EU:s Fit for 55 och bland annat lämna förslag på hur svenska etappmål till 2030 kan utformas så att de bättre överensstämmer med Sveriges åtaganden inom EU som styr effektivt mot det långsiktiga målet om nettonollutsläpp senast 2045 och negativa utsläpp därefter. Regeringens klimathandlingsplan – hela vägen till netto noll (skr. 2023/24:59) har tagits fram enligt klimatlagen (2017:720) och lägger grunden för regeringens klimatpolitik under mandatperioden. Handlingsplanen innehåller flera förslag som antingen genomförs eller påbörjas under mandatperioden för utsläppsminskningar inom samtliga sektorer.

EU som helhet har åtagit sig att nå nettonollutsläpp till 2050. I det så kallade ”Fit for 55” ingår en samling EU-lagstiftning som inför nya initiativ för att se till att EU:s politik följer de klimatmål som rådet och Europaparlamentet under 2022 har enats om. Målet är att minska

nettoutsläppen av växthusgaser med minst 55 procent senast 2030, jämfört med 1990. EU:s nya lagstiftning ska stödja detta mål och sedan göra EU klimatneutralt senast 2050. Nästan alla rättsakter under EU:s klimatpaket har antagits.

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/959 av den 10 maj 2023 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen har genomförts i svensk rätt vad gäller inrättandet av ett nytt utsläppshandelssystem för fossila bränslen (ETS 2). Direktivet innebär att utsläpp från bland annat förbränning av bränslen från vägtransporter, i hushåll och i kommersiella byggnader kommer att omfattas av en EUgemensam prissättning av växthusgasutsläpp. Sverige har därutöver valt att inkludera ytterligare sektorer i systemet, bland annat utsläpp från arbetsmaskiner, fiskefartyg, fritidsbåtar och rälsbunden trafik.

I februari 2024 presenterade Europeiska kommissionen ett meddelande med en rekommendation om ett mål för EU:s klimatarbete till 2040 på vägen mot klimatneutralitet 2050. Kommissionen rekommenderade att EU ska minska nettoutsläppen med 90 procent till 2040, jämfört med 1990. Ett förslag till ändring av den europeiska klimatlagen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet) presenterades den 2 juli 2025.

3.1.3¶Näringspolitiken

Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag (prop. 2014/15:1 utgiftsområde 24 avsnitt 2.4, bet. 2014/ 15:NU1, rskr. 2014/15:68). Konkurrenskraft anger den svenska ekonomins produktivitet i jämförelse med andra länders ekonomier. Konkurrenskraften stärks genom att staten genomför insatser så att svenska företag, både existerande och potentiella företag, ges goda förutsättningar att utveckla sin kompetens, effektivitet och innovationsförmåga. Till detta ligger delmålen för näringspolitiken; ramvillkor och väl fungerande marknader som stärker företags konkurrenskraft, stärkt entreprenörskap för ett dynamiskt och diversifierat näringsliv, samt ramvillkor och väl fungerande marknader som stärker företags konkurrenskraft.

Målet för utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande är en fri, hållbar och regelbaserad internationell handel, en välfungerande inre marknad, växande export och internationella investeringar i Sverige (prop. 2022/23:1, bet. 2022/23:NU1, rskr. 2022/23:98.

3.1.4¶Totalförsvarspolitiken och samhällets beredskap

Riksdagen har beslutat att det övergripande målet för totalförsvaret ska vara att ha förmåga att försvara Sverige och vår befolkning mot väpnat angrepp, hävda vårt lands självständighet, suveränitet och territoriella integritet samt medverka till försvaret av allierade. Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet och i enlighet med Sveriges åtaganden som medlem i Nato (prop. 2024/25:34, bet. 2024/25:FöU2, rskr. 2024/25:114).

Sedan den 7 mars 2024 är Sverige medlem i försvarsalliansen Nato. Det svenska Natomedlemskapet innebär den största förändringen av svensk säkerhetspolitik på 200 år. Sverige har ingått bindande ömsesidiga försvarsgarantier i enlighet med artikel 5 i det nordatlantiska fördraget. Det kollektiva försvarsåtagandet i Nato utgör nu en central del i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. I händelse av krigsfara eller krig behöver totalförsvarets ansträngningar kraftsamlas till det militära försvaret, samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas. Att stärka samhällets motståndskraft är i första hand ett nationellt ansvar men också ett kollektivt åtagande inom Nato. Natos kollektiva försvarsåtaganden påverkar totalförsvaret såväl kvalitativt som kvantitativt.

I februari 2025 fattade regeringen beslut om en ny ägarpolicy för bolag med statligt ägande. Bolag med statligt ägande ska bland annat präglas av säkerhetsmedvetenhet och på marknadsmässiga villkor bidra till att stärka det svenska totalförsvaret.

I slutet av 2024 antog riksdagen ett nytt försvarsbeslut för Totalförsvaret 2025–2030 (prop. 2024/25:34, bet. 2024/25:FöU2, rskr. 2024/25:114). Propositionen innehåller bland annat nya mål för totalförsvaret, det militära försvaret samt det civila försvaret och samhällets krisberedskap. De nya målen har trätt i kraft från och med 2025. I Sverige genomförs en omfattande upprustning av svenskt försvar.

Inriktningen bygger på försvarsbeslutet 2025–2030. Beslutet innebar resursökningar kommande år som vid tidpunkten för försvarsbeslutet bedömdes ge försvarsutgifter om cirka 2,6 procent av BNP år 2028 enligt Natos sätt att räkna.

I juni 2025 träffades en överenskommelse mellan alla riksdagens partier om att göra en historisk utbyggnad av försvaret för att nå Natos nya mål. Överenskommelsen möjliggör att Sverige kan nå Natos utökade mål för försvarsinvesteringar. Målen innebär att 3,5 procent av BNP ska läggas på militärt försvar och att 1,5 procent av BNP ska gå till försvarsrelaterade investeringar. Regeringens ambition är att målet för det militära försvaret ska uppnås senast 2030. Enligt den parlamentariska överenskommelsen om finansiering av försvaret och stöd till Ukraina kan tillskott till det militära och civila försvaret samt stöd till Ukraina medge en avvikelse från målet för den offentliga sektorns finansiella sparande under perioden 2026–2034 på maximalt 300 miljarder kronor.

Målet för det civila försvaret (prop. 2024/25:34, bet. 2024/25:FöU2, rskr. 2024/25:114) ska vara att ha förmåga att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, inom ramen för Natos kollektiva försvar och uppgifter i övrigt, bidra till det militära försvarets förmåga, skydda civilbefolkningen, upprätthålla försvarsviljan och samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar. Transportvägarna genom Sverige är centrala för övriga allierade i försvaret av de östra medlemsländerna. Det civila försvarets förmåga att stödja militära operationer, såväl nationellt som inom ramen för Nato, behöver därför stärkas. Att kunna tillhandahålla värdlandsstöd är del av detta. Värdlandsstöd kan ges i form av såväl militära som civila resurser. I en operation ledd av Nato ska det civila försvaret ge samma typ av stöd till allierade förband som till svenska förband.

3.2¶Nationell och länsvisa planer för transportsystemet

3.2.1¶Planeringsprocess och regeringens fastställelsebeslut

Planeringsprocessen för transportinfrastruktur i Sverige följer en struktur som beslutats av riksdagen och som tillämpats i de senaste planomgångarna. Den innebär bland annat att planen bör ha ett perspektiv på minst tio år, att regeringen tar ställning till vilka åtgärder som ska

genomföras, att systemet innefattar beslut om övergripande strategiska vägval ungefär en gång per mandatperiod samt ett beslut om vilka ekonomiska ramar som ska gälla under den period som beslutet avser. Motivet för att upprätta en långsiktig plan för infrastrukturåtgärder är bland annat att stora investeringar i transportinfrastruktur tar tid att planera och genomföra samt att det är värdefullt att skapa framförhållning för medborgare och näringsliv.

Regeringen inledde arbetet för planperioden 2026–2037 med att i juni 2023 uppdra åt Trafikverket att ta fram ett inriktningsunderlag för bedömning av ekonomiska ramar för möjliga åtgärder i transportinfrastrukturen för planperioden. Trafikverket redovisade uppdraget i januari 2024, varefter remisshantering följde.

Regeringen lämnade sin proposition i oktober 2024, prop. 2024/25:28 Vägen till en pålitlig transportinfrastruktur – för att hela Sverige ska fungera. Regeringen föreslog att den statliga planeringsramen för åtgärder i transportinfrastrukturen för perioden 2026–2037 ska uppgå till 1 171 miljarder kronor.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionen. Propositionen och riksdagens beslut utgjorde tillsammans med regeringens planeringsdirektiv, beslutade i mars 2025, förutsättningar för Trafikverkets och länsplaneupprättarnas arbete i åtgärdsplaneringen.

Trafikverkets förslag och övriga underlag, redovisade uppdrag och status i fråga om byggstarter samt remissyttranden har utgjort underlag för regeringens fastställelsebeslut med mera.

Regeringens fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för transportinfrastrukturen för perioden 2026–2037 med mera beslutades i april 2026. Den ekonomiska ramen och planeringsramen följde av regeringens proposition Vägen till en pålitlig transportinfrastruktur – för att hela Sverige ska fungera (prop. 2024/25:28, bet. 2024/25:TU5, rskr. 2024/25:102). Enligt beslutet ska Trafikverket bedriva det planeringsarbete som krävs för ett genomförande av objekten under perioden 2026–2037 samt att Trafikverket får byggstarta de åtgärder som anges för år 1–3 (2026–2028) och får förbereda de åtgärder som anges under perioden år 4–6 (2029–2031).

Enligt riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition ska den ekonomiska ramen för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen med mera under perioden 2026–2037 uppgå till 1 171 miljarder kronor uttryckt i 2025 års priser, varav 210 miljarder kronor

till vidmakthållande av statliga järnvägar, 354 miljarder till vidmakthållande av statliga vägar och 607 miljarder kronor till utveckling av transportsystemet.

3.2.2¶Nationell trafikslagsövergripande plan för transportinfrastrukturen med koppling till luftfart och flygplatser

Regeringen konstaterar i fastställelsebeslutet att flygtrafiken i Sverige hålls ihop med Stockholm-Arlanda flygplats som nav. Stockholm- Arlanda flygplats är central i det svenska flygtransportsystemet och bidrar i stor utsträckning till att säkerställa och utveckla en grundläggande nationell och internationell tillgänglighet för människor och näringsliv.

Regeringen refererar till Arlandasamordnarens betänkande Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet (SOU 2025:67), som innehåller en stor mängd förslag av olika karaktär. När det gäller infrastruktursatsningar bedömde samordnaren att det finns behov av flera olika åtgärder under planperioden 2026–2037, men även under perioden därefter. Förslagen innebär såväl ökade insatser för att vårda den befintliga infrastrukturen som åtgärder som stärker kapaciteten. Regeringen konstaterar att Trafikverkets förslag till ny nationell plan innehåller flera av de åtgärder som föreslagits av samordnaren, åtgärder som ökar kapaciteten och förbättrar tillgängligheten för väg- och järnvägstrafik till och från Stockholm-Arlanda flygplats.

Namngivna objekt som tas upp som särskilt viktiga i betänkandet från Arlandasamordnaren och som samtidigt finns med i planförslaget från Trafikverket och som fastställs av regeringen är bland annat åtgärder på Ostkustbanan fyra spår Uppsala, signaloptimering Solna– Skavstaby, Märsta station och bangård samt kapacitetsförstärkningar på E4. Regeringen pekar även på att ytterligare åtgärder, vilka är mindre och därför inte ingår i gruppen namngivna objekt, kan komma i fråga i länsplan eller som trimningsåtgärder. Regeringen bedömer att dessa åtgärder sammantaget kommer att öka tillgängligheten till Stockholm- Arlanda flygplats och på så sätt även bidra till stärkt konkurrenskraft för flygplatsen, för svenskt näringsliv och för inrikesflyget.

Tabell 3.1 Namngivna investeringar och åtgärder i nationell plan för transportinfrastrukturen för perioden 2026–2037

Åtgärder i regeringens fastställelsebeslut, som även föreslogs av Arlandasamordnaren för att stärka tillgängligheten till Arlandaflygplats

Trafik- Järnvägsstråk/ Objekt Bygg- Förberedelse Planering slag Vägnummer start för eventuell år 1–3 byggstart år 4–6

Järnväg Ostkustbanan Ostkustbanan, fyrspår

(Uppsala-länsgränsen Uppsala/Stockholm) – X –

Järnväg Stockholms Märsta station och

närområde bangårdsombyggnad – – X Järnväg Ostkustbanan Ostkustbanan Solna-

Skavstaby, signaloptimering – – X

Väg E4/E18 E4/E18 Hjulsta-

Jakobsberg kapacitetsförstärkning till följd av Förbifart Stockholm – – X

Väg E4 E4 trafikplats Glädjen-

trafikplats Arlanda, kapacitetsförstärkning till följd av Förbifart Stockholm – – X

Väg E4 E4 trafikplats Häggvik-

trafikplats Rotebro, kapacitetsförstärkning till följd av Förbifart Stockholm – – X

Källa: Regeringen.

Nedan anges även andra beslutade satsningar från regeringens sida som direkt berör det svenska flygplatssystemet.

Tabell 3.2 Namngivna investeringar och åtgärder i nationell plan för transportinfrastrukturen för perioden 2026–2037

Åtgärder i regeringens fastställelsebeslut som berör flygplatssystemet

Trafik- Järnvägsstråk/ Objekt Bygg- Förberedelse Planering slag Vägnummer start för eventuell år 1–3 byggstart år 4–6

Väg E65 E65 Svedala-Börringe

(kopplingen mellan Malmö och Sturup/ Malmö Airport stärks) X – –

Järnväg Kust till Göteborg-Borås, ny

kustbanan järnväg och bibana Mölnlycke (berör Göteborg-Landvetters flygplats) – X –

Källa: Regeringen.

Regeringen konstaterar vidare att de regionala flygplatserna runt om i landet är betydelsefulla för att hela Sverige ska fungera. Flygplatserna spelar en viktig roll i transportsystemet genom att bidra till god tillgänglighet för medborgarna, näringslivet och det samhällsviktiga flyget. Flygplatsernas betydelse har även ökat ur ett beredskaps- och totalförsvarsperspektiv. Regeringen lyfter fram de satsningar som gjorts avseende ökade statsbidrag till kommunerna vid olika tillfällen, utöver de som regeringen gör i den nationella planen. I dag uppgår de totala statsbidragen till kommunerna för driftstöd till icke-statliga flygplatser till 6 336 miljoner kronor under planperioden, vilket är en ökning jämfört med tidigare planperiod. Av dessa medel kommer en viss del, 1 236 miljoner kronor på 12 år, eller 103 miljoner kronor årligen från den nationella planen. Riksdagen har på regeringens initiativ även höjt ersättningen för att täcka utgifter för att upprätthålla beredskap för samhällsviktiga funktioner på vissa flygplatser. Ersättningen för detta ligger utanför den nationella planen.

3.3¶Andra utredningar och pågående arbeten av relevans

Enligt utredningsdirektivet ska jag tillvarata och beakta de förslag och bedömningar som redovisas i promemorian Arlanda flygplats – en plan för framtiden (Ds 2022:11) och i promemorian Statens ansvar för det svenska flygplatssystemet för tillgänglighet och beredskap (Ds 2023:3). Jag ska även hålla mig informerad om och beakta andra utredningar och annat pågående arbete som är av relevans för utredningen.

Nedan redogör jag för dessa två utredningar samt några andra utredningar som är av relevans för denna utredning. Jag redovisar även mina övergripande reflektioner kring dessa utredningar, även om jag i vissa delar även berör dessa utredningar och deras förslag i senare avsnitt i detta betänkande. Jag redogör för utredningarnas betänkanden eller rapporter i kronologisk ordning.

3.3.1¶Flygplatsutredningen I

Utredningen

Christina Rogestam fick under 2006 i uppdrag av regeringen att se över det svenska flygplatssystemet. Syftet med översynen var att, med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, lämna förslag till inriktning och prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatser. Utredningen antog namnet Flygplatsutredningen och betänkandet Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet, SOU 2007:70, redovisades i oktober 2007.

Uppdraget omfattade statliga, kommunala/regionala och privata flygplatser med linjetrafik med en genomgång av förutsättningar för och effekter av en omfördelning av ansvaret för statliga och icke statliga flygplatser. Förslag till en robust och långsiktig finansieringsmodell för det samlade flygplatssystemet lämnades. Vidare värderades Luftfartsverkets roll som statlig infrastrukturhållare med förutsättningar för och konsekvenser av alternativa verksamhetsformer, både i förhållande till de transportpolitiska målen som företagsekonomiska krav på affärsmässighet. Utredningen föreslog att Luftfartsverket ombildas till två fristående aktiebolag, där det ena bolaget skulle förvalta

och driva det statliga basutbudets flygplatser medan det andra bolaget skulle driva statlig flygtrafiktjänst

Mina reflektioner

Jag konstaterar att utredningens utgångspunkt var att statens engagemang kring flygplatserna skulle utformas så att det bidrar till transportpolitisk måluppfyllelse, där särskilt tillgänglighet och dess definition skulle bedöma flygets bidrag till måluppfyllelsen. För att uppnå de transportpolitiska målen poängterades särskilt behov av ökad samordning mellan trafikslagen och att flygplatssystemets utveckling även bör ses utifrån den statliga investeringsplaneringen och infrastrukturens utbyggnad inom väg- och järnvägssektorn, eftersom restiderna för alternativa persontransporter förbättras.

Totalförsvarets behov och säkerhetsfrågor nämns endast på marginalen i betänkandet och perspektivet låg inte heller i dess direktiv. Utredaren föreslog däremot att staten bör säkerställa att flygplatser öppnas för akuta ambulanstransporter på tider när flygplatserna normalt är stängda. Jag kan konstatera att några år senare (2012) tecknade Trafikverket den första frivilliga överenskommelsen med 10 beredskapsflygplatser för att dygnet runt kunna ta emot luftfartyg för samhällsviktiga lufttransporter.

Utredarens bedömning var att både den inre effektiviteten och möjligheterna för Luftfartsverket att utvecklas och samverka med externa parter skulle förbättras vid en bolagisering. Jag kan konstatera att regeringen valde att endast bolagisera flygplatsdelen genom bildandet av flygplatsbolaget Swedavia AB 2010. Vidare valde regeringen att i ägardirektivet till Swedavia låta fokus ligga på företagsekonomisk lönsamhet, men att man skulle ”inom ramen för affärsmässighet aktivt medverka i utvecklingen av transportsektorn och bidra till att de av riksdagen beslutade transportpolitiska målen uppnås”. Detta skiljer därmed ut ägarstyrningen av statens flygplatsinfrastruktur från statens infrastruktur inom de andra trafikslagen väg, järnväg och sjöfart.

2007 års flygplatsutredning valde vidare att kategorisera den statliga rådigheten över flygplatser i tre kategorier; nationellt strategiska flygplatser med 100 procent statlig underskottstäckning, regionalt strategiska flygplatser med upp till 75 procent underskottstäckning

och övriga flygplatser utan statligt stöd. Dess urvalskriterier grundade sig i tillgänglighetsmått för den transportpolitiska måluppfyllelsen. Inga av urvalskriterierna tog dock hänsyn till enskilda flygplatsers betydelse för totalförsvarets behov, vilket är den mest avgörande skillnaden mellan mina överväganden och 2007 års flygplatsutredning.

3.3.2¶Brommasamordningen

Utredningen

Anders Sundström utsågs av regeringen under 2014 till statlig samordnare rörande flygplatser och bostäder i Stockholmsregionen. Uppdraget innefattade bland annat behoven av flygplatskapacitet efter 2038 och hur kapaciteten ska kunna garanteras för att möta dessa behov samt vilka möjligheter det finns att kunna nyttja Bromma och områdena runt flygplatsen för stadsutveckling och bostäder och därigenom minska bostadsbristen i Stockholm. Utredaren redovisade sin rapport, Mer flyg och bostäder, i april 2016.

Utredaren ansåg att goda flygförbindelser och fler bostäder är en nödvändighet för Stockholmsregionen, att Arlanda flygplats kapacitet måste öka, att Bromma flygplats inte har någon framtid efter 2038, att tillskapandet av 30 000 bostäder är mycket positivt för Stockholms tillväxt, att omfattande utbyggnad av Arlanda flygplats och anslutningar krävs samt att regeringen måste ta ett helhetsansvar.

Regeringen behövde enligt utredaren ta ett helhetsansvar och fatta ett strategiskt och långsiktigt beslut om hur flygplatskapaciteten i Stockholmsregionen ska säkras. Utredaren menade att regeringen hade en skyldighet att ta stadens bostadsplaner på allvar och ge staden bra planeringsförutsättningar för att stadsutveckla områden som Bromma flygplats påverkar. Utredaren såg behov av en strategisk översyn av Arlandas kommande utbyggnad för att säkerställa att den görs på ett sätt som stärker Arlandas konkurrenskraft och navfunktion. Utredaren ansåg vidare att regeringen bör förbehålla sig rätten att tillåtlighetspröva den utbyggnad som ska ske av verksamheten vid Arlanda.

Mina reflektioner

Utredarens bedömningar och förslag har i delar återkommit i senare utredningar och i Swedavia ABs egna utvecklingsplaner. Jag kan samtidigt konstatera att Arlanda flygplats betydelse har lyfts fram i en allt större utsträckning efter samordnarens rapport och där många intressenter i många sammanhang lyfter fram behovet av att flygplatsens kapacitet och tillgänglighet behöver förbättras. Även flera regeringar har visat på Arlanda flygplats betydelse och behovet av att utveckla flygplatsens funktion och kapacitet.

Swedavia har genomfört flera åtgärder för att förbättra flygplatsens funktion och tillgänglighet, även om det även fortsatt finns behov av förbättring och utveckling.

När det gäller Bromma flygplats så kan jag konstatera att det även fortsatt råder starka uppfattningar om flygplatsens vara eller inte vara i olika politiska läger. Utredarens rapport togs dock fram i en annan tid (2015–16). Med Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina och den geopolitiska osäkerhet som nu råder finns skäl enligt min mening att analysera Bromma flygplats funktion både utifrån ett tillgänglighetsperspektiv och ett totalförsvarsperspektiv. Jag kommer till mina analyser senare i betänkandet.

3.3.3¶Brommautredningen

Utredningen

Magnus Persson fick under 2021 i uppdrag av regeringen att ta fram underlag inför en avveckling av driften av och verksamheterna vid Bromma flygplats. Utredaren överlämnade sitt betänkande, Bromma flygplats – underlag för avveckling av drift och verksamhet (Ds 2021:25), i augusti 2021.

Utredaren konstaterade att Bromma flygplats kan avvecklas i förtid om staten säger upp avtalet. Det krävs dock ett godkännande utav regeringen samt att regeringen bör informera riksdagen om de åtgärder som behöver vidtas utifrån den ”mjuka bindning” som då fanns mellan riksdag och regering i frågan om nationellt basutbud.

För att säkerställa att avvecklingen kan genomföras ”snarast” bör förutsättningsskapande beslut, som kan sätta i gång avvecklingen, fattas skyndsamt. När sådana beslut är fattade kan genomförande-

processen ta vid. En sådan process behöver ske ansvarsfullt och i god ordning och får ta uppskattningsvis tre till fem år enligt utredaren. Parallellt med detta föreslår utredaren att regeringen i en ägaranvisning bör uppdra till Swedavia AB:s styrelse att redovisa vilka effektivitets- och kapacitetsinvesteringar, inklusive en eventuellt utökad rullbanekapacitet med mera som behövs för att på sikt säkerställa en tillräcklig flygplatskapacitet i Stockholmsområdet.

Det förekommer markföroreningar från flygverksamheten på Bromma flygplats som behöver saneras. Utredaren bedömer att mer detaljerade undersökningar behöver göras för att få bättre kunskap inför beslut om sanering. En avgörande fråga för hur saneringen ska göras och i vilken omfattning är till vad Stockholms stad vill använda marken till efter flygplatsens avveckling. Swedavia AB:s och statens ansvar för sanering sträcker sig till att sanera till en risknivå som motsvarar nuvarande markanvändning, kostnadsansvaret för en mer omfattande sanering inför bostadsexploatering är markägarens enligt utredaren. Kostnaden för saneringen skattades till mellan ett tresiffrigt miljonbelopp upp till ett par, tre miljarder kronor.

Det finns förutsättningar för en stor mängd bostäder och verksamhetsytor. Förutsättningarna begränsas bland annat av hur sanering sker och hur en hållbar mobilitet kan skapas. Som markägare har staden möjlighet att utveckla och sälja marken. De bedömningar som utredaren tagit del av ger ett intervall på mellan 16 och 43 miljarder kronor i värdering av marken.

De regionala flygplatserna med inrikes linjefart till Bromma påverkas av en avveckling av Bromma flygplats. Utredaren bedömde dock att pandemins turbulenta strukturomvandling av inrikesflyget har en större påverkan på de regionala flyglinjerna och flygplatserna, än vad en avveckling av Bromma flygplats har. Med ett antal kompensatoriska åtgärder på i första hand Arlanda flygplats och för marktransporterna mellan Arlanda och Stockholm kan effekterna på den regionala tillgängligheten dämpas vid en avveckling av Bromma flygplats.

En avveckling av Bromma flygplats skulle resultera i att ett stort antal personer får en minskad exponering av flygbuller, med positiva hälsoeffekter som följd. Vid en avveckling av Bromma flygplats kan de klimatpåverkande utsläppen påverkas i flera riktningar. Utredaren bedömde dock att en fortsatt utveckling av elflyg och ökad användning av fossilfria bränslen har större betydelse.

De samhällsviktiga lufttransporter som bedrivs vid Bromma flygplats är främst ambulanstransporter. Flygplatsens begränsade öppettider innebär att en stor del av det samhällsviktiga flyget redan i dag använder Arlanda flygplats. Utredaren bedömde att det i praktiken var möjligt att mer eller mindre omgående flytta det samhällsviktiga flyget till Arlanda flygplats och på sikt skapa bättre och effektivare förutsättningar vid flygplatsen. De tankar som Swedavia hade på ett avgränsat område för allmänflyget, inklusive det samhällsviktiga flyget, borde skyndsamt realiseras enligt utredaren. En process som skulle kunna ta två till fyra år.

Utredaren bedömer att det krävs en lösning för den samhällsviktiga helikoptertrafiken som bedrivs vid Bromma flygplats. Den är enligt utredaren inte lämplig att flytta till Arlanda. På kort sikt krävs en tillfällig basering med tankmöjligheter på befintliga helikopterflygplatser i Stockholmsområdet. På längre sikt krävs andra åtgärder. Utredaren konstaterade att verkstads- och underhållsverksamheten skulle kunna bedrivas vid flera alternativa flygplatser.

Utredaren menade att det för linjefarten kommer att finnas ledig kapacitet vid Arlanda flygplats under de närmaste åren, såväl för rullbane-, uppställnings- som terminalkapacitet. Flygtrafiken vid Bromma skulle enligt utredaren få plats även vid peaktid på Arlanda. Vid en avveckling av Bromma flygplats behöver Swedavia göra Arlanda flygplats så attraktiv som möjligt och efterfrågade en ”Brommafiering” av Arlanda flygplats.

Att avveckla Bromma flygplats och sanera marken liksom att etablera verksamheter på en ny plats är enligt utredaren en komplex process som inte kan förutsägas i alla sina steg.

Mina reflektioner

Utredarens uppdrag var att ta fram underlag för att en avveckling av driften av och verksamheterna vid Bromma flygplats ska vara möjlig. Det skiljer sig på ett betydande sätt från mitt uppdrag. Jag har bland annat att utreda hur befintlig kvarvarande verksamhet på Bromma flygplats bör hanteras, inklusive samhällsviktigt flyg, övrigt allmänflyg av betydelse som taxi- och affärsflyg samt andra samhällsviktiga verksamheter som är baserade på flygplatsen. Trots det finns det flera

intressanta perspektiv och resonemang i utredningen som jag kan använda mig av i min analys och inför mina egna överväganden.

3.3.4¶Arlandautredningen

Utredningen

Regeringen gav 2022 Peter Norman i uppdrag att ta fram en plan för Arlanda flygplats framtida utveckling. Utredaren redovisade sitt betänkande, Arlanda flygplats – en plan för framtiden (Ds 2022:11), i juni 2022.

I betänkandet konstaterades att flyget bidrar till tillgänglighet för Sverige och att Arlanda flygplats har en särställning och behöver utvecklas. Ett förslag till plan för utveckling av Arlanda flygplats redovisades med åtgärder avseende Arlandas luftrum, transport- och infrastrukturförsörjning till och från flygplatsen, energiförsörjning, styrning av Swedavia AB samt beredskaps- och totalförsvarsåtgärder. Därutöver föreslogs åtgärder för hantering av markområdet vid Bromma flygplats. I betänkandet lyftes behovet av en genomförandeplan för produktion och distribution av fossilfri energi för flygets behov med tillsättning av en flygbränslekommission för att bidra till konkretisering och genomförande av denna plan. Vidare föreslogs att kollektivtrafiken till och från Arlanda flygplats bör öka till minst 60 procent senast 2030, att behovet av åtgärder för att förstärka kapaciteten i spår- och väginfrastrukturen till och från Arlanda flygplats behöver utredas vidare och att en Arlandaförhandling tillsätts med inriktning att lägga grunden för byggande av ny infrastruktur, bättre kollektiva transporter, ökat bostadsbyggande och en större arbetsmarknad.

Mina reflektioner

Jag kan konstatera att regeringen har gått vidare med flera utredningar och åtgärder mot bakgrund av betänkandets förslag. Här väljer jag att lyfta fram beslutet att utse en särskild utredare med uppdrag att stärka konkurrenskraften för Arlanda flygplats genom ökad kapacitet och förbättrad tillgänglighet till och från flygplatsen. Betänkandet

Arlandasamordningen (SOU 2025:67) överlämnades till regeringen i maj 2026, se nedan.

Regeringens beslutade även att utse en bokstavsutredare med uppdrag att främja tillgången till hållbara, fossilfria och koldioxidsnåla drivmedel för sjöfart och luftfart. Betänkandet Ökad tillgång hållbara drivmedel inom luftfart och sjöfart (Ds 2026:11) överlämnades till regeringen i maj 2026, se nedan.

3.3.5¶Flygplatsutredningen II

Utredningen

Peter Norman fick regeringens uppdrag under 2022 att utreda och ta fram förslag till inriktning för statens ansvar för flygplatser i Sverige. Utredaren redovisade sitt betänkande, Statens ansvar för det svenska flygplatssystemet – för tillgänglighet och beredskap (Ds 2023:3), i februari 2023.

Utredaren anser att flygtrafik och flygplatser bidrar till tillgängligheten för Sverige. Staten behöver dock en ökad rådighet över flygplatssystemet och utredaren föreslog att det nationella basutbudet av flygplatser borde justeras, att systemet med statliga bidrag och ersättning för beredskap utvecklas och villkoras samt att staten framgent bör ta ett ansvar för beslut om allmän trafikplikt och upphandling av flyglinjer som inte kan bära sig på kommersiell grund. Processen för allmän trafikplikt borde dock vitaliseras enligt utredaren på ett sätt som ger ett ökat regionalt inflytande.

Det nationella basutbudet av flygplatser borde utökas från dagens tio flygplatser till uppemot tretton flygplatser. Genom ett utökat statligt basutbud säkerställer staten luftfartens tillgänglighet till fler regioner.

Swedavia AB:s bolagsordning borde enligt utredarens uppfattning ändras. Av bolagsordningen bör det bland annat framgå att bolaget ska ha beredskap för att ta emot samhällsviktig luftfart vid sina flygplatser.

Det statliga stödet till de icke statliga flygplatserna bör både öka och villkoras. Utredaren föreslog att stödet till de icke statliga flygplatserna i det närmaste bör fördubblas samt att ett årligt stöd till verksamheten gör kunna ges till flygplatser som har flyglinjer med allmän trafikplikt och till flygplatser som ingår i ett statligt nät av beredskapsflygplatser.

Ett ökat regionalt inflytande för flyglinjer med allmän trafikplikt och upphandlad flygtrafik behöver möjliggöras enligt utredaren. Sverige bör dock även fortsatt ha en nationell myndighet (Trafikverket) som ansvarar för beslut om flyglinjer med allmän trafikplikt. De regionala myndigheterna bör ges en möjlighet att finansiera ett kompletterande utbud, utöver det utbud av flyglinjer som följer av det statliga åtagandet.

Nätet av beredskapsflygplatser bör utvidgas jämfört med de sedan tidigare tio ordinarie beredskapsflygplatserna och förutsättningarna utvecklas. Beredskapsavtal för flygplatser bör tecknas med minst sex till tolv månaders framförhållning och bör gälla i minst fem år. Eventuell uppsägning av avtalen bör ske med minst sex till tolv månaders framförhållning. De skyldigheter och rättigheter som gäller för de flygplatser som utses till reservflygplatser bör omfattas av samma avtal om beredskap från och med år 2030.

Det finns enligt utredaren behov av att inrätta en operativ funktion med ansvar för att tillhandahålla service och aktuell information om systemet med beredskapsflygplatser till utförare av samhällsviktig luftfart under alla tider på dygnet.

Sverige bör verka för att snarast möjligt upprätta samarbetsavtal med Danmark, Finland och Norge om beredskap vid flygplatser för att säkerställa samhällsviktiga flygtransporter vid gränsområdena mellan länderna. Regeringen bör ta initiativ till ett utökat beredskapssamarbete.

Flygplatser bör kompletteras med ett nät av helikopterflygplatser för samhällsviktig verksamhet som ska kunna användas även vid dåligt väder alla dagar året runt.

Regeringen bör ta initiativ till att Sverige tar fram en plan för produktion och distribution av fossilfri energi för flygets behov. Regeringen bör tillsätta en ”bränslekommission” som samlar företrädare från näringsliv, akademi och offentlig sektor för att konkretisera och genomföra denna plan.

Det finns enligt utredaren skäl att pröva om det är möjligt att anpassa miljöbalkens prövning med hänsyn till betydelsen av att ha beredskap att öppna upp flygplatser utanför ordinarie öppettider för samhällsviktig luftfart.

Slutligen såg utredaren behov av att regeringen bör tydliggöra den långsiktiga inriktningen för statens åtagande avseende stöd till flygtrafik och flygplatser. En tydligare inriktning skulle bidra till en ökad

förutsägbarhet, stabilitet och trygghet för olika aktörer. En tydligare inriktning bör inte enbart avse flygplatser, utan staten bör även erkänna betydelsen av att peka ut de flyglinjer som är av nationell vikt, även om de i dag är kommersiellt bärkraftiga.

Mina reflektioner

Denna departementsskrivelse är av stort intresse för min utredning. Flera närbesläktade frågeställningar som utredaren resonerat kring har även jag att behandla och analysera i min utredning. Jag kan konstatera att flera av utredarens förslag har bidragit till politiska beslut av regeringen, det gäller bland annat: • Förändrad struktur för driftstöd till icke-statliga flygplatser. • Utökat driftstöd till icke-statliga flygplatser (regeringen fördubb-

lade stödet i enlighet med utredarens förslag, därefter har regeringen ytterligare ökat stödet).

• Ökat regionalt inflytande avseende flyglinjer med allmän trafik-

plikt (Trafikverket fick uppdrag av regeringen att utreda detta och har avrapporterat uppdraget, Trafikverkets förslag bereds inom Regeringskansliet).

• Inrättande av en operativ funktion för beredskapsflygplatser

(Trafikverket har inrättat en funktion). • En utredare fick regeringens uppdrag att ta fram handlingsplan

för fossilfria drivmedel för sjöfart och luftfart (vilket ligger i linje med förslaget om ”bränslekommission”, även om formen är annorlunda).

Jag kommer att återkomma till flera av de frågor som utredaren lyfter i sin skrivelse senare i mitt betänkande.

3.3.6¶Arlandasamordningen

Utredningen

Regeringen gav under 2024 Peter Norman i uppdrag att som samordnare föra dialog med berörda aktörer för att identifiera och föreslå åtgärder som kan genomföras på såväl kort som lång sikt för ökad kapacitet och förbättrad tillgänglighet till och från Arlanda flygplats. Utredaren redovisade sitt slutbetänkande, Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet, Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats (SOU 2025:67), i maj 2025. I betänkandet konstateras att flygplatsen på sikt behöver klara av att ta emot fler passagerare och att angöringsfunktionen för marktransporter behöver förbättras. Inrikestrafikens utveckling utgör ett hot mot tillgängligheten i Sverige och utredaren pekar ut samhällsviktiga inrikes flyglinjer med allmän trafikplikt där rimliga transportalternativ saknas om den kommersiella flygtrafiken upphör eller kraftigt reduceras.

Majoriteten av de 80 förslagen fokuserar på förbättringsbehov för att vårda den befintliga väg- och järnvägen till och från Arlanda flygplats. Kapaciteten i järnvägsnätet behöver utnyttjas på ett effektivare sätt och kapaciteten både i stråk och i vissa noder behöver förstärkas samt att det bör underlättas för resenärerna att resa kollektivt – bland annat att kunna resa billigare – med järnväg till flygplatsen. En viktig pusselbit härvidlag är förslaget att förutsättningarna för Arlandabanan bör förändras genom att staten kan köpa aktierna i A-Train AB, eller att en omförhandling kan genomföras inom ramen för nuvarande avtal eller att staten säger upp avtalet. Regeringen bör därför utse en förhandlingsperson med uppdrag att föra dialog med A-Train AB samt eventuellt vid behov ingå förhandlingar och överenskommelser med A-Train AB syftande till att åstadkomma förändrade förutsättningar för trafikering på Arlandabanan.

Kapaciteten på E4 mellan Stockholm och Arlanda flygplats är under vissa tider till stor del redan utnyttjad och det förekommer trängsel i dag. Betänkandet föreslår betydande investeringsåtgärder för att möta de framtida behoven, samtidigt som det är nödvändigt och brådskande att säkerställa tillräckliga resurser för drift och underhåll av vägnätet.

Mina reflektioner

När det gäller infrastruktursatsningar föreslås i betänkandet flera olika åtgärder under planperioden 2026–2037, men även under perioden därefter. Förslagen innebär såväl ökade insatser för att vårda den befintliga infrastrukturen som åtgärder som stärker kapaciteten. Regeringen har i sitt fastställelsebeslut av nationell trafikslagsövergripande plan för transportinfrastrukturen för perioden 2026–2037 bejakat flera av de åtgärder som föreslagits i betänkandet, åtgärder som ökar kapaciteten och förbättrar tillgängligheten för väg- och järnvägstrafik till och från Stockholm-Arlanda flygplats. Namngivna objekt som tas upp som särskilt viktiga i betänkandet och som samtidigt finns med i planförslaget från Trafikverket och som nu har fastställts av regeringen är bland annat åtgärder på Ostkustbanan fyra spår Uppsala, signaloptimering Solna–Skavstaby, Märsta station och bangård samt kapacitetsförstärkningar på E4 mellan Häggvik och Arlanda. Ytterligare åtgärder som lyfts fram i betänkandet, vilka är mindre och därför inte ingår i gruppen namngivna objekt, kan komma i fråga i länsplan eller som trimningsåtgärder. Jag noterar att regeringen har bedömt att dessa åtgärder sammantaget kommer att öka tillgängligheten till Stockholm-Arlanda flygplats och på så sätt även bidra till stärkt konkurrenskraft för flygplatsen, för svenskt näringsliv och för inrikesflyget.

3.3.7¶Utredning att främja tillgången till hållbara, fossilfria och koldioxidsnåla drivmedel för sjöfart och luftfart

Utredningen

Regeringen gav i maj 2025 Mattias Wiklund i uppdrag att analysera och föreslå hur tillgången till hållbara, fossilfria och koldioxidsnåla drivmedel för sjöfarten och luftfarten i Sverige kan främjas. Utredaren redovisade sitt betänkande, Ökad tillgång till hållbara drivmedel inom luftfart och sjöfart (Ds 2026:11), i maj 2026. Bakgrunden till utredningen är att det i regeringens klimathandlingsplan bedöms att politiken ska fortsätta att främja utveckling och produktion av nya fossilfria bränslen, vilket bland annat föreslogs av Arlandautredningen och Flygplatsutredningen. I promemorian föreslås bland annat att regeringen inrättar ett forum för dialog och samverkan i syfte att främja tillgången på hållbara drivmedel. Ett annat förslag lyfter fram att ett

program för forskning, utveckling och demonstration tas fram under ledning av Energimyndigheten för att påskynda en kommersiellt bärkraftig produktion av biodrivmedel från fast biomassa som kan användas till luftfarts- och sjöfartsändamål. Andra förslag handlar om en riskdelning för ökad produktionskapacitet med staten som bidragande riskavlastare och att Riksgälden återfår möjlighet att ställa ut gröna kreditgarantier.

Mina reflektioner

Jag kan konstatera att utredarens förslag till handlingsplan bygger på att staten behöver ta en mer aktiv roll för att öka produktionen och tillgången på hållbara drivmedel för luftfart och sjöfart. Inte minst ur ett totalförsvarsperspektiv blir en hög självförsörjningsgrad och mindre importberoende av flygbränslen nödvändiga i en orolig omvärld. Jag delar utredarens uppfattning att Sverige har goda förutsättningar att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till ökad produktion inom EU genom landets goda tillgång till fossilfria och förnybara energikällor. Jag är övertygad om att luftfarten kommer att nå klimatmålen men den klimatomställning som pågår har stora utmaningar som bland annat kan påverka tillgängligheten för medborgare och näringsliv. Flyget spelar en avgörande roll, inte minst för landets internationella tillgänglighet. En centralt motverkande faktor för flygets klimatomställning är om det blir för dyrt att flyga på grund av kraftigt fördyrade fossilfria och förnybara flygbränslen jämfört med dagens fossila bränslen. Utredarens förslag är enligt min bedömning även mycket viktiga för inrikesflygets konkurrenskraft.

4¶Luftfarts- och flygplatssystemets utveckling över tid och dagens situation

4.1¶En översiktlig bild av luftfarts- och flygplatssystemets utveckling över tid

4.1.1¶Luftfarten som nytt transportmedel

De svenska flygplatsernas utveckling hör naturligtvis helt ihop med flygets utveckling i världen, som inte har mer än drygt 120 år bakom sig. Även om ballongfärder redan förekom på 1700-talet var det först i början av 1900-talet som ett avgörande steg togs då bröderna Wright från Ohio i USA genomförde den första kontrollerade flygningen med The Flyer, en motordriven flygmaskin. Resten är historia som det brukar heta och nu började flygfält konstrueras i snabb takt. Flygplatsutbyggnaden i Sverige började något decennium senare och då vid militära övningsplatser som Ljungbyhed, Malmen utanför Linköping samt Ladugårdsgärde och Barkarby i Stockholm. Detta följdes av flygfält för civila ändamål i både Göteborg (Torslanda), Malmö (Bulltofta) och Stockholm (Lindarängen, endast sjöflyg). Under mitten av 1920-talet och in på 1930-talet kom trafikflyget i Sverige i gång både inrikes och utrikes. Aktiebolaget Aerotransport, ABA bildas 1924 och kom att utgöra den svenska delen av flygbolagskonsortiet SAS, bildat 1946. En resa år 1925 med ABA från Stockholm till Berlin tog förvisso 9 timmar, men jämförelsen med den dygnslånga resan med alternativa transportsätt revolutionerade resandet, särskilt som flygresetiden förkortades i takt med införandet av modernare flygplan. I dag tar motsvarande flygresa drygt 1 timma.

4.1.2¶Utveckling i Sverige och politiska ställningstaganden över tid

I proposition 1981/82:98 om vissa luftfartspolitiska frågor (prop. 1981/82:98), utvecklade regeringen sin syn på inriktningen av den svenska luftfartspolitiken och inkluderade bland annat luftfartens anpassning till 1979 års trafikpolitiska beslut samt flyglinjenätets och flygplatssystemets utformning. I det följande luftfartspolitiska beslutet (prop. 1981/82:98, bet. TU 1981/82:28, rskr. 1981/82:339) sades bland annat att staten har ett huvudansvar för de nationellt mest betydelsefulla flygplatserna och att frågan om vilka flygplatser som ska ingå i systemet bör prövas i form av en sektorbedömning där flyglinjers lönsamhet ställs i relation till lönsamhetssituation för respektive flygplats och till flygplatssystemets bärkraft i sin helhet. Det konstaterades vidare att ett kommunalt engagemang är angeläget för att flygtrafiken ska kunna utvecklas på ett sätt som tillgodoser kraven på en tillfredsställande transportförsörjning och att om en flygplats inte längre fyller en interregional transportfunktion bör förhandlingar tas upp med berörda lokala och regionala intressenter för att undersöka deras intresse av att svara för drift- och kapitalkostnader för flygplatsen. Om intresse saknas bör flygplatsen i fråga läggas ned.

I proposition Transportpolitik för en hållbar utveckling (1997/98:56) konstaterar regeringen att luftfartens infrastruktur ur transportpolitisk synvinkel måste betraktas som ett sammanhållet system – en flygplats förutsätter en annan och att staten enligt de allmänna transportpolitiska principerna har ett ansvar för detta system av interregionala och internationella förbindelser. I många regioner med dålig alternativ trafikförsörjning spelar dessutom flyget en avgörande roll för de transportpolitiska målen om tillgänglighet och regional utveckling. Detta gäller framför allt inom persontransportsystemet, men också i ökande grad för godstransportsystemet. För att hela landet ska få en tillfredsställande transportförsörjning måste därför staten ta ett tydligare ansvar för flygplatser även utanför det nuvarande statliga flygplatsnätet. I konsekvens med ett sådant synsätt bör ansvaret gälla hela landet, inte särskilt avgränsade områden. Vidare konstaterade regeringen att det inte fanns någon anledning att ändra ägarförhållanden, utan rollfördelningen mellan stat och kommun/region föreslogs lösas genom ett statligt drift-

stöd på 115 miljoner kronor per år som skulle baseras på objektiva kostnadsdrivande faktorer (typ av flygtrafikledning, krav på brandoch räddningstjänst, klimatförhållanden samt en regionalpolitisk avståndsfaktor). Stödet skulle i beräkningsgrunden även inkludera intäktspåverkande faktorer (fördelning av passagerarna på inrikes respektive utrikes luftfart samt frakt- och postvolymer). Driftstödet infördes 1999 och är kvar än i dag men under andra förutsättningar och grunder.

Stockholmsberedningen (N 2001:02) redovisade 2003 till regeringen sitt delbetänkande Tillräcklig flygplatskapacitet i Stockholm– Mälardalsregionen (SOU 2003:33). Beredningen behandlade främst frågan om flygplatskapacitet vid Arlanda och Bromma flygplatser. År 2004 redovisade Luftfartsverket till regeringen på eget initiativ en strukturöversyn av de statliga flygplatserna med hemställan om bemyndigande att överföra ansvaret för vissa flygplatser till lokal eller regional organisation.

I regeringens proposition Moderna transporter (2005/06:160) föreslog regeringen en samlad översyn av det svenska flygplatssystemet med syfte att lämna förslag till utvecklade riktlinjer för prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatsinfrastrukturen, bland annat i de fall den regionala flygplatstätheten är hög. Översynen redovisades 2008 i Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70). Det totala ekonomiska underskottet vid de olönsamma svenska trafikflygplatserna beräknades redan 2005 uppgå till omkring en halv miljard kronor årligen. Regeringen konstaterade i proposition Moderna transporter att det bör finnas potential till effektivisering av det interregionala transportsystemet och därmed till en tydligare prioritering av de statliga resurserna på området. En viktig utgångspunkt för det statliga engagemanget i flygplatsinfrastrukturen är att säkerställa tillgänglighet och hållbar regional utveckling i hela landet på en kostnadseffektiv grund. Statligt driftstöd till icke statliga flygplatser skulle enligt propositionen ”… i princip endast medges då tillfredsställande kollektiva transportalternativ saknas …” och att ”… det finns ytterligare skäl att se över omfattningen av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatssystemet. Det finns till exempel regioner i landet med hög flygplatstäthet där staten äger flygplatser eller fördelar stöd av olika slag” och att ”Regeringen anser att om en och samma region har flera alternativa flygplatser bör

rimligen övervägas att prioritera resurserna till ett färre antal flygplatser under förutsättning att regionens flygtransportbehov som helhet kan säkerställas för både näringslivet och medborgarna. Det är av resurs- och effektivitetsskäl knappast försvarbart att staten fortsätter att finansiera en omfattande flygplatsinfrastruktur utan att analysera vilka alternativ som finns som tar hänsyn till både de transportpolitiska målen och kravet på kostnadseffektivitet”.

I regeringens proposition Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35) föreslogs ett nationellt statligt basutbud bestående av tio flygplatser från Kiruna i norr till Malmö i söder med ansvar att tillhandahålla en god interregional och internationell tillgänglighet. Resultatet av detta blev bildandet av Swedavia AB med ansvar för dessa flygplatser från april 2010. Regeringen bedömde vidare att regioner skulle kunna ta ett större ansvar för flygplatser utanför det statliga nationella basutbudet och fastställde 2011 att vissa regionala infrastrukturplaner enligt länsplaneförordningen från 2012 skulle omfatta totalt 40 miljoner kronor per år för att en kommun med en icke statlig flygplats som omfattas av den regionala planen för transportinfrastruktur kan ansöka om bidrag för kostnader för drift till icke statliga flygplatser. En förutsättning för att stödet ska kunna beviljas är att medel för stödet har avsatts för det år som bidraget söks i den länsplan för regional transportinfrastruktur som gäller för det geografiska område där flygplatsen är belägen. I förlängningen efter utfasning 2021 av den statliga finansieringen skulle kommunen/regionen ta ett helhetsansvar för finansieringen av berörda flygplatser. Detta har dock förlängts i två planeringsomgångar (2014–2025 samt 2018–2029). Vidare beslutades att flygplatser med flyglinjer med statligt upphandlad flygtrafik under allmän trafikplikt från 2012 skulle ha ett riktat driftbidrag motsvarande totalt cirka 63 miljoner kronor per år och regleras i förordning (2006:1577) om statsbidrag till icke statliga flygplatser samt Transportstyrelsens förskrifter (TSFS 2010:30) respektive Trafikverkets föreskrifter (TRVFS 2018:1). Sedan maj 2017 gäller EU:s gruppundantag (GBER) för stöd till flygplatser inom Europa och medger stöd till flygplatser med upp till 200 000 passagerare per år utan att först få kommissionens godkännande enligt förordning (EU) 651/2014. För icke statliga flygplatser med över 200 000 årspassagerare krävs ett godkännande av EU-kommissionen via ett

så kallat SGEI-förordnande. I dagsläget berörs Kalmar, Sundsvall och Skellefteå av SGEI förordnanden.

4.1.3¶Luftfartens utveckling

För hundra år sedan bildades Flygvapnet. Teknikutveckling och omvärldsoro kom att resultera i en omfattande utbyggnad av flygflottiljer runt om i landet som med tiden fick civila flygplatstillstånd, se tabell nedan för de svenska flygplatsernas tillkomst.

Tabell 4.1 Utveckling av det svenska flygplatssystemet / Tillkomsten av svenska flygplatser

Flygplatsernas tillkomst redovisas per decennium samt året för tillkomst (när flygplatsen började användas)

1910/20-talet 1930-talet 1940-talet 1950/60-talet 1970-talet 1980-talet 1990-talet 2020-talet

Linköping/Malmen Linköping/SAAB 1932 Borlänge 1940 Arlanda 1959 Oskarshamn 1970 Mora 1980 Arvidsjaur 1990 Sälen 2019 1913 Norrköping/ Göteborg/Säve Kiruna 1960 Gävle 1971–2025 Hagfors 1987 Hemavan 1993 Barkarby 1913– Kungsängen 1934 1940–2025* Jönköping 1961 Emmaboda 1972 Skövde 1989–2022 Idre 1994 2010 Hägernäs 1919– Bromma 1936 Såtenäs 1940 Skellefteå 1961 Malmö/Sturup 1972 Karlstad 1997 1958 Lindarängen/ Trollhättan 1937 Uppsala/Ärna 1940 Örnsköldsvik 1961 Sveg 1972 Pajala 1999 Flyghamn 1921– Karlsborg 1939 Gällivare 1941 Umeå 1962 Kramfors 1974 1952 Malmö/Bulltofta Luleå/Kallax 1941 Torsby 1964 Vilhelmina 1974 1923–1972 Skavsta 1941 Lycksele 1968 Växjö 1975 Göteborg/Torslanda Skarpnäck 1941– Hudiksvall 1968– Göteborg/Landvetter

1980 2001 1923–1977 Kalmar 1942 Eskilstuna 1969 1977 Östersund/Frösön Visby 1942 Örebro 1978 1926 Norrköping/Bråvalla Ljungbyhed 1926 1943

Storuman/Gunnarn

Söderhamn 1943–

Halmstad 1944

1910/20-talet 1930-talet 1940-talet 1950/60-talet 1970-talet 1980-talet 1990-talet 2020-talet

Ronneby 1944 Sundsvall/Midlanda 1944 Västerås/Hässlö 1944 Hultsfred 1945–2006 Karlstad 1945–1997 Ängelholm 1945 Tullinge 1946–2004 Kristianstad 1948 Lidköping/Hovby 1940-talet

Källa: Jean-Marie Skoglund. Not: Göteborg/Säve är från 1 januari 2026 endast heliport för ambulans, polis och sjöräddning.

En rad flygflottiljer men även civila flygplatser invigdes under andra världskriget, under en period då den civila flygtrafiken var ytterst begränsad. En fredligare värld efter krigsslutet innebar stora möjligheter för civilflyget. Med en snabb teknikutveckling (under krigsåren) erbjöd flygets snabbhet och räckvidd inte bara kontinentala destinationer inom Europa, utan likaså interkontinentala destinationer. Det dröjde exempelvis inte länge innan den reguljära transatlantiska trafiken med passagerarfartyg ersattes av passagerarflyget. Den internationella luftfartens juridiska regelverk var också tidigt ute efter kriget med överenskommelser kring så kallade friheter för den internationella luftfarten, manifesterade i Chicagokonventionen år 1944. Detta möjliggjorde en kickstart för den internationella luftfarten och ett nätverk av flyglinjer kunde dras runt jordklotet, även om flygpriserna ännu var höga för den större allmänheten. Kalla kriget begränsade också expansionen.

Under 1950-talet utvecklades både inrikestrafiken och utrikestrafiken, detta i takt med att fler flygplatser öppnades för civilflyget samtidigt som flygtekniken började träda in i jetåldern. Linjeflyg grundades 1957 med fokus på svenskt inrikesflyg och vid samma tid öppnades ett flertal flygflottiljer för civilflyget. Under 1960talet tillkom en rad nya flygplatser med Stockholm Arlanda i spetsen. Detta fortsatte under 1970-talet med bland annat Göteborg Landvetter och Malmö Sturup. Flygplatskapacitet fanns nu över hela landet och inrikesflyget började växa i takt med att nya prisstrukturer hos SAS och Linjeflyg tog form under slutet av 1970talet. Utrikestrafiken och solcharterflyget tog också fart vid denna tid. 1980-talet sågs en stadig tillväxt för både inrikesflyget och utrikesflyget med Arlanda som nav för den svenska flygtrafiken.

Under 1990-talet avreglerades flygmarknaden i Europa, inklusive det svenska inrikesflyget. Trots fri prissättning och fritt utbud stagnerade inrikesmarknaden; 1990 blev toppåret för inrikesflyget mätt i antalet passagerare och marknaden har sedan dess aldrig återhämtat sig; i jämförelse med år 2025 har den i stället halverats. Under samma period fortsatte utbyggnaden av de regionala flygplatserna. Med ett försvagat inrikesflyg inleddes en avveckling av flygplatser i Sverige; sedan millennieskiftet har ett femtontal trafikflygplatser lagts ned, se tabell senare i kapitlet. Så det går att argumentera för att cirkeln är sluten i så måtto att flyget utvecklades snabbt med överlägsenhet jämfört med andra trafikslag vad gäller snabbhet över

långa avstånd. När sedan väg- och järnvägsförbättringar tillsammans med digital infrastruktur minskade konkurrensfördelar har flyget stagnerat, åtminstone inom inrikesflyget och på avstånd mindre än 500 kilometer. Inom utrikestrafiken har flyget fortfarande ett försprång och tillväxten fortsätter, men endast ett fåtal svenska flygplatser har en hållbar utrikesmarknad. Många svenska flygplatser har endast inrikestrafik där det ekonomiska underlaget från den marknaden har halverats på bara 5 år, med prognoser som fortsatt pekar i den riktningen.

4.1.4¶Flygplatssystemets utvidgning och avveckling i en militär respektive civil kontext

De civila och militära flygplatsernas framväxt under de första decennierna skedde parallellt med varandra. Den civila luftfarten var länge, med något enstaka undantag, inte tillåten att verka från de militära flygplatserna. Det var när inrikesflyget med Linjeflyg i spetsen lyfte i slutet av 1950-talet som militära flygplatser började öppnas upp för civilt bruk och detta fortsatte ibland i samband med nedläggningar av flygflottiljer långt in på 1980-talet. Det innebar också att flera flygflottiljer övertogs av statliga Luftfartsverket som vid millennieskiftet ägde och förvaltade 17 flygplatser samt drev den civila verksamheten på Ronneby F 17 och Luleå F21. I april 2010 bildades Swedavia AB med sitt uppdrag att hantera ett basutbud av 10 flygplatser.

I dag hanterar Fortifikationsverket ägande, utveckling, underhåll och investeringar i fastigheterna på aktiva militära flygplatser och flygbaser inklusive Luleå Airport/Kallax (F 21), Ronneby Airport/Kallinge (F 17). Swedavia äger och förvaltar den civila flygplatsverksamheten på Luleå Airport, medan bolaget hyr den civila flygstationen på Ronneby Airport. Vidare äger Fortifikationsverket Malmens flygplats i Linköping, Uppsala-Ärna flygplats (F 16) i Uppsala, Såtenäs flygplats (F 7), samt Karlsborgs flygplats. Utöver dessa finns ett antal flygbaser, bland annat Vidsel, Gunnarn. Åmsele och Hagshult. Ett större antal reserv – och krigsflygbaser som utgör skyddsobjekt ägs också av Fortifikationsverket. Driften av dessa anläggningar hanteras normalt av Försvarsmakten.

4.2¶Inflygning till dagens luftfart

För att förstå dagens flygmarknad behöver man gå 35 år tillbaka i tiden då det svenska inrikesflyget avreglerades. Det innebar i korthet att den tidigare statligt reglerade utbuds- och biljettprissättningen ersattes av fri prissättning och fri marknadsetablering. Delstatliga SAS och Linjeflyg skulle inledningsvis konkurrera med varandra och två år senare skulle fri etablering på alla inrikeslinjer möjliggöras. Innan det slutliga steget togs år 1992 hade SAS emellertid redan köpt upp Linjeflyg. SAS har genom åren fått möta både prisoch utbudskonkurrens från bland annat Transwede, Malmö Aviation, FlyMe, Ryanair och Norwegian. Men bolaget, numera med Air France-KLM som huvudägare, har bibehållit sin marknadsdominans och äger i dagsläget omkring 90 procent av inrikesmarknaden.

Om inrikesflyget generellt har brottats med lönsamhetsproblem genom åren så har det svenska regionalflyget haft det än svårare. Här definierat som inrikes flyglinjer med färre än 100 000 årsresenärer, så har ett tjugotal regionala flyglinjer försvunnit i Sverige sedan tiden för avregleringen. Det illustreras av tabellen nedan som redovisar antalet nedlagda trafikflygplatser i Sverige sedan 2000. Ett antal trafikflygplatser som i dag saknar men som tidigare haft inrikes linjetrafik är fortfarande operativa. Ett sätt för staten att bevara tillgängligheten till och från regioner (främst till och från Norrlands inland) har varit att sedan 2002 inrätta allmän trafikplikt och upphandla flygtrafiken, vilket i dag uppgår till 12 flyglinjer.

Inrikesflyget mätt i antalet passagerare har stagnerat sedan mitten av 1990-talet och nedgången har tilltagit sedan pandemiåren, med i dag drygt 40 procent färre inrikes flygresenärer jämfört med 2019. Det har att göra med ändrade resmönster i inrikestrafiken, främst inom affärsresandet, där restiden med bilar och tåg mellan vissa orter har minskat betydligt sedan 1990-talet. Den digitala mötestekniken tillsammans med flygskam och ändrade resepolicys med restriktioner att flyga i tjänsten bland företag, myndigheter och organisationer har också dämpat efterfrågan.

Det är utrikestrafiken som driver flygets tillväxt i Sverige. Vid tiden strax för inrikesflygets avreglering, dvs vid slutet av 1980-talet, var inrikestrafiken mätt i antalet passagerare större än utrikestrafiken. I dag svarar utrikesflyget för 80 procent av den svenska flygmarknaden. Det kan förvisso ses som ett symptom på inrikesflygets

utmaningar som beskrivits ovan, men det handlar främst om en kraftigt ökad efterfrågan av utrikes fritidsresor. Det som möjliggjorde detta var en ny affärsmodell, lågkostnadsflyget, som importerades från USA till Europa i samband med avregleringen av luftfarten inom EU/EES området under 1990-talet. Mätt i antalet passagerare har Ryanair varit det största flygbolaget i Europa sedan 2016, vilket endast i sig beskriver både den snabba framgång och inverkan som lågkostnadsmodellen har haft på flygmarknaden.

4.2.1¶Luftrum och flygtrafiktjänst

Sweden FIR utgör den geografiska och administrativa grunden för hela den svenska luftrumsstrukturen.

Sedan 1978 är militärt och civilt luftrum integrerat i Sverige. Flygtrafikledningen inklusive flygledare är samlad inom statliga LFV, och sedan 2008 gäller det även i krig. Den civil-militära integrationen gör det möjligt att använda luftrummet på ett flexibelt och effektivt sätt.

Bredvid LFV:s nationella ansvar för flygtrafikledningen i de yttäckande kontrollerade luftrummet (YKR) har LFV även uppdraget att bedriva flygtrafikledningstjänst på de statliga flygplatserna. Dessutom har kommunala flygplatsen LFV som tjänsteleverantör. Två privata tjänsteleverantörer, ACR och SDATS hanterar flygtrafikledningen vid övriga flygplatser.

4.3¶Inrikes- och utrikes luftfart

4.3.1¶Den globala flygtrafiken ökar

Flygresandet världen över har utvecklats exceptionellt snabbt under efterkrigstiden. Sedan 1945 med 9 miljoner registrerade passagerare har antalet nu passerat 5 miljarder flygresenärer. Berömda omvärldshändelser har satt avtryck på trafikutvecklingen men om man zoomar ut ser händelser som oljekriser och finanskriser blott ut som hack i kurvan. Figuren nedan visar att pandemiåren var dramatiska för flygmarknaden med kraftiga fall på grund av reserestriktioner, men att återhämtningen fullbordades efter bara några år.

Figur 4.1 Flygmarknadens utveckling 1945–2024

Källa: IATA. Bearbetad av Trafikverket.

Flygmarknadens övergripande utveckling påverkas särskilt av ett antal omvärldsfaktorer varav den främsta torde vara liberaliseringen av världens luftfart. Avregleringen i och mellan allt fler länder har, där den fått genomslag, sett en omfattande ökning av flygbolag och flyglinjer. Konkurrens om kapacitet och pris har varit den avgörande faktorn bakom den kraftiga volymökning som flygresandet sett. Men konkurrensen har även bidragit till snabb anpassningsförmåga och återhämtning efter kriser. Som en konsekvens av flygets liberalisering är omställningen av flygmarknadens affärsmodeller en viktig förklaring till tillväxten. Världen över har lågkostnadsflyget ungefär en tredjedel av flygmarknaden och särskilt stark har expansionen hittills varit i Europa och Asien. De vinnande flygbolagens intjäningsförmåga och produktivitet ökar i konkurrensen, medan andra går under. Även flygplatser och verksamheter på flygplatserna har genom konkurrensutsättning och effektivitetskrav en utvecklad affärsmässighet för att hantera avregleringens effekter efter liberaliseringen av flygmarknaden.

4.3.2¶Flygmarknaden i Sverige

Rekordåret för antalet svenska flygpassagerare nåddes 2018, då över 39 miljoner passagerare reste via svenska flygplatser. Antalet svenska flygpassagerare uppgick 2025 till knappt 31 miljoner, motsvarande 81 procent av 2019 års nivå (med knappt 38 miljoner passagerare).

Figur 4.2 Totalt antal passagerare 2000–2025

45000000

40000000

35000000

30000000

25000000

20000000

15000000

10000000

5000000

0

Källa: Transportstyrelsen.

4.3.3¶Inrikesflygets utveckling

Efter avregleringen på 1990-talet stagnerade inrikestrafiken men trafikvolymen var relativt jämn under många år. I samband med finanskrisen 2008–2009 minskade trafiken tillfälligt och följdes av en återhämtning 2010–2017, med en genomsnittlig ökning på cirka 3,7 procent per år. Under 2018 vände den positiva trenden för inrikesflyget och året innan pandemin (2019) hade antalet inrikespassagerare redan minskat med omkring en miljon.

Figur 4.3 Antalet inrikespassagerare 2000–2025

9 000 000 8 000 000 7 000 000 6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000

0

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024

Inrikes Linjär (Inrikes)

Källa: Transportstyrelsen.

Sedan imploderade inrikesmarknaden i samband med pandemins utbrott, följt av en långsam men långt ifrån fullbordad återhämtning. Under 2025 uppgick antalet inrikespassagerare till 4,2 miljoner, knappt 40 procent lägre siffor än under 2019. Under 2025 minskade inrikestrafiken återigen med en knapp procent i jämfört med 2024 och faktum är att inrikestrafiken 2025 låg på en lägre nivå än 1982 års trafiksiffror för inrikesflyget, ett år då bulken av inrikesflyget fortfarande låg kvar på Bromma flygplats.

Trots nedgången i passageravolym under åren efter pandemin så har linjeutbudet i inrikestrafiken inte förändrats så mycket. Två flygplatser har förlorat sina inrikeslinjer (Jönköping och Kristianstad), medan två flygplatser har återfått inrikeslinjer (Karlstad och Växjö), varefter Karlstad sedan förlorade sin linje till Arlanda flygplats. En konsekvens av att antalet utbjudna inrikes flygstolar ökar snabbare än antalet passagerare minskar är att den så kallade kabinfaktorn, flygplanens fyllnadsgrad av passagerare, har ökat med 10 procent sedan tiden före pandemin.

Figur 4.4 Linjeutbudet inrikes 2019 jämfört med 2025

Källa: Transportstyrelsen.

Inrikesflyget har för närvarande en tidigare inte skådad marknadskoncentration (sedan tiden efter avregleringen 1991) med ett dominerande flygbolag och endast ett fåtal flygbolag med betydligt lägre marknadsandelar. SAS andel av inrikestrafiken har ökat från 45 procent 2017 till 80 procent 2025. En delförklaring till SAS dominans är att den tidigare Brommaoperatören BRA numera är en underleverantör åt SAS från Arlanda flygplats. Närmaste utmanaren Norwegian har under samma period minskat sin andel från 21 procent till 15 procent.

Luftfarts- och flygplatssystemets utveckling över tid och dagens situation

Tabell 4.2 Flygbolagens marknadsandelar för den svenska inrikestrafiken

För åren 2017, 2019 och 2025

Källa: Transportstyrelsen.

Under 2025 fanns konkurrens på fem flyglinjer till Arlanda: Kiruna- Arlanda, Luleå-Arlanda, Skellefteå-Arlanda, Umeå-Arlanda och Visby-Arlanda. Sedan hösten 2025 har konkurrensen på sträckan Visby-Stockholm ökat genom linjetrafik mellan Visby och Bromma. Det råder endast konkurrens på helårsbasis på två av flyglinjerna, Luleå-Arlanda och Umeå-Arlanda. Konkurrens finns även på sträckan Visby-Stockholm och Malmö-Stockholm där en flyglinje går till Arlanda och den andra flyglinjen går till Bromma medan konkurrensen på linjerna Skellefteå -Arlanda och Kiruna -Arlanda har varit aktuell vid helgresor eller säsongstrafik.

Figur 4.5 Situationsbild över den svenska inrikesmarknaden, augusti 2026

Kommersiella flyglinjer och dess flygbolag

Källa: Trafikverket.

SAS och Norwegian är de enda flygbolag som bedriver kommersiell inrikestrafik i egen regi. Utöver dessa bedriver de svenska flygbolagen PopulAir och Jonair upphandlad flygtrafik på Trafikverkets uppdrag. Slutligen finns sedan en kort tid tillbaka ett antal virtuella flygbolag som bedriver kommersiell flygtrafik till och från Stockholm.

Återhämtningen efter pandemin drivs främst av Norrlandstrafiken, medan de tidigare stamlinjerna Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö hör till de som har tappat mest. Stockholm-Luleå är den största linjen med drygt en miljon passagerare 2025 (-2 procent jämfört med 2019; +13 procent jämfört med 2024). Stockholm-Umeå har minskat mer än Luleå (-21 procent mot 2019) men ökade med 9 procent under 2025. Stockholm-Skellefteå är den enda linjen i topp tio som är tillbaka på 2019 års nivå, men trafiken minskade 2025 med 6 procent jämfört med 2024. Stockholm-Kiruna ligger 4 procent under 2019 men 11 procent över 2024. Stockholm-Östersund (-48 procent) och Stockholm-Visby (-34 procent) uppvisar däremot en kraftig nedgång relativt 2019; jämfört med 2024 är Östersund i stort sett oförändrad (+1 procent) medan Visby minskade med 3 procent.

En betydande förändring av inrikesmarknaden efter pandemin är att stomlinjerna med miljonpassagerare Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö redovisar mycket stora fall i trafiktalen, där antalet passagerare har minskat med 58 respektive 66 procent jämfört med 2019. Malmölinjen fortsatte dessutom att tappa kraftigt under 2025, med -25 procent jämfört med 2024, medan Göteborgslinjen minskade med 5 procent. Nedgången kan förklaras av flera faktorer: färre tjänsteresor, fler digitala möten (vilket minskar behovet av hög flygfrekvens), färre endagsförrättningar samt hårdare konkurrens från tåg och bil.

Figur 4.6 Sveriges tio största destinationer och flyglinjer inom inrikesflyget 2019 jämfört med 2024 och 2025

För Stockholm ingår både Arlanda och Bromma flygplatser

1 200 000

1 000 000

800 000

600 000

400 000

200 000

0

2019 2024 2025 Källa: Transportstyrelsen.

Bilens och järnvägens konkurrenskraft har stärkts genom bland annat förbättrad infrastruktur, vilket accelererar överflyttningen från flyg till markbundna transporter. På sträckan Göteborg–Stockholm konkurrerar flera tågoperatörer, vilket pressar priserna i förhållande till flyget. Tågresandet ligger endast 6 procent under 2019 års resande. Kortare restider, tätare avgångar och resa från centrum till centrum gör tåget attraktivt vid interregionala tågresor upp till fyra timmar. I fallet med Göteborg-Stockholm är bedömningen att en lägre efterfrågan dämpar flygets turtäthet, som stärker tågets relativa attraktionskraft och ytterligare driver på överflyttningen se figuren nedan.

Figur 4.7 Utbud av frekvenser med tåg och flyg

Utvalda destinationer till/från Stockholm

40 g

34 Tåg Flyg

in 35 n 31 ikt r 30

26 ch o 25 22 ag d 19 20 17 er 16 p r 15 re 11

10 l tu 10 8 8 8

7 ta 5 5 An 5 3

0

lm lm lm lm lm lm lm lm o o o o o o o o

ckh ckh ckh ckh ckh ckh ckh ckh to to to to to to -S -S -S Sto -S -S -S Sto rg å- rg åo mö o mö b svall b svall

d Ume d Ume te Mal n te Mal n ö ö G Su G Su

2019 2025

Källa: Transportstyrelsen.

4.3.4¶Utrikesflygets utveckling

Antalet utrikespassagerare uppgick 2025 till 26,7 miljoner, vilket motsvarar 86 procent av 2019 års nivå. Jämfört med 2024 är det en ökning med 2,5 procent, men knappt 14 procent under 2019 och knappt 16 procent under 2018. Den svenska utrikestrafikens passagerarvolym ligger i dag på något lägre nivåer jämfört med trafiken för tio år sedan (2015, se figuren nedan).

Figur 4.8 Antalet utrikespassagerare 2000–2025

35000000 30000000 25000000 20000000 15000000 10000000 5000000

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024

Källa: Transportstyrelsen.

Flygtrafiken mellan Stockholm och de nordiska huvudstäderna (exklusive Reykjavik) är Sveriges största flyglinjer mätt i antalet passagerare, med Köpenhamn som största destination följt av Oslo och Helsingfors. Av landets 10 största flyglinjer noteras den största minskningen 2025 jämfört med 2019 på linjen Arlanda-Frankfurt med drygt 25 procent. En inte orimlig förklaring till detta är SAS byte av global flygallians 2025 från Star Alliance (med Lufthansa) till SkyTeam (med Air France -KLM).

Figur 4.9 De tio största reguljära utrikeslinjerna från Sverige 2019, 2024 och 2025

2 000 000

1 500 000

1 000 000

500 000

2019 2024 2025

Källa: Transportstyrelsen.

Sammanfattningsvis är återhämtningen efter pandemin på god väg men det är inrikestrafiken svaga utveckling som utgör sänket. Under

2025 motsvarade det totala antalet flygpassagerare (inrikes + utrikes) på de svenska flygplatserna 81 procent av 2019 års nivå, medan inrikestrafiken låg på 60 procent. Variationen mellan flygplatserna är stor, se figuren nedan.

Figur 4.10 Procentuella förändringar per flygplats av totala antalet passagerare

Första halvåret 2026 jämfört med samma period 2019

60% 54%

40% 38%

21%

20% 13% 8%

4%

0%

-4% -4% -4% -5% -5% -7% -9% -20%

-18%-19%-21%-23%-24%-25%-27%-27% -40% -39%

-44%-45%-45%-50% -60% -54%-55%-55%

-61%-61%-62% -80% -71%-75%

-82% -100% -88%

-96%-99% -120%

Källa: Transportstyrelsen.

4.3.5¶Flyglinjer med allmän trafikplikt

EU:s lufttrafikförordning, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen, reglerar bland annat under vilka förutsättningar och på vilket sätt en medlemsstat kan upphandla regelbunden flygtrafik. Först måste medlemsstaten införa allmän trafikplikt på flyglinjen. Då allmän trafikplikt utgör ett undantag från den allmänna principen om frihet att tillhandahålla lufttrafik ska bestämmelserna tolkas restriktivt. Det är sedan innehållet i och omfattningen av den allmänna trafikplikten som styr vad som kan upphandlas. Den allmänna trafikplikten ska införas endast i den utsträckning som är nödvändig för att på flyglinjen säkerställa ett minimiutbud av regelbunden lufttrafik som uppfyller fastställda normer för kontinuitet, regelbundenhet, prissättning eller minimikapacitet, vilka lufttrafikföretagen inte skulle uppfylla om de enbart tog hänsyn till sina kommersiella intressen. EU:s lufttrafikförordning fastställer även ramarna för vad medlemsstaterna ska beakta vid denna bedömning, bland annat proportionaliteten i trafikplikten, möjligheten att använda andra transportsätt och passagerarpriser och villkor som erbjuds kunderna.

Enligt Trafikverkets senaste utredning som redovisades våren 2026 uppfyller en grupp flyglinjer så stora tillgänglighetsförbättringar att de inte kan uppnås på annat sätt än med flyg. Det gäller: • Gällivare-Arlanda • Arvidsjaur-Arlanda • Lycksele-Arlanda • Hemavan-Arlanda • Vilhelmina-Arlanda • Sveg-Arlanda • Pajala-Luleå

För den nu pågående perioden oktober 2023 till oktober 2027 finns även följande flyglinjer med allmän trafikplikt och som är upphandlade:

• Torsby-Arlanda • Hagfors-Arlanda • Mora-Arlanda • Kramfors-Arlanda • Östersund-Umeå

Trafikverket hänvisar till den tillgänglighetsgrundade bedömning där man prioriterat behovet och nyttan av förbättrad tillgänglighet mellan berörda flyglinjer och landat i att den begränsade anslagsramen för interregional kollektiv trafik utesluter dessa flyglinjer. Trafikstart för den kommande 4-åriga avtalsperioden är oktober 2027 till oktober 2031.

Som framgår av nedanstående figur är det små passagerarvolymer på de upphandlade flyglinjerna eftersom trafiken är anpassad till befolkningsunderlaget i de glesbygdsregioner som omfattas av flygtrafiken.

Figur 4.11 Statligt avtalad flygtrafik år 2000–2024

Antal passagerare

Avtalad trafik 2000-2024

180 000

160 000

140 000

120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

0

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024

Källa: Trafikverket.

4.3.6¶Samhällsviktig luftfart

Myndigheten för civilt försvar (MCF) beskriver samhällsviktig verksamhet som verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Verksamhet ska i detta sammanhang förstås som ett vidare begrepp. Verksamhet, tjänst eller infrastruktur inkluderar exempelvis även anläggningar, processer, system och noder.

Myndigheten lyfter bland annat fram post, energiförsörjning, hälsa, vård och omsorg, industri, byggande och handel, ordning och säkerhet, räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen, transporter samt utrikeshandel som viktiga samhällsfunktioner. Inom transporter lyfter myndigheten fram kollektivtrafik, land-, luft- och sjötransporter samt terminaler som viktiga samhällsfunktioner.

Kommunikationer och transporter är i många fall en förutsättning för att annan samhällsviktig verksamhet, som till exempel hälsa, vård och omsorg, ska kunna fungera. Nedan redogör jag översiktligt för några samhällsviktiga verksamheter och deras behov av luftfart och flygplatser.

Försvarsmakten

Försvarsmaktens uppgift är enligt myndighetens instruktion bland annat att försvara Sverige och allierade stater mot ett väpnat angrepp med utgångspunkt i det kollektiva försvaret inom Nato. Försvarsmakten ska främja Sveriges säkerhet och ska hävda Sveriges territoriella integritet och kunna bidra till att hävda allierade staters territoriella integritet. Försvarsmakten ska värna Sveriges suveräna rättigheter och svenska intressen och ska kunna förebygga och hantera konflikter och krig i Sverige och utanför svenskt territorium. Försvarsmakten ska inom sitt ansvarsområde och inom ramen för Natos kollektiva försvar och uppgifter i övrigt, kunna uppfylla Sveriges åtaganden som medlem i Nato. Försvarsmakten organiserar krigsförband och har att vidta de förberedelser i övrigt som behövs för att kunna lösa myndighetens uppgift. Krigsförbanden ska vara personellt och materiellt uppfyllda och ha tillgång till nödvändig infrastruktur och förbanden ska kunna mobiliseras i enlighet med de krav som regeringen beslutar.

Försvarsmakten tillhandahåller och förvaltar statsflyget. Inom Högkvarteret ska det bland annat finnas en flygsäkerhetsinspektör, som vid utövande av tillsyn över militär luftfart inte är underställd överbefälhavaren.

Enligt instruktionen ska bland annat följande organisationsenheter finnas i Försvarsmakten (grundorganisation i fred): • Flygstaben, Uppsala • Skaraborgs flygflottilj (F 7), Lidköping/Såtenäs (Verksamhet på

Arlanda flygplats) • Upplands flygflottilj (F 16), Uppsala • Blekinge flygflottilj, Ronneby/Kallinge (Verksamhet i

Ronneby/Kallinge, Linköping/Malmen och Visby) • Norrbottens flygflottilj (F 21), Luleå • Försvarsmaktens helikopterflottilj, Linköping/Malmen (verk-

samhet i Linköping/Malmen, Luleå och Ronneby/Kallinge) • Luftstridsskolan, Uppsala.

Enligt instruktionen ska Försvarsmakten bland annat ha följande krigsförband (krigsorganisation) vad gäller Flygvapnet: Flygstab, 4 flygflottiljer, helikopterflottilj, 6 stridsflygdivisioner, transportflygskvadron, specialflygskvadron, statsflygskvadron och 4 helikopterskvadroner.

Flygvapnets krigsförband är inriktade mot nationella och internationella uppgifter och ska vara beredda på att delta i militära operationer utanför Sveriges gränser.

Stridsflygförband står ständigt i incidentberedskap för att hävda Sveriges territoriella integritet och kan med stor precision, flexibilitet och slagkraft verka mot mål på marken, i luften eller över hav. Stridslednings- och luftbevakningsbataljon verkar dygnet runt året runt för att övervaka och försvara svenskt luftrum. Transportflygförband genomför flygtransporter och används bland annat i humanitära insatser nationellt och internationellt. Signalspaningsflygförband genomför signalspaning och underrättelseinhämtning. Radarflygförband används främst för att förbättra den lägesbild som skapas av markbundna och sjöburna sensorer. Helikopterförbandet kan med sina helikoptersystem genomföra militära operationer såväl natio-

nellt som internationellt. Basförbandens huvuduppgift är att stödja stridsflygförband samt upprätta och drifthålla flygplatser.

Som allierad i Nato är en av Sveriges uppgifter att hjälpa utländska förband att agera eller förflytta sig i Sverige – att ge värdlandsstöd som en del i Natos avskräckning. Värdlandsstöd är det civila eller militära stöd som ges i fred, kriser och konflikter från ett värdland till andra länders eller organisationers militära förband. Det kan avse förband som uppehåller sig, genomför insatser eller transporterar sig genom värdlandets territorium. Det kan exempelvis innebära skydd och bevakning, eskort och trafikledning, att hantera skadade fordon, tillhandahålla övningsområden och kost och logi för de utländska förbanden. Värdlandsstöd är en fråga för totalförsvaret och kräver resurser från både Försvarsmakten och det civila samhället.

Kustbevakningen

Kustbevakningen har enligt sin instruktion bland annat till uppgift att bedriva sjöövervakning och att utföra räddningstjänst till sjöss och är beredskapsmyndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Inom ramen för sjöövervakningen har myndigheten uppgift att självständigt ansvara för eller biträda andra myndigheter med brottsbekämpning och ordningshållning i enlighet med bland annat kustbevakningslagen (2019:32). Kustbevakningen ansvarar även för miljöräddningstjänst till sjöss i syfte att begränsa konsekvenserna av olyckor och utsläpp.

Kustbevakningen är en civil och statlig myndighet som finns på plats längs Sveriges kust och i våra stora insjöar. Kustbevakningens verksamhet kombinerar två uppdrag: räddningstjänst till sjöss och sjöövervakning. Uppdragen är en del av Sveriges krisberedskap och totalförsvar och ska utföras i fred, vid samhällsstörningar och under höjd beredskap.

Av figuren nedan framgår Kustbevakningens kust- respektive flygkuststationer. Kustbevakningens flygkuststation och hemmabas finns vid Stockholm-Skavsta flygplats. Kustbevakningen har tre avancerade flygplan för sjöövervakning (Dash 8 Q-300 MPRA) med stor räckvidd. Kustbevakningens flygplan är utrustade för sjöräddningsuppdrag och utgör en viktig resurs för den nationella

räddningstjänstkapaciteten och beredskapen. Kustbevakningens flygplan är även en resurs vid insatser som leds av annan räddningsledare och kan även i mån av tillgänglighet bistå vid flygräddning, fjällräddning, sökinsatser efter försvunna personer samt vid skogsbränder. För att Kustbevakningens resurser ska användas effektiv vid ett utsläpp är fartygens och flygplanens geografiska placering avgörande. Placeringen styrs av stomplanen, som baseras på fastställd operativ planering och prioritering.

Kustbevakningen använder även mindre UAS (drönare) med video och värmekamera inom den operativa verksamheten.

Uppdragen sjöövervakning och räddningstjänst utförs av Kustbevakningen i Sveriges territorialhav och maritima zoner, i Värnen och Mälaren. I Vättern är uppdraget endast miljöräddning. Se nedanstående figur.

Figur 4.12 Sveriges territorialhav och ekonomiska zon

Källa: Kustbevakningen.

Havet delas enligt havsrättskonventionen upp i olika maritima zoner: inre vatten, territorialhav, angränsande zon, exklusiv ekonomisk zon, kontinentalsockel och det fria havet. De rättigheter som Sverige som kuststat har i respektive zon regleras i havsrättskonventionen. Generellt sett gäller att ju längre ut från land man kommer, ju mindre kan kuststaten bestämma om.

Det inre vattnet och territorialhav är kuststatens egna havsområden. Här kan Sverige bestämma det mesta om vad som får göras i områdena och av vem. Sveriges territorialhav utgörs av det

vatten som är beläget utanför baslinjen och ut till 12 nautiska mil räknat från baslinjen.

Den ekonomiska zonen kan sträcka sig 200 nautiska mil från baslinjen. I Sverige överlappar den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln varandra. Detta havsområde är inte svenskt territorium och Sverige har bara vissa specifika suveräna rättigheter. Dessa frågor finns reglerade i lagen och förordningen om kontinentalsockeln samt lagen och förordningen om Sveriges ekonomiska zon.

Kustbevakningens befogenheter följer av de olika förutsättningar som gäller för de olika områdena.

Luftfartsverket

Luftfartsverkets uppgifter enligt instruktionen är bland annat att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart och tjänster för planering och genomförande av flygning för obemannad luftfart. Luftfartsverket får inte överlämna till någon annan att på verkets vägnar ombesörja denna verksamhet, verksamhet som rör militära förhållanden får överlämnas endast i samråd med Försvarsmakten. Luftfartsverket är beredskapsmyndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Luftfartsverket ska inom och utom landet tillhandahålla flygtrafiktjänster för civil och militär luftfart, gemensamma informationstjänster för U-space-luftrum och tjänster för planering och genomförande av flygning för obemannad luftfart samt serviceoch konsulttjänster som är knutna till verksamheterna och svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter.

Luftfartsverket tillhandahåller flygtrafikledningstjänst enligt 6 kap. 13 § andra stycket luftfartslagen (2010:500) och myndigheten ska upprätta avtal med Försvarsmakten om drift och utveckling av flygtrafiktjänst som rör militär luftfart samt utbildning av flygledare för Försvarsmaktens behov.

Luftfartsverket är exklusiv leverantör av gemensamma informationstjänster för att U-space-luftrum enligt artikel 5.6 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/664 av den 22 april 2021 om ett regelverk för U-space.

Luftfartsverket bedriver flygtrafiktjänst vid 16 flygplatser i Sverige och vid 4 kontrollcentraler.

Myndigheten för civilt försvar

Myndigheten för civilt försvar (MCF) har enligt sin instruktion ett nationellt samordnande ansvar för civilt försvar, samhällets krisberedskap och skydd mot olyckor. Ansvaret gäller åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. Myndigheten ska bland annat utveckla, stödja och vara pådrivande i arbetet med civilt försvar. Myndigheten ska även upprätthålla en beredskap för att besluta om och genomföra luftburna sjuktransporter med Svenska nationella ambulansflyget.

MCF kan bistå med både helikoptrar och skopande flygplan under skogsbrandssäsongen. De flygande resurserna för skogsbrandbekämpning stödjer de kommunala räddningstjänsternas förmåga att begränsa och släcka skogsbränder. När den kommunala räddningstjänsten ställs inför skogsbränder med snabb spridning, omfattande brandtillväxt eller när deras egna resurser inte bedöms räcka till kan MCF erbjuda olika typer av förstärkningsresurser, till exempel helikoptrar och mindre skopande flygplan.

MCF har genom ett avtal bland annat tillgång till minst tio släckande helikoptrar under skogsbrandssäsong. Helikopterresurserna kan placeras på olika platser baserad på aktuell brandrisk. MCF har även avtal under samma säsong avtal som ger tillgång till fyra skopande sjöflygplan. Flygplanen är normalt baserade i Södermanland, men kan stationeras vid behov på annan plats.

Polismyndigheten

Polisverksamhetens ändamål är enligt Polislagen (1984:387) att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet. Polisverksamhet bedrivs av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Till Polismyndighetens uppgifter hör bland annat att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ord-

ningen eller säkerheten och övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat.

Polismyndighetens huvudsakliga uppgifter och ansvar följer polislagen (1984:387), polisförordningen (2014:1104) och av andra författningar. Myndigheten är beredskapsmyndighet och sektorsansvarig myndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Myndighetens ansvar för fjällräddning och efterforskning av försvunna personer framgår av förordning (2003:789) om skydd mot olyckor. Polismyndigheten ska enligt sin instruktion bland annat följa samhällsförändringar som påverkar brottsligheten och den allmänna ordningen och säkerheten, och ha förmåga att snabbt reagera när det behövs.

Av Polisens verksamhetsplan för 2026–2028 framgår att visionen är att man gör hela Sverige tryggt och säkert. Den strategiska verksamhetsplanen anger inriktningen mot fyra långsiktiga mål; framgångsrik brottsbekämpning, ökad lokal närvaro, ökad effektivitet och rätt kompetens på rätt plats.

Polismyndigheten ansvarar för gränskontroll för flyg. Gränsövervakningen sker i syfte att förhindra obehörig gränspassage, bekämpa gränsöverskridande brottslighet och vidta åtgärder mot personer som passerat gränsen på olagligt sätt. Huvudsyftet med in- och utresekontroller vid gränsövergångsställen är att kontrollera att alla personer som passerar gränsen uppfyller villkoren för inresa på Schengenstaternas territorium.

Polisflyget grundades 1964 och sorterar under Nationella Operativa Avdelningen (NOA) inom Polismyndigheten. Verksamheten omfattar helikopterverksamhet, en specialiserad UAS-grupp samt drönarskyddet. Polisflyget har baser i Stockholm, Malmö, Göteborg, Östersund och Boden. Polisflyget i Stockholm är numera baserat vid Arlanda flygplats.

De svenska polishelikoptrarna (Bell 429) är nio till antalet. Med hänsyn till sin storlek saknar dessa helikoptrar i princip transportförmåga.

Polismyndighetens helikoptrar används i flera olika sammanhang såväl i brottsbekämpande uppdrag som till räddningstjänst samt transporter av personal och utrustning. Det finns i dag begränsningar i förmågan att transportera främst insatsresurser och genomföra tyngre transporter. Polismyndigheten har möjlighet att få stöd från Försvarsmakten när det gäller sådana transporter, men dagens lös-

ning med samutnyttjande resurser motsvarar enligt Polismyndigheten inte verksamhetens behov varken vad gäller tillgänglighet, hastighet eller operativ säkerhet. För att säkerställa en tillförlitlig, snabb och effektiv lösning för polisens behov av helikoptertransporter äskar myndigheten medel för en egen mer robust helikopterförmåga.

Sjöfartsverket

Sjöfartsverkets uppgifter är enligt myndighetens instruktion bland annat att tillhandahålla lotsning, svara för farledshållning och vid behov inrätta nya farleder, tillhandahålla sjöräddnings- och flygräddningstjänst samt vid livshotande situationer utföra akuta transporter på begäran av sjukvårdshuvudman och svara för isbrytning. Sjöfartsverket är i enlighet med lag (2003:778) respektive förordning (2003:789) om skydd mot olyckor ansvarig myndighet för statlig sjö- och flygräddningstjänst.

Sjöfartsverket har ansvar således för att det finns räddningshelikoptrar för statlig sjö- och flygräddning. Helikoptrar och dess besättningar utgår från Sjöfartsverkets baser i Umeå, Norrtälje, Kristianstad, Visby och Göteborg. Sjöfartsverket har sju räddningshelikoptrar av modellen AW139. Sjöfartsverkets helikopterbesättningar består av fyra personer; två piloter, vinschoperatör och ytbärgare. I samband med ett normaluppdrag ska besättningen vara ombytt och klar för tjänstgöring och helikoptern utdragen ur hangaren och redo för att lyfta senast 15 minuter efter larm. AW139 är medeltung och är certifierad för dagflygning, mörkerflygning, visuellflygning, instrumentflygning samt i svenskt SAR-utförande även för flygning i isbildningsförhållanden.

Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) ansvarar för vilka resurser som skickas till platsen. Vid olyckor och tillbud på flygplatser larmar flygtrafikledningen direkt SOS Alarm där det upprättas ett trepartsamtal med JRCC.

Under 2025 utgjorde 63 procent av räddningstjänstärendena sjöräddning och 37 procent flygräddning. Sjöräddningsärendena var i genomsnitt 1 174 under perioden 2020–2024, medan det uppgick till 990 ärenden under 2025. Flygräddningstjänsten har under perioden 2018–2025 varierat mellan 589 och 710 flygräddnings-

ärenden. I kartorna nedan redovisas den geografiska platsen för sjöräddnings- respektive flygräddningsärendena. Kartorna visar att sjöräddningsärendena följer den svenska kusten i hög utsträckning, medan flygräddningsärendena i större utsträckning är spridda över hela landet även om de flesta är i södra Sverige och längs kusterna.

Figur 4.13 Karta över flygräddningsärenden 2025

Nöd (röd), Beredskap (grön) och Ovisshet (gul)

Källa: Sjöfartsverket.

Figur 4.14 Karta över sjöräddningsärenden 2025

Nöd (röd) Beredskap (grön) Ovisshet (gul) Sjuktransport (svart)

Källa: Sjöfartsverket.

Trafikverket

Trafikverket har enligt verkets instruktion ansvar för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket ska verka för en grundläggande tillgänglighet i

den interregionala kollektivtrafiken och ska med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem. Trafikverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Trafikverket är beredskapsmyndighet och sektorsansvarig myndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Trafikverket ska enligt sin instruktion bland annat följa, dokumentera och på regeringens uppdrag finansiera forskning och innovation inom transportområdet, verka för kollektivtrafikens utveckling, medverka i genomförandet av det regionala utvecklingsarbetet, genom överenskommelser med flygplatshållare säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap för att samhällsviktiga transporter ska kunna utföras, svara för att beredskapsflygplatser öppnas på begäran av utförare av samhällsviktiga flygtransporter under tider då flygplatserna har stängt och tillhandahålla en teknisk lösning för informationsutbyte.

Trafikverket ska även ingå och ansvara för statens avtal om transportpolitiskt motiverad interregional kollektivtrafik, inklusive flygtrafik, som inte upprätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift, ska se till att det finns regelbunden flygtrafik på linjen Östersund-Umeå samt får ingå avtal om transportpolitiskt motiverad internationell kollektivtrafik som inte upprätthålls i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift.

Regioner, Socialstyrelsen och sjukvårdssystemet

Regionerna ansvarar för gemensamma uppgifter för stora geografiska områden. Bland regionernas uppgifter kan nämnas exempelvis hälsooch sjukvård, kultur, kollektivtrafik och regional tillväxt och utveckling. Enligt Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska regionen erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen.

På uppdrag av regeringen har Socialstyrelsen utformat en arbetsprocess för koncentration av högspecialiserad vård på nationell nivå. Socialstyrelsen är förvaltningsmyndighet för detta system. Nationell högspecialiserad vård är vård som är komplex och förekommer sällan. Denna vård får bedrivas vid som mest fem enheter i landet. Syftet

med koncentrationen är att vårdgivaren ska kunna upprätthålla kompetens i hela det multidisciplinära teamet, ha möjlighet att utveckla och hålla en god kvalitet på vården utan att tillgängligheten begränsas.

Det är Socialstyrelsen (Nämnden för nationell högspecialiserad vård) som tar beslut om definition av nationell högspecialiserad vård och antal enheter som ska få utföra vården.

Enligt Socialstyrelsens hemsida finns det i dagsläget 70 vårdområden med befintliga tillstånd inom processen för nationell högspecialiserad vård. När det exempelvis gäller behandling av svåra brännskador så har Akademiska sjukhuset (Region Uppsala) och Universitetssjukhuset i Linköping (Region Östergötland) tillstånd att bedriva högspecialiserad vård inom området. Tillståndet gäller från 2010 och tills vidare.

Sjukvården är organiserad på flera olika sätt. Det finns exempelvis närsjukhus, länsdelssjukhus, länssjukhus och regionsjukhus. Akutsjukhus innebär ofta sjukhus med dygnet-runt-öppen akutmottagning. Utöver dessa sjukhus finns det sju universitetssjukhus. Det är Karolinska Universitetssjukhuset (Stockholm), Akademiska sjukhuset (Uppsala), Sahlgrenska Universitetssjukhuset (Göteborg), Skånes universitetssjukhus (Malmö och Lund), Universitetssjukhuset i Linköping, Universitetssjukhuset i Örebro och Norrlands universitetssjukhus (Umeå).

Svenskt Ambulansflyg (KSA) är ett kommunalförbund där samtliga Sveriges 21 regioner är medlemmar. Inom KSA samordnar man och utför ambulanstransporter med flygplan. Beredskapsbaserna finns vid Umeå, Stockholm Arlanda och Göteborg Landvetter flygplatser. Baserna är bemannade dygnet runt. Flygplanen har enligt KSA en maxhastighet av 815 kilometer per timme och har exempelvis en räckvidd Göteborg – Reykjavik. Kabinen är utrustad som en mindre intensivvårdssal som kan anpassas i olika konfigurationer.

Svensk luftambulans är ett kommunalförbund med huvudkontor i Karlstad. Medlemmar i förbundet är regionerna Värmland, Dalarna, Norrbotten och Västerbotten. Respektive region har en operativ bas med helikopter. Samtliga baser är operativa året runt dygnet runt. Baserna finns vid Karlstad, Mora, Lycksele och Gällivare flygplatser.

Enligt Svensk Luftambulans hemsida ser läget ut enligt följande vad gäller ambulanshelikopterverksamhet i landet. Vissa regioner saknar egen ambulanshelikopter.

Figur 4.15 Regioner och ambulanshelikoptrar

Källa: Svensk Luftambulans.

4.3.7¶Allmänflyg

Vad innebär allmänflyg?

Allmänflyget är ett samlingsnamn för det flyg som inte är att betrakta som militärt flyg eller trafikflyg, t.ex. taxiflyg, sportflyg, hobbyflyg och bruksflyg.

Enligt de definitioner som används i samband med offentlig statistik så innehåller allmänflyg kategorierna aerial work, privatflyg och skolflyg. Aerial work består av jordbruksflyg, flygfotografering, reklamflyg, skogsbrandsbevakning m.m. Privatflyg räknas dels som flygning för privat bruk utan kommersiellt syfte, dels som affärsflyg med befordran av passagerare, frakt eller post för företag eller myndighet i egna luftfartyg. Skolflyg definieras som verksamhet där ändamålet är pilotutbildning och där flygningen övervakas av instruktör.

Kungliga Svenska Aeroklubben (KSAK) är en riksorganisation för Sveriges motorflygklubbar och privatflygare, som kan inkluderas i allmänflyget. KSAK har cirka 4 200 medlemmar i cirka 120 flygklubbar. KSAK är en öppen allmännyttig ideell förening som har till ändamål att stödja och utveckla det lätta motordrivna flyget samt att bedriva och stödja kulturell, idrottslig och social samt samhällsnyttig verksamhet inom den ideella flygverksamheten. KSAK Motorflygförbund är ett grenförbund inom KSAK. KSAK Motor-

flygförbund är en allmännyttig ideell förening som har till uppgift att främja svenskt motorflyg och svensk motorflygsport samt företräda den ideella motorflygverksamheten.

AOPA Sweden är en ideell politiskt obunden intresseorganisation för piloter, flygplansägare och allmänflyget generellt. AOPA verkar bland annat för friheten och rätten till att flyga effektivt, tillgång till flyginfrastruktur och att hålla vårt luftrum tryggt och säkert.

Frivilliga Flygkåren (FFK) är en frivillig försvarsorganisation med cirka 2 800 medlemmar varav cirka 800 piloter och spanare. FFK utför flyguppdrag över hela Sverige och under 2025 genomförde FFK cirka 6 900 flygtimmar. Under 2018 genomfördes cirka 7 600 flygningar och cirka 11 300 flygtimmar, varav 5 500 flygtimmar avsåg skogsbränder. FFK är en del av svensk krisberedskap och FFK stöttar myndigheter och organisationer med överblicksbilder från luften. FFK baserar sin verksamhet i huvudsak på dispositionsavtal med flygklubbar och ett antal privata flygplansägare och har tillgång till cirka 200 flygplan.

Ansvaret för allmänflyget

Privat- och allmänflyg bedrivs i olika former framför allt vid de mindre flygfält som finns runt om i landet. Ansvaret för flygplatser som huvudsakligen tjänar allmänflyget är en kommunal angelägenhet eller en angelägenhet för enskilda intressenter.

I proposition 1981/82:98 om vissa luftfartspolitiska frågor konstaterades att de flygplatser som huvudsakligen betjänar allmänflyget även i fortsättningen bör vara en angelägenhet för kommun, landsting eller enskild intressent, och att det inte bör vara en statlig angelägenhet. Den trafik som genererats inom allmänflyget har huvudsakligen grundats på trafikbehov och andra förhållanden av lokal eller regional karaktär, varför behov och förutsättningar för allmänflyget bäst bedöms på lokal och regional nivå enligt vad regeringen anförde i propositionen.

I samband med regeringens flygstrategi som presenterades 2017 ansåg dåvarande regering att det inte fanns anledning att ändra detta synsätt.

Regeringar kommer och går. Över tid kan jag dock konstatera att de olika regeringarnas hållning, avseende de mindre flygplatserna som i huvudsak har används av allmänflyget, har varit den samma och att man ansett att det inte är ett statligt ansvar.

Omfattning av allmänflyget

Det finns inte en samlad statistik som fångar omfattningen i sin helhet vad gäller allmänflygets verksamhet. När det gäller den verksamhet som bedrivs vid de svenska trafikflygplatserna finns information som ger en indikation på verksamhetens betydelse.

I tabellen nedan framgår antalet landningar på de svenska trafikflygplatserna under 2024 respektive 2025 uppdelat på linjefart och chartertrafik, utrikes respektive inrikes, taxiflyg samt övrig flygverksamhet. I den officiella statistiken ingår privatflyg, skolflyg och aerial work. Före 2023 ingick även militärt flyg i övrig flygverksamhet.

Tabell 4.3 Antal landningar på svenska trafikflygplatser år 2024–25

Trafikflygplatser omfattar 39 flygplatser

2024 Andel 2025 Andel

Källa: Trafikanalys.

Uttryck i antal landningar uppgår taxiflyg och övrig flygverksamhet till kring 30 procent av antalet landningar på de 39 svenska trafikflygplatserna. Därtill tillkommer landningar på övriga mindre flygplatser i Sverige.

Tabell 4.4 De sex trafikflygplatser med sammantaget mest taxiflyg och övrig flygverksamhet under 2025

Antal landningar

Källa: Trafikanalys.

Enligt Trafikanalys var de tre flygplatserna med mest taxiflyg under 2025 Bromma (484), Arlanda (229) och Landvetter (122).

Under samma period var de tre flygplatserna med mest övrig flygverksamhet Västerås (10 044), Skellefteå (5 603) och Malmö (5 306).

Med dessa verksamheter summerade var de tre flygplatserna med mest taxiflyg och övrig flygverksamhet under 2025 Västerås (10 070), Skellefteå (5 607) och Malmö (5 420).

Tabell 4.5 Antal landningar på svenska trafikflygplatser år 2017–2025

Trafikflygplatser omfattar 39 flygplatser

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Taxiflyg 3 375 4 052 3 537 2 700 3 914 3 507 2 459 1 987 1 944 Övrig flygverksamhet 98 599 94 889 83 566 78 280 80 959 66 679 67 500 66 586 70 898

Summa 101 974 98 941 87 103 80 980 84 873 70 186 69 959 68 573 72 842

Källa: Trafikanalys. Kommentar: 2017 omfattar 39 flygplatser (inklusive Säve). 2018 omfattar 38 flyg platser (Säve inte längre med). 2019–2025 är omfattningen 39 flygplatser (Sälen tillkom 2019). Från och med 2023 ingår inte militärt flyg i övrig flygverksamhet.

Taxiflyg och övrig flygverksamhet har successivt minskat vid de svenska trafikflygplatserna. 2025 års utfall motsvarar en minskning med 29 procent jämfört med antalet landningar 2017 och 16 procent jämfört med antalet landningar 2019.

4.4¶Det svenska flygplatssystemet

4.4.1¶Översiktligt om flygplatssystemet

I Sverige delas civila flygplatser in i fyra olika kategorier beroende på vilken typ av flygtrafik och vilken infrastruktur som finns på flygplatsen. De olika kategorierna är instrumentflygplats, flygplats utan instrumentinflygningshjälpmedel, helikopterflygplats och mindre flygplats.

Det går även att dela in flygplatser i certifierade flygplatser och icke-certifierade flygplatser. En certifierad flygplats är en flygplats som har fått ett officiellt drifttillstånd (certifikat) från Transportstyrelsen. Certifikatet visar att flygplatsen uppfyller alla krav enligt gällande EU-förordningar, internationella standarder samt svenska föreskrifter om flygplatsen har ett nationellt certifikat. En icke certifierad flygplats har inte ett certifikat, men kan ändå vara godkänd av Transportstyrelsen för viss verksamhet.

Det svenska flygplatssystemet omfattar 247 flygplatser, varav 177 flygplatser är civila icke certifierade flygplatser. Dessa mindre flygplatser nyttjas huvudsakligen av flygklubbar och allmänflyg.

Systemet med certifierade flygplatser omfattar 39 civilt certifierade instrumentflygplatser, 23 helikopterflygplatser samt 3 civila icke instrumentflygplatser. Därtill finns 5 militärt civilt godkända instrumentflygplatser.

Instrumentflygplatser är utrustade med hjälpmedel för instrumentflygning, vilket möjliggör navigering under väderförhållanden med nedsatt sikt. En instrumentflygning är en flygning som genomförs utan visuell sikt från piloten, utan endast med hjälp av de instrument som finns ombord. I dag finns 44 instrumentflygplatser i Sverige.

Inrättande och drift av svenska flygplatser prövas av Transportstyrelsen, som också ansvarar för tillsyn och uppföljning av verksamheten för att säkerställa en hög flygsäkerhetsnivå.

Tabell 4.6 Flygplatskategori och certifieringsstatus

Uppgifter per 4 maj 2026

Certifieringsstatus Typ av flygplats EU Svensk Militär Ej Totalt 139/ TSFS TFSF certi-

2014 AGA AGA fierad

Instrumentflygplatser 37 2 5 – 44 Flygplatser utan instrument-

Källa: Transportstyrelsen.

Det finns i dagsläget 39 så kallade trafikflygplatser, flygplatser där det bedrivs linjefart, chartertrafik eller taxiflyg. De flygplatser som innefattas i detta begrepp är i följande:

Tabell 4.7 Svenska trafikflygplatser

Flygplatser där det bedrivs linjefart, chartertrafik eller taxiflyg

Flygplatser Antal Antal Antal Antal ton Land- passaningar gerare

Statliga Landvetter, Kiruna, Luleå, Malmö, flygplatser Ronneby, Arlanda, Bromma,

Umeå, Visby, Östersund 10 168 997 33 327 974 133 472 Icke- Arvidsjaur, Borlänge, Gällivare, statliga Hagfors, Halmstad, Hemavan, flygplatser Jönköping, Kalmar, Karlstad,

Kramfors, Kristianstad,

Linköping-Saab, Lycksele, Mora,

Norrköping, Pajala, Skellefteå,

Skavsta, Västerås, Sundsvall,

Sveg, Sälen, Torsby, Trollhättan,

Vilhelmina, Växjö, Ängelholm,

Örebro och Örnsköldsvik 29 67 929 1 741 510 9 620 Totalt 39 236 926 35 069 484 143 092 Andel statliga flygplatser 26 % 71 % 95 % 93 %

Källa: Trafikanalys.

De tio statliga flygplatserna dominerar flygtrafiken mätt i antal landningar, antal ankommande och avresande passagerare och antal ankommande och avgående ton frakt.

I bilaga 4 redovisar jag så kallade flygplatskort. Jag har med hjälp av JMP Consulting AB tagit fram dessa flygplatskort för de så kallade trafikflygplatserna. I dessa ges en översikt för varje flygplats avseende bland annat passagerarutveckling, största direktlinjer, fördelning av gjorda bokningar, toppdestinationer via Arlanda flygplats, civila rörelser vid flygplatsen, närliggande flygplatser, flygplatsfakta samt vissa kommentarer.

Jag har försökt att ange flygplatserna på ett enhetligt sätt (framför allt i tabeller), i regel utifrån var flygplatsen finns geografiskt sett. Samtidigt kan jag konstatera att en flygplats ofta kan ha olika namn. Av respekt för hur mina källor väljer att ange flygplatserna, har jag emellanåt valt att frångå min huvudprincip.

Nedlagda civila trafikflygplatser under 2000-talet

Under 2000-talet har femton trafikflygplatser lagts ned. Det handlar oftast om flyglinjer på flygplatsen vars resandeunderlag till slut inte har motiverat fortsatt trafik och i förlängningen inte heller en fortsatt drift av flygplatsen på grund av uteblivna intäkter från flygtrafiken. I tabellen nedan framgår de civila trafikflygplatser som lagts ned under 2000-talet.

Tabell 4.8 Nedlagda civila trafikflygplatser under åren 2000–2025

Civil trafikflygplats samt årtal för nedläggning

Civila trafikflygplatser

Idre 2000 Söderhamn 2011 Falköping 2015 Hudiksvall 2001 Karlskoga 2011 Gävle 2016 Ljungby 2004 Lidköping 2012 Säve 2017 Ludvika 2005 Oskarshamn 2014 Storuman 2018 Hultsfred 2008 Arvika 2014 Skövde 2022 Källa: Regeringskansliet (Transportstyrelsen).

4.4.2¶Övergripande om regelverk och tillstånd

Rättsliga förutsättningar

För att få bedriva en flygplats med kommersiell trafik krävs det tillstånd och godkännande av drift från Transportstyrelsen. Om flygplatsen har en instrumentbana som är längre än 1200 meter krävs även ett miljötillstånd.

Inrättandetillstånd för en flygplats och fortlöpande krav för att driva flygplatser i Sverige utgår från EU-rätten, svensk lag och förordning samt Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS). På EU-nivå regleras certifierade flygplatser av förordning (EU) 139/2014 samt förordning (EU) 2018/1139. Förordningen undantar uttryckligen militära flygplatser från EU-regelverkets tillämpningsområde. På nationell nivå gäller Luftfartslag (2010:500) och Luftfartsförordning (2010:770) samt Transportstyrelsens föreskrifter, bland annat TSFS 2019:17 om tillstånd att inrätta en flygplats, TSFS 2019:18 om godkännande av flygplats, TSFS 2019:19 om drift av godkänd flygplats och TSFS 2019:20 om säkerhetsledning av godkänd flygplats.

Krav på certifikat

Svenska flygplatser regleras av luftfartslagen och luftfartsförordningen, vilka anger att tillstånd krävs för att inrätta eller bygga om en flygplats samt att Transportstyrelsen har ansvar för att pröva frågor om godkännande och att utöva tillsyn över flygplatserna. Bestämmelserna i lag och förordning kompletteras med Transportstyrelsens föreskrifter.

Förordning (EU) nr 139/2014 gäller för flygplatser som är öppna för allmänt bruk, bedriver kommersiell lufttransport och har en belagd instrumentbana på minst 800 meter eller enbart är avsedda för helikoptrar som använder procedurer för instrumentinflygning eller instrumentstart. Flygplatser eller delar av flygplatser som kontrolleras och drivs av Försvarsmakten omfattas inte.

Flygplatser som inte faller inom tillämpningsområdet för förordning (EU) 139/2014 kan fortfarande behöva nationellt godkännande enligt Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:18) om godkännande av flygplats. För mindre verksamheter, som inte kräver godkännande (s.k. icke-godkända flyg-

platser) gäller Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:26) om utformning och drift av flygplatser som inte kräver tillstånd.

Tillstånd att inrätta en flygplats prövas enligt Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:17) om tillstånd att inrätta en flygplats. Driftkraven för godkända flygplatser beskrivs närmare i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:19) om drift av godkänd flygplats och Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:20) om säkerhetsledning av godkänd flygplats. För räddningstjänst på certifierade flygplatser med instrumentprocedur gäller Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:25) om beredskap för räddningsinsatser samt räddningstjänst på flygplats.

Tillståndsprocessen för en civil flygplats

Vägen till operativt driftagande av en flygplats består i normalfallet av tre steg. Det första steget utgörs av att flygplatsen får ett så kallat inrättandetillstånd efter att lokalisering, markanvändning, hinderoch bullerförutsättningar har prövats enligt luftfartslagen och TSFS 2019:17. I detta skede krävs även samordning med den aktuella kommunen. Steg två består i att flygplatsen ska få ett nationellt godkännande enligt TSFS 2019:18. Om verksamheten omfattas av gällande EU-krav ska den i stället certifieras enligt förordning (EU) nr 139/2014. Det tredje och sista steget innebär ett operativ driftagande i enlighet med TSFS 2019:19. För de flygplatser som omfattas av EU-krav och därför fått en EU-certifiering i steg två ska operativ driftstagning ske enligt delarna ADR.OR (organisation/ledningssystem) och ADR.OPS (operativ drift) i förordning (EU) 139/2014 samt till denna tillämpliga Certification Specifications (CS-ADR-DSN) för utformning.

Krav på luftfartsskydd

Transportstyrelsen reglerar luftfartsskydd för flygplatser i Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2020:80) om luftfartsskydd. Bestämmelserna ska tillämpas av en flygplatsoperatör som driver en flygplats med regelbunden trafik med luftfartyg vars maximala start-

massa är 10 ton eller högre. TSFS 2020:80 innehåller detaljerade krav på bland annat utbildning, tillträdeskontroll och lokala program. Föreskriften ändrades under 2025, vilket kräver genomgång av lokala security-program och rutiner.

Säkerhetsgodkända flygplatser delas in i två kategorier, dels de flygplatser som omfattas av gällande regelkrav i sin helhet och dels de flygplatser som kategoriseras som mindre flygplatser. De mindre flygplatserna ska tillämpa föreskrifterna för luftfartsskydd utom i de fall där det framgår av föreskriften att de inte omfattas av kraven eller när de omfattas av särskild reglering. En förutsättning för att kunna vara en mindre flygplats är att flygplatsen inte har avgångar som är planerade samtidigt, dvs. att ett luftfartyg i taget lastas och lossas på rampen. Det är flygplatsoperatören som avgör om flygplatsen är i kategorin mindre flygplats och beslutet ska baseras på omfattningen av trafik.

Det finns i dagsläget totalt 36 flygplatser som bedriver trafik som kräver ett säkerhetsgodkännande utfärdat av Transportstyrelsen och som omfattas av föreskrifterna för luftfartsskydd.

Krav på flygtrafiktjänst

Flygplatsoperatören ansvarar för att flygplatsens luftrum och närområde är säkra att använda. Enligt TSFS 2019:19 innebär detta att flygplatsoperatören måste identifiera och hantera sådant som kan innebära en risk, både på själva flygplatsen och i dess närhet vilken skulle kunna påverka säkerheten under flygverksamheten. Om flygplatsoperatören bedömer att en acceptabel säkerhetsnivå inte kan upprätthållas utan att någon aktivt övervakar eller styr flygtrafiken och markrörelserna, innebär det att flygtrafikledning behövs. Det är i denna situation som kravet i TSFS 2019:19 blir aktuellt.

I TSFS 2019:19 framgår att flygplatsen ska tillhandahålla den flygtrafikledningstjänst som krävs för flygplatsens aktuella flygverksamhet och operativa villkor. Kravet är således inte knutet till en viss

1 Dala-Borlänge, Mora-Siljan, Arvidsjaur, Göteborg-Stallbacka, Vänersborg, Halmstad, Hemavan-Tärnaby, Kramfors-Sollefteå, Jönköping, Kalmar-Öland, Karlstad, Kristianstad, Lapland-Gällivare, Linköping-Saab, Lycksele, Norrköping, Västerås, Pajala, Scandinavian Mountains–Sälen, Skellefteå, South Lapland–Vilhelmina, Stockholm-Skavsta, Sundsvall- Timrå, Midlanda-Sundsvall, Stockholm-Arlanda, Stockholm-Bromma, Kiruna, Göteborg- Landvetter, Luleå, Malmö, Ronneby, Umeå, Visby, Växjö-Småland, Åre-Östersund, Ängelholm-Helsingborg, Örebro, Örnsköldsvik.

mängd trafik, utan till vad som behövs för att säkerställa en trygg och ordnad hantering av flygtrafiken. Flygtrafikledning kan därför behövas när verksamheten är omfattande, när olika typer av luftfartyg använder flygplatsen samtidigt eller när det finns risk att flygplan eller fordon oavsiktligt hamnar i områden som måste hållas fria. Detta innebär att flygplatsoperatören behöver göra en säkerhetsbedömning av flygplatsens verksamhet och förutsättningar. Om bedömningen visar att det krävs övervakning eller styrning av flygtrafiken för att upprätthålla en godtagbar säkerhetsnivå, ska flygtrafikledning tillhandahållas.

Vid enstaka tillfällen har Transportstyrelsen krävt att flygtrafiktjänster (ATS/Air Traffic Service) finns vid en specifik flygplats utifrån händelserapporter vid en komplex trafiksituation.

Det följer av 6 kap. 13 § luftfartslagen att flygtrafikledningstjänst ska tillhandahållas av den myndighet regeringen bestämmer. Flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till andra flygplatser än sådana som ägs och drivs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande får dock ombesörjas av den som driver flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen.

Vid en instrumentflygplats är grunden är att det ska finnas en leverantör av flygtrafiktjänster/flygledningstjänster (ATM/ ANS) för att flygplatsen ska kunna nyttjas, antingen i form av flygtrafikledningstjänst (ATC) eller flyginformationstjänst (AFIS). Som framgår ovan följer det av 6 kap. 13 § luftfartslagen att dessa tjänster kan tillsättas genom flera olika processer, antingen upphandlar flygplatsen en leverantör av ATM/ANS, bedriver tjänsterna i egen regi eller så har flygplatsen blivit tilldelad en leverantör vilket är fallet vid Swedavias och Försvarsmaktens flygplatser. Regeringskansliet har i instruktion till LFV tilldelat ansvaret för flygtrafiktjänster vid Swedavias flygplatser.

ATM/ANS omfattar flera avgörande funktioner.

I begreppet flygtrafiktjänster ingår bemanning av flygledartornet (fysiskt på flygplatsen eller digitalt på distans) vilken leder och informerar flygtrafik och de markfordon som befinner sig på flygplatsområdet, utrustning för radiokommunikation (C) mellan pilot och flygledare/AFIS-tjänsteman, navigationsutrustning, exempelvis inflygningshjälpmedel (N) och flygvädertjänst (MET) i form av väderobservation vid flygplats.

Flygtrafiktjänster regleras av internationella och nationella regler. Förordning (EU) 2017/373 anger att en leverantör av flygtrafiktjänster behöver certifikat och tillstånd samt står under tillsyn av den myndighet som tilldelats detta ansvar, vilket i Sverige är Transportstyrelsen. Leverantören av flygtrafikledningstjänster (AFIS eller ATC) ska utnämnas att med ensamrätt leverera tjänst i luftrummet i anslutning till en flygplats.

Om en flygplats har avtal med en leverantör av flygtrafiktjänst och denna leverantör går i konkurs, behöver en ny leverantör utpekas eller upphandlas. Den nya leverantören behöver genomgå hela eller delar av den granskning som beskrivs ovan. Därtill behöver en certifierad leverantör av flygtrafikledningstjänst som ska tillhandahålla tjänst vid en flygplats där man inte tidigare har haft uppdragsavtal, skicka en anmälan om ändring i sitt funktionella system (förfaranden, personal, utrustning) till Transportstyrelsen. Transportstyrelsen granskar ärendet enligt förordning (EU) 2017/373 ATM/ANS.AR.C.040 och skickar därefter ett beslut om att godkänna eller avslå anmälan att genomföra ändringen. Hur lång tid en sådan granskning tar beror på vilken kvalitet på underlag som organisationen skickar till Transportstyrelsen. Förfaranden som beskrivs ovan gäller samtliga leverantörer.

Miljötillstånd och villkor för flygplatser i Sverige

Civila flygplatser med en instrumentbana som är längre än 1 200 meter (A-anläggningar) samt flottiljflygplatser eller civila flygplatser med infrastruktur för militär verksamhet med en instrumentbana som är längre än 1200 meter (B-anläggningar) kräver ett miljötillstånd enligt miljöbalken för att få anläggas. Flygverksamheten ses som en betydande följdverksamhet till flygplatsverksamheten och bidrar till att flygplatser enligt miljöbalken klassas som miljöfarlig verksamhet. Genom prövningen sätts villkor upp för hur verksamheten vid flygplatsen får bedrivas. Mark- och miljödomstolen beslutar om flygplatsernas miljötillstånd efter samråd och förhandling med berörda parter. Tillståndsprövningar är tidskrävande och en miljöprövning av en flygplats kan ta många år.

Buller och utsläpp till luft kan ofta stå i motsatsförhållande till varandra vilket innebär att vissa åtgärder som syftar till att minska

buller kan medföra ökad bränsleförbrukning till följd av längre flygsträckor och vice versa. I miljöprövningsärenden måste det därmed alltid ske en rimlig avvägning mellan minskad klimatpåverkan och minskat buller.

Flygplatserna ansöker i miljöprövningsärenden ofta om att luftfartygen ska få avvika från SID (Standard Instrument Departure) så fort gällande bullerriktvärden på marken är uppnådda. Detta för att bidra till kortare flygvägar och mindre koldioxidutsläpp, men också för att skapa ett bättre trafikflöde på flygplatsen. I samband med prövningen av Arlanda flygplats nuvarande miljötillstånd valde domstolen att frångå gällande bullerriktvärden som följer av förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostäder. Strängare villkor gällande flygbuller har därefter blivit praxis.

Många flygplatser är intresserade av att kunna förkorta flygvägarna och därmed spara både bränsle och utsläpp av bland annat koldioxid. I dagens praxis vid miljöprövningar av flygplatser har dock buller prioriterats framför minskade utsläpp av koldioxid, vilket kan motarbeta både flygbolagens, flygtrafikledningens och flygplatsernas arbete med att minska utsläppen av koldioxid från flyget. De utsläppsbesparingar som kortare flygvägar och effektivare användning av luftrummet kan ge har i dessa sammanhang prioriterats ner till förmån för ökad bullerhänsyn, även om de föreslagna förkortningarna av flygvägarna inte leder till att gällande riktvärden för flygbuller överskrids.

Dubbelprövning av flygplatser

När det kommer till flygvägar och flygprocedurer i Sverige så föreligger en så kallad ”dubbelprövning” då dessa miljömässigt prövas enligt miljöbalken och säkerhetsmässigt enligt luftfartslagen och luftfartsförordningen. Transportstyrelsen är den myndighet som är ansvarig för att godkänna användandet av flygprocedurer och flygvägar i Sverige. Kraven på detta framgår av Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2018:98) om användning och utformning av luftrum och flygprocedurer, där det anges att ”det krävs ett godkännande vid en förändring av luftrum eller flygprocedurer”. Detta omfattar både nya flygprocedurer, ändringar av befintliga procedurer och förändrade förutsättningar för användningen

av procedurerna. Alla flygvägar och flygprocedurer måste prövas säkerhetsmässigt och godkänns av Transportstyrelsen innan de får tas i bruk. Den miljömässiga prövningen av flygvägar och flygprocedurer görs, som tidigare nämnts, av miljödomstolen i samband med att en flygplats ansöker om ett nytt eller ett förnyat miljötillstånd för sin flygplatsverksamhet. Dessa två prövningar sker parallellt och de godkännanden Transportstyrelsen meddelar ur säkerhetssynpunkt är inte beroende av vilka eventuella miljövillkor flygplatsen får vid miljöprövningen enligt miljöbalken.

Löpande drift- och efterlevnadskrav för flygplatser

För godkända och certifierade flygplatser ska lednings- och säkerhetsarbetet vara systematiskt. Enligt TSFS 2019:19 och TSFS 2019:20 ska det finnas dokumenterade rutiner, rätt kompetensförsörjning, en flygsäkerhetsgrupp, intern uppföljning och förändringsstyrning på en godkänd flygplats. På EU-nivå specificerar förordning (EU) nr 139/2014 detta. Förordningen omfattar bland annat krav på säkerhetsledningssystem, efterlevnadsövervakning och verksamhetshandbok (Aerodrome Manual) samt operativa processer såsom exempelvis banunderhåll och vinterdrift, fågel- och viltkontroll, räddningstjänst och rapportering. Sedan våren 2025 ändrar förordning (EU) 2024/894 kraven kring händelserapportering som finns beskrivna i förordning (EU) 139/2014. Flygplatsoperatörer behöver därför säkerställa att interna processer och IT-stöd för rapportering och uppföljning är uppdaterade enligt nu gällande krav. Därtill har EASA infört ett informationssäkerhetspaket genom förordningarna (EU) 2023/203 och (EU) 2022/1645 (Part-IS) som träder i kraft år 2026. Ikraftträdandet innebär att informations- och cybersäkerhetsrisker ska integreras i flygplatsens ledningssystem, med krav på riskhantering, händelsehantering och leverantörsstyrning.

För flygplatser som inte kräver godkännande reglerar Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:26) om utformning och drift av flygplatser som inte kräver godkännande de löpande kraven på utformning, drift och underhåll. Flygplatsen ska ha en utsedd ansvarig person och en organisation med tillräckliga resurser. Drift och underhåll ska säkerställa hinderfrihet, fungerande visuella hjälpmedel och att banor, taxibanor och plattor hålls i säkert skick.

Kända avvikelser ska dokumenteras och vid behov kompletteras med lokala säkerhetsregler. Om flygplatsen är publicerad i IAIP ska förändringar som påverkar användbarheten rapporteras till informationsutgivaren. Dessa krav gäller även för ytor inom ett godkänt flygplatsområde som i sig inte omfattas av godkännandekravet.

Helikopterflygplatser som kräver godkännande enligt Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:77) om helikopterflygplatser på mark- eller vattenyta som kräver godkännande ska uppfylla nationella krav vid anläggning, om-/tillbyggnad och löpande upprätthållande, inklusive hinderkontroll, märkning/belysning, ytskicks- och snöröjningsrutiner samt dokumentation och driftprocedurer. Upphöjda heliporterflygplatser, heliports och helidecks har särskilda tekniska och operativa krav i TSFS 2012:79–81. När en heliport ligger inne på en certifierad flygplats kan förordning (EU) 139/2014 tillämpas för design, vilket i praktiken förutsätter att flygplatsens lednings- och säkerhetssystem omfattar heliporten.

Skillnader mellan civil och militär flygplats och konsekvenser vid samnyttjande

Militära flygplatser styrs av Försvarsmaktens föreskrifter FFS 2019:10 om militär luftfart med tillämpningsbestämmelser (RML-systemet) och omfattas därför inte av EU-regelverket för civila flygplatser.

Militära flyginspektionen (FLYGI) utövar tillståndsprövning och tillsyn inom det militära luftfartssystemet. Militära flygplatser har således ett parallellt men separat regelverk och tillsynsspår i förhållande till civila flygplatser.

Vid samutnyttjande av militär och civil verksamhet på en instrumentflygplats ska den civila verksamheten vara certifierad enligt Transportstyrelsens nationella föreskrifter.

Förutsättningar för och konsekvenser av nedläggning av en flygplats

Med avveckling avses processen att avsluta en tillståndspliktig verksamhet på ett säkert och ordnat sätt, medan nedläggning är slutpunkten när flygplatsverksamheten upphör och området inte längre används som flygplats.

Flygplatscertifikatet är det godkännande som krävs för drift av en EU-reglerad flygplats. Inom flygtrafiktjänst krävs både att leverantören är certifierad och att den är särskilt utnämnd att leverera en viss tjänst i ett bestämt luftrum. Luftfartsskydd syftar på de krav och godkännanden som ska förebygga olagliga handlingar mot civil luftfart.

Avveckling av en flygplats måste hanteras inom ramen för Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2019:17) om tillstånd att inrätta en flygplats. En avveckling initieras genom att en flygplatsoperatör inkommer med en ansökan om att återlämna sitt certifikat till Transportstyrelsen. Samtidigt ska en så kallad avvecklingsplan lämnas. Planen ska beskriva hur verksamheten ska avslutas på ett säkert, strukturerat och spårbart sätt. Planen ska också redogöra för hur de operativa funktionerna planeras att trappas ned, hur tekniska system ska hanteras, hur offentlig information ska uppdateras, hur miljö- och arbetsmiljöfrågor ska omhändertas samt hur en tidslinje och ansvar för de olika stegen är organiserade.

Om flygplatsen har en kontrollzon och levererar flygplatskontrolltjänst krävs det att leverantören både är certifierad och utnämnd för just detta luftrum. Vid nedläggning återtas utnämningen och tjänsten avvecklas enligt avvecklingsplanen. När förutsättningar i avvecklingsplanen är uppfyllda är detta i grunden en administrativ åtgärd som vanligtvis kan genomföras utan omfattande resursinsats. De tekniska och operativa stödfunktioner som finns på fältet, exempelvis kommunikations- och informationstjänster, stängs ned på ett kontrollerat sätt och berörda instanser informeras så att tillståndsprocessen kan avslutas.

Luftfartsskyddets godkännanden för flygplatsen återkallas i samband med avvecklingen och pågående registerkontroller avslutas. Eftersom dessa moment är regelstyrda och väl inarbetade kan de normalt slutföras inom kort tid, förutsatt att det finns en sammanhängande och realistisk avvecklingsplan. När markanvändningen upphör att vara flygplatsändamål kan området dessutom ”avinrättas” som flygplats, vilket markerar den formella övergången från flygplats till annan markanvändning.

De direkta effekterna är tydliga: flygplatscertifikatet upphör, utnämningar inom flygtrafiktjänst återtas, luftfartsskyddets godkännanden återkallas och tekniska system och procedurer tas ur bruk. Resultatet blir att flygplatsen inte längre får användas som certifie-

rad flygplats och att ingen kontrolltjänst längre levereras i det tidigare flygplatsluftrummet. Minst lika viktiga är de indirekta effekterna som kan uppkomma när den eventuella trafiken som fanns på flygplatsen behöver flyttas till andra flygplatser. Det kan innebära att det uppstår behov av förstärkningar i infrastruktur, förändringar i bemanning och kompetens samt uppdateringar av procedurer och säkerhetsarrangemang. Hur stora dessa behov blir beror helt på mottagande flygplats och dess trafikprofil, vilket gör att plats- och kapacitetsspecifika analyser kommer att vara nödvändiga.

Förutsättningar för ägarbyte vid en flygplats

Ett ägarbyte av en flygplats kan ske så väl ”sömlöst” eller ”ickesömlöst”. I ett sömlöst förlopp fortgår driften utan avbrott, och arbetet handlar huvudsakligen om att anmäla och kontrollera ägarförhållanden, inklusive uppdateringar mot bolagsregister. Skyldigheten att anmäla ändringar till Transportstyrelsen regleras i TSFS 2019:18 samt i förordning (EU) nr 139/2014. När endast ägaren byts ryms förfarandet i normalfallet inom en tidsram om högst sex månader. Om i stället operatören byts krävs prövning av det operativa driftgodkännandet, vilket likaså följer av samma regelverk, TSFS 2019:18 och förordning (EU) nr 139/2014, där det anges att ändringar av betydelse i organisation, ledning eller drift inte får genomföras utan Transportstyrelsens godkännande. En sådan prövning innebär i allmänhet en hanteringstid på cirka sex till tolv månader. Genomförs både ägar- och operatörsbyte samtidigt ökar komplexiteten och en samlad planeringshorisont på upp till arton månader kan vara en realistisk utgångspunkt.

I ett icke-sömlöst övertagande uppstår ett uppstartsbehov för såväl flygplatsoperatören som flygtrafiktjänsten. Ledtiderna varierar med val av tjänst och teknik. Om flygtrafiktjänsten tas över av en ny, redan certifierad, leverantör kan skiftet ofta genomföras inom ett fåtal månader. Om en ny leverantör behöver certifieras, rekrytera personal och införa en vald teknisk lösning – antingen ett konventionellt torn eller en fjärrstyrd lösning – kan processen ta ett till två år. I detta ingår upphandling, systeminförande, utbildning och kontroller som säkerställer att leveransen håller den nivå som regelverket kräver. Oavsett ägarform förändras inte de rättsliga kraven:

flygplatsen måste uppfylla tillämpliga EU-förordningar och nationella föreskrifter, flygtrafiktjänstleverantören måste vara certifierad och utnämnd i det luftrum där tjänsten levereras och bestämmelserna om luftfartsskydd gäller i motsvarande mån.

4.4.3¶Nationella basutbudet av flygplatser och statens flygplatser

Det nationella basutbudet av flygplatser

I propositionen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt redogjorde regeringen för synen på statens ansvar för ett nationellt basutbud av flygplatser. Riksdagen hade ingen erinran mot regeringens bedömningar (bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145).

Den 19 mars 2009 beslutade regeringen att fastställa det nationella basutbudet av flygplatser. Basutbudet ska enligt regeringen utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet. De tio flygplatser som ingår i basutbudet framgår av tabellen nedan, från norr till söder.

Tabell 4.9 Nationellt basutbud av flygplatser

Fastställt av regeringen 2009-03-19

Flygplatser

Kiruna Stockholm-Bromma Luleå Göteborg-Landvetter Umeå Visby Åre-Östersund Ronneby Stockholm-Arlanda Malmö-Sturup Källa: Regeringen.

Enligt regeringens beslut skulle de flygplatser som ingår i basutbudet fortsatt förvaltas av Luftfartsverket (sedermera Swedavia AB) eller beträffande de militära flygplatserna i Luleå och Ronneby av Fortifikationsverket. Luftfartsverket skulle enligt beslutet säkerställa att den civila flygplatsverksamheten vid samtliga i basutbudet ingående flygplatser vidmakthålls och utvecklas på ett ekonomiskt effektivt

sätt med beaktande av de transportpolitiska målen. Vid de militära flygplatserna skulle detta ske utan att den militära verksamheten påverkas negativ. De flygplatser som inte ingick i det nationella basutbudet borde enligt regeringen på sikt kunna övertas av regionala och lokala intressen. Om det inte skulle finnas några intressen från regionalt eller lokalt håll för ett övertagande av statlig flygplats, skulle det enligt regeringen ytterst kunna ligga i Luftfartsverkets mandat att överväga och besluta om nedläggning av flygplatsen.

Swedavia AB

Bolagets uppdrag

Swedavia AB är ett helägt statligt bolag, som förvaltas av Finansdepartementet.

Enligt bolagsordningen ska föremålet för bolagets verksamhet vara att, indirekt eller direkt (i) finansiera, äga, förvalta, driva och utveckla flygplatser med därtill hörande byggnader och anläggningar, (ii) tillhandahålla och utveckla flygplatsoperativa tjänster samt kommersiella tjänster och produkter med anknytning till flygplatsverksamhet såsom bilparkering, upplåtelse av lokaler och fastigheter, marktjänster, reklam, servicetjänster samt konsulttjänster m.m., (iii) äga och förvalta fast egendom, (iv) äga och förvalta aktier och andelar i bolag som bedriver sådan verksamhet som anges i denna bolagsordning samt (v) bedriva därmed förenlig verksamhet. Bolaget ska, inom ramen för affärsmässighet, aktivt medverka i utvecklingen av transportsektorn och bidra till att de av riksdagen beslutade transportpolitiska målen uppnås.

Bolaget får inte utan regeringens godkännande lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det av regeringen vid var tid genom beslut fastställda nationella basutbudet av flygplatser. Denna bestämmelse i bolagsordningen får inte ändras utan att regeringen lämnat tillstånd därtill.

Den 19 mars 2009 beslutade regeringen att fastställa det nationella basutbudet av tio flygplatser, vilket omfattar Göteborg Landvetter, Kiruna, Luleå, Malmö, Ronneby, Stockholm Arlanda, Stockholm Bromma, Umeå, Visby och Åre Östersund flygplatser. Syftet med det nationella basutbudet är att utgöra stommen i ett effektivt

och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet.

Swedavias verksamhet

Swedavias verksamhet består av rörelsesegmenten Flygplatsverksamhet och Real estate.

Inom ramen för flygplatsverksamhet äger, driver och utvecklar Swedavia basutbudet av flygplatser. Flygplatsverksamheten delas upp i ”aviation business” respektive ”commercial service”. ”Aviation business säkerställer flygplatsdrift och driver utvecklingen av flygutbud och tillgänglighet och innehåller tjänster såsom resenärstjänster, start- och landningstjänster, säkerhetskontroll, marktjänster, terminaloch undervägstjänster, assistanstjänster och infrastruktur för marktjänster. I ”commersical services” ingår uthyrning av lokaler för handel, restauranger, kontor, lager och logistik, bilparkering och angöring samt tjänster för resenär m.m.

Flygplatserna delas in i två affärsenheter; International airports respektive Regional airports. I International airports ingår Stockholm Arlanda, Stockholm Bromma, Göteborg Landvetter och Malmö flygplatser. Dessa flygplatser fungerar som internationella nav med stora volymer, komplexa flöden och breda linjenät. Swedavias övriga flygplatser, Kiruna, Luleå, Umeå, Åre Östersund, Visby och Ronneby flygplatser ingår i Regional airports, som framför allt trafikeras av inrikesflyg som kompletteras av viss charter- och reguljär säsongstrafik. Flygplatserna drivs och konsolideras till ett sammanhållet flygplatssystem med gemensamma koncernfunktioner.

Inom ramen för fastighetsverksamheten äger, utvecklar och förvaltar bolaget fastigheter. I fastighetsverksamheten ingår att man äger, utvecklar och förvaltar exploaterbar mark på och omkring Swedavias flygplatser, framtagande av fastighetsutvecklingsprojekt för hotell, kontor, logistik och handel samt att man utvecklar flygplatsernas attraktivitet i takt med att efterfrågan på etableringar vid flygplatserna växer.

Fortifikationsverkets flygplatser

Fortifikationsverket äger och förvaltar Sveriges fastigheter för försvarsändamål. Huvuduppdraget är att leverera väl fungerande mark, anläggningar och lokaler för försvarssektorns behov och att utveckla den fortifikatoriska kompetensen för hela samhällets behov.

Fortifikationsverket äger bland annat regementsbyggnader, verkstäder, skjutbanor, hamnar och flygplatser. Huvuddelen av fastigheterna hyrs ut till Försvarsmakten, vilket utgör 85 procent av upplåtelseavtalsintäkterna. Andra parter är bland annat Försvarets radioanstalt, Polismyndigheten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut.

4.4.4¶Ägarförhållanden

Statliga flygplatser

Svenska staten äger tio trafikflygplatser. Swedavia AB äger åtta av dessa flygplatser (Göteborg-Landvetter, Kiruna, Malmö-Sturup, Stockholm-Arlanda, Stockholm-Bromma, Umeå, Visby och Åre- Östersund) medan Fortifikationsverket äger de två resterande flygplatserna (Luleå och Ronneby), men där Swedavia bedriver den civila kommersiella flygtrafiken.

Bromma flygplats ägs av Stockholm stad, men där staten genom Swedavia (tidigare Luftfartsverket) har tillgång till flygplatsen genom ett arrendeavtal till och med år 2038.

Icke-statliga flygplatser

Övriga trafikflygplatser ägs i huvudsak av kommuner och regioner, endast två trafikflygplatser ägs i dag av privata aktörer (Stockholm- Skavsta Airport och Scandinavian Mountains Airport).

4.4.5¶Beredskaps-, karantän- och reservflygplatser

Beredskapsflygplatser

Trafikverket har regeringens uppdrag att genom överenskommelser med flygplatshållare säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap för att samhällsviktiga transporter ska kunna utföras. Trafikverket ska även svara för att beredskapsflygplatser öppnas på begäran av utförare av samhällsviktiga flygtransporter under tider då flygplatserna har stängt, och tillhandahålla en teknisk lösning för informationsutbyte mellan denna funktion, beredskapsflygplatserna och utförarna av samhällsviktiga flygtransporter.

I december 2025 gav regeringen Trafikverket i uppdrag att förhandla och ingå överenskommelser med flygplatser om att de ska vara beredskapsflygplatser under 2026. Enligt regeringens beslut ska överenskommelserna innebära att flygplatserna ska hålla beredskap dygnet runt för att ta emot luftfartyg som utför akuta eller av annat skäl prioriterade transporter för bland annat hälso- och sjukvården, räddningstjänsten, kustbevakningen, brandflyget samt andra aktörer inom krisberedskap och totalförsvaret. Avtalen ska gälla som längst till och med 31 december 2026.

Systemet bygger på frivilliga överenskommelser med flygplatshållarna. I tabellen nedan framgår vilka 27 flygplatser som regeringens uppdrag avser och som Trafikverket tecknat avtal med.

Tabell 4.10 Beredskapsflygplatser 2026

Uppdrag till Trafikverket att teckna överenskommelser

Flygplatser

Borlänge Kristianstad Arlanda Gällivare Linköping-Saab Sundsvall Landvetter Luleå Umeå Trollhättan Lycksele Visby Halmstad Malmö Västerås Jönköping Mora Växjö Kalmar Ronneby Östersund Karlstad Skavsta Örebro Kiruna Skellefteå Örnsköldsvik Källa: Regeringen.

I samband med detta uppdrag fick Trafikverket också i uppdrag att utreda om det finns skäl att kommande år ta in eller pröva Norrköping-Kungsängen flygplats, Sälen-Scandinavian Mountains flygplats eller Säve flygplats som beredskapsflygplatser. Trafikverket bedömer i sin redovisning av uppdraget att Norrköping-Kungsängen respektive Sälen-Scandinavium Mountains flygplatser inte är nödvändiga som ett komplement till nätet med beredskapsflygplatser utifrån den modell som är etablerad i dag. Trafikverket konstaterar vidare att Säve flygplats inte kan tas in som beredskapsflygplats i det nationella nätet, eftersom flera av de tjänster och fysiska förutsättningar som krävs enligt dagens modell saknas i nuläget eller håller på att avvecklas. Trafikverket anser att det finns behov av att i framtiden finna en mer anpassad, nedbantad och billigare modell av beredskap och tillgänglighet för samhällsviktigt flyg med helikopter och mindre flygplan. Trafikverket ser även behov av en större genomlysning av modellen med beredskapsflygplatser utifrån ett totalförsvarsperspektiv.

I de avtal som tecknats mellan Trafikverket och respektive beredskapsflygplats för 2026 har åtagandet formulerats som följer: ”Flygplatsen förbinder sig att under perioden 1 januari 2026 till och med 31 december 2026 hålla beredskap de timmar på dygnet då Flygplatsen är stängd, för att på begäran, från företrädesvis men inte begränsat till, öppnandefunktionen vid Trafikverket, Joint Rescue Co-ordination Centre, JRCC, (Sjöfartsverkets gemensamma ledningscentral), SOS alarm, Polisen, Kustbevakningen samt företag/operatörer som bedriver verksamhet med luftburna ambulanstransporter, kunna ta emot luftfartyg som utför akuta eller av annat skäl prioriterade transporter för bl.a. hälso- och sjukvården, t.ex. ambulansflyg, samt för räddningstjänsten, kustbevakningen, brandflyget samt andra aktörer inom krisberedskap och totalförsvaret.”

Åtagandet innebär att personal i beredskap, inom en timme från utringning, ska infinna sig på aktuell flygplats för att sedan kunna ta emot eller släppa iväg, alla luftfartyg enligt ovan med begränsning endast av flygplatsens kategorisering. Flygplatsen ska tillhandahålla sådana tjänster, i egen regi eller inköpta av annan aktör, som krävs för att ta emot och släppa iväg luftfartyg. Dessa tjänster omfattar exempelvis: fälthållning, flygtrafikledningstjänst eller, om sådan saknas vid flygplatsen, flyginformationstjänst för flygplats (AFIS),

räddningstjänst, avisning av luftfartyg, tankning av luftfartyg, väderobservationer och öppnande av grindar för ambulans.

Modellen bygger på att en flygledare och två ur markpersonalen befinner sig i beredskap i hemmet på de tider flygplatsen har stängt och de kan då ringas ut i händelse av en akut samhällsviktig transport.

I figuren nedan framgår den täckning som nuvarande nät av beredskapsflygplatser ger.

Figur 4.16 Nät av beredskapsflygplatser år 2026

Källa: Trafikverket.

Karantänsflygplatser

Folkhälsomyndigheten är nationell kontaktpunkt enligt hälsoregementet och ansvarar för de uppgifter som myndigheten är skyldig att fullgöra enligt lag (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Med hamn respektive flygplats avses i denna lag sådan hamn eller flygplats där internationell trafik förekommer.

Folkhälsomyndigheten ska efter samråd med berörda kommuner och regioner besluta om vilka hamnar och flygplatser som ska vara karantänshamnar respektive karantänsflygplatser. Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om vilken personal och vilken utrustning som dessa ska ha.

De flygplatser som är karantänsflygplatser är Göteborg-Landvetters flygplats (Härryda kommun), Jönköpings flygplats, Malmö- Sturup flygplats (Svedala kommun), Stockholm-Arlanda flygplats (Sigtuna kommun) och Umeå flygplats.

De kommuner och landsting där karantänsflygplatserna är belägna ska planera sin verksamhet så att en beredskap upprätthålls för att tillhandahålla den personal och den utrustning som flygplatserna behöver för kontroll av passagerare, transportmedel, bagage och annat gods samt djur vid internationella hot mot människors hälsa. Den som ansvarar för verksamheten vid en karantänsflygplats ska bland annat fastställa rutiner som säkerställer att åtgärder kan vidtas för att förhindra spridning av smittämnen eller andra ämnen som kan utgöra ett internationellt hot mot människors hälsa.

Enligt IHR ska det vid karantänsflygplatser alltid finnas tillgång och förmåga till samordning och kommunikation, bedömning av resenärer som är sjuka eller misstänks vara sjuka och möjlighet till vård, utrustning och personal för transport av sjuka resenärer, utbildad personal för inspektion av flygplan, en säker omgivning för resenärer, kontroll av vektorer och reservoarer i och i närheten av flygplats och kapaciteter beroende på typ av gränspassage.

Reservflygplatser

Enligt Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/1048 ska prestationsbaserad navigation (PBN) vara den normala metoden för navigering och inflygning i europeiskt luftrum. PBN bygger i

första hand på satellitbaserade system, men kan även stödjas av markbaserade hjälpmedel. Den gradvisa övergången till PBN innebär att traditionella navigationshjälpmedel successivt kommer att få en minskad roll.

Ett viktigt krav i förordningen är att luftfarten alltid ska ha en fungerande beredskap om PBN inte är tillgängligt, exempelvis vid störningar inom Global Naviation Satellite System (GNSS). Enligt förordningen ska det efter den 6 juni 2030 finnas ett nätverk av reservflygplatser samt konventionella navigationshjälpmedel som fungerar som back-up i de fall satellitbaserade navigationssystem inte är tillgängliga, inte uppnår tillräckligt noggrannhet eller vid bortfall av radartäckning.

Transportstyrelsen har föreslagit att ett nät av 14 reservflygplatser ska upprättas, där markbaserade konventionella CNS-utrustningar fortsatt ska vara tillgängliga efter juni 2030. I tabellen nedan följer dessa föreslagna reservflygplatser.

Tabell 4.11 Föreslagna reservflygplatser

Flygplatser

Göteborg-Landvetter Lycksele Sundsvall-Timrå Karlstad Malmö Umeå Kiruna Mora-Siljan Visby Linköping-Saab Ronneby Åre-Östersund Luleå-Kallax Stockholm-Arlanda Källa: Transportstyrelsen.

4.4.6¶Gränsövergångsställen

Sveriges yttre gräns består av en cirka 2 700 kilometer lång sjögräns i Östersjön och i Nordsjön. Sverige sakar en yttre landgräns då Norge är en Schengenassocierad medlemsstat samt Danmark och Finland är medlemmar i EU och Schengen. In och utresa ska ske vid något av de föreskrivna gränsövergångsställena i form av flygplatser och hamnar.

Utländska medborgares rätt att resa in i och vistas i Sverige styrs av utlänningslagen (2005:716), Schengens viseringskodex (EU) 810/2009 och Schengens gränskodex (EU) 2016/399. Gränskontroll kan göras vid resa till och från Sverige. Om gränskontroll utförs, och vilken typ av kontroll, skiljer sig beroende på resenärens medborgarskap,

om resan går till, från eller via ett EU/EES-land eller om resan går till, från eller via ett så kallat tredjeland (ett land utanför EU/EES). Särskilda regler gäller för familjemedlemmar till EU/EES-medborgare.

Av artikel 5 i kodex om Schengengränserna framgår att de yttre gränserna endast får passeras vid gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Av utlänningsförordningen framgår det i vilka kommuner det ska finnas gränsövergångsställen.

Enligt Polismyndighetens författningssamling ska gränsövergångsställen för luftfartyg finnas på 31 platser enligt tabellen nedan.

Tabell 4.12 Gränsövergångsställen i Sverige

Flygplatser

Flygplatser

Arlanda Karlstad Ronneby/Kallinge Visby Arvidsjaur Kiruna Skellefteå Västerås-Hasslö Bromma Kristianstad-Everöd Skövde Växjö Dala Airport Linköping Stockholm-Skavsta Ängelholm Göteborg/Landvetter Luleå-Kallax Sundsvall-Härnösand Örebro Halmstad Malmö-Sturup Sälen Örnsköldsvik Jönköping Norrköping Trollhättan/Vänersborg Östersund Kalmar Pajala-Ylläs Airport Umeå Källa: Polismyndigheten.

4.4.7¶Riksintresse för flygplatser

Författning

Enligt miljöbalken ska bland annat mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Enligt samma författning ska mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot

åtgärder som kan påtagligt försvara tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

Enligt förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden ska utpekade myndigheter lämna uppgifter till länsstyrelsen om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Myndigheterna ska se till att bedömningen är aktuell och ska lämna uppdaterade uppgifter till länsstyrelserna vid behov eller åtminstone vart åttonde år. Bland annat ska Trafikverket och Post- och telestyrelsen lämna uppgifter avseende riksintresse för anläggningar för kommunikationer inom sina verksamhetsområden och Försvarsmakten och Myndigheten för civilt försvar lämna uppgifter avseende riksintresse för totalförsvarets anläggningar inom sina ansvarsområden.

Kriterier för utpekande av riksintresse

Trafikverket

Enligt Boverkets generella kriterier för riksintressen ska ett utpekande grundas på en nationell bedömning och det ska vara väl dokumenterat att området uppfyller något av följande kriterier: området hyser värden av stor nationell vikt, området behövs för att uppfylla Sveriges nationella åtaganden eller området behövs för att genomföra eller upprätthålla nationellt viktiga strukturer.

Dåvarande Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket beslutade tillsammans med Boverket 1999 om gemensamma och övergripande kriterier för utpekande av anspråk på riksintresse. Dessa kriterier, som finns redovisade i Boverkets beslut 1999-07-05 (dnr B411-670/98) rörande underlag för redovisning av transportsektorns riksintressen, bygger på att funktionen ska ligga till grund vid utpekandet av dessa riksintressen. Följande gemensamma och övergripande kriterier har formulerats för redovisning av transportsektorns riksintressen enligt Boverkets beslut 1999-07-05: • Mark- och vattenområden för såväl befintliga, planerade, som

för vissa framtida kommunikationsanläggningar kan pekas ut som riksintresse.

• Anläggningens funktion i transportsystemet är av grundläggande

betydelse vid bedömningen.

• Funktionen kan vara av internationell (ingå i TEN-T, det trans-

europeiska transportnätet), nationell eller av särskild regional

karaktär. Av särskilt intresse är länkar som samman-binder andra

kommunikationsanläggningar av riksintresse inom transportsek-

torn eller noder som är av betydelse för samverkan mellan trafik-

slagen. • Unika lägesbundna naturförutsättningar kan också vara av riks-

intresse.

Trafikverket bedömer att kriterierna ovan fortfarande är aktuella. Trafikverket har dock förtydligat att funktion som är av särskild regional karaktär inte i sig ska utgöra ett kriterium för utpekande, utan det är anläggningens betydelse ur ett nationellt perspektiv som räknas. Utgångspunkten för att ett mark- och vattenområde ska kunna pekas ut som ett riksintresse för trafikslagens anläggningar är att Boverkets generella kriterier uppfylls och att anläggningen är av nationell betydelse för Sverige. När det gäller riksintresse för transportsektorn handlar det främst om områden som behövs för att genomföra och upprätthålla nationellt (och internationellt) viktiga strukturer för tillgänglighet. Ofta kan det dessutom handla om anläggningar som i sig hyser värden av stor nationell vikt eller som behövs för att uppfylla internationella åtaganden. En utgångspunkt för utpekande av riksintressen är nationella och internationella mål och åtaganden som rör transportsektorn, såsom de transportpolitiska målen, klimatmålen, det transeuropeiska transportnätet TEN-T och nollvisionen.

I december 2024 reviderade Trafikverket kriterier för riksintresseutpekande inom luftfart, vilket kommer att ligga till grund för Trafikverkets riksintresseanspråk för kommunikationsanläggningar. Samtliga anläggningar som uppfyller ett eller flera kriterier nedan blir inte automatiskt ett riksintresseanspråk, utan en bedömning av varje anläggning sker (om inte annat framgår av beskrivningen nedan). • Flygplatser som ingår i det nationella basutbudet. Det nationella

basutbudet av flygplatser utgör stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställer en grund-

läggande interregional tillgänglighet i hela landet. Vilka flygplatser

som ingår i det nationella basutbudet har beslutats av regeringen.

• Flygplatser som bidrar till att upprätthålla en grundläggande

nationell tillgänglighet. Flygplatser som bidrar till att skapa ett nationellt sammanbindande nät av flygplatser (utöver det nationella basutbudet) kan utgöra riksintresse. Vilka flygplatser som bedöms vara av riksintresse enligt detta kriterium beror på flera faktorer som analyseras sammanvägt. Bland annat utgörs dessa faktorer av: arbetsmarknadens nationella och internationella betydelse, befolkningsstorleken runt flygplatsen och övrig etablering och funktioner av nationell betydelse i flygplatsens omland. Exempel på övrig etablering och funktioner är offentliga institutioner så som universitet och högskolor samt samhällsservice så som akut- och specialistsjukvård.

• Alternativflygplatser som behövs för landning i vissa situationer.

Alternativflygplatser syftar till att säkerställa att det med hänsyn

till flygsäkerhet ska vara möjligt att landa på en alternativ flygplats vid händelse av att någon av de mest trafikerade flygplatserna stängs. En stängning kan exempelvis behöva ske till följd av systemfel, vid haveri eller tillbud eller extremväder så som stor nederbörd eller mycket vind.

• Anläggningar för kommunikation, trafikledning, elförsörjning

och liknande. Dessa anläggningar behövs för att trygga huvudanläggningens funktion.

Det pågår ett arbete inom Trafikverket att se över verkets riksintresseanspråk utifrån de kriterier som beskrivits ovan. För flygplatser bedöms preliminärt att Örnsköldsviks flygplats kommer att läggas till som riksintresseanspråk. Trafikverket räknar med att fatta beslut under 2026.

Efter det att Trafikverket pekat ut de flygplatser som ska utgöra riksintresse sker en precisering av riksintresset. Preciseringarna är ett fördjupat planeringsunderlag som visar riksintressets markanspråk och påverkansområde, som riksintresset avser att skydda och som bör beaktas i den fysiska planeringen för att inte påverka flygplatsens funktion. Riksintressets markanspråk omfattar dels den mark som för närvarande används för flygplatsverksamhet, dels den mark som kan komma att behövas i framtiden för luftfartens behov. Riksintressets påverkansområde avser områden som är nödvändiga för att

säkerställa flygplatsens funktion, som restriktioner för flyghinder, flygbuller, elektromagnetiska fält och övriga påverkansområden.

Försvarsmakten

Försvarsmaktens övergripande kriterium står i relation till att den fastlagda försvarsgraden för landet ska kunna upprätthållas samt de beslutade krav som åligger myndigheterna att kunna lösa sina uppgifter i olika beredskapsnivåer längs hela konfliktskalan. Utöver kraven på totalförsvarets förmågor behöver man även förhålla sig till beslut och författningar som styr hur totalförsvaret ska vara organiserat geografiskt.

Försvarsmakten har med utgångspunkt från Boverkets generella kriterier och det övergripande kriteriet ovan formulerat fem kriterier som tillämpas när områden av riksintresse respektive områden av betydelse för totalförsvarets militära del pekas ut. Minst ett av följande kriterier ska vara uppfyllt för att ett område ska pekas ut som riksintresse eller av betydelse för totalförsvarets militära del. • Förmågan att bedriva operativ verksamhet: området krävs eller

är av betydelse för att säkerställa totalförsvarets militära dels möjligheter att genomföra militära operationer.

• Förmågan att organisera krigsförband: området krävs eller är av

betydelse för en ändamålsenlig utbildning och övning av krigsorga-

nisationens militära del. • Förmågan att utveckla det militära försvaret: området krävs eller

är av betydelse för att säkerställa den forskning, utveckling, veri-

fiering och validering som behövs för att bibehålla samt utveckla

Sveriges försvarsförmåga. • Upprätthållande av nationellt viktiga militära strukturer: området

krävs eller är av betydelse för att säkerställa ett fungerande och redundant system för totalförsvarets militära dels territoriella övervakning, signalspaning och underrättelseinhämtning och kommunikation och ledning.

• Uppfyllande av Sveriges internationella åtaganden: området

krävs eller är av betydelse för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.

Flygplatser som är utpekade som riksintresse

Trafikverket

De flygplatser som är utpekade av Trafikverket som kommunikationsanläggningar av riksintresse framgår av tabellen nedan.

Tabell 4.13 Flygplatser utpekade som riksintresse av Trafikverket

Flygplatser

Borlänge Luleå Sundsvall Landvetter Malmö Umeå Halmstad Ronneby Visby Jönköping Skellefteå Växjö Kalmar Arlanda Östersund Karlstad Bromma Ängelholm Kiruna Skavsta Örebro Linköping-Saab Västerås Källa: Trafikverket.

Försvarsmakten

Försvarsmakten har i dag fyra flottiljflygplatser och några övriga flygplatser samt avtal gällande nyttjande av Visby flygplats. Samtliga dessa flygplatser är riksintressen för totalförsvarets militära del. • Abisko flygplats (TM0075), påverkansområdet MSA-området

har utgått • Haghults flygbas (TM0027) • Jokkmokks flygBas (TM0072) • Karlsborg flygbas (TM0056) • Linköping Malmens flottiljflygplats (TM0024) • Luleå/Kallax flottiljflygplats och Junköns skjutfält (TM0073) • Ronneby flottiljflygplats (TM0037)

, • Storumans flygplats (TM0106), nytt riksintresseanspråk • Såtenäs flottiljflygplats och Råda Flygbas (TM0055) • Uppsala flottiljflygplats (TM0020)

• Visby flygplats (TM0030) Försvarsmakten har även inventerat och analyserat vilka civila flygplatser som myndigheten har ett behov av. Försvarsmakten har prövat om dessa uppfyller kriterierna för att utgöra ett riksintresse för totalförsvarets militära del. Analysen har resulterat i att flygplatserna bedömts uppfylla kriterierna för att pekas ut som område av betydelse enligt miljöbalken 3 kap. 9 §. De flygplatser som utgör område av betydelse för totalförsvaret med utgångspunkt i ovanstående är: • Kalmar flygplats • Halmstads flygplats • Göteborg Landvetter flygplats • Dala Airport (Borlänge) • Östersunds flygplats • Örnsköldsviks flygplats • Kiruna flygplats • Eskilstuna flygplats • Jönköpings flygplats Försvarsmaktens lågflygningsområden utgör område av betydelse för totalförsvarets militära del enligt miljöbalken 3 kap. 9 § och är belägna på följande platser och framgår i nedanstående figur: • Värmland upp till Älvdalen • Småländska höglandet (Området kring sjön Sommen) • Södra Småland – Norra Blekinge • Norrbotten • Sveg Lågflygningsområden kan skadas av uppförandet av höga objekt. Det är därför, enligt Försvarsmakten, viktigt med tidiga samråd för ärenden som rör höga objekt inom dessa områden, så att Försvars-

makten i ett tidigt skede kan yttra sig och beskriva om ärendet medför skada på området eller inte.

Lågflygning är en av de mest riskfyllda flygoperationella procedurer som utförs med Försvarsmaktens luftfartyg. Beroende på vilket flygsystem som avses, kan lågflygning utifrån rådande bestämmelser bedrivas ända ned till en meters höjd. Samtidigt som lågflygning utgör en riskfylld verksamhet finns det enligt Försvarsmakten ett stort behov av att säkerställa att flygbesättningar kan utbildas i samt öva sådan förmåga.

Lågflygningsområdena brukas av förband som är baserade på flygplatser och flygflottiljer som utgör riksintressen för totalförsvarets militära del. Åtgärder som inskränker möjligheten att nyttja lågflygningsområdena kan påverka värdet av ett eller flera av Försvarsmaktens riksintressen och möjligheten för förbanden att lösa de uppgifter som ligger till grund för riksintressenas utpekande.

Figur 4.17 Område av betydelse för totalförsvaret

Lågflygningsområden, översiktskarta Sverige

Källa: Försvarsmakten.

4.4.8¶Ekonomi och betalningsflöden i flygplatssystemet

Översiktlig bild av ekonomi och betalningsflöden

Ekonomin och betalningsflöden påverkas av flygplatsverksamhetens utformning och det tjänsteutbud som nyttjas av såväl flygbolag, passagerare och andra. Betalningsflödena påverkas också av flygplatsens huvudman (ägare), men även av verksamhetens inriktning, flygplatsens storlek och om man bedriver verksamheten i egen regi

eller inte. Betalningsflödena ser därför olika ut beroende på vilken flygplats det gäller. I figuren nedan ges en generell översikt över betalningsflöden vid en flygplats.

Figur 4.18 Generell översikt över betalningsflöden vid en flygplats

Källa: Transportstyrelsen.

Flera olika författningar reglerar dessa flöden och kostnadsnivåer. På EU-nivå reglerar exempelvis förordning (EU) 2019/317 avseende undervägsavgifter, förordning (EEG) 95/93 avseende ankomst- och avgångstider, förordning (EG) 300/2008 om skyddsregler för den civila luftfarten. Flygplatsavgifter och marktjänster regleras av direktiv 2009/12/EC och direktiv 96/67/EG.

På nationell nivå ges förutsättningar av bland annat lag (2004:1100) om luftfartsskydd, som reglerar säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage, och Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:113) om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS).

De cirka 40 flygplatser som i dag bedriver passagerartrafik träffas av dessa regelverk, men olika författningar och bestämmelser har olika gränsvärden för när de ska tillämpas och därför gäller inte alla regelverk alla flygplatser. Därtill kan flygplatser påverkas av betalningsflöden från exempelvis ägare och leverantörer.

Betalningsflöden till flygplatser

Flygbolagen betalar för de tjänster som de nyttjar, vilket bland annat inkluderar undervägsavgift, avgifter för säkerhetskontroll, marktjänstavgifter (för exempelvis ramptjänster och bränslehantering) och flygplatsavgifter (för tjänster för ankomst- och avgångstider, start- och landning samt parkering av luftfartyg). Betalningsflödet gällande flygplatsavgifter och marktjänster går direkt från flygbolaget till flygplatsen.

Flygplatser tillhandahåller infrastruktur av olika slag vilka externa parter kan nyttja genom flygplatsens uthyrning. Ett exempel är marktjänstbolag som utför marktjänster åt flygbolagen men som samtidigt nyttjar flygplatsens utrustning. Detta resulterar i betalningsflöden från marktjänstbolag till flygplatsen.

Flygplatserna kan även ha betalningsflöden från andra aktörer än de som bedriver operativ flygplatsverksamhet. Dessa kommersiella intäkter kan avse uthyrning av lokaler (exempelvis för försäljning av mat och dryck), parkeringstjänster, reklamplatser m.m. Detta är betalningsflöden som kommer flygplatsen till godo.

Beroende på flygplatsens förutsättningar kan det finnas möjligheter till att erhålla bidrag för att finansiera delar av den operativa verksamheten eller bidrag för finansiering av investeringar i infrastruktur. Vissa flygplatser får årligt driftbidrag eller beredskapsersättning. Dessa flöden kan komma direkt från bidragsgivaren eller via en mellanhand såsom Sveriges kommuner. Flygplatsen kan även erhålla stöd från sina ägare för att finansiera verksamheten.

Betalningsflöden från flygplatser

För att bedriva flygplatsverksamhet krävs olika typer av tillstånd, för vilka Transportstyrelsen tar ut avgifter, till exempel årsavgifter för godkända flygplatser. Denna avgift debiteras utifrån flygplatsernas olika förutsättningar exempelvis certifikattyp, årligt antal passagerare och om det på flygplatsen bedrivs linje- eller chartertrafik.

Beroende på hur flygplatsverksamheten genomförs, i egen regi eller inte, så kan flygplatsen behöva köpa tjänster inom olika områden. Det kan exempelvis handla om köp av tjänster för att tillhandahålla flyg-

trafiktjänst, säkerhetskontroll, underhålls- och entreprenadtjänster m.m.

Flygplatsen har även kostnader för den verksamhet som sker i egen regi och med egen personal. Det kan exempelvis handla om kostnader för att upprätthålla och administrera flygplatsdriften.

Gemensamt avgiftssystem för säkerhetskontroll och bagage

Det gemensamma avgiftssystemet för säkerhetskontroll och bagage (GAS) trädde i kraft den 1 januari 2025. Samtliga flygplatser som har säkerhetsgodkännande enligt förordning (EG) nr 300/2008 samt flygplatser där det förekommer kommersiell luftfart vars avresande passagerare och bagage ska säkerhetkontrolleras omfattas av systemet. Avgifterna är avsedda att täcka relevanta kostnader och alla avgifter eller överföringar av kostnader för luftfartsskydd ska stå i direkt förhållande till kostnaderna för att tillhandahålla de aktuella säkerhetstjänsterna.

Transportstyrelsen är utsedd att förvalta systemet i Sverige. GAS regleras närmare i TSFS 2012:113. Modellen för avgiftsutjämning innebär att samtliga flygplatser som omfattas av systemet redovisar sina kostnader för säkerhetskontroll till Transportstyrelsen. Därefter delar myndigheten systemets totala kostnad med det totala antalet avresande passagerare från alla inrapporterande flygplatser, vilket ger en avgift per passagerare. Transportstyrelsen fakturerar därefter avgiften mot de flygföretag som transporterat passageraren. Detta innebär att ett flygbolag betalar lika mycket för säkerhetskontrollen per passagerare oavsett vilken flygplats den flyger från.

Myndigheten ersätter därefter flygplatserna motsvarande den faktiska (skäliga) kostnaden för säkerhetskontroll som de redovisat. Flygplatsen får ersättning för sina kostnader genom avgiften oavsett antalet passagerare. Vissa flygplatser genererar mer intäkter till systemet än vad de har kostnader för och vice versa med anledning av antalet passagerare.

Det ingår 27 parter i avgiftsutjämningssystemet (om Swedavia med de 10 flygplatser som de sköter driften av räknas som en part) och för närvarande 36 flygplatser. För avgiftssystemets kostnadsbas, som år 2024 uppgick till 1 216 miljoner utgjorde Swedavias

kostnader cirka 81 procent och de icke statliga flygplatsernas kostnader cirka 13 procent. Resterande 6 procent utgjordes av Transportstyrelsens kostnader för förvaltning, räntekostnader samt befarande och realiserade kundförluster.

Avgiftssystemet påverkades av pandemin, vilket resulterade i ett underskott inom systemet. Enligt gällande regelverk ska underskotten i avgiftssystemet återbetalas inom ett antal år. Under 2024 beviljade regeringen Transportstyrelsens hemställan om kapitaltillskott (1 035 miljoner kronor) för att täcka del av underskottet i systemet, som bland annat byggdes upp under åren 2020–21. I samband med kapitaltillskottet angavs krav på att avgiften skulle vara oförändrad under tre år, vilket innebär att underskottet i systemet fortsätter att väsa. För GAS motsvarar det ackumulerade underskottet drygt 824 miljoner kronor för år 2024. Enligt de senaste bedömningarna från flygplatserna (hösten 2025) kommer kostnaderna i systemet att minska något under 2026, för att sedan öka fram till 2029. Från 2023 är den totala kostnadsbasen för flygplatserna högre än före pandemin. Om avgiften inte höjs kommer underskottet i systemet att öka. Underskottet i systemet kommer därför med största sannolikhet innebära avgiftshöjningar under flera år framöver.

Prestationssystemet (undervägsavgifter)

Transportstyrelsen administrerar avgiftssystemet för undervägsavgifter och prestationsplanen inom flygtrafiktjänsten och avgift för terminalkontroll. Undervägsavgifterna regleras i förordning (EU) 2019/317 och i TSFS 2024:83 samt avgifterna för terminalkontroll i förordning (EU) 2019/317 och i TSFS 2020:44.

Den svenska undervägsavgiften (en route) tas ut för luftfartyg som väger över 2000 kg och som flyger i luftrum där Sverige bedriver flygtrafiktjänst. Avgiften tas ut för att täcka; • leverantörerna av flygtrafikledningstjänsts kostnader, • kommunikation-, navigation- och övervakningstjänst, • flygräddningstjänst, • flygvädertjänst och flygbriefingtjänst,

• Sjöfartsverkets kostnader för flygräddning samt • Transportstyrelsens kostnader för tillsyn.

Sedan den 1 januari 2008 ingår flygplatsers kostnader för den utrustning som används vid tillhandahållande av flygtrafiktjänst avseende kommunikation, navigation och övervakning (CNS) också som en del av avgiften. Dessa aktörers kostnader ligger således till grund för undervägsavgiften. Externa faktorer som till exempel trafikvolymer och inflationsutveckling påverkar även det avgiftsberäkningarna.

Undervägsavgiften och dess dröjsmålsränta beslutas årligen av medlemsstaterna i den permanenta kommittén inom Eurocontrol, varpå Transportstyrelsen årligen kungör avgiften i en föreskrift.

Eurocontrol fakturerar flygbolagen för undervägsavgift. Därefter betalar Eurocontrol ut medel direkt till leverantörerna av flygtrafiktjänst baserat på en fördelningsnyckel tillhandahållen av Transportstyrelsen. Eurocontrol betalar ut ersättningen till Transportstyrelsen, som sedan överför medlen till flygplatserna, för deras del i avgiftssystemet.

För systemet med undervägsavgifter uppgår underskottet på grund av pandemiåren 2020–21 till närmare 2,9 miljarder kronor. Enligt förordning (EU) 2020/1627 ska underskottet återhämtas under 7 års tid genom en avgiftshöjning med start år 2023, vilket också har skett.

Under 2025 har den svenska trafikvolymen fortfarande inte nått upp till de volymer som var innan pandemin. Därtill har överflygningarna över Sverige påverkats kraftigt av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina och det stängda luftrum som invasionen gett upphov till. Det innebär att avgiften höjts och bedöms fortsatt höjas även kommande år.

Statligt drift- och investeringsstöd

Trafikverket har hantera statliga bidrag till flygplatser från och med år 2012. Det fanns tidigare två typer av bidrag för en kommun med icke-statlig flygplats:

• Bidrag för flygplats som har flygtrafik med allmän trafikplikt • Bidrag för flygplats som omfattas av den regionala planen för

transportinfrastruktur (strategiskt viktiga för regionen)

Det statliga bidraget för flygplatser med flygtrafik som har allmän trafikplikt reglerades fram till och med den 1 augusti 2024 i förordning (2006:1577) om statsbidrag till icke-statliga flygplatser och i Trafikverkets föreskrifter (TRVFS 2013:2, ändrad till TRVFS 2018:1). Från och med den 27 oktober 2023, då Mora flygplats fick allmän trafikplikt, uppgick dessa flygplatser elva till antalet. Tabellen nedan visar statliga bidrag för perioden 2012–2023.

Tabell 4.14 Statliga bidrag till flygplatser som omfattas av flygtrafik med allmän trafikplikt

Baserade på förordning (2006:1577) om statsbidrag för icke statliga flygplatser. Belopp i tusen kronor

Flygplats 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Arvidsjaur 9 462 9 004 8 869 8 920 8 786 8 431 8 550 8 703 7 982 7 961 7 925 8 182 Gällivare 11 091 9 372 9 213 9 338 9 510 8 982 9 518 9 539 8 985 8 986 8 873 9 121 Hagfors 3 101 3 737 3 752 3 770 3 751 3 724 3 645 3 520 3 390 3 487 3 455 3 500 Hemavan 10 175 8 946 9 035 9 030 8 959 8 975 8 712 9 738 8 669 8 745 8 965 8 448 Kramfors – – – – – – – 1 000 7 457 7 493 7 511 7 503 Lycksele 8 526 8 654 8 727 8 682 8 734 9 165 8 890 8 992 8 528 8 432 8 500 8 457 Mora – – – – – – – – – – – 851

Vilhelmina 9 126 8 840 8 905 8 852 8 835 8 904 8 776 8 973 8 680 8 644 8 699 8 628

Summa 62 863 62 863 62 863 63 013 63 013 63 013 63 013 65 013 68 513 68 513 68 363 68 982

Källa: Trafikverket. Kommentar: Kramfors respektive Mora hade ingen flygtrafik med allmän trafikplikt under perioden 2012–2018 respektive 2012–2022.

När det gäller bidrag till flygplatser som omfattats av de regionala planerna för transportinfrastruktur, de så kallade länsplanerna, var utgångspunkten förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur (länsplaneförordningen), som gällde för flygplatser fram till och med det nya systemet som trädde i kraft den 1 augusti 2024. I tabellen nedan framgår de icke-statliga flygplatser som erhöll driftbidrag under perioden 2012–2023.

Tabell 4.15 Statliga bidrag till flygplatser som omfattas av regionala planer för transportinfrastruktur

Baserade på förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Belopp i tusen kronor

Källa: Trafikverket. Kommentar: Kramfors hade flygtrafik med allmän trafikplikt 2020–2023 (se tidigare tabell). Oskarshamn är nedlagd sedan 2014. Sundsvall-Timrå skulle initialt ingå i det nationella basutbudet varför de inte fick något bidrag under perioden 2012–2015. Ängelholm har under perioden 2014–2023 gått med vinst eller inte varit utpekad som strategiskt viktig.

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2024 att det statliga bidraget för driftstöd till kommunala och privata flygplatser skulle mer än fördubblas från 103 miljoner kronor till 210 miljoner kronor årligen och att förordningen även skulle omfatta fler flygplatser än tidigare. Efter riksdagens godkännande av budgetpropositionen beslutade regeringen om en ny stödordning, förordning (2024:532) om statsbidrag för icke-statliga flygplatser. Den nya förordningen trädde i kraft den 1 augusti 2024.

Statligt bidrag kan enligt förordningen beviljas för icke-statliga flygplatser där • det utförs flygtrafik som omfattas av allmän trafikplikt enligt

artikel 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen,

• flygplatshavaren har ingått en överenskommelse med staten,

genom Trafikverket, om att flygplatsen ska vara beredskapsflygplats, eller

• det bedrivs reguljär inrikes linjetrafik av betydande omfattning.

Trafikverket är den myndighet som prövar frågor om bidrag och beslutar årligen om fördelning av bidraget i enlighet med förordningen. Bidraget ges till den kommun där flygplatsen ligger, som i sin tur får ombesörja utbetalning till flygplatsen. För att bidrag ska kunna ges krävs att aktuell årsredovisning och andra relevanta uppgifter och nyckeltal som visar att flygplatsen bedrivs på ett effektivt sätt, att flygplatshavarens flygplatsverksamhet är fossilfri eller att åtgärder har genomförts eller planeras för att den ska bli fossilfri och att information lämnas om den statsstödsrättsliga grund som flygplatsen omfattas av. Bidraget ska fördelas genom att 1) en miljon kronor ges för varje flygplats när dess flygplatsverksamhet för första gången har blivit fossilfri och flygplatshavaren har informerat Trafikverket om detta, 2) tio miljoner kronor fördelas lika för flygplatser i Pajala, Gällivare, Storumans, Arvidsjaurs, Lycksele och Vilhelmina kommuner, och 3) återstoden av medlen fördelas mellan flygplatserna med en lika stor procentuell andel av varje flygplats faktiska underskott föregående år. Om det vid den årlig prövningen gällande en viss flygplats visar sig att föregående års bidrag (exklusive det bidrag som en flygplats kan få när den blivit fossilfri första gången)

var större än 75 procent av flygplatsens faktiska underskott det året, ska den överskjutande delen av bidraget betalas tillbaka eller bidraget för innevarande år minskas i motsvarande mån.

Tabell 4.16 Statsbidrag till icke-statliga flygplatser

Baseras på förordning (2024:532) om statsbidrag till ickestatliga flygplatser. Belopp i tusen kronor

Källa: Trafikverket. Not. Arvidsjaurs och Pajala flygplatser fick sitt statsbidrag för 2025 nedjusterat på grund av att flygplatsen överskred 75 procent av det faktiska underskottet för 2024 med motsvarande belopp som justerats.

Av de 29 icke statliga trafikflygplatserna gavs inget statligt bidrag till Norrköpings, Skavsta, Sälen och Ängelholms flygplatser under 2024–2025.

Statlig medfinansiering för investeringar i icke-statliga flygplatser regleras i förordning (2009:237) om statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. Statlig medfinansiering kan bland annat beviljas till kommuner eller andra organ för byggande av flygplatsanläggningar med annan huvudman än staten. Finansiering får beviljas för byggande av flygplatsanläggningar som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov.

Ett allmänt kommunikationsbehov har i Trafikverkets föreskrifter till förordningen tolkats som att den kollektiva persontrafiken bedrivs dagligen med turer enligt fastställd tidtabell eller till sådan knuten anropsstyrd trafik.

I tabellen nedan framgår de flygplatser som under perioden 2008–2022 har beviljats investeringsstöd samt belopp och år. Under åren 2023–2025 har ingen statlig medfinansiering till icke statliga flygplatser beviljats.

Tabell 4.17 Statlig medfinansiering till investeringar i icke-statliga flygplatser

Baserad på förordning (2009:237) om statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafikanläggningar m.m.

Belopp itusen kronor

Källa: Trafikverket.

Ersättning till beredskapsflygplatser

Trafikverket ska enligt sin instruktion genom överenskommelser med flygplatshållare säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap för att samhällsviktiga transporter ska kunna utföras. För detta ändamål har Trafikverket ett anslag som sedan några år tillbaka uppgår till 70 miljoner kronor per år, som fördelas på 24 flygplatser.

Ersättningen för de enskilda flygplatserna baseras på schabloner för kostnaden för en flygledare och två markpersonal i beredskap under de timmar då flygplatsen normalt är stängd. Det innebär att de tre stora flygplatserna i landet (Arlanda, Landvetter och Malmö) inte erhåller någon ersättning eftersom deras ordinarie öppettider är dygnet runt. De tre flygplatserna omfattas dock av åtaganden i avtalet precis som de flygplatser som erhåller ersättning.

För 2026 höjdes ersättningen till beredskapsflygplatserna med 33 miljoner kronor. I budgetpropositionen för 2026 skriver regeringen att anslaget höjs för att bidra till full kostnadstäckning för flygplatsernas jourberedskap för samhällsviktigt flyg.

Swedavia AB och statliga civila flygplatser

Swedavias ekonomiska mål avser avkastning på operativt kapital, kassaflöde dividerat med skulder samt utdelningsandel. För 2025 uppgick utfallet för avkastning på operativt kapital till 1,6 procent (mål 6,0 procent), funds from operation (FFO) / Debt till 7,3 procent (mål ≥ 10 procent) samt utdelningsandel 0 procent (mål 10– 50 procent). Utfallet för avkastningsmålet förklaras i huvudsak av ett för lågt rörelseresultat för året och utfallet för FFO/Debt förklaras i huvudsak av ett för lågt FFO.

Rörelseresultatet för 2025 uppgår till cirka 324 miljoner kronor och är en klar förbättring jämfört med resultatet för 2024. Rörelsemarginalen uppgick till cirka 4,8 procent. Årets resultat är dock fortsatt svagt, nära noll, vilket indikerar att finansnetto och avskrivningar tynger resultatet och att lönsamheten ännu inte är tillräckligt robust. En nedgång i flygtrafiken kan slå snabbt mot resultatet.

Tabell 4.18 Ekonomiska nyckeltal för Swedavia

År 2021–2025. Miljoner kronor

2021 2022 2023 2024 2025

Nettoomsättning 2 717 4 846 5 931 6 393 6 801

Källa: Swedavia AB.

De faktorer som har störst påverkan på resultatet för Swedavia är passagerarvolym, lönekostnader och räntenivå. Generellt sett är bolagets intäkter rörliga, medan kostnaderna är relativt fasta. En procents förändring av passagerarvolymen har en resultateffekt på cirka 45 miljoner kronor.

Swedavias intäkter kan ses som en mix av flygplatsavgifter (aviation business), kommersiella intäkter och intäkter från real estate. Flygplatsavgifterna är volymberoende och följer konjunkturen och efterfrågan i ekonomin. De kommersiella intäkterna per passagerare ökade under 2025, vilket stärker bolagets motståndskraft.

Nettoomsättningen för bolaget uppgår till cirka 6,8 miljarder kronor för 2025, vilket innebär en ökning med cirka 400 miljoner kronor (cirka 6 procent) jämfört med året tidigare.

I kapitel 8 redovisar jag mer ingående min bild av Swedavias ekonomi.

Fortifikationsverkets verksamhet och flygplatser

Fortifikationsverket befinner sig i en omfattande tillväxt, vilket innebär utmaningar i verksamheten. Fortifikationsverkets leverans av infrastruktur har ökat sedan 2024 och den totala volymen samhällsinvesteringar uppgår till 20 138 miljoner kronor, en ökning med 10 617 miljoner kronor inklusive sju fastigheter som förvärvades från Specialfastigheter. Under 2025 har Fortifikationsverket bland annat arbetat med att etablera de nya regementena i Kristinehamn, Östersund, Sollefteå och Falun.

Sveriges medlemskap i Nato ställer nya krav på Sverige. För Fortifikationsverket innebär det bland annat arbete med värdlandsstöd.

Som allierad förväntas Sverige kunna ta emot och ge stöd till allierade styrkor. Betydelsen av att utveckla infrastruktur som möjliggör detta framhävs av Sveriges geografiska läge och roll som transiterings- och baseringsområde för alliansen. Under 2025 har Sverige erbjudit Nato två etableringar i Enköping.

Fortifikationsverkets intäkter uppgår totalt till 8 326 miljoner kronor för 2025 och resultatet uppgår till 579 miljoner kronor för samma år.

Icke-statliga flygplatser

Den sammanlagda ekonomin rörande de icke-statliga flygplatserna är i dagsläget svag. Inrikesmarknaden under lång tid vacklat och nedgången har tilltagit efter pandemin. Över tid förklaras kostnadsutvecklingen bland annat av ökade personalkostnader och högre ställda säkerhets- och driftskrav, samtidigt som intäkterna minskat.

Det samlade underskottet för de bidragsberättigade icke-statliga flygplatserna för 2024 uppgick enligt flygplatsernas självdeklaration till cirka 623 miljoner kronor (25 flygplatser). I SRF:s underlag till utredningen visar man dock på ett större underskott för kollektivet icke-statliga flygplatser. I SRF:s underlag ingår även Norrköping, Stockholm-Skavsta, Sälen och Ängelholm-Helsingborgs flygplatser och således 29 flygplatser totalt. SRF:s redovisning indikerar ett samlat underskott för flygplatserna under 2024 på totalt cirka 810 miljoner kronor.

Jag har även fått mer detaljerat underlag från SRF avseende de icke-statliga flygplatserna i bolagsform (kommunal/regional eller privat) för 2019 respektive 2024. Underlaget inkluderar bland annat personalkostnader, övriga rörelsekostnader, övriga externa kostnader och av/nedskrivningar. Underlagen utgår från flygplatsbolagens årsredovisningar för 24 flygplatser. Fem flygplatser är inte bolag utan drivs som en del av den kommunala förvaltningen och saknar därmed en detaljerad redovisning. Den sammanlagda kostnaden inklusive finansnetto för dessa 24 flygplatser uppgår till totalt 1,209 miljarder kronor för 2019, 1,449 miljarder kronor för 2023 och 1,521 miljarder kronor för 2024. I diagrammet nedan framgår de olika kostnadsslagens storheter.

Figur 4.19 Kostnadsstruktur för icke-statliga flygplatser

Avser 24 flygplatser (23 aktiebolag)

År 2019 År 2023 År 2024

-500

Råvaror, handelsvaror Personalkostnader

Av- och nedskrivningar Övriga rörelsekostnader

Övriga externa kostnader Finansnetto Källa: SRF/Erik Vestman. Not. Innehåller kostnadsinformation för icke-statliga flygplatser, ej flygplatser i kommunal förvaltning. Alla utom ett bolag har räkenskapsår lika med kalenderår. För 2019 visar det sammanlagda finansnettot positiv, vilket innebär att kostnadsstapeln blir högre än vad den borde vara vid jämförelse med 2023–2024.

För att få en bild av hela kollektivet icke-statliga flygplatser har jag valt att göra en schablonberäkning baserat på kostnadsredovisningen ovan. Jag bedömer att det ger en rimlig bild av totalkostnaden för verksamheten vid de 29 icke-statliga flygplatserna. En samlad kostnadssumma för dessa flygplatser ger då vid handen att de årliga totalkostnaderna har ökat med cirka 20 procent mellan 2019 och 2024, eller från cirka 1,45 miljarder kronor 2019 till 1,75 miljarder kronor 2024.

4.5¶Svenskt luftrum

4.5.1¶Flygningar med instrument- respektive visuellflygregler

Luftrummet har många användare. Förenklat kan det sägas finnas två kategorier av flygningar, flygning enligt instrumentflygregler (IFR) respektive flygning enligt visuellflygregler (VFR) eller som en kombination av IFR och VFR.

En flygning enligt IFR kan ske under alla väderförhållanden och innebär att piloten flyger med hjälp av instrument för att möjliggöra kontroll av luftfartyget. Denna kategori består till största delen av den civila kommersiella flygtrafiken genom linje-, charter- och fraktflyg och domineras av jetflygplan och turbopropflygplan. Under sämre siktförhållanden kan även delar av det samhällsviktiga flyget flyga enligt IFR. IFR-flyg befinner sig på alla höjder i luftrummet.

Flygning enligt visuellflygregler (VFR) kan ske under goda väderförhållanden och är begränsat till lägre höjder än flygning enligt IFR. En VFR-flygning innebär att piloten navigerar i luftrummet efter visuella referenser. Denna kategori består av många olika intressenter som allmänflyg, samhällsviktigt flyg samt viss typ av kommersiellt flyg exempelvis fotoflyg, jordbruksflyg och mätflyg. Det är många olika typer av luftfartyg som flyger enligt VFR-flygregler, de vanligaste är mindre kolvmotordrivna flygplan, helikoptrar, segelflygplan, skärmflyg, luftballonger och hängflyg m.m.

Försvarsmaktens flygverksamhet återfinns i båda flygregelkategorierna som beskrivs ovan.

4.5.2¶Svenska flyginformationsregionen

Luftrummet är indelat i flyginformationsregioner (FIR). Det svenska luftrummet utgörs av den svenska flyginformationsregionen (Sweden Flight Information Region). Sweden FIR omfattar hela det svenska territoriet samt även delar av internationellt vatten. Inom det luftrum som finns över svenskt territorium tillämpas internationella bestämmelser enligt International Civil Aviation Organization (ICAO), europeiska regelverk och svenska föreskrifter. För det luftrum som finns över internationellt vatten gäller däremot endast relevanta delar av ICAO:s regelverk. Sverige har genom ICAO ett åtagande att bistå med flyginformations- och alarmeringstjänster i svenskt FIR.

4.5.3¶Kontrollerat och okontrollerat luftrum

Det svenska luftrummet delas in i kontrollerat och okontrollerat luftrum. I det kontrollerade luftrummet ansvarar flygtrafikledning för en säker trafik genom att kommunicera med piloten och leda

trafiken när det behövs (klareringar och instruktioner). I det okontrollerade luftrummet finns ingen aktiv flygtrafikledning, utan piloten ansvarar själv för att hålla uppsikt och undvika andra luftfartyg. Där tillhandahålls i stället flyginformationstjänst och alarmering vid behov.

Ett kontrollerat luftrum är mer restriktivt än okontrollerat luftrum och kan beroende på luftrumsklass i olika grad begränsa tillgängligheten för luftrummets användare. För att flyga i kontrollerat luftrum behövs, med några undantag, en klarering som utfärdas av flygtrafikledningen. Klareringen ger piloten rätt att flyga i det kontrollerade luftrummet. Ett kontrollerat luftrum utgör en grund för att flygtrafikledningen ska kunna utföra flygkontrolltjänst, dvs. att förebygga kollisioner mellan flygplan genom att leda piloter via klareringar. I kontrollerat luftrum kan flygtrafikledningen upprätta separationer (åtskillnad mellan flygplan i sidled, i höjdled eller i tid) mellan flygplan vilket skapar en hög grad av flygsäkerhet. Det okontrollerade luftrummet innebär en hög grad av frihet för de som använder luftrummet och begränsade möjligheter för flygtrafikledningen att styra flygtrafiken, även om flyginformationtjänst utövas. Alarmeringstjänst finns dock tillgänglig oavsett luftrumsklass.

4.5.4¶Luftrumsklasser och begränsningar

Luftrummet kan innehålla olika begränsningar för luftfarten som restriktionsområden (t.ex. militär verksamhet, över kärnkraftverk och vid vissa fängelser), farliga områden (t.ex. områden för flygning av drönare eller sprängning i dagbrott) och förbjudna områden. Internationellt är luftrummet indelat i luftrumsklass A-G, vilket avgör vilken trafik som får förekomma och vilka regler som gäller. I Sverige används luftrumsklass C för kontrollerad luft och G för okontrollerad luft, med undantag för några mindre gräns-

, områden i den södra delen av svenskt FIR . I Sverige sker avsteg från SERA-förordningen för luftrumsklass C då det finns ett nationellt tillägg som anger att flygtrafikledningstjänsten ska separera VFR-flygningar inbördes under mörker.

Luftrumsklasserna A-E är olika former av kontrollerat luftrum och luftrumsklass F-G är okontrollerat luftrum. Luftrumsklass B är exempelvis mindre restriktiv än klass A. Varje luftrumsklass har en

avgörande betydelse för vilka förutsättningar som gäller för luftrummets användare och för flygtrafikledningen, där skillnaderna avgörs om flygningen sker enligt IFR-eller VFR-flygregler. De områden som styrs av luftrumsklass är vilken typ av flygning som är tillåtet, krav på klarering från flygtrafiktjänsten för att få flyga i luftrummet, krav på flygtrafikledningstjänsten att upprätta fastställda separationer mellan flygplan, hur piloten kan erhålla flyginformationstjänst, hastighetsbegränsningar och krav på radioutrustning ombord och radioförbindelse mellan pilot och flygtrafikledningstjänsten.

4.5.5¶Luftrum på flera nivåer

Det kontrollerade luftrummet är uppdelat i flera nivåer. Närmast flygplatsen finns kontrollzonen (CTR), som sträcker sig från marken upp till cirka 450 meter (1 500 fot). Ovanför kontrollzonen finns terminalområdet (TMA), som normalt sträcker sig upp till 2 900 meter (9 500 fot). Över terminalområdet finns det yttäckande kontrollerade luftrummet (YKL), som sträcker sig upp till omkring 20 100 meter (66 000 fot).

I det undre luftrummet, under 2 900 meter, finns både kontrollerad och okontrollerad luft. Runt kontrollerade flygplatser finns kontrollzoner (CTR) och terminalområden (TMA) med luftrumsklass C. Kontrollzonen syftar till att skydda flygtrafik under startoch landningsfas och kontrolleras av flygledartornet på flygplatsen, medan terminalområdet syftar till att skydda flygtrafiken under inoch utflygningsfasen under ledning av inflygningskontrollen. Det övre luftrummet, över 2 900 meter, är kontrollerat med luftrumsklass C. Detta luftrum domineras av tung kommersiell flygtrafik som antingen flyger en route eller som stiger från eller sjunker till flygplatser. Det övre luftrummet övervakas av flygtrafikcentralerna i Stockholm och Malmö. Ovan det övre luftrummet finns det högre luftrummet eller närrymden.

Det okontrollerade luftrummet omfattas av flera olika typer av områden. Trafikinformationszoner (TIZ) och trafikinformationsområden (TIA) är luftrum där piloter får information men ingen flygkontroll, medan trafikzoner (ATZ) används vid mindre flygplatser där piloterna själva samordnar trafiken. I vissa områden finns särskilda krav, som i exempelvis Radio Mandatory Zone

(RMZ), där piloten måste upprätthålla radiokontakt, och Transponder Mandatory Zone (TMZ), där luftfartyget måste vara utrustat med transponder. Runt de okontrollerade flygplatserna är luftrummet okontrollerat, men omfattar flyginformationstjänst för flygplats (AFIS).

Figur 4.20 Principskiss i profil av det svenska luftrummet

Luftrumsklass anges av bokstäverna C (kontrollerad luft) och G(okontrollerad luft)

Källa: Luftfartsverket.

När en flygplats stänger blir den luftrumsvolym som omfattar terminalområdet och kontrollzonen okontrollerat luftrum. I samfällda terminalområden, terminalområden som är upprättat för flera närliggande flygplatser, blir kontrollzonen okontrollerad om det finns flygplatser i samma terminalområde som är öppna.

4.5.6¶UAS-zoner

Utöver de områden som beskrivs ovan finns även geografiska UASzoner (Unmanned Aircraft System) eller geo-zoner som reglerar var och hur drönare får flyga. Dessa områden kan vara permanenta eller tillfälliga och används för att skydda flygplatser, militära områden eller annan känslig infrastruktur. Inom vissa geo-zoner kan drönarflygningar vara tillåten under särskilda villkor, medan de är helt förbjudna i andra. Dessa zoner syftar till att skapa en säker

samverkan mellan bemannad och obemannad luftfart och att förebygga risker för kollisioner eller störningar i luftrummet. Dessa zoner finns i det undre luftrummet.

4.5.7¶Navigationshjälpmedel och krav på reservlösningar

Krav på navigationssystem

Dagens flygnavigation bygger på en kombination av markbaserade system som VOR (VHF omnidirectional range) och DME (distance measuring equipment) samt satellitbaserad navigering via GNSS (Global Navigation Satellite Systems). GNSS möjliggör kontinuerlig navigering med hög precision, vilket är grunden för prestandabaserad navigation (PBN). PBN fokuserar på vilken navigationsprestanda som uppnås snarare än vilka hjälpmedel som används och är den globala standarden för framtidens rutter och in- och utflygningar.

EU-förordning 2018/1048 fastställer att PBN ska vara den normala metoden för navigering och inflygning i europeiskt luftrum. Övergången innebär att traditionella navigationshjälpmedel gradvis får en mindre roll och på sikt kan avvecklas, även om vissa system, särskilt instrumentflygningssystem (ILS) kategori II och III, kommer att finnas kvar för landningar i dålig sikt.

För att säkerställa beredskap vid exempelvis GNSS-störningar krävs ett Minimum Operational Network (MON) av markbaserade system. Detta nätverk innehåller ett urval av VOR, DME och ILS som ska fungera som reservstruktur vid exceptionella situationer. Utöver MON och navigationssystemen spelar även reservflygplatser en central roll i beredskapen. De utpekade flygplatserna ska finnas som reserv (back-up) vid landning om de satellitbaserade navigationssystemen inte är tillgängliga eller inte ger tillräcklig noggrannhet samt vid bortfall av radiotäckning. Transportstyrelsen har föreslagit ett nät av 14 reservflygplatser, där markbunden konventionell utrustning för Communications, Navigation and Surveillance (CNS) fortsatt bör vara tillgängliga efter juni 2030 då förordning (EU) 2018/1048 anger att navigering primärt ska ske med satellitbaserad navigation.

Flygplatser och leverantörer av flygtrafiktjänster måste ta fram övergångsplaner för införandet av PBN, som ska samordnas med

Eurocontrol och godkännas av Transportstyrelsen. Samtliga svenska flygplatser har i dag godkända planer, och många uppfyller redan kraven på att erbjuda Required Navigational Performance (RNP)‑inflygningar med alla typer av minima (LNAV, LNAV/VNAV och LPV ). Vissa flygplatser ligger dock efter, bland annat på grund av brist på certifierade flygvalideringsorganisationer.

Osäkerhet kring avveckling av traditionella system

Flera EU‑länder, inklusive Sverige, är kritiska till att konventionella inflygningssystem som ILS kategori I ska fasas ut redan 2030 enligt förordning (EU) 2018/1048. De menar att det är för tidigt att helt förbjuda traditionella procedurer i normala förhållanden, särskilt med tanke på säkerhetsläget, återkommande GNSS‑störningar och att många flygplan ännu saknar utrustning för LPV‑inflygningar. Sverige och flera andra stater har därför uppmanat EASA att senarelägga tidsgränsen eller tillåta att traditionella procedurer används parallellt med PBN även efter 2030. EASA har tagit till sig av kritiken och startat projektet BIS‑44 för att analysera hur övergången kan genomföras på ett säkert och praktiskt sätt. EASA konstaterar flera hinder för att LPV‑inflygningar ska kunna ersätta ILS CAT I till 2030: • begränsad geografisk täckning och prestanda i EGNOS‑systemet, • brister i procedurdesign och otillräckliga övergångsplaner, • endast en liten andel flygplan är i dag LPV‑utrustade, och pro-

gnoser visar att bara 20–30 procent av de kommersiella flygplanen kommer ha sådan kapacitet år 2030,

• konflikt mellan PBN‑regelverket och flygoperativa krav för

planering av alternativflygplatser.

På grund av dessa faktorer bedömer EASA att det kan bli nödvändigt att skjuta upp förbudet mot ILS CAT I i normala förhållanden. Samtidigt framhålls behovet av förstärkta beredskapsåtgärder, särskilt för att hantera störningar på GNSS.

2 LNAV: Lateral Navigation, LNAV/VNAV: Lateral Navigation / Vertical Navigation, LPV: Localizer Performance with Vertical Guidance.

4.5.8¶Flygtrafikledning

Vissa förutsättningar avseende flygtrafikledning

Enligt luftfartslagen (2010:500) 6 kap. 13 § ska det finnas en flygtrafiktjänst för att trygga och underlätta luftfarten. Verksamheten inom flygtrafiktjänst ska vara godkänd från flygsäkerhetssynpunkt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Ett godkännande får återkallas av den myndighet som har meddelat det, om föreskrivna krav inte uppfylls. Enligt samma paragraf ska flygtrafikledningstjänsten ombesörjas av den myndighet som regeringen bestämmer. Flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till andra flygplatser än sådana som ägs eller drivs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande får dock ombesörjas av den som driver flygplatsen. Den som utför sådan flygtrafikledningstjänst får lämna tillstånd i form av klarering och anvisningar om färdväg för luftfartyg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om flygtrafiktjänsten.

Enligt 6 kap. 10 § Lufttrafikförordningen får Transportstyrelsen meddela föreskrifter om uppgifter, omfattning och utformning när det gäller flygledningstjänst, flygbriefingtjänst, flygvädertjänst, kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster samt flygräddningstjänst och de flygsäkerhetsföreskrifter för verksamheten som behövs. Verksamhet som avser flygtrafiktjänster ska vara godkänd av Transportstyrelsen för att få bedrivas. Om sådan verksamhet inte uppfyller flygsäkerhetskraven, får Transportstyrelsen återkalla godkännandet eller begränsa det. Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om de kompetenskrav som ska gälla för anställda inom flygtrafiktjänsterna och för teknisk personal som installerar eller underhåller utrustning för flygtrafiktjänsterna. Transportstyrelsens föreskriftsrätt och godkännande enligt gäller inte verksamhet som avser flygbriefingtjänst, flygvädertjänst eller kommunikations-, navigations- eller övervakningstjänster för militär luftfart. Enligt 6 kap. 11 § samma förordning ska det finnas kontrollerat luftrum vid flygplatser. Transportstyrelsen får enligt 6 kap. 12 § meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta om i vilken omfattning det ska finnas kontrollerat luftrum för flygning på sträcka, utformning av luftrummet i fråga om struktur, storlek och luftrumsklasser, och underlag till stöd för flygplatsernas femårsöversyner.

I Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om användning och utformning av luftrum och flygprocedurer, TSFS 2018:98, anges bland annat grundläggande krav på utformning av luftrum och konstruktion av flygprocedurer (6 §), godkännande av förändringar av luftrum eller flygprocedurer (§§ 7–11), utformning av luftrum och konstruktion av flygprocedurer (§§ 12–13) och om luftrummets användning (§§ 14–24). Enligt föreskriften (§ 5) har den som driver en flygplats ansvar för terminalområde, kontrollzon, trafikinformationsområde, trafikinformationszon, trafikzon, SID och STAR samt in- och utflygningsprocedurer för den aktuella flygplatsen. I föreskriften anges bland annat följande definitioner av vissa centrala begrepp: • kontrollzon: kontrollerat luftrum som sträcker sig från jordytan

upp till en angiven övre gräns (Control Zone, CTR), • SID: en publicerad IFR flygväg för avgång/avgående trafik som

sammanbinder flygplatsen eller specifik rullbana på flygplatsen

med en specifik signifikant punkt, vanligtvis belägen på en ATS-

flygväg, där flygfasen för sträcka börjar, • STAR: en publicerad IFR flygväg för ankomst/ankommande

trafik som sammanbinder en signifikant punkt, vanligtvis på en ATS-flygväg, med en punkt varifrån en publicerad instrumentinflygningsprocedur kan påbörjas,

• terminalområde: kontrollområde upprättat för en eller flera flyg-

platser (Terminal Control Area, TMA), • trafikinformationsområde: avgränsat okontrollerat luftrum som

sträcker sig uppåt från en angiven, ovanför jordytan belägen gräns

i höjdled inom vilket flyginformationstjänst för flygplats (AFIS)

utövas, • trafikinformationszon: avgränsat okontrollerat luftrum som

sträcker sig från jordytan upp till en angiven övre gräns inom vilket flyginformationstjänst för flygplats (AFIS) utövas,

• trafikzon: avgränsat luftrum upprättat omkring flygplats för

skydd av flygplatstrafik (Aerodrome Traffic Zone, ATZ),

• restriktionsområde: avgränsat luftrum över en stats landområde

eller territorialvatten, inom vilken rätten till luftfart är inskränkt

enligt särskilda bestämmelser (R-område), • farligt område: avgränsat luftrum där det tidvis kan förekomma

verksamhet som är farlig för luftfartyg under flygning (D-område).

Verksamheten inom flygtrafikledning

För flygplatser finns två olika typer av flygtrafikledningstjänst. En för kontrollerade flygplatser och en annan för okontrollerade flygplatser. Detta ger olika förutsättningar för de som använder luftrummet och innebär även skillnader i både kostnader och hur finansiering sker för respektive tjänst.

Flygtrafikledningstjänst (ATS) utgör en del av flygtrafiktjänst (ANS) och består av ett antal olika typer av tjänster för luftfarten. Flygtrafikledningens ansvar är att tillhandahålla råd och information till piloter för att säkerställa en trygg flygning (benämns flyginformationstjänst). Den del av flygtrafikledningstjänsten som benämns flygkontrolltjänst (ATC) syftar till att förhindra kollisioner mellan flygplan samt mellan flygplan och fordon på marken. Flygtrafikledningen har också ansvar för att främja en välorganiserad flygtrafik, minska den negativa påverkan som luftfarten har på miljön, samt informera relevanta enheter vid behov av räddningstjänst för ett luftfartyg och i nödvändig utsträckning bistå dessa enheter.

För den kontrollerade luften i det undre luftrummet (kontrollzoner och terminalområden) finns det i Sverige tre verksamhetsutövare som bedriver flygkontrolltjänst: LFV , SDATS och ACR. Vid Försvarsmaktens och Swedavias flygplatser ska LFV bedriva flygtrafikledningstjänst. För övriga flygplatser kan denna tjänst ombesörjas av den som driver flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av flygplatsen.

För det okontrollerade luftrummet ansvarar LFV för att tillhandahålla flyginformationstjänst. För det okontrollerade luftrummet under terminalområden har LFV delegerat ansvaret till den verksamhetsutövare som ansvarar för flygtrafikledningstjänsten inom aktuellt terminalområde. Vid tolv okontrollerade flygplatser utövas

3 LFV bedriver lokal flygtrafiktjänst på 16 civila och militära flygplatser (https://www.lfv.se/om-oss/dethararlfv/har-finns-lfv).

flyginformationstjänsten i form av AFIS (Aerodrome Flight Information Service). Ansvarsområdet för denna tjänst omfattar trafikinformationszonen (TIZ/RMZ) och trafikinformationsområdet (TIA/RMZ) som omgärdar flygplatsen.

Utveckling under de senaste åren

Sweden Airspace Project (SWEA) drivs av LFV i samarbete med

Swedavia och syftar till att modernisera luftrummet och trafikflödena i Stockholmsområdet. Projektet omfattar det undre luftrummet i Stockholms- och Göteborgsområdet samt luftrumsstrukturen i luftrummet över 2 900 meter.

Sjöfartsverket har drivit projekt SOLO som syftade till att etablera satellitbaserade flygprocedurer för helikoptrar (PinS) till helikopterplattor vid sjukhus och andra strategiska platser. De flesta av dessa platser ligger i okontrollerat luftrum. I projektet har även ingått att etablera ett satellitbaserat flygvägsnät på låg höjd (Low Level Routes, LLR).

Luftfartsverket har haft regeringens uppdrag att etablera tjänster och system för obemannad luftfart och omfattar bland annat projektet Sweden U-space. Dessa tjänster kommer att beröra flyginformationstjänsten i det okontrollerade luftrummet, men kommer även att beröra flygplatsernas kontrollzoner.

4.5.9¶Ansvarsfördelning för svenskt luftrum

Det finns flera myndigheter och aktörer som har ansvar för olika delar inom det svenska luftrummet, däribland myndigheter som Försvarsmakten, Luftfartsverket, Trafikverket och Transportstyrelsen. Därtill har enskilda instrumentflygplatser ansvar för det luftrum som behövs i anslutning till den egna flygplatsen.

Transportstyrelsen har det nationella ansvaret för att reglera och utforma svenskt luftrum i linje med internationella regler och EUförfattningar. Transportstyrelsen ansvarar för att godkänna flygprocedurer, t.ex. in och ut från flygplatser. Transportstyrelsen beslutar om och publicerar restriktionsområden, farliga områden och geografiska UAS-zoner i luftrummet. Myndigheten hanterar ansökningar om flygtillstånd i restriktionsområden och beslutar om

flyghinder som kan utgöra en fara för luftfarten. Transportstyrelsen ansvarar för formell samverkan med Försvarsmakten för att hantera luftrummet. Transportstyrelsen utövar tillsyn över certifierade leverantörer av flygtrafiktjänster.

Trafikverket ansvarar med koppling till luftfart och luftrum för den långsiktiga infrastrukturplaneringen i Sverige, att peka ut och precisera anläggningar av riksintresse, finansiera och följa forskning och innovation, genom överenskommelser säkerställa ett nationellt nät av beredskapsflygplatser och operativ funktion för att öppna beredskapsflygplatser.

Luftfartsverket övervakar och bedriver flygledningstjänster (ATM) i de övre luftrummen samt vid Swedavias, Försvarsmaktens och Halmstads flygplatser. Luftfartsverket ansvarar för flygkontrolltjänsten i det övre luftrummet, men också för flyginformationstjänsten i den del av det undre luftrummet som är okontrollerat (delar av detta ansvar är delegerat till andra leverantörer av flygtrafikledningstjänst).

Försvarsmakten nyttjar luftrummet tillsammans med civil luftfart. Försvarsmakten initierar behov av restriktioner för civil luftfart i luftrummet, exempelvis i samband med övning eller aktivering av skjutområden.

5¶Omvärldsfaktorer av betydelse och internationell benchmarking

Min bedömning

Jag kan konstatera att vi befinner oss i en situation med en komplex omvärld och med krav på luftfartens omställning utifrån flera perspektiv. Luftfarten har att hantera minst tre omställningar samtidigt – en flygmarknad med en förändrad efterfrågan, omställning av luftfarten till fossilfrihet och minskat klimatavtryck samt den säkerhetspolitiska omställningen. Dessa omvärldsförutsättningar innebär betydande utmaningar för luftfarten internationellt och nationellt i Sverige.

När det gäller frågan om organisering och finansiering av flygplatser kan jag konstatera att vägvalen som gjorts i olika länder skiljer sig åt. Det som tycks förena är krav på statlig rådighet oavsett ägarförhållanden.

5.1¶En komplex omvärld och krav på flygets omställning

De viktigaste omvärldsfaktorerna som påverkar flygresandet i dag kan delas in i några huvudområden. De svenska flygplatserna liksom luftfarten i stort befinner sig i en komplex omställningsperiod med utmaningen att hantera minst tre omställningar samtidigt. Dels handlar det om flygmarknaden, där digitaliseringens smarta möten på fritiden och under arbetstid ersätter flygresandet, särskilt inom inrikesflyget. Sedan har vi den gröna omställningen, där verksamheten inom ett par decennier ska bli fossilfri och klimatanpassad för att uppfylla nationella och internationella klimat- och miljömål. Den

tredje stora utmaningen gäller frågan om den säkerhetspolitiska omställningen efter Rysslands brutala invasion av Ukraina 2022 som ställt mycket på sin spets i det svenska samhället, där flygplatserna får nya roller och betydelse med ökade krav kopplade till beredskap och totalförsvar.

5.1.1¶Flygmarknad med förändrad efterfrågan

Digitalisering och smarta möten påverkar direkt behovet av flygresor, framför allt affärsresor. Samtidigt är effekten mer komplex än att digitala möten bara ersätter flygresor. I praktiken förändras vilka resor som genomförs, varför de genomförs och hur ofta de genomförs.

Digitaliseringens påverkan på det fysiska personresandet har pågått länge, åtminstone sedan tiden strax före millenieskiftet. Det har sedan dess accelererat men så sent som tiden före covid-pandemin var många tjänsteresor ännu rutinmässiga. Det kunde handla om interna möten, konferenser och utbildningar eller externa kundmöten. När pandemin slog till 2020 tvingades verksamheter och enskilda individer övergå till närmast uteslutande digitala mötesplattformar, som för en stund nästan helt skulle ersätta fysiska möten. Sedan dess har mycket rullat tillbaka till det normala, vi är åter på jobbet åtminstone delar av veckan och behovet av möten fortsätter, men många upplever att en stor del av dessa möten kunde genomföras utan fysisk närvaro. Inte minst näringslivet ifrågasätter i högre grad affärsnyttorna av att behöva resa till möten.

Åren före coronapandemin såg rekordsiffror i det svenska flygresandet och år 2018 konstaterades den historiska toppnoteringen i antalet svenska flygresenärer. Ett drygt år senare hade flygmarknaden kollapsat till följd av pandemin och samhällets coronarestriktioner. Emellertid inleddes återhämtningen snabbt, men tillväxten under 2023, 2024 och 2025 har gått långsammare i jämförelse med de flesta andra länder i Europa. År 2026 är antalet svenska flygpassagerare omkring 80 procent av antalet passagerare år 2019, året före pandemins början. Enligt bland annat Trafikverket och Transportstyrelsen kommer återhämtningen fullt ut att nås en bit in på 2030-talet. Beträffande inrikesflyget kommer det dröja ännu längre om det någonsin når tidigare nivåer och som, enligt min bedömning, är en

direkt konsekvens av nyss nämnda digitaliseringstrend med smarta möten samt påverkansfaktorer som det svenska fenomenet flygskam och resepolicyer som väljer bort flyget.

5.1.2¶Flygets omställning brådskar, men till vilket pris?

Klimatfrågan förstärker digitaliseringens effekter på flygresandet bland annat genom att näringslivet sätter hållbarhetsmål för att minska sina klimatutsläpp. Ett sätt för företagen att redovisa en förmodad minskning av sina klimatavtryck är att med hjälp av beslutade resepolicys ersätta vissa flygresor med till exempel digitala möten, eller järnvägsresande. Dessa policyer är ett starkt bidragande skäl till att flygets förmåga att behålla lönsamma flyglinjer, särskilt inom inrikesflyget, har upphört eller försvagats. Samma förhållande gäller inom den offentliga sektorn såsom för statliga myndigheter, kommuner och regioner.

Från miljöfråga till systemförändring, så kan man uttrycka den strategiska förflyttning som klimatfrågan har nått i dag. Klimatfrågan har under de senaste 10 åren gått från att vara en relativt avgränsad miljöfråga till att bli en central del av europeisk transportpolitik. EU:s klimatlag innebär att unionen ska nå klimatneutralitet till 2050, och transportsektorn är ett av de områden där utsläppsminskningar prioriteras. För flyget innebär detta att flera styrmedel införs samtidigt: EU:s utsläppshandel (ETS) skärps successivt, krav på inblandning av hållbara flygbränslen ökar genom EU:s ReFuelEU Aviation och det gradvisa införandet av ICAO:s globala klimatstyrmedel CORSIA. Dessutom kan separata nationella och regionala beslut med klimatmotiv påverka investeringar, exempelvis flygskatt eller upphandlingskrav.

Hanteringen av klimatfrågan är en närmast existentiell framtidsfråga för hela flygsektorn. Det finns många som ifrågasätter legitimiteten av att flyga, både inom politiken och opinionen. Flyget står för endast ett par procent av de globala koldioxidutsläppen av koldioxid, en liten andel jämfört med exempelvis vägtransporter och energiproduktion, men sektorn har samtidigt svårt att ställa om eftersom alternativen till fossilt flygbränsle ännu inte är fullt kommersiellt etablerade samtidigt som tidpunkten närmar sig för när flyget ska redovisa netto nollutsläpp i enlighet med klimatmålen.

För flygbranschen innebär detta att politiska styrmedel får allt större betydelse för verksamheten. Krav på minskade utsläpp, ökade kvoter för hållbart flygbränsle och högre kostnader inom utsläppshandeln leder till ökade driftskostnader för flygbolagen. På kort och medellång sikt riskerar detta att bidra till högre biljettpriser, vilket kan påverka efterfrågan, särskilt på svagare marknader, bland annat det svenska inrikesflyget. Samtidigt driver klimatpolitiken teknikutveckling och innovation för att uppnå klimatmålen. Investeringar i hållbara flygbränslen (SAF), elflyg och vätgasflyg ökar snabbt. För flygplatser i Sverige kan detta innebära nya möjligheter med goda förutsättningar att bli en testmarknad för elflyg på kortare sträckor där avstånden är begränsade och infrastrukturbehoven hanterbara. Flygbränslets omställning är avgörande. På kort och medellång sikt är el och biobränsle dagens realistiska alternativ för att uppnå klimatmålen. Sker ingen substantiell ökning av biobränslen kommer priset på biobränsle att öka över tid på grund av den ökade efterfrågan från flera sektorer. Detta kommer att leda till ett ökat pris på biobränslen vilket i sin tur kommer att leda till ökade priser för flygresor. Hur mycket dyrare flygbränslet blir i en situation med omställt flyg är svårt att kvantifiera. Flera faktorer påverkar efterfrågan på flygresor och biljettpriset är en sådan faktor. Flygbranschen har själva ställt upp ambitiösa mål för en omställning till ett fossilfritt flyg och i september 2024 redovisades en uppdaterad färdplan inom ramen för regeringsinitiativet Fossilfritt Sverige. Målen innebär att inrikesflyget ska vara fossilfritt senast år 2030 samt att det internationella flyget ska vara fossilfritt senast år 2045, i enlighet med de politiska klimatmålen. Min bedömning är att Bromma flygplats, med sitt unika storstadsnära läge, skulle passa väl in som ett nav för utveckling av elflyget.

5.1.3¶Omvärldstendenser som verkar mot den fria luftfarten

Hotas globalismen på allvar? Ökade spänningar mellan stormakter och krig i flera regioner har alltid påverkat förutsättningarna för internationellt flyg. Är det värre nu? Flygbranschens utveckling har varit snabb tack vare frihandel och ökad internationell rörlighet. Den utmanas nu av krigsrisker, terrorism, oljeembargon och handelstullar. För flygbolagen leder detta till flera direkta konsekvenser. Stängda

luftrum och förändrade flygrutter innebär längre flygtider, högre bränsleförbrukning och ökade kostnader. Oljeembargon och tullar på varor och tjänster påverkar konsumtionsviljan.

Ryssland är ansvarig för det brutala kriget mot Ukraina, som inleddes i februari 2022. Den ryska aggressionen mot Ukraina började egentligen långt tidigare, bland annat med invasionen av Krim-halvön 2014. Krigets påverkan är stor och kostsam inom många samhällsområden och förutsättningarna för svensk säkerhetspolitik har förändrats i grunden. Alliansfriheten övergavs och sedan den 7 mars 2024 är Sverige medlem i försvarsalliansen Nato. En allvarlig hotbild verkar mot Sverige och svenska intressen, samtidigt som Sveriges säkerhet har ökat som allierad i Nato.

Den svenska förmågan att kunna stödja andra allierade, bland annat genom värdlandsstöd, är avgörande för att försvarsalliansen Nato ska kunna verka i vår del av Europa. Sverige ska kunna upplåta territorium, bland annat genom att utgöra ett uppmarsch- och basområde för allierade mark-, sjö- och flygstridskrafter samt bistå med att försörja och transportera allierades styrkor på svenskt territorium. Värdlandsstödet och därmed sammanhängande logistik och underhållsresurser behöver utvecklas i nära samarbete med våra grannländer. Här har transportsystemet och de svenska flygplatserna en stor betydelse. Bland annat gäller det förmågan att möta det civila försvarets behov som behöver stärkas för att kunna möta de behov som finns vid höjd beredskap och ytterst i krig. Samhällets motståndskraft ska ses som en del i Natos samlade förmåga till både avskräckning och försvar. Det finns härvidlag hot mot transportsystemets öppenhet och tillgänglighet. Fiendens intrång och störningar kan drabba anläggningar, system, organisationer och enskilda.

Som tidigare har påtalats har många av de svenska flygplatsernas tillblivelse varit motiverad av totalförsvarets behov. Sedan dess har flygmarknaden utvecklats med uppgångar och nedgångar. Inrikesflygets svaga utveckling har förändrat många regionala flygplatsers intjäningsförmåga. I ljuset av totalförsvarets behov i dag och under överskådlig tid framöver behövs den kapacitet som flygplatserna erbjuder.

5.2¶Är internationella erfarenheter av hur flygplatser organiseras lika den svenska?

Jag har låtit genomföra en jämförande analys av hur ett antal länder i Europa valt att organisera sina flygplatser. Studien har valt att undersöka flygplatssystemen i Norge, Finland, Danmark, Tyskland, Frankrike, Spanien samt Storbritannien. Jag väljer här att sammanfatta analysen som redovisas i sin helhet i bilaga 5.

Jag kan konstatera att de utvalda länderna har gjort skilda vägval, från offentligt ägda flygplatser i nätverkssamarbete, till hybridlösningar och till helt privatägda lösningar. Det går inte att dra omedelbara slutsatser om vad – politiska och ekonomiska skäl – som till slut avgjort vägvalen bakom ägarstrukturerna, ej heller om en viss ägandestruktur kan rankas som mer framgångsrik, utifrån de faktorer som har undersökts.

5.2.1¶Varierande ägarstruktur motiverad av både rådighet och nytta

I de nordiska länderna har den dominerande flygplatsstrukturen, sett till marknadsandelar, i dag ett statligt ägande. Norge, Sverige och Finland har ett nätverkssystem av flygplatser genom de till 100 procent statligt ägda bolagen Avinor (42 st), Swedavia (10 st) och Finavia (18 st + 2 militärt/GA). Copenhagen Airports A/S (2 st) ägs i dag till 98 procent av danska staten efter att under en tid haft en minoritetspost på drygt 39 procent. De nordiska länderna motiverar det statliga ägandet med att staten både ska säkerställa tillgängligheten i landet och att flygplatserna är kritisk infrastruktur som man vill behålla rådigheten över.

Jag kan konstatera att andra delar av Europa har valt andra vägar. De länder som har analyserats har en viktig skillnad mot de nordiska länderna och det gäller befolkningsunderlaget, vilket återspeglas i storleken på ländernas flygmarknad. Vidare har dessa länder sedan lång tid tillbaka etablerade globala flygplatsnav i Madrid, Paris, London och Frankfurt men har valt olika lösningar för governance och ägande.

I Spanien driver Aena huvuddelen av flygplatserna i ett nätverkssystem. Sedan 10 år tillbaka är bolaget delvis privatiserat för att uppmuntra internationell konkurrenskraft och öka kostnadseffektiviteten, men staten behåller majoriteten över bolaget. Ops-lösningen

är även fallet i Frankrike där Aeroports de Paris (ADP) har staten som majoritetsägare, men i övrigt har bolaget en rad privata och institutionella ägare. Andra regionala flygplatser har liknande kombinerade ägar- och driftstrukturer mellan offentliga och privata aktörer. Tyskland har valt att låta huvuddelen av flygplatserna vara ägda av det offentliga i olika varianter, även om privata inslag förekommer. Flughafen München respektive Berlin Brandenburg har en stor federal minoritetspost och i Frankfurt har till exempel både kommunen och flygbolaget Lufthansa ägarintressen. Storbritannien har gjort ett eget vägval. Under Thatchererans avregleringsvåg på 1980talet bolagiserades och privatiserades den statliga flygplatsmyndigheten BAA. 25 år senare styckades bolaget upp med nya privata investerare för att förstärka investeringsbehovet och konkurrensen mellan de stora flygplatserna i bland annat Londonområdet. Trots att landet valt att låta flygplatser vara helt privata så kräver flygplatsernas större strategiska vägval regeringens, parlamentets eller statliga myndigheters godkännande. Ett exempel gäller den pågående och långdragna politiska godkännandeprocessen om att tillåta investeringen av en tredje rullbana vid Heathrow Airport.

5.2.2¶Finansieringsmodeller skiljer sig åt

Flygplatsoperatörerna i analysen finansieras av en mix bestående av kommersiella intäkter, trafikavgifter och marknadsbaserad upplåning. Även statsstöd förekommer där de nordiska nätverksoperatörerna Avinor, Finavia och Swedavia fick omfattande stödpaktet under pandemin, medan övriga operatörer enligt benchmarkstudien inte mottog pandemistöd. Det antyder att nätverkssystem bestående av en eller ett fåtal lönsamma flygplatser, medan resten i nätverket är olönsamma flygplatser, visar på sårbarhet när marknaden helt viker ner sig, som den gjorde under de värsta pandemiåren 2020–2021.

Även i valet mellan de två modeller som används för trafikavgifter, eller flygplatsavgifter, single till respektive dual till, skiljer flygplatsoperatörerna sig åt. Single till innebär att alla kostnader och intäkter från flygplatsoperatörens verksamhet, flygtrafiktjänster och andra kommersiella tjänster, inkluderas för att fastställa flygplatsavgifter. Dual till innebär att endast kostnaderna från flygtrafik-

tjänster inkluderas för att fastställa flygplatsavgifter. Analysen visar på att flygplatsoperatörerna i benchmarkanalysen redovisar antingen single eller dual till. Exempel på en vanligt förekommande ”gråzon”, eller hybrid mellan single och dual till, redovisas inte. Exempelvis kallar Swedavia sin nuvarande finansieringsmodell för single till hybrid.

Single till är vanligast förekommande bland de studerade flygplatsoperatörerna. Swedavia, Avinor, Finavia Copenhagen Airports, de brittiska stora flygplatsoperatörerna inklusive Heathrow Airport Limited, samt Groupe ADP i Frankrike använder single till. Dual till-förfarandet redovisas av Fraport och Aena. Eftersom single till kan vara motiverat för att locka flygbolag med subventionerade flygplatsavgifter så möjliggör dual till en betydande ökning av utdelningen till ägarna som kan användas för investeringar eftersom kommersiella intäkter inte går tillbaka till flygplatsavgiften.

5.2.3¶Motiven till statlig rådighet är gemensamma

Flygplatsägande och finansieringsmodeller skiljer sig åt mycket i Europa, även om de nordiska länderna delar liknande erfarenheter. Det som däremot förenar alla jämförelser är krav på statlig rådighet oavsett ägarförhållanden. Avinor, Finavia och Swedavia har alla ett uttalat samhällsuppdrag i ägardirektiv, bolagsordning och lagstiftning som stipulerar att flygplatsdriften ska säkerställa nationell tillgänglighet och beredskap i de berörda länderna. Copenhagen Airport anses vara kritisk nationell infrastruktur för transport, ekonomi och beredskap. De tyska storflygplatserna, Aena i Spanien liksom Groupe ADP i Frankrike klassas som tjänster av allmänt intresse som ska prioritera samhällsnytta och beredskap. Större privatägda flygplatser klassificeras som en del av Storbritanniens kritiska nationella infrastruktur (CNI) och är reglerad i den brittiska lagstiftningen eftersom de anses avgörande för transporter, ekonomisk verksamhet, räddningsinsatser och nationell säkerhet. Detta innebär att operatörerna måste upprätthålla motståndskraft mot hot såsom terrorism, cyberattacker, sabotage, naturkatastrofer och omfattande störningar.

6¶Luftfartens roll i transportsystemet och framtida trender och prognoser för luftfartens utveckling

Min bedömning

Jag anser att luftfarten behöver ses i flera hållbarhetsperspektiv, såväl ekologiskt, socialt som ekonomiskt hållbarhetsperspektiv. Jag kan konstatera att det finns betydande utmaningar inom alla tre perspektiven.

När det gäller tillgänglighet så kan jag konstatera att den försämrats mätt i åtkomlighet och tillgänglighet mellan 2019 och 2025, både vad gäller för inrikes och europeiska relationer.

6.1¶Luftfarten betraktat utifrån olika perspektiv

6.1.1¶De olika hållbarhetsaspekterna och luftfarten

Flera perspektiv för hållbarhet

Inte alla är medvetna om att begreppet hållbarhet innehåller mer än bara ett klimat- och miljöperspektiv. ”Hållbar luftfart” är enligt min mening förknippat med det ekologiska perspektivet, med det uttalade syftet att klara ut hur en omställning till hållbar luftfart ska kunna omsättas genom marknadsbaserade styrmedel och politisk målstyrning. Även flygbranschen anpassar sig till det språkbruket.

Den Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet (EASA) har exempelvis ett program för hållbar luftfart som endast hanterar frågor om luftfartens klimat och miljöpåverkan. Byrån ”ser redan klimat-

förändringarnas följder och behovet av en mer hållbar luftfart är tydligt och odiskutabelt”. De sociala och ekonomiska aspekterna för en hållbar luftfart nämns inte hos EASA och oftast inte heller i andra organisationers forum. Orsaken kan vara så enkel som att luftfartens betydelse för social och ekonomisk hållbarhet inte utgör något samhällsproblem, åtminstone så länge luftfarten bidrar till samhällets sociala och ekonomiska utveckling.

Min uppfattning är att det inte går att förringa flygets klimatpåverkan, det kräver en radikal omställning för att kunna nå uppsatta nationella och internationella klimatmål. Samtidigt, för bevarandet av samhällets välfärd, den ekonomiska tillväxten och tillgänglighet för medborgare och näringsliv, för jämlikhets- och jämställdhetsmålen, behöver stor hänsyn tas till hållbarhetsbegreppets alla tre dimensioner när olika beslut om luftfarten fattas. Luftfarten kan bidra både positivt och negativt till de tre dimensionerna av hållbarhet.

Begreppen ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet

Att agera för en mer ekologisk hållbarhet innebär att vi måste minska vår påverkan på miljön genom att använda förnybara resurser och minska vårt koldioxidavtryck. Vi måste också säkerställa att produkter och tjänster är miljövänliga. Därför blir arbetet med utveckling av befintliga och nya energikällor högprioriterade områden då vi måste minska vår användning av fossila bränslen.

Med social hållbarhet åsyftas alla åtgärder som vidtas för att skapa ett inkluderande och rättvist samhälle där alla har tillgång till samma möjligheter och där ingen diskrimineras. Det ska främja jämlikhet, rättvisa, delaktighet och mänskliga rättigheter.

Ekonomisk hållbarhet handlar om att skapa en stabil och hållbar ekonomi, där resurserna används på ett ansvarsfullt sätt och där det finns utrymme för en långsiktig tillväxt.

Luftfartens bidrag till ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet

Luftfartens sociala och ekonomiska betydelse för världens utveckling står oomtvistad. Ur ett ekonomiskt perspektiv är luftfarten en viktig drivkraft för globalisering och tillväxt. Flyget möjliggör internationell handel, turism och investeringar, vilket skapar arbetstillfällen

både direkt inom flygindustrin och indirekt i flera andra sektorer. För många regioner är flygtrafiken avgörande för ekonomisk utveckling och integration. För att vara ekonomiskt hållbar på lång sikt krävs därför att flygindustrin löpande arbetar med innovation, effektivisering och investeringar i mer hållbara teknologier.

Flygtrafiken har en stark koppling till social hållbarhet genom att underlätta global rörlighet och kulturellt utbyte. Flyget underlättar för människor att mötas över nationsgränser vilket främjar förståelse, utbildning, samverkan och samarbeten. Flyget bidrar också till ökad tillgänglighet och då särskilt i delar av länder där alternativa transportmedel är begränsade. Flyget kan bidra till social hållbarhet i det att tjänsteresor går att genomföras under kortare tid vilket minskar den tid man är borta från exempelvis familj. Samtidigt kan det finnas en social orättvisa i att flygresor till stor del nyttjas av människor som är mer resursstarka, samtidigt som effekter av utsläpp påverkar hela jordens befolkning – även de som aldrig flyger.

Hållbarhetsproblemet för luftfarten ligger främst i de ekologiska hållbarhetsutmaningarna. Samtidigt pågår en omställning mot mer hållbara alternativ såsom biobränslen, el- och vätgasflyg och effektivare flygrutter. Dessa tekniska framsteg visar att branschen kan spela en aktiv roll i den omställningen, men utvecklingen går långsamt och kräver starkare styrmedel och ekonomiska incitament.

6.1.2¶Luftfarten och tillgängligheten

Tillgänglighet för medborgare och näringsliv i hela landet

Flygplatsernas bidrag till tillgängligheten kan mätas på olika sätt. Transportstyrelsen har under många år redovisat så kallade vistelsetider som ett uppföljningsbart mått på Sveriges åtkomlighet och tillgänglighet såväl inrikes som till och från Europa .

1 Transportstyrelsens årliga studie ”Geografisk tillgänglighet med flyg” utgår från analys av tidtabellsuppgifter för en utvald dag under en typvecka. För de ingående flygplatserna får man fram hur lång tid det är möjligt att vistas på destinationsorten vid ett dagsbesök. Vistelsetider har beräknats från det att flygplanet landat på ankomstflygplatsen tills det att sista flygplanet avgår hemåt. Kriteriet är att man ska vara tillbaka på hemmaflygplatsen senast 24:00 samma dag. Endast vistelsetider på minst fyra timmar har tagits med eftersom det inte anses meningsfullt att genomföra en förrättning med kortare tid till förfogande. För alla svenska flygplatser med linjetrafik har sådana vistelsetider beräknats under det aktuella året. Åtkomlighet mäter hur länge man kan från en ort vistas borta på referensorten, medan tillgänglighet mäter hur länge man från referensorterna kan vistas på en inrikes destination.

Inrikes åtkomlighet och tillgänglighet

Genomgående under åren har Stockholm den bästa åtkomligheten och den bästa tillgängligheten eftersom flygplatsen är landets inrikesnav och internationella flygplatsnav. Övriga flygplatser har med få undantag (till exempel Göteborg) endast en reguljär direktlinje, och då till och från Stockholm. Övriga orters tillgänglighet styrs därför av Stockholms tillgänglighet och åtkomlighet som vidare påverkas av tidtabellsläggningen, tillsammans med flygresans längd. Under en dagförrättning 2025 hade 12 orter (2019: 14 orter) i genomsnitt 4 timmar eller längre vistelsetid (åtkomlighet) på inrikes referensorter medan samma antal referensorter i genomsnitt hade 3 timmar eller längre vistelsetid (tillgänglighet) på 18 inrikes orter (2019: 20 orter).

Figur 6.1 Inrikes åtkomlighet och tillgänglighet

Genomsnittliga vistelsetider 2019 uttryckt i timmar

Källa: Transportstyrelsen.

Figur 6.2 Inrikes åtkomlighet och tillgänglighet

Genomsnittliga vistelsetider 2025 uttryckt i timmar 13 11

9 7 5 3 1 -1

Åtkomlighet Tillgänglighet

Källa: Transportstyrelsen.

Åtkomlighet och tillgänglighet till Europa

Vistelsetiden i Europa mäts genom hur många inrikes orter som man över dagen kan ta sig till (eller från) huvudstäderna i de 15 länder där Sverige har störst utrikeshandel. Stockholm, följt av Göteborg har ett större utbud av direktavgångar till europeiska städer. Övriga flygplatser med god åtkomlighet har bra förbindelser med främst Köpenhamn som fungerar som en skandinavisk transferflygplats för både Sverige, Danmark och Norge. För flygplatser i norra Sverige är goda förbindelser med Arlanda avgörande för att kunna ta sig vidare ut i Europa, då de flesta flygplatser endast har direktlinjer till Arlanda. Det är över lag lättare att nå ut från Sverige än att ta sig till Sverige för en endagsförrättning. Under en dagförrättning till Europa 2025 hade 14 orter (2019: 16 orter) 4 timmar eller längre vistelsetid (åtkomlighet) på referensorter i Europa, medan samma antal referensorter i Europa i genomsnitt hade 3 timmar eller längre vistelsetid (tillgänglighet) på 4 inrikes orter (2019: 8 orter). De senaste åren har därför vistelsetiden från Europa till antalet inrikes orter i Sverige försämrats.

2 Huvudstäder med undantag för Tyskland där Frankfurt i stället använda (Frankfurt är Tysklands främsta flygplatsnav).

Figur 6.3 Europeisk åtkomlighet och tillgänglighet

Genomsnittliga vistelsetider 2019 uttryckt i timmar

Källa: Transportstyrelsen.

Figur 6.4 Europeisk åtkomlighet och tillgänglighet

Genomsnittliga vistelsetider 2025 uttryckt i timmar

ar m imT

Åtkomlighet Tillgänglighet

Källa: Transportstyrelsen.

Statens ansvar för interregional tillgänglighet med kollektivtrafik

Trafikverket använder en trafikslagsövergripande modell för att värdera tillgänglighet med syfte att kunna avgöra i vilka relationer staten behöver genomföra insatser genom egen trafikupphandling eller genom medfinansiering av regionala kollektivtrafikåtaganden för att säkra en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet. I dag har staten genom Trafikverket egna åtaganden genom ingångna flygtrafikavtal, nattågsavtal samt Gotlandsfärjan och i övrigt medfinansiering av en rad regionala tåg- och bussavtal med regionala kollektivtrafikmyndigheter som huvudmän. Trafikverkets kostnad för nuvarande flygavtal är cirka 220 miljoner kronor per år.

Inför ett eventuellt trafikåtagande genomför Trafikverket en trafikslagsövergripande behovsanalys med stöd av en tillgänglighetsmodell som mäter tillgängligheten genom resmöjligheter mellan olika startoch målpunkter. I modellen finns Samtrafikens databas som omfattar tidtabeller för all kollektivtrafik, inklusive flygtrafik, i Sverige samt viss anslutningstrafik till grannländerna. Trafikverket använder åtta tillgänglighetskriterier som definierar syftet med olika typer av resor. Kriterierna handlar om: tillgänglighet till Stockholm, tillgänglighet från Stockholm, möjlighet till internationella resor, tillgänglighet utan flyg till ett urval av storstäder, tillgänglighet till universitetssjukhus, veckopendlingsmöjligheter till universitets- och högskoleorter, tillgänglighet utan flyg till kommuner med fler än 50 000 invånare, samt besöksnäringens tillgänglighet till orten.

Av åtta kriterier är flygresor uteslutna i två med hänvisning till resans syfte (kriterium 4 ”storstäder och storstadsalternativ” samt kriterium 7 ”andra större städer”. Övriga kriterier i tillgänglighetsmodellen inkluderar flygresor. • Kriterium 1: Till Stockholm. God tillgänglighet (grön färg): Möj-

lighet att måndag till fredag nå centrala Stockholm (ej Arlanda eller

Bromma) över dagen med vistelsetid på minst sex timmar så att

man är framme före 10.00 och kan resa hem efter 16.00. Restiden

ska inte vara längre än fyra timmar. Acceptabel tillgänglighet (gul

färg): Möjlighet att måndag till fredag nå centrala Stockholm (ej

Arlanda eller Bromma) över dagen med vistelsetid på minst sex tim-

mar. Restiden ska inte vara längre än fem timmar.

• Kriterium 2: Från Stockholm. God tillgänglighet (grön färg): Möjlighet att på vardagar ta sig från Stockholm till kommunen med vistelsetid minst sex timmar och sedan kunna resa hem samma dag. Man ska kunna resa ut efter 06.00 och vara tillbaka före 24.00. Restiden ska inte vara längre än fyra timmar. Acceptabel tillgänglighet (gul färg): Möjlighet att på vardagar ta sig från Stockholm till varje kommun med vistelsetid minst fyra timmar och sedan kunna resa hem samma dag. Man ska kunna resa ut efter 06.00 och vara tillbaka före 24.00. Restiden ska inte vara längre än fem timmar. • Kriterium 3: Internationella resor. God tillgänglighet (grön färg): Möjlighet att ta sig vidare internationellt, genom att ta sig till någon av flygplatserna Arlanda, Landvetter, Köpenhamn Kastrup, Oslo Gardemoen eller Trondheim Vaernes på vardagar med en ankomsttid senast 08.30. Resan ska inte behöva starta tidigare än 06.00. Acceptabel tillgänglighet (gul färg): Möjlighet att ta sig vidare internationellt, genom att ta sig till någon av flygplatserna Arlanda, Landvetter, Kastrup, eller Gardemoen på vardagar med en ankomsttid senast 09.00. Resan ska inte behöva starta tidigare än 04.00. I modellen har kriteriet preciserats till att ankomsten till hemorten för både god och acceptabel tillgänglighet ska ske senast 24.00. För god tillgänglighet ska återresan från flygplatsen inte börja tidigare än 17.00 och för acceptabel tillgänglighet ska återresan inte börja tidigare än 15.00. • Kriterium 5: Region-/universitetssjukhus. Följande orter har universitets- eller regionsjukhus: Umeå, Stockholm, Uppsala, Örebro, Linköping, Göteborg, Malmö och Lund. God tillgänglighet (grön färg): Möjlighet att från varje kommun nå det regionsjukhus som man tillhör sju dagar i veckan med ankomst före 12.00 och avresa efter 16.00. Restiden från varje kommuncentrum till tillhörande regionsjukhus ska inte vara längre än tre timmar. Resan får inte starta före 03.00. Acceptabel tillgänglighet (gul färg): Möjlighet att från varje kommun nå det regionsjukhus som man tillhör fem dagar i veckan med ankomst före 12.00 samt med avresa efter 16.00. Restiden från varje kommuncentrum till tillhörande regionsjukhus ska inte vara längre än fyra timmar. Resan får inte starta före 03.00. • Kriterium 6: Universitets- och högskoleorter. God tillgänglighet (grön färg): Goda veckopendlingsmöjligheter till minst tio av de 23 orterna. Det ska gå att resa från orten fredag efter 16.00 och

till orten på söndag efter 12.00. Restiden ska inte vara längre än fem timmar. Acceptabel tillgänglighet (gul färg): Goda veckopendlingsmöjligheter till minst fem av de 23 orterna. Det ska gå att resa från orten fredag efter 16.00 och till orten på söndag efter 12.00. Restiden ska inte vara längre än fem timmar.

• Kriterium 8: Besöksnäring. God tillgänglighet (grön färg): Mer

än hälften av Sveriges befolkning kan nå huvudorten i kommunen

med maximalt 5 timmars restid. 93 (102) Acceptabel tillgänglighet

(gul färg): Mer än hälften av Sveriges befolkning kan nå huvudorten i kommunen med maximalt 7 timmars restid. I modellen har preciserats att avresan ska ske tidigast klockan 06.00. Kriteriet mäter möjligheten att resa långa sträckor mellan olika delar av landet och avser besöksnäring i vid mening, inte bara turism.

Kriteriet kan vid behov användas för annan ort än huvudorten om

väsentliga delar av kommunens besöksnäring är lokaliserad där.

Det är i stort sett samma kommuner som brukar ses som prioriterade av Trafikverkets modell (minst 3 röda kriterier av 8). Runt 45 kommuner brukar bli prioriterade för fortsatta bristanalyser av tillgängligheten och eventuella åtgärder. Ett antal kommuner ligger på gränsen att definieras som prioriterade och resultatet kan variera något mellan åren beroende på förändringar i trafikutbud och tidtabeller. De flesta av de prioriterade kommunerna finns i norra Sveriges inland och står för 53 procent av landets yta men endast 5 procent av befolkningen. De prioriterade kommunerna kännetecknas generellt av stor landareal, liten befolkning, negativ befolkningsutveckling, låg tätortsgrad, långa avstånd och restider till olika målpunkter, låg andel arbetspendling, hög försörjningskvot, låg utbildningsnivå och låg medelinkomst. Samtliga flygplatser i Svealand och Norrland som har flyglinjer med allmän trafikplikt har denna inlandskaraktär i varierande utsträckning. De statliga flygavtalen täcker halva Sveriges yta, men har endast mellan 100 000 och 150 000 årspassagerare på samtliga flyglinjer, vilken motsvarar några procent av den svenska inrikestrafikens passagerarantal.

Kort om förslagen i Trafikverkets flygutredning 2026

Trafikverket har utrett vilka flyglinjer som bör ha allmän trafikplikt och därmed upphandlad flygtrafik från oktober 2027. I rapporten beskrivs förutsättningarna för trafiken samt Trafikverkets förslag på vilka linjer som bör ha allmän trafikplikt för kommande avtalsperiod och vilka krav som bör gälla. Förutsättningarna för att införa allmän trafikplikt och upphandla flygtrafik regleras i EU:s lufttrafikförordning.

Trafikverket konstaterar att det finns ett antal flyglinjer där det är mycket långa avstånd till Stockholm och andra målpunkter. Det finns inga rimliga alternativa möjligheter att skapa en tillräckligt bra tillgänglighet utan flyget. Dessa flyglinjer är Gällivare–Arlanda, Arvidsjaur–Arlanda, Lycksele–Arlanda, Hemavan–Arlanda, Pajala- Luleå, Vilhelmina–Arlanda och Sveg–Arlanda.

Trafikverket föreslår att den nuvarande allmänna trafikplikten på följande linjer tas bort från och med oktober 2027: Östersund– Umeå, Torsby–Arlanda, Hagfors–Arlanda, Kramfors–Arlanda och Mora–Arlanda. Motivet enligt Trafikverket är ett begränsat statligt anslag som kräver prioritering för de trafikslagsövergripande åtgärderna tillsammans med små tillgänglighetseffekter om de berörda flyglinjerna upphör.

6.1.3¶Luftfarten och klimatet

Flygets globala klimatpåverkan ökar framför allt på grund av det ökade flygresandet, som på global nivå mer än fördubblats sedan millennieskiftet. För att möjliggöra en fortsatt tillväxt av flygmarknaden måste takten mot hållbarhet påskyndas för att luftfarten ska nå beslutade nationella och internationella klimatmål. En mix av intensivt arbete krävs för detta genom flygbranschens egna ansträngningar för teknisk innovation, genom ekonomiska styrmedel och genom offentligt stöd, inte minst med primärt fokus på utvecklingen av tillgängligt fossilfritt flygbränsle i stor skala.

Luftfarten bidrar till en uppvärmning av klimatet via förbränning av flygbränsle vilket främst bildar koldioxid (CO2) och vattenånga (H2O). Därutöver bidrar höghöjdseffekter från andra ämnen som kväveoxid till ytterligare klimatpåverkan. Beroende på om höghöjdseffekter räknas med eller inte så motsvarar flygets globala klimatutsläpp mellan 2 och 5 procent av totalen.

Sveriges miljömål

Sverige har på nationell nivå antagit skarpare utsläppsmål än de man enats om inom EU. Det klimatpolitiska ramverk som riksdagen antog 2017 slår fast att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser, för att därefter uppnå negativa utsläpp. I ramverket ingår också en klimatlag som binder nuvarande och kommande regeringar till målet. EU som helhet har åtagit sig att nå nettonollutsläpp till 2050.

Förutom miljömålet finns fem etappmål som stakar ut målsättningarna för Sveriges minskningar av växthusgaser.

Växthusgasutsläpp från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010. Det finns flera styrmedel som begränsar utsläppen, hittills med tonvikt på energieffektivare fordon och ökad biodrivmedelsanvändning. Befintliga styrmedel behöver upprätthållas, och för att målet ska nås på ett resurseffektivt sätt är det särskilt angeläget med styrmedel som minskar trafikarbete (bidrar till ett transporteffektivare samhälle) och som bidrar till en ytterligare högre elektrifierings- och effektiviseringstakt för flyg, bilar och lastbilar.

Den svenska flygbranschens mål

Den svenska flygbranschen har själva satt upp etappmål för flygets klimatpåverkan. Dessa innebär att inrikesflyget ska vara fossilfritt 2030 samt att utrikesflyget ska vara fossilfritt 2045. Målet att utrikesflyget ska vara fossilfritt 2045 definieras som att flyg som lämnar svenska flygplatser för utrikes resor ska tankas med fossilfritt bränsle.

På kort sikt, fram till år 2030, krävs två saker för at uppnå detta mål. För det första måste tillgång till biobränsle öka. Detta kan ske genom inhemsk produktion av biobränsle eller import. För det andra skulle måluppfyllelsen underlättas om elflyget blev en realitet.

Svenska flygbolag har en uttalad målsättning att använda elflyg i kommersiell drift före år 2030. De flygplan som i dag verkar vara aktuella kommer att ha en räckvidd på cirka 300 kilometer. Dessa kommer således, i bästa fall, bara vara ett komplement till det reguljära inrikesflyget. Under utveckling finns även hybridlösningar med elmotorer och flytande flygbränsle i kombination som kommer öka

räckvidden men längre sträckor kommer även efter 2030 att framföras med explosionsmotor med biobränsle i syfte att uppnå fossilfrihet.

Elflygets intåg på flygmarknaden kan dock öppna upp för nya flyglinjer. Beroende på kostnadsläget för elflyget kan man tänka sig helt nya destinationer såväl inrikes som utrikes. Exempelvis kan flyglinjer över Bottenhavet till Finland som flyglinjer från västra Sverige till Norge bli aktuella.

Det pågår en kraftig teknikutveckling avseende elflyg. Ett stort antal företag runt om i världen tävlar om att bli leverantörer till de stora flygbolagen. Det är därför svårt att prognosticera hur utvecklingen efter år 2030 kommer att se ut.

För att flyget helt ska undgå klimatpåverkan krävs även att man kommer till rätta med höghöjdseffekterna. Det pågår en intensiv forskning även i detta avseende. Det är svårt att mäta effekterna på klimaten av höghöjdseffekterna, men de flesta forskarna hävdar att dessa inte är marginella. Det går dock att minska dessa genom att anpassa flygvägarna. Vissa forskare hävdar även att det i framtiden ska vara möjligt att helt undvika dessa.

Svenska flygplatser har en nyckelroll för att underlätta och påskynda klimatomställningen. Ett grundläggande verksamhetskrav är att flygplatserna ska vara fossilfria. Detta är redan uppfyllt av Swedavia och har eller är på god väg att genomföras på icke statliga flygplatser. I detta ingår att tillhandahålla laddningsutrustning som möjliggör laddning av elflyg samt infrastruktur som möjliggör tankning av fossilfritt flygbränsle.

Internationella mål och initiativ

EU har tagit en rad initiativ och beslut för flygets klimatomställning. I syfte att uppnå klimatneutralitet senast 2050, inklusive ett mellanliggande mål om en nettominskning på minst 55 procent av växthusgasutsläppen fram till 2030 jämfört med 2010, presenterade EU-kommissionen 2021 en rad lagstiftningsförslag, det så kallade 55-procentspaketet (Fit for 55). Europaparlamentet och rådet har därefter antagit majoriteten av lagstiftningsförslagen i 55 procentspaketet, av vilka flera rör transportsektorn. Bland annat har ny lagstiftning införts som syftar till att öka efterfrågan på hållbara, för-

nybara och koldioxidsnåla drivmedel till luftfart (ReFuelEU Aviation) och sjöfart (FuelEU Maritime).

I mars 2026 fattade rådet det formella beslutet att ändra EU:s klimatlag och införa ett bindande mellanliggande klimatmål för 2040 om att minska nettoutsläppen av växthusgaser med 90 procent, jämfört med 1990 års nivåer. Minst 85 procent av utsläppsminskningarna måste uppnås inom EU. I den globala civila luftfarten eftersträvas en minskning av koldioxidutsläppen till nettonoll före 2050. Utsläppsminskningen till nettonoll innebär att koldioxidutsläppen ska avlägsnas. Den del av utsläppen som kvarstår ska minskas inom andra sektorer. Avsikten är att utsläppen ska nå nettonoll genom flera olika metoder, bland annat genom utsläppssnål teknik, nya drivlinor för flygplan såsom biobränslen och el.

Under ICAO:s generalförsamling hösten 2022 antogs ett långsiktigt klimatmål för flyget i form av ett nettonollmål 2050 med tydliga referenser till Parisavtalets temperaturmål. Tidigare har ICAO:s mål varit en tillväxt inom flygtrafiken som är koldioxidneutral med förbättrad energieffektivitet.

Metoderna kompletteras av kompensationssystemet för lufttrafikutsläpp, CORSIA (Carbon Off-setting and Reduction Scheme for International Aviation) och innebär att det internationella flygets koldioxidutsläpp ska stabiliseras på en bestämd utsläppsnivå, även kallad baslinjen, som nu uppgår till 85 procent av 2019 års utsläpp. För att stabilisera utsläppen kan flygbolagen använda flygbränslen som är godkända av ICAO och/eller köpa godkända utsläppskrediter för de utsläpp som överstiger baslinjens utsläppsnivå. CORSIA har bredare, men på flera punkter mindre strikta, hållbarhetskriterier för SAF än vad EU har. CORSIA är indelat i tre faser, där de två första (2021–2023 och 2024–2026) är frivilliga medan den tredje (2027–2035) blir obligatorisk för de länder som omfattas. I början av år 2025 uppgick antalet medverkande länder i CORSIA till 129 (totalt samlar ICAO 193 länder). CORSIA är i nuläget beslutat att fortsätta till 2035 och utvärderas regelbundet.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/2405 av den 18 oktober 2023 om säkerställande av lika villkor för hållbar lufttransport (ReFuelEU Aviation) ställer villkor för ökning av efterfrågan och utbud på hållbara flygbränslen, inklusive syntetiska flygbränslen, eftersom det är en central drivkraft på kort och medellång sikt för att minska koldioxidutsläppen från luftfarten och nå unionens klimat-

mål 2030 och 2050. Syftet är att motverka en situation som är skadlig för utvecklingen av hållbart flygbränsle, med låg tillgång, låg efterfrågan och priser som fortfarande är betydligt högre än för fossila bränslen. ReFuelEU Aviation omfattar alla flyg som avgår från en unionsflygplats, dvs. en flygplats inom EU där passagerartrafiken överstiger 800 000 passagerare per år eller godstrafiken överstiger 100 000 ton per år. Totalt uppfyller över 150 flygplatser inom EU kravet på en unionsflygplats 2026 varav fyra är svenska; Stockholm- Arlanda, Göteborg-Landvetter, Malmö-Sturup och Luleå-Kallax. Vid unionsflygplatserna ställs krav på flygbränsleleverantörer, flygbolag och flygplatsernas ledning. Flygbränsleleverantörer ska säkerställa att allt flygbränsle som tillhandahålls flygbolag innehåller en minimiandel hållbart flygbränsle. Från och med 2025 är minimiandelen 2 procent hållbara flygbränslen. Från och med 2030 höjs minimiandelen till 6 volymprocent och krav på inblandning av syntetiska flygbränslen med en minimiandel på 0,7 volymprocent. Minimiandelen höjs sedan successivt vart femte år fram till 2050 då den ligger på 70 volymprocent varav minst 35 volymprocent syntetiska flygbränslen.

Flygbolag som flyger inom det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES) har sedan 2012 behövt täcka sina utsläpp av koldioxid med utsläppsrätter. Genom revideringen av EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) 2023 har reglerna för flyg inom utsläppshandeln skärpts. En sektorsspecifik linjär reduktionsfaktor har införts som gradvis minskar antalet utsläppsrätter för flyg och den fria tilldelningen av utsläppsrätter fasas ut så att alla flygutsläppsrätter kommer att auktioneras ut från 2026. Sammantaget ökar kostnaden för utsläpp, vilket förstärker incitamenten att reducera dem, till exempel genom en högre andel hållbara flygbränslen (SAF) i bränslemixen. Höghöjdseffekter från flygplan övervakas och rapporteras från 2025 och kommissionen ska därefter utvärdera om höghöjdseffekterna ska ingå i EU ETS från 2028. Utöver en koldioxidprissignal innehåller EU ETS även en riktad stödmekanism för att öka användningen av SAF. Stödet som riktas till flygbolagen täcker en andel av merkostnaden för SAF jämfört med fossilt flygbränsle.

I dagsläget är internationella flygningar till och från EU undantagna från EU ETS, åtminstone till och med 2027. Under 2026 ska EU-kommissionen bedöma om CORSIA uppnår en tillräcklig kli-

matambition. I annat fall kan EU från 2027 besluta att utvidga EU ETS till flygningar utanför Europa.

Utvecklade farkoster och bränslen

Fossilfria luftfarkoster utvecklas i god takt, även om mycket arbete återstår bland annat med certifiering av kommersiell trafik. Drönare går mot användning i större skala inom många områden från godstransporter till samhällsnödvändiga funktioner. Fördelar är bland annat kortare transporttider i städer för varor och resenärer, minskad trängsel och minskade utsläpp. Nackdelar kan vara kopplade mot en eventuell osäkerhet kring de nya luftfarkosternas miljöpåverkan, tillförlitlighet och säkerhet. Så kallade eVTOLs kommer att använda vertiports för att transportera människor eller gods. Denna kommande del av flygmarknaden kallad Urban Air Mobility (UAM) och nya mindre fossilfria luftfarkoster kommer in i det svenska luftrummet med krav på regelverket för att med flygsäkerheten i behåll kunna integrera dem med mer traditionell flygtrafik. Det kommer behövas förändringar både på flygplatser och i luftrummet, där bland annat ett gemensamt europeiskt ramverk (U-space) finns framtaget som ska möjliggöra en säker och effektiv integration av dagens och framtida obemannade luftfarkoster.

Förnybara bränslen för flyget kan förenklat delas upp i biobränsle, elektrobränsle, väte och el. Biobränsle som används för transportändamål är framställt av biomassa (den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall, jetbränsle är i allt väsentligt desamma som för vägtrafikbränslen). Slutprodukten biojetbränsle har stora kemiska likheter med diesel. Bränslet ska uppfylla ett antal krav på olika egenskaper. Därutöver ställs även krav på att den färdiga bränsleblandningen ska uppfylla de krav som ställs i specifikationen för Jet A-1. Processen för certifiering är komplex och i dag tillåts upp till 50 procent inblandning i det fossila jetbränslet.

Elektrobränsle produceras från koldioxid och vatten med elektricitet som främsta energikälla. Elektricitet behövs för att spjälka vatten till vätgas och syre. Vätgas processas sedan med koldioxid för

att producera kolväten. När flygplansmotorerna sedan förbränner elektrobränslet släpps den infångade koldioxiden ut i atmosfären efter att ha använts en andra gång. Elektrobränslen är inte en certifierad processväg för flygfotogen och ännu inte heller under certifiering. Elektrobränsle betraktas som ett hållbart syntetiskt flygbränsle eftersom de enda komponenter som används för framställningen är fossilfri el, vatten och återvunnen koldioxid (i stället för fossila råmaterial).

Vätgas förekommer inte naturligt utan behöver produceras. Vätgas är gasformig i rumstemperatur och har ett energiinnehåll som är tre gånger högre per kilo än dagens flygfotogen. Energiinnehållet uttryckt i volym är däremot lågt vilket gör att lagring och transport av vätgas är mycket utrymmeskrävande och kräver cirka 4 gånger mer utrymme än konventionellt flygbränsle med motsvarande energiinnehåll. Det betyder i praktiken att nya ännu ej utvecklade flygplan behöver produceras som kan få plats med vätgasen. Bedömningen är därför att det kommer dröja ett antal decennier innan vätgasdrift blir standard för flyget.

Elektrifierat flyg drivs antingen av att elen till motorerna tillhandahålls via markladdade batterier eller via bränsleceller som försörjs med vätgas. Av de projekt som i dag pågår för att utveckla elflyget ligger batterielektriska lösningar för närvarande längst framme i utvecklingen. Det är ännu oklart hur stort ett elflygplan kan bli och hur långt det kan flyga, men bedömningen är att det tidigast om något decennium finns elflyg för den kommersiella marknaden som kan ta 19 passagerare med en räckvidd på upp till 400 km. Utvecklingsplaner finns även för både betydligt större elflygplan och elflygplan med medeldistansräckvidd upp till 1 500 km på sikt.

6.1.4¶Luftfarten och säkerheten

Luftfarten är av tradition internationell och utvecklingen inom luftfarten har under lång tid styrts utifrån ett säkerhetsperspektiv. Sedan första hälften av 1900-talet har man inom luftfartsbranschen arbetat både på internationell och nationell nivå för att kontinuerligt förbättra säkerheten inom luftfarten. Luftfarten är ett säkert trafikslag, men det finns risker såväl på nationell som internationell nivå som kan minskas genom ett aktivt säkerhetsarbete på olika nivåer.

I och med att luftfarten till stora delar är internationell, så har luftfarten också reglerats genom gemensamma internationella regler. Redan 1944 förhandlades den så kallade Chicagokonventionen fram. Denna konvention reglerar ICAO:s medlemsstaters rättigheter och skyldigheter inom luftfarten. Konventionen och dess annex har sedan implementerats i författningar. EU:s reglering av luftfarten utgår från den så kallade grundförordningen (EU) 2018/1139 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet m.m. Det finns även en rad andra förordningar inom luftfartsområdet som kompletterar grundförordningen. De frågor som inte regleras på EUnivå hanteras nationellt framför allt i luftfartslagen, luftfartsförordningen och i Transportstyrelsens föreskrifter.

Flygsäkerhetsarbetet bedrivs på flera nivåer, globalt, inom Europa, nationellt i Sverige och inom berörda organisationer. Den grundläggande principen inom luftfarten är att varje enskild organisation är ansvarig för säkerheten inom sin egen verksamhet.

Man tar på olika nivåer fram flygsäkerhetsplaner, med strategier och prioriteringar för att förbättra flygsäkerheten global och på europeisk nivå. På europeisk nivå tar EASA, i nära samarbete med medlemsstaterna och andra intressenter årligen fram en europeisk plan för flygsäkerhet som sträcker sig över tre år. Sveriges flygsäkerhetsprogram togs fram 2011, men har sedan uppdaterats vid flera tillfällen. Sveriges prioriterade säkerhetsfrågor för 2026 enligt Transportstyrelsens nationella flygsäkerhetsplan för Sverige är: • ökad risk för luftrumsintrång orsakade av militära drönare, luft-

fartyg och andra föremål från konfliktzoner (både avsiktliga och

oavsiktliga intrång), • landning, start och korsande av bana utan klarering (berör flera

områden), • piloters träning, erfarenhet och individuella kompetens för att

hantera normala och onormala operativa situationer, • minskade tillgängliga finansiella resurser (om finansiella resurser

styrs på annan nivå än inom den ansvarsskyldiga delen av en organisation),

• oavsiktliga luftrumsintrång från drönaroperatörer,

• flygplanets massa och balans (kan påverkas av beräkningar och

felaktig lastning), • separation i luftrummet (upptäcka och undvika förlust av sepa-

ration), • bristfällig planering och förberedelse före flygning (berör pro-

cesser, verktyg och information i planeringen).

Enligt Trafikanalys uppföljning av de transportpolitiska målen 2026 omkom två personer i luftfartsolyckor under 2025 (preliminära uppgifter). Båda dessa skedde inom den del av luftfarten som benämns ”övrigt flyg” och inkluderar privatflyg och andra mindre farkoster. I linjefart och chartertrafik har inga dödsfall inträffat sedan 2016. Utifrån medelvärdet av antalet omkomna under 2023–2025 är, enligt Trafikanalys, etappmålets nivå för 2030 uppnådd.

6.1.5¶Luftfartens konkurrenskraft

Det svårt om inte omöjligt att ge en rättvisande bild av flygets konkurrenskraft ställt mot alternativa trafikslag eftersom förutsättningarna ser mycket olika ut. Det går däremot att argumentera för att det råder konkurrens mellan trafikslagen på vissa inrikes relationer som Göteborg-Stockholm eller Sundsvall-Stockholm. På andra relationer kan valet av trafikslag vara logiskt och bero på en kombination av faktorer som restid, avstånd, reskostnad etcetera. Lättare är det att bedöma utvecklingen inom luftfarten och göra jämförelser mellan svenska flygplatser. Inrikestrafiken, som i huvudsak består av reguljärtrafik, har tappat i konkurrenskraft sedan millennieskiftet . Det totala antalet inrikespassagerare under 2025 uppgick till närmare 4,2 miljoner, i jämförelse med 7,1 miljoner år 2005, vilket är en minskning med 69 procent. I tabellen nedan visas antalet inrikespassagerare per flygplats för åren 2005 och 2025. Flertalet flygplatser redovisar en minskad passagerarvolym sett över hela 20-årsperioden, endast ett fåtal ökar och då handlar det närmast uteslutande om flygplatser i norra Norrland.

3 Den reguljära trafiken svarade under 2025 för 99,6 % av den totala inrikestrafiken. 4 Till skillnad från den nationella nivån så ingår även ankommande inrikespassagerare på flygplatsnivå.

Luftfartens roll i transportsystemet och framtida trender och prognoser …

Tabell 6.1 Inrikes passagerarutveckling på flygplatsnivå 2005–2025

Antal inrikes passagerare samt förändring i procent

Luftfartens roll i transportsystemet och framtida trender och prognoser …

Källa: Transportstyrelsen.

Det är inom utrikesresandet som flygtrafiken växer. Sedan 2005 och trots covidpandemin har den svenska utrikestrafiken ökat med drygt

50 procent mätt i antal passagerare. Runt 92 procent av utrikespassagerarna flyger reguljärt, resterande (bortsett från en ytterst liten del inom taxiflyget, runt 0,2 promille) är charterpassagerare. Den stora volymökningen under de senaste 20 åren har Stockholm Arlanda och Göteborg Landvetter med omkring 80 procent fler utrikesresenärer på båda flygplatserna.

Tabell 6.2 Utrikes passagerarutveckling på flygplatsnivå 2005–2025

Antal utrikes passagerare samt förändring i procent

Flygplats 2005 2025 Förändring 2025–25 (%)

Arvidsjaur 10 954 27 151 148 % Borlänge 629 15 177 2 313 % Landvetter 2 690 131 4 934 933 83 % Säve 479 450 – –100 % Halmstad 2 866 9 966 248 % Jönköping 45 038 11 239 –75 % Kalmar 18 795 20 561 9 %

Luftfartens roll i transportsystemet och framtida trender och prognoser …

Källa: Transportstyrelsen.

6.1.6¶Luftfart och samhällsekonomi

Samhällsekonomisk effektbedömning av flygplatser

Den samlade internationella forskningen påvisar ett robust positivt samband mellan tillgång till flygförbindelser och den långsiktiga regionalekonomiska utvecklingen, mätt i termer av såväl produktivitets- som sysselsättningstillväxt. Jag har låtit WSP utveckla detta resonemang och jag har valt att här sammanfatta ett analytiskt underlag som försöker att värdera nyttan av olika flygplatser genom kompletterande metoder.

I Flygplatsutredningen (SOU:2007:70) användes bland annat en kvot mellan en flygplats passagerarvolym och befolkningsmängden i upptagningsområdet (mätt i restid med bil). WSP redovisar i stället tre kompletterande mått av de svenska flygplatsernas samhälleliga värde: 1. Restider i tid och kilometer mellan samtliga flygplatser. 2. Tillgänglighet – antalet arbetstagare/arbetsplatser som nås inom

60 minuter från respektive flygplats. 3. Samhällsekonomisk effektbedömning av respektive flygplats.

En förbättrad tillgänglighet till flygförbindelser påverkar ytterst marginellt rikets befolkningstillväxt eller arbetsmarknadens funktionssätt. Flygets påverkan på sysselsättningen med en bedömd så kallad elasticitet om 0,1 bör ses som en renodlad omlokaliseringseffekt, dvs. resultatet av ett mellanregionalt nollsummespel som uppstår till följd av att vissa branscher har starka preferenser för regioner med god tillgänglighet till flyg. När detta leder till en ökad regional speciali-

sering och klusterbildning kommer produktiviteten i den samlade nationella ekonomin förvisso att stiga, men utan att sysselsättningen i riket som helhet påverkas. Dessa analyser ger vid handen att tillgängligheten till flygutbud tenderar att påverka sysselsättningen i en kommun med en så kallad elasticitet om 0,1 medan elasticiteten med avseende på löneinkomsterna bedöms ligga på 0,015.

I stället för fokus på sysselsättningseffekter kan respektive flygplats samhällsekonomiska värde värderas utifrån dess påverkan på produktivitetsutvecklingen i ekonomin med en vald elasticitet om 0,015. WSP har nyligen genomfört en systematisk genomgång, en så kallad metaanalys av Stockholm Arlandas samhällsekonomiska betydelse, genom empiriska studier av sambandet mellan tillgång till flygförbindelser och regionalekonomisk utveckling. Den genomsnittliga produktivitetselasticiteten uppgick också i dessa studier till 0,015.

Utrednings- och jämförelsealternativ

Flygplatsernas samhällsekonomiska värde har beräknats med utgångspunkt i ett jämförelsealternativ som beskriver tillgängligheten till flygkapacitet i Sveriges kommuner under 2019, dvs. det sista året innan pandemin lamslog flygtrafiken.

Mot detta jämförelsealternativ har WSP ställt ett utredningsalternativ som innebär att trafiken på en viss flygplats helt upphör. Ett utredningsalternativ skapades för varje flygplats med passagerartrafik. Skillnaden mellan utredningsalternativet och jämförelsealternativet i termer av förändrad tillgänglighet till flygkapacitet utgör input till den efterföljande effektberäkningen.

Resultaten från den samhällsekonomiska effektberäkningen redovisas i tabellen nedan. WSP:s analys visar på att de svenska flygplatserna under 2019 har genererat en produktivitetseffekt på sammantaget 68 miljarder kronor. Störst samhällsnytta har Stockholm-Arlanda med hälften av den totala beräknade produktivitetseffekten.

Tabell 6.3 Beräknad samhällsekonomisk nytta för de svenska flygplatserna år 2019

Flygplats Årlig samhällsnytta, Passagerare, Samhällsnytta i kronor miljoner kronor per år 1 000-tal per passagerare

Sveg 4 6 649

Totalt samtliga flygplatser 67 744 45 055 1 504

Källa: WSP.

Som förväntat är sambandet starkt mellan beräknad samhällsnytta och antalet passagerare på flygplatsen, men som illustreras i figuren nedan råder det motsatta då man i stället tar en utgångspunkt i beräknad samhällsnytta per passagerare. Detta förklaras av att mindre flygplatser i många fall är lokaliserade till glest befolkade delar av landet där avståndet till andra, alternativa flygplatser är långt. Dessa flygplatser står därför, trots sin storlek, för en mycket stor andel av den samlade tillgängligheten till flyg i närområdet, se även tabell som följer därefter.

Figur 6.5 Förhållande mellan flygplatsernas trafikvolym och beräknad samhällsnytta per passagerare år 2019

Logaritmerade värden för både x- och y-axel

3 agerare ass p

2 er p a ytt 1 n älls h

0 sam ad

-1 kn rä Be

-2

0 2 4 6 8 10 12

Trafikvolym (antal passagerare)

Källa: WSP.

Flygplatsernas samhällsekonomiska nyttor i förhållande till offentliga kostnader

WSP har studerat hur samhällsnyttan förhåller sig till de offentliga kostnaderna för att upprätthålla trafiken på bland annat de 27 ickestatliga flygplatserna. Kostnaderna är uppdelade i statliga driftsbidrag till flygplatser med kommunala/regionala huvudmän, underskottstäckning från de kommunala/regionala huvudmännen, samt statens kostnader för upphandlade flyglinjer.

För att spegla det samhällsekonomiska nettot för respektive flygplats nettonuvärdeskvoten, NNK. Detta samhällsekonomiska nyckeltal, definieras som:

Nytta −Kostnader

Nettonuvärdeskvot (NNK) =

Kostnader För att en åtgärd/offentlig utgift ska vara samhällsekonomiskt motiverad krävs att nyttorna är större än kostnaderna, dvs. att NNK överstiger 0.

WSP:s beräkning visar är att endast 9 svenska flygplatser, alla mindre regionala flygplatser med statligt upphandlad flygtrafik, som genererade offentliga kostnader som överstiger de samhälleliga nyttorna. Endast en flygplats, uppvisar en negativ NNK i paritet med större planerade järnvägsprojekt som Ostlänken, Norrbotniabanan och Hässleholm-Lund. Tabellen nedan visar att flygplatsdrift ger en hög samhällsekonomiska effektivitet.

Tabell 6.4 Samhällsekonomiska nyttor i förhållande till offentliga kostnader för flygplatsdriften

Nettonuvärdeskvot (NNK) år 2019 för icke-statliga flygplatser

Flygplats NNK Flygplats NNK Flygplats NNK Flygplats NNK

Kalmar 60,6 Örebro 5,4 Borlänge 1,3 Hemavan –0,5 Växjö 36,0 Karlstad 4,9 Arvidsjaur 0,7 Pajala –0,6 Skellefteå 16,9 Norrköping 3,8 Gällivare 0,2 Mora –0,6 Trollhättan 10,7 Västerås 3,8 Hagfors –0,1 Lycksele –0,6 Halmstad 10,0 Kristianstad 3,0 Vilhelmina –0,3 Sveg –0,9 Örnsköldsvik 6,2 Linköping 3,0 Kramfors –0,3 Sundsvall 6,0 Jönköping 2,7 Torsby –0,5 Källa: WSP.

WSP betonar att resultatet ska tolkas med försiktighet då samma effektsamband för den samhällsekonomiska kalkylen har använts för alla flygplatser och som inte tar hänsyn till variationer i regionens utveckling, faktorer som exempelvis näringslivsstrukturen, särskilt förekomsten av kunskapsintensiv tjänsteproduktion, samt nivån på den interregionala tillgänglighet som uppnås utan flygförbindelser.

I bedömningen av den samhällsekonomiska nyttan ställd mot offentliga kostnader för respektive flygplats, kommer en stor andel skattemedel från den regionala ekonomin medan de nyttor WSP beaktat är av nationell karaktär. Utifrån ett mer snävt regionalt perspektiv är dock de regionala nyttorna av en flygplats ofta betydligt större än de nationella nyttorna. WSP har heller inte i sin effektbedömning inkluderat den negativa samhällsekonomiska effekt som kan kopplas till flygets klimatbelastning, men menar att ”klimateffekterna sannolikt är mycket små, gränsande till försumbara, i förhållande till flygets positiva bidrag till samhällsekonomin”. WSP skriver vidare att detta blir tydligt när man ”beaktar att inrikesflyget sedan år 2012 hanteras inom ramen för EU:s utsläppshandel (EU/ETS) och att den fria tilldelningen av utsläppsrätter till flyget inom detta system kommer att fasas ut helt till år 2026”.

I nedanstående tabell redovisas tillgängligheten till alternativa resvägar, mätt i termer av bilrestid till den närmaste belägna svenska flygplats.

Underlaget till nedanstående tabeller är framtaget med hjälp av GIS-verktyget ArcGIS Network Analyst. I systemet har ett nätverk byggts för att möjliggöra analyser av kortaste väg, såväl avseende bilrestid som geografiskt avstånd. Nätverket baseras på uppgifter om geometrier, längd, förbjudna riktningar och hastighetsgränser från Nationell vägdatabas (NVDB). De 39 aktuella flygplatserna har importerats till nätverket som noder i analysen.

Tabell 6.5 Bilrestid till närmaste flygplats

Flygplats Närmaste alternativa Restidsavstånd, flygplats minuter

Luleå Skellefteå 94 Skellefteå Umeå 82 Lycksele Vilhelmina 86 Vilhelmina Lycksele 86 Hemavan Vilhelmina 153 Gällivare Kiruna 73 Umeå Örnsköldsvik 55 Örnsköldsvik Umeå 55 Pajala Gällivare 83 Kiruna Gällivare 73 Kramfors Sundsvall 68 Sundsvall Kramfors 68 Östersund Sveg 135 Sveg Mora 108 Arlanda Bromma 29 Borlänge Mora 84 Mora Borlänge 84 Bromma Arlanda 29 Västerås Bromma 59 Sälen Mora 98 Skavsta Norrköping 43 Örebro Västerås 70 Torsby Hagfors 42 Hagfors Torsby 42 Norrköping Linköping City 30 Linköping City Norrköping 29 Karlstad Hagfors 58 Jönköping Landvetter 78 Trollhättan Landvetter 69 Landvetter Trollhättan 69 Kalmar Ronneby 72 Växjö Ronneby 67 Halmstad Ängelholm 38 Ängelholm Halmstad 38 Kristianstad Ronneby 60 Ronneby Kristianstad 61 Malmö Kristianstad 61 Visby Norrköping 389 Källa: WSP. Kommentar: Med stöd av GIS-verktyget ArcGIS Network Analyst.

I tabellen nedan redovisas flygplatsernas lokala marknad, mätt som den befolkning och det antal arbetsställen som kan nås inom 60 minuters restid från respektive flygplats.

Tabell 6.6 Befolkning och arbetsställen som nås inom

60 minutersbilrestid från respektive flygplats

Flygplats Befolkning Arbetsställen

Ett arbetsställe är en adress, fastighet eller grupp av närliggande fastigheter där företag bedriver stadigvarande verksamhet och har anställd personal (Skatteverket).

Luftfartens roll i transportsystemet och framtida trender och prognoser …

Källa: WSP. Kommentar: Med stöd av GIS-verktyget ArcGIS network Analyst.

6.2¶Framtidens trender och prognoser för luftfartens utveckling

Min bedömning

Inrikes och utrikes flygtrafik har inte återhämtat sig sedan 2019, även om första halvåret 2026 har ökat jämfört med samma period 2025.

Jag konstaterar att Trafikverket räknar med en årlig tillväxt på knappt 1,7 procent i sin långsiktiga prognos för utrikestrafiken. När det gäller inrikesflyget så kan jag konstatera att Trafikverket justerat ned sin prognos. År 2045 bedöms 6 miljoner passagerare att resa med inrikesflyget jämfört med 4,2 miljoner passagerare år 2025.

De påverkansfaktorer som kan ha betydelse för hur trafiken utvecklas är tillgången till arbetskraft, hållbart flygbränsle (SAF), förseningar vid leverans av nya flygplan, luftrumskapacitet och kapacitetsproblem vid främst större navflygplatser, klimatförändringar samt IT och cybersäkerhet.

De viktigaste utvecklingstrenderna inom luftfarten är enligt min uppfattning omställning till fossilfrihet, nya typer av farkoster, flygplatser som energinav, utveckling av regelverket och behov av ökad resiliens i framtida luftfart.

6.2.1¶Nuvarande utveckling av flygtrafiken i Sverige

Trafikvolymer är färskvaror och det är nödvändigt att ha perspektiv för att kunna bedöma utvecklingen på lång sikt. Jag har emellertid bett Trafikverket att göra en bedömning av flygets utveckling i Sverige med stöd av passagerarstatistik för det första halvåret 2026 och jämföra med tidigare år (samma period 2025, 2024 och 2019). Jag kommer därefter redovisa en långtidsprognos för både inrikestrafiken och utrikestrafiken som Trafikverket tog fram 2024. Den har justerats för inrikestrafiken och redovisas nedan.

Inrikesresandet ökade med 3 procent jämfört med 2025, men ligger fortfarande 3 procent under 2024 och 40 procent under 2019. Arlanda flygplats har tagit upp närmare 90 procent av den passagerarvolym Bromma flygplats tappade mellan 2024 och 2026. Stockholm som helhet minskade med drygt 60 000 inrikespassagerare under samma period, eller knappt 3 procent. I förhållande till 2019 har Stockholms inrikestrafik minskat med 40 procent, samma takt som inrikesflyget i stort.

Norrlandsflygplatserna ligger 21 procent under 2019 års nivå, medan övriga flygplatser utanför Stockholm ligger 58 procent under 2019. Tappet är särskilt stort där tåget konkurrerar. Flygtrafiken Stockholm-Malmö ligger 66 procent under 2019 års nivå och Stockholm-Göteborg 60 procent under 2019 års utfall. De två linjerna svarar tillsammans för nästan halva inrikesflygets nedgång sedan 2019. Numera är den största inrikeslinjen med bred marginal Stockholm- Luleå. 2019 var däremot den största inrikeslinjen Stockholm-Göteborg, som i dag är Sveriges tredje största, förbisprungen av både Luleå och Umeå till Stockholm.

Utbudet av inrikes tillgängliga flygstolar har minskat med 48 procent sedan 2019 medan passagerarna minskat med 40 procent. Utbudet har alltså skurits ned mer än resandet och som en konsekvens blir kabinfaktorn, utnyttjandegraden i flygplanet, högre och nådde 69 procent under första halvåret 2026.

Figur 6.6 De tio största inrikeslinjerna i Sverige

Under första halvåret 2026 jämförda med utfallet

för motsvarande period 2019, 2024 och 2025

600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000

2019 2024 2025 2026

Källa: Trafikverket.

Utrikesresandet ökade för första halvåret 2026 med 4 procent fler passagerare jämfört med samma period 2025 och ligger 13 procent under passageravolymerna under samma period 2019. Europatrafiken dominerar helt det svenska utrikesresandet med 90 procent av passagerarvolymen. Jämfört med samma period 2019 har utrikesresor utanför Europa minskat med 30 procent. Den överlägset största svenska utrikeslinjen är Arlanda-Köpenhamn, som vuxit med nära

30 procent sedan 2024. Utrikestrafiken har 2026 en stark koncentration till Arlanda med drygt tre fjärdedelar av utrikespassagerarna, se diagram nedan.

Figur 6.7 Andel av utrikesresandet första halvåret 2026

1,0 %

5,1 %

18,2 %

75,7 %

Arlanda Landvetter Övriga flygplatser Skavsta

Källa: Trafikverket.

Flygplatsernas utveckling under första halvåret 2026 jämfört med samma period ett år innan pandemin slog till mot flygtrafiken visar på betydande svängningar, se tabellen nedan. Det totala antalet passagerare (utrikes+inrikes) har minskat på samtliga flygplatser förutom ett antal mindre regionala flygplatser med upphandlad flygtrafik. Omkring 40 procent av flygplatserna har tappat hälften av antalet passagerare, eller betydligt mer än så, bland annat Bromma och Skavsta flygplatser (minus 96 respektive minus 88 procent).

Tabell 6.7 Totalt antal passagerare per flygplats

Första halvåret 2026 jämfört med samma period 2019

Flygplats Första halvåret 2019 Första halvåret 2026 Förändring

Arvidsjaur 45 325 42 328 –7 % Borlänge 10 502 8 662 –18 % Gällivare 13 460 16 209 20 % Landvetter 3 187 474 2 583 356 –19 % Hagfors 1 899 1 421 –25 % Halmstad 59 099 32 646 –45 % Hemavan 7 062 7 995 13 % Jönköping 35 247 6 072 –83 % Kalmar 114 651 44 827 –61 % Karlstad 29 856 16 666 –44 % Kiruna 136 495 130 357 –4 % Kramfors 4 178 6 439 54 % Kristianstad 19 904 94 –100 % Linköping 72 734 56 348 –23 % Luleå 582 397 559 244 –4 % Lycksele 8 480 8 795 4 % Malmö 977 243 439 291 –55 % Mora 2 729 2 094 –23 % Norrköping 47 089 18 026 –62 % Pajala 1 169 1 612 38 % Ronneby 104 166 52 091 –50 % Skellefteå 144 935 138 929 –4 % Arlanda 12 449 973 11 776 078 –5 %

Källa: Trafikverket.

6.2.2¶Prognos

Trafikverket bedömer en årlig tillväxt på knappt 1,7 procent i sin långsiktiga prognos för utrikestrafiken (2019–2065).

Figur 6.8 Trafikverkets prognos för utrikestrafiken fram till 2064

Källa: Trafikverket.

När det gäller inrikesflyget har Trafikverket justerat ned sin prognos. År 2045 bedöms inrikesflyget nå 6 miljoner passagerare jämfört med 4,2 miljoner passagerare 2025. 6 miljoner årspassagerare motsvarar den nivå inrikesflyget hade i samband med finanskrisen 2009. Omkring 7,5 miljoner passagerare nås 2065 i Trafikverkets reviderade prognos, mot tidigare 9 miljoner passagerare i basprognosen från 2024.

Figur 6.9 Trafikverkets prognos för inrikesflyget fram till 2065

10 000 000

8 000 000

6 000 000

4 000 000

2 000 000

0 6 2 8 4 0 6 2 8 4 0 6 2 8 4 0

7 7 8 8 9 0 0 1 1 2 3 3 4 4 5 6

19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

Faktiska utfallet Prognos hösten 2025

Källa: Trafikverket.

Jag har i tidigare avsnitt redogjort för att flygtrafiken globalt sett har återhämtat sig till förpandemiska nivåer. Efterfrågan är stark på flera marknader även i Europa och många flygbolag uppvisar förbättrad lönsamhet. Osäkerheten i omvärlden har samtidigt tilltagit med geopolitiska konflikter och handelspolitiska spänningar, vilket jag redogör för i kapitel fem. Utöver detta har Trafikverket svarat på min fråga om vilka aktuella påverkansfaktorer och framtida trender som särskilt kan påverka prognoser kring flygtrafikens utveckling. Nedan följer en sammanfattning av ett antal centrala påverkansområden som påverkar framtiden för flygbranschen. • Arbetskraft: Flygbranschen har omfattande utmaningar i kompe-

tensförsörjningen och branschen präglas av svårigheter att rekry-

tera och behålla kvalificerad personal. Betydande pensionsavgångar

innebär att erfarenhetsbasen minskar, samtidigt som rekryterings-

och utbildningstiderna är långa. Bristen omfattar såväl piloter, flyg-

tekniker som flygledare och kabinpersonal. Vidare finns återkom-

mande arbetsmarknadskonflikter som skapar trafikstörningar och

som kan skada tilliten till luftfarten.

• Sustainable Aviation Fuel (SAF): SAF betraktas inom branschen som en nyckel för att nå nettonollutsläpp senast år 2050. Redan i dag råder brist på hållbart flygbränsle. SAF står för omkring 0,3 procent av flygbränslet 2024 och är 3–7 gånger dyrare än konventionellt flygbränsle. Produktionen 2025 beräknas uppgå till omkring 2 miljoner ton. Detta ska ses i relation till den förväntade efterfrågetillväxten på flygresor, som uppskattas till över 4 procent per år 2023–2040. En sådan utveckling skulle innebära en fördubbling av den globala flygtrafiken från 2019 års nivå till omkring 7,8 miljarder passagerare 2040. Den tillväxten är svår att förena med branschens mål om nettonollutsläpp 2050, om inte övergången till fossilfria drivmedel, i första hand SAF, accelererar betydligt. Då krävs kraftigt utbyggd SAF-produktion, omfattande logistik och brett internationellt samarbete. • Leveranskedja och teknik: Försenade leveranser av nya flygplan och flygplansmotorer samt brist på reservdelar skapar problem för flygbolagen när de vill utveckla verksamheten. Fulltecknade orderböcker för flygplan och motorer väntas utgöra en flaskhals under lång tid. • Drift och kapacitet: Förseningar orsakade av begränsningar i tillgängliga ankomst- och avgångstider (slots) vid stora navflygplatser begränsar verksamheten. Andra orsaker kan vara banarbeten, öppettider, avisningskapacitet och miljörestriktioner. • Klimatförändringar: Extrema väderhändelser (värme, stormar, intensiv nederbörd av snö eller regn,) påverkar flygplanets viktbegränsningar, alternativflygplatser och regularitet. Långsiktig klimatpåverkan kommer med stor sannolikhet att öka de operativa störningarna i flygtrafiken, vilket även leder till högre försäkringskostnader för flygbranschen. • Luftrumskapacitet: Bristen på luftrumskapacitet är ett återkommande problem (förseningar), speciellt när luftfarten har återhämtat sig snabbt. Flygbolag vittnar om höga kostnader, längre flygvägar och en flygtrafikledning som i stor utsträckning vilar på strukturer och teknologier från förra seklet. Trots decennier av löften, omfattande investeringar och politiska initiativ har varken Europa (Single European Sky) eller USA (NextGen) ännu till fullo

lyckats skapa ett effektivt flygtrafikledningssystem. Det är kost-

samt för både flygbolag och resenärer. • IT och cybersäkerhet: Cyberattacker eller IT-haverier hos flyg-

bolagens eller flygplatsernas system såsom system för bokning,

incheckning, ombokning, flygtrafikledning, olika crew-system och så vidare, kan bli ett allvarligare problem.

6.2.3¶Viktigaste utvecklingstrender inom luftfarten

Nedan följer en sammanfattning av ett antal viktiga utvecklingstrender som påverkar framtiden för flygbranschen. • Omställningen till fossilfrihet. Omställningen till ett fossilfritt

flyg drivs av målet att minska klimatpåverkan inklusive klimatanpassning av infrastrukturen. En avgörande klimatfaktor blir att lyckas ersätta konventionella jetbränslen med hållbara alter-

nativ. Flera lösningar utvecklas parallellt: eldrift, hållbara flygbräns-

len (SAF, däribland biojetbränslen och elektrobränslen, e-bränslen)

samt vätgas. • Nya farkoster: Nya typer av farkoster, drönare och eVTOL rör

sig i allt större utsträckning i luftrummet och i städerna. En stor-

skalig användning av dessa, från godstransporter till samhällsvik-

tiga funktioner till persontransporter, kan förändra och utveckla

transportsystemet. • Flygplatser som energinav: Flygplatserna får en ny roll som energi-

nav. Utvecklingen av nya drivmedel kan ge flygplatser en ny roll

som energinav för produktion, lagring och distribution av fossil-

fria drivmedel. Tendenserna syns redan i Europa och i Sverige, där

flygplatser etablerar solcellsparker och batterilager. Även vätgas-

produktion genom elektrolys kan bli aktuell men denna utveckling

måste dock ske utan att flygsäkerheten äventyras. • Förändringar i regelverk och utformningen av luftrummet: Den

ökande aktiviteten i luftrummet och en alltmer komplex trafikbild

skapar behov av förändringar i både regelverk och luftrumsutform-

ning. I takt med att nya farkoster tillkommer och på sikt blir allt-

mer autonoma ställs allt högre krav på ett regelverk som möjliggör

säker integration med den konventionella flygtrafiken. För att

hantera såväl dessa farkoster som flygtrafikens samlade tillväxt krävs även förändringar i hur luftrummet planeras och hanteras. Införandet av U-space-tjänster, en ökad grad av autonomi i flygtrafiken och utbyggd datadelning utgör sammantaget steg mot ett nytt ekosystem för luftfarten. • Resiliens i framtida luftfart: Förmågan att motstå och återhämta sig efter yttre störningar kommer att vara avgörande och högt prioriterat framöver, särskilt i takt med den ökade digitaliseringen och automatiseringen av flygplatser, flygtrafiktjänsten och flygoperativa processer. Förmågan att utforma och upprätthålla motståndskraftiga system blir därmed central för att kunna motstå och hantera olika typer av hot och förändringar.

7¶Statsstödsregler och andra hänsyn som behöver beaktas

7.1¶Statligt stöd

Min bedömning

Verksamhet som är en del av statens kärnansvar eller offentliga maktbefogenheter, till exempel militär verksamhet, omfattas inte a statsstödsreglerna.

För offentlig finansiering av flygplatsverksamhet, som är att se som ekonomisk verksamhet, finns det i huvudsak tre vägar för att det ska kunna lämnas i enlighet med EU:s statsstödsregler. Det är stöd enligt den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER), finansiering genom reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) eller en individuell prövning av EU-kommissionen efter anmälan.

GBER erbjuder den mest standardiserade och förutsebara möjligheten att lämna stöd, medan SGEI-reglerna kan ge större flexibilitet samtidigt som det kräver en mer ingående bedömning.

För att säkerställa en långsiktigt robust och rättsligt hållbar ordning kan en kombinerad lösning vara möjligt enligt min bedömning. Ett SGEI-förordnande skulle kunna beslutas samtidigt som förutsättningarna för stöd enligt GBER uppfylls och nyttjas.

Vid överlåtelse av flygplatser till staten ska priset baseras på en värdering. Värderingen behöver ta hänsyn till de extra kostnader som kan finnas förknippade med flygplatser. Om köpeskillingen erläggs till en kommun och går in i kommunens generella budget aktualiseras inte statsstödsreglerna. En kommun bedriver inte ekonomisk verksamhet. Men om köpeskillingen går till ett kommunalt bolag blir bedömningen en annan. Samma resonemang

gäller om staten eller en kommun överlåter en flygplats till en privat aktör.

Jag har med stöd av Kastell Advokatbyrå AB gått igenom förutsättningarna för statligt stöd samt analyserat förutsättningarna för statligt stöd kopplat till några alternativa organisationsmodeller och olika perspektiv. Jag är dock ansvarig för de slutliga bedömningarna som jag redovisar i detta betänkande. De mer övergripande och generella resonemangen jag för kring statsstödsregler och möjligheten till statliga bidrag redovisar jag i detta kapitel. Bedömningar rörande statsstödsregelverkets betydelse för enskilda förslag till åtgärder redovisas i anslutning till dessa.

Statligt stöd och kriterierna för dessa

Statligt stöd är ett vitt begrepp som innebär att ett företag, dvs. en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, beviljas direkt eller indirekt en ekonomisk fördel genom statliga medel samt att åtgärden kan tillskrivas staten, såsom statliga myndigheter, kommuner eller regioner.

Stödet kan vara av olika slag och kan exempelvis utgöra bidrag, lån på förmånliga villkor, borgensåtaganden, hyresnedsättningar eller reducerande avgifter och skattelättnader.

Statsstödsreglerna, som är EU-rättsliga, har som syfte att säkerställa att konkurrensen på EU:s inre marknad inte snedvrids genom att enskilda medlemsstater ger företag konkurrenssnedvridande fördelar genom bidrag eller andra ekonomiska förmåner.

För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd ska ett antal kriterier som anges i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) vara uppfyllda. Åtgärden ska 1. lämnas till ett företag, dvs. någon som bedriver ekonomisk

verksamhet, 2. finansieras av statliga medel och kunna tillskrivas staten, 3. innebära en ekonomisk fördel för mottagaren samt gynna vissa

företag eller viss produktion i förhållande till dess konkurrenter

eller annan produktion (selektivitet), och

4. kunna påverka konkurrensen och handeln mellan EU:s medlems-

stater.

Om inte samtliga kriterier ovan är uppfyllda föreligger inte statligt stöd enligt EU-rätten och reglerna är då inte tillämpliga. Nedan redovisar jag en översikt avseende vad respektive kriterium innebär.

Åtgärden ska lämnas till ett företag

Varje verksamhet som består i att erbjuda varor och tjänster på en marknad är ekonomisk verksamhet. Bedömningen av om en verksamhet är ekonomisk påverkas inte av om verksamheten genererar vinst eller är avsedd att vara vinstdrivande. Om en verksamhet är att bedöma som icke-ekonomisk är inte reglerna om statligt stöd tillämpliga.

En verksamhet kan i delar bestå i icke-ekonomisk verksamhet och i delar i ekonomisk verksamhet. Statsstödsreglerna träffar då enbart den delen av verksamheten som är ekonomisk. Det ligger på verksamhetsutövaren att kunna visa att korssubventionering inte föreligger mellan den icke-ekonomiska verksamheten och den ekonomiska.

Driften av en civil flygplats, genom tillhandahållande av flygplatstjänster till flygbolag och olika tjänsteleverantörer, utgör en ekonomisk verksamhet. Detta gäller även uppförande av flygplatsinfrastruktur som är avsedd för sådan verksamhet.

Nu är inte all verksamhet som bedrivs vid en flygplats nödvändigtvis av ekonomisk natur. Verksamheter som normalt omfattas av statens ansvar vid utövande av offentliga befogenheter är inte av ekonomisk karaktär och omfattas därför som utgångspunkt inte av reglerna om statligt stöd. Vid en flygplats anses exempelvis flygkontrolltjänst, polis-, tull- och räddningstjänst, verksamhet som syftar till att skydda den civila luftfarten mot olagliga handlingar samt investeringar i den infrastruktur och den utrustning som krävs för att utföra dessa verksamheter i allmänhet utgöra icke-ekonomisk verksamhet enligt EUkommissionens riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag (2014/C 99/03).

Åtgärden ska finansieras av statliga medel och kan tillskrivas staten

Begreppet statliga medel omfattar hela den offentliga sektorns resurser, dvs. inte bara statens utan även enskilda myndigheters, kommuners och regioners medel. Statliga medel omfattar heller inte enbart direkta anslag från statsbudgeten, utan även resurser som står under offentlig kontroll. Även medel som tillhandahålls av offentligt ägda företag kan därför utgöra statliga medel, under förutsättning att staten har ett bestämmande inflytande över hur medlen används eller på annat sätt kan styra deras disposition utifrån en helhetsbedömning. Vid tillämpning av reglerna om statligt stöd kan överföringar inom en offentlig koncern också utgöra statligt stöd, exempelvis om medel överförs från moderbolaget till ett dotterbolag, givet att staten har ett inflytande över beslutet.

Kravet på statlig inblandning innebär att medel som lämnas via en EU-fond inte utgör statligt stöd så länge dessa inte lämnas via en svensk offentlig aktör som har ett skönsmässigt utrymme att bedöma vem som ska få tilldelning av medlen.

Åtgärden ska ge ekonomisk fördel och selektivitet

Med en fördel i EUF-fördragets mening avses varje ekonomisk fördel som ett företag inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden, dvs. utan statligt ingripande. Bedömningen är objektiv och det är endast åtgärdens effekt på företaget som är relevant, inte orsaken till eller syftet med det statliga ingripandet. Även formen för ingripandet är irrelevant, vilket innebär att ett stöd inte behöver vara bidrag utan kan även utgöra befrielser från ekonomiska bördor.

För att en statlig åtgärd ska omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 i EUF-fördraget måste det även gynna vissa företag eller viss produktion jämfört med andra företag eller andra sektorer som befinner sig i en jämförbar situation. Selektiviteten är vad som skiljer statsstöd från åtgärder med en helt allmän räckvidd som tillämpas utan åtskillnad på alla företag oavsett verksamhetsinriktning.

Åtgärden ska påverka konkurrensen och handeln mellan EU:s medlemsstater

Detta är ett lågt ställt krav. Påverkan på konkurrensen följer vanligtvis av det faktum att de övriga kriterierna är uppfyllda. Någon direkt och självständig bedömning av detta görs därför sällan. Det är inte nödvändigt att det kan fastställas att gynnandet faktiskt snedvrider konkurrensen, det räcker med att stödet kan ha en sådan verkan.

När det gäller påverkan på handeln mellan medlemsstater krävs inte att stödet faktiskt påverkar handeln, utan endast att stödet kan påverka sådan handel. Samtidigt kan noteras att EU kommissionen åtminstone i ett ärende som rörde en flygplats utanför Storbritannien drog slutsatsen att den inte hade en påverkan på samhandeln.

Kravet kommer dock alltid att vara uppfyllt i fall där mottagaren av stödet bedriver en gränsöverskridande verksamhet. Det finns inget krav på att så ska vara fallet, utan det räcker med att mottagande företag kan upprätthålla eller öka sin verksamhet, med följden att företag som är etablerade i andra medlemsstater får minskade möjligheter att bedriva konkurrerande verksamhet. Stöd som uppgår till maximalt 300 000 euro över en treårsperiod, så kallade de minimistöd, anses inte ha en påverkan på samhandel.

7.1.1¶Tillåtet statligt stöd

Inledande resonemang

Om de kriterier jag har beskrivit ovan är uppfyllda för en specifik åtgärd, som exempelvis beviljande av statligt bidrag till ett företag, dvs. en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, föreligger således ett statligt stöd. Det innebär dock inte att åtgärden per automatik är förbjuden. Åtgärden kan ändå vidtas med stöd av artikel 108 i EUF-fördraget om den 1. omfattas av något på förhand definierat undantag från statsstödsr-

eglerna, exempelvis den allmänna gruppundantagsförordningen (General Block Exemption Regulation, GBER) eller

2. har anmälts och godkänts av EU kommissionen.

Eftersom stödet enbart är tillåtet under förutsättning att det faller under någon av de två punkterna ovan, innebär det att stöd som inte omfattas av något undantag och som inte har anmälts till och godkänts av EU kommissionen är förbjudet.

Den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER)

Enligt den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER) behöver vissa kategorier av statligt stöd inte anmälas till EU kommissionen före genomförandet, under förutsättning att stödet utformas i enlighet med de krav som anges i förordningen.

GBER ger därmed möjlighet till att vissa typer av stödåtgärder kan genomföras utan föregående godkännande från EU kommissionen. Samtidigt ställer förordningen upp ett antal krav som måste vara uppfyllda för att undantaget från anmälningsskyldigheten ska vara tillämpligt.

I GBER:s inledande kapitel anges vissa allmänna bestämmelser som gäller för samtliga stödordningar som omfattas av förordningen. Bestämmelserna avser bland annat stödets storlek (upp till vissa tröskelvärden), stödnivåer (andel av de stödberättigade kostnaderna som får täckas av stöd), särskilda villkor för olika stödkategorier samt krav på offentliggörande och rapportering till EU kommissionen.

Sedan i maj 2017 omfattar GBER även stöd till regionala flygplatser inom EU. Förordningen gör det därmed möjligt att, utan föregående godkännande från EU kommissionen, bevilja statligt stöd exempelvis driftstöd till flygplatser med för närvarande upp till 200 000 passagerare per år. De särskilda bestämmelserna om sådant stöd finns i artikel 56a i GBER.

Förutsättningar för investeringsstöd enligt artikel 56a GBER

Investeringsstöd till regionala flygplatser kan lämnas enligt artikel 56a under förutsättning att villkoren i bestämmelsen och de allmänna villkoren i kapitel I i GBER är uppfyllda. I huvudsak innebär villkoren i artikel 56a följande:

• Flygplatsen ska vara öppen för alla potentiella användare och

tillämpa objektiva, transparenta och icke-diskriminerande kriterier vid kapacitetstilldelning.

• Stöd får inte lämnas för omlokalisering av en befintlig flygplats

eller för etablering av en ny passagerarflygplats. • Investeringen får inte överstiga vad som är nödvändigt utifrån

rimliga trafikprognoser. • Investeringsstöd får som huvudregel endast lämnas till flygplatser

med höst tre miljoner passagerare och högst 200 000 ton gods per

år samt, med vissa undantag avseende mindre flygplatser, inte till

flygplatser som ligger inom 100 kilometer eller 60 minuters restid

från en befintlig flygplats med regelbunden lufttrafik. • Stödbeloppet får inte överstiga de stödberättigade kostnaderna

med avdrag för investeringens rörelseresultat och ska hålla sig inom de högsta stödnivåer som anges i artikel 56a, dvs. 50 respektive 75 procent beroende på flygplatsens storlek.

Det pågår för närvarande en översyn av GBER. EU kommissionen har föreslagit ändringar av artikel 56a GBER avseende investeringsstöd. Förslaget innebär bland annat att undantaget från lokaliseringskravet för mindre flygplatser utvidgas från 200 000 till 500 000 passagerare, att lokaliseringskravet skärps från 100 kilometer eller 60 minuters restid till 150–200 kilometer respektive 90–120 minuters restid, samt att reglerna för beräkning av investeringsstöd förenklas genom en ny modell för beräkning av finansieringsgapet. Den reviderade GBER förväntas träda i kraft vid kommande årsskifte.

Förutsättningar för driftstöd enligt artikel 56a GBER

Driftstöd till regionala flygplatser kan lämnas enligt artikel 56a GBER under förutsättning att villkoren i bestämmelsen och de allmänna villkoren i kapitel I i GBER är uppfyllda. I huvudsak innebär detta följande: • Flygplatsen ska vara öppen för alla potentiella användare och

tillämpa objektiva, transparenta och icke-diskriminerande kriterier vid kapacitetsfördelning.

• Stöd får inte lämnas för omlokalisering av en befintlig flygplats

eller för etablering av en ny passagerarflygplats. • Driftstöd får endast lämnas till flygplatser med högst 200 000

passagerare och högst 200 000 ton gods per år. • Driftstöd får inte betalas ut för ett kalenderår då flygplatsens

passagerarvolym överstiger 200 000 passagerare. • Stödet får inte överstiga vad som krävs för att täcka flygplatsens

rörelseförluster och en rimlig vinst. • Stödet får inte vara förenat med villkor om överenskommelser

med specifika flygbolag om exempelvis flygplatsavgifter eller marknadsföringsersättningar.

EU kommissionen har föreslagit ändringar även av artikel 56a GBER avseende driftstöd. Förslaget innebär bland annat att gränsen för driftstöd höjs från 200 000 till 500 000 passagerare per år, vilket innebär att fler regionala flygplatser kommer att kunna omfattas av gruppundantaget. Förslaget innebär även att vissa administrativa krav förenklas, bland annat genom att reglerna om stödets utbetalningsform utgår.

Flygplatsriktlinjerna

År 2014 antogs EU kommissionens riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag (2014/C 99/03). Dessa riktlinjer gäller alltjämt. Den ursprungliga tioåriga övergångsperioden för stöd har förlängts. I riktlinjerna anges bland annat under vilka förutsättningar statligt stöd till flygplatser enligt EU kommissionen anses förenligt med den inre marknaden i de fall stödet inte omfattas av något på förhand definierat undantag.

Syftet med den initiala tioårsperioden var att ge regionala flygplatser möjlighet att successivt anpassa sin verksamhet och uppnå ekonomisk bärkraft. Utgångspunkten var att flygplatser som inte kunde uppnå långsiktig lönsamhet utan offentligt stöd i princip skulle lämna marknaden.

Det har dock visat sig att regionala flygplatser inte haft förutsättningar att nå lönsamhet och det är ett av skälen för att förlänga den initiala tioårsperioden. En medlemsstat kan alltjämt med stöd

av flygplatsriktlinjerna anmäla ekonomiskt stöd till flygplatser till EU kommissionen som inte ryms inom ramen för GBER på grund av att exempelvis passagerarantalet överskrids de tillåtna nivåerna i GBER.

7.1.2¶Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (Services of General Economic Interest, SGEI) är ekonomiska tjänster. Ekonomiska tjänster är tjänster som typiskt sett en marknadsaktör kan erbjuda. Det allmänna bedömer att dessa tjänster är av särskild betydelse för samhället, men som marknaden inte alls tillhandahåller eller inte i tillräcklig omfattning utan offentliga åtgärder.

Den rättsliga grunden för medlemsstaternas möjlighet att anförtro sådana uppdrag finns i artikel 106.2 i EUF-fördraget. Bestämmelsen innebär att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattas av EU:s konkurrensregler endast i den utsträckning dessa regler inte hindrar att uppdraget fullgörs.

Ett SGEI-förordnande innebär att en offentlig aktör ålägger ett företag att utföra en viss tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och, när det är nödvändigt, lämnar en ekonomisk ersättning för att säkerställa att tjänsten kan tillhandahållas. Exempel på tjänster som kan omfattas av ett sådant förordnande är tillhandahållande av transportinfrastruktur eller upprätthållande av beredskap. Reglerna om statligt stöd är i princip inte tillämpliga på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, så länge tilldelningen skett på rätt sätt och ersättningen följer de krav som ställs på sådana tjänster.

Medlemsstaterna har ett betydande utrymme att bedöma vilka tjänster som ska anses utgöra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. EU-kommissionen utövar dock tillsyn över att denna bedömning inte innebär en uppenbart felaktig klassificering och att den ersättning som lämnas inte överstiger vad som är nödvändigt för att utföra uppdraget.

I det så kallade Altmark-målet fann EU-domstolen att ersättning för allmännyttiga tjänster inte utgör statligt stöd enligt artikel 107 i EUF-fördraget om fyra kumulativa kriterier är uppfyllda.

Altmark-kriterierna

Om följande fyra kumulativa kriterier är uppfyllda anses ersättningen för allmännyttiga tjänster inte utgöra statligt stöd. De fyra kriterierna är: 1. Det företag som erhåller stöd ska ha ålagts skyldigheten att till-

handahålla allmännyttiga tjänster och skyldigheten ska vara klart

definierad. 2. De parametrar som används vid beräkningen av ersättningen ska

vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. 3. Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka alla

eller en del av de kostnader som har uppkommit i samband med

skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits till en rimlig vinst.

4. När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de all-

männyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett

offentligt upphandlingsförfarande ska den ersättningsnivån som

behövs fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader

som ett genomsnittligt och välskött företag skulle ha åsamkats vid fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla tjänsterna av allmän ekonomiskt intresse.

Det kan vara osäkert att förlita sig på det fjärde kriteriet vid stöd till en befintlig flygplats med få jämförelseobjekt och där det i praktiken kan vara svårt eller rent av omöjligt att genomföra en upphandling om vem som ska erhålla stödet, eftersom stödmottagaren normalt sett är flygplatsens ägare.

En nationell åtgärd som inte uppfyller alla Altmark-kriterier kan ändå utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och ligga utanför tillämpningen av artikel 107 i EUF-förordningen. Jag redogör för detta i avsnittet nedan.

SGEI-bestämmelser antagna av EU kommissionen

EU kommissionen har klargjort hur den anser att undantagsbestämmelsen i artikel 106.2 i EUF-fördraget ska tillämpas genom det så kallade SGEI-paketet. SGEI-paketet består av ett meddelande om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI), ett SGEI-beslut, ett SGEI-ramverk samt en SGEI-förordning om stöd av mindre betydelse (de minimis). • Meddelande från EU kommissionen om tillämpningen av Euro-

peiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhanda-

hållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/C 8/02). • EU kommissionens beslut 2025/2630 av den 16 december 2025

om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd

i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa

företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt

ekonomiskt intresse och om upphävande av beslut 2012/217EU. • Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form

av ersättning för offentliga tjänster (2011). • EU kommissionens förordning (EU) 2023/2832 av den 13 decem-

ber 2023 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i EUF-för-

draget på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som till-

handahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

I likhet med GBER får stöd som beviljas i enlighet med bestämmelserna i SGEI-beslutet lämnas utan föregående anmälan eller godkännande av EU kommissionen.

Enligt det reviderade SGEI-beslutet, som trädde i kraft i januari 2026, kan ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse avseende kommersiella flygplatser omfattas av beslutet. Detta under förutsättning att flygplatsen hade en genomsnittlig årlig trafikvolym om högst 500 000 passagerare under de två räkenskapsår som föregick det år då uppdraget att tillhandahålla tjänsten anförtroddes.

För att SGEI-beslutet ska kunna tillämpas krävs att det finns ett formellt beslut om tilldelning, ett så kallat SGEI-förordnande, genom vilket företaget anförtros att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. SGEI-beslutet ställer inte upp några formkrav för

ett sådant förordnande, men enligt artikel 4 i SGEI-beslutet ska det innehålla följande uppgifter: • Innebörden av skyldigheterna att tillhandahålla tjänsten av all-

mänt ekonomiskt intresse och skyldigheternas varaktighet. • Det berörda företaget och, i förekommande fall, det berörda

territoriet. • Innebörden av de exklusiva eller särskilda rättigheterna som den

beviljande myndigheten har tilldelat företaget. • En beskrivning av ersättningsmekanismen samt parametrarna

för beräkning, kontroll och översyn av ersättningen. • Åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompen-

sation.

Metoden för att beräkna ersättningen ska ha fastställts i förväg på ett objektivt och transparent sätt. Någon särskild beräkningsformel krävs inte, men det ska redan från början vara tydligt hur ersättningen ska beräknas. Överkompensation ska undvikas, vilket innebär att ersättningen inte får överstiga vad som krävs för att täcka nettokostnaderna för att fullgöra skyldigheterna att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, inklusive en rimlig vinst.

Om villkoren i SGEI-beslutet inte är uppfyllda, exempelvis därför att flygplatsens genomsnittliga årliga trafikvolym överstiger 500 000 passagerare, kan stödet i stället behöva bedömas enligt SGEI-rambestämmelserna. Till skillnad från stöd som omfattas av SGEI-beslutet ska stöd som bedöms enligt SGEI-rambestämmelserna som huvudregel anmälas till EU-kommissionen för godkännande innan det får genomföras.

Flygplatsriktlinjerna och SGEI-stöd

De flygplatsriktlinjer jag kortfattat redogjort för ovan innehåller även EU-kommissionens bedömning av under vilka förutsättningar driften av en flygplats kan anförtros som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). EU-kommissionen uttalar därvid följande i punkt 72:

När det gäller flygplatser anser kommissionen att den övergripande skötseln av en flygplats i väl motiverade fall kan betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Med hänsyn till de principer som anges i punkt 69 är detta enligt kommissionen bara möjligt om någon del av det område som potentiellt betjänas av flygplatsen i avsaknad av flyg-

platsen skulle vara isolerad från resten av unionen i en omfattning som

skulle skada dess sociala och ekonomiska utveckling. Vid denna bedömning bör man beakta andra transportsätt och särskilt höghastighetståg eller sjöförbindelser med färja. I sådana fall får offentliga myndigheter ålägga en flygplats en allmän trafikplikt för att säkerställa att flygplatsen förblir tillgänglig för kommersiell trafik. Kommissionen noterar att vissa flygplatser spelar en viktig roll för den regionala anslutbarheten för isolerade eller avlägsna områden eller randområden i unionen. Detta kan särskilt gälla de yttersta randområdena och öar eller andra områden i unionen. Utifrån en bedömning från fall till fall och beroende på de särskilda omständigheterna för varje flygplats och region som den betjänar kan det vara motiverat att fastställa en skyldighet att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse på dessa flygplatser.

Som framgår av texten ovan intar EU-kommissionen en restriktiv hållning till när driften av en flygplats kan anförtros som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Flygplatsriktlinjerna tar dock i första hand sikte på flygplatser med kommersiell persontrafik och under vilka förutsättningar driften av en sådan flygplats kan utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Riktlinjerna innehåller inte något uttryckligt ställningstagande till hur reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska tillämpas på flygplatser vars verksamhet till största del består av andra uppgifter än kommersiell passagerartrafik.

7.1.3¶Överlåtelser av flygplatser på marknadsmässigt sätt

Unionsrätten är neutral i frågan om ägandeform. Artikel 345 i EUFfördraget anger att fördraget inte ingriper i medlemsstaternas egendomsordning. Medlemsstaterna har heller inte fråntagits rätten att agera som ekonomiska aktörer. Men när offentliga myndigheter direkt eller indirekt genomför ekonomiska transaktioner omfattas de emellertid av reglerna om statligt stöd.

Ekonomiska transaktioner som genomförs av offentliga organ utgör dock inte statligt stöd om de inte ger motparten någon ekonomisk fördel, utan genomförs på normala marknadsvillkor. Inom

statsstödsrätten har kriteriet om en marknadsekonomisk aktör (market economy operator principle, MEOP) utvecklats som den metod genom vilken detta prövas.

EU-domstolen har vidareutvecklat denna princip i flera skepnader beroende på transaktionstyp, exempelvis som den marknadsekonomiska investerarprincipen eller den marknadsekonomiska långivaren etcetera. Alla varianter av principer bygger dock på samma grundkoncept.

Utgångspunkt för principen är ett antal allmänna principer som kan sammanfattas enligt följande utifrån tillkännagivandet om begreppet statligt stöd: • Endast den ekonomiska rollen beaktas. Vid tillämpning ska

endast statens roll som ekonomisk aktör beaktas. Kriteriet ska därför tillämpas utan hänsyn till sociala, regionalpolitiska och sektoriella överväganden. Ett förvärv som är rationellt utifrån ett samhällspolitiskt perspektiv saknar således betydelse.

• Bedömningen är framåtsyftande. Prövningen ska ske på för-

hand, mot bakgrund av den information som är tillgänglig när beslutet fattas.

• Bevisbördan ligger i praktiken på medlemsstaten. Om det råder

tvivel måste medlemsstaten lägga fram bevis som visar att beslutet fattades på grundval av ekonomiska bedömningar jämförbara med dem en rationell marknadsaktör skulle ha utfört.

EU-kommissionen har etablerat en metodhierarki för fastställande av om principen uppfyllts där en transaktion som sker på lika villkor till offentliga och privata aktörer (pari passu) eller genom konkurrensutsatta, transparenta, icke-diskriminerande och villkorslösa anbudsförfaranden typiskt sett kommer att uppfylla villkoren.

Om dessa metoder inte är möjliga att använda, vilka de typiskt sett inte är för en flygplats, finns det två alternativa metoder att tillgå: en jämförande analys, där villkoren jämförs med liknande privata transaktioner, eller genom att tillämpa ”andra bedömningsgrunder”. Även en jämförande analys är sannolikt komplicerad att genomföra för en flygplats eftersom det sällan finns jämförbara privata transaktioner.

När det gäller bedömning utifrån ”andra bedömningsgrunder” behöver underlaget som utgångspunkt vara mer vederhäftigt ju mer

omfattande transaktionen är. En analys av ett rimligt pris för en flygplats kräver därmed normalt en mer omfattande analys.

En rationell köpare av en flygplats skulle värdera den till det högre av a) nuvärdet av fortsatt drift som flygplats, och b) värdet av markens bästa realistiska alternativa användning, efter avdrag för avvecklings-, rivnings-, sanerings- och omställningskostnader. En individuell analys behöver göras i varje enskilt fall.

En särskild komplikation vad avser flygplatser är att de typiskt sett kan medföra betydande återställandekostnader till följd av utsläpp av exempelvis PFAS, petroleumprodukter och glykol. Detta får fyra konsekvenser för värderingen: • Alternativvärdet kan vara negativt. Saneringskostnader kan över-

stiga markens exploateringsvärde. • Det finns en koppling mellan saneringsnivå och användning.

Saneringskravet bestäms av den planerade markanvändningen. Sanering till känslig markanvändning, till exempel för bostäder, är väsentligt dyrare än till mindre känslig markanvändning, till exempel för industri och logistik.

• Ansvarsfördelningen är en prispåverkande faktor som en privat

köpare skulle beakta. • En övertagen saneringsskuld kan utgöra en fördel (statligt stöd).

Om det offentliga övertar en saneringsskuld kan det i sig utgöra

stöd och stödbeloppet ska mätas i den övertagna skuldens värde.

En transaktion som ser prisneutral ut kan alltså innehålla betydande stöd.

En flygplats som förvärvas av exempelvis staten från en kommun, där är förmodligen priset av mindre betydelse, i vart fall så länge den eventuella intäkten tillförs kommunens generella budget. En kommun bedriver som utgångspunkt inte ekonomisk verksamhet och det offentliga kan därmed i princip erbjuda ett överpris till kommunen utan att det utgör et statligt stöd. Situationen blir dock en annan om köpeskillingen ska överföras till ett kommunalt bolag som bedriver ekonomisk verksamhet.

7.1.4¶Stöd till flygplatser utifrån beredskapsoch totalförsvarshänsyn

Enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) ska unionen respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner som syftar till att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning samt skydda den nationella säkerheten. Den nationella säkerheten ska särskilt förbli varje medlemsstats eget ansvar.

EU-domstolen har dock vid upprepade tillfällen slagit fast att denna bestämmelse inte kan tolkas som ett generellt undantag från unionsrätten. Den innebär således inte att all verksamhet som bedrivs i beredskaps- eller säkerhetssyfte faller utanför fördragets tillämpningsområde. I den mån sådan verksamhet är av ekonomisk art omfattas den alltjämt av fördragets bestämmelser, däribland reglerna om statligt stöd.

Som jag nämner ovan utgör driften av en civil flygplats med passagerartrafik normalt sett ekonomisk verksamhet. Däremot anses exempelvis flygkontrolltjänst, polis-, tull- och räddningstjänst, verksamhet som syftar till att skydda den civila luftfarten mot olagliga handlingar samt investeringar i den infrastruktur och den utrustning som krävs för att utföra dessa verksamheter i allmänhet icke-ekonomisk verksamhet.

Flygplatser som används uteslutande för militära ändamål utgör inte ekonomisk verksamhet. När sådan verksamhet dessutom avser den nationella säkerheten, som enligt artikel 4.2 i EU-fördraget ska förbli varje medlemsstats eget ansvar, förstärker det slutsatsen att finansiering av rent militär verksamhet som utgångspunkt inte aktualiserar statsstödsreglerna.

Flygplatser som används för både civila och militära ändamål kan däremot omfattas av såväl ekonomisk som icke-ekonomisk verksamhet, vilket även gäller uppförandet av infrastrukturen.

Stöd till upprättande av ny infrastruktur

EU-domstolens dom i Leipzig-Halle fallet innebär att flygplatsinfrastruktur inte generellt kan undantas från statsstödsreglernas tillämpningsområde med hänvisning till att den utgör allmän infrastruktur. Om infrastrukturen uppförs för att användas i kommersiell verksam-

het kan även själva uppförandet utgöra ekonomisk verksamhet. För infrastruktur som används både för civila och militära ändamål blir därför den faktiska användningen och avgränsningen mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet central.

Infrastruktur som uteslutande används för militära eller andra offentliga ändamål aktualiserar normalt inte statsstödsreglerna. Om samma infrastruktur också används för kommersiell flygtrafik behöver däremot bedömas om och i vilken utsträckning den offentliga finansieringen kan anses avse den ekonomiska verksamheten. Det centrala är vilket behov som varit styrande för den aktuella infrastrukturåtgärden. Efterhandskonstruktioner, där en åtgärd som i praktiken har motiverats av kommersiella behov i efterhand ges en beredskaps- eller försvarsmässig motivering får svårare att godtas.

Statsstödsreglerna kan inte användas för att förhindra finansiering av investeringar eller drift, se nedan, som är motiverade av beredskapsskäl. Däremot kan de begränsa hur den ekonomiska verksamheten på en flygplats får använda samma infrastruktur och framför allt ställa krav på hur detta ska ersättas och redovisas. Så länge den ekonomiska verksamheten bidrar på ett sätt som motsvarar dess nyttjande av infrastrukturen och därmed minskar kostnaden för att tillhandahålla den icke-ekonomiska verksamheten, bör statsstödsreglerna inte kunna hindra åtgärder motiverade av beredskapsskäl.

Stöd till drift av en flygplats

För en befintlig flygplats som åläggs att hålla beredskap för samhällsviktigt eller militärt flyg, där behöver bedömningen göras utifrån uppdragets konkreta innehåll och vilka kostnader som ska finansieras.

Ett uppdrag som avser exempelvis militär beredskap, upprätthållande av särskilda säkerhetsfunktioner eller annan verksamhet som är nära knuten till statens kärnuppgifter utgör sannolikt ickeekonomisk verksamhet. Finansieringen av sådana uppgifter aktualiserar som utgångspunkt inte statsstödsreglerna.

I det fallet uppdraget innebär att en flygplats ska upprätthålla kapacitet som även möjliggör kommersiell civil luftfart avser finansieringen även ekonomisk verksamhet.

Om ett uppdrag avser ekonomisk verksamhet kan det, beroende på hur uppdraget är utformat, i vissa fall utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI), under förutsättning att de unionsrättsliga villkoren är uppfyllda.

Generella bedömningar avseende regelverket

Den första frågan som bör ställas vid offentlig finansiering till flygplatsrelaterad verksamhet är om den verksamhet som ska finansieras utgör ekonomisk verksamhet i statsstödsrättslig mening. Verksamhet som utgör ett led i utövande av offentliga maktbefogenheter, till exempel militära funktioner eller andra uppgifter och verksamheter som är nära förknippade med statens kärnansvar omfattas inte av statsstödsreglerna. Utgångspunkten är därför att sådan verksamhet kan finansieras fullt ut med offentliga medel.

För verksamhet som är ekonomisk finns det i huvudsak tre vägar för att offentlig finansiering ska kunna lämnas i enlighet med EU:s statsstödsregler: stöd enligt den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER), finansiering genom reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) eller individuell prövning av EU-kommissionen efter att medlemsstaten har anmält stödet dit.

Det mest förutsebara och enklaste vägen enligt min bedömning är att stödet lämnas inom ramen för GBER. GBER innebär att stöd kan lämnas utan föregående anmälan till EU-kommissionen, förutsatt att samtliga villkor i förordningen är uppfyllda. För flygplatser innebär det framför allt att stödet måste hålla sig inom de tröskelvärden (500 000 passagerare, som förväntas av de kommande reglerna i GBER) och övriga krav som anges i förordningen.

En annan möjlighet är att finansieringen kan motiveras med hänvisning till reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). Medlemsstaterna har ett betydande utrymme att bedöma vilka tjänster som har en sådan betydelse för samhället. För flygplatser skulle detta kunna handla om att säkerställa regional tillgänglighet eller att upprätthålla särskilda funktioner av allmänintresse, såsom beredskap eller kapacitet för samhällsviktigt flyg.

Stöd till finansiering av driften för de olönsamma flygplatserna är i stora delar ett politiskt ställningstagande, delvis utifrån ickeekonomiska hänsyn. Utifrån detta perspektiv kan det framstå som att ett SGEI-förordnande är en ändamålsenlig lösning. Samtidigt är en sådan process och bedömning mindre förutsebar än att tillämpa GBER, eftersom det krävs en prövning av om verksamheten faktiskt utgör en tjänst av allmän ekonomiskt intresse och om ersättningen är nödvändig och proportionerlig. Möjligheten att använda SGEI-reglerna är beroende av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet.

För stöd som inte omfattas av GBER och som inte kan motiveras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är möjligheten att anmäla stödet individuellt till EU-kommissionen. Bedömning sker då huvudsakligen enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget med stöd av flygplatsriktlinjerna. Riktlinjerna är inte rättsligt bindande på samma sätt som en förordning, men ger kommissionen förutsättningar för hur statsstödsreglerna bör tillämpas samtidigt som det finns ett visst utrymme för en individuell bedömning.

GBER erbjuder den mest standardiserade och förutsebara möjligheten att lämna stöd, medan SGEI-reglerna kan ge större flexibilitet samtidigt som det kräver en mer ingående bedömning. Samtidigt ligger SGEI-förordnande sannolikt närmast själva syftet med driften av de förlustbringande flygplatserna. GBER har därtill mer begränsningar vad gäller investeringsstöd.

Så länge GBER-reglerna har den nu föreslagna formuleringen avseende driftsstöd utgör de den mest praktiska rättsliga grunden för stödgivning. För att säkerställa en långsiktigt robust och rättsligt hållbar ordning kan en kombinerad lösning vara möjlig, där ett SGEI-förordnande beslutas samtidigt som förutsättningarna för stöd enligt GBER uppfylls och nyttjas.

Om en eller flera flygplatser ska överlåtas till staten, ska priset fastställas baserat på en värdering. Den behöver ta hänsyn till de extra kostnader som finns förknippade med flygplatser som en privat köpare skulle beakta vid motsvarande förvärv. Om köpeskillingen erläggs till en kommun och går in i kommunens generella budget aktualiseras inte statsstödsreglerna, eftersom en kommun inte anses bedriva ekonomisk verksamhet. Men om köpeskillingen går till ett kommunalt bolag så blir förutsättningarna annorlunda.

7.2¶Lagen om offentlig säljverksamhet

Min bedömning

Offentligägda flygplatser som bedriver ekonomisk verksamhet omfattas av Lagen om offentlig säljverksamhet (LOS). Denna lag är betydligt mer långtgående än de tidigare reglerna i konkurrenslagen. Jag bedömer att denna lagstiftning kommer att bli en administrativ börda för offentligt ägda flygplatser vad gäller kartläggning av säljverksamhet, utvärdering och säkerställande av intern kostnads- och intäktsredovisning. Samtidigt innebär LOS en regulatorisk risk eftersom det numera finns en sanktionsavgift. Jag bedömer att denna lagstiftning inte är effektiv och ändamålsenlig vad gäller offentligägd flygplatsverksamhet.

Mitt förslag

Jag föreslår att offentligägda flygplatser ska undantas från lagen (2026:578) om offentlig säljverksamhet och dess tillämpningsområde.

Jag har med stöd av Kastell Advokatbyrå AB gjort en analys av lagen om offentlig säljverksamhet (LOS) kopplat till offentlig flygplatsverksamhet. Jag är dock ansvarig för de slutliga bedömningarna som jag redovisar i detta betänkande.

7.2.1¶Det nya regelverket

Lagen (2026:578) om offentlig säljverksamhet (LOS) är en ny fristående reglering som ersätter konkurrenslagens tidigare bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen), vilka samtidigt upphävs.

Syftet med lagen är att skydda privata företag från ojämlika villkor som kan uppstå när offentliga och privata aktörer agerar på samma marknad. De nya reglerna började gälla den 1 augusti 2026, medan lagens bestämmelser om utvärdering och särredovisning börjar gälla den 1 januari 2027. LOS är mer långtgående än de tidigare reglerna.

Tillämpningsområdet för lagen bestäms av 2 § LOS. Med offentlig aktör avses statliga och kommunala myndigheter, beslutande församlingar i kommuner och regioner, offentliga företag samt sammanslutningar av dessa.

Lagens kärna är förbudet i 3 § mot att en offentlig aktör bedriver en säljverksamhet eller tillämpar ett förfarande i säljverksamheten som på ett otillbörligt sätt påverkar möjligheterna för privata företag att bedriva verksamhet på marknaden. Undantag gäller för verksamhet eller förfarande som är förenligt med beslut av riksdagen eller regeringen eller som i övrigt är försvarbart från allmän synpunkt.

Säljverksamhet definieras som ekonomisk verksamhet bestående i att tillhandahålla varor, tjänster eller andra nyttigheter på marknaden. Myndighetsutövning berörs inte. Detta sammanfaller således till stor del med sådan verksamhet som omfattas av reglerna om statligt stöd.

LOS innehåller utöver förbudsbestämmelsen i 3 § även skyldigheter av löpande karaktär. En offentlig aktör ska vart fjärde år utvärdera och dokumentera hur säljverksamheten förhåller sig till förbudet (4 §), och statliga myndigheter, kommuner och regioner ska årligen upprätta särskild redovisning för säljverksamheten som bedrivs i annan form än i ett offentligt företag (5 §). Undantag medges för verksamhet av tillfällig natur eller mindre omfattning.

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet och kan förelägga en aktör att upphöra med en överträdelse och ett sådant beslut kan fattas interimistiskt. Konkurrensverket kan också välja att godta åtaganden. En nyhet i LOS är möjligheten att besluta om marknadsstörningsavgift om högst 20 miljoner kronor, under förutsättning att man kan visa på uppsåt eller oaktsamhet vilket är ett mycket lågt ställt krav. Beslut kan även förenas med vite. Konkurrensverket kan meddela förelägganden om att man ska lämna uppgifter eller inställa sig till förhör.

7.2.2¶Generella bedömningar utifrån regelverket

En offentligt ägd flygplats omfattas av tillämpningsområdet i 2 §, oavsett i vilken form den bedrivs. De offentligt ägda flygplatserna omfattas således av LOS. Verksamheten vid en flygplats är i delar

att se som ekonomisk verksamhet och dessa delar omfattas således av LOS.

Offentligt ägda flygplatser drivs av staten inom Swedavia AB och av kommuner och regioner respektive kommunala bolag. Jag bedömer att själva driften vid en flygplats, flygplatsverksamheten, inte riskerar att ifrågasättas med stöd av LOS. Däremot kan annan verksamhet som flygplatsen bedriver, till exempel fastighetsutveckling, transportverksamhet etcetera. kunna ifrågasättas. Därutöver kan förfaranden som tillämpas i verksamheten angripas med LOS. Det gäller framför allt olika typer av otillåten prissättning.

Jag tänker mig att förbudet i 3 § skulle kunna aktualiseras i två typsituationer. För det första skulle regelverket kunna aktualiseras vid korssubventionering, exempelvis om ersättning för icke-ekonomisk verksamhet subventionerar ekonomisk verksamhet och det resulterar i en underprissättning. För det andra skulle en verksamhetsexpansion utanför det egentliga flygplatsuppdraget, till exempel fastighetsutveckling, transporttjänster eller konferensverksamhet i konkurrens med lokala aktörer kunna angripas med LOS.

Jag bedömer att LOS ställer relativt stora krav på offentligt ägda flygplatser vad gäller kartläggning av säljverksamhet, utvärdering och säkerställande av intern kostnads- och intäktsredovisning per verksamhetsgren. Jag bedömer även att LOS ökar den administrativa bördan för offentligt ägda flygplatser och medför därtill en viss regulatorisk risk, eftersom det numera även finns en sanktionsavgift kopplad till en överträdelse.

LOS tillämpas parallellt med det statsstödsrättsliga regelverket och ett undantag enligt statsstödsreglerna, exempelvis GBER, utesluter inte att LOS tillämpas.

Då LOS är en svensk reglering, utan koppling till EU-rätten, finns det enligt min bedömning inget hinder från att undanta flygplatser från LOS tillämplighet om lagstiftaren skulle bedöma att så vore lämpligt. Utifrån mitt perspektiv bedömer jag att LOS kan innebära en komplicerande och betungande faktor för de offentligt ägda flygplatserna. Jag bedömer att det finns skäl till att mildra förutsättningarna för flygplatserna och anser att ett undantag bör införas vad gäller tillämpningsområdet och flygplatser.

7.3¶Ekonomiska konsekvenser av förslagen i detta kapitel

Tabell 7.1 Bedömning av förslagens kostnadskonsekvenser

Avser förslag i detta kapitel

Avsnitt Förslag Kostnadsuppskattning

7.2 Undantag från lagen om offentlig säljverksamhet 1 Mkr* Källa: Egen bearbetning. Not. * innebär att åtgärden i huvudsak är av engångskaraktär.

Jag väljer att kommentera ovanstående tabell i några avseenden. Där jag markerat med * bedömer jag att kostnaderna i huvudsak är att se som engångskostnader. Kostnaderna som redovisas ovan är av olika karaktär, det handlar om såväl förvaltnings- som utvecklingskostnader. Kostnaderna ska inte ses som en exakt kostnadsuppskattning, utan bör ses som en indikation på en kostnadsnivå.

Jag bedömer att förberedelsearbetet för att åstadkomma ett undantag från lagen om offentlig säljverksamhet för flygplatser (7.2) är av en mindre omfattning.

8¶Styrmedel och nationellt basutbud av flygplatser

8.1¶Styrmedel som staten kan använda

Min bedömning

Staten har ett smörgåsbord av olika styrmedel som kan nyttjas beroende på vad man vill uppnå och vad som är effektivt och ändamålsenligt. När det gäller flygplatser kan jag konstatera att staten redan i dag tillämpar flera styrmedel så som författning, ägande, finansiella stöd, upphandling av flyglinjer med allmän trafikplikt m.m.

Dessa möjligheter bör fortsatt användas på ett klokt sätt. Jag ser möjligheter för staten att både nyttja befintliga som att utveckla nya styrmedel för att på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt uppnå väsentliga syften utifrån framför allt försvars-, transport-, miljö- och klimatpolitiken.

8.1.1¶Översiktlig introduktion till olika styrmedel

Staten och det offentliga har flera styrmedel som är möjliga att ta i anspråk för att påverka såväl statens som andra aktörers agerande i en riktning som är gynnsam för uppfyllandet av specifika politiska mål, som till exempel transport-, försvars-, miljö- och klimatpolitiska mål. Dessa verktyg kan gälla för såväl privatpersoner, som företag och organisationer och olika delar av den offentliga sektorn. Rätt använt kan styrmedel få berörda aktörer att agera på ett gynnsamt sätt i förhållande till den politiska målbilden. Staten har flera möjliga styrmedel att använda i sin samlade verktygslåda. Precis som i skrivelsen ”Statens ansvar för det svenska flygplatssystemet – För tillgänglig-

het och beredskap” (Ds 2023:3) väljer jag att utgå från Trafikanalys rapport kring ABC om styrmedel (PM 2023:4) i mina resonemang.

Trafikanalys har i sin rapport ett fokus främst på styrmedel som riktas mot aktörer utanför den offentliga sektorn, men styrmedlen kan även riktas mot andra offentliga organisationer. I rapporten definierar Trafikanalys styrmedel som ”de verktyg som det offentliga kan ta i anspråk för att påverka olika aktörers agerande i en riktning som är gynnsam för uppfyllande av specifika politiska mål.

Den styrning som sker på riksdags- och regeringsnivå är av mer övergripande karaktär och innebär exempelvis hur den offentliga verksamheten på transportområdet ska organiseras. Det kan exempelvis handla om vilka verksamheter som ska bedrivas i offentlig regi, vilka som ska upphandlas eller vilka verksamheter som ska privatiseras eller bedrivas på en avreglerad marknad.

När det gäller andra styrmedel som staten har till förfogande för att påverka aktörer i transportsystemet kan de enligt Trafikanalys delas in i juridiska styrmedel, ekonomiska styrmedel, informativa styrmedel, nudging, samhälls-, infrastruktur- och trafikplanering, förhandlingar och överenskommelser, offentlig upphandling och forskning och innovation.

8.1.2¶Statliga styrmedel som kan påverka flygplatsutbudet

Staten har möjlighet att nyttja flera olika styrmedel för att bidra till uppfyllelse av de försvars-, transport-, miljö- och klimatpolitiska målen.

Några exempel på styrmedel inom området är det nationella basutbudet av flygplatser, flygplatsverksamhet i statligt ägande (Swedavia AB), beslut om allmän trafikplikt och offentlig upphandling av flygtrafik, statliga bidrag för att stödja verksamheten vid icke statliga flygplatser, överenskommelser med flygplatshållare om att ingå i ett nät av beredskapsflygplatser, beslut om ekonomiska ramar och förutsättningar för den långsiktiga nationella planen för transportsystemet samt beslut om instruktioner och regleringsbrev för myndigheter inklusive årlig finansiering av verksamheten. Här kan även nämnas beslut om olika författningar på såväl EU-nivå som nationellt.

Jag kan konstatera att staten har en arsenal av möjliga styrmedel och åtgärder som kan vidtas för att uppnå politiska mål inom exempelvis transport-, försvars-, miljö- och klimatpolitiken. Detta smörgås-

bord av styrmedel kan nyttjas beroende på vad man vill uppnå och vad som bedöms som mest effektivt och ändamålsenligt. Min grundinställning är att alla styrmedel bör prövas, men där man bör inrikta sig på styrmedel som på ett effektivt och ändamålsenligt sätt bidrar till önskad måluppfyllelse. Dessa möjligheter bör använda på ett klokt sätt. Redan i dag används flera olika typer av styrmedel kopplat till flygplatser, som exempelvis författning, ägande, finansiellt stöd, upphandling av flyglinjer med allmän trafikplikt, utnämningar etcetera. Jag ser möjligheter för staten att både nyttja befintliga som att utveckla nya styrmedel för att på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt uppnå väsentliga syften i framför allt försvars-, transport-, miljö- och klimatpolitiken. Jag kommer i nedanstående avsnitt att gå in mer specifikt på vissa styrmedelsområden och där redogöra för mina analyser och bedömningar.

8.2¶Statens styrning av myndigheter, statliga bolag och finansiella förutsättningar

8.2.1¶Riksdagens och regeringens styrning

Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från folket och den offentliga makten utövas under lagarna. Riksdagen, som är folkets främsta företrädare, är den som stiftar lagar, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Riksdagen granskar även rikets styrelse och förvaltning. Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. För rättsskipning finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

Statliga förvaltningsmyndigheter, som inte är myndigheter under riksdagen, lyder under regeringen. Myndigheterna är självständiga i enskilda ärenden. Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett särskilt fall som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag.

Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Bemyndigandet ska framgå av lag eller förordning.

Regeringen styr myndigheter genom instruktioner, särskilda regeringsbeslut och regleringsbrev. De myndighetsspecifika kraven finns i instruktion och regleringsbrev. I instruktionen framgår myndighetens syfte och vilka uppgifter myndigheten har. I regleringsbrevet finns tilldelningen av medel till verksamheten och eventuella villkor för finansieringen. I regleringsbrevet kan även uppdrag ingå till myndigheten. Statligt ägda bolag regleras i huvudsak av aktiebolagslagen (2005:551) på samma sätt som privatägda bolag.

8.2.2¶Statens anslags- och lånefinansiering

Statens budget utgör grunden för den finansiella styrningen av statens verksamhet under ett budgetår och består av bland annat inkomster och utgifter i statens budget. Anslag är centralt i statens finansiella styrning och är det vanligaste sättet att finansiera statlig verksamhet. Sammantaget finns det cirka 500 anslag, vilka är uppdelade på 27 utgiftsområden. Anslagets ändamål anger vad medlen får användas till och kan uttryckas med olika detaljeringsgrad.

Bestämmelser kring statens budget och hur statens resurser får användas följer bland annat av författningar som kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform, budgetlag (2011:203) och anslagsförordning (2011:223).

De flesta myndigheterna lämnar senast den 1 mars varje år ett budgetunderlag till regeringen, som underlag för regeringens budgetering för kommande år. Affärsverken lämnar i stället en verksamhetsplan till regeringen. Regeringen lämnar sin proposition (budgetpropositionen, ekonomiska vårpropositionen och om ändringsbudgetar) till riksdagen som underlag för riksdagens beredning och beslut. Det är riksdagen som enligt regeringsformen beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget.

Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt. Regeringen är den som förvaltar och förfogar över statens tillgångar, såvida de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får dock inte utan riksdagens medgivande ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten.

Efter riksdagens ställningstagande delar regeringen in de anslag som anvisats av riksdagen i olika poster. Underindelningen av anslag

i anslagsposter och delposter innebär att regeringen på ett transparent sätt kan styra hur ett anslag ska användas. I regleringsbrevet bestämmer regeringen sedan hur stor del av anslaget som en viss myndighet, till exempel Trafikverket, får använda och regeringen kan ange mer detaljerade villkor kring hur anslagsmedlen får användas.

Anslag kan delas upp i två kategorier efter vad de används till; anslag som i huvudsak är avsedda för förvaltningsändamål och övriga anslag, ofta kallade sakanslag. De senare anslagen används framför allt för att finansiera direkta utgifter för transfereringar och anslagsfinansierade investeringar.

Den formella benämningen på alla anslag är ramanslag. Ramanslaget möjliggör att myndigheter inom vissa ramar får spara delar av anslaget till följande budgetår och ta en anslagskredit i anspråk.

Syftet med anslagssparandet är att främja en god hushållning och använda anslagsmedlen effektivt och syftet med anslagskrediten är att ge möjlighet för myndigheter att hantera oförutsedda händelser inom befintlig verksamhet.

Huvudregeln enligt statens modell för upplåning är att myndigheter ska finansiera sina verksamhetsinvesteringar med lån hos Riksgälden. I vissa fall har regeringen i särskild ordning beslutat om att myndigheter ska finansiera verksamhetsinvesteringar direkt med anslag. Av kapitalförsörjningsförordningen följer hur verksamhetsinvesteringar ska finansieras genom lån och hur eventuella försäljningsinkomster får användas. Låneramen för respektive myndighet framgår av regleringsbrevet. Låneramen anger ett tak för hur stora investeringar i anläggningstillgångar som myndigheten får ha.

Trafikverkets regleringsbrev för budgetåret 2026 innehåller bland annat mål och återrapporteringskrav, organisationsstyrning, uppdrag och villkor för finansiering. När det gäller finansiering och utveckling av statens transportinfrastruktur (ramanslag) disponerar Trafikverket exempelvis anslagsposten forskning och innovation (ap.19.1). Av regleringsbrevet framgår även i vilken omfattning som anslagskredit kan användas för olika anslagsposter, beställningsbemyndiganden samt vilka låneramar som finns för verksamhetsinvesteringar. I regleringsbrevet ingår även beräknad budget för avgiftsbelagd verksamhet, till exempel avseende banavgifter i Trafikverkets fall.

Utdelningar från statliga bolag redovisas kassamässigt mot inkomsttitel det budgetår då betalning mottagits. Förvärv av aktier

eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital finansieras med anslag.

8.2.3¶Den statliga ägarpolicyn

Regeringen beslutar om statens ägarpolicy och den tillämpas i bolag med statligt majoritetsägande. Den statliga ägarpolicyn uppdaterades under 2025. I övriga bolag där staten är delägare verkar staten för att ägarpolicyn ska tillämpas i så stor utsträckning som möjligt. Bolag som förvaltas av andra myndigheter än Regeringskansliet ska på motsvarande sätt tillämpa statens ägarpolicy.

Svenska statens bolagsägande motiveras som utgångspunkt av ett nationellt intresse, marknadsspecifikt intresse eller att riksdagen beslutat om samhällsuppdrag som är svårt att hantera utan statligt inflytande. Med nationellt intresse avses att staten har ett behov av eller ser ett värde i att äga bolag med tillgångar av strategiskt intresse, såsom naturtillgångar, infrastruktur eller samhällsfunktioner av särskild betydelse för samhället, totalförsvaret eller försörjningsberedskapen. Med marknadsspecifikt intresse avses att staten äger bolag som är naturliga monopol eller verkar på marknader som karaktäriseras av ett marknadsmisslyckande.

Vissa bolag med statligt ägande har ett av riksdagen beslutat samhällsuppdrag. Det innebär normalt att bolagets verksamhet har som syfte att säkerställa viss samhällsnytta som annars inte skulle erbjudas av marknaden eller vara tillgänglig på ett ändamålsenligt sätt.

Övergripande principer, som också ska vara vägledande för regeringens förvaltning av bolagen är att bolag med statligt ägande agerar affärsmässigt, har en god bolagsstyrning, genererar hållbart värdeskapande, har långsiktiga ambitioner och god omställningsförmåga, präglas av säkerhetsmedvetenhet och bidrar till landets beredskap för kris och krig, betalar rimliga och väl avvägda ersättningar samt agerar transparent i förhållande till sina intressenter. Dessa principer innebär bland annat följande: • Bolaget ska generera marknadsmässig avkastning, i den mån inte

något annat följer av riksdagsbeslut. Affärsmässighet är en förut-

sättning för bolaget, som ska eftersträva en lönsamhet och avkast-

ningsnivå som ökar aktieägarvärdet. I bolag med statligt ägande är de ekonomiska målen en bärande del av de strategiska målen

för ett hållbart värdeskapande och syftar till att säkerställa värde-

skapande, uppnå kapitaleffektivitet, hålla bolagens finansiella risk

på en rimlig nivå, tillförsäkra ägaren en marknadsmässig avkastning

och på ett strukturerat sätt mäta, följa upp och utvärdera bolagens

lönsamhet, effektivitet och risknivå. • Bolagets styrelse ansvarar för att upprätthålla en god bolagsstyrning

i enlighet med aktiebolagslagen, svensk kod för bolagsstyrning och statens ägarpolicy.

• Ett hållbart värdeskapande ska genomsyra bolagets affärsmodell,

strategi och bolagsstyrning. Bolaget ska beakta internationella överenskommelser, principer och riktlinjer om miljö- och klimat-

hänsyn, mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, anti-korruption och

affärsetik som är relevanta för bolagets verksamhet. • Bolagets styrelse och ledning ska säkerställa att bolaget har den kom-

petens, innovationskraft och förändringsförmåga som gör bolaget

relevant, effektivt och livskraftigt såväl i dag som i framtiden. • Bolaget ska bidra till att på marknadsmässiga villkor effektivt stärka

det svenska totalförsvaret. Bolaget ska verka för att skydda sina

tillgångar och sin verksamhet vid fredstida kriser liksom vid höjd

beredskap och ytterst krig. Bolaget ska identifiera samhällskritiska

delar av verksamheten och analysera behovet av att upprätthålla

dessa under störda förhållanden, fredstida kriser, höjd beredskap

och ytterst krig. Bolaget ska säkerställa och vidmakthålla en god

kontinuitetsplanering. Utifrån bolagets roll i totalförsvaret ska planeringen inkludera krigsplanering och krigsorganisation.

Regeringen förvaltar och förfogar över statens aktier i bolagen med statligt ägande, inom ramen för vad riksdagen beslutat. Riksdagens bemyndigande krävs dock för förvärv av aktier, annan ökning av statens ägarandel, tillskott av kapital, förändringar av bolagsstyrelse, för att minska statens ägarandel i bolag där staten har minst hälften av rösterna eller i de fall då riksdagen beslutat annat för ett visst bolag. Förvärv eller försäljning av aktier ska genomföras affärsmässigt om det inte finns särskilda skäl som talar emot det. För att skilja på statens olika roller som ägare och reglerare är arbetet inom Regeringskansliet fördelat så att ansvaret för förvaltning av bolag respektive ansvaret för reglering finns på olika enheter.

Utgångspunkten för regeringens bolagsstyrning är den svenska bolagsstyrningsmodellen, vilket bland annat innebär att de bolag som ägs av staten styrs associationsrättsligt på samma sätt som privatägda bolag med bolagsstämman som det högsta beslutande organet. Swedavia AB är ett exempel på statligt bolag. Bolag med statligt ägande lyder som under samma lagar och regler som privatägda bolag. Statens ägande av aktiebolag skiljer sig därmed från statlig verksamhet i myndighetsform. I aktiebolagslagen (2005:551) finns en fördelning av ansvar mellan ägare, styrelse och ledning. Ägarnas inflytande utövas genom beslut på bolagsstämman. I bolag där staten har ett bestämmande inflytande eller där verksamheten är reglerad i lag, får dessutom Riksrevisionen utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer.

Genom bolagsordningen bestämmer ägarna bolagets verksamhetsföremål, dvs. vilken verksamhet som bolaget ska bedriva, och vissa ramar för bolagets verksamhet. I bolag med statligt majoritetsägande utgår verksamhetsföremålet från riksdagens beslut om bolagets verksamhet. Genom beslut på bolagsstämman kan ägarna ge anvisningar till bolaget. I bolag med statligt ägande används ägaranvisningarna i huvudsak när bolaget har ett samhällsuppdrag beslutat av riksdagen, får anslag, befinner sig i omstrukturering samt vid avregleringar och andra liknande väsentliga förändringar. Om bolaget har ett samhällsuppdrag ska ägaranvisningen specificera hur uppdraget finansieras, redovisas och följs upp. För att kunna utvärdera och följa upp samhällsuppdragen används uppdragsmål.

Förvaltningen av bolagen med statligt ägande ska vara aktiv och skapa förutsättningar för bolagen att kunna agera affärsmässigt, hållbart, föredömligt och att kunna utvecklas. Anställda vid Regeringskansliets förvaltningsorganisation ingår som huvudregel i bolagets styrelse. I bolag med statligt ägande nominerar staten styrelseledamöter utifrån en kompetensbaserad rekryteringsprocess för beslut på bolagsstämman. Vid ägardialog följs bolagens resultat och måluppfyllelse upp, vidare behandlas ägarens förväntningar och andra viktiga frågor som berör bolaget.

8.2.4¶Staten som bolagsägare

Statens bolagsportfölj består av 38 aktiebolag. De flesta bolagen är vinstdrivande, men 22 av bolagen har samhällsuppdrag beslutade av riksdagen. Swedavia AB:s samhällsuppdrag följer av bolagets bolagsordning. I bolagsordningen anges att bolaget inom ramen för affärsmässighet ska aktivt medverka i utvecklingen av transportsektorn och bidra till att de av riksdagen beslutade transportpolitiska målen uppnås. Det kanske viktigaste samhällsuppdraget är dock förbudet mot nedläggning och överlåtelse av det nationella basutbudet av flygplatser. Bolaget får inte utan regeringens godkännande lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det av regeringen vid var tid genom beslut fastställda nationella basutbudet av flygplatser.

8.3¶Statens rådighet över flygplatssystemet

Bedömning

Jag bedömer att det finns stora utmaningar inom luftfarten och för flygplatssystemet, vilket kan riskera nationella intressen. Luftfarten och flygplatserna har under de senaste åren haft stora ekonomiska utmaningar, bland annat till följd av en betydande nedgång i inrikes flygtrafik. Såväl i ett tillgänglighets- som totalförsvarsperspektiv är många flygplatser att se som kritisk infrastruktur och där staten har ett stort intresse av att säkerställa en fungerande flygplatsfunktion. Jag bedömer, i rådande geopolitiska situation och med de ekonomiska utmaningar som finns i luftfarts- och flygplatssystemet, att det finns behov av en ökad statlig rådighet och kontroll över flygplatssystemet.

Staten har i dag flera verktyg i sin verktygslåda som jag bedömer kommer att vara viktiga även för framtiden, exempelvis styrmedel så som statligt ägande av flygplatser, statliga bidrag till flygplatser som drivs med driftunderskott, överenskommelser kring beredskapsflygplatser och beslut om allmän trafikplikt och upphandling av flygtrafik. Jag bedömer att vissa av dessa verktyg behöver vidareutvecklas, samtidigt som nya verktyg behöver introduceras och börja tillämpas. Jag kommer nedan att återkomma till de behov av

förändringar som jag ser för att stödja en ökad statlig rådighet över flygplatssystemet och de mer detaljerade skälen för dessa.

I dagsläget har svenska staten genom Fortifikationsverket, Försvarsmakten och Swedavia AB samt Luftfartsverket full rådighet över ett femtontal flygplatser. Därtill har staten genom olika former av stödsystem bidragit med att säkerställa andra flygplatser i huvudsak under kommunalt ägande. Staten har även använt andra styrmedel för att åstadkomma vissa funktioner eller mål, till exempel upphandling av flyglinjer med allmän trafikplikt, tecknande av överenskommelser om beredskapsflygplatser m.m. Staten har således en viss nivå av rådighet redan i dag.

Trots det ser jag behov av en ökad statlig rådighet över de svenska flygplatserna. Det handlar i grunden om att säkerställa tillgängligheten i hela landet. För det första har Sverige ett stort beroende av fungerande flygplatser och flygtransporter för medborgare och näringsliv i vardagen. För det andra behöver Sverige säkerställa tillgängligheten till flygplatser för nationell säkerhet, beredskap och totalförsvarets behov i föränderlig omvärld. För det tredje behöver luftfarts- och flygplatssystemet tillräckliga ekonomiska muskler och uthållighet för att kunna ställa om till fossilfrihet och med minskade klimatavtryck.

När det gäller tillgängligheten för medborgare och näringsliv i hela landet så kan jag konstatera att Sverige är sammanvävd med andra regioner över hela världen, som en del av den globala ekonomin. I den svenska vardagen sker handel med varor och tjänster, kapitalinvesteringar genomförs, arbetstillfällen skapas, forskningssamarbeten utvecklas för att nämna några exempel. Mänskliga möten sker i vardagen, såväl i arbetet som på fritiden.

Luftfarten möjliggör snabba transporter som överbryggar långa fysiska avstånd inom Sverige och till utlandet. Flyget bidrar därigenom till nationell och internationell tillgänglighet. Det bör enligt min mening vara möjligt att på riktigt bo, arbeta och verka i hela landet. Utan flyglinjer som erbjuder korta res- och transporttider, tillräcklig kapacitet och rimliga priser kommer det helt enkelt att bli svårt att leva och verka i de delar av Sverige som saknar rimliga alternativ till flyget.

För flera regioner, främst i landets södra del, finns det bredvid bilen goda rese- och transportalternativ med frekventa och snabba interregionala buss- och tågförbindelser. I andra delar av landet, främst de

norra delarna av Sverige, erbjuder inte de alternativa transportsätten tillräckligt attraktiva res- och transporttider för att kunna hålla ihop Sverige.

De statliga och icke-statliga trafikflygplatserna och deras flygtrafik, inklusive det samhällsviktiga flyget, är lösningen på behovet av interregional och internationell tillgänglighet för stora delar av landets medborgare och näringsliv.

För att säkerställa en god tillgänglighet i Sverige och en god beredskap för att ta emot samhällsviktig luftfart dygnet runt alla dagar i veckan behöver staten skapa sig en ökad rådighet över flygplatssystemet.

De samhällsviktiga transporterna har en avgörande betydelse när samhället utsätts för olika påfrestningar. De geopolitiska spänningarna och den situation som Europa befinner sig i innebär ökade risker och hot mot transportsystemets funktionalitet. Transportsystemet inklusive infrastrukturen behöver bli bättre rustat att hantera oväntade händelser eller samhällsbelastningar. Det måste helt enkelt finnas en tillgänglighet för totalförsvaret. Det handlar om att flygplatssystemet kan möta de behov som finns i fredstid, vid större samhällsstörningar, vid situationer liknande höjd beredskap och krig, men där regeringen inte fattat de formella besluten som gör att vi befinner oss i ett nytt skede. Och blir situationen värre, så behöver flygplatssystemet även vara rustat i situationer av höjd beredskap och krig. Jag ser därför behov av en ökad statlig rådighet och att staten agerar i frågor med större framförhållning.

För att klara av omställningen till en fossilfri luftfart och flygplatssystem krävs ekonomiska resurser för att möjliggöra investeringar och satsningar på exempelvis ny teknik. Även om flygplatssystemet har kommit relativt långt i Sverige, krävs enligt min bedömning en ekonomisk uthållighet för att klara av att genomföra nödvändiga åtgärder i syfte att ställa om luftfarten och flygplatssystemet. Det betyder att den statliga rådigheten även har betydelse i ett miljöoch klimatperspektiv.

Jag återkommer i kommande avsnitt med flera förslag som enligt min mening kommer att bidra till en ökad statlig rådighet.

8.4¶Det nationella utbudet av flygplatser

Min bedömning

Jag kan konstatera att riksdagen engagerat sig i frågan om det nationella basutbudet av flygplatser genom sitt tillkännagivande. Även om nuvarande regering anser att inga åtgärder behöver vidtas och till riksdagen meddelat att tillkännagivandet är slutbehandlat, är min bedömning att riksdagens tillkännagivande fortfarande gäller. Det innebär att eventuella förändringar avseende det nationella basutbudet av flygplatser behöver godkännas av riksdagen.

Jag gör bedömningen att det finns ett behov av ett styrmedel som ger ramar för flygplatssystemet även framgent. Jag anser dock att det finns skäl att ändra såväl begrepp som syfte med detta. Begreppet bör fånga både statliga som icke-statliga flygplatser, transport- och försvarspolitiska perspektiv samt interregional och internationell tillgänglighet.

För att skapa tydligare förutsättningar samt mer långsiktiga och stabila ramar avseende statens syn på utbud av flygplatser bör denna fråga enligt min uppfattning regleras i lag, där regeringen ges mandat att besluta om vilka flygplatser som ska omfattas mer i detalj.

Mitt förslag

Jag föreslår att det nationella basutbudet av flygplatser utgår och att det i stället införs ett nationellt flygplatsutbud, som består av svenska flygplatser med en eller flera instrumentbanor och som används för civil trafik eller delad användning för civilt och militärt bruk. Syftet är att säkerställa att det finns ett nätverk av flygplatser som ska utgöra grunden i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem.

Det statliga flygplatsutbudet ska utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem utifrån ett transportoch försvarspolitiskt perspektiv. Det statliga flygplatsutbudet ska säkerställa en grundläggande interregional och internationell tillgänglighet i hela landet. Det statliga flygplatsutbudet får endast omfatta flygplatser som ingår i det nationella flygplatsutbudet och

som ägs av staten eller ett statligt bolag. Jag föreslår att ramarna för detta regleras i lag.

8.4.1¶Regeringens beslut avseende det nationella basutbudet

I propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att staten bör ansvara för att tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser för att säkerställa en god interregional och internationell tillgänglighet. Regeringen menade att åtminstone följande flygplatser borde ingå i detta utbud: Göteborg Landvetter, Kiruna, Luleå, Malmö, Ronneby, Stockholm Arlanda, Stockholm Bromma, Umeå, Visby och Åre Östersund.

Den 19 mars 2009 beslutade regeringen att fastställa det nationella basutbudet av 10 flygplatser (N2009/2391), i enlighet med de flygplatser som angavs i propositionen. Syftet med det nationella basutbudet är att dessa flygplatser ska utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet. Det nationella basutbudet är oförändrat och det är samma tio flygplatser som i dag ingår i detta.

Swedavia AB bildades 2010 och har sedan dess hand om de statliga flygplatser som ingår i det nationella basutbudet. Bolag med statligt ägande styrs i första hand av aktiebolagslagen (2005:551). Swedavias styrelse ska fatta beslut på affärsmässiga grunder och inom ramen för de avkastningskrav som ägaren ställer. Swedavia får emellertid enligt 10 § i sin bolagsordning inte utan regeringens godkännande lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det nationella basutbud av flygplatser som vid var tid har fastställts av regeringen. Bestämmelsen i 10 § får heller inte ändras utan att regeringen har lämnat tillstånd till det.

Det nationella basutbudet utgör stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och för att säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet. Swedavias uppdrag att förvalta och utveckla det nationella basutbudet ger ett sammanhållet nätverk som redovisas som en enhet där de ingående flygplatserna bidrar till helheten. Basutbudet fyller även en viktig funktion ur ett totalförsvarsperspektiv och Försvarsmaktens behov var en viktig

orsak till att luftfartslagen (2010:500) ändrades så att Luftfartsverket sedan 2014 har ensamrätt att utföra flygtrafikledningstjänster vid flygplatser som ägs eller drivs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande.

8.4.2¶Regeringens rådighet över nya ställningstaganden

Man skulle kunna hävda att regeringens rådighet kring det nationella basutbudet delvis har ändrats över tid. I samband med regeringens proposition 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt informerades riksdagen av regeringen om att staten på sikt bör ansvara för att tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser. I trafikutskottets betänkande 2008/09 TU ställde sig utskottet positivt till regeringens redovisning om att staten på sikt ska tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser där åtminstone Göteborg Landvetter, Kiruna, Luleå, Malmö, Ronneby, Stockholm Arlanda, Stockholm Bromma, Umeå, Visby och Åre Östersund bör ingå. Enligt propositionen ankom det på regeringen att fatta det formella beslutet om en flygplats ska ingå i det nationella basutbudet eller inte. Genom denna beslutsformulering, som riksdagen ställde sig bakom, uppstod en så kallad ”mjuk bindning” i frågan med riksdagen. Riksdagen accepterade, genom att inte besluta på annat sätt, att det är regeringen som ska fastställa vilka flygplatser som ska ingå i det nationella basutbudet.

Regeringen redogjorde också i proposition 2009/10:16 Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket för de förändrade formerna för styrning och kontroll som en bolagisering skulle leda till. I propositionen synliggjordes att beslutsfattandet avseende investeringsvolymer och strukturförändringar av verksamheten skulle överföras från riksdag och regering till bolaget, med beaktande av regeringens ägarinflytande vilket främst skulle utövas i samband med bolagsstämman.

Vid flera tillfällen har dock riksdagen uttryckt sin åsikt om Arlanda och Bromma flygplatser respektive det nationella basutbudet i form av tillkännagivanden till regeringen.

Det finns enligt Konstitutionsutskottet inte någon författningsreglering när det gäller tillkännagivanden och deras innebörd. Utrymmet för ett tillkännagivande begränsas dock av skilda bestämmelser

i regeringsformen. Ett tillkännagivande från riksdagen är inte rättsligt bindande för regeringen även om utgångspunkten är att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Konstitutionsutskottet har vid olika tillfällen gjord vägledande uttalanden om tillkännagivandens utformning och hanteringen av dem.

Tabell 8.1 Riksdagens tillkännagivande till regeringen avseende Arlanda och Bromma flygplatser samt det nationella basutbudet

TU-betänkande Riksdags- Innehåll Skrivelse till skrivelse riksdagen

2014/15:TU1 2014/15:86 Förhandlingsperson för avveckling av 2016/17:75 Utgiftsområde 22 citynära flygplatser bör inte tillsättas. Kommunikationer 2014/15:TU7 2014/15:144 Bromma flygplats ska inte läggas ned. 2015/16:75

Bromma flygplats är en infrastruktur-

lösning som berör Sverige. 2015/16:TU14 2015/16:226 Bör verka för en fortsatt utveckling av 2022/23:75 Luftfartsfrågor Bromma flygplats. 2020/21:TU4 – 2020/21:334 Bromma flygplats ska fortsätta vara 2023/24:75 Luftfartsfrågor en modern flygplats och ett beslut om

framtiden för Bromma flygplats bör

tidigast tas när flyget återhämtat sig

och tillförlitliga prognoser avseende

flygets utveckling kan göras. 2020/21:TU4 – 2020/21:334 Regeringen bör få i uppdrag att ta fram 2023/24:75 Infrastrukturfrågor en plan för utveckling och utökning av

Arlanda flygplats inklusive miljötillstånd

för att säkra tillräcklig flygkapacitet i

Stockholmsområdet baserat på tillförlit-

liga prognoser. Regeringen bör åter-

komma senast i december 2021 med

en plan för Arlandas utveckling. 2021/22:T4 Det 2021/22:81 Riksdagens godkännande bör hämtas 2022/23:75 nationella basut- in innan ändringar genomförs i det budet av flygplatser nationella basutbudet av flygplatser. Källa: Egen bearbetning.

Tillkännagivande i Trafikutskottets betänkande 2014/15:TU1

Riksdagen biföll den 18 december 2014 trafikutskottets förslag till riksdagsbeslut. Utskottets förslag innebar i korthet att riksdagen tillkännager för regeringen att någon förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser inte bör tillsättas. Utskottet påpekar bland

annat att Bromma flygplats har stor betydelse för tillgängligheten inom transportsystemet i hela Sverige.

Bakgrunden till detta var budgetpropositionen för 2015 där det angavs att en statlig förhandlingsperson kommer att utses för att samordna kontakter med kommuner som kan bygga fler bostäder på citynära flygplatsmark. Regeringens aviserade intention ansågs av utskottet som mycket olämplig och att det innebar en politisk signal som i sin tur skulle framkalla en osäkerhet om flygplatsens framtid och som skulle kunna påverka näringslivet negativt och även få återverkningar på till exempel människors val av bostads- eller arbetsort.

Regeringen beslutade i december 2015 att ändra uppdraget till den samordnare för Bromma flygplats som tillsattes ett år tidigare. Uppdraget begränsades genom beslutet till att enbart omfatta att pröva förutsättningarna för att utveckla flygkapaciteten och öka möjligheterna till bostadsbebyggelse i Stockholmsregionen. Därtill tidigarelades tidpunkten för samordnarens slutredovisning. Den 18 augusti 2016 beslutade regeringen att lägga riksdagsskrivelsen till handlingarna.

Trafikutskottets betänkande 2014/15:TU7

Trafikutskottets förslag i korthet innebar att riksdagen tillkännager för regeringen att den tydligt bör ta ställning och agera för att Bromma flygplats inte ska läggas ned. Riksdagen bifaller därmed helt eller delvis motionsförslag om detta. Utskottet framhåller att Bromma flygplats innebär en viktig lösning för goda flygförbindelser och understryker att Bromma flygplats inte bara är en fråga för Stockholm utan en infrastrukturlösning som i allra högsta grad berör Sverige. Riksdagen biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut den 25 mars 2015.

I skrivelsen 2015/16:75 redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen redogör regeringen för frågan om förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser. Regeringen beslutade att ändra uppdraget för samordnaren samt slutredovisningstiden tidigarelades. Med hänsyn till detta och det regeringen anger i skrivelsen kring negativa tillkännagivanden och regeringens utrymme att redovisa en viss fråga meddelade regeringen att man avser att lägga riksdagsskrivelsen till handlingarn.

Tillkännagivande i Trafikutskottets betänkande 2015/16:TU14

Trafikutskottets förslag i korthet innebar att riksdagen tillkännager för regeringen att den bör verka för en fortsatt utveckling av Bromma flygplats. Utskottet understryker betydelsen av Bromma flygplats och att den är viktig för tillgängligheten i både Stockholmsregionen och övriga landet. Riksdagen biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut den 11 maj 2016.

I budgetpropositionen för 2023 redogör regeringen för vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av tillkännagivandet. I propositionen konstaterar regeringen att Bromma flygplats har stor betydelse för tillgängligheten för såväl Stockholmsregionen som för övriga landet, vilket betyder att flygplatsen är viktig för till exempel näringslivet och företagandet och att Bromma flygplats därför ska bevaras. Regeringen anförde i propositionen att den inte avsåg att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av tillkännagivandet och att tillkännagivandet därmed är slutbehandlad.

Tillkännagivande i Trafikutskottets betänkande 2020/21:TU14

Trafikutskottets förslag var att riksdagen gör ett tillkännagivande till regeringen om framtiden för Bromma och Arlanda flygplats. Bromma flygplats ska enligt utskottet fortsatt vara en modern flygplats och ett beslut om framtiden för Bromma flygplats bör tidigast tas när flyget återhämtat sig och tillförlitliga prognoser avseende flygets utveckling kan göras. Utskottet anförde vidare att regeringen bör få i uppdrag att ta fram en plan för utveckling och utökning av Arlanda flygplats inklusive miljötillstånd för att säkra tillräcklig flygkapacitet i Stockholmsområdet baserat på tillförlitliga prognoser och att regeringen bör återkomma senast i december 2021 med en plan för Arlandas utveckling. Den 2 juni 2021 biföll riksdagen utskottets förslag till riksdagsbeslut.

I budgetpropositionen för 2024 konstaterade regeringen att den inte avser att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av tillkännagivandet och att det därmed är slutbehandlat. I skrivelsen 2023/24:75 till riksdagen redogjorde regeringen bland annat för de olika utredningar som tillsatts, redovisats och remissbehandlats.

Tillkännagivande i Trafikutskottets betänkande 2021/22:TU4

Den 25 november 2021 lade Trafikutskottet fram ett betänkande. I betänkandet föreslog utskottet med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen att riksdagen riktar ett tillkännagivande till regeringen om att riksdagens godkännande bör hämtas in innan ändringar genomförs i det nationella basutbudet av flygplatser.

Trafikutskottet beslutade den 19 oktober 2021 att ge konstitutionsutskottet möjlighet att yttra sig över de konstitutionella aspekterna av ett föreslaget utskottsinitiativ om ett tillkännagivande till regeringen som rör det nationella basutbudet av flygplatser. Det föreslagna initiativet inom trafikutskottet avsåg ett tillkännagivande till regeringen om att ändringar i det nationella basutbudet av flygplatser inte bör få genomföras utan riksdagens godkännande.

Konstitutionsutskottet såg inget hinder för ett tillkännagivande som rör riksdagens inflytande vid framtida ändringar i det nationella basutbudet av flygplatser.

Konstitutionsutskottet konstaterade att riksdagens tillkännagivanden till regeringen inte är reglerad i någon författning utan bygger på konstitutionell praxis. Tillkännagivanden är heller inte rättsligt bindande. Samtidigt innebär skilda bestämmelser i regeringsformen att det finns vissa formella begränsningar för vad som kan tas upp i tillkännagivanden. När det gäller det aktuella ärendet konstaterar Konstitutionsutskottet att det inte rör ett enskilt rättskipnings- eller förvaltningsärende och inte heller en sakfråga som är författningsreglerad. Utskottet noterar att regeringen tidigare har redovisat sin bedömning i sakfrågan i en proposition som har behandlats av riksdagen. I konstitutionellt hänseende såg utskottet mot denna bakgrund inget hinder för ett tillkännagivande som rör riksdagens inflytande vid framtida ändringar i det nationella basutbudet av flygplatser. Med det sagt kan konstitutionsutskottet samtidigt konstatera att tillkännagivandet innebär en förändring av ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen i den aktuella sakfrågan. Konstitutionsutskottet tar i yttrandet inte ställning till om den ordning för ändringar i det nationella basutbudet som förordas i förslaget till utskottsinitiativ är lämplig, utan anför att detta är upp till trafikutskottet att bedöma. Därtill noterade utskottet att det föreslagna tillkännagivandet om att ändringar i det nationella basutbudet inte får göras utan riksdagens godkännande till viss del är negativt utformat. Konstitutionsutskottet

har tidigare pekat på svårigheten att definiera negativa tillkännagivanden mer bestämt och att ett tillkännagivande måste kunna slutbehandlas av regeringen. Ett eventuellt tillkännagivande i den aktuella frågan bör enligt konstitutionsutskottet således utformas på ett sätt som ger regeringen möjlighet att inte bara tillgodose utan även avsluta behandlingen av det.

Efter att trafikutskottet hört konstitutionsutskottet valde utskottet att föreslå med stöd av sin initiativrätt att riksdagen riktar ett tillkännagivande till regeringen om att riksdagens godkännande bör hämtas in innan ändringar genomförs i det nationella basutbudet av flygplatser.

Riksdagen biföll trafikutskottets betänkande 2021/22:TU4 den 2 december 2021.

I budgetpropositionen för 2023 anförde regeringen att den anser att Bromma flygplats ska bevaras och regeringen noterade i propositionen det aktuella tillkännagivandet och konstaterade i övrigt att tillkännagivandet inte medförde något ytterligare behov av åtgärder från regeringens sida. Regeringen konstaterade i propositionen och i sin skrivelse till riksdagen att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Mina reflektioner och bedömningar avseende riksdagens tillkännagivanden

Jag kan konstatera att riksdagen valt att engagera sig i frågan om det nationella basutbudet av flygplatser. Utifrån riksdagens agerande gör jag, precis som Konstitutionsutskottet, bedömningen att ansvarsförhållandena i denna fråga har förskjutits något i förhållande till den initiala processen och ställningstagandet kring det nationella basutbudet. Även om nuvarande regering inte anser sig se något ytterligare behov av åtgärder, menar jag att riksdagens tillkännagivande fortsatt gäller. Det betyder enligt min bedömning att förändringar vad gäller det nationella basutbudet av flygplatser behöver förankras med riksdagen. I linje med det senaste tillkännagivandet bör således riksdagens godkännande inhämtas innan eventuella ändringar genomförs i det nationella basutbudet av flygplatser, såväl vad gäller innebörden i begreppet som vilka flygplatser som omfattas. Jag ser därför framför mig att frågan om eventuella ändringar av det nationella basutbudet av flygplatser bör behandlas i en proposition som tillställs riksdagen.

8.4.3¶Utvärdering av styrmedlet nationellt basutbud av flygplatser

I mitt uppdrag har jag att utvärdera det nationella basutbudets syfte och funktion samt lämna förslag på vilka flygplatser som staten framöver bör ansvara för. I detta avsnitt fokuserar jag på frågan om nationellt basutbud och dess syfte och funktion.

I proposition Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (2008/09:35) bedömde regeringen att staten bör ansvara för att tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser för att säkerställa en god interregional och internationell tillgänglighet och angav tio flygplatser. I regeringens beslut hade syftet dock begränsats något. I beslutet fastställde regeringen ett nationellt basutbud av tio flygplatser. Syftet enligt beslutet var att basutbudet av flygplatser ska utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet. De flygplatser som förvaltades av LFV och som inte ingick i det nationella basutbudet borde enligt regeringen på sikt kunna övertas av regionala och lokala intressen.

Det nationella utbudet av flygplatser och ägande av flygplatser i statlig regi är enligt min mening starka styrmedel. De fördelar jag kan se är att det bidrar till en geografisk tillgänglighet i hela landet, en minsta nivå av samhällsservice, bidrar till en robusthet och redundans i flygplatssystemet och där staten till viss del kan optimera nyttjandet av ett nätverk av flygplatser. Bland de nackdelar som jag kan skönja är att det kan bli kostsamt för staten att upprätthålla ett basutbud, det kan resultera i ett ineffektivt användande om flygplatsutbudet inte anpassas till marknadens efterfrågan, ett statligt utbud är sannolikt mer trögrörligt jämfört med förvaltning i annan regi, kommuner och regioner kan bli mindre benägna att själv ta ansvar för flygplatser när staten garanterar drift vid några flygplatser och där statligt ansvarstagande och ägande kan motverka lokala behov och utvecklingsstrategier.

Vi lever i dag med en mer orolig omvärld och geopolitisk osäkerhet. Totalförsvarsperspektivet har fått en större betydelse, både i generella termer som för mitt uppdrag. Det är en situation som inte rådde då tidigare proposition och regeringsbeslut hanterades. Med hänsyn till rådande situation, där vi behöver ta hänsyn till både ett tillgänglighets- och totalförsvarsperspektiv, bedömer jag att staten behöver

säkerställa en ökad rådighet över det svenska flygplatssystemet. Hur man väljer att se på frågan om ett nationellt basutbud av flygplatser och flygplatser i statlig regi (Swedavia AB) kommer att få en stor betydelse för det svenska flygplatssystemet.

Jag bedömer att styrmedlets avgränsning i dag är för smalt och ser behov av att perspektiven vidgas. I figuren nedan redovisar jag de behov jag ser av att ändra perspektiven avseende utbud av flygplatser.

Figur 8.1 Behov av förändrat perspektiv för det nationella basutbudet av flygplatser

Nationellt basutbud av flygplatser Behov av utveckling av synsättet (regeringsbeslut 2009-03-19)

Bör kunna omfattas av statliga som Nationellt basutbud som staten icke-statliga flygplatser och stödjas med ansvarar för att tillhandahålla

olika styrmedel från statlig sida.

Ska utgöra stommen i ett effektivt och Ska utgöra stommen i ett effektivt

långsiktigt hållbart flygtransportsystem och långsiktigt hållbart flyg-

utifrån ett transport- och försvarstransportsystem.

politiskt perspektiv

Ska säkerställa en grundläggande Ska säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela interregional och internationell landet. tillgänglighet i hela landet.

Källa: Egen bearbetning.

Utifrån ett tillgänglighets- och totalförsvarsperspektiv finns det enligt min uppfattning behov av en ökad statlig rådighet. Denna rådighet kan uppnås genom olika typer av styrmedel, bland annat genom ett statligt ägande och drift av flygplatser, stöd till icke statliga flygplatser och rättigheter respektive skyldigheter enligt författning som ger förutsättningar för aktörer inom luftfart- och flygplatssystemet.

När det gäller frågan om nationellt basutbud av flygplatser anser jag att perspektivet är för smalt och begreppet i sig missvisande. Det nationella basutbudet av flygplatser bör enligt min mening fånga såväl statliga som icke statliga flygplatser, där följande begrepp i stället används.

Det nationella flygplatsutbudet omfattar ett statligt respektive icke statligt flygplatsutbud, som har en eller flera instrumentbanor, och som kan användas för både civilt och militärt bruk. Det natio-

nella flygplatsutbudet bör inkludera alla flygplatser som är av betydelse i ett nationellt perspektiv. Jag bedömer att ett fyrtiotal flygplatser berörs av det nationella flygplatsutbudet.

I dagsläget har begreppet en utgångspunkt i transportpolitiken. Jag menar att vi behöver vidga perspektiven och åtminstone inkludera det försvarspolitiska perspektivet (totalförsvar). Det är av vikt att flygplatssystemet har förmåga att möta de behov som finns i alla skeden såsom fredstid, samhällskriser, höjd beredskap och krig.

I propositionen lyfte regeringen fram det interregionala och det internationella perspektivet. I regeringsbeslutet nämns endast det interregionala perspektivet. Jag bedömer att det är viktigt att fånga såväl den interregionala tillgängligheten i Sverige och den internationella tillgängligheten till och från Sverige.

Jag gör bedömningen att även icke-statliga flygplatser bör inkluderas när det gäller att säkerställa ett nätverk av flygplatser som ska utgöra grunden i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem. Samtidigt anser jag att staten har ett särskilt ansvar. Det statliga åtagandet bör enligt min mening omfatta ett statligt flygplatsutbud som utgör stommen i detta nätverk och som säkerställer en grundläggande interregional och internationell tillgänglighet i hela landet utifrån ett transport- och försvarspolitiskt perspektiv.

Jag anser att det nationella basutbudet av flygplatser bör utgå och i stället ersättas av ett nationellt flygplatsutbud, som består av svenska flygplatser med en eller flera instrumentbanor som används för civilt och militärt bruk. Syftet är att säkerställa att det finns ett nätverk av flygplatser som ska utgöra grunden i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem.

Det statliga flygplatsutbudet bör enligt min mening utgöra stommen i detta system, utifrån ett transport- och försvarspolitiskt perspektiv. Det statliga flygplatsutbudet bör säkerställa en grundläggande interregional och internationell tillgänglighet i hela landet. Det statliga flygplatsutbudet bör endast omfatta flygplatser som ingår i det nationella flygplatsutbudet och som ägs av staten eller ett statligt bolag. Jag anser att detta bör regleras i lag.

8.5¶Flygplatsverksamhet i statlig ägo eller regi

Bedömning

Jag bedömer att ett statligt ägande, drift och förvaltning av flygplatser är ett effektivt verktyg för att säkerställa statlig rådighet i flygplatssystemet. I dagsläget bedriver staten flygplatsverksamhet både i bolags- och myndighetsform, där Swedavia AB ansvarar för civila flygplatser i bolagsform och Fortifikationsverket och Försvarsmakten ansvarar för militära flygplatser i myndighetsform. Jag bedömer att båda formerna fungerar effektivt med hänsyn till det uppdrag respektive part har.

Jag kan konstatera att Swedavia AB har haft en utmanande tid, precis som många andra flygplatshållare i såväl Sverige som internationellt. Efter flera år med förlust visar bolaget för andra året i rad ett positivt rörelseresultat. Rörelseresultatet visar på en klar förbättring jämfört med 2024. Årets resultat är fortfarande negativt, men bolaget har närmat sig ett nollresultat. Riktningen är tydlig och positiv, även om bolagets lönsamhet ännu inte är tillräckligt robust. En utmaning för Swedavia, som för många andra flygplatser, är att bolagets intäkter till stor del är rörliga, medan kostnaderna är relativt fasta.

Swedavia AB har under de senaste åren haft en relativt hög investeringsvolym, även om delar av investeringsplanerna pausades under pandemiåren. Samtidigt har bolaget haft flera år av förluster. Det har resulterat i att bolagets skuldsättning har ökat. Jag bedömer att det skulle vara mycket utmanande för Swedavia AB om bolaget skulle ta över flera icke-statliga flygplatser, med svag ekonomi och som under de senaste åren visat på underskott, med nuvarande förutsättningar för finansiering.

Jag bedömer att Swedavia AB bedriver en effektiv och ändamålsenlig verksamhet utifrån de förutsättningar som bolaget har. Jag kan konstatera att flygplatsverksamhet i bolagsform möjliggör en tydlig avgränsning av flygplatsverksamheten i förhållande till ägaren och möjliggör en tydlig uppföljning av verksamheten med de redovisningar som bolaget presenterar. Jag bedömer att den statliga bolagsformen fungerar och kan fungera även framgent.

8.5.1¶Fortifikationsverkets och Försvarsmaktens uppdrag och militära flygplatser i statens regi

Fortifikationsverket äger och utvecklar landets försvarsfastigheter. Fortifikationsverkets uppdrag är att bidra till ökad försvarsförmåga och i uppdraget ingår att leverera väl fungerande mark, anläggningar och lokaler för försvarssektorns behov, utveckla fortifikatorisk kompetens, skydds- och anläggningsteknik, för totalförsvaret och bidra till landets försvarsförmåga och samhällsberedskap. Fortifikationsverket äger således fastigheter för de aktiva militära flygplatserna. Fortifikationsverket ansvarar för utveckling, underhåll och investeringar av fastigheterna, medan Försvarsmakten ansvarar för driften av anläggningarna och verksamheten på plats.

Enligt Försvarsmaktens instruktion ska myndigheten för sin grundorganisation i fred hålla följande enheter: flygstaben (Uppsala), Skaraborgs flygflottilj F 7 (Lidköping/Såtenäs), Upplands flygflottilj F 16 (Uppsala), Blekinge flygflottilj (Ronneby/Kallinge), Norrbottens flygflottilj F 21(Luleå), Försvarsmaktens helikopterflottilj (Linköping/Malmen) samt Luftstridsskola (Uppsala). Enligt instruktionen ska dessa enheter även bedriva verksamhet på vissa andra platser.

Jag kan konstatera att vid utveckling av mark, anläggningar och lokaler för Försvarsmaktens behov kan utöver Fortifikationsverket och Försvarsmakten även Försvarets Materielverk (FMV) vara involverad. Jag har inte haft möjlighet att studera detta förhållande djupt inom ramen för denna utredning, men bedömer att ansvarsförhållanden och verksamhet fungerar väl utifrån ett övergripande perspektiv. Jag ser utifrån mitt perspektiv inte skäl att ändra på förutsättningarna. Jag bedömer att denna form fungerar effektivt med hänsyn till myndigheternas uppdrag och vad gäller de militära flygplatserna.

8.5.2¶Swedavia AB:s uppdrag och verksamhet

Swedavias uppdrag

Swedavia AB är ett helägt statligt bolag, som förvaltas av Finansdepartementet. Enligt bolagsordningen ska föremålet för bolagets verksamhet vara att, indirekt eller direkt (i) finansiera, äga, förvalta, driva och utveckla flygplatser med därtill hörande byggnader och anlägg-

ningar, (ii) tillhandahålla och utveckla flygplatsoperativa tjänster samt kommersiella tjänster och produkter med anknytning till flygplatsverksamhet såsom bilparkering, upplåtelse av lokaler och fastigheter, marktjänster, reklam, servicetjänster samt konsulttjänster m.m., (iii) äga och förvalta fast egendom, (iv) äga och förvalta aktier och andelar i bolag som bedriver sådan verksamhet som anges i denna bolagsordning samt (v) bedriva därmed förenlig verksamhet. Bolaget ska, inom ramen för affärsmässighet, aktivt medverka i utvecklingen av transportsektorn och bidra till att de av riksdagen beslutade transportpolitiska målen uppnås.

Bolaget får inte utan regeringens godkännande lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det av regeringen vid var tid genom beslut fastställda nationella basutbudet av flygplatser. Denna bestämmelse i bolagsordningen får inte ändras utan att regeringen lämnat tillstånd därtill.

Den 19 mars 2009 beslutade regeringen att fastställa det nationella basutbudet av tio flygplatser, vilket omfattar Göteborg Landvetter, Kiruna, Luleå, Malmö, Ronneby, Stockholm Arlanda, Stockholm Bromma, Umeå, Visby och Åre Östersund flygplatser. Syftet med det nationella basutbudet är att utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet.

Swedavia verksamhet

Swedavias verksamhet består av rörelsesegmenten Flygplatsverksamhet och Real estate.

Inom ramen för flygplatsverksamhet äger, driver och utvecklar Swedavia basutbudet av flygplatser. Flygplatsverksamheten delas upp i ”aviation business” respektive ”commercial service”. ”Aviation business” säkerställer flygplatsdrift och driver utvecklingen av flygutbud och tillgänglighet och innehåller tjänster såsom resenärstjänster, startoch landningstjänster, säkerhetskontroll, marktjänster, terminal- och undervägstjänster, assistanstjänster och infrastruktur för marktjänster. I ”commersical services” ingår uthyrning av lokaler för handel, restauranger, kontor, lager och logistik, bilparkering och angöring samt tjänster för resenär m.m.

Flygplatserna delas in i två affärsenheter; ”International airports” respektive ”Regional airports”. I ”International airports” ingår Stockholm Arlanda, Stockholm Bromma, Göteborg Landvetter och Malmö flygplatser. Dessa flygplatser fungerar som internationella nav med stora volymer, komplexa flöden och breda linjenät. Swedavias övriga flygplatser, Kiruna, Luleå, Umeå, Åre Östersund, Visby och Ronneby flygplatser ingår i ”Regional airports”, som framför allt trafikeras av inrikesflyg som kompletteras av viss charter- och reguljär säsongstrafik. Flygplatserna drivs och konsolideras till ett sammanhållet flygplatssystem med gemensamma koncernfunktioner. Transportstyrelsen beslutade i september 2013, efter Swedavia AB:s ansökan, att utse den sammanslutning av flygplatser inom det nationella basutbudet till att utgöra ett flygplatsnät i den mening som avses i lagen (2011:866) om flygplatsavgifter.

Inom ramen för fastighetsverksamheten äger, utvecklar och förvaltar bolaget fastigheter. I fastighetsverksamheten ingår att man äger, utvecklar och förvaltar exploaterbar mark på och omkring Swedavias flygplatser, framtagande av fastighetsutvecklingsprojekt för hotell, kontor, logistik och handel samt att man utvecklar flygplatsernas attraktivitet i takt med att efterfrågan på etableringar vid flygplatserna växer.

Utveckling av Arlanda och Landvetters flygplatser

Swedavia har nyligen fastställt en utvecklingsplan för Arlanda flygplats, som syftar till att styra den fysiska kapacitetsutvecklingen fram till omkring år 2040, då bolaget förväntar sig cirka 35 miljoner passagerare enligt den prognos som ligger till grund för planen.

Enligt Swedavia kommer en genomförd utvecklingsplan att skapa förutsättningar för en operativt effektiv flygplats med rätt kapacitet. Under hösten 2024 startade Swedavia programmet T5 PBI som omfattar en utbyggnad av Terminal 5 med en ny pir, nya uppställningsplatser och ett utbyggt bagagesystem. Utöver detta pågår även anpassningar för att skapa en samlad angöringsprodukt framför Terminal 5 samt en utökad incheckningskapacitet. Behovet av en tredje parallell rullbana bedöms enligt Swedavia att kunna skjutas framåt till omkring år 2060 genom att bolaget vidtar ett antal åtgärder för att öka kapaciteten i befintligt bansystem. Det omfattar bland annat en ansökan

om ändring i miljötillståndet som tillåter en mer flexibel användning av Arlandas parallellbanor, vilket i sin tur skulle möjliggöra en dynamisk slottning där mer rullbanekapacitet tilldelas starter och landningar efter behov. För att kunna erhålla en kapacitet i närheten av den teoretiska bankapaciteten behöver även komplettering ske av infrastrukturen för taxibanor och rullbanor.

En utvecklingsplan kommer att tas fram för Göteborg Landvetter under 2026. Den kommer bland annat att inkludera den järnvägsstation som Trafikverket planerar vid flygplatsen i samband med anläggandet av järnvägssträckan Göteborg-Borås. Järnvägssträckan beräknas vara färdig under slutet av 2030-talet enligt Swedavia. Den senaste trafikprognosen indikerar att nuvarande terminalbyggnad på Landvetter har en kapacitet som räcker fram till omkring 2040, då en utbyggnad bedöms vara nödvändig. De långsiktiga planerna för Landvetter omfattar bland annat en parallell rullbana, men bedöms i nuläget inte behövas förrän efter 2070.

8.5.3¶Swedavia AB:s ekonomi och finansiella situation

Ekonomiska mål

Swedavias ekonomiska mål avser avkastning på operativt kapital, kassaflöde dividerat med skulder samt utdelningsandel. För 2025 uppgick utfallet för avkastning på operativt kapital till 1,6 procent (mål 6,0 procent), funds from operation (FFO) / Debt till 7,3 procent (mål ≥ 10 procent) samt utdelningsandel 0 procent (mål 10– 50 procent). Utfallet för avkastningsmålet förklaras i huvudsak av ett för lågt rörelseresultat för året och utfallet för FFO/Debt förklaras i huvudsak av ett för lågt FFO.

1 Funds from operations (FFO): Kassaflöde från den löpande verksamheten före förändringar av rörelsekapital minus 50 procent av räntekostnader för hybridobligationer för rullande 12 månaders period. Debt: Räntebärande skulder plus pensionsskuld plus 50 procent av utgående bokfört värde på hybridobligationer per balansdagen. Funds from operations (FFO)/Debt: FFO delat med Debt. Nyckeltalet är det kassaflödesbaserade nyckeltal som används som kapitalstrukturmål för koncernen. Måttet visar företagets intjäningsförmåga från den egna verksamheten i förhållande till skuld och indikerar företagets förmåga att betala av sina skulder. Källa: Swedavia AB.

Tidigare kapitaltillskott

Swedavia AB mottog, i enlighet med riksdagens bemyndigande, under 2020 ett kapitaltillskott om 2,5 miljarder kronor mot bakgrund av den nedgång i flygtrafiken som skett under covid-19-pandemin. Vid en efterföljande granskning bedömde regeringen att ett kapitaltillskott om 1,6 miljarder kronor var förenligt med statsstödsreglerna, vilket föranledde Swedavia att återbetala 0,9 miljarder kronor av kapitaltillskottet plus ränta till staten under 2022. Vid en slutlig bedömning beslutade Europeiska kommissionen under 2024 att ett kapitaltillskott om 1,4 miljarder var förenligt med statsstödsreglerna. Swedavia återbetalade därför ytterligare 204 miljoner kronor plus ränta av kapitaltillskottet under 2025.

Swedavias flygplatsnät

Transportstyrelsen beslutade den 2 september 2013 att bifalla Swedavia AB:s ansökan om att utse den sammanslutning av flygplatser som bolaget har inom det nationella basutbudet till att utgöra ett flygplatsnät i den mening som avses i lagen (2011:866) om flygplatsavgifter från och med detta datum.

Swedavias ekonomi utifrån olika perspektiv

Nettoomsättningen för bolaget uppgår till cirka 6,8 miljarder kronor för 2025, vilket innebär en ökning med cirka 400 miljoner kronor (cirka 6 procent) jämfört med året tidigare. Under åren efter pandemin fram till 2024 har nettoomsättningen legat lägre jämfört med 2019. Först under 2024 passerade Swedavia nettoomsättningen för 2019. Swedavias intäkter kan ses som en mix av flygplatsavgifter (aviation business), kommersiella intäkter och intäkter från real estate. Flygplatsavgifterna är volymberoende och följer konjunkturen och efterfrågan i ekonomin. De kommersiella intäkterna kan ses som något mer stabila. För 2025 ökade de kommersiella intäkterna per passagerare. Fastighetsverksamheten är långsiktigt stabil, men är kapitalkrävande.

Rörelseresultatet uppgår till cirka 324 miljoner kronor för 2025 och är en klar förbättring jämfört med resultatet för 2024. För åren

2020–2023 redovisade Swedavia ett negativt rörelseresultat. Rörelsemarginalen uppgick till cirka 4,8 procent för 2025. Årets resultat är dock fortsatt svagt, vilket indikerar att finansnetto och avskrivningar tynger resultatet och att lönsamheten ännu inte är tillräckligt robust.

De faktorer som har störst påverkan på resultatet för Swedavia är passagerarvolym, lönekostnader och räntenivå. Generellt sett är bolagets intäkter rörliga, medan kostnaderna är relativt fasta. En procents förändring av passagerarvolymen har en resultateffekt på cirka 45 miljoner kronor för bolaget.

Årets resultat har successivt förbättrats under årens lopp sedan pandemiåren. Trots det visar årets resultat för Swedavia AB fortsatt på ett minusresultat för 2025 (–6 miljoner kronor). 2019 är det senaste året som bolaget redovisat ett positivt resultat för året.

Tabell 8.2 Ekonomiska nyckeltal för Swedavia AB

Perioden 2019–2025

Rörelsemarginal (%) 11,4 –63,9 –51,0 –16,2 –5,4 0,4 4,8 Årets resultat 583 –1 282 –1 182 –709 –353 –227 –6 Avkastning operativt kapital (%) 4,6 –7,5 –6,3 –3,3 –1,2 0,3 1,6 Funds fr o m operations/Debt (%) – – 4,9 3,8 5,7 5,8 7,3 Utdelning 0 0 0 0 0 0 0 Källa: Swedavia AB.

Avkastning på operativt kapital uppgick för 2025 till 1,6 procent, vilket är lägre än det långsiktiga målet om minst 6 procents avkastning på operativt kapital. Avvikelsen förklaras i huvudsak av ett för lågt rörelseresultat för året.

Under hösten beslutade Swedavias styrelse om ett nytt kapitalstrukturmål, funds from operation (FFO)/Debt. Syftet är att det ska ge en tydligare bild av bolagets förmåga att finansiera utvecklingen genom de kassaflöden som verksamheten genererar samt att det ligger i linje med hur kapitalmarknaden och jämförbara europeiska flygplatser bedömer finansiell styrka. FFO/Debt uppgick till 7,3 procent,

vilket är bättre än året tidigare men lägre än det uppsatta målet. Det förklaras i huvudsak av ett för lågt FFO.

Beslut om utdelning ska beakta bolagets verksamhet och kapitalstrukturmålet. Mot bakgrund av att passagerarvolymerna och intjäningsförmågan ännu inte återhämtat sig, trots fortsatt passageraruppgång under 2025, att bolaget ännu inte uppnått sina ekonomiska mål samt att bolaget står inför omfattande kapacitetsinvesteringar på Stockholm Arlanda flygplats gör att ingen utdelning lämnas.

Tabell 8.3 Intäktsstruktur på koncernnivå för Swedavia AB

Perioden 2019–2025

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Aviation business 3 914 1 507 1 653 2 995 3 681 4 007 4 288 Kommersiella tjänster 2 294 971 1 051 1 819 2 212 2 341 2 482 Övrigt 28 16 14 32 38 45 32 Nettoomsättning 6 235 2 494 2 717 4 846 5 931 6 393 6 801 Källa: Swedavia AB.

Aviation business är normalt den största intäktskällan för Swedavia AB. För 2025 uppgår Aviation business till 63 procent av nettoomsättningen. Intäkterna från Aviation business utgörs av passagerarrelaterande intäkter, flygplansrelaterade intäkter, externt reglerade avgifter, ground handling samt övriga tilläggstjänster. Dessa intäkter är relaterade till att tillhandahålla infrastruktur riktad mot flygbolag och marktjänstbolag för start och landning. Av intäkterna för Aviation business motsvarar intäkterna för de passagerarrelaterade intäkterna 1 654 miljoner kronor (39 procent), de flygplansrelaterade intäkterna 1 173 miljoner kronor (27 procent) och de externt reglerade avgifterna 1 092 miljoner kronor (25 procent) för 2025.

Intäkterna för kommersiella tjänster motsvarar 36 procent av nettoomsättningen för 2025. Intäkterna för kommersiella tjänster utgörs av intäkter för bilparkering och angöring, retail, food & beverage, fastighetsintäkter, reklam och övriga kommersiella produkter. Dessa intäkter är relaterade till tjänster med anknytning till flygplatserna. Av intäkterna för kommersiella tjänster motsvarar intäkterna för bilparkering och angöring 922 miljoner kronor (37 procent), intäkter för retail, food & beverage 855 miljoner kronor (34 procent) och fastighetsintäkter 516 miljoner kronor (21 procent).

Tabell 8.4 Kostnadsstruktur på koncernnivå för Swedavia AB

Perioden 2019–2025

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Externa kostnader –2 399 –1 932 –1 707 –2 370 –2 943 –2 843 –2 889 Personalkostnader –2 052 –1 550 –1 484 –1 664 –1 903 –2 097 –2 241 Avskrivningar/nedskrivningar –1 309 –1 456 –1 382 –1 363 –1 458 –1 571 –1 687 Finansiella kostnader –127 –138 –131 –182 –296 –370 –389 Källa: Swedavia AB.

Externa kostnader, personalkostnader och avskrivningar och nedskrivningar av materiella och immateriella anläggningstillgångar är de dominerande kostnaderna för Swedavia AB. För 2025 uppgick de externa kostnaderna och personalkostnader till –5 130 miljoner kronor. De ökade kostnaderna jämfört med året tidigare beror främst på ökad bemanning och lönerevision, men även högre kostnader för flygtrafiktjänst och IT. Av- och nedskrivningar uppgick 2025 till –1 687 miljoner kronor, cirka 117 miljoner kronor högre jämfört med 2024.

I tabellen nedan redovisas kostnaderna i förhållande till nettoomsättningen för respektive år. Under flera år har Swedavia AB:s verksamhet bedrivits med förlust. Det framgår även av redovisningen nedan. Vid en jämförelse mellan år 2025 i förhållande till 2019 kan jag konstatera att de externa kostnaderna, avskrivningar och nedskrivningar samt finansiella kostnader har ökat uttryckt i procent av nettoomsättning. För 2025 uppgår de externa kostnaderna till cirka 42 procent av nettoomsättningen. Personalkostnaderna och av- och nedskrivningar uppgår till 33 respektive 25 procent av nettoomsättningen.

Tabell 8.5 Kostnader i förhållande till nettoomsättning

Perioden 2019–2025

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Avskrivningar/nedskrivningar –21 % –58 % –51 % –28 % –25 % –25 % –25 % Finansiella kostnader –2 % –6 % –5 % –4 % –5 % –6 % –6 % Källa: Egen beräkning.

Drift av flygplatser kännetecknas i hög grad av fasta kostnader i form av infrastruktur, säkerhet, personal och avskrivningar.

Swedavia har under de senaste fem åren genomfört investeringar motsvarande nästan 10 miljarder kronor. Under åren har bolaget till stor del investerat inom ramen för utvecklingsprogrammet för Arlanda flygplats. Bolaget har bland annat investerat i terminalstruktur avseende bryggor och uppställningsplatser vid Arlanda flygplats. För 2025 uppgick investeringarna vid Arlanda flygplats till 65 procent av de totala investeringarna för bolaget på 2,2 miljarder kronor.

Tabell 8.6 Investeringar

Perioden 2021–2025

2021 2022 2023 2024 2025

Investeringar 1 831 1 814 2 010 1 790 2 231 Källa: Swedavia AB.

Tabell 8.7 Eget kapital och skulder på koncernnivå

Perioden 2019–2025

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Eget kapital 9 440 10 533 11 990 11 084 11 212 10 282 10 651 Varav Hybridobligationer 1 000 1 000 3 500 3 500 4 608 4 500 5 149 Långfristiga skulder 10 506 10 951 10 339 10 700 12 090 12 927 14 600 Kortsiktiga skulder 2 963 3 199 3 382 4 503 3 414 4 998 2 790 Summa eget kapital och skulder 22 952 24 686 25 711 26 288 26 717 28 208 28 041 Källa: Swedavia AB.

Soliditet mätt som eget kapital i förhållande till totala tillgångar (vilket motsvarar summa eget kapital och skulder) har försämrats från 2019 till 2025. Per 31 december 2025 uppgick soliditeten inklusive hybridobligationer till 37 procent att jämföra med 41 procent per 31 december 2019. Om hybridobligationer exkluderas skulle den justerade soliditeten uppgå till 20 procent vid årsskiftet 2025/26 jämfört med 38 procent vid årsskiftet 2019/20. Sammantaget kan jag konstatera att Swedavia AB under årens lopp har ökat sin skuldsättning kopplat till bland annat de investeringar som genomförts.

Tabell 8.8 Finansiella nyckeltal

För perioden 2019–2025

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Genomsnittlig ränta (%) 1,1 1,2 1,3 2,2 2,8 2,8 3,0 Räntebindningstid (år) 3,8 3,3 2,9 4,2 4,1 3,6 3,4 Kapitalbindningstid (år) 5,0 4,2 4,4 3,6 3,7 3,2 3,1 Källa: Swedavia AB.

Under de senaste åren har Swedavia AB:s genomsnittliga ränta successivt ökat (stigande marknadsräntor, ökad kreditrisk, äldre billiga lån har successivt löpt ut och ersatts med dyrare lån). Räntebindningstiden visar hur länge räntan för Swedavia AB är låst. En minskad räntebindningstid kan innebära en ökad finansiell risk i och med att framtida ränteförändringar kan slå igenom snabbare. Den minskade kapitalbindningstiden innebär att Swedavia AB behöver refinansiera en större del av skulden oftare och att Swedavia AB blir mer beroende av kreditmarknadens funktion.

8.5.4¶Swedavia AB:s uppdrag och väsentliga samhällsaspekter

Enligt direktivet ska jag analysera Swedavias uppdrag och hur det förhåller sig till väsentliga samhällsaspekter som utveckling av transportsektorn, uppnående av det övergripande transportpolitiska målet och klimatmålet 2045 om nettonollutsläpp av växthusgaser samt eventuella beredskaps- och totalförsvarsaspekter och lämna förslag på hur sådana väsentliga samhällsaspekter på bästa sätt kan tillmötesgås inom ramen för Swedavias affärsmässighet.

Swedavia har ett av riksdagen beslutat samhällsuppdrag att bedriva flygplatsverksamhet vid de tio flygplatser som ingår i det nationella basutbudet av flygplatser. Swedavias uppdrag har betydelse för flera centrala samhällsmål. Genom att äga, driva och utveckla statliga flygplatser bidrar bolaget till tillgänglighet för medborgare och näringsliv i hela landet, samtidigt som man inom bolaget säkerställer drift och verksamhet vid sina flygplatser. Bolaget har samtidigt en viktig roll i luftfartens klimatomställning genom att man har vidtagit åtgärder som stödjer målet om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045. Bolaget bedriver fossilfri egen flygplatsverksamhet sedan 2020 och

har vidtagit flera andra åtgärder för att minska luftfartens klimatpåverkan. Swedavias flygplatser är dessutom kritisk infrastruktur som är viktig för krisberedskap och totalförsvar. De flesta av bolagets flygplatser ingår i nätet av beredskapsflygplatser. Genom flygplatsverksamheten stödjer bolaget samhällsviktig verksamhet som exempelvis ambulansflyg.

Enligt statens ägarpolicy ska bolag med statligt ägande präglas av säkerhetsmedvetenhet och bidra till landets beredskap för kris och krig. Bolaget ska bidra till att på marknadsmässiga villkor effektivt stärka totalförsvaret. Swedavia har bland annat krigsplacerat alla medarbetare som inte redan är placerade i annan verksamhet. Det innebär att personalen är uppbokad hos Pliktverket för att säkerställa att resurser finns på plats vid alla beredskapsnivåer.

Jag bedömer att Swedavia levererar samhällsnytta inom flera områden. Bolaget spelar en viktig roll när det gäller att bidra till nationell och internationell tillgänglighet inom luftfartssystemet. Bolaget har vidtagit många åtgärder för att förbättra verksamhetens miljö- och klimatprestanda. I flera fall är man ledande i att utveckla flygplatsverksamhet. Jag bedömer att Swedavia på ett flertal olika områden bidrar med väsentliga samhällsaspekter.

8.5.5¶Min syn på Swedavia AB och de civila flygplatserna

Jag kan konstatera att Swedavia AB har haft en utmanande tid, precis som många andra flygplatshållare i såväl Sverige som internationellt. Efter flera år med förlust visar bolaget för andra året i rad ett positivt rörelseresultat. Rörelseresultatet visar på en klar förbättring jämfört med det för 2024. Årets resultat är fortfarande negativt, men bolaget har närmat sig ett nollresultat. Riktningen är tydlig och positiv, även om bolagets lönsamhet ännu inte är tillräckligt robust. En utmaning för Swedavia, som för många andra flygplatser, är att bolagets intäkter till stor del är rörliga, medan kostnaderna är relativt fasta.

Swedavias nettoomsättning ligger för andra året i rad över det utfall som bolaget hade år 2019. Av nettoomsättningen på 6,8 miljarder kronor uppgår omsättningen från aviation business till nästan två tredjedelar medan omsättningen från de kommersiella tjänsterna ligger på nästan en tredjedel.

Swedavia AB har under de senaste åren haft en relativt hög investeringsvolym, även om delar av investeringsplanerna pausades under pandemiåren. Samtidigt har bolaget haft flera år av förluster. Det har resulterat i att bolagets skuldsättning har ökat. Jag konstaterar att soliditeten försämrats något under årens lopp, genom att skuldsättningen ökat kopplat till bland annat de investeringar som gjorts.

Jag bedömer att det skulle vara mycket utmanande för Swedavia AB om bolaget skulle ta över flera icke-statliga flygplatser, med svag ekonomi och som under de senaste åren visat på underskott, med nuvarande förutsättningar för finansiering.

Jag anser att Swedavia AB bedriver en effektiv och ändamålsenlig verksamhet utifrån de förutsättningar som bolaget har. Jag kan konstatera att flygplatsverksamhet i bolagsform möjliggör en tydlig avgränsning av flygplatsverksamheten i förhållande till ägaren och möjliggör en tydlig uppföljning av verksamheten med de redovisningar som bolaget presenterar. Jag bedömer att den statliga bolagsformen fungerar och kan fungera även framgent.

8.6¶Militära flygplatser

Min bedömning

Jag bedömer med hänsyn till omvärldssituationen och det försämrade säkerhetsläget att Fortifikationsverket och Försvarsmakten bör ta över ansvaret för en ytterligare flygplats, som i dagsläget ägs och drivs av Swedavia AB. Bland fördelarna kan jag bland annat se en ökad rådighet hos Försvarsmaktens, vilket jag bedömer som lämpligt i detta omvärldsläge. Jag anser att en övertagandeprocess bör initieras, lämpligtvis genom att regeringen ger ett uppdrag till berörda myndigheter och Swedavia AB att ta fram ett beslutsunderlag för regeringens ställningstagande i frågan.

Mitt förslag

Jag föreslår att regeringen tar ställning för att ägande och förvaltning av Visby flygplats bör övertas av Fortifikationsverket och Försvarsmakten, där Swedavia fortsatt är ansvarig för den civila

luftfarten. Regeringen bör förankra detta ställningstagande med riksdagen.

Jag föreslår vidare att regeringen ger Fortifikationsverket, Försvarsmakten, Luftfartsverket och Swedavia AB i uppdrag att ta fram ett mer ingående beslutsunderlag till regeringen avseende ett övertagande av Visby flygplats, från Swedavia AB till Fortifikationsverket och Försvarsmakten, där Swedavia AB fortsatt är ansvarig för den civila luftfarten vid flygplatsen.

8.6.1¶Militära flygplatser med civilt certifikat

Förändrad omvärldssituation

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina har i grunden förändrat och försämrat säkerhetsläget i vår del av världen. Mot bakgrund av detta har totalförsvarsperspektivet blivit allt viktigare. Sveriges medlemskap i Nato innebär förbättrade förutsättningar för ett fördjupat samarbete med de baltiska staterna och Finland, samtidigt som omvärldssituationen innebär att behoven av ett sådant samarbete ökar. Sverige har genom sitt geografiska läge stor betydelse för alliansens möjligheter att försvara Estland, Lettland och Litauen. Regeringen betonar att Gotland är viktigt i detta sammanhang.

Civil trafik och militära flygplatser

Det finns i dagsläget fem militära flygplatser som även har ett nationellt certifikat: Uppsala, Linköping-Malmen, Ronneby, Luleå och Såtenäs flygplatser. Dessa flygplatser är certifierade enligt både regler för militär luftfart (RML) och enligt Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd, serie AGA.

De delar av flygplatsen där verksamheten uteslutande är militär är varken certifierade eller utformade i enlighet med det civila regelverket, utan dessa regleras av Försvarsmaktens egna bestämmelser. Detta gäller även för de delar av militära flygplatser som innehar ett civilt certifikat där infrastrukturen på flygplatsen inte omfattas av det civila certifikatet.

De militära reglerna är utarbetade av den militära flyginspektionen (FLYGI) och beslutade av överbefälhavaren. Den militära flyginspek-

tionen utövar tillsyn över att bestämmelserna i luftfartslagen (2010:500) och de i lagen angivna föreskrifterna följs i fråga om militär luftfart. Tillsyn över militär luftfart omfattar inträdeskontroll, funktionstillsyn, avvecklingskontroll samt analys och hantering av förändringar av det militära luftfartssystemet. Tillsynen utövas med oberoende och självständighet och flygsäkerhetsinspektören är i tillsynsrollen inte underställd överbefälhavaren. Enligt Försvarsmakten motsvarar säkerhetsnivån i de militära reglerna för luftfart (flygplatser) de som återfinns i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd, serie AGA.

Försvarsmakten har själv bestämt att de fem militära flygplatserna ska ha ett civilt certifikat. I dagsläget förekommer regelbunden civil trafik på två av dessa flygplatser; Luleå och Ronneby. Dessa två flygplatser är sådana som tillämpar Transportstyrelsens nationella regelverk och har ett svenskt certifikat utfärdat i enlighet med Transportstyrelsens föreskrifter.

Flygplatser inom exempelvis Swedavia AB, till exempel Göteborg Landvetter och Åre Östersund flygplatser är certifierade enligt de civila EU-bestämmelserna i förordning (EU) nr 139/2014.

Gällande författningar

EU-bestämmelser

Enligt gällande EU-bestämmelser, förordning (EU) 2018/1139, framgår det att nämnda förordning inte ska tillämpas på flygplatser eller delar av flygplatser samt utrustning, personal och organisationer som kontrolleras och drivs av militären (artikel 2.3 b). Av förordningen framgår dock att medlemsstaterna ska säkerställa, utan att det påverkar nationella säkerhets- och försvars krav, att bland annat de flygplatser som enligt artikel 2.3 b inte ska tillämpa EU-rätt ger en nivå i fråga om säkerhet och driftskompatibilitet med civila system som är lika ändamålsenlig som den som följer av tillämpningen av de grundläggande krav som anges i förordningens bilaga VII respektive VIII.

Detta säkerställs i Sverige genom luftfartsförordningens bestämmelser om drifttillstånd och Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:18) om godkännande av flygplats. Det finns alltså inget krav på en europeisk certifiering, även om flygplatsen i sig uppfyller kriterierna för att klassificeras som instrumentflygplats

enligt definitionen i förordningen. Det finns å andra sidan inget hinder för de aktuella flygplatserna att ansöka om och erhålla ett EU-certifikat. EU-bestämmelserna är dock, i förhållande till TSFS 2019:18, mycket mer omfattande och detaljerade.

Nationella regler

I luftfartslagen anges i 6 kap. 2 § att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka flygplatser som får användas vid olika slag av luftfart. Enligt 6 kap. 8 § samma lag får en flygplats inte tas i bruk innan den har godkänts från flygsäkerhetssynpunkt och meddelats ett drifttillstånd av den myndighet som regeringen bestämmer.

I 6 kap. 1 § Luftfartsförordningen framgår att det är Transportstyrelsen som meddelar föreskrifter om vilka flygplatser som får användas vid olika slag av luftfart. Det framgår att det är Försvarsmakten som, efter samråd med LFV och Transportstyrelsen, meddelar föreskrifter om eller i ett enskilt fall beslutar om samordningen av militär och civil verksamhet på militära flygplatser som helt eller delvis har upplåtits för civil luftfart. I bestämmelsen framgår särskilt att för den civila verksamheten på militära flygplatser gäller i övrigt bestämmelserna, dvs. utom för samordningen mellan av militär och civil verksamhet på militära flygplatser som helt eller delvis har upplåtits för civil luftfart, i Luftfartsförordningen och de föreskrifter som meddelas med stöd av förordningen.

Av 1 § i TSFS 2019:18 framgår att föreskrifterna ska tillämpas av bland annat de som avser driva en instrumentflygplats och att om man uppfyller förutsättningarna i 3 § i föreskriften utfärdar Transportstyrelsen enligt 4 § ett certifikat för de delar av flygplatsen som omfattas av Transportstyrelsens föreskrifter. Det utfärdade certifikatet omfattar flygplatsens specifikationer för drift, infrastruktur och eventuella undantag från föreskrifterna.

Gällande nationella regler innebär att en flygplats som ska vara instrumentflygplats i Sverige behöver ett drifttillstånd enligt Luftfartslagen och Luftfartsförordningen, som reglerar civil luftfart, och detta behöver då vara ett civilt certifikat. Det är Transportstyrelsen som beslutar om detta samt om vilka regler som ska gälla för flygplatserna med de civila certifikaten.

Motsatsvis innebär då även bestämmelserna att civila certifikat inte behövs för militära flygplatser utan civil trafik och att för militära flygplatser med civil trafik ska det civila certifikatet varken tillämpas på eller användas för de delar av de militära flygplatserna där det inte förekommer någon civil trafik.

8.6.2¶Samverkan militär och civil luftfart och behov av förändrade ansvarsförhållanden

Civila flygplatser nyttjas av både civil och militär luftfart. Beroende på flygplats och område kan användningen i ett militärt perspektiv vara mer eller mindre.

En fråga som jag ställer mig är om det försämrade omvärldsläget bör resultera i förändrad ansvarsfördelning mellan exempelvis Fortifikationsverket/Försvarsmakten och Swedavia AB när det gäller de flygplatser som staten äger.

Nu är min bild att samarbetet mellan dessa parter fungerar väl vid de statliga flygplatserna med civil trafik och där Swedavia AB har en uppgift att utföra. Trots det har jag försökt pröva för- och nackdelar med om certifikatet för civila flygplatser, där det finns ett militärt intresse och nyttjandebehov, övergår till Försvarsmaktens ansvar. Jag kan dock konstatera att för instrumentflygplatser krävs ett civilt certifikat för de delar som rör den civila flygtrafiken.

De fördelar jag kan se med ett nationellt certifikat för Försvarsmakten är bland annat att det ger Försvarsmakten en ökad rådighet över utveckling av flygplatsen. Även om Försvarsmakten kan behöva ta hänsyn till civil luftfart, så skulle Fortifikationsverket/Försvarsmakten i större utsträckning äga beslut om förändring och utveckling av flygplatsen. Försvarsmakten får genom en utökad uppgift även ökad rådighet över flygplatsen som skyddsobjekt. Med ett nationellt certifikat får även Försvarsmakten en ökad rådighet över själva flygplatsverksamheten och är då inte beroende av Swedavia eller det civila regelverket på EU-nivå i samma utsträckning.

Bland nackdelarna kan jag konstatera att Fortifikationsverket och Försvarsmakten får ta ett ökat ansvar och behöver anpassa sin organisation och resurser för att hantera detta. Det väl fungerande förhållandet mellan exempelvis Försvarsmakten, Swedavia och Luftfartsverket kan påverkas genom att förutsättningarna ändras. Även om inga större förändringar sker avseende omfattningen av den militära

och civila luftfarten vid en flygplats, kan det av andra stater uppfattas som att man från svensk sida signalerar att flygplatsen har en ökad militär betydelse.

Jag bedömer med hänsyn till omvärldssituationen och det försämrade säkerhetsläget att Fortifikationsverket och Försvarsmakten bör ta över ägaransvaret för en ytterligare flygplats som i dagsläget ägs och drivs av Swedavia AB. En övertagandeprocess bör initieras som resulterar i att Fortifikationsverket och Försvarsmakten tar över ägaransvaret för flygplatsen från Swedavia AB. Swedavia AB bör fortsatt vara ansvarig för driften av den civila delen av flygplatsen. Inom ramen för denna övertagandeprocess bör det prövas mer i detalj hur ansvarsförhållandena bör se ut mellan Fortifikationsverket och Försvarsmakten respektive Swedavia AB. Jag förväntar mig att processen ska resultera i tydliga ansvarsförhållanden avseende exempelvis ägande, kontroll över infrastrukturen, militärt ansvar och ansvar för en civil flygstation på en militär flygplats. En utgångspunkt skulle kunna tas från situationen vid Ronneby flygplats, men det bör en mer djupgående analys få avgöra. Jag bedömer att det är regeringen som bör fatta beslut i ett sådant ärende, när väl underlaget finns på plats, och efter nödvändig förankring med riksdagen.

Enligt Swedavias bolagsordning får bolaget inte utan regeringens godkännande lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det av regeringen vid var tid genom beslut fastställda nationella basutbudet av flygplatser. Nu ser jag inte detta som ett traditionellt överlåtande, i och med att Swedavia även framgent bör bedriva verksamhet vid flygplatsen och ta ansvar för civil luftfart, men likväl finns av en övergång till en situation liknande de vid Luleå eller Ronneby flygplatser. Därtill behöver regeringen ta hänsyn till riksdagens tidigare tillkännagivanden avseende det nationella basutbudet, se tidigare avsnitt.

8.7¶Möjligheter till externt eller breddat ägande i statliga flygplatser

Min bedömning

Jag ser både för- och nackdelar med ett externt eller breddat ägande av Swedavia AB. Externa delägare kan exempelvis bidra med investeringskapital, kompetens och erfarenheter av att driva flygplatsverksamhet med kommersiella eller regionala inslag. Samtidigt innebär det att staten avhänder sig den fullständiga rådigheten över verksamheten. Jag ser även en risk att målkonflikter kan uppstå mellan ägarna, där övergripande samhälls- och marknadsintressen kan ställas mot krav på lönsamhet och utdelning eller där flera delägare i olika flygplatser har olika målfunktioner och perspektiv som kan vara svåra att förena.

Jag bedömer i dagsläget att det inte finns skäl för staten att vare sig sälja andelar i Swedavia AB eller i enskilda flygplatser i Swedaviakoncernen. Detta förhållningssätt gäller även om staten skulle ta över ansvaret för fler flygplatser.

8.7.1¶Resonemang kring externt ägande

Ett externt delägande i statliga flygplatser innebär att staten släpper in andra ägare, att staten som ägare delar på kapital, risker och beslut samtidigt som staten kan få tillgång till kompetens och kapital för investeringar. Staten kan samtidigt behöva balansera flygplatsernas samhällsuppdrag i förhållande till andra intressen och kan behöva vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa kontroll över kritisk infrastruktur.

Det externa delägandet innebär att andra än staten får inflytande över flygplatserna, det kan exempelvis vara privata investerare, kommuner eller regioner eller institutionella aktörer som exempelvis pensionsfonder. Det externa delägandet kan innebära att andra nationella eller internationella aktörer får ett inflytande. Detta påverkas självklart av vilka eventuella begränsningar som förekommer vad gäller exempelvis utländskt ägande och till vilken ägarandel som ett externt delägande skulle kunna uppgå till.

Ett delat ägande och inflytande innebär att staten inte längre har ett 100 procentigt ägande eller kontroll av den i dag statliga flygplatsen eller den samlade statliga flygplatsstrukturen. Beslut i olika frågor kommer i stället att fattas tillsammans med externa delägare genom styrelserepresentation, ägardirektiv och eventuella aktieägaravtal. Det innebär i praktiken att staten behöver förhandla och samarbeta med andra parter, som har andra målfunktioner i sikte, exempelvis lönsamhet framför samhällsnytta.

Externa delägare kan bidra med investeringskapital för att utveckla infrastruktur eller verksamhet, kompetens och erfarenheter från att driva flygplatser, fastighetsutveckling eller andra kommersiella verksamheter. Med extern finansiering minskar statens eventuella behov av att finansiera investeringar via statsbudgeten, samtidigt som det också kan öka möjligheterna för staten att genomföra kapitaltillskott i ett statligt bolag givet att de externa delägarna gör motsvarande satsningar.

Swedavia AB har i dag ett samhällsuppdrag. Bolaget ska enligt sin bolagsordning inom ramen för affärsmässighet aktivt medverka i utvecklingen av transportsektorn och bidra till att de av riksdagen beslutade transportpolitiska målen uppnås. Enligt bolagsordningen får bolaget heller inte utan regeringens godkännande lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det av regeringen vid var tid genom beslut fastställda nationella basutbudet av flygplatser. Det samhällsuppdrag och affärslogik som Swedavia i dag har kan få en annan balans med ett externt delägande, vilket skulle kunna påverka hur man exempelvis ser på upprätthållande av tillgänglighet i landet och hur man säkerställer beredskap och räddningstjänst. En extern delägare skulle exempelvis kunna vilja höja flygplatsavgifterna, begränsa omfattningen av flygtrafik som inte är lönsam och efterfråga en högre avkastning. Det kan även finnas ett ökat intresse för lönsamma flygplatser, medan det kan vara svårare att attrahera kapital till mindre flygplatser med svagare ekonomi. Det finns också en risk för att det kan uppstå målkonflikter eller att målkonflikterna blir allvarligare mellan samhällsintressen och krav på lönsamhet respektive utdelning. Det kan uppstå en press på staten att omfördela medel, justera avgifter eller garantera avkastning till delägaren. Det finns en risk att statens helhetsperspektiv kan naggas i kanten och där olönsamma flygplatser kan få det svårare att överleva.

Ett externt delägande innebär en påverkan på styrningen och den juridiska strukturen och ställer ofta krav på aktieägaravtal, regler för minoritetsskydd, uppdelning av ansvar mellan staten och de externa delägarna och modeller för risk- och kostnadsfördelning. Styrningen av bolaget kommer att bli mer komplex än om staten är ensam ägare. Om en stor privat aktör går in i ett nationellt flygplatsbolag krävs sannolikt omfattande avtal för att skydda statens intressen. Risken finns också att staten kan bli mindre flexibel i att hantera en föränderlig värld, exempelvis avseende nya klimatkrav eller ny reglering.

Med externt delägande i form av privata investerare eller institutionella ägare som pensionsfonder och liknande ökar sannolikt kraven på marknadslogik och kommersialisering, även om Swedavia redan i dag har krav på affärsmässighet. Med externt delägande är det inte orimligt att det blir ett än större fokus på kommersiella intäkter, ökad tyngd för kostnadskontroll och effektivisering samt att investeringar i högre utsträckning styrs av krav på avkastning än politisk inriktning. Det kan bidra till att flygplatsverksamheten blir mer effektiv, men kanske på bekostnad av sociala eller regionala hänsyn. Därtill är min bedömning att privata aktörer tenderar att kunna ha en snabbare beslutsprocess när det gäller investeringar och affärsutveckling än vad som normalt gäller statliga ägare eller förvaltning, vilket kan utgöra både för- och nackdelar för ett framtida bolag.

Många flygplatser är att se som kritisk infrastruktur. En minskad statlig kontroll kan innebära risker, till exempel säkerhetsmässiga och politiska risker. Med ett externt delägande, framför allt om det är privata investerare eller institutionella ägare som pensionsfonder, kan staten behöva säkerställa den statliga rådigheten över flygplatserna med hänsyn till nationella säkerhet, kris- och nödsituationer och totalförsvar. Det kan ställa krav på hur stort det externa delägandet får vara och vem som får vara delägare. För detta kan krävas reglering och kontrollmekanismer av olika slag.

Formellt sett så spelar det ingen roll om en minoritetsägare är privat eller offentlig, ägarandelen ger samma rättigheter och makt vid röstning. I praktiken kan det dock ha betydelse då styrning, politik och offentligrättsliga principer kan få betydelse. Olika lagar styr hur offentliga aktörer får agera, de offentliga aktörerna kan ha andra mål än privata ägare, det kan finnas begränsningar i vilka avtal som offentliga aktörer kan ingå och det tar oftast längre tid för offentliga aktörer att fatta beslut jämfört med privata aktörer.

8.7.2¶Delägande i ett bolag eller i en enskild flygplats

Delägande i ett bolag

Med delägande i ett statligt bolag kommer fokus ligga mer på systemnivå, det svenska flygplatssystemet, nationell tillgänglighet och korssubventionering av enskilda flygplatser i bolaget – allt beroende på vilka och hur många flygplatser som bolaget äger. Det externa delägandet kan i en sådan situation få inflytande och påverkan på många flygplatser.

Med ett delägande i ett bolag och därmed flera flygplatser så kan en extern ägare se det som attraktivt med risker som sprids över flera flygplatser. Det möjliggör investeringar i bolagets hela flygplatsstruktur och i en portfölj av flygplatser, och inte enbart i en flygplats. Det kan tala för större intresse hos större privata investerare eller institutionella aktörer som pensionsfonder.

Ett gemensamt ägande kan bidra till enklare styrning av investeringar, säkerhet, hållbarhet och teknik inom flygplatssystemet. Det kan också möjliggöra effektivare drift, gemensamma system och uppföljningar (stordriftsfördelar).

Med delägande i flera flygplatser så får den externa parten också ett mer komplext inflytande över fler flygplatser och sannolikt flygplatser som är att se som kritisk nationell infrastruktur. Med externt delägande över sådan infrastruktur, och inte enbart på en plats, så får man ett inflytande som behöver hanteras. Det kräver sannolikt robusta ägaravtal, minoritetsskydd och reglering som bidrar till att staten får en tillräcklig rådighet över flygplatssystemet i ett tillgänglighetsoch totalförsvarsperspektiv.

Samhällets och politikens intressen behöver vägas mot delägares krav på lönsamhet och avkastning. Det kan därför exempelvis behöva regleras hur överskott från större och lönsammare flygplatser får användas för att delvis finansiera små och kanske olönsamma flygplatser.

Det finns en risk att de externa ägarna vill fokusera på de mest lönsamma flygplatserna inom bolaget, vilket kan komma i konflikt med bolagets uppdrag att driva och förvalta flera flygplatser. Det innebär sannolikt en ökad komplexitet i styrning och avtal mellan parterna.

Delägande i en enskild flygplats

Med delägande i en enskild flygplats kommer fokus hos delägaren ligga på ett mer lokalt än nationellt plan. Det blir viktigare med en mer platsspecifik utveckling av den enskilda flygplatsens trafik, affärsmöjligheter och hur flygplatsen samverkar med det lokala näringslivet och den lokala arbetsmarknaden. Det är sannolikt mer intressant för kommuner och regioner samt mer lokalt etablerade företag att gå in som delägare i en sådan situation om vi talar om regionala flygplatser och där det kan handla om att utveckla flygplatsen utifrån lokala behov. Om det handlar om exempelvis Stockholm Arlanda och Göteborg Landvetters flygplatser så kommer sannolikt marknadsintresset att vara större.

Den enskilda flygplatsens lönsamhet kommer att vara i fokus, där flygplatsens unika förutsättningar kommer att ha betydelse för investeringar såsom flygplatsens linjeutbud, passagerarvolymer, fraktmöjligheter och geografiska läge. Även här kan det uppkomma målkonflikter beroende på om flygplatsen har ett samhällsuppdrag eller inte och flygplatsens lönsamhet och ekonomiska förutsättningar.

Med ägande i en enskild flygplats jämfört med ett helt bolag kan beslutsvägarna vara kortare och enklare. Men även här kan målkonflikter uppstå beroende på om den externa delägaren har större fokus på kommersiell utveckling än staten.

Det kan vara enklare för en enskild flygplats att vara mer utvecklingsorienterad och snabbt kunna föra in innovationer i verksamheten, eftersom man bara har en enskild verksamhet att ta hänsyn till och som man kan skräddarsy. Här kan externa delägare lättare bidra till att underlätta samverkan med näringslivet och stödja i fastighetsoch affärsutveckling jämfört med ägande av flera flygplatser i ett bolag. Samtidigt kan det innebära att statliga flygplatser utvecklas mer olika.

Risken med delägande i en enskild flygplats är att lönsamma flygplatser kan bli mer attraktiva, medan olönsamma flygplatser kan riskera att bli utan kapital. Delägaren blir här mer beroende av den enskilda flygplatsens förutsättningar. Redan i dag har vi i Sverige en fragmenterad ägarstruktur över landets flygplatser. Ytterligare delägande i enskilda statliga flygplatser kan bidra till en än mer fragmenterad ägarstruktur, och kan innebära en risk vid nationell samordning vid olika kriser eller i ett totalförsvarsperspektiv. Beslutsprocessen kan bli mer komplicerad om de olika parterna har olika mål eller tidsperspektiv.

8.7.3¶Ägarandel har betydelse

För det fallet att staten säljer en del av ett helägt bolag sker flera väsentliga förändringar och förskjutningar i ansvar och uppgifter. Det handlar exempelvis om förändrad styrning, minoritetsskydd och eventuell reglering genom aktieägaravtal. När staten går från ensam beslutsfattare till att behöva ta hänsyn till andra och behöva hantera samägande innebär det att bolagsstämman behöver ta hänsyn till fler ägare, att frågor som ägarpolicys, mål och bolagsordning kan behöva omförhandlas och att vissa beslut kan kräva kvalificerade majoriteter.

Med en mer marknadsmässig styrning får privata minoritetsägare lagstadgade minoritetsrättigheter. Staten kan därmed inte längre ensidigt avyttra bolagets väsentliga tillgångar, besluta om utdelning, ändra bolagsordningen, genomföra fusion/delning, besluta om riktade emissioner som urholkar minoriteten utan att beakta lagstadgade röstregler.

Aktiebolagslagen gör ingen skillnad på privata och offentliga ägare – alla ägare är lika enligt aktiebolagslagen. Det innebär att bestämmelser om rösträtt, minoritetsskydd, majoritetskrav, vetomöjligheter m.m. gäller oavsett om ägaren är en privat investerare, kommun, region, staten som myndighet eller ett statligt eller kommunalt bolag. Aktier av samma slag måste behandlas lika enligt ABL 4 kap. 1 § (likhetsprincipen), om inte annat följer av de föreskrifter om olika aktieslag, företrädesrätt vid nyemission av aktier eller emission av teckningsoptioner eller konvertibler, rätt till fondaktie samt röstvärdesskillnader som finns i samma lag (4 kap, 2–5 §§). Nedan redovisas väsentliga ägarandelströsklar i svensk författning och aktiebolagslagen (2005:551).

Tabell 8.9 Olika ägarandelströsklar att ta hänsyn till

Andel Konsekvens Lagrum

0,1 procent Aktieägare har rätt att få ärenden upptagna ABL 7 kap. 16 §

på stämman. 10,0 procent Minoritetsskydd mot tvångsinlösen. ABL 22 kap. 1 §

Den vars aktier kan lösas in har rätt att få sina ABL 22 kap. 1 § aktier inlösta av majoritetsägaren. Rätt att begära särskild granskning. ABL 10 kap. 21–22 § Kan kräva utdelning motsvarande hälften av ABL 18 kap. 11 § årets vinst (med vissa begränsningar).

>33,3 procent Många viktiga beslut kan kräva 2/3 av både röster

och kapital. En ägare över 33,3 procent kan använda sitt veto. Beslut som kräver 2/3 enligt ABL är: – Ändring av bolagsordning (med vissa undantag). ABL 7 kap. 42 § – Riktad emission (avvikande från aktieägarnas ABL 13 kap. 2 § företrädesrätt). – Fusion. ABL 23 kap. 17 § – Delningsplan vid delning (större majoritet ABL 24 kap. 19 § krävs i vissa fall). – Minskning av aktiekapital m.m. ABL 20 kap. 5 §

>50,0 procent Beslut kan tas med enkel majoritet om inte annat ABL 7 kap. 40 §

krävs. Det ger kontroll över styrelseutnämningar. ABL 7 kap. 41 § Om staten säljer ned till under 50 procent förlorar man den formella kontrollen.

>66,7 procent Ger kontroll över beslut som kräver 2/3. 90,0 procent Ger möjlighet till vissa ingripande ändringar av- ABL 7 kap. 43–45 §§

seende exempelvis ändring av röstvärden eller begränsningar i vinstsyfte.

>90,0 procent Ger möjlighet att tvångsinlösa resterande aktier. ABL 22 kap. 1 § 100,0 procent Full kontroll. Källa: Aktiebolagslagen (2005:551).

8.7.4¶Utländskt ägande

Inspektionen för strategiska produkter (ISP) är en statlig myndighet som arbetar med bland annat exportkontroll av krigsmateriel, kontroll av produkter med dubbla användningsområden (civil och militär användning) och sedan 2023 även granskning av utländska direktinvesteringar i skyddsvärd verksamhet. ISP är granskningsmyndighet enligt denna lag, vilket innebär att ISP kan godkänna, villkora och stoppa utländska investeringar i företag med betydelse för Sveriges säkerhet eller samhällsviktig infrastruktur.

Sedan i slutet av 2023 gäller lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar. Lagen gäller utländska direktinvesteringar i skyddsvärd verksamhet inklusive kritisk infrastruktur. Med utländsk direktinvestering avses bland annat en juridisk person med säte i en stat utanför Europeiska unionen eller som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av en stat utanför Europeiska unionen. Exempel på sådan verksamhet kan vara transportnav som flygplatser och energiförsörjning. Enligt lagen ska exempelvis anmälan göras när investeraren passerar röstnivåer vid 10, 20, 30, 50, 65 respektive 90 procent. Lagen gäller även när investeraren får direkt eller indirekt inflytande över ledningen.

8.7.5¶Min samlade bild av läget

Sammantaget ser jag både för- och nackdelar med ett externt eller breddat ägande av Swedavia. Externa delägare kan bidra med investeringskapital, kompetens och erfarenheter att driva flygplatsverksamhet med kommersiella inslag. Samtidigt innebär det att staten avhänder sig den fullständiga rådigheten över verksamheten. Jag ser även en risk att målkonflikter kan uppstå mellan ägarna, där övergripande samhälls- och marknadsintressen kan ställas mot krav på lönsamhet och utdelning.

Jag bedömer vidare att det är olämpligt att utländska direktinvesteringar kan göras i känslig infrastruktur. Enligt min mening är samtliga så kallade trafikflygplatser och övriga civila flygplatser med instrumentbanor och militära flygplatser att se som känslig infrastruktur med skyddsvärd verksamhet. Således bör utländska direktinvesteringar i möjligaste mån undvikas vad gäller sådana flygplatser, speciellt vad gäller själva infrastrukturen.

Min samlade bedömning är att det i dagsläget inte finns tillräckliga skäl för staten att vare sig sälja andelar i Swedavia AB eller i enskilda flygplatser i inom Swedavia-koncernen.

8.8¶Nät av beredskapsflygplatser

Min bedömning

Beredskapsflygplatser har en viktig roll att spela, speciellt när öppettiderna vid flygplatserna har begränsats i större utsträckning jämfört med tidigare. Jag anser att dagens beredskapsavtal behöver ges tydligare och mer stabila förutsättningar. Det är alldeles för kortsiktiga perspektiv i dagsläget. Jag anser vidare att syftet med beredskapsavtalen behöver vidgas för att ta hänsyn till totalförsvarets behov i alla skeden. Beredskapsflygplatser bör ha en förmåga och verksamhet som möjliggör att de kan stödja samhället vid större kriser och i situationer som liknar höjd beredskap och krig, även om regeringen inte fattat sådana formella beslut. Det finns enligt min uppfattning även behov av att utveckla och tydliggöra vilken samhällsviktig verksamhet som ska kunna dra nytta av att kunna öppna upp stängda beredskapsflygplatser.

Jag bedömer att det finns flera områden där ansvar och uppgifter behöver tydliggöras, bland annat avseende reservflygplatser och säkerhetsaspekter kopplat till sabotage och hybridkrigsföring. Dessa frågor kan kopplas till frågan om beredskapsflygplatser, men kan också hanteras i särskild ordning.

Mitt förslag

Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att tillsammans med andra totalförsvarsmyndigheter göra en analys och ta fram förslag till krav på framtidens beredskapsflygplatser utifrån ett totalförsvarsperspektiv och för alla beredskapsskeden.

Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att tydliggöra att avtal om beredskapsflygplatser bör stödja samhällsviktig verksamhet i ett totalförsvarsperspektiv och därmed i alla dess olika skeden. Överenskommelser mellan Trafikverket och berörda flygplatser bör innehålla att den som äger eller driver en flygplats ska säkerställa att flygplatsen har en förmåga, infrastruktur och anläggningar samt att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att flygplatsen klarar av att leverera vissa specifika tjänster även vid större samhällskriser och vid höjd beredskaps- och krigsliknande

situationer utan tillämpning av gällande förfogandelagstiftning och liknande.

Regeringen bör vidare fatta beslut med längre framförhållning och för längre tidsperioder. Till följd av detta bör avtalen tecknas med längre framförhållning, gälla för en längre period (minst tre till fem år) samt att uppsägning av avtalet bör ske med framförhållning för båda parter (minst 12 månader). Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att vidareutveckla innehållet i överenskommelserna om beredskapsflygplatser i linje med ovan. I detta bör ingå att tydligare definiera behovet av flygplatsernas tjänster och leveranser i alla skeden.

Jag föreslår att regeringen ger Transportstyrelsen och Trafikverket ett gemensamt regeringsuppdrag att tydliggöra förutsättningarna för reservflygplatser och huruvida det är lämpligt att detta omfattas av systemet med beredskapsflygplatser eller om det bör hanteras i särskild ordning. I detta ingår även att analysera och ta fram förslag på hur det bör finansieras,

Jag föreslår att regeringen prövar om nuvarande ansvar och uppgifter hos statliga myndigheter behöver förändras vad gäller sabotage och hybridkrigsföring som berör flygplatser, om staten behöver ta ansvar för genomförande och finansiering av de genomförandeinsatser som kan krävas för att uppnå höjda säkerhetsnivåer vid flygplatserna, samt vilka krav på detektor- eller bekämpningsutrustning som bör uppnås för att säkerställa ett robust flygplatsnät, vem som i så fall bör ha ansvaret för detta och hur det bör finansieras.

8.8.1¶Dagens förutsättningar

Ursprungligen från 2012 fanns det tio ordinarie beredskapsflygplatser, varav ersättning för att öppna upp flygplatserna vid behov endast betalades ut till sju av dessa. Skälet till detta var att de andra tre flygplatserna hade öppethållning dygnet runt. Ett flertal utredningar har under årens lopp studerat behovet av beredskapsflygplatser. Under pandemiåren fattade regeringen kompletterande beslut. I december 2020 inrättades 17 temporära beredskapsflygplatser. Sedan 2022 har regeringen beslutat ge Trafikverket i uppdrag att förhandla och ingå överenskommelser med 27 utpekade flygplatser att vara beredskaps-

flygplatser. Det har under årens lopp skett vissa förändringar på marginalen avseende vilka enskilda flygplatser som pekats ut, kärnan av beredskapsflygplatser har dock varit relativt stabil.

För 2026 finns det 27 flygplatser som har beredskapsavtal med Trafikverket. Dessa avtal är ettåriga och löper ut vid årsskiftet 2026– 2027. Flygplatsernas åtagande är att hålla beredskap för att öppna upp flygplatsen när den är stängd för att olika former av samhällsviktig luftfart ska kunna nyttja flygplatsen samt få tillgång till vissa tjänster. Av avtalet framgår det vilken samhällsviktig luftfart som omfattas och vilka tjänster som en flygplats ska kunna tillhandahålla. Inriktningen enligt avtalen ligger enligt min mening på att stödja enskilda akuta samhällsviktiga insatser, t.ex. akuta sjukvårdstransporter. Även om annan samhällsviktig luftfart nämns i avtalen är det framför allt akuta sjukvårdstransporter som nyttjar möjligheten att öppna upp beredskapsflygplatser när de normalt är stängda för att starta och landa. Av samtliga rörelser, där flygplatserna öppnats upp, utgjorde ambulansflygningar i snitt nästan 94 procent per år under perioden 2021–2024.

Tabell 8.10 Vilka som kan begära öppning, akuta/prioriterade transporter och tjänster som ska levereras

Begäran från följande Akuta / prioriterade Tjänster som ska levereras (ej uteslutande) transporter

Trafikverket Hälso- och sjukvård Fälthållning JRCC (Sjöfartsverket) Räddningstjänst Flygtrafiktjänst eller flyginforma-

tionstjänst (AFIS) SOS Alarm Kustbevakning Räddningstjänst Polisen Brandflyg Avisning av luftfartyg Kustbevakningen Krisberedskap Tankning av luftfartyg Operatör ambulanstransporter Totalförsvaret Väderobservationer

Öppnande av grindar för ambulans Källa: Trafikverket.

Fram till år 2021 var anslaget 9,5 miljoner kronor per år för de flygplatser som ingick från systemets start. Med fler utpekade beredskapsflygplatser har anslaget ökat och i dag är anslaget 103 miljoner kronor per år för systemet med beredskapsflygplatser. Utifrån tidigare tankar i den så kallade Flygplatsutredningen beslutade regeringen om att ändra förutsättningarna och förordningen för statliga bidrag

till flygplatser med driftunderskott. Från 2024 är även beredskapsflygplatser berättigade till statliga bidrag för att täcka driftunderskott i verksamheten. Det innebär att för de icke statliga flygplatserna som enbart är utpekade som beredskapsflygplatser har de ekonomiska förutsättningarna stärkts under de senaste åren.

8.8.2¶Samhällsviktig luftfart

Det finns i dag inga riktigt tydliga definitioner av vad som är att anses som samhällsviktig luftfart eller samhällsviktiga transporter. I nuvarande avtal om beredskap på flygplatser och i Trafikverkets instruktion anges att Trafikverket genom överenskommelser med flygplatshållare ska säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap för att samhällsviktiga transporter ska kunna utföras. I överenskommelsen anges att flygplatserna ska på begäran, från företrädesvis men inte begränsat till, öppnandefunktionen vid Trafikverket, Joint Rescue Co-ordination Centre (JRCC), SOS alarm, Polisen, Kustbevakningen samt företag/operatörer som bedriver verksamhet med luftburna ambulanstransporter, kunna ta emot luftfartyg som utför akuta eller av annat skäl prioriterade transporter för bland annat hälsooch sjukvården, t.ex. ambulansflyg, samt för räddningstjänsten, kustbevakningen, brandflyget samt andra aktörer inom krisberedskap och totalförsvaret.

Jag anser att samhällsviktig luftfart bör definieras som luftfart som stödjer hälso- och sjukvård, spanings- och räddningsverksamhet, brandbekämpning, insatser från Myndigheten för civilt försvar, Polismyndigheten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket, länsstyrelser, Försvarsmakten samt uppdrag av betydelse för krisberedskap, samhällsviktig verksamhet och totalförsvar.

I samhällsviktig verksamhet och totalförsvar ingår enligt min uppfattning bland annat insatser med stöd av luftfarkoster som bidrar till att upprätthålla samhällsviktiga funktioner, så som energiförsörjning och vatten och avlopp. Det kan exempelvis handla om att avhjälpande eller förebyggande underhåll behöver genomföras vid kraftledningar och där det krävs luftfarkoster. Om sådana insatser behöver genomföras akut och i samband med att flygplatser normalt är stängda, så

anser jag att denna verksamhet behöver kunna omfattas av avtal om beredskapsflygplatser.

8.8.3¶Förutsättningarna för dagens system är inte tillräckliga

Jag har noterat tidigare utredningsförslag avseende utveckling av förutsättningarna kring överenskommelser för beredskapsflygplatser. Jag kan konstatera att jag har samma uppfattning i flera frågor. Utpekandet av beredskapsflygplatser och utförande av denna beredskapsoch jouruppgift är en samhällsviktig verksamhet och bör ges de förutsättningar som verksamheten förtjänar. I dag meddelas beslut om utpekanden av flygplatserna i ett sent skede, vilket resulterar i att dessa avtal ofta tecknas några veckor in på det nya året. I praktiken har det löst sig då de ansvariga för flygplatserna har tagit sitt samhällsansvar, men det är enligt min mening inte en rimlig ordning. Vidare så gäller regeringens beslut och de avtal som Trafikverket tecknar endast för ett år i taget.

Förutsättningarna för beredskapsflygplatserna behöver enligt min uppfattning vara tydligare och mer stabila. Så länge det bygger på frivilliga avtal bör dessa tecknas med god framförhållning, gälla under en längre period än ett år (förslagsvis minst tre till fem år) med krav på framförhållning från parterna vid uppsägning av avtalen (förslagsvis minst 12 månader).

8.8.4¶Systemet med beredskapsflygplatser har ett för smalt perspektiv

Dagens system med beredskapsflygplatser har enligt mitt perspektiv ett för smalt synfält. Även om avtalets innehåll fångar en stor del av den samhällsviktiga luftfarten, är systemet i praktiken inriktat för att hantera akuta enskilda mindre händelser. Dessa kan vara nog så viktiga och innebära stor påverkan på liv och hälsa för medborgare och näringsliv i landet, men jag anser att det finns behov av inta ett vidare perspektiv.

Jag anser att dessa beredskapsavtal även bör ta sikte på förmåga och olika slag av kapaciteter också i ett totalförsvarsperspektiv. Flygplatserna är att se som kritisk infrastruktur och har eller kan ha en stor betydelse i olika skeden. I fredstid och för mindre händelser kan dessa

avtal fungera väl. Men vid större samhällskriser eller i värre skeden där vi närmar oss liknande tillstånd som kan tänkas råda vid höjd beredskap eller krig bedömer jag att vare sig förutsättningar för eller gällande överenskommelser är tillräckliga. I den mån det fungerar, så beror det på andra aspekter än vad som följer av själva beredskapsavtalen.

Enligt 3 § lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap råder högsta beredskap om Sverige är i krig. Om Sverige är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Beslutet får enligt 4 § samma lag avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Beslut ska enligt 6 § samma lag tillkännages på det sätt som regeringen bestämmer. När Sverige är i krig eller om ovanstående situationer i övrigt gäller får regeringen besluta att för att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster, som icke utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt, får för statens eller annans räkning förfogande ske enligt denna lag. Därigenom kan exempelvis fastigheter tas i anspråk, nyttjanderätter kan upphävas och innehavare av transportmedel åläggas att ombesörja transporter.

Jag bedömer att det kan krävas mycket av en regering att fatta beslut om höjd beredskap, något som även kan tolkas av andra stater som en fientlig handling i sig. Det skulle kunna innebära att vi kommer att befinna oss i höjd beredskaps- eller krigsliknande tillstånd under en längre tid innan regeringen fattar beslut om skärpt eller högsta beredskap. Jag utesluter därför inte att det kan komma en tid där det kan råda liknande situation som vid höjd beredskap eller krig, men där vi fortfarande har att följa de bestämmelser som gäller vid fredstid, dvs. regeringen har inte förklarat att det är höjd beredskap. Jag anser därför att det är viktigt att ta höjd för dessa behov redan i fredstid och i dagens situation.

Jag anser att våra flygplatser behöver fungera på ett effektivt och ändamålsenligt sätt även i sådana situationer. Jag anser därför att det finns behov av att vidga perspektiven kring vad som bör förväntas av en flygplats, vilken kapacitet de behöver i olika perspektiv och hur man bör säkerställa att verksamheten ska kunna bedrivas i alla skeden. Det handlar om allt från att personalen ska ha den kompetens som behövs, att tillgången till personalen är säkerställd för alla skeden och att man har den kapacitet som behövs för att hantera samhälls-

viktig luftfart i fredstid, vid större samhällskriser och i situationer som liknar höjd beredskap och krig. Utifrån detta resonemang anser jag att beredskapsavtalen även bör ges ett vidare totalförsvarsperspektiv.

Jag anser att beredskapsavtalen även bör inkludera att flygplatsen har en grundförmåga, såväl verksamhetsmässigt som infrastrukturellt att även klara av att bidra vid större samhällskriser och vid situationer liknande höjd beredskap och krig.

8.8.5¶Vidgat synsätt i ett totalförsvarsperspektiv

För att flygplatserna ska kunna fungera i alla skeden blir säkerhetsarbetet i alla aspekter viktiga. Krav på en ökad prestanda inom exempelvis säkerhetsområdet, utöver det som följer av att bedriva civil luftfart vid en flygplats, är något som exempelvis skulle kunna fångas av beredskapsavtalen. För att flygplatserna ska kunna fungera och öppna upp får samhällsviktig verksamhet i olika skeden så skulle det kunna krävas bättre förmåga och motståndskraft gentemot hot som terrorism, cyberattacker, sabotage, naturkatastrofer och andra omfattande störningar. Det är exempelvis något som i olika form skulle kunna inkluderas i framtida beredskapsavtal.

Nedan redovisar jag två konkreta exempel på områden där jag menar att man kan införa ett vidgat synsätt kring funktionen med beredskapsflygplatser. Detta visar också på att funktionen vid dessa flygplatser behöver hanteras med olika infallsvinklar och tidsperspektiv och att funktionen beredskapsflygplats behöver kunna fungera i olika skeden, såsom i nuläget där vi närmast befinner oss i fredstid (i alla fall formellt), vid större samhällskriser (t.ex. vid skogsbranden i Västmanland 2014 eller skyfallen med bortspolade eller underminerade vägar och järnvägar i Västernorrland 2025), vid situationer som liknar höjd beredskap eller krig, men där regeringen ej förklarat detta, samt vid höjd beredskap eller krig. Jag låter dessa två exempel visa på vad jag är ute efter.

Markbaserade navigationshjälpmedel och reservflygplatser

Enligt Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/1048 ska från den 6 juni 2030 prestationsbaserad navigation (PBN) vara den normala metoden för navigering och inflygning i europeiskt luftrum. PBN bygger i första hand på satellitbaserade system. Ett krav i förordningen är att luftfarten alltid ska ha en fungerande beredskap om PBN inte är tillgängligt, exempelvis på grund av störningar. För att hantera sådana situationer är lösningen enligt förordningen: • Ett minimalt och robust nätverk av markbaserade navigations-

hjälpmedel (minimum operational network, MON). Detta nätverk omfattar ett urval av VOR, DME och ILS och ska fungera

som reservstruktur och kunna stödja flygtrafiken i exceptionella

situationer. • Ett nät av reservflygplatser ska finnas som reserv (back-up) vid

landning, om de satellitbaserade navigationssystemen inte är till-

gängliga, inte ger tillräcklig noggrannhet eller om det inte finns radartäckning.

Det svenska planeringsarbetet 2019–2020 resulterade i en rekommendation från Transportstyrelsens sida om ett nät med 14 reservflygplatser, ILS CAT I eller högre till huvudbanan samt ett visst nät av VOR- och DME-anläggningar för reservändamål och navigation på sträcka. Begreppet reservflygplats används här i enlighet med det tidigare nationella planeringsunderlaget och ska inte förväxlas med den rättsligt definierade termen alternativflygplats. Planeringsarbetet tog sin utgångspunkt i artikel 6 i förordning (EU) 2018/1048, som kräver beredskapsåtgärder för situationer där GNSS eller andra metoder som används för PBN inte är tillgängliga.

Transportstyrelsen konstaterade i samband med detta att myndigheten saknade mandat att fatta bindande beslut om vilka flygplatser som skulle ingå i nätet av reservflygplatser och vilken miniminivå av konventionella navigeringshjälpmedel som skulle upprätthållas. Myndigheten hade heller inte möjlighet att besluta om en finansieringsmodell för att täcka kostnaderna för ett sådant system. Genomförandet av rekommendationerna var därför beroende av att frågor om ansvar, finansiering och långsiktigt tillhandahållande av infrastrukturen hanterades av berörda aktörer.

Med Transportstyrelsens förslag skulle Sverige kunna säkerställa ett nät av reservflygplatser, där en tillräcklig konventionell markbaserad navigationsinfrastruktur skulle kunna hållas tillgänglig som en del av beredskapen efter juni 2030 i enlighet med förordningen.

I den mån berörda flygplatser inte ser behov av ovanstående utrustning för sin verksamhet, så innebär kravet sannolikt ökade kostnader för flygplatserna. Jag anser att det inte är rimligt att staten övervältrar en sådan kostnad på några få flygplatser för att de ska ta ett ansvar som kommer hela flygplatssystemet, luftfarten och nationen till godo. Jag ser detta som ett tydligt exempel på ett område som skulle kunna inkluderas i uppdraget som beredskapsflygplats och att de flygplatser som berörs av dessa ytterligare krav ges möjlighet att få finansiering för att täcka den ökade kostnaden. Det skulle enligt min uppfattning även kunna hanteras i ett sidospår och kopplas till frågor om nationell säkerhet och ses som en del av myndighetsutövning. En sådan lösning skulle göra det möjligt för flygplatser som inte har möjlighet att få statliga bidrag på grund av att de drivs med lönsamhet eller där verksamhetsvolymen överstiger de gränser som gruppundantagen medger att också få ersättning för dessa extra kostnader. Även om ett sidospår aktualiseras är det enligt min bedömning viktigt att beslut om beredskaps- och reservflygplatser synkroniseras, eftersom en flygplatsoperatör behöver ha en beredskap för att kunna öppna upp en utpekad reservflygplats. Denna fråga är ett tydligt exempel på det vidgade synsättet som jag är ute efter.

Jag är medveten om att säkerhetsläget ändrats sedan förordningen kom och det planeringsarbete som nämns ovan utfördes. Transportstyrelsen har i ett yttrande framfört att kommissionen och EASA bör överväga att senarelägga tidpunkten för begränsning av konventionella navigeringsprocedurer eller som alternativ tillåta att konventionella navigeringsprocedurer och PBN används parallellt även efter den 6 juni 2030.

EASA har inlett ett regelarbete för att se över förordning (EU) 2018/1048, bland annat med avseende på begränsningen för konventionell navigation och genomförandet av beredskapsåtgärder. Regelarbetet kan leda till att regelverket ändras i delar som berör dessa frågor. Samtidigt kan jag konstatera att någon förändring ännu inte är beslutad och att vi från svensk sida behöver utgå från det nuvarande regelverket tills något annat har beslutats och blivit tillämpligt.

Verksamheter vid flygplatser är i delar komplicerade och flera perspektiv behöver hanteras för en fungerande verksamhet. Jag anser att frågor som denna behöver hanteras med framförhållning och förutsättningarna för myndigheter och verksamhetsutövare behöver tydliggöras, t.ex. avseende med vilket mandat en myndighet gör dessa utpekanden och hur dessa bör finansieras. Ska det vara ett krav från statens sida som måste uppfyllas eller är det tillräckligt att det bygger på frivilliga överenskommelser? Jag ser behov av att detta utreds.

Trafikverkets förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen 2026–2037 avgör inte vilka navigationshjälpmedel för luftfarten som ska behållas eller avvecklas. Planens inriktning betonar dock robusthet, redundans, systemperspektiv och förmåga att upprätthålla samhällsviktiga funktioner under normala förhållanden, kris, höjd beredskap och krig. Detta ligger i linje med behovet av beredskapsförmåga enligt artikel 6 i förordning (EU) 2018/1048, men ersätter inte de skyldigheter som bestämmelsen ålägger berörda ATM/ANS leverantörer när GNSS eller andra metoder som används för PBN inte är tillgängliga.

Jag anser därför att Transportstyrelsen och Trafikverket bör ges ett gemensamt regeringsuppdrag att tydliggöra förutsättningarna för reservflygplatser och huruvida det är lämpligt att detta omfattas av systemet med beredskapsflygplatser eller om det bör hanteras i särskild ordning.

Sabotage och hybridkrigsföring

I Leipzig inträffade i början av augusti flera incidenter, vilket inkluderade drönare med sprängämnen och flygplan som kolliderade med okänt flygande objekt i samband med inflygning. Senare meddelade den tyska regeringen att man bedömde att Ryssland låg bakom attackförsöket som en del av vad man beskriver som hybridkrigföring mot europeisk kritisk infrastruktur. Utan att gå närmare in i denna fråga så vill jag använda det som ett övergripande exempel.

Det visar att flygplatser kan råka ut för sabotage och hybridkrigsföring och innebär att flygplatser kan ses som strategiska mål av en enskild attentatsman, gruppering och av annan stat, att mindre drönare kan komma in på flygplatsområden trots olika säkerhetsarrangemang och att luftrumsskydd och bekämpning av illvilliga drönare är en säkerhetsutmaning för den civila luftfarten.

Dagens skydd finns i flera lager med fysiska säkerhetsåtgärder vid flygplatsen så som stängsel, bevakning och tillträdeskontroll. Därtill har vi flygtrafikledning och radarövervakning, och där vissa delar av luftrummet har begränsats med restriktionsområden. Vidare finns olika system för exempelvis drönardetektering och bekämpning av dessa. Utöver inskränkningar i luftrummet kan Transportstyrelsen och regeringen även besluta om att förbjuda all luftfart i ett luftrum.

Jag utesluter inte att det kan finnas behov av ytterligare åtgärder för att stärka säkerheten kring viktiga flygplatser av nationellt intresse. Vid behov av en ökad säkerhetsprestanda vid våra flygplatser bedömer jag att det inte är självklart att sektorn själv ska ta kostnadsansvaret för detta. Detta är i högsta grad en fråga om nationell säkerhet och jag menar att även här kan det vara rimligt med ett utökat statligt ansvar.

Jag argumenterar för ökad statlig rådighet för att säkerställa att det finns flygplatser i ett tillgänglighets- och totalförsvarsperspektiv i alla skeden och att staten genom denna rådighet har en viss kontroll över flygplatserna. Enligt min mening så riskeras funktionen i både ett tillgänglighets- och totalförsvarsperspektiv om flygplatserna inte har ett tillräckligt skydd.

I den mån kravnivån vad gäller skydd och säkerhet vid flygplatser utökas och det får till följd att flygplatserna behöver bekosta ytterligare säkerhetsåtgärder, så bedömer jag att staten har ett ansvar. Denna kravnivå är något som exempelvis skulle kunna hanteras inom ramen för frågan om beredskapsflygplatser i ett vidgat totalförsvarsperspektiv. Även här skulle man kunna inkludera kostnadstäckning inom ramen för statliga bidrag till beredskapsflygplatser, så länge flygplatserna uppfyller villkoren för statligt stöd. För de flesta icke-statliga flygplatser torde sannolikheten för detta vara god. Alternativt skulle även denna fråga kunna hanteras i ett sidospår men särskild statlig finansiering för att säkerställa nationell säkerhet.

Även om man kan tänka sig olika lösningar ser jag behov av att frågan om ansvar för att bestämma prestandanivåer och för att säkerställa finansiering behöver adresseras tydligt. Jag upplever att flera myndigheter berörs av dessa frågor, till exempel Transportstyrelsen, Polismyndigheten och Försvarsmakten. Jag bedömer att ansvarsfördelningen inte är helt tydlig mellan de olika myndigheternas ansvar och uppgifter, och det finns därför, enligt min uppfattning, behov av att detta tydliggörs.

Likaså anser jag att det bör införas ett stödsystem som bidrar till finansiering för del eller hela kostnaden för ett utvecklat säkerhetsskydd vid flygplatser. Jag inser att det kan vara en grannlaga uppgift att fördela ansvaret för sådana åtgärder som både har bäring på att skydda och säkerställa driften av civil verksamhet vid en flygplats, samtidigt som det också handlar om nationell säkerhet och totalförsvar.

Med hänsyn till rådande omvärldssituation, där det finns exempel på incidenter vid flygplatser, bör regeringen snabbt pröva frågan om nuvarande ansvar och uppgifter hos statliga myndigheter behöver förändras, om staten behöver ta ansvar för genomförande och finansiering av de genomförandeinsatser som kan krävas för att uppnå höjda säkerhetsnivåer samt vilka krav på detektor- eller bekämpningsutrustning som bör uppnås för att säkerställa ett robust flygplatsnät samt vem som bör få göra vad och hur detta bör finansieras. I delar skulle detta kunna hanteras genom ett utvidgat synsätt för vad som gäller beredskapsflygplatser, men kan också hanteras i särskilda finansieringsspår.

Jag anser att staten bör ha en ökad rådighet, vilket bland annat bör innebära att staten tar ansvar för fler flygplatser. Enligt min uppfattning bör staten säkerställa att framtidens statliga flygplatser har en hög säkerhetsnivå som kan stå emot sabotage och hybridkrigsföring i alla skeden inklusive höjd beredskap och krig. Men även vissa ickestatliga flygplatser kommer att vara av nationellt intresse där en motsvarande prestandanivå kan komma att behövas. Även för dessa behöver finansieringssystemet säkerställas.

8.8.6¶Hur många beredskapsflygplatser behövs?

Vi har gått från att ha haft tio beredskapsflygplatser under perioden 2012–2020 till att nu ha 27 beredskapsflygplatser med frivilliga överenskommelser. Finns det verkligen ett behov av så många flygplatser i ett system eller nät med beredskapsflygplatser?

Det finns självklart olika uppfattningar kring vilka flygplatser som bör utses. Under årens lopp har flera utredningar gjort. Bland annat utredde Trafikverket under 2023 behovet av beredskapsflygplatser i Gävleborgs län. Trafikverket konstaterade då att ingen av flygplatserna var en certifierad instrumentflygplats och att det skulle krävas en lång process för olika ansökningar och tillstånd. Trafik-

verket bedömde sammantaget att endast Söderhamns flygplats hade förutsättningarna för att bli en beredskapsflygplats, även om det fanns stora utmaningar både finansiella och praktiska. Trafikverket ansåg också att den framtida funktionen för en beredskapsflygplats skulle kunna ses ur ett annat perspektiv jämfört med den normala funktionen.

Under 2026 redovisade Trafikverket en analys om det finns skäl för att under kommande år ta in Sälen, Norrköping och Säve flygplatser som beredskapsflygplatser samt vilka effekter det skulle kunna få. Trafikverket bedömer att Sälen och Norrköping inte är nödvändiga som komplement till nätet med beredskapsflygplatser, utifrån den i dag redan etablerade modellen. Trafikverket konstaterar vidare att Säve flygplats inte kan tas in som beredskapsflygplats i det nationella nätet, eftersom flera av de tjänster och fysiska förutsättningar som krävs saknas eller håller på att avvecklas. Trafikverket konstaterar i rapporten att dagens nät med 27 beredskapsflygplatser har en god geografisk spridning över landet och att dagens nät fortsatt kan bedömas som tillfyllest. Samtidigt öppnar Trafikverket upp för att det kan finnas behov av att finna en mer anpassad, nedbantad och billigare modell av beredskap och tillgänglighet för samhällsviktigt flyg med helikoptrar och mindre flygplan. Mer differentierade lösningar för samhällsviktigt flyg skulle kunna ha bäring inte bara på Säve och Norrköpings flygplatser enligt Trafikverket, utan även på andra flygplatser där tillgänglighet saknas eller är begränsad i dag.

Genom flygtrafikens utveckling, framför allt inrikesflygets nedgång, så har många flygplatser ändrat sina öppettider. Flygplatserna har genom mer begränsade öppettider fått en sämre tillgänglighet. På grund av detta fyller beredskapsflygplatser en allt viktigare roll i och med att de kan öppnas upp även när de är stängda.

Nuvarande flygplatser ligger ofta geografiskt nära läns-, regionseller universitetssjukhus. Även om det finns helikopterflygplatser vid många av dessa sjukhus, innebär beredskapsflygplatsen ett alternativ om det inte är möjligt att landa eller starta vid sjukhuset till exempel vid dåligt väder. Samtidigt bidrar även flygplatserna till tankmöjligheter och tillgång till annan service vid behov.

Även om andra samhällsviktiga verksamheter historiskt inte har nyttjat möjligheten att öppna upp stängda flygplatser så ofta innebär flygplatserna trots allt en trygghet även i denna verksamhet. Där-

till har också helikoptrar i samhällsviktig verksamhet fler möjligheter vad gäller att landa och starta än flygplan som behöver en rullbana.

Den samhällsviktiga verksamhet som bedrivs av exempelvis Sjöfartsverket, Polismyndigheten, Kustvakningen och Myndigheten för civilt försvar är viktig. Verksamheten utgår från vissa baser, men beroende på vilket uppdrag de har kan de ha behov av att nyttja flygplatser över hela landet. Jag utesluter inte att behoven kan komma att öka även hos dessa vad gäller behovet av att öppna upp en stängd beredskapsflygplats.

Jag ser samtidigt ett behov av att vidga perspektiven. Jag kan konstatera att arbetet med att planera för och utveckla totalförsvaret pågår, där det utifrån mitt perspektiv kvarstår flera frågor och ställningstaganden. Det innebär att jag i min dialog med representanter för olika delar av totalförsvaret inte fullt ut fått alla de svar jag har önskat mig. Jag konstaterar att Myndigheten för totalförsvarsanalys (MTFA) gör en liknande bedömning. I uppdraget att analysera konsekvenserna av en avveckling eller neddimensionering av befintlig luftfartsrelaterad infrastruktur i Västsverige konstaterar MTFA för att myndigheterna inom totalförsvaret ska kunna bedöma konsekvenserna av en förändring i luftfartsinfrastrukturen, behöver det militära och civila försvarets behov av sådan infrastruktur vara identifierade och kända. MTFA anser att Försvarsmakten har kommit längre än myndigheterna inom det civila försvaret i att identifiera sina behov och planera utifrån dessa. Så länge beredskapsmyndigheterna inte identifierat det civila försvarets behov, saknas en samlad bild av totalförsvarets behov av luftfartens infrastruktur.

Jag inser att samhällsviktiga funktioner och verksamheter behöver kunna fungera i alla skeden, från dagens situation i fredstid, vid större samhällskriser, vid höjd beredskaps- och krigsliknande situationer där regeringen ännu inte fatta beslut om stärkt eller högsta beredskap, vid höjd beredskap och i värsta fall i krig. Exempel som skulle kunna få betydelse för synen på nätet av beredskapsflygplatser är framtida evakueringsplaner, hur vi i Sverige kan ta emot flyktingar och skadade från andra länder. Då jag inte har alla svar i nuläget bedömer jag att nuvarande utpekade beredskapsflygplatser bidrar till en tillräcklig tillgänglighet och att det är en fråga som löpande behöver bedömas. Jag utesluter dock inte att nätet av beredskapsflygplatser kan behöva förändras när fler besked finns att få kring totalförsvarets uppbyggnad. Jag bedömer därför att totalförsvarsmyndigheterna

behöver göra en analys och bedömning av behovet av krav på beredskapsflygplatser, när de kommit längre i arbetet med uppbyggnad av totalförsvaret, speciellt det civila försvaret.

Även om jag inte fått alla svar jag önskat, så bidrar mitt förslag om införande av en anmälningsplikt till att skapa ett rådrum för staten och tid för att hinna analysera eventuella konsekvenser. Detta är även något som kan bidra till att upprätthålla beredskapsflygplatsernas funktion.

8.8.7¶Finansiering av beredskapsflygplatser

Jag utesluter inte att det kan ställas krav på ökad finansiering för beredskapen vid dessa flygplatser för att deras förmåga och verksamhet ska kunna säkerställas även för situationer av större samhällskriser och i situationer liknande höjd beredskap och krig. I delar kan beredskapsersättningen behöva höjas, i andra delar kan det handla om utveckling av statliga bidrag för driftunderskott. Jag har dock inga tydliga underlag som visar på behovet av ökad finansiering, och därför anser jag att detta är något som behöver prövas löpande. När det gäller finansiering av investeringar bedömer jag att det är en process som är under utveckling, bland annat med koppling till Nato-medlemskapet och 1,5 procentsmålet av BNP. Här bedömer jag att det finansiella ansvaret kan tas på övergripande nivå i samband med denna planering eller så kan exempelvis avtal och kostnadsansvar avseende utvecklad kapacitet i olika aspekter tecknas på lägre nivå mellan berörda totalförsvarsmyndigheter och berörda flygplatser. Jag anser att också detta är något som löpande behöver bevakas och hanteras.

8.8.8¶Förutsättningarna behöver utvecklas

Jag anser att framtidens överenskommelser för beredskapsflygplatser behöver utvecklas på flera punkter. Avtalen bör gälla för samhällsviktig verksamhet i ett totalförsvarsperspektiv. Det innebär att den som äger eller driver en flygplats ska säkerställa att flygplatsen har en förmåga, infrastruktur och anläggningar samt att verksamheten bedrivs så att flygplatsen klarar av att leverera vissa specifika tjänster även vid större samhällskriser och vid höjd beredskaps- och krigs-

liknande situationer utan tillämpning av gällande förfogandelagstiftning och liknande.

Då jag inte haft möjlighet att få alla de svar jag önskat under min utredningstid när det gäller framför allt civilförsvarets behov och krav, ser jag behov av att regeringen ger Trafikverket i uppdrag att tillsammans med andra totalförsvarsmyndigheter göra en analys och ta fram förslag till krav på framtidens beredskapsflygplatser utifrån ett totalförsvarsperspektiv och för alla skeden dvs. fredstid, större samhällskriser, inför höjd beredskap och krig, höjd beredskap respektive krig. Resultatet av denna analys bör även påverka framtida avtal om beredskapsflygplatser.

Avtalen behöver utvecklas och vidgas avseende vilka aktörer och vilken verksamhet som ska kunna nyttja beredskapsflygplatserna. Avtalen bör vidare tecknas med längre framförhållning, gälla för en längre period, förslagsvis minst tre till fem år, samt att uppsägning av avtalet bör ske med framförhållning för båda parter, förslagsvis minst 12 månader. Jag föreslår att regeringen ger Trafikverket i uppdrag att vidareutveckla innehållet i överenskommelserna om beredskapsflygplatser i linje med detta.

8.9¶Verksamhet i statlig regi på marknaden för flyglednings- och flygtrafiktjänster

Min bedömning

Konkurrenssituationen på den svenska marknaden för flyglednings- och flygtrafiktjänster är i dag svag och näst intill i en monopolliknande situation. Marknadsfunktionen kan därför, enligt min mening, ifrågasättas utifrån ett effektivitets-, säkerhets- och utvecklingsperspektiv. Det har under den senaste tiden även funnits exempel på där leverantörers ekonomiska uthållighet kan diskuteras, bland annat kopplat till delvis ändrade förutsättningar för prestationssystemet för flygtrafiktjänster. Även om finansieringen på kort sikt har hanterats, utesluter jag inte att denna utmaning kan återkomma under de närmaste åren gällande prestationssystemet för perioden 2025–2029.

Den geopolitiska situationen har försämrat efter Rysslands anfallskrig och invasion av Ukraina. Incidenter kopplat till luftfart och luftrum visar på vikten av vaksamhet och kontroll över luftrummet. Det kan samtidigt enligt min mening finnas behov av att teknik, infrastruktur och kompetens kan behöva utvecklas i ett nationellt perspektiv för att säkerställa kontrollen över det svenska luftrummet och viktiga flygplatser.

Jag ser behov av att åtgärder vidtas för att säkerställa en statlig kontroll utifrån ett nationellt säkerhets- och totalförsvarsperspektiv.

Mina förslag

Jag föreslår att LFV ska vara den som utför flygtrafikledning för alla statliga flygplatser, inklusive de flygplatser som i dag inte ägs, drivs eller förvaltas av staten, men som staten enligt mitt förslag bör tas över på sikt. Övergång av flygtrafikledning till LFV:s regi bör anpassas till när befintliga avtal för berörda flygplatser löper ut.

Regeringen bör ge LFV i uppdrag att analysera förutsättningarna för ett övertagande av verksamheten vid berörda nio flygplatser samt ta fram förslag till handlingsplan för de åtgärder som behöver vidtas för att få till en smidig förvärvs- och övertagandeprocess.

Regeringen bör, utifrån ett nationellt säkerhets- och totalförsvarsperspektiv, pröva om marknaden, helt eller i delar, bör återregleras till ett statligt monopol för att säkerställa flygledningsoch flygtrafikfunktionen i luftfartssystemet, alternativt att regeringen pekar ut ett antal flygplatser där staten behöver kontroll över det svenska luftrummet.

Regeringen bör ge LFV i uppdrag att alltid erbjuda sina tjänster vid upphandling av flygtrafikledning vid icke statliga flygplatser för att på så vis erbjuda ett alternativ även om andra leverantörer på marknaden skulle visa ett ointresse.

8.9.1¶Dagens marknad

Vi har i dag en marknad för flyglednings- och flygtrafiktjänst (ATM/ ANS) som delvis är utsatt för konkurrens eller där flera aktörer utför tjänsterna, delvis bedrivs av LFV i monopolställning. Inom flygtrafikledningstjänster (ATS) har LFV bland annat konkurrens av ACR och SDATS.

Tabell 8.11 Organisationer som utöver ATM/ANS-tjänst i Sverige

ATS CNS CN C MET MET AIS ATFM ASM OBS

Svenskt certifikat utfärdat av Transportstyrelsen enligt (EU) 2017/373 4 2 4 1 1 4 1 1 1 EU-certifikat enligt (EU) 2017/373 och bedriver tjänst i Sverige – – 1 – – – – – – Svenskt begränsat certifikat utfärdat av Transportstyrelsen enligt (EU) 2017/373 9 – 8 – – 9 – – – Källa: Transportstyrelsen (hemsida). Förklaring: ATS – Flygtrafikledningstjänster, CNS – Kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster, MET – Flygvädertjänst, AIS – Flygbriefingtjänst, ATFM – Flödesplanering och ASM – Luftrumsplanering.

Jag bedömer att konkurrenssituationen på den svenska marknaden är svag och näst intill i en monopolliknande situation för olika delmarknader. Jag menar att marknadsfunktionen därför kan ifrågasättas utifrån ett effektivitets-, säkerhets- och utvecklingsperspektiv.

I dag har vi en situation där det för vissa delar av marknaden för flyglednings- och flygtrafiktjänster inte finns någon som har en samlad bild av den ekonomiska situationen i förhållande till den verksamhet som bedrivs och hur den sammantaget ska finansieras. Det har resulterat i en besvärlig situation i samband med att förutsättningar har ändrats rörande prestationssystemet för flygtrafiktjänster. Denna situation är inte tillfyllest enligt min mening och kan utgöra en risk för upprätthållande av denna funktion för vissa flygplatser. Jag upplever att utmaningen är hanterad på kort sikt och att situationen för framtiden också är beroende av vilka beslut som kommer att fattas avseende prestationssystemet för nästa period. Det finns dock en risk att utmaningen kan återkomma under de närmaste åren under gällande prestationssystem (RP4) för perioden 2025–29. På längre

sikt och för nästa period för prestationsplanen (RP5) kommer andra förutsättningar att råda som sannolikt ger en samlad syn på verksamhet och kostnader för både flygplatserna och Transportstyrelsen.

Jag kan samtidigt konstatera att om en privat leverantör på marknaden skulle gå i konkurs eller få andra bekymmer som påverkar leveransen av dessa tjänster kan den enskilda flygplatsen i praktiken bli utan flygtrafikledningstjänst. Denna risk kan minskas om ansvaret ligger på en statlig aktör med nationell organisation och bättre förmåga att upprätthålla redundans i sin verksamhet.

Den geopolitiska situationen har försämrat efter Rysslands anfallskrig och invasion av Ukraina. Incidenter kopplat till luftfart och luftrum visar på vikten av vaksamhet och kontroll över luftrummet. Jag utesluter inte att det kan finnas behov av att såväl teknik, infrastruktur som kompetens kan behöva utvecklas i ett nationellt perspektiv för att säkerställa kontrollen över det svenska luftrummet i olika perspektiv. Det gäller exempelvis frågan om fortsatt utveckling av digitaliserade funktioner inom flyglednings- och flygtrafiktjänster.

Det finns enligt min bedömning skäl till att pröva hur denna marknad fungerar och hur den bör organiseras på sikt för att åstadkomma en kapacitetseffektiv, säker, miljömässig och kostnadseffektiv flygtrafikledning och luftrum.

8.9.2¶Alternativa vägar att gå

Om ändringar bör ske avseende marknadens funktion ser jag tre alternativa vägar att gå som alla i någon form innebär ökad statlig rådighet inom området. De tre alternativen är: • En total återreglering och förstatligande (LFV). • LFV tar över flygtrafikledningstjänsten för de flygplatser som

övergår i statligt ägande och regi. • Utpekande av vissa flygplatser som så viktiga för den nationella

säkerheten och totalförsvarsperspektivet att de blir ”undantagna”

rätten att själva leverera flygtrafikledning eller upphandla denna tjänst av annan än staten.

Det grundläggande skälet för alla tre alternativen enligt min uppfattning är att flygtrafikledningstjänsten har en sådan betydelse för totalförsvaret och den nationella säkerheten att staten bör ha full rådighet över denna funktion.

Flygtrafikledning skulle kunna ses som inte bara en lokal tjänst för en enskild flygplats, utan som en del av ett nationellt system. Det kan enligt min bedömning utgöra goda skäl för att vissa flygplatser bör ingå i en sammanhållen struktur för civil-militär samordning, krigsorganisation, luftrumsplanering och krisledning.

Med en statlig aktör som ansvarar för denna funktion vid flera flygplatser ges även möjligheten att ha ett nätverksperspektiv vad gäller frågor som robusthet och redundans. Vidare kan förutsättningarna för en statlig aktör som ansvarar för flygtrafikledningstjänsten vid fler flygplatser ha bättre möjligheter att verka för en nationell utveckling av denna funktion, processer och teknik.

Jag kan samtidigt konstatera att om en privat leverantör på marknaden skulle gå i konkurs, själv välja att lämna marknaden, drabbas av cyberangrepp, förlora nyckelpersonal eller få sitt certifikat återkallat kan den enskilda flygplatsen i praktiken bli utan flygtrafikledningstjänst, vilket kan påverka möjligheten att nyttja flygplatsen. Denna risk kan minskas om ansvaret ligger på en statlig aktör med nationell organisation och bättre förmåga att upprätthålla redundans i sin verksamhet.

8.9.3¶EU-rättsligt perspektiv på återreglering

Jag har med stöd av Kastell Advokatbyrå AB gått igenom de EUrättsliga aspekterna rörande en återreglering av marknaden för flygtrafiktjänst. Jag är dock ansvarig för de slutliga bedömningarna som jag gör i detta betänkande.

Regelverk

Enligt artikel 345 i EUF-fördraget påverkar fördragen inte medlemsstaternas regler om egendomsordningen. EU-domstolen har slagit fast att bestämmelsen ger uttryck för en neutralitetsprincip i förhållande till medlemsstaternas regler om egendomsordningen. Fördra-

gen utgör således som huvudregel inget hinder mot att företag nationaliseras eller privatiseras.

För att bestämmelserna om den inre marknaden och konkurrensreglerna ska aktualiseras krävs som utgångspunkt att den berörda verksamheten utgör ekonomisk verksamhet. Vid en återreglering av verksamhet så som flygtrafiktjänst aktualiseras således frågan om verksamheten är av ekonomisk eller icke-ekonomisk karaktär.

En återreglering som innebär att staten förbehåller sig en viss ekonomisk verksamhet till ett offentligt företag eller en myndighet påverkar typiskt sett möjligheten för företag från andra medlemsstater att få tillträde till den nationella marknaden. Fördragets regler om fri rörlighet aktualiserar därmed etableringsfriheten enligt artikel 49 i EUF-fördraget och den fria rörligheten för tjänster enligt artikel 56 i EUF-fördraget. En nationell åtgärd som begränsar möjligheten för företag från andra medlemsstater att etablera sig eller tillhandahålla tjänster på marknaden måste vara förenlig med de krav som följer av dessa bestämmelser.

En återreglering kan även aktualisera artikel 106 enligt EUF-fördraget. Enligt artikel 106.1 får medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som beviljas särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta eller bibehålla åtgärder som strider mot fördragens bestämmelser, särskilt reglerna om icke-diskriminering i artikel 18 i EUF-fördraget och konkurrensreglerna i artiklarna 101–109 i EUFfördraget. Bestämmelsen innebär således inte ett generellt förbud mot att ge företag exklusiva rättigheter, men ställer krav på att den ordning som etableras är förenlig med övriga tillämpliga bestämmelser i fördragen.

Frågan om återreglering aktualiserar således flera unionsrättsliga aspekter. Utgångspunkten är att medlemsstaternas frihet att bestämma över systemet för äganderätt, men denna frihet måste utövas inom ramen för fördragens övriga bestämmelser.

Flygtrafiktjänster regleras inom EU genom det så kallade Single European Sky-regelverket. Den huvudsakliga regleringen av tillhandahållandet av flygtrafiktjänster fanns tidigare i förordning (EG) nr 550/2004, men har nu ersatts av förordning (EU) 2024/2803. Av artikel 7 i förordning (EU) 2024/2803 framgår att varje enhet som uppfyller tillämpliga krav ska ha rätt att tillhandahålla flygtrafiktjänster för luftrumsanvändare inom unionen på icke-diskriminerande villkor. De gäller dock inte alla tjänster. Enligt artikel 8 ska medlemsstaterna

säkerställa att leverantör av flygtrafikledningstjänster tillhandahåller dessa tjänster med ensamrätt inom särskilda luftrumsblock. Medlemsstaterna ska ha handlingsfrihet att utse sådana leverantörer, förutsatt att leverantörerna uppfyller de krav som följer av den nämnda artikeln. Utnämningen får inte villkoras av bland annat att leverantören ägs av den utnämnande medlemsstaten eller dess medborgare, om tilllämpningen av ett sådant villkor medför en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster eller etableringsfriheten som inte är motiverad av ett legitimt mål av allmänt intresse, såsom allmän ordning och säkerhet, eller som inte är proportionerlig i förhållande till ett sådant mål. Därtill framgår uttryckligen att förordningen inte påverkar medlemsstaternas suveränitet i sitt luftrum och medlemsstaternas krav i fråga om allmän ordning och säkerhet och försvarsfrågor.

Analys

I ett statsstödsrättsligt perspektiv

En återreglering, dvs. ett förstatligande av flygtrafiktjänster, innebär ett tillskapande av ett lagstadgat monopol. Flygtrafiktjänster i form av flygtrafikledningstjänster har ansetts vara nära sammankopplade med flygtrafiksäkerhet och utövande av offentlig myndighet. Det har därför ansetts utgöra icke-ekonomisk verksamhet. Det kan inte uteslutas att andra delar av flygtrafikledningstjänsterna kan utgöra ekonomisk verksamhet. Tjänster som tillhandahålls utan utövande av offentlig makt, även när de tillhandahålls i allmänhetens intresse och utan vinstsyfte, kan omfattas av begreppet ekonomisk verksamhet om de tillhandahålls på en marknad i konkurrens med tjänster som erbjuds av vinstdrivande näringsidkare.

Om utgångspunkten är att det enbart är flygtrafikledningstjänsterna som ska återregleras och tas över av LFV, finns det goda skäl att anse att dessa tjänster är av icke-ekonomisk natur, eftersom de innefattar myndighetsutövning. EUF-fördragets bestämmelser om den fria rörligheten och konkurrensreglerna skulle i så fall inte vara tillämpliga.

Flygtrafikledningstjänsten består av flera olika delar och det kan inte uteslutas att vissa av dessa, förutsatt att de kan särskiljas från den icke-ekonomiska verksamheten, skulle kunna betraktas som ekono-

misk verksamhet. En återreglering kan därför komma att påverka etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.

EU-domstolen har slagit fast att en nationell lagstiftning enligt vilken det föreskrivs en ensamrätt för en enda offentlig eller privat aktör att bedriva en ekonomisk verksamhet utgör en inskränkning i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Man behöver därför pröva om en sådan inskränkning kan motiveras av tvingande skäl av allmänt intresse.

Skälet för att återreglera flygtrafikledningstjänsten är att säkerställa kontinuitet och säkerhet i tjänstens tillhandahållande, mot bakgrund av den säkerhetspolitiska situationen och Försvarsmaktens behov i samtliga beredskapslägen och skeden.

Även om det föreligger ett tungt vägande allmänintresse måste en återreglering uppfylla proportionalitetsprincipens krav. Det behöver därför finnas ett tillräckligt stöd för att åtgärden är lämplig för att uppnå det åberopande syftet.

Proportionalitetsbedömningen omfattar även frågan om vilka tjänster och vilka flygplatser som behöver omfattas av en återreglering. Det bör således analyseras om de beredskaps- och säkerhetsrelaterade behov som åberopas faktiskt förutsätter ett återförstatligande av all flygtrafiktjänst och vid samtliga flygplatser eller om samma syfte kan uppnås genom en mer begränsad reglering. Här bör även mindre ingripande alternativ prövas. Ett återförstatligande av tjänster som är att beteckna som ekonomiska till sin natur bör således inte omfatta fler tjänster eller flygplatser än vad som kan motiveras av det konkreta behovet.

I princip hindrar inte EU-rätten mot ett förstatligande av flygtrafikledningstjänster. I den mån tjänsterna som återregleras i någon del är att betrakta som icke-ekonomisk verksamhet, vilket i huvudsak torde avse flygtrafikledningstjänsten, hindras ett sådant förstatligande inte av EU-rättens regler om konkurrens och fri rörlighet. Om tjänsterna däremot, helt eller delvis, är att betrakta som ekonomisk verksamhet krävs en närmare analys av förenligheten med EU-rätten.

I ett verksamhetsmässigt perspektiv

För de flygplatser som enligt mitt förslag bör övertas av staten, där kommer nya förutsättningar att gälla för flygplatsernas flygtrafikledning. I dag utförs flygtrafikledningen i regel av ACR vid dessa flygplatser. Enligt mitt förslag och gällande författning kommer LFV att ta över verksamheten vid berörda flygplatser.

Den bild jag fått är att ACR historiskt har vunnit upphandlingar i konkurrens med LFV och där del av förklaringen har varit att LFV har haft högre personalkostnader (inklusive pensionskostnader). Jag är dock osäker på om förutsättningarna i denna del har ändrats. Det kan således finnas en risk att kostnaderna för flygtrafikledningsverksamheten kan öka med detta förslag. Jag bedömer dock att det är en kostnad som är värd att ta för att säkerställa statlig kontroll över verksamheten i detta skede. På sikt ser jag utökade möjligheter för möjligheter att använda ny teknik och dra nytta av automation och digitalisering i denna funktion. Förutsättningarna för att driva en sådan verksamhetsförändring ökar med mitt förslag.

Det råder en osäkerhet kring huruvida LFV:s certifikat och tillstånd kan behöva förändras för att det ska vara möjligt för LFV att ta över verksamheten vid berörda flygplatser. Detta är självklart en viktig fråga i en förvärvs- och övertagandeprocess. För att inte tappa fart i en sådan process bör regeringen ge LFV i uppdrag att analysera förutsättningarna för att ta över verksamheten vid de nio flygplatser som berörs samt att LFV bör ta fram ett förslag till handlingsplan för de åtgärder som behöver vidtas för att ett övertagande av verksamheten ska kunna genomföras så sömlöst sätt som möjligt.

8.9.4¶LFV bör leverera sina tjänster på fler statliga flygplatser

Jag föreslår i senare avsnitt att den statliga rådigheten bör säkerställas genom att fler flygplatser förstatligas. Jag anser att nuvarande villkor vad gäller flygtrafikledningstjänster för dagens statliga flygplatser även bör gälla för de ytterligare flygplatser som jag anser att staten bör ta över. Givet detta, finns det enligt min uppfattning skäl att pröva om detta förslag (att LFV levererar flygtrafikledningstjänster till fler statliga flygplatser) är tillräckligt utifrån ett effektivitetsrespektive nationell säkerhets- och totalförsvarsperspektiv. Eller finns det skäl för att marknaden för flygtrafikledningstjänster bör

återregleras helt alternativt att man från statens sida bör peka ut de ytterligare flygplatser som är viktiga utifrån ett nationellt säkerhetseller totalförsvarsperspektiv utöver de flygplatser som drivs i statlig regi? Jag har inte haft möjlighet i min utredning att fullt ut analysera alla dessa frågor, varför jag bedömer att en ytterligare återreglering bör utredas i särskild ordning. Samtidigt som staten enligt mina förslag beslutar om ett utvidgat statligt åtagande och inleder förhandling om övertagande av flygplatser med nuvarande ägare.

Jag föreslår att LFV ska vara den som utför flygtrafikledning för alla statliga flygplatser, inklusive de flygplatser som i dag inte ägs, drivs eller förvaltas av staten, men som staten tar över på sikt. Övergång av flygtrafikledning i LFV:s regi bör anpassas till befintliga avtal som gäller för berörda flygplatser och när de löper ut.

Därutöver anser jag att regeringen bör pröva hur marknaden ska fungera. Eftersom marknaden för andra leverantörer av flygtrafikledningstjänster krymper, bör regeringen pröva dess funktion. Finns det skäl att återreglera marknaden helt, delvis eller inget ytterligare utöver det jag föreslagit ovan? Frågan bör prövas utifrån vad som krävs för att säkerställa flyglednings och flygtrafikledningsfunktionen samt vilka behov som finns utifrån ett nationellt säkerhetsoch totalförsvarsperspektiv.

Det finns en osäkerhet kring hur leverantörer av tjänster inom området kommer att agera, och jag ser en risk för att leverantörer kan välja att lämna marknaden. För att säkerställa denna funktion i flygplatssystemet bör regeringen ställa krav på LFV att LFV alltid ska erbjuda sina tjänster vid upphandling av flygtrafikledning vid icke statliga flygplatser för att på så vis erbjuda ett alternativ även om andra leverantörer på marknaden skulle vara ointresserade.

8.10¶Statligt stöd och ersättningar till flygplatser

8.10.1¶Statligt stöd till icke-statliga flygplatser med driftunderskott

Min bedömning

Jag konstaterar att de icke-statliga flygplatserna spelar en viktig roll, både utifrån ett regionalt som nationellt perspektiv. De bidrar till att skapa tillgänglighet för medborgare och näringsliv samt samhällsviktig verksamhet. Under rådande omvärldsförutsättningar har flygplatsernas betydelse även ökat i ett totalförsvarsperspektiv.

Jag bedömer att dagens stödordning i stor är tillfyllest vad gäller de icke-statliga flygplatserna. Med ändrade villkor i gruppundantagsförordningen (GBER) kommer fler flygplatser att kunna få ta del av statliga bidrag för driftstöd.

Med hänsyn till andra förslag i betänkandet, ser jag dock behov av att denna förordning justeras i vissa delar.

Mitt förslag

Jag föreslår att de icke-statliga flygplatserna ges samma stödmöjligheter även i framtiden. Jag anser dock att anslagsnivån bör anpassas så att nivån för det statliga stödet i princip alltid uppgår till 75 procents täckning av flygplatsernas driftsunderskott. Med hänsyn till andra förslag jag lämnar i detta betänkande behöver dock nuvarande stödordning utvecklas, se förslag i senare avsnitt.

Dagens situation

Sedan 2012 har Trafikverket hanterat statliga bidrag till icke-statliga flygplatser. Modellen byggde initialt på att kommuner med icke-statliga flygplatser kunde få bidrag för flygplats som hade flygtrafik med allmän trafikplikt respektive bidrag för flygplats som ansågs strategiskt viktig för regionen. Det senare bidraget omfattades av den regionala planen för transportinfrastruktur. Fram till och med 2023 uppgick stödet till 103 miljoner kronor per år.

Från den 1 augusti 2024 infördes en ny stödordning samt utökat stöd, till stor del baserad på förslag från Flygplatsutredningen. Dels valde regeringen att höja stödet till 210 miljoner kronor per år. Vidare ändrades förutsättningarna så att de stödberättigade från och med 2024 kunde vara flygplatser med flygtrafik med allmän trafikplikt, flygplatser som ingått överenskommelse med staten om att vara beredskapsflygplats eller flygplatser där det bedrivs reguljär inrikes linjetrafik av betydande omfattning. För 2025 fick 25 icke-statliga flygplatser statligt bidrag, som bidrog i finansieringen av flygplatsernas driftunderskott.

Dagens bidragssystem, i enlighet med förordningen (2024:532) om statsbidrag för icke-statliga flygplatser, fördelas utifrån de medel som är tillgängliga genom att: • en miljon kronor ges för varje flygplats när dess flygplatsverksam-

het för första gången har blivit fossilfri och flygplatshavaren informerat Trafikverket om det,

• tio miljoner kronor fördelas lika för flygplatser i Pajala, Gällivare,

Storuman, Arvidsjaur, Lycksele och Vilhelmina kommuner, och • återstoden av medlen fördelas mellan flygplatser med en lika stor

procentuell andel av varje flygplats faktiska underskott föregående år.

Om det vid den årliga prövningen när det gäller en viss flygplats visar sig att föregående års bidrag var större än 75 procent av flygplatsens faktiska underskott det året, ska den överskjutande delen av bidraget betalas tillbaka.

De icke-statliga flygplatsernas ekonomiska situation är fortfarande mycket besvärlig och visar på betydande underskott. Trenden är att underskotten fortsatt ökar för de icke-statliga flygplatserna som kollektiv.

Statligt bidrag i framtiden

Jag konstaterar att de icke-statliga flygplatserna spelar en viktig roll, både utifrån ett regionalt som nationellt perspektiv. De bidrar till att skapa tillgänglighet för medborgare och näringsliv samt samhällsviktig

verksamhet. Under rådande omvärldsförutsättningar har flygplatsernas betydelse därtill ökat utifrån ett totalförsvarsperspektiv.

För 2025 har 25 icke-statliga flygplatser fått statligt bidrag för att täcka delar av driftsunderskottet hos respektive flygplats. Jag har inte haft möjlighet att ta del av Trafikverkets beslut om fördelning av det statliga bidraget för 2026, då Trafikverkets beredning pågår när detta betänkande skrivs.

Utan att ta hänsyn till att de två senaste årens passagerare- eller godsvolymer påverkar möjligheten att få del av stöd enligt GBER, kan jag konstatera att passagerarvolymerna för 2025 för 27 av de icke-statliga flygplatser ligger under GBER:s tröskelvärde i dag (200 000 passagerare) och där alla 29 icke-statliga flygplatser ligger under tröskelvärdena för kommande GBER (500 000 passagerare). För 2025 har Skellefteå och Skavsta flygplatser passagerarvolymer som överstiger nuvarande tröskelnivåer enligt GBER. Tröskelvärdena för godsvolymer utgör därtill inget hinder för dessa flygplatser. Huruvida alla flygplatser kan komma att ges stöd i framtiden beror på om flygplatserna träffas av den nationella förordningen för statligt bidrag samt att flygplatserna i övrigt uppfyller de villkor som följer av GBER, se tidigare redovisning om statsstödsregelverket i kapitel 7.

Jag bedömer som utgångspunkt att dagens stödordning är tillfyllest vad gäller de icke-statliga flygplatserna. Med de förändrade tröskelvärdena i gruppundantagsförordningen (GBER) vad gäller driftstöd, där flygplatser med upp till 500 000 passagerare eller upp till 200 000 ton gods kan få stöd enligt GBER, kommer bidragsmöjligheterna för de icke-statliga flygplatserna att förbättras. Jag anser att stödordningen, vad gäller icke-statliga flygplatser, även bör gälla för framtiden. Med hänsyn till andra förslag i betänkandet, ser jag behov av att denna förordning behöver ges ett vidgat tillämpningsområde och där vissa kompletterande bestämmelser bör införas. Se avsnitt nedan som berör detta.

Jag anser att anslagsnivån bör anpassas så att nivån för det statliga stödet till de icke-statliga flygplatser i princip alltid uppgår till 75 procents täckning av flygplatsernas driftsunderskott, med undantag för bland annat den miljon kronor som en flygplats kan få när man blivit fossilfri.

8.10.2¶Statligt stöd till statliga flygplatser med driftsunderskott

Min bedömning

Det är enligt min bedömning möjligt att införa statliga bidrag till statliga flygplatser. En tydlig ekonomisk och organisatorisk separation är att föredra, för att säkerställa att det statliga stödet ej bidrar till att stödja lönsam flygplatsverksamhet.

Det finns flera möjliga alternativ, men där en kombination av SGEI-förordnande och GBER skulle kunna vara en attraktiv lösning, för att ge en ökad trygghet på sikt. Det är dock fullt möjligt att använda sig av enbart GBER. Den föreslagna reviderade GBER möjliggör enligt min bedömning statligt bidrag till fem flygplatser inom befintliga Swedavia.

Mitt förslag

Jag föreslår att ett statligt bidrag även införs till statliga civila flygplatser. Den nuvarande förordningen (2024:532) om statsbidrag för icke-statliga flygplatser föreslås utvidgas till att även inrymma bidrag till statliga flygplatser. Det statliga bidraget till statliga flygplatser bör uppgå till 100 procent av driftsunderskottet, medan nuvarande nivå på 75 procent för icke-statliga flygplatser bör ligga kvar. Vidare föreslår jag att en prioritering i tilldelning av bidrag ska göras. Beroende på anslagsutrymme bör bidraget till de statliga flygplatserna tilldelas först. Det kvarvarande anslagsutrymmet bör fördelas för de icke-statliga flygplatserna därefter.

Anslaget för statliga bidrag till flygplatser behöver utökas för att kunna finansiera statliga bidrag till statliga flygplatser som hittills inte haft något statligt bidrag samt för de icke-statliga flygplatser som staten föreslås tas över.

Dagens situation

I dagsläget tillämpas endast statligt stöd till icke-statliga flygplatser, med stöd av förordning (2024:532) om statsbidrag för icke-statliga flygplatser. Förordningen möjliggör i dag inget statsbidrag till statliga flygplatser inom Swedavia AB.

När det gäller Swedavias AB och bolagets flygplatser så utgör de ett flygplatsnät i den mening som avses i lagen (2011:866) om flygplatsavgifter, efter beslut av Transportstyrelsen 2013.

Vilka flygplatser inom Swedavia skulle potentiellt kunna bli föremål för statligt stöd i form av bidrag? Utifrån gruppundantagsförordningen GBER är förutsättningarna bland annat att stödet inte får överstiga vad som krävs för att täcka flygplatsens rörelseförluster och en rimlig vinst och att driftstöd endast får lämnas till flygplatser med högst 200 000 passagerare och högst 200 000 ton gods per år. För närvarande pågår en översyn av GBER. Enligt EU-kommissionens förslag ska bland annat driftstöd kunna beviljas flygplatser med upp till 500 000 passagerare per år. Den reviderade GBER förväntas träda i kraft vid årsskiftet.

I tabellen nedan redogör jag för vilka flygplatser inom Swedavia som utifrån tröskelvärdet om antal passagerare respektive ton gods som skulle kunna bli föremål för statligt stöd enligt GBER utifrån antal passagerare och antal ton 2025. I tabellen görs i övrigt ingen bedömning av den faktiska möjligheten att kunna få stöd med hänsyn till flygplatsernas rörelseförluster m.m.

Tabell 8.12 Potentiellt stödberättigade flygplatser inom Swedavia AB

Utifrån gruppundantagsförordningens tröskelvärden avseende antalpassagerare respektive antal ton gods

Flygplats Passagerare Gods Under Under Under

2025 ton tröskelvärde tröskelvärde tröskelvärde

2025 passagerare passagerare gods 200 000

200 000 pax 500 000 pax ton

Landvetter 5 440 193 20 723 Nej Nej Ja Kiruna 251 519 37 Nej Ja Ja Luleå 1 104 751 181 Nej Nej Ja Malmö 856 286 14 623 Nej Nej Ja Ronneby 97 187 4 Ja Ja Ja Arlanda 24 319 739 97 717 Nej Nej Ja Bromma 27 853 – Ja Ja Ja Umeå 721 355 88 Nej Nej Ja Visby 262 135 77 Nej Ja Ja Östersund 246 956 22 Nej Ja Ja Källa: Trafikanalys.

Utifrån nuvarande tröskelvärden enligt gruppundantagsförordningen skulle endast Ronneby och Stockholm Bromma kunna ges statligt bidrag. Men med det högre tröskelvärdet enligt EU-kommissionens förslag skulle även Kiruna, Visby och Åre Östersund kunna få statligt bidrag.

Möjlighet att införa stöd till statliga flygplatser

Enligt direktivet har jag bland annat att analysera vilka legala möjligheter som finns att införa statliga bidrag till statliga flygplatser. Jag har i kapitel 7 redan redogjort för de mer generella EU-rättsliga förutsättningarna för statligt stöd till flygplatser med driftsunderskott.

Om staten tillför offentliga medel för att täcka driftunderskott aktualiseras som utgångspunkt reglerna om statsstöd, oavsett om verksamheten bedrivs i bolags- eller myndighetsform. Organisationsformen i sig påverkar inte den statstödsrättsliga bedömningen. Det avgörande är inte om verksamheten till exempel bedrivs av en myndighet, statligt bolag eller av annan aktör, utan om verksamheten är ekonomisk. Så länge flygplatserna tillhandahåller flygplatstjänster till kommersiella flygbolag och andra aktörer, på en marknad där även

andra aktörer kan bedriva motsvarande verksamhet, utgör verksamheten alltjämt ekonomisk verksamhet och statsstödsreglerna är därför fortsatt tillämpliga.

Det avgörande är vem som bestämmer att de förlustbringande flygplatsverksamheterna ska bedrivas och skälet till det. I detta avseende föreligger ingen principiell skillnad mellan flygplatser organiserade i myndighetsform och flygplatser organiserade i bolagsform. EUFfördraget gör inte någon skillnad på i vilken organisationsform en verksamhet bedrivs.

Den väsentliga skillnaden mellan myndighet och bolag är att det med flygplatser i myndighetsform saknas utrymme att hävda att beslutet att bedriva de förlustbringande flygplatserna inte kan tillskrivas staten. Om en myndighet finansierar driftunderskott vid de olönsamma flygplatserna genom anslag eller andra offentliga medel är också rekvisitet om statliga medel uppfyllt.

Ur ett statsstödsperspektiv är en tydlig organisatorisk och ekonomisk åtskillnad mellan kommersiell och stödfinansierad verksamhet den mest ändamålsenliga lösningen. Möjligheterna till korssubventionering minskar samtidigt som de politiska skälen för att driva olönsamma flygplatser tydliggörs.

Det är viktigt att säkerställa en tydlig organisatorisk och ekonomisk åtskillnad mellan den stödfinansierade verksamheten och eventuell annan konkurrensutsatt verksamhet, så att stödet inte används för att finansiera kommersiell verksamhet utöver vad statsstödsreglerna medger.

En organisatorisk uppdelning av lönsamma och olönsamma flygplatser minskar risken för att statligt stöd används för att subventionera de lönsamma flygplatserna och vice-versa, dvs. att överskottet av de lönsamma flygplatserna används för att subventionera de olönsamma flygplatserna.

Det är möjligt att hävda att det är ekonomiskt rationellt att driva de förlustbringande flygplatserna därför att de utgör en förutsättning för att de lönsamma flygplatserna ska kunna generera ett samlat överskott. Om synergivinsterna av att samla verksamheterna i samma bolag är betydande så är det möjligt att säkerställa såväl skydd mot korssubventionering och att tydliggöra de politiska skälen att bedriva olönsamma verksamheter även i en modell där verksamheterna bedrivs samlat, oavsett om det är i bolags- eller myndighetsform.

EU:s statsstödsregler medger flera möjligheter att finansiera olönsamma flygplatser som bedriver ekonomisk verksamhet, bland annat genom investerings- och driftstöd enligt GBER samt ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). Även kombinationer av olika stödformer kan vara möjliga, under förutsättning att kostnaderna kan särskiljas och att reglerna om kumulering och överkompensation följs.

Vilken finansieringslösning som är lämplig behöver egentligen bedömas utifrån varje enskild flygplats specifika förutsättningar, såsom storlek, geografiskt läge, verksamhetens karaktär och betydelse för exempelvis regional tillgänglighet och beredskap. Det är viktigt att skilja mellan ekonomisk verksamhet, som omfattas av statsstödsreglerna, och icke-ekonomisk verksamhet som kan finansieras med offentliga medel utan att reglerna om statligt stöd aktualiseras.

Sedan 2017 omfattar GBER (artikel 56a) även stöd till regionala flygplatser inom EU. Förordningen gör det möjligt att, utan föregående godkännande från EU-kommissionen, bevilja statligt driftstöd till flygplatser med för närvarande upp till 200 000 passagerare per år. Det pågår dock för närvarande en översyn av GBER. Enligt EU-kommissionens förslag ska bland annat driftstöd kunna beviljas flygplatser med upp till 500 000 passagerare per år. Den reviderade GBER förväntas träda i kraft vid årsskiftet. Se kapitel 7 för ytterligare information.

Jag gör sammantaget bedömningen att det är möjligt att införa statliga bidrag till statliga flygplatser. En tydlig ekonomisk och organisatorisk separation är att föredra, för att säkerställa att det statliga stödet ej bidrar till att stödja den lönsamma flygplatsverksamheten. Det finns som jag beskriver i kapitel 7 flera möjliga alternativ, men där en kombination av SGEI och GBER skulle kunna vara en attraktiv lösning. Det är fullt möjligt att använda sig av enbart GBER, men där en tillämpning av SGEI kan innebära en ytterligare trygghet för det fallet att tröskelvärden och andra bestämmelser ändras vad gäller GBER.

Stödordning för statliga flygplatser

För att ge bättre förutsättningar att utveckla bland annat Arlanda och Göteborg Landvetters flygplatser, bör de flygplatser inom Swedavia som drivs med underskott och där flygplatserna inryms inom ramen

för GBER:s tröskelvärden kunna ges statliga bidrag för att täcka sina driftunderskott.

Jag föreslår därför att den nuvarande förordning (2024:532) om statsbidrag för icke-statliga flygplatser ändras, så att den i framtiden även inrymmer möjligheten för statligt stöd till statliga flygplatser.

Jag anser i grunden att det är bra med incitament som stödjer en kostnadseffektiv verksamhet. Jag är därför positiv till att nuvarande procentuella tröskelnivåer i stödordningen fortsatt gäller för ickestatliga flygplatser. När det gäller statliga flygplatser så krävs det dock 100 procents stöd, i och med att det inte finns någon annan som kan täcka det underskott som finns hos dessa flygplatser. Med anledning av det bör därför också det statliga stödet betalas ut i en prioriteringsordning. Beroende på hur stort anslag som finns till förfogande för driftstöd till flygplatser, bör driftbidrag först tilldelas de statliga flygplatserna med 100 procent. Därefter bör resterande del av bidragsutrymmet fördelas på de icke-statliga flygplatserna, med maximalt 75 procent bidrag jämfört med flygplatsens driftsunderskott. Jag föreslår därför en ändrad förordning för statsbidrag till flygplatser.

Med hänsyn till detta förslag, behöver anslaget för statliga bidrag till flygplatser höjas. Stödet behöver dels täcka statliga flygplatser som tidigare inte fått statliga bidrag. Stödet behöver därtill omfatta de flygplatser som tas över av staten, i enlighet med mitt förslag senare i betänkandet, och som kommer bedriva verksamheten med driftsunderskott – för dessa flygplatser kommer statens kostnader för statliga bidrag att öka. Kostnadsökningen beror på att det statliga bidrag går från att täcka upp till 75 procent av driftunderskottet till att täcka 100 procent av driftsunderskottet med flygplatser i statlig regi.

8.10.3¶Krav på organisationsform och redovisningsnorm för att ta del av statligt stöd

Min bedömning

Jag bedömer att förutsättningarna för staten att göra ekonomiska jämförelser mellan flygplatserna i det svenska flygplatssystemet inför ställningstaganden om statsbidrag behöver utvecklas. Redovisningen bör enligt min mening bli mer transparent och rättvisande vad gäller den ekonomiska situationen för att säkerställa att statens beslut om fördelning av statsbidrag blir mer effektivt och ändamålsenligt. I detta ingår även att den statliga granskningen av redovisningsunderlagen bör utvecklas.

Mitt förslag

Jag föreslår att de civila flygplatser som ska ges möjlighet att få ett statligt stöd ska bedriva sin verksamhet i bolagsform och som lägsta standardnivå tillämpa K3-regelverket för sin redovisning. Jag föreslår även att staten, genom Trafikverket, ska ges möjlighet att ställa kompletterande krav på ekonomiska nyckeltal och ytterligare information. Trafikverket bör därtill fördjupa sin granskning av flygplatsernas kostnadsunderlag för att säkerställa en likvärdig och rättvisande redovisning som underlag för beslut om fördelning av statliga bidrag.

Prövning av statligt stöd till flygplatser

Trafikverket har ansvaret för att pröva frågor om bidrag till icke statliga flygplatser och beslutar årligen om fördelningen av bidraget i enlighet med förordning (2024:532) om statsbidrag för icke statliga flygplatser. Därtill har Trafikverket beslutat om föreskrifter om statsbidrag för icke-statliga flygplatser (TRVFS 2026:1) som bidragsmottagare behöver följa.

Enligt Trafikverkets föreskrift ska exempelvis den kommun, till vilken statsbidrag lämnas, bland annat senast den 31 juli varje år redovisa föregående årsresultat (underskott/överskott) för flygplatsen, att kommunen beviljat bidrag i enlighet med den statsstödsrättsliga

grund som angavs vid ansökan samt att bidraget har kommit till avsedd användning under verksamhetsåret. Redovisningen ska lämnas på den blankett som fastställts av Trafikverket.

När det gäller kommunernas och flygplatsernas underlag genomför Trafikverket endast en mer övergripande kontroll av redovisningen, någon djupare revision och genomgång sker inte så som jag uppfattat det. Trafikverket förlitar sig därmed i huvudsak på kommunens och flygplatsernas underlag, där kommunerna för övrigt går i god för att bidrag har beviljats i enlighet med den statsstödsrättsliga grund som angavs vid ansökan samt att bidraget kommit till avsedd användning under verksamhetsåret.

Organisering av flygplatsverksamhet

Civil flygplatsverksamhet bedrivs huvudsakligen som aktiebolag, men det förekommer även att verksamheten bedrivs inom ramen för en kommunal förvaltning. Av de 29 icke statliga trafikflygplatserna, bedrivs ungefär 25 i form av aktiebolag medan fyra drivs inom kommunal förvaltning. Utöver dessa icke statliga flygplatser så bedrivs även tio trafikflygplatser i statlig regi, inom ramen för Swedavia AB. De militära flygplatserna drivs inom ramen för Försvarsmakten och Fortifikationsverket.

Förutsättningar och normer för redovisning

Flygplatsverksamhet kan organiseras och redovisas på olika sätt, utifrån verksamhetsform och tillämpligt redovisningsregelverk. Detta påverkar förutsättningarna för ekonomisk uppföljning och jämförelse mellan olika flygplatser. KPMG har på mitt uppdrag analyserat verksamhetsformer och redovisningsregelverk och deras betydelse för jämförbarhet och transparens. KPMG:s rapport medföljer som bilaga 6. Jag står dock för de slutsatser som redovisas nedan.

När det gäller de 25 flygplatserna jag nämner ovan, tillämpade fem av dessa K2-regelverket under 2024, medan 19 använde K3-regelverket. En av flygplatserna bedrev då verksamheten fortfarande i förvaltningsform (Gällivare flygplats). För 2025 har jag inte fullständig tillgång till flygplatsernas årsredovisningar, men kan konstatera att det fortfarande finns flera flygplatser som tillämpar K2-regelverket.

Kommunal förvaltning

Flygplatser kan bedrivas som del av den kommunala förvaltningsorganisationen. I sådana fall utgör flygplatsverksamheten inte en separat juridisk person, utan ingår som del i kommunens samlade organisation och redovisning. Verksamhetens intäkter, kostnader, tillgångar och skulder redovisas inom ramen för kommunens ekonomiska redovisning. Redovisningen utgår från de regelverk som gäller för kommuner och regioner, som utgår från den kommunala sektorns särskilda förutsättningar och skiljer sig därför i vissa avseenden från de regelverk som tillämpas av aktiebolag.

Verksamheter i kommunal förvaltning omfattas av regler huvudsakligen genom lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning (LKBR) samt de rekommendationer som ges ut av Rådet för kommunal redovisning (RKR). Till skillnad från verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform upprättas redovisningen inom ramen för kommunens samlade ekonomi. Flygplatsens intäkter, kostnader, tillgångar och skulder redovisas därmed som en del av kommunens verksamhet. För att möjliggöra uppföljning av enskilda verksamheter används ofta olika former av internredovisning och särredovisning, vilket kan variera mellan olika kommuner. Den kommunala redovisningen skiljer sig i vissa avseenden från de regelverk som tillämpas av aktiebolag. Skillnaderna avser bland annat redovisningens utformning, upplysningskrav och vissa redovisningsprinciper.

Statlig förvaltning eller affärsverksform

Flygplatsverksamhet som del av en statlig förvaltningsmyndighet eller i affärsverksform redovisas normalt inom ramen för myndighetens eller affärsverkets samlade redovisning. Flygplatsverksamhet i statlig regi delar i flera avseenden samma redovisningsmässiga utmaningar som verksamhet inom kommunal förvaltning, särskilt avseende verksamhetens avgränsning och möjligheter att identifiera flygplatsverksamhetens ekonomi.

När det gäller statlig redovisning regleras den huvudsakligen genom förordning (2000:65) om årsredovisning och budgetunderlag, förordning (2000:606) om myndigheters bokföring samt föreskrifter och allmänna råd från Ekonomistyrningsverket. Verksamheten omfattas därutöver av de särskilda ekonomiadministrativa bestämmelser

och villkor som gäller för respektive myndighet eller affärsverk. Till skillnad från verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform sker redovisningen inom ramen för myndighetens eller affärsverkets samlade redovisning. Flygplatsverksamheten utgör därför normalt inte en separat juridisk person med egen extern årsredovisning. Den statliga redovisningen skiljer sig i vissa avseenden från redovisning enligt K2, K3, IFR och kommunal redovisning enligt LKBR och RKR. Skillnaderna avser bland annat finansieringsformer, rapporteringsstruktur samt hur investeringar, avgiftsfinansiering och anslagsmedel redovisas och följas upp. För flygplatsverksamhet som har omfattande investeringar i infrastruktur och anläggningstillgångar kan dessa förutsättningar påverka hur verksamhetens ekonomiska utfall och finansieringsbehov redovisas och analyseras.

Aktiebolagsverksamhet

Flygplatser kan bedrivas i aktiebolagsform genom ett kommunalt, regionalt, statligt eller privatägt bolag. I dessa fall utgör verksamheten en separat juridisk person med eget ansvar för redovisning och rapportering. Verksamhetens tillgångar, skulder, intäkter och kostnader redovisas inom bolaget och sammanställs i en årsredovisning. Aktiebolagsformen innebär att verksamhetens ekonomiska utfall redovisas separat från ägarens övriga verksamheter. Normalt upprättas en egen resultat- och balansräkning samt i förekommande fall en kassaflödesanalys för bolaget. Detta skapar förutsättningar för att följa verksamhetens ekonomiska utveckling, investeringar och finansiering över tid. För verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform tillämpas normalt Bokföringsnämndens regelverk för årsredovisning, främst K2 eller K3. K2 är ett förenklat regelverk som syftar till att minska den administrativa komplexiteten medan K3 utgör ett mer principbaserat regelverk med större krav på bedömningar, upplysningar och anpassning till verksamhetens ekonomiska förutsättningar. Vissa större företag, t.ex. Swedavia AB, kan även tillämpa International Financial Reporting Standards (IFRS).

K2 utgörs av Bokföringsnämndens allmänna råd om årsredovisning i mindre företag (BFNAR 2016:10). Det kännetecknas av ett förenklat och regelbaserat angreppssätt. Regelverket innehåller ett antal förenklingsregler avseende bland annat värdering, periodisering

och upplysningskrav. En central skillnad jämfört med K3 är att K2 inte tillåter komponentredovisning av materiella anläggningstillgångar. Regelverket innehåller också mer begränsade krav på tilläggsupplysningar i årsredovisningen.

K3 följer av Bokföringsnämndens allmänna råd om årsredovisning och koncernredovisning (BFNAR 2012:1) och är Bokföringsnämndens huvudregelverk för upprättande av årsredovisning och koncernredovisning. Regelverket är principbaserat och syftar till att ge en mer fullständig beskrivning av ett företags ekonomiska ställning och resultat än vad som normalt följer av K2. Till skillnad från K2 innehåller K3 i större utsträckning krav på bedömningar och uppskattningar utifrån den aktuella verksamhetens förutsättningar. För verksamheter med betydande investeringar i anläggningstillgångar är kravet på komponentredovisning en central del av regelverket. Det innebär att betydande komponenter i en anläggningstillgång med olika nyttjandeperioder redovisas och skrivs av separat. För infrastrukturintensiva verksamheter såsom flygplatser kan det få betydelse för redovisningen av investeringar, avskrivningar och framtida underhållsåtgärder. K3 innehåller även särskilda regler avseende bland annat nedskrivningar, avsättningar, offentlig finansiering och koncernredovisning.

IFRS (International Financial Reporting Standards) är ett internationellt redovisningsregelverk som utvecklas av International Accounting Standards Board (IASB) och tillämpas inom EU i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordnign (EG) nr 1606/2002. Regelverket används bland annat av företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EU. IFRS är i hög grad principbaserat och innehåller omfattande regler för redovisning, värdering och informationsgivning. Regelverket ställer relativt höga krav på professionella bedömningar och uppskattningar och innehåller detaljerade upplysningskrav i de finansiella rapporterna. För verksamheter med betydande investeringar i materiella anläggningstillgångar innehåller IFRS, liksom K3, krav på komponentredovisning. Regelverket innehåller även särskilda krav för bland annat nedskrivningsprövningar, leasingavtal, finansiella instrument och upplysningar kring risker och osäkerhetsfaktorer.

Skillnader mellan verksamhetsform och redovisningskrav

Olika verksamhetsformer och redovisningsregelverk kan påverka hur verksamheternas ekonomiska ställning och resultat redovisas och därmed också förutsättningarna för jämförelse mellan flygplatser. Tabellen nedan visar att verksamhetsformen påverkar möjligheten att identifiera och följa upp offentlig finansiering på flygplatsnivå.

Tabell 8.13 Verksamhetsformens betydelse för redovisning och uppföljning

Perspektiv Kommunal förvaltning Statlig regi Bolagsform

Redovisande Finansieringen redo- Finansieringen redovisas Finansieringen redoenhet visas inom kommunens inom myndighetens eller visas inom bolagets

samlade redovisning affärsverkets samlade finansiella rapporter

redovisning Möjlighet att iden- Kan vara beroende av Kan vara beroende av Framgår normalt tifiera finansiering intern- eller särredo- internredovisning eller direkt av bolagets på flygplatsnivå visning verksamhetsspecifik redovisning

rapportering Finansiering av Kan ske inom den sam- Kan ske genom anslag, Sker normalt genom driftverksamhet lade kommunala verk- avgifter eller annan verksamhetsintäkter,

samheten eller genom statlig finansiering bidrag, lån eller ägarsärskilda bidrag finansiering

Finansiering av Kan ske inom kom- Kan ske inom statliga Kan ske genom lån, investeringar munens investerings- investerings- eller finan- bidrag eller ägartill-

budget eller genom sieringsramar skott externa bidrag

Betydelse för Offentlig finansiering Offentlig finansiering Finansieringen är norjämförbarhet kan vara svår att iden- kan vara svår att iden- malt mer direkt spår-

tifiera och avgränsa tifiera och avgränsa på bar men påverkas av på verksamhetsnivå verksamhetsnivå val av redovisnings-

princip

Källa: KPMG.

Offentlig finansiering kan även ge upphov till skillnader i redovisat resultat och redovisad finansiell ställning beroende på vilket redovisningsregelverk som tillämpas. Tabellen nedan utgår från de regelverk som normalt tillämpas av flygplatsverksamhet i bolagsform.

Tabell 8.14 Exempel på skillnader mellan redovisningsregelverk

Perspektiv K2 K3 IFRS

Driftbidrag Intäktsförs normalt Intäktsförs när vill- Intäktsförs i takt med

när villkoren är upp- koren är uppfyllda att de kostnader som fyllda eller prestationen bidraget avser

utförts uppkommer

Investeringsbidrag Reducerar normalt Kan reducera anskaff- Kan redovisas som upp-

anskaffningsvärdet ningsvärdet eller skjuten intäkt eller för tillgången redovisas som förut- reducera tillgångens

betald intäkt redovisade värde

Bidrag avseende Intäktsförs normalt Redovisas normalt Redovisas normalt som framtida när villkoren är upp- som skuld eller förut- uppskjuten intäkt till prestationer fyllda betald intäkt till dess dess att villkoren upp-

att villkoren uppfyllts fyllts Effekt på framtida Lägre anskaffnings- Metodval kan ge olika Metodval kan ge olika avskrivningar värde ger lägre fram- avskrivnings- och avskrivnings- och resul-

tida avskrivningar resultatprofil över tid tatprofil över tid Upplysningskrav Relativt begränsade Mer omfattande Omfattande Betydelse för Klassificering och Klassificering och Klassificering. Periodijämförbarhet periodisering kan på- periodisering kan sering och metodval

verka resultat och till- påverka resultat och kan påverka resultat, gångsvärden tillgångsvärden tillgångsvärden och

upplysningsnivå

Källa: KPMG.

Skillnaderna är särskilt relevanta när finansiering avser större infrastrukturinvesteringar eller är förenad med villkor som ska uppfyllas över tid. Tabellen ovan visar att redovisningsregelverken kan påverka hur finansiering redovisas, och därmed dess effekt på resultat, tillgångsvärden och framtida avskrivningar. För flygplatsverksamhet som bedrivs inom kommunal förvaltning, statlig förvaltningsmyndighet eller affärsverksform kan delar av verksamhetens resurser och stödfunktioner vara gemensamma med annan verksamhet. För att möjliggöra uppföljning av flygplatsverksamhetens ekonomi behöver kostnader för gemensamma resurser i många fall fördelas mellan olika verksamheter. Omfattningen av de upplysningar som lämnas i finansiella rapporter kan påverka möjligheterna att analysera och jämföra flygplatsverksamheter. De regelverk som finns skiljer sig åt avseende omfattningen av sådana upplysningar. För flygplatsverksamhet kan upplysningskraven få betydelse i områden där redovisningen innehåller väsentliga bedömningar eller där finansieringen sker genom offentliga stödin-

satser. Det gäller till exempel bedömningar av nyttjandeperioder för anläggningstillgångar, redovisning av investeringsbidrag, klassificering av bidrag och ägartillskott samt omfattningen av interna kostnadsfördelningar. Även förutsättningar för extern granskning kan påverkas av verksamhetsform och tillämpligt regelverk. För flygplatsverksamhet som bedrivs i bolagsform kan normalt en separat årsredovisning, som innehåller information direkt kopplat till flygplatsverksamheten, granskas av bolagets revisor. För verksamhet inom kommunal eller statlig verksamhet sker den externa redovisningen inom ramen för den samlade redovisningen, vilken normalt inte är lika tydligt avgränsad i den externa rapporteringen. Detta kan påverka möjligheter för externa intressenter att bedöma verksamhetens ekonomiska resultat, investeringar och finansiering. I tabellen nedan redogörs översiktligt avseende några av de skillnader som finns i upplysningskrav, transparens och möjligheter till extern uppföljning mellan olika verksamhetsformer och regelverk.

Tabell 8.15 Exempel på skillnader i upplysningskrav, transparens och extern granskning

Område Kommunal Statlig K2 K3 IFRS verksamhet verksamhet

Upplysningar om Ja Ja Begränsade Mer omfat- Omfattande redovisningsprinciper tande Upplysningar om Ja Ja Begränsade Mer omfat- Omfattande offentlig finansiering tande Upplysningar om Begränsade Begränsade Begränsade Mer omfat- Omfattande bedömningar och tande antaganden Upplysningar om när- Begränsade Begränsade Begränsade Mer omfat- Omfattande stående transaktioner tande Möjlighet att identi- Kan variera Kan variera Hög Hög Hög fiera flygplatsverksamheten separat Transparens för Kan variera Kan variera Medel Högre Hög externa intressenter Extern granskning Inom kom- Inom myn- Bolags- Bolags- Bolagsav verksamhetens munens dighetens revisorn revisorn revisorn ekonomi samlade eller affärs-

redovisning verkets

samlade

rapportering Källa: KPMG.

För flygplatser som bedrivs i bolagsform omfattar redovisningen normalt en avgränsad verksamhet med egna tillgångar, skulder, intäkter och kostnader. För flygplatser som bedrivs inom kommunal förvaltning, statlig förvaltningsmyndighet eller affärsverksform kan verksamheten vara integrerad med annan verksamhet. Skillnader i avgränsning och kostnadsfördelning kan påverka vilka kostnader som belastar flygplatsverksamheten och det redovisade resultatet.

Skillnader i redovisningen av materiella anläggningstillgångar, komponentutbyten och reinvesteringar kan påverka tillgångsvärden och avskrivningskostnader, vilket i sin tur påverkar redovisade resultatmått.

Ekonomiska underskott och finansieringsbehov kan påverkas av hur investeringar, bidrag, ägartillskott och gemensamma kostnader har redovisats. Skillnaderna kan även påverka bedömningen av offentliga stödinsatser. Det innebär att redovisad ekonomisk information i vissa fall behöver analyseras med hänsyn till verksamhetsform, finansieringsstruktur och tillämpade redovisningsprinciper för att jämförelsen mellan flygplatser ska kunna göras på så likvärdiga grunder som möjligt.

Transparens och spårbarhet påverkas av såväl verksamhetsform som regelverk. Dessa påverkas inte enbart av de upplysningskrav som finns utan även av hur verksamheten organiseras och redovisas. För att möjliggöra likvärdig uppföljning kan det därför finnas behov av kompletterande information om investeringar, finansiering och resursanvändning.

Vid bedömning av stödbehov kan det vara nödvändigt att komplettera analysen av redovisat resultat med information om kassaflöden, investeringsplaner, kapitalbehov och finansieringsstruktur. Det kan ge ett mer rättvisande underlag för jämförelser mellan flygplatser och för beslut om offentlig finansiering.

De skillnader som här beskrivs kan påverka förutsättningarna för statens uppföljning, jämförelse och bedömning av flygplatsverksamhet. Riskerna finns både i redovisningens tekniska utformning och i kvaliteten i de underlag som används för beslut om finansiering och stöd, bland annat avseende bristande jämförbarhet, asymmetrisk information, inkonsekvent stödallokering, begränsade möjligheter till uppföljning och svårigheter att bedöma effektivitet och långsiktig finansiell hållbarhet.

Bolagsform och K3 som minimikrav

Är det möjligt att öka jämförbarheten mellan olika flygplatser för att säkerställa att statliga bidrag bidrar till en effektiv och ändamålsenlig verksamhet? Utifrån min redovisning ovan väljer jag att pröva möjligheten att åstadkomma mer likartade förutsättningar om alla flygplatser organiserar sin verksamhet i bolagsform och med redovisningsregelverket K3 som miniminivå. Nedan redogör jag för för- och nackdelar med såväl bolagsform som K3 som redovisningsnorm.

För- och nackdelar med bolagsform

Med en tydligare avgränsad verksamhet skapas tydligare förutsättningar för vilka resurser som tillförts verksamheten, hur de har använts och vilka resultat som uppnåtts. Verksamheten får en egen resultat- och balansräkning, vilket möjliggör en direkt bedömning av verksamhetens ekonomiska ställning. En separat organisatorisk struktur förbättrar spårbarheten av finansiering och resursanvändning och ger klarare ansvarsförhållanden.

En separat organisatorisk struktur medför fördelar ur ett transparens- och uppföljningsperspektiv, men det finns även nackdelar. De avser såväl kostnader för att genomföra en organisatorisk förändring som de långsiktiga konsekvenserna för administration, finansiering och verksamhetens effektivitet. För mindre flygplatser med begränsad verksamhetsvolym kan de administrativa och ekonomiska konsekvenserna vara förhållandevis stora i jämförelse med de fördelar som uppnås.

För- och nackdelar med K3 som miniminorm

Med K3 som lägsta redovisningsregelverk skulle man minska vissa av de redovisningsmässiga skillnader som finns i dag med olika regelverk. K3 är dock inte tillämplig på alla verksamhetsformer, som kommunal och statlig verksamhet. För dessa verksamheter handlar det i stället om i vilken utsträckning motsvarande krav på information, transparens och redovisning kan uppnås genom sektorsspecifika regelverk och kompletterande rapporteringskrav. En fördel med mer enhetliga regelverk är att redovisningen i högre grad kan baseras på

principer som speglar verksamhetens ekonomiska innebörd och faktiska resursförbrukning. Krav på komponentredovisning kan bidra till att avskrivningar bättre speglar hur olika delar av flygplatsens infrastruktur förbrukas över tid. Mer verksamhetsanpassade nyttjandeperioder bidrar till en mer enhetlig redovisning av kapitalkostnader. Med mer omfattande upplysningar om investeringar, finansiering, offentliga bidrag och andra transaktioner av betydelse för verksamheten. Mer enhetliga redovisningsprinciper bidrar även till förbättrad jämförbarhet mellan flygplatser.

Även om alla tillämpar samma K3 regelverk kan skillnader uppstå i hur enskilda transaktioner och tillgångar redovisas. En sådan skillnad kan avse bedömningar av anläggningstillgångarnas nyttjandeperioder, olika flygplatser kan göra olika bedömningar utifrån lokala förhållanden, investeringsstrategier och underhållsplaner. Flygplatser kan tillämpa samma redovisningsregelverk, men skillnader i kostnadsfördelning kan påverka de ekonomiska nyckeltalen som används för att analysera verksamhetens effektivitet och stödbehov.

Alternativa eller kompletterande krav

Som alternativ eller komplement till krav avseende organisationsform och redovisningsregelverk kan ytterligare åtgärder övervägas exempelvis enhetliga definitioner av stödberättigade kostnader, gemensamma nyckeltal, särredovisning av flygplatsverksamheten, särskilda upplysningar om bidrag, investeringar och ägarfinansiering och revisorsgranskning eller annan oberoende verifiering.

Utvecklade krav bör ställas på stödmottagarna

Det finns enligt min uppfattning en risk att prövning av statsbidrag till icke statliga flygplatser inte blir fullt likvärdig eller rättvis. Genom att olika redovisningsregler tillämpas för olika flygplatser finns en risk för att statsbidraget i sin helhet får en ineffektiv och en inte fullt ut ändamålsenlig fördelning.

För att ge staten en bättre möjlighet att bedöma behovet av statsbidrag till flygplatser finns det enligt min uppfattning skäl för att tillämpa mer enhetliga bestämmelser och råd för flygplatserna. Jag inser samtidigt att det finns en risk för att det kan leda till högre admi-

nistrativa kostnader hos de kommuner och flygplatser som behöver ändra sin organisation eller sin redovisning i form av ökade krav på redovisningskompetens och stöd för redovisning samt mer omfattande årsredovisningar. Jag menar dock att fördelarna överväger med mer enhetliga krav.

En enhetlig tillämpning av K3-regelverket skulle ge en bättre jämförbarhet mellan olika flygplatser. K2-regelverket är avsett för mindre och enklare företag, medan flygplatser i regel kan ses som mer komplexa verksamheter med stora infrastrukturtillgångar, långsiktiga investeringsprogram, leasingarrangemang, kommersiella intäkter, säkerhetsrelaterade investeringar och offentliga bidrag, dvs. verksamheter med många intressenter utifrån olika perspektiv. Det talar sammantaget, enligt min mening, för att K3-regelverket som lägsta nivå bör tillämpas.

Flygplatsen består av många olika anläggningar och komponenter med olika livslängd, t.ex. vad gäller rullbana och uppställningsplatser, navigationsutrustning och banbelysning, dränering, terminalbyggnader och tekniska installationer. K3-regelverket ger en mer rättvisande bild av anläggningstillgångarna i och med att komponentavskrivning tillämpas och därmed för flygplatsens ekonomiska situation. En enhetlig redovisning bör enligt min uppfattning även underlätta statsbidragsgivning och uppföljning av denna verksamhet. Samtidigt kan jag konstatera att Swedavia tillämpar ett mer ambitiöst och omfattande IFSR-regelverk. Jag anser dock att K3 bör utgöra en lägsta nivå för tillåten redovisningsstandard för de flygplatser som i framtiden bör kunna erhålla statliga bidrag. K3-regelverket är enligt min mening tillräcklig normnivå för att kunna ge en jämförbar bild av flygplatsernas ekonomi, samtidigt som jag bedömer att K3-regelverket är mindre administrativt betungande än IFRS. Ett krav på tillämpning av IFRSregelverk skulle innebära mer betungande administrativa kostnader utan att enligt min uppfattning ge tillräcklig nytta i bedömning av statsbidrag till flygplatser. Jag anser därför att flygplatser i bolagsform bör tillämpa K3-regelverket eller IFSR-regelverket för sin redovisning för att ges möjlighet till statsbidrag i framtiden.

Med flygplatsverksamhet inom ramen för en kommunal eller statlig förvaltning finns det enligt min mening en risk för att flygplatsens ekonomi blandas med övrig kommunal eller statlig verksamhet, vilket kan göra det svårare att se de verkliga kostnaderna för flygplatsverksamheten, ekonomiska tillskott och kapitalkostnader. En flygplats i

aktiebolagsform behöver upprätta en egen årsredovisning vilket bidrar till en ökad transparens. Med alla flygplatser i bolagsform skulle vi trots allt få enhetligare redovisningsprinciper, tydligare redovisning av kostnader och möjligheter för en bättre benchmarking och jämförelse mellan flygplatser. Med flygplatsverksamhet i förvaltningsform finns en risk för att exempelvis kommunalt stöd döljs genom interna principer för kostnadsfördelning och hur olika kommunala tillgångar och tjänster får användas. Med verksamhet i bolagsform finns även möjlighet att utveckla en mer professionell bolagsstyrning genom styrelser, ägardirektiv, affärsplaner m.m. Jag anser för att åstadkomma en ökad transparens, jämförbarhet och mer effektiv statlig uppföljning av flygplatsverksamhet bör all flygplatsverksamhet som omfattas av statsbidrag bedrivas i bolagsform.

Jag bedömer även att uppföljningen av kommunernas och flygplatsernas redovisningar bör utvecklas. Det kan finnas behov av att Trafikverket ställer kompletterande krav på vissa nyckeltal eller liknande för att kunna göra en rättvisande analys och bedömning inför utbetalning av statliga bidrag. Jag bedömer att granskningen av flygplatsernas redovisning bör fördjupas, för att säkerställa att Trafikverket har ett samlat och rättvisande kostnadsunderlag inför beslut om fördelning av statligt bidrag till berörda flygplatser. Det kan dock enligt min mening kanske vara tillräckligt med att årsredovisningen och redovisningsunderlaget granskas i detalj en gång var tredje till femte år. Beslutet om vilka flygplatser som ska granskas ett enskilt år kan avgöras mer slumpmässigt. Det skulle kunna innebära att Trafikverket endast behöver göra en mer fördjupad granskning av redovisningen för en femtedel till en tredjedel av de berörda flygplatserna varje år.

Genom att all flygplatsverksamhet bedrivs i bolagsform, där bolagen som lägsta redovisningsstandard tillämpar K3-regekverket tillsammans med eventuellt kompletterande krav på nyckeltal och information från Trafikverkets sida samt med en fördjupad granskning av redovisningen från Trafikverkets sida bedömer jag att bättre förutsättningar skapas för detta statliga styrmedel. Enligt min mening kommer det resultera i en mer transparent och rättvisande redovisning, som ger bättre jämförelsemöjligheter mellan flygplatserna. Det kommer att ge staten bättre möjligheter att fördela statsbidrag till flygplatser i det svenska flygplatssystemet på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt. Jag föreslår därför att krav bör införas på att flyg-

platser som får del av statliga bidrag ska bedriva flygplatsverksamheten i aktiebolagsform och att den ekonomiska redovisningen som lägsta norm ska utgå från K3-regelverket. Det kan finnas skäl att även ställa ytterligare krav som jag exemplifierar ovan. Trafikverket bör ges möjlighet att ställa kompletterande krav på exempelvis ekonomiska nyckeltal eller kompletterande information. Därtill bör Trafikverkets granskning av underlag i samband med bidragsprövning utvecklas.

8.11¶Anmälningsplikt inför förändringar som påverkar flygplatsen negativt

Bedömning

Jag kan konstatera att privata och kommunala eller regionala ägare i dag kan fatta beslut i sina högsta ledningsorgan som innebär att exempelvis en flygplats avvecklas. Flygplatser med instrumentbana bör enligt min mening i regel ses som kritisk nationell infrastruktur som är av betydelse både i ett tillgänglighetsperspektiv som nationellt säkerhets- och totalförsvarsperspektiv. Staten bör därför ges bättre förutsättningar att få information om kommande beslut som kommer att påverka flygplatsens möjliga nyttjande på ett negativt sätt. Med införande av en anmälningsplikt ges staten tillgång till information med viss framförhållning som möjliggör för staten att agera när det gäller flygplatser av ett nationellt intresse.

Förslag

Jag föreslår att den som äger en flygplats som ingår i det nationella flygplatsutbudet ska till regeringen eller den myndighet som regeringen utser, anmäla en avsikt om något av följande åtgärder ska vidtas: 1) avveckling av flygplatsens instrumentbana, 2) nedläggning, avinrättning eller överlåtelse av flygplatsen, eller 3) annan åtgärd som väsentligt försämrar flygplatsens användbarhet. Anmälan ska göras senast 12 månader före tidpunkt för beslut om åtgärden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få möjlighet att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas med anledning av detta.

8.11.1¶Dagens situation

Staten ställer olika krav som kan påverka flygplatser, det gäller exempelvis krav utifrån författning eller i samband med olika överenskommelser och avtal.

När en flygplats etableras eller när verksamheten förändras krävs olika former av tillstånd eller att man är certifierad gentemot svenska och europeiska regler. Inrättande och drift av svenska flygplatser prövas av Transportstyrelsen. Eftersom flygplatsverksamhet påverkar omgivningen kan det även krävas miljötillstånd.

Transportstyrelsen utöver tillsyn över flygplatserna, vilket innebär att myndigheten kontrollerar och följer upp flygplatsernas verksamhet för att säkerställa att flygsäkerheten upprätthålls. Tillsynen utgör även en grund för Transportstyrelsens prövning av flygplatsens drifttillstånd som genomförs med jämna mellanrum eller vid förändringar på flygplatsen.

Från statens sida används även riksintressen. Trafikverket bedömer vilka områden som är av riksintresse, dvs. nationellt betydelsefulla områden, för trafikslagens anläggningar. Trafikverket har bland annat pekat ut flera flygplatsområden som riksintressen. Försvarsmakten gör även de utpekanden av riksintressen. Ett område som pekats ut som ett riksintresseanspråk kan påverka förutsättningarna i framtiden för till exempel bygglov eller detaljplanering. Riksintresseanspråket kan få betydelse när någon vill ändra markanvändningen på ett sätt som kräver ett rättsligt beslut. Kommunerna ska i sin översiktsplan redovisa hur riksintressena tillgodoses efter dialog med länsstyrelserna.

Staten har genom beslut om nationellt basutbud av flygplatser och som ägare av Swedavia AB ställt krav på drift av viss specifik flygplatsverksamhet. I bolagsordningen för Swedavia anges bland annat att bolaget inte utan regeringens godkännande får lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det av regeringen vid var tid genom fastställda nationella basutbudet av flygplatser. Denna bestämmelse i bolagsordningen får heller inte ändras utan att regeringen lämnat tillstånd till detta. När det gäller Försvarsmakten har regeringen i instruktionen för Försvarsmakten bland annat bestämt hur Försvarsmaktens grundorganisation i fred respektive Försvarsmaktens krigsförband ska organiseras, vilket även får betydelse för de militära flygplatserna. Utöver dessa krav och förutsättningar har staten inga

direkta krav på flygplatser i annan regi, utöver överenskommelser kring beredskapsflygplatser eller separata avtal mellan enskilda myndigheter och berörda flygplatser.

Det innebär i praktiken att det kan vara upp till kommunfullmäktige i en eller flera kommuner att avgöra om en kommunal flygplats fortsatta varande eller inte. Likaså gäller det att det är upp till högsta ledningen i berörda bolag när det gäller privata flygplatsers framtid. Äganderätten innebär normalt att det är upp till ägaren att avgöra hur man vill använda sin tillgång inom ramen för de författningar som finns.

Myndigheten för totalförsvarsanalys (MTFA) har på regeringens uppdrag analyserat konsekvenserna av en avveckling eller neddimensionering av befintlig luftfartsrelaterad infrastruktur i Västsverige kan medföra för totalförsvaret. MTFA anser att det är viktigt att större förändringar i luftfartsinfrastrukturen noga analyseras och beaktas ur ett totalförsvarsperspektiv innan de genomförs. MTFA konstaterar dock att staten i dag har begränsade möjligheter att påverka en neddimensionering eller avveckling av luftfartsinfrastruktur som inte ägs av staten. Samtidigt kan det enligt MTFA vara både kostsamt och tidskrävande att vid behov återställa infrastrukturen. MTFA anser att det är viktigt att de myndigheter som fattar beslut om förändringar av luftfartsinfrastruktur har rutiner för samverkan som möjliggör att totalförsvarets intressen beaktas.

8.11.2¶En plikt bör införas

Jag bedömer att det i rådande situation inte är bra utifrån ett nationellt perspektiv att en kommun eller ett privat bolag på egen hand ska kunna besluta om exempelvis avveckling av en flygplats eller flygplatsverksamhet. Staten bör ges möjlighet att ta del av information om detta och också ges möjlighet att agera i frågan.

Med en geopolitisk osäker värld och med ekonomiska utmaningar inom flygplatssystemet finns behov av att vidta åtgärder. Jag anser att det finns ett behov av att ge staten ett handlingsutrymme och rådighet. För det fallet att ägare av en flygplats vill förändra förutsättningarna för flygplatsen på ett sätt som påverkar nyttjandet negativt, då bör det finnas krav på ägaren ska informera staten med viss framförhållning.

Jag föreslår därför att en anmälningsplikt införs för flygplatsägare med flygplatser som ingår i det nationella flygplatsutbudet, flygplatser som har minst en instrumentbana. De ska till regeringen eller den myndighet som regeringen utser, anmäla en avsikt om något av följande åtgärder ska vidtas: 1) avveckling av flygplatsens instrumentbana, 2) nedläggning, avinrättning eller överlåtelse av flygplatsen, eller 3) annan åtgärd som väsentligt försämrar flygplatsens användbarhet. Anmälan bör göras senast 12 månader före tidpunkt för beslut om åtgärden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få möjlighet att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas med anledning av detta.

Jag inser att detta kan ses som ett ingrepp i äganderätten. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen gäller att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Mitt förslag om anmälningsplikten påverkar dock inte ägandet, ägarna äger fortfarande sina flygplatser. Däremot så påverkas ägarnas handlingsfrihet genom att man inte kan fatta vissa beslut med omedelbar verkan. Därmed får man en administrativ skyldighet att anmäla åtgärder i förväg samtidigt som staten får en möjlighet att reagera innan förändringarna genomförs. Jag är således medveten om att ägarnas rådighet inskränks.

Jag inser även att förslaget kan ses som en inskränkning av det kommunala självstyret. Kommunfullmäktige är i dag kommunens högsta beslutande organ och beslutar om kommunens verksamhet, ekonomi och tillgångar. Om staten genom mitt förslag kräver en föranmälan så begränsas kommunens möjlighet att själv bestämma över sin flygplats.

Jag anser dock att flygplatser med instrumentbana i regel bör ses som kritisk infrastruktur. Dessa är av ett nationellt intresse. Jag bedömer detta utifrån behovet av tillgänglighet till flygplatser, områden för samhällsviktig verksamhet, interregional och internationell tillgänglighet för medborgare och näringsliv samt ett nationellt säkerhets- och totalförsvarsperspektiv. Jag gör bedömningen att en anmälningsplikt med 12 månaders framförhållning kan ses som ett måttligt ingrepp i såväl äganderätt som i det kommunala självstyret.

Om staten efter anmälan ser behov av att säkerställa flygplatsfunktionen utifrån befintliga förutsättningar, så finns enligt min uppfattning möjlighet för staten att komma överens med ägaren om exempelvis ett övertagande. I den mån man inte kan bli överens finns möjlighet för staten att inleda ett exproprieringsförfarande för att säkerställa flygplatsfunktionen av nationellt intresse. Om vi hamnar i en sådan situation blir självklart konsekvenserna betydligt mer påtagliga för såväl privata som kommunala ägare. Jag bedömer trots det att mitt förslag är rimligt utifrån behov av att säkerställa viktiga funktioner i transportsystemet utifrån bland annat ett nationellt säkerhetsoch totalförsvarsperspektiv.

8.12¶Kompletterande nät av helikopterflygplatser och low level routes

Min bedömning

Jag bedömer att det till det nationella flygplatsutbudet bör finnas ett kompletterande nät av helikopterflygplatser för att åstadkomma en bättre och mer täckande grundläggande tillgänglighet för samhällsviktig luftfart. Dessa helikopterflygplatser bör vara möjliga att använda även vid dåligt väder, dygnet runt under alla årets dagar. Jag anser att, även om dessa helikopterflygplatser till stor del används av samhällsviktig luftfart men med andra huvudmän än staten, så bedömer jag att staten bör ta ett ökat ekonomiskt ansvar för dessa flygplatser.

Vid utveckling av detta nät kan det även finnas behov av att utveckla low level routes för att knyta samman platser med PinSprocedurer, andra flygplatser och strategiska punkter. Det skulle kunna möjliggöra säker flygning på hinderfri höjd för att undvika isbildning och flygning i moln.

Mitt förslag

Jag föreslår att ett nationellt nät med helikopterflygplatser med PinS-procedurer bör etableras och drivas för samhällsviktig luft-

fart. En preliminär bedömning innebär att det på sikt kan komma

att handla om kring 60 PinS-platser för samhällsviktig helikoptertrafik, inklusive platser vid sjukhus.

Ett statligt bidrag bör inrättas för att stödja en sådan etablering och utbyggnad av strategiska platser med PinS-procedurer för helikopter samt vid utveckling av dessa. Vid dessa helikopterflygplatser, som kan vara obemannade, bör det finnas tillgång till bränsle som helikopterbesättningarna kan nyttja. Det ska vid dessa platser vara möjligt att genomföra flyguppdrag i dåligt väder och när vädret kräver flygning enligt instrumentflygreglerna. Detta bidrag bör även kunna användas för utveckling av befintliga helikopterflygplatser. Jag utesluter inte att bidraget även skulle kunna behövas för att säkerställa driften av dessa faciliteter, vilket kan behöva pröva på sikt. Jag utesluter heller inte att bidragssystemet skulle kunna komma till gagn vid framtagande och etablering av low level routes (LLR).

Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att, efter samverkan med andra berörda myndigheter och aktörer, säkerställa att det finns ett nationellt nät med platser med PinS-procedurer för samhällsviktig luftfart. Detta nät ska komplettera det nationella flygplatsutbudet med instrumentbanor och de utpekade och överenskomna beredskapsflygplatserna och därigenom bidra till en grundläggande tillgänglighet för samhällsviktig luftfart. Inom ramen för detta uppdrag bör Trafikverket pröva om det finns skäl från statens sida att införa ett nät av low level routes (LLR).

Trafikverket bör därtill även ges i uppdrag av regeringen att pröva och administrera ett statligt bidrag för etablering, drift och utveckling av helikopterflygplatser med PinS-procedurer och tankmöjligheter.

I Flygplatsutredningens betänkande, Statens ansvar för det svenska flygplatssystemet – För tillgänglighet och beredskap (Ds 2023:3) lämnades ett förslag på införande av ett nationellt nät med helikopterflygplatser med PinS-procedurer och där ett statligt bidrag för att finansiera etablering och utbyggnad av sådana faciliteter. Så som jag uppfattar det har inte detta förslag omhändertagits. I samband med den dialog jag fört med företrädare för samhällsviktig verksamhet har jag enbart mötts av positiv återkoppling när denna fråga kommit på tal. Jag anser att det är synd att inga beslut tagits i linje med den tidigare utredarens förslag, då jag ser potentialen i ett kompletterande

nationellt nät av helikopterflygplatser till flygplatssystemet i övrigt och de beredskapsflygplatser som finns utpekade. Jag gör därför samma bedömning som tidigare utredare och ser behov av att inrätta en tydligare struktur och ett tydligare system för detta. Nedan redogör jag för mina bevekelsegrunder.

Det finns enligt uppgifter från Transportstyrelsen 41 helikopterflygplatser, som är certifierad enligt TSFS Serie AGA. Flygplatserna är i regel belägna vid sjukhus. Av dessa helikopterflygplatser har alla

2 3 utom två TLOF -ljus. Fem flygplatser har PinS (Point-in-Space) .

Point-in-Space (PinS) är ett koncept som tagits fram för helikoptrar. PinS gör det möjligt för helikopterpiloten att genomföra flygning under instrumentväderförhållanden till och från en punkt i luftrummet. Från den punkten kan flygningen sedan fortsätta under visuella meteorologiska förhållanden (VMC) där flygsikten, molntäckeshöjden och luftfartygets avstånd från moln är lika med eller överstiger fastställda minimivärden. Konceptet gör det möjligt att implementera instrumentflygningsprocedurer till flygplatser eller andra landningsplatser som per definition inte behöver vara instrumentflygplatser. Genom att använda PinS-procedurer ökar flygsäkerheten då det finns en fastställd procedur som kan användas av helikopterpiloten. Konceptet håller även kostnaderna nere för flygplatser då det inte finns samma behöv av att investera i dyr infrastruktur som en flygplats med instrumentbana kräver.

Samhällsviktiga lufttransporter är ofta beroende av bra väder och att det finns tillgängliga flygplatser med inflygningshjälpmedel som alternativ, om det inte är möjligt att landa där man ursprungligen planerat. Det finns regioner som vidtagit åtgärder för att förbättra möjligheterna för helikoptrar att landa vid sjukhus.

Sjöfartsverket genomförde tillsammans med flera andra myndigheter och aktörer det så kallade SOLO-projektet (Start Och Landning vid Obemannade platser) under 2022–2024. De platser som pekats ut i detta arbete är platser som skulle bidra till nytta för den samhällsviktiga luftfarten. Utöver start och landning bör det även

2 TLOF (Touchdown and Lift-Off area) sättnings- och lättningsområde för helikopter; den del av start- och landningsområdet på en helikopterflygplats som används för en helikopters sättning och lättning. 3 Punkt i luftrummet (Point-in-space, PinS) position som ges av satellitburna navigationssystem och möjliggör en anflygningsmetod som utformats endast för helikoptrar, punkten i luftrummet är en referenspunkt som placeras så att efterföljande inflygning till landning sker anpassat till helikopteroperatörens möjligheter att under visuella väderförhållanden se och undvika hinder.

vara möjligt att tanka farkosterna vid platsen. Genom etablering av PinS-procedurer skapas möjligheter att genomföra helikopteruppdrag i dåligt väder och när vädret kräver flygning enligt instrumentflygreglerna.

Etablering av dessa obemannade platser med PinS-procedurer med möjlighet till tankning kräver bland annat att ägaren till platsen har en positiv hållning till etablering och att nyttjanderättsavtal kan skrivas, att hindermätningar genomförs, att procedurer designas enligt gällande regelverk, att information om aktuellt väder finns att tillgå, att helikopteroperatörerna har tillstånd för att genomföra dessa procedurer m.m.

Kostnaderna uppskattas omkring 1,5–2,0 miljoner kronor per helikopterflygplats avseende rekognosering, hindermätningar, design av PinS-procedur, flygsäkerhetsbevisning, kontrollflygning av procedur, kostnader för godkännande samt installation av väderobservationssystem. Den löpande förvaltningen uppskattas kosta omkring 50 000 kronor per år för drift av kamerasystem och periodisk uppdatering av hindermätningar.

Jag anser, precis som tidigare utredare, att ett nät av obemannade platser för start och landning av helikopter med PinS-procedurer och där det finns möjlighet till tankning av farkoster på ett effektivt sätt kan komplettera nätet av flygplatser med instrumentbanor och sådana flygplatser som håller beredskap i enlighet med avtal med Trafikverket.

Dessa platser, som skulle kunna ligga vid exempelvis strategiska knutpunkter, tankplatser, nedlagda flygplatser, sjukhus och räddningsstationer, kan bidrar till en förbättrad tillgänglighet för samhällsviktig luftfart genom den tillgänglighet och yttäckning som möjliggörs. Jag bedömer, precis som tidigare utredare, att det totalt kan handla om ett 50–60-tal PinS-platser för samhällsviktig helikoptertrafik, inklusive platser vid sjukhus. Det baseras på tidigare bedömningar av Sjöfartsverket, som då inkluderade PinS-procedurer vid cirka 25–30 sjukhus och cirka 20–30 andra platser utöver de sex platser som omfattades av SOLO-projektet.

Ett nationellt nät med helikopterflygplatser med PinS-procedurer bör etableras och säkerställas för samhällsviktig luftfart. Ett statligt bidrag bör införas för finansiering avseende nödvändiga förberedelser,

4 SOLO (Start Och Landning till/från Obemannade platser) projektet omfattade Abiskofältet, Funäsdalen, Söderhamn flygplats, Strömstad Nässinge flygfält, Västervik flygplats och Ljungby/Färinge.

etablering och investeringar vid respektive plats. Bidraget bör även vara möjligt att nyttja för utveckling av befintliga helikopterflygplatser, till exempel när det handlar om att komplettera befintliga platser med PinS-procedurer eller att möjliggöra för tankning också vid befintliga platser.

Jag utesluter inte möjligheten att kunna knyta samman platser med PinS-procedurer, andra flygplatser och strategiska punkter också med low level routes (LLR). Flygning via LLR skulle kunna säkerställa möjligheten att flyga på lägsta hinderfria höjd med GPS i relativt smala korridorer. Ett sådant utbyggt LLR-nät har fördelen av att farkosterna kan undvika isbildning, som lätt sker på högre höjd, och att man kan slippa flyga i moln. Det skulle innebära tryggare flygning för många helikoptrar.

Jag bedömer att det statliga bidraget i första hand bör ha fokus på etablerings- och investeringsåtgärder, inklusive kompletterande åtgärder vid befintliga helikopterflygplatser. Jag utesluter inte att det kan finnas behov av statlig finansiering eller statliga bidrag även för att säkerställa driften av dessa anläggningar, men bedömer att det är något som kan prövas på sikt. Likaså utesluter jag inte att bidragssystemet även skulle kunna användas för att finansiera framtagande av low level routes (LLR).

Jag anser att Trafikverket bör ges i uppdrag, i samverkan med andra myndigheter och aktörer som bedriver samhällsviktig luftfart, säkerställa att ett sådant nationellt nät av helikopterflygplatser pekas ut, inklusive LLR vid behov. Trafikverket bör även ges i uppdrag enligt mitt förslag att ombesörja hanteringen av ett statligt bidragssystem avseende helikopterflygplatser med PinS-procedurer, inkl. LLR vid behov. Fokus bör främst ligga på etablerings- och investeringskostnader, men vid behov bör även driftkostnader prövas).

8.13¶Samhällsviktiga flyglinjer och beslut om allmän trafikplikt och upphandling av flygtrafik

Min bedömning

För stora delar av landet är flyget den enda möjligheten för att uppnå en grundläggande tillgänglighet för medborgare, näringsliv och samhällsviktigt flyg. Utan flyglinjer som erbjuder korta resoch transporttider, tillräcklig kapacitet och rimliga priser kommer det att bli svårt att leva och verka i vissa regioner. Detta gäller framför allt i Norrland, västra Svealand, Gotland och delar av sydöstra Sverige.

De 12 flyglinjer som i dag har allmän trafikplikt ger en grundläggande tillgänglighet till regioner i Sverige som saknar rimliga transportalternativ. Detta gäller även i enlighet med Trafikverkets flygutredning 2026, men där myndigheten på grund av anslagsrestriktioner valde att prioritera bort 5 flyglinjer i förslaget till ny allmän trafikplikt. Samtliga är enligt min bedömning viktiga att bevara.

Inrikesflyget vacklar, med färre antal passagerare i dag jämfört med för 40 år sedan. För stora delar av landet saknas möjligheter till en grundläggande tillgänglighet utan flyget. Detta blir särskilt kännbart om en flyglinje läggs ned eller kraftigt reducerar sitt utbud till regioner i Sverige med långa avstånd till alternativa flygplatser eller till Stockholm. För de tillkommande flyglinjer som jag bedömer bör ha allmän trafikplikt inrättad, finns en fungerande flygtrafik i dag på kommersiell grund. Den allmänna trafikplikten ska snarare utgöra en försäkran om att trafikavbrott kan undvikas i händelse av att den kommersiella flyglinjen upphör eller kraftigt reduceras.

Sammanlagt bedömer jag att 19 inrikes flyglinjer i Sverige bör ha en beslutad allmän trafikplikt.

Jag bedömer att beslut om anslag för trafikavtal bör tas med längre framförhållning för att skapa ökad stabilitet och trygghet.

Mitt förslag

Regeringen behöver höja budgetramen för det särskilda anslaget för trafikavtal (Trafikverket). Genom detta kan interregionala trafikupphandlingar säkerställas så att samtliga av dagens 12 flyglinjer med allmän trafikplikt kan vidmakthållas inför kommande trafikavtalsperiod åren 2027–2031. Det gäller flyglinjerna Pajala- Luleå, Östersund-Umeå, Gällivare-Arlanda, Arvidsjaur-Arlanda, Lycksele-Arlanda, Hemavan-Arlanda, Vilhelmina-Arlanda, Sveg- Arlanda, Kramfors-Arlanda, Mora-Arlanda, Hagfors-Arlanda samt Torsby-Arlanda.

Den totala kostnaden för Trafikverkets nuvarande upphandling av 12 flyglinjer är omkring 220 miljoner kronor per år.

Vidare bör regeringen omgående peka ut flera samhällsviktiga inrikes flyglinjer och fatta beslut om allmän trafikplikt med krav på en grundläggande tillgänglighet. Det gäller för flyglinjer där rimliga transportalternativ saknas om den kommersiella flygtrafiken upphör eller kraftigt reduceras. Det gäller flyglinjerna Kalmar- Arlanda, Visby-Arlanda, Umeå-Arlanda, Östersund-Arlanda, Skellefteå-Arlanda, Luleå-Arlanda samt Kiruna-Arlanda.

Om trafikupphandling blir aktuell för en eller flera av ovanstående 7 tillkommande flyglinjer bedöms statens kostnader för fyraåriga trafikavtal inte överstiga 150 Mkr för avtalsperioden 2027–2031.

Jag föreslår att beslut om anslag för trafikavtal flyttas över till planerings- och finansieringsprocessen för den 12-åriga nationella planen för transportinfrastrukturen.

8.13.1¶Utvecklingen på inrikesflygmarknaden

Den svenska inrikestrafiken har inte återhämtat sig efter pandemin. Jag har redogjort för att det beror på många orsaker med eller utan samband till varandra. Två av fem resenärer har slutat flyga inrikes, flygbolagen gör kraftiga neddragningar i utbudet av linjer och frekvenser. Risken för att inrikeslinjer läggs ned bedömer jag som stor. Jag har också redogjort för att resandeutvecklingen skiljer sig åt mycket mellan flygplatserna. Generellt går det bättre för norrländska flygplatser jämfört med flygplatser i södra Sverige. Upphandlade flyglinjer har utvecklats bättre än kommersiella.

8.13.2¶Aktuell situation och vägar framåt

Oavsett konjunkturläge eller politiska förflyttningar kvarstår alltjämt faktum att Sverige är ett avlångt land med stora avstånd, där flyget spelar en viktig roll för att hålla ihop landet på rimligt likvärdiga villkor, särskilt när transportalternativen saknas. De 12 flyglinjer som Trafikverket för statens räkning upphandlar till glesbefolkade delar av landet är noggrant utredda och konsekvensbedömda av verket utifrån ett tillgänglighetsperspektiv.

I sin senaste flygutredning från 2026 har verket landat i att anslaget inte räcker till för att upphandla samtliga flyglinjer med allmän trafikplikt inför den kommande avtalsperioden från och med oktober 2027. 5 flyglinjer prioriteras bort i förslaget till förmån för att kunna klara av andra åtaganden. Det kan handla om att prioritera färjetrafiken till Gotland, nattågstrafiken eller samverkansavtal med regionala trafikhuvudmän kring tåg- eller busstrafik.

Jag är medveten om att regeringen behöver prioritera mellan viktiga samhällsåtaganden inom alla politikområden, även inom ramen för trafikavtal. Varje krona ska självfallet värderas i den bedömningen. 2025 kostade trafikavtalen på de fem nedläggningshotade flyglinjerna (Mora-Arlanda, Kramfors-Arlanda, Östersund-Umeå samt Torsby-Hagfors-Arlanda) staten omkring 40 miljoner kronor. Generellt har trafikavtalen blivit dyrare för Trafikverket, enligt min bedömning beroende på sämre konkurrens och dyrare premier. Jag ser inte att detta kommer förändras på kort sikt. Inte heller kommer tillgängligheten förbättras på annat sätt för de aktuella regioner som påverkas av ett eventuellt nedläggningsbeslut.

Flyget är fortfarande det transportsätt som behövs i avsaknad av bättre transportalternativ. De fem kommunerna med omnejd skulle förlora en acceptabel tillgänglighet på rimliga villkor. Även Trafikverket har noterat detta i sina utredningar men menar att anslagets begränsning hindrar verket för att bibehålla kontinuiteten i trafiken för de utpekade flyglinjerna. Jag anser inte att skälen är tillräckliga för nedläggning av dessa linjer. Jag föreslår därför att regeringen omgående säkerställer att samtliga (12) transportpolitiskt motiverade flyglinjer som Trafikverket i dag har upphandlat i 4-åriga trafikavtal, fortsätter för den kommande avtalsperioden 2027–2031 och att tillräckliga anslagsmedel för detta ändamål tillförs Trafikverket i samband med höstbudgeten 2026.

Jag anser att det finns ett ansvar hos kommuner och regioner, som berörs av dessa flyglinjer med allmän trafikplikt, att bidra i att marknadsföra flyglinjen, flygplatsen och destinationen. Jag anser vidare att det är olyckligt om berörda aktörer har resepolicyer som motverkar flyglinjen, fokus bör enligt mitt perspektiv ligga på färdmedelsneutrala resepolicyer som bidrar i omställning av flyget, vilket skulle kunna inkludera klimatkompensation eller tilläggsköp av SAF-bränsle.

Regeringen bör dessutom ha som strategi att de ger förutsättningar för en mer långsiktig planering för den upphandlade flygtrafiken, en signal om kontinuitet som är så viktig för medborgare och näringsliv, framför allt i de regioner som är beroende av en tidtabellslagd flygtrafik året runt.

Riksrevisionen har granskat Trafikverkets trafikavtal och redovisar sina iakttagelser och bedömningar i rapporten ”Trafikavtal – statens insatser för förbättrad tillgänglighet mellan regioner” (RiR 2026:7). Riksrevisionens övergripande bedömning är att trafikavtalens bidrag till att förbättra den interregionala tillgängligheten har blivit mindre effektiv över tid. Riksrevisionen anser att trafikavtalen har haft en tydligt positiv effekt på tillgängligheten, men att kostnaderna ökat och att tillgängligheten, mätt som antalet kommuner som uppfyller samtliga tillgänglighetskriterier på minst acceptabel nivå, har minskat under de senaste åren. Även om Trafikverkets arbete med trafikavtalen präglas av ett strukturerat arbetssätt, anser Riksrevisionen att Trafikverkets arbetssätt inte varit tillräckligt för att säkerställa tydliga prioriteringar mellan avtal samt att det finns brister i både utredningsprocesser och uppföljning.

Jag har förståelse för Riksrevisionens perspektiv och önskemål om att åstadkomma största möjliga samhällsekonomiska nytta med satsade skattemedel. Samtidigt anser jag att det handlar om att säkerställa en grundläggande tillgänglighetsnivå. Självklart behöver medborgare och näringsliv behöva kunna anpassa sig till en ny situation när förutsättningarna förändras. Men om vi menar allvar med att medborgare och näringsliv ska kunna bo, leva och verka i hela landet så måste det samtidigt finnas en grundläggande tillgänglighet. Inte en tillgänglighet som konkurrensutsätts eller omprioriteras med korta intervall. Det ger inte en tillräcklig trygghet och stabilitet för medborgare och näringsliv. Det finns därför, enligt min bedömning, också behov av en långsiktighet i dessa frågor. Jag bedömer

samtidigt att förutsättningarna för att det ska ske en sådan utveckling för de alternativa transportalternativen med dess res- och transporttider som påverkar behovet av dessa inrikes flyglinjer är liten. Jag anser därför att staten bör kunna ha ett längre perspektiv vad gäller frågan om allmän trafikplikt.

Jag känner till att frågan har lyfts från olika håll tidigare till regeringen med förslag om att regeringens och riksdagens beslut om ett särskilt anslag, med en årlig budgetram för Trafikverkets verksamhet med trafikavtal, i stället ska flyttas över till planerings- och finansieringsprocessen för den 12-åriga nationella planen för transportinfrastrukturen. Det möjliggör då mer förutsägbarhet, mindre godtycke och bättre förutsättningar för den transportpolitiskt upphandlade flygtrafiken. Jag stödjer detta förslag.

Jag föreslår att ytterligare flyglinjer ska omfattas av den allmänna trafikplikten, inte minst med tanke på Sveriges erfarenhet från pandemiåren då flygmarknaden kollapsade och regeringen var nödgad att akut inrätta temporär allmän trafikplikt på 7 flyglinjer.

Samhällskriser som pandemin, tillsammans med rådande marknadsutveckling för inrikestrafiken, anser jag motiverar att regeringen över tid säkerställer en grundläggande tillgänglighet för samhällsviktiga flyglinjer i landet. Det handlar om flyglinjer där det skulle saknas rimliga transportalternativ om den kommersiella flygtrafiken skulle upphöra under kortare eller längre tid. Det är därför inte minst av beredskapsskäl viktigt att Gotland, Kalmar, norra Sveriges kustland (Umeå, Skellefteå och Luleå) samt Östersund och Kiruna omgående garanteras en grundläggande tillgänglighet till Arlanda genom inrättande av allmän trafikplikt, oberoende av den nuvarande kommersiella bärigheten. Få, om ens någon, av dessa flyglinjer kommer behöva bli föremål för trafikupphandling. Men den allmänna trafikplikten garanterar ett minimiutbud som inte får underskridas. Vid allvarliga störningar för den kommersiella flygtrafiken så blir den allmänna trafikplikten på dessa 7 samhällsviktiga flyglinjer för passagerare och frakt en statlig försäkring som skulle garantera flygtransporter för hälso- och sjukvård, räddningstjänst och totalförsvarets bredare behov. Till detta kommer naturligtvis den transportpolitiska tillgänglighetsaspekten, nämligen att kunna förse medborgare och näringsliv med en kontinuerlig och tidtabellslagd flygtrafik över tid.

Jag har uppfattat att ett ytterligare antal flygplatser i det svenska inrikesnätet är i fara att förlora, eller har förlorat, sin kommersiella flygtrafik till Arlanda. Utifrån min samlade bedömning ser jag behov av att trygga en grundläggande tillgänglighetsnivå med flyg för 19 inrikes flyglinjer. Om dessa flyglinjer skulle upphöra, skulle berörda regioner sakna rimliga transportalternativ med rimliga villkor. Jag utesluter dock inte att det kan finnas ytterligare behov. Där kommuner som drabbas av nedläggning av flyglinjer kan se behov av införande av allmän trafikplikt och upphandling av flygtrafik, och har en vilja att även finansiera detta. Sådan flygtrafik kan naturligtvis samslingas med andra kommunala flygplatser i samma situation. Om detta sker ser jag att det är trafik till och från Arlanda det skulle handla om.

Regeringen gav mot bakgrund av förslagen i utredningen Statens ansvar för det svenska flygplatssystemet – För tillgänglighet och beredskap (Ds 2023:3) Trafikverket i uppdrag att utreda, förbereda och vidta nödvändiga åtgärder för att ge kommunala och regionala myndigheter möjlighet att komplettera det statliga utbudet av flyglinjer med allmän trafikplikt Trafikverkets har bland annat svarat på bedömningen att om en kommun/region har behov av att införa allmän trafikplikt på ytterligare, icke-statliga, flyglinjer utöver de flyglinjer som staten beslutat om, så föreslås att detta inte ska knytas till Trafikverkets ordinarie utredningsprocess. Det föreslås i stället hanteras löpande när kommunen/regionen bedömer att behov uppstår. Trafikverket föreslår att beslut om allmän trafikplikt fattas av Trafikverket även för dessa linjer. Trafikverket prövar om förslaget är lämpligt och om det är förenligt med EU:s lufttrafikförordning. Kommuner och regioner ges befogenheter att själva upphandla och ingå avtal om trafik, vilket är väl i linje med grundförutsättningen för uppdraget att kommuner/regioner ska ta fullt kostnadsansvar.

8.14¶Utveckling av uppgifter om flygplatssystemets användning

Min bedömning

Under de senaste åren har det skett en förändring kring hur flygplatser används och de omvärldsbehov som föreligger kopplat till luftfart och flygplatser. Jag bedömer att dagens statistik kan behöva utvecklas för att än bättre kunna bidra som beslutsunderlag inför framtida beslut.