Beslut vid regeringssammanträde den 13 juli 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en samlad översyn av begreppet försäkrad i de olika författningar som reglerar olika förmåner inom socialförsäkringen samt redovisa förslag med inriktning att enhetliga försäkringsvillkor skall gälla för likartade förmåner. Uppdraget innefattar också kontant- förmåner vid arbetslöshet. I uppdraget ingår att pröva hur den personkrets som skyddas enligt svensk socialförsäkringslagstiftning skall avgränsas. Utredaren skall vidare göra en översyn av de regler som gäller för betalning av socialavgifter och allmänna egenavgifter. Utredaren skall därvid beakta de konsekvenser som följer av tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av system för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71. Översynen skall också avse avgifts- och förmånsfrågor i förhållande till områden utanför EU och EES. I uppdraget ingår att utforma författningsförslag med de ändringar i lagar och förordningar som utredaren anser vara påkallade av uppdraget. Uppdraget skall vara avslutat före utgången av år 1996. Förslaget om socialavgifter och allmänna egenavgifter skall dock redovisas senast den 31 mars 1996.

Bakgrund

Svenska regler om socialförsäkring

Den svenska lagstiftningen om socialförsäkring bygger i huvudsak på att de försäkrade är bosatta här i landet. Bosättning i Sverige ger bl.a. rätt till folkpension och barnbidrag. För vissa andra förmåner krävs utöver bosättning också förvärvsarbete. Detta gäller bl.a. för rätt till sjukpenning och tilläggspension. Försäkrade enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är svenska medborgare samt i Sverige bosatta utländska medborgare och statslösa. En försäkrad som lämnar Sverige anses fortfarande bosatt här i landet om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år. För rätt till flertalet förmåner krävs enligt AFL även inskrivning hos den allmänna försäkringskassan. Detta gäller bl.a. för rätt till sjukpenning, rehabiliteringspenning och föräldrapenning. När en i Sverige bosatt person fyller 16 år sker inskrivning hos den allmänna försäkringskassan.

Socialförsäkringen i det europeiska samarbetet

Sverige deltar i det europeiska ekonomiska samarbetet sedan den 1 januari 1994, då avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) trädde i kraft. I och med Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU) fr.o.m. den 1 januari 1995 har samarbetet fördjupats och utvidgats till att avse områden som inte omfattas av EES-avtalet. För det europeiska samarbetet gäller inom den sociala trygghetens område särskilda bestämmelser för att ländernas sociala trygghetssystem skall samordnas. Bestämmelserna återfinns huvudsakligen i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av system för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71. Förordningarna innehåller bestämmelser som skall garantera att de personer som använder sig av rätten till fri rörlighet inte står utan skydd för sin sociala trygghet när de flyttar till ett annat land inom EU och EES. En grundläggande princip som kommer till uttryck i dessa bestämmelser är att den som flyttar inom gemenskapen skall omfattas av lagstiftningen i endast ett land och att det land i vilket vederbörande arbetar skall svara för socialförsäkringsskyddet. Av betydelse i sammanhanget är också rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. I den anges en grundläggande bestämmelse om likabehandling i fråga om sociala förmåner. Där föreskrivs bl.a. att en arbetstagare som är medborgare i ett medlemsland skall ha samma sociala förmåner inom en annan medlemsstats territorium som det landets medborgare. Arbetstagaren skall således ha samma rätt till bl.a. socialförsäkringsförmåner, hälso- och sjukvård, äldre- och handikappomsorg, barnomsorg och socialt bistånd som landets medborgare har. Den svenska lagstiftningen om socialförsäkring kräver som tidigare konstaterats i de flesta fall bosättning här i Sverige för att rätt till förmåner skall föreligga. Genom Sveriges åtagande inom det europeiska samarbetet uppkommer en skyldighet att bl.a. följa bestämmelserna i de nämnda förordningarna. Vid konfliktsituationer mellan dessa förordningar och nationella regler är det alltid gemenskapsreglerna som har företräde och som därför skall tillämpas. Den svenska socialförsäkringslagstiftningen omfattar således till följd av bestämmelserna i förordning nr 1408/71 i många fall även personer som inte är bosatta här i landet. I och med att förordning nr 1408/71 gäller i Sverige kan inte kravet på bosättning och inskrivning i Sverige upprätthållas gentemot personer som enligt förordningen skall omfattas av svensk lagstiftning. Riksförsäkrings- verket (RFV) har vad gäller inskrivningsvillkoret utfärdat föreskrifter för tillämpningen av AFL för personer som omfattas av förordning nr 1408/71 och därvid föreskrivit att sådana personer skall likställas med dem som är bosatta här. Dessa personer kan därmed bli inskrivna hos försäkringskassan. Därigenom får de också rätt till förmåner som omfattas av förordning nr 1408/71.

Begreppet försäkrad

Även om den svenska socialförsäkringen i huvudsak ställer krav på bosättning är de materiella försäkringsvillkoren inte enhetliga. För närliggande förmåner kan de variera. Förmånssystemen kännetecknas dessutom av komplexitet, vilket har medfört att försäkringen blivit svåröverskådlig och svår för enskilda att förstå. De anställda vid försäkringskassorna ägnar en betydande del av sin arbetstid åt att förklara gällande bestämmelser. Som exempel kan nämnas att rätten till sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön enbart förutsätter ett anställningsförhållande av viss varaktighet. För rätt till sjukpenning krävs däremot att personen är försäkrad enligt AFL och är inskriven hos den allmänna försäkringskassan. Beträffande rätten till havandeskapspenning gäller som enda allmänna villkor att kvinnan är försäkrad, vilket innebär att förmånen skulle kunna utges till svenska medborgare som bor och arbetar utomlands. Genom förmånens anknytning till bestämmelserna om sjukpenning och genom regler som begränsar rätten till havandeskapspenning vid vistelse utomlands kan dock en sådan förmån på grundval av svensk lagstiftning ändå inte lämnas till den som har inkomst av arbete i annat land från utländsk arbetsgivare eller till den som är bosatt utomlands.

Avgifter

Den ovan nämnda förordning nr 1408/71 har vidare betydelse vad gäller avgifter som tas ut för finansiering av system för social trygghet. Av förordningens lagvalsregler följer dels vilket lands lagstiftning en anställd eller egenföretagare skall vara omfattad av, dels att avgifter skall betalas endast i den medlemsstat vars lagstiftning den anställde eller egenföretagaren omfattas av. Reglerna i förordning nr 1408/71 är obligatoriska i detta avseende. I den mån förordningen anger att en anställd eller egenföretagare skall omfattas av ett visst lands lagstiftning, skall således avgifter också betalas endast i det landet.

Arbetsgivare är enligt svensk lagstiftning skyldiga att betala arbetsgivar- avgifter baserade på summan av vad arbetsgivaren under året betalat som kontant lön eller annan ersättning för utfört arbete. Någon uppdelning på de enskilda individerna som uppburit ersättningen sker inte. Allmänna egenavgifter betalas av den enskilde. Uppbörden av de allmänna egenavgifterna är samordnad med uppbörden av inkomstskatten genom att inkomsten måste vara beskattningsbar enligt kommunalskattelagen (1928:370) eller enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt. Därmed finns det ett administrativt samband mellan avgifter och inkomstskatter även i de fall förordning nr 1408/71 är tillämplig. En person som är utsänd av en arbetsgivare i ett annat EU- eller EES-land är enligt reglerna i förordning nr 1408/71 omfattad av den svenska socialförsäkringslagstiftningen under ett år. Detta gäller trots att den utsände inte betalar skatt i Sverige efter viss tid och därmed inte heller några allmänna egenavgifter.

Övrigt

Utredningen (S 1991:03) om socialförsäkringen och EG har i sitt slut- betänkande Social trygghet och EES (SOU 1993:115) redovisat överväganden och förslag föranledda av de konsekvenser som EES-avtalet och sedermera EU-medlemskapet för med sig i fråga om andra socialförsäkringsförmåner än pensioner samt sjukvårdsförmåner och bidrag till barnfamiljer. Utredningen om socialförsäkringen och EG hade också i uppdrag att överväga en rapport från Riksförsäkringsverket, som överlämnats till regeringen den 31 maj 1991. I denna rapport föreslås att den svenska allmänna försäkringen skall utvidgas till att omfatta även personer som arbetar i Sverige utan att vara bosatta här. Enligt verkets förslag skall den svenska socialförsäkringen i dessa situationer även omfatta personer utanför EU och EES. Den utvidgning av den skyddade personkretsen som verket föreslår har sedermera, vad avser medborgare i EU och EES-länderna, ägt rum genom att förordning nr 1408/71 blivit tillämplig här i landet.

I slutbetänkandet från Utredningen om socialförsäkringen och EG föreslogs en samlad översyn av begreppet försäkrad i den svenska socialförsäkringen samt av de svenska reglerna för avgifter satta i relation till förordning nr 1408/71 och förordning nr 574/72. Förslaget har remissbehandlats. Av remissbehandlingen framgår att så gott som samtliga instanser som tog upp frågan biträder utredningens förslag. I detta sammanhang framförde Arbetsmarknadsstyrelsen att även de olika kontantförmånerna vid arbetslöshet bör ingå i en sådan översyn. Pensionsarbetsgruppen (S 1991:14) har också i sitt betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20) föreslagit en översyn av begreppet försäkrad. Pensionsarbetsgruppen ansåg att nuvarande definition av vilka som är försäkrade och som har möjlighet att tjäna in rätt till inkomstrelaterad pension bör kvarstå tills frågan blivit föremål för en generell översyn.

Uppdraget

Enhetlig användning av begreppet försäkrad

Den nuvarande utformningen av begreppet försäkrad medför i en rad avseenden, som beskrivits ovan, svårigheter vid tillämpningen av reglerna inom den allmänna försäkringen. Dessa svårigheter leder ibland till utfall som är svåra att förstå när det gäller rätten till förmåner. En särskild utredare skall därför göra en samlad översyn av begreppet försäkrad i de olika författningarna som reglerar olika förmåner inom socialförsäkringen samt redovisa förslag med inriktning att enhetliga försäkringsvillkor skall gälla för likartade förmåner. Uppdraget innefattar också kontantförmåner vid arbetslöshet. I betänkandet Social trygghet och EES (SOU 1993:115) finns en uppställning av vilka villkor som gäller för rätt till olika förmåner. Uppställningen tydliggör hur villkoren för att få del av de olika förmånerna varierar.

Med utgångspunkt i denna uppställning skall översynen omfatta förmåner enligt följande lagar:

• lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)
• lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag
• lagen (1993:737) om bostadsbidrag
• lagen (1964:143) om bidragsförskott
• lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn
• lagen (1984:1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn
• lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare
• lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m.
• tandvårdslagen (1985:125)
• lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård
• lagen (1988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade
• lagen (1993:389) om assistansersättning
• lagen (1976:380, omtryckt 1993:357) om arbetsskadeförsäkring
• lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till folkpension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn
• lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionär
• lagen (1973:370, omtryckt 1991:1334) om arbetslöshetsförsäkring
• lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd

Utredaren skall gå igenom de särskilda villkor som gäller för en försäkrads rätt till förmåner enligt ovan nämnda lagstiftning och föreslå ändringar i syfte att uppnå enhetliga villkor. Utredaren skall lämna förslag som syftar till att det för varje förmån klart skall framgå vilka villkor som gäller för rätt till förmånen. Utredaren bör därvid eftersträva en enhetlig användning av begreppet försäkrad i de olika lagarna. För likartade förmåner bör enhetliga villkor gälla när detta är möjligt. Utredaren bör därvid sträva efter att ge reglerna en mer tydlig utformning. I det sammanhanget bör utredaren även överväga om inskrivning hos försäkringskassan skall vara en förutsättning för att någon skall få rätt till en förmån. Avsikten är inte att ändra rätten till de förmåner som i dag utges enbart på grundval av bosättning i Sverige.

Den skyddade personkretsen

Utredaren skall vidare pröva om den personkrets som skyddas enligt svensk lag bör utvidgas till att omfatta alla som arbetar här i landet, dvs. även medborgare i länder utanför EU och EES. Utredaren skall dels överväga om en sådan utvidgning kan ske t.ex genom att denna personkrets ges rätt endast till vissa förmåner, dels beräkna kostnadskonsekvenserna av en sådan utvidgning.

Ettårsregeln enligt AFL

En person som lämnar Sverige kvarstår som försäkrad enligt AFL här i landet om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år. Utredaren skall pröva om denna regel behöver ändras och om det kan finnas skäl att för vissa grupper av försäkrade, t.ex. studerande, införa särskilda regler som innebär att det svenska socialförsäkringsskyddet inte upphör vid en längre utlandsvistelse.

Ändrad uppbörd av allmänna egenavgifter, m.m.

Utredaren skall göra en genomgång av de bestämmelser som gäller för betalning av socialavgifter och allmänna egenavgifter och därvid särskilt beakta de konsekvenser som en tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 får för svenskt vidkommande vad gäller möjligheterna att ta ut avgifter enligt förordningen. Genom lagvalsreglerna i förordning nr 1408/71 avgörs enligt vilket medlemslands lagstiftning som socialavgifter och allmänna egenavgifter skall tas ut. Utredaren skall mot denna bakgrund analysera och lämna förslag om åtgärder som bör vidtas för att man från svensk sida skall kunna ta ut de socialavgifter och allmänna egenavgifter som följer av förordningens regler. Uppdraget i denna del avser bl.a. att föreslå hur det administrativa samband som finns mellan avgifter och inkomstskatter vid uppbörd kan ersättas med någon annan ordning.

Utredaren skall också överväga om de s.k. ATP-förbindelserna enligt 11 kap. 2 § och 20 kap. 15 § AFL skall finnas kvar. Det skall därvid särskilt prövas om de är förenliga med bestämmelserna i förordning nr 1408/71.

Arbetets uppläggning

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i lagar och förordningar som omfattas av uppgiften. Utredaren skall vara oförhindrad att även föreslå ändringar som kan visa sig nödvändiga i annan lagstiftning. Utredaren skall med förtur behandla de frågor som berör uppbörd av socialavgifter och allmänna egenavgifter. Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med Sjuk- och arbets- skadekommittén (dir. 1995:54), Skattebetalningsutredningen (dir. 1993:22), Utredningen med uppdrag att göra en översyn av de skatterättsliga hemvistbegreppen (dir. 1995:43), Kommittén för översyn av studiestödssystemet (dir. 1994:148), Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring (dir. 1995:92), Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor (dir. 1995:101) samt med arbetsgruppen inom Socialdepartementet för genomförandet av ålderspensionsreformen. Utredaren skall också beakta vad riksdagen anfört med anledning av Riksdagens revisorers granskning av socialförsäkringen avseende socialförsäkringslagstiftningens tillgänglighet (1994/95:RR10, bet.1994/95:SfU20, rskr.1994/95:436). Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredarens förslag avseende socialavgifter och allmänna egenavgifter skall redovisas senast den 31 mars 1996. Övriga delar av uppdraget skall vara avslutade före utgången av år 1996.