SOU 1993:115

Social trygghet och EES : slutbetänkande

Till statsrådet Bo Könberg

Genom beslut den 17 januari 1991 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utforma förslag till lagstiftning angående folkpension m.m. enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring vid ett utvidgat euro- peiskt samarbete. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 14 februari 1991 hovrättsrådet, tillika vice ordförande på avdelning Lars Göran Abelson som särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet utredningen (S 1991:03) om socialförsäkringen och EG.

Under arbetet med föreliggande betänkande har som sakkunniga medverkat departementssekreteraren Göran Lindqvist, Kulturdeparte- mentet, ekonomen Björn Ljungqvist, Landstingsförbundet (fr.o.m. den 1 september 1992), avdelningsdirektören Birgitta Norin, Riksför- säkringsverket (fr.o.m. den 1 september 1993), departementsråden Håkan Martin Rahm och Inger Rydén, Socialdepartementet, samt avdelningsdirektören i Riksförsäkringsverket, tillika senior officer vid EFTAzs övervakningsmyndighet Göran Sandler.

Som experter har medverkat avdelningsdirektören Gudrun Ehnsson, Riksförsäkringsverket, samt hovrättsråden Lars Elmqvist (fr.o.m. den 1 november 1992) och Ulla Wallén (fr.om. den 1 mars 1993).

Sekreterare har varit t.f. hovrättsassessorn Nils Petter Ekdahl (fr.o.m. den 1 mars 1993), numera hovrättsrådet Lars Elmqvist (fr.o.m. den 1 maj 1992 t.o.m. den 31 oktober 1992), rådmannen Lena Serrander och numera hovrättsrådet Ulla Wallén (t.o.m. den 28 februari 1993).

Utredningen har tidigare överlämnat betänkandet Rätten till folkpension (SOU 1992:26).

Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande Social trygghet och EES (SOU 1993:115). 1 betänkandet redovisas över— väganden och förslag föranledda av de konsekvenser som EES-avtalet för med sig i fråga om andra socialförsäkringsförmåner än pensioner samt beträffande sjukvårdsförmåner och olika former av bidrag till barnfamiljer.

Formellt är utredningen ett uppdrag för Lars Göran Abelson som särskild utredare. Arbetet har emellertid utförts i nära samråd med de sakkunniga och experterna, som också till alla delar ställt sig bakom

de redovisade förslagen och övervägandena. Detta har markerats genom att betänkandet avfattats med användning av vi-form. Utredningens arbete är härmed avslutat.

Malmö i december 1993

Lars Göran Abelson

/Nils Petter Ekdahl Lena Serrander

SOU l993:115 Innehåll 5

Innehåll Sammanfattning ............................. 13 Författningsförslag ........................... 35 1 Inledning ............................ 63 1 . 1 Utredningsuppdraget ..................... 63 1 .2 Utredningsarbetet ....................... 64 1.3 Betänkandets disposition ................... 65 2 Gällande regler om försäkringstillhörighet ........ 67 2.1 Inledning ............................ 67 2.2 Lagen om allmän försäkring (APL) ............ 68 2.3 Övriga förmånssystem .................... 73 2.4 Avgiftsskyldighet ....................... 75 2.5 Konventionsbestämmelser om försäkringstillhörighet . . 76 2.6 Riksförsäkringsverkets rapport om den skyddade personkretsen ......................... 77 3 Översikt över EG.-s regler om social trygghet ...... 83 3. 1 Inledning ............................ 83 3.2 Bakgrund ............................ 84 3.3 EG-rättens verkningar i Sverige .............. 87 3.4 Allmänt om EES-avtalet och dess införlivande med svensk rätt ........................... 91 3.5 EG:s regler i fråga om social trygghet m.m. ...... 95 3.6 EES-avtalet och den sociala tryggheten .......... 101 3.7 Den fria rörligheten för personer ............. 104 3.8 Allmänt om förordning (EEG) nr 1408/71 ........ 116 3.8.1 Bakgrund ....................... 116 3.8.2 Grundprinciper .................... 118 3.9 Närmare om reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 . 121 3.9.1 Uppbyggnad ..................... 121 3.9.2 Personkretsen .................... 122 3.9.3 Likabehandling ................... 129 3.9.4 Förmånerna ..................... 130 3.9.5 Konventioner ..................... 137 3.9.6 Exportabilitetsprincipen .............. 138

3.9.7 Sammanläggningsprincipen ............ 139

6 Innehåll

4.2 4.3

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

5.7

5.8 5.9 5.10

SOU 1993:115

3.9.8 Förhindrande av att förmåner sammanträffar . . 141 3.9.9 Lagvalsreglerna ................... 143 3.9.10 De särskilda förmånsslagen ............ 151 3.9.11 Administrativa regler och övergångsbestäm-

melser ......................... 153 Förordning (EEG) nr 574/72 ................ 154 Inom EG genomförda eller aktualiserade reformer av förordningarna 1408/71 och 574/72 ............ 155 SociaUörsäkringskon ventioner ............... 1 57 Inledning ............................ 157 Nordisk konvention om social trygghet .......... 159 Utomnordiska konventioner ................. 161 Allmänna överväganden ................... 167 Inledning ............................ 167 EG:s regler om fri rörlighet och social trygghet . . . . 168 Bakgrunden till vårt uppdrag ................ 170 Utgångspunkter för vårt arbete ............... 172 Avgiftsfrågor ......................... 178 Allmänt om förordning (EEG) nr 1408/71 ........ 179 5.6.1 Inledning ....................... 179 5.6.2 Grundprinciper .................... 180 Närmare om konsekvenserna av en tillämpning i Sverige av reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 . . 185 5 .7. 1 Personkretsen .................... 186 5.7.2 Likabehandling ................... 192 5.7.3 Förmånerna ..................... 192 5.7.4 Konventioner ..................... 209 5 . 7 . 5 Exportabilitetsprincipen .............. 210 5.7.6 Förhindrande av att förmåner sammanträffar . . 211 5.7.7 Lagvalsreglerna ................... 214 5.7.8 Administrativa regler och övergångsregler . . . 231 Behov av en översyn av begreppet försäkrad m.m. . . 232 Behörig institution m.m .................... 238 Konsekvenser av att en förmån omfattas av förordning (EEG) nr 1612/68 ...................... 241 Värdförmåner vid sjukdom och moderskap ........ 245 Inledning ............................ 245 Svensk rätt ........................... 247 6.2. 1 Inledning ....................... 247 6.2.2 Vad som avses med hälso- och sjukvård . . . . 247 6.2.3 Rätten till hälso— och sjukvård .......... 249

6.2.4 Rätten till subventionerad hälso- och sjukvård ........................ 253

SOU 19931115 Innehåll

6.3

6.4

6.5 6.6

6.2.5 Allmänt om sjukförsäkringen ........... 254 6.2.6 Försäkrade enligt AFL ............... 255 6.2.7 Sjukvårdsersättning ................. 256 6.2.8 Läkemedel ...................... 263 6.2.9 Rehabilitering .................... 264 6.2.10 Tandvård ....................... 265 6.2.11 Rätt till ersättning för merutgifter för resor till

och från arbetet ................... 267 6.2. 12 Vårdförmåner vid moderskap .......... 268 6.2.13 Födelsekontrollerande verksamhet m.m. . . . . 268 6.2. 14 Särskilt om kommunernas hälso— och

sjukvård ........................ 269 6.2. 15 Förmåner som tillkommer vissa personkate—

gorier ......................... 270 6.2. 16 Hälso- och sjukvårdens finansiering ....... 275 Rätt till sjukvård utomlands. Rätt till sjukvård i Sverige för bosatta utomlands .................... 275 6.3.1 Huvudregel enligt AFL .............. 275 6.3.2 Nordisk konvention om social trygghet ..... 276 6.3.3 Utomnordiska konventioner ............ 277 Hälso- och sjukvården i några andra länder inom EES ............................. 280 Reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 ......... 283 Våra överväganden och förslag ............... 297 6.6.1 Inledning ....................... 297

6.6.2 Huvuddragen i förordning (EEG) nr 1408/71 med avseende på vårdförmåner vid sjukdom och moderskap .................... 298 6.6.3 Vilka svenska förmåner omfattas av det EG- rättsliga begreppet vårdförmåner vid sjukdom och moderskap? ................... 301 6.6.4 Rätten till vårdförmåner i Sverige enligt nu gällande lagstiftning - behov av ändringar . . . 312 6.6.5 Rätten till hälso- och sjukvårdsförmåner i Sverige enligt förordning (EEG) nr 1408/71 . . 322 6.6.6 Rätt till hälso- och sjukvårdsförmåner i andra EES-länder för personer som är bosatta i Sverige ........................ 337 6.6.7 Ansvaret för kostnader för hälso— och sjukvård

som skall utges i Sverige ............. 338 6.6.8 Situationer då Sverige skall svara för kostnader

för hälso- och sjukvård i annan EES-stat . . . . 342 6.6.9 Förändringar i fråga om ansvaret för kostnader

för hälso- och sjukvård ............... 344

6.6. 10 Fördelning av kostnader och intäkter i Sverige ........................ 347

8 Innehåll

7.2

7.3 7.4

8.3 8.4

8.5

8.6

SOU 1993:115

6.6.11 Några illustrerande exempel ............ 360 6.6. 12 Särskilt om andra vårdförmåner än hälso- och sjukvård ........................ 363 6.6.13 Prövning i Sverige av frågor om rätt till vårdförmåner vid sjukdom och moder- skap, m.m. ...................... 366 6.6. 14 Konsekvenser av att förordning (EEG) nr 1612/68 blir tillämplig i Sverige ......... 368 6.6.15 Avslutande synpunkter ............... 370 Kontantförmåner vid sjukdom ................ 373 Svensk rätt ........................... 373 7.1.1 Sjuklön . . . . .................... 373 7.1.2 Kontantförmåner vid sjukdom för sjömän . . . 375 7. 1.3 Sjukpenning ..................... 376 7.1.4 Frivillig sjukpenningförsäkring .......... 382 7. 1.5 Rehabiliteringspenning ...... - ......... 382 7.1.6 Ersättning till smittbärare ............. 384 7.1.7 Havandeskapspenning ........... : . . . 386 Konventionslösningar ..................... 386 7.2.1 Norden ........................ 386 7.2.2 Utomnordiska konventioner ............ 387 Reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 ......... 388 Våra överväganden och förslag ............... 395 7.4.1 Omfattade förmåner ................. 395 7.4.2 Tillhörighet till den svenska försäkringen . . . . 397 7.4.3 Beräkning av förmåner ............... 401 7.4.4 Sverige behörig stat ................. 403 7.4.5 Utbetalning utomlands ............... 409 7 . 4 . 6 Samordning ...................... 416 7.4.7 Sverige ej behörig stat ............... 417 7.4.8 Avslutande synpunkter .............. 417 Kontantförmåner vid moderskap .............. 419 Inledning ............................ 419 Svensk rätt ........................... 419 8 . 2. ] Föräldrapenningförmåner ............. 419 8.2.2 Arbetsrättslig lagsiftning om ledighet för

vård av barn ..................... 427 Regler i andra EES—länder ................. 428 EG:s direktiv till skydd för arbetstagare som är gravida, m.m. ......................... 431 Konventionslösningar ..................... 432 8 . 5. l Norden ........................ 432 8.5.2 Utomnordiska konventioner ............ 433

Reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 ......... 434

SOU 1993:115 Innehåll

8.7

9.2

9.3 9.4

10 10.1 10.2

10.3 10.4 10.5

Våra överväganden och förslag ............... 438 8.7.1 Omfattade förmåner m.m. ............. 438 8.7.2 Tillhörighet till den svenska försäkringen . . . . 440 8.7.3 Sammanläggningsprincipen ............ 442 8.7.4 Beräkning av förmåner ............... 445 8.7.5 Sverige behörig stat ................. 445 8.7.6 Utbetalning utomlands ............... 452 8.7.7 Samordning ...................... 458 8.7.8 Avräkning av förmåner som utgetts i annat

land .......................... 459 8.7.9 Sverige ej behörig stat ............... 463 8.7. 10 Konsekvenser av att förordning (EEG) nr 1612/68 blir tillämplig i fråga om föräldra- penningförmåner .................. 463 8.7.11 Avslutande synpunkter ............... 465 Arbetsskadeförmåner ..................... 467 Gällande svenska regler ................... 467 9.1.1 Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring . . 467 9.1.2 Lagen (1977:265) om statligt personskade-

skydd ......................... 471 9.1.3 Lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till

sjömän ......................... 471 Konventionslösningar ..................... 472 9.2.1 Nordisk konvention om social trygghet ..... 472 9.2.2 Utomnordiska konventioner ............ 473 Reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 ......... 474 Våra överväganden ...................... 482 9.4.1 Huvudprinciperna i förordning (EEG) nr

1408/71 ........................ 482 9.4.2 Tillämplig lagstiftning ............... 483 9.4.3 Omfattade förmåner ................. 485 9.4.4 Sverige behörig stat ................. 487 9.4.5 Sverige ej behörig stat ............... 498 9.4.6 Sammanfattning ................... 500 Familjeförmåner ........................ 503 Inledning ............................ 503 Svensk rätt ........................... 504 10.2.1 Barnbidrag ...................... 504 10.2.2 Studiestöd ....................... 507 10.2.3 Bostadsbidrag .................... 509 Regler om familjeförmåner i EG-staterna ........ 510 Konventionslösningar ..................... 51 ] Reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 ......... 513 10.5.1 Inledning ....................... 513

10 Innehåll

10.6

11 11.1 11.2

12.2

12.3

12.4

12.5

12.6

12.7

12.8

12.9

12.10

12.11

SOU 19931115

10.5.2 Familjeförmåner (inklusive familjebidrag) till anställda, egenföretagare och arbetslösa ..... 514 10.5.3 Familjebidrag till pensionärer och till barn som förlorat ena föräldern eller båda för-

äldrarna ........................ 519 Våra överväganden och förslag ............... 524 10.6.1 Omfattade förmåner ................. 524 10.6.2 Tillhörighet till den svenska försäkringen . . . . 527 10.6.3 Sammanläggningsprincipen ............ 533 10.6.4 Sverige behörig stat ................. 533 10.6.5 Utbetalning utomlands ............... 541 10.6.6 Sverige ej behörig stat ............... 546 10.6.7 Avslutande synpunkter ............... 548 Genomförandet ........................ 55 1 Administrativa konsekvenser ................ 551 Kostnadskonsekvenser .................... 552 11.2.1 Allmänt ........................ 552 11.2.2 Arbetskraftens rörlighet över gränserna ..... 553 11.2.3 De särskilda förmånsslagen ............ 556 Ikraftträdandet av våra förslag ............... 566 Frågor för fortsatt utredning m.m. ............ 567 Specialmotivering ....................... 569 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring ....................... 569 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring .................... 572 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön ............................. 572 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter ......................... 573 Förslaget till lag om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag ..................... 573 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag ......................... 573 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårds— lagen (1982:763) ....................... 573 Förslaget till lag om ändring i lagen (199lzll36) om försöksverksamhet med kommunal primärvård ..... 575 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:588) om husläkare ............................ 576 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985: 125) ........................... 576

Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare .................. 576

SOU 19931115

12.12

12.13

12.14

12.15

12.16

12.17

12.18

12.19

Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. ...... Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning ...................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:360) om

handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade .

Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1973:349) .......................... Förslaget till förordning om vissa ersättningar i internationella förhållanden till landsting och kommu- ner från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring ..................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1984:908) om vissa ersättningar till sjukvårdshu- vudman från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring ................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1979:849) om ersättning för sjukhusvård m.m. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1992: 1777) om tillämpningen av lagen (1992: 1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) ....................

Bilaga 1 Förteckning över svensk lagstiftning och svenska

system som angår förmåner som omfattas av förord— ning (EEG) nr 1408/71 ..................

Bilaga 2 Konsekvenser av EES—avtalet beträffande personer

och kostnader i fråga om vårdförmåner vid sjukdom

Bilaga 3 Förteckning över ett urval rättsfall från EG-

domstolen ..........................

Bilaga 4 Några blanketter enligt förordning (EEG) nr 574/72

Innehåll

. 577

. 577

578

. 578

. 579

. 582

. 582

. 583

. 585

. 589

. 597 . 603

11

SOU 1993 : 1 15 Sammanfattning

Sammanfattning

Inledning

Den 1 januari 1994 träder EES-avtalet i kraft, dvs. det avtal om EES som Sverige tillsammans med andra berörda EFTA-lånder ingått med Europeiska gemenskaperna och EG:s medlemsländer. Sverige har i avtalet förbundit sig att vidta de åtgärder som behövs för att uppfylla förpliktelserna enligt avtalet. En av dessa förpliktelser är att med svensk rätt införliva ett stort antal - till EES tekniskt anpassade - EG- rättsakter (förordningar, direktiv, m.m.), däribland flera på den sociala trygghetens område. Detta har också skett genom svensk lagstiftning i olika sammanhang. Dessa svenska författningar träder i kraft sam- tidigt med EES-avtalet.

Vi har haft i uppdrag dels att mot bakgrund av EG:s regler utarbeta förslag till ändringar som behöver göras i den svenska pensionslagstift- ningen, dels att studera de krav på bosättning i Sverige för rätt till olika förmåner som tillämpas inom andra delar av socialförsäkringen och lämna förslag till de ändringar som bedöms nödvändiga för för- måner som enligt EG-reglerna omfattas av den s.k. exportabilitetsprin- cipen. Vi har vidare ålagts att inom ramen för vårt uppdrag bearbeta vissa lagförslag som Riksförsäkringsverket (RFV) utarbetat mot bak- grund av de krav som ett utvidgat europeiskt samarbete ställer på den svenska lagstiftningen. Utöver de uppdrag som vi sålunda erhållit genom direktiven har regeringen uppdragit åt oss att överväga frågan om rätten till sjuklön vid vistelse utomlands i enlighet med vad som framkommit under riksdagsbehandling av denna fråga samt att avge de förslag som vi finner påkallade.

Medan den första delen av vårt uppdrag har behandlats i det delbe- tänkande som vi lade fram våren 1992, Rätten till folkpension (SOU 1992:26), har vi under denna senare del av utredningsarbetet inriktat oss på att försöka göra en bedömning av vilka konsekvenser de med EES-avtalet följande EG-reglerna om social trygghet får i fråga om andra socialförsäkringsförmåner än pensioner samt de övriga förmåner som kan omfattas av begreppet social trygghet. Det gäller såväl konse- kvenser för den enskilde som för Sverige som stat. Förutom att vi lämnar en beskrivning av dessa konsekvenser, lägger vi i detta betän- kande också fram ett antal förslag till ändringar i svensk lagstiftning som vi funnit påkallade.

14 Sammanfattning SOU 1993:1 15

Social trygghet

Sveriges åtaganden i fråga om social trygghet i förhållande till andra stater, bl.a. för svenska medborgare som bor eller vistas utomlands, har hittills reglerats - förutom genom regler i den svenska lagstift- ningen - genom bilaterala och multilaterala konventioner mellan Sverige och andra länder. Dessa konventioner kommer, såvitt gäller EES—länderna, till en stor del att förlora sin betydelse genom EES— avtalet.

När det gäller arbetstagarna betyder den fria rörligheten inom EG inte bara att direkta hinder för människors rätt att fritt röra sig över nationsgränserna skall avskaffas. Man söker också undanröja indirekta hinder, dvs. omständigheter som kan bidra till att möjligheterna till fri rörlighet inom gemenskapen inte utnyttjas.

En faktor som skulle kunna minska människors benägenhet att söka arbete i ett annat land är risken att de på grund av flyttningen förlorar sin sociala trygghet. Inom EG finns därför ett mycket detaljerat regel- system för samordning av medlemsstaternas regler för social trygghet i syfte att ge ett tillfredsställande skydd för personer som flyttar från ett land till ett annat inom EG eller som på annat sätt kan ha en an- knytning till mer än ett lands trygghetssystem. Ett av huvudsyftena med regelsystemet är att lösa konflikter som annars skulle kunna upp- stå mellan olika länders system för social trygghet såvitt gäller rättigheter och skyldigheter för förvärvsarbetande och deras familje— medlemmar. Detta sker genom regler som tillser att ingen är försäkrad i flera länder eller inte alls omfattas av något lands system för social trygghet. Ett annat väsentligt syfte med reglerna är att garantera med- borgare i alla EG-länder full likabehandling oberoende av i vilket land de arbetar och att undanröja all diskriminering beroende på med- borgarskap. Ytterligare har reglerna till ändamål att garantera att den rätt som intjänats till förmåner bevaras och att socialförsäkrings— förmåner utbetalas utan hänsyn till bosättningsort inom gemenskapen.

En grundläggande bestämmelse upptas i Romfördragets art. 51, vilken i EES-avtalet motsvaras av art. 29. Med stöd av den be- stämmelsen har utfärdats ett omfattande kompletterande regelverk. De regler som finns i EES-avtalet om social trygghet innebär ett över- tagande och en teknisk anpassning till det regelsystem som sålunda gäller på området inom EG. Genom EES-avtalet utsträcks EG:s samordningssystem för social trygghet för personer som flyttar inom gemenskapen till att gälla inom hela EES. Under detta regelsystem faller i huvudsak vad som i Sverige brukar inrymmas i begreppet socialförsäkring (inkl. arbetslöshetsstödet) och ekonomiskt stöd till barnfamiljer. Även hälso— och sjukvården inryms i regelsystemet.

Reglerna syftar enbart till samordning av ländernas socialförsäk— ringssystem. De avses inte på något sätt inverka på medlemsländernas möjligheter att själva besluta om vilka försäkringssystem som skall

SOU 1993 :1 15 Sammanfattning

finnas i landet eller om villkoren för rätt till olika socialförsäkringsför- måner. Länderna är helt fria att själva lagstifta om t.ex. vilka personer som skall vara försäkrade, vilka förmåner som skall utges, villkor för rätt till förmåner, belopp för dessa, regler för beräkning av för- månernas storlek och för hur lång tid en viss förmån skall utbetalas. Reglerna får dock inte ges diskriminerande verkan, t.ex med avseende på medborgarskap. Avsikten med samarbetet inom EG är således inte att åstadkomma ett och samma socialförsäkringssystem i alla länderna eller att harmonisera de enskilda ländernas system. Något arbete för att få till stånd enhetliga socialförsäkringsregler bedrivs i princip inte inom EG.

De centrala rättsakterna på den sociala trygghetens område är dels rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, dels rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om till- lämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföreta- gare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. För- ordning 1612/68 har, med den anpassning som framgår av EES- avtalet, antagits att gälla delvis som svensk lag genom lagen (1992: 1163) om arbetskraftens fria rörlighet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), delvis som svensk förordning genom för- ordningen (1992:1164) om arbetskraftens fria rörlighet inom Europei- ska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Förordning 1408/71 har antagits att gälla som svensk lag genom lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), av oss benämnd samordningslagen. Till förordning 1408/71 finns knuten en till- lämpningsförordning (EEG) nr 574/72, vilken genom förordningen (1992: 1777) om tillämpningen av samordningslagen antagits att gälla som svensk förordning. De angivna rättsakterna har således införlivats med svensk rätt genom s.k. inkorporering, dvs. det har i de svenska författningarna föreskrivits att rättsakterna skall enligt sin ordalydelse gälla som lag eller förordning i Sverige.

Den fria rörligheten

Den grundläggande regleringen i fråga om arbetstagares rätt att flytta mellan medlemsstaterna finns, förutom i själva Romfördraget, i förordning 1612/68. I fråga om egenföretagare finns inte någon motsvarighet till förordning 1612/68, utan rätten till fri rörlighet för dem som tillhör denna kategori bygger i stället direkt på regler i Romfördraget. Reglerna kompletteras också. av ett antal rådsdirektiv. Innebörden av dessa rättsakter, sedan de anpassats till EES-samman- hang, är att rätt till vistelse och bosättning i inflyttningslandet tillkommer medborgare i EG— och berörda EFTA-länder som tar an- ställning eller bedriver egen rörelse eller tillhandahåller eller mottar tjänster i landet samt deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet.

16 Sammanfattning SOU 199311 15

I förordning 1612/68 finns också en grundläggande regel om likabehandling i fråga om sociala förmåner. ] art. 7 i förordningen föreskrivs bl.a. att en arbetstagare. som är medborgare i en med- lemsstat, skall inom en annan medlemsstats territorium åtnjuta samma sociala förmåner som det landets medborgare. Uttrycket sociala förmå- ner har i EG—domstolens praxis getts en mycket vidsträckt betydelse. Uttrycket täcker alla förmåner, oberoende av om de har någon anknyt- ning till en anställning eller inte, dvs. oavsett om de utges till arbetstagarna i värdlandet på grundval av deras status som arbetstagare eller i kraft enbart av det faktum att de är bosatta inom medlemsstatens territorium. Bland de sociala förmånerna enligt denna definition ingår - såvitt gäller Sverige - inte bara förmåner för social trygghet utan även t.ex. äldre- och handikappomsorg, barnomsorg och socialt bistånd i övrigt, bl.a. socialbidrag.

Samordning av systemen för social trygghet - förordning (EEG) nr 1408/71

De egentliga reglerna i fråga om social trygghet finns emellertid i förordning 1408/71 och även i förordning 574/72 (tillämpningsför- ordningen). Huvuddelen av vårt arbete har därför ägnats åt att utreda konsekvenserna av tillämpningen av dessa båda förordningar i Sverige.

Grundprinciperna

Reglerna i förordning 1408/71 kan sägas vila på fem huvudprinciper, nämligen principen om endast en tillämplig lagstiftning, likabehand- lingsprincipen, sammanläggningsprincipen, exportabilitetsprincipen och proratatemporis-principen.

Vad som i det följande sägs om medlemsland eller EG-land kommer, när EES-avtalet trätt i kraft, att gälla samtliga EES-länder.

Principen om endast en tillämplig lagstiftning innebär att en person skall omfattas av lagstiftningen i endast ett medlemsland. Den är tillämplig beträffande såväl rätten till förmåner som skyldigheten att betala avgifter till ett försäkringssystem. Som huvudregel gäller att en anställd eller egenföretagare skall omfattas av lagstiftningen om social trygghet i det land där arbetet utförs, oberoende av i vilket land han bor och oberoende av var arbetsgivaren bor eller arbetsgivarens företag är beläget. Regeln är tillämplig också på mycket kortvariga anställningar eller uppdrag i annat land än bosättningslandet. Arbets- landet kallas den behöriga staten. Familjemedlemmar (make och barn) har i princip - såvida de inte är självständigt försäkrade som för— värvsarbetande - rätt till förmåner enligt det lands regelsystem som gäller för den förvärvsaktive, även om de är bosatta i ett annat med- lemsland. För bl.a. pensionärer gäller särskilda regler om rätten till förmåner. Speciella bestämmelser gäller också om behörig stat för

SOU 1993:1 15 Sammanfattning

t.ex. personer som samtidigt arbetar i två eller flera länder och för s.k. utsända.

Regelsystemet är obligatoriskt och har exklusiv tillämpning, vilket innebär att det i princip är otillåtet att en anställd eller egenföretagare omfattas av mer än ett lands lagstiftning på den sociala trygghetens område. Syftet med principen är att undvika både att en person blir försäkrad i mer än ett land och att en person står helt utan socialför- säkringsskydd. Detta skulle annars kunna uppkomma i t.ex. förhållan- det mellan ett land som Sverige, som har förmånssystem grundat på bosättning i landet, och ett land som Tyskland, vars socialförsäkring i huvudsak bygger på arbetet.

Anställda och egenföretagare har alltså de rättigheter och skyldig- heter som följer av lagstiftningen på sysselsättningsorten. Denna tilläm- pas fullt ut med avseende på alla olika sektorer av social trygghet som inryms i sysselsättningslandets lagstiftning.

Likabehandlingsprincipen innebär att medborgare i ett medlemsland som är bosatta inom ett annat medlemslands område och som omfattas av förordning 1408/71 har samma rättigheter och skyldigheter i fråga om socialförsäkringsförmåner och avgifter som bosättningslandets egna medborgare. Det betyder att villkor i ett lands lagstiftning om med— borgarskap som förutsättning för rätt till en sådan förmån inte kan göras gällande gentemot en person som omfattas av förordningen. Principen förhindrar också t.ex. att det för rätt till en förmän ställs upp krav på viss tids vistelse i landet för att en medborgare i ett annat EG- land skall likställas med landets egna medborgare.

Det står medlemsländerna fritt att internt lagstifta om villkoren för rätt till förmåner enligt landets system för social trygghet, under förutsättning att medborgare i andra medlemsländer behandlas lika som landets egna medborgare. Syftet med reglerna i förordning 1408/71 är alltså inte att undanröja skillnader som har sin grund i olikheter i med- lemsländernas socialförsäkringssystem. Att en arbetstagare som flyttar från ett land till ett annat kan få del av lägre förmåner än tidigare eller i viss situation inte ges rätt till någon förmån alls eller åläggs en mer omfattande avgiftsskyldighet till följd av att han kommer att omfattas av ett nytt lands socialförsäkringssystem, är alltså en konsekvens som reglerna i förordning 1408/71 inte avser att komma till rätta med.

Sammnläggningsprincipen har till syfte att personer, som flyttar till eller får arbete i ett annat medlemsland, inte på grund därav skall gå miste om rättigheter som de tidigare har intjänat. Principen innebär allmänt uttryckt att viss tids försäkring, arbete eller bosättning i ett medlemsland skall anses som om den ägt rum i ett annat medlemsland, om sådan kvalifikationstid är en förutsättning för rätt att erhålla en viss förmän i det sistnämnda landet. Principen är av betydelse i situationer där det krävs exempelvis viss tids bosättning, viss tids försäkring, viss tids arbete eller att viss annan kvalifikationstid har fullgjorts för att en förmån över huvud taget skall utges. I sådana fall kan bosättnings-

17

18 Sammanfattning SOU 1993:1 15

eller försäkringstid e.d. i annat land tas i beaktande vid prövningen av om kravet är uppfyllt.

Sammanläggningsprincipen blir av betydelse vid tillämpningen av bl.a. sådana villkor i svensk lagstiftning som krav på tre år med ATP- poäng för rätt till tilläggspension, inskrivning hos försäkringskassa under 180 dagar för rätt till föräldrapenning eller försäkring för sjukpenning över garantinivån under minst 240 dagar före barnets födelse för rätt till inkomstrelaterad föräldrapenning, liksom naturligt- vis för motsvarande villkor i andra länders lagstiftningar.

Exponabilitetsprincipen innebär att förmåner skall kunna utbetalas oavsett var inom EG som den berättigade är bosatt. Den gäller i princip bara i fråga om kontantförmåner som utgår vid invaliditet eller ålderdom eller till efterlevande samt ersättning i anledning av olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar. Sådana kontantförmåner får inte minskas eller dras in med anledning av att den berättigade är bosatt i eller flyttar till ett annat medlemsland än det som är ansvarigt för betalningen. Regeln, som finns i art. 10 i förordning 1408/71, innefattar emellertid inte någon uttömmande reglering av exportabilite- ten. Beträffande kontantförmåner vid sjukdom och moderskap - som sjuklön, sjukpenning och föräldrapenning - samt familjeförmåner finns särskilda regler om rätt att uppbära förmåner i annat land. Ibland används begreppet exportabilitet också när det gäller andra slag av förmåner än ersättningar för förlorad arbetsförtjänst och liknande, s.k. vårdförmåner. Dessa utgår som huvudregel i vistelselandet i enlighet med dess lagstiftning, även om den berättigade omfattas av lagstift— ningen i en annan stat. Exportabilitetsprincipen kan i sådana fall sägas komma till uttryck i den behöriga statens skyldighet att ersätta vistelse- landet för de kostnader som uppkommit.

För svenskt vidkommande gäller att redan lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) medger export av tilläggspensioner, medan export av folkpension inom EES blir en konsekvens av den nu behand- lade exportabilitetsprincipen.

Proratatemporis-principen ger rätt åt den som på grund av flyttning till ett annat medlemsland inte har tjänat in rätt till en oavkortad förmån att erhålla en så stor andel av förmånen som svarar mot intjä— nandetiden. Principens tillämplighet inskränker sig till sådana förmåner som bygger på intjänande, dvs. i huvudsak pensioner. En pensionstaga- re har alltså rätt till en proportionellt beräknad pension från vart och ett av de länder som han tjänat in pensionsrätt i.

För svensk del blir principen tillämplig beträffande bl.a. folk- och tilläggspensioner i form av ålders- och förtidspensioner samt efter- levandepension till vuxna. I praktiken kommer dock tillämpningen av proratatemporis-principen inte att leda till annat resultat än vad som gäller i dag, eftersom både folkpension och ATP är beroende av intjänandetiden redan enligt den svenska lagstiftningen.

SOU 1993:115 Sammanfattning

En väsentlig distinktion när det gäller uppbyggnaden av reglerna i förordning 1408/71 är den som görs mellan två olika slag av förmåns- former, nämligen mellan kontantförmåner och vårdförmåner. Med kontantförmåner förstås i huvudsak sådana ersättningar, t.ex. i form av sjukpenning, som betalas ut som ersättning för inkomstbortfall. Till kategorin vårdförmåner hör t.ex. förmånen av rätt till subventionerad sjukvård. Hit hör också utbetalningar som ersätter kostnader som en person har haft för vård som han undergått eller läkemedel som han ordinerats.

Personkretsen

Förordning 1408/71 är tillämplig i fråga om bl.a. anställda och egenföretagare, som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsländer och som är medborgare i ett medlemsland. Den gäller vidare för familjemedlemmar och efterlevande till sådana anställda och egenföretagare.

Begreppen anställd och egenföretagare har i förordningen en särskild innebörd som skiljer sig från den i Sverige gängse. Avgörande är vad som kan sägas utgöra socialförsäkringsrättsliga kriterier. I princip täcks av förordningen alla som på ett eller annat sätt omfattas av ett med- lemslands nationella system för socialförsäkring och kan identifieras som anställd eller egenföretagare. Av EG—domstolens rättspraxis fram- går att det räcker med en mycket svag koppling till förvärvsarbete för att förutsättningarna för tillämpning av förordningen skall vara upp- fyllda. Några krav avseende arbetstidens längd uppställs inte.

I viss mening gäller förordningen inte bara personer som är i faktiskt arbete utan också dem som upphört att förvärvsarbeta, om de någon gång har omfattats av förordningen. Detta gäller t.ex. arbets- lösa, sjuka, pensionärer och personer som av andra anledningar upphört med förvärvsarbete för gott eller för en tid. Räckvidden härav är dock olika med avseende på de skilda förmånsslag som förordningen omfattar.

Generellt kan för Sveriges del sägas att förordning 1408/71 i någon bemärkelse omfattar alla som någon gång arbetat som anställda eller egenföretagare, oberoende av när och för hur lång tid detta skett, under förutsättning att de är försäkrade enligt den svenska socialför- säkringen, vilket ju alla som är bosatta i Sverige är. Personer som aldrig har förvärvsarbetat täcks dessutom i många fall ändå i sin egenskap av familjemedlemmar till en anställd eller egenföretagare. Det torde därför inte vara stora personkategorier som faller utanför den personkrets som skyddas av förordningen.

Förordning 1408/71 är i princip inte tillämplig i rent nationella förhållanden. Generellt gäller att en tillämpning av förordningen aktualiseras först när en av förordningen omfattad person beger sig från ett medlemsland till ett annat, dvs. så snart det finns något

19

20 Sammanfattning SOU 1993:1 15

europeiskt element involverat. Däremot är det inte nödvändigt att personen i fråga har varit ansluten till flera länders trygghetssystem eller varit anställd i flera medlemsländer. Inte heller är det någon förutsättning för tillämpningen att någon har flyttat till eller besökt ett annat land i sin verksamhet som anställd eller egenföretagare. Förord- ningen täcker även sådana förflyttningar som primärt inte har något att göra med arbetskraftens fria rörlighet, t.ex. ett besök hos släktingar eller en semesterresa.

Viss rätt enligt förordning 1408/71 tillkommer, som nämnts, även familjemedlemmar som inte själva är förvärvsverksamma. I fråga om dessa finns inte något krav på att de skall vara bosatta i samma land som den förvärvsverksamme för att förordningen skall vara tillämplig på dem. Förordningen är tillämplig också på familjemedlemmar som själva flyttar från hemlandet eller eljest vistas i annat land, även om den anställde eller egenföretagaren aldrig har varit utanför gränserna för sitt hemland. T.ex. skyddas ett barn till en anställd om barnet tillfälligt är på semesterresa i annat medlemsland.

Den rätt som tillkommer familjemedlemmar är mer begränsad än den rätt som anställda och egenföretagare själva har. Familjemedlem- mar har i princip inte någon självständig rätt på grundval av för- ordningen, utan deras rätt omfattar i princip enbart förmåner vartill de enligt den nationella lagstiftningen kan härleda en rätt från en anställd eller egenföretagare, dvs. sådana förmåner som kan utges till dem just i deras egenskap av familjemedlemmar. Förmåner som enligt ett lands nationella lagstiftning utges som självständiga förmåner (dvs. utgår till personer på grundval av annan egenskap än som familjemedlem till en annan) kan alltså en person som omfattas av förordning 1408/71 enbart som familjemedlem inte göra anspråk på med stöd av förordningens bestämmelser. I princip kan därför familjemedlemmar såvitt gäller svenska förmåner påfordra rätt i denna sin egenskap till bara vårdför- måner vid sjukdom och moderskap (genom en särskild bestämmelse i förordningen och bilaga 1 till denna) samt familjeförmåner.

F örmånema

Förordning 1408/71 gäller enligt art. 4.1 all lagstiftning om vissa särskilt angivna grenar av system för social trygghet, nämligen

a) förmåner vid sjukdom och moderskap

b) förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan

c) förmåner vid ålderdom

d) förmåner till efterlevande

e) förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar

f) dödsfallsersättningar

g) förmåner vid arbetslöshet

h) familjeförmåner.

SOU 1993:115 Sammanfattning

Uppräkningen avser att ge en uttömmande beskrivning av vilka grenar av social trygghet som faller inom tillämpningsområdet för förordningen och att både bestämma och begränsa detta område. För att förordningen skall vara tillämplig beträffande en viss förmån måste det alltså finnas en koppling mellan förmånen i fråga och något av de riskfall som anges i artikeln. Är denna förutsättning inte uppfylld, rör det sig inte om en förmån för social trygghet i förordningens be- märkelse.

Från förordningens tillämpningsområde utesluts bl.a. s.k. social hjälp. Uttrycket social hjälp definieras inte i förordningen. Av EG— domstolens rättspraxis framgår emellertid att med social hjälp avses i princip bistånd som länmas för att täcka människors grundläggande behov efter individuell prövning i det enskilda fallet. Enligt svensk systematik regleras sådana förmåner i lagstiftning som rör social- tjänsten.

Gränsdragningen mellan social trygghet och social hjälp och förmåner som helt faller utanför är emellertid inte klar, vilket har föranlett problem i rättstillämpningen såvitt gäller olika former av icke avgiftsfinansierade förmåner. Genom inskränkningen till förmåner som kan hänföras till begreppet social trygghet utesluts t.ex. olika former av omsorg åt äldre och handikappade liksom bidrag som hör till social— bidragssystemen. Kravet att man vid tillämpning av förordning 1408/71 skall skilja mellan dessa olika former av förmåner har gett upphov till ett betydande antal rättsfall där EG-domstolen utvecklat principer att läggas till grund för gränsdragningen.

Dessa gränsdragningsproblem har lett till att förordning 1408/71 nyligen ändrats inom EG. Ändringen upptas ännu inte i EES-avtalet men avses genom komplettering av avtalet ges retroaktiv verkan från tidpunkten för EES-avtalets ikraftträdande. Ändringen innebär att under det materiella tillämpningsområdet för förordning 1408/71 skall falla också särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, som utges enligt annan lagstiftning eller andra system än de som nu anges i art. 4.1 eller som inte omfattas på grund av bestämmelsen om undantag för social hjälp. Som förutsättning för detta gäller att förmånerna antingen utgör tillägg till eller ersättning för sådana förmåner som omfattas av art. 4.1 eller också uteslutande avser att ge ett särskilt skydd för handikappade. Dessa förmåner kommer dock att vara undantagna från exporträtten, dvs. de skall utges uteslutande inom bosättningslandet i enlighet med lagstiftningen i det landet. Om denna lagstiftning inte medger att förmånerna exporteras, behöver de alltså inte utbetalas i annat land.

21

22 Sammanfattning SOU l993:115

Allmänna överväganden Behovet av ändringar i den svenska lagstiftningen

Sverige har genom EES-avtalet åtagit sig att införliva bl.a. förordning 1408/71 med svensk rätt. Avtalet kräver dessutom att förordningen blir gällande i Sverige i just den lydelse och innebörd - även såsom denna tolkats och fyllts ut av EG-domstolen - som den har inom EG. Detta innebär att det inte får genomföras några ändringar i Sverige av för- ordningens regler och att det inte heller behövs någon ändring i befintlig annan svensk lagstiftning. Dessutom upptas i EES-avtalet en särskild bestämmelse som innebär att reglerna i övertagna EG—för— ordningar skall ha företräde framför vad som annars föreskrivs i svenska författningar, om skiljaktigheter skulle visa sig föreligga. Bestämmelserna i förordning 1408/71 tar alltså över och har företräde framför reglerna t.ex. i AFL och angränsande författningar.

En fråga som vi haft att överväga är om det är lämpligt eller ens möjligt att anpassa den svenska lagstiftningen till förordning 1408/71 så att bestämmelser motsvarande denna förs in i AFL och andra för— fattningar på socialförsäkringsområdet. Förutom att det skulle kräva en mycket omfattande arbetsinsats att införa de skilda bestämmelserna i förordning 1408/71 i den svenska socialförsäkringslagstiftningen eller att anpassa denna till förordning 1408/71, skulle detta innebära att det i olika svenska författningar skulle finnas regler med samma innehåll eller 1 vart fall med samma syfte, eftersom förordning 1408/71 sådan den är under alla förhållanden kommer att gälla som svensk lag. Även den anpassade lagstiftningen skulle vara att tolka 1 enlighet med den av EG-domstolen fastlagda tolkningen av förordning 1408/71.

Det hör också till saken att reglerna i förordning 1408/71 i vissa delar inte är helt lättolkade. Vidare har många begrepp som används i förordningen en delvis annan betydelse än motsvarande begrepp i annan svensk lagstiftning. T. ex har ett så grundläggande begrepp som anställd i vissa situationer en betydligt vidare innebörd 1 förordning 1408/71 än i svensk lagstiftning. Även bosättningsbegreppet har en särskild EG- -rättslig innebörd. Om man, på ett någorlunda heltäckande sätt, skulle försöka föra över reglerna till den befintliga socialför- säkringslagstiftningen, skulle ett mycket stort antal definitioner och undantag från angivna regler behöva uppställas och det skulle enligt vår uppfattning ändå finnas en uppenbar risk för förbiseenden och feltolkningar.

Vi har därför gjort bedömningen att det inte är lämpligt och i princip inte heller möjligt att i någon form föra över reglerna i förordning 1408/71 till befintlig svensk lagstiftning. Det skulle för övrigt innebära att det i en och samma lag skulle finnas dels allmänt tillämpliga bestämmelser, dels särregler som skulle gälla för bara vissa länder, nämligen EES-länderna, vilket knappast kan anses vara en

SOU 1993:1 15 Sammanfattning

tillfredsställande lösning. En annan möjlighet som skulle kunna stå till buds är att utvidga lösningarna i förordning 1408/71 till att gälla generellt, dvs. också i förhållande till länder utanför EES. Vi har emellertid gjort bedömningen att detta skulle kunna föra med sig konsekvenser som i detta sammanhang inte kan i sin helhet över- blickas, varför vi ansett att inte heller en sådan lösning bör väljas.

Den lösning som vi föreslår är i stället att det i AFL och andra författningar om socialförsäkringsförmåner - i likhet med vad som i dag är fallet i fråga om konventioner - skall införas en erinran om att förordning 1408/71 kan innehålla bestämmelser som innebär avvikelser från vad som anges i de aktuella författningarna. I vissa hänseenden lägger vi dock fram andra förslag till författningsändringar, som vi funnit vara motiverade mot bakgrund av de överväganden vi gjort under vårt arbete.

Riksförsäkringsverkets rapport

Riksförsäkringsverket har i en rapport, som överlämnades till regering- en den 31 maj 1991 och som vi senare fått i uppdrag att överväga vidare, bl.a. föreslagit att den allmänna försäkringen skulle utvidgas till att omfatta också personer som arbetar i Sverige utan att vara bosatta här. Förslaget, som är avsett att utgöra en anpassning till reglerna i förordning 1408/71, innebär att det i AFL skall införas en bestämmelse som - med generell räckvidd - gör den som förvärvs- arbetar i Sverige såsom arbetstagare utan att vara bosatt här i landet försäkrad och jämställd med en person som är inskriven hos för- säkringskassa under den tid som arbetet pågår.

Utvidgningen av den skyddade personkretsen skall enligt förslaget avse enbart arbetstagare och inte egenföretagare. Den omfattar inte bara medborgare i EES-länder utan också medborgare i länder utanför EES som arbetar i Sverige.

Den utvidgning av den skyddade personkretsen som Riksför- säkringsverket föreslår i rapporten kommer i förhållande till med- borgare i EES-länderna att ske genom att förordning 1408/71 blir tillämplig här i landet. Frågan om försäkringsbegreppet enligt AFL skall utvidgas generellt så att även medborgare i länder utanför EES som arbetar här landet blir försäkrade i Sverige kräver enligt vår mening ytterligare överväganden och en allsidig belysning av de konsekvenser en sådan ändring kan föranleda. Inte minst måste kost- nadsaspekterna övervägas. Dessutom torde en sådan ändring kräva att reglerna om socialförsäkringsavgifter samtidigt ses över.

Med hänsyn till vad som nu anförts lägger vi nu inte fram några förslag om att utvidga den skyddade personkretsen enligt AFL i enlighet med Riksförsäkringsverkets förslag. Vi anser dock att det finns ett markant behov av att göra en samlad översyn av försäkrings-

23

24 Sammanfattning SOU 1993:115

begreppet i de olika svenska socialförsäkringsförfattningarna och förordar därför att en sådan kommer till stånd så snart som möjligt.

Allmänna effekter av förordning 1408/71

De effekter som för svenskt vidkommande uppkommer till följd av förordning 1408/71 kommer generellt sett att göra sig gällande i två skilda hänseenden. Det ena avser förhållandena i Sverige medan det andra tar sikte på förhållanden utanför Sverige.

I det första hänseendet uppkommer förändringar beträffande vilka persongrupper som kommer att ha rätt till svenska förmåner i form av både vårdförmåner och kontantersättningar. Därmed påverkas även de svenska sjukvårds- och socialförsäkringssystemen som sådana, genom ökad eller minskad belastning gentemot i dag. Regelsystemet i förord- ning 1408/71 innebär i första hand att större grupper personer än idag kommer att ges rätt till svenska förmåner. [ viss utsträckning betyder det också att personer som för närvarande omfattas av den svenska trygghetslagstiftningen i fortsättningen kommer att undantas härifrån för att i stället ges ett skydd genom socialförsäkringen i ett annat EES- land.

I det andra hänseendet får förordning 1408/71 till konsekvens att personer som har eller haft anknytning till Sverige - genom med- borgarskap, arbete eller bosättning här, e.d. - kommer att få utvidgade rättigheter till både vård- och kontantförmåner när de bor eller vistas i andra EES-länder.

Att en person enligt förordning 1408/71 skall vara omfattad av svensk lagstiftning måste - såsom försäkringsvillkoren är utformade i den svenska lagstiftningen - enligt vår mening anses innebära att han också är att betrakta som försäkrad enligt socialförsäkringen i Sverige, utan att särskilda regler härför behövs. Problem uppkommer dock när det gäller det krav på inskrivning hos försäkringskassa som i en del författningar uppställs som villkor för rätt till berörd förmån. För att undanröja alla tveksamheter härvidlag föreslår vi att det i kommande förhandlingar inom EES från Sveriges sida skall vidtas åtgärder för att i bilaga 6 till förordning 1408/71 få införd en föreskrift av innebörd att bl.a. de som arbetar i Sverige utan att vara bosatta här skall likstäl- las med försäkrade som är inskrivna hos försäkringskassa.

En väsentlig ändring som inträder med förordning 1408/71 är att en person som arbetar i ett EES-land alltid skall vara täckt av social- försäkringen i arbetslandet, och bara i det landet. Följden blir t.ex. att personer som bor i Sverige men för längre eller kortare tid arbetar i ett annat EES-land under den tiden inte längre är omfattade av den svenska socialförsäkringen, oberoende av att de så skulle vara om man ser enbart till reglerna i AFL.

En särskild fråga är vad som gäller i fråga om tillämplig lagstiftning i fall då en anställning i ett land upphör utan att den anställde börjar

SOU 1993:115 Sammanfattning

förvärvsarbeta i ett annat EES-land. Enligt en nyligen införd be- stämmelse i förordning 1408/71 gäller att en person, som upphör att vara omfattad av ett medlemslands lagstiftning utan att ett annat lands lagstiftning blir tillämplig, skall vara omfattad av lagstiftningen i bosättningslandet. Bestämmelsen kompletteras av en regel i förordning 574/72, som säger att det i sådana fall är den nationella lagstiftningen i det land vars lagstiftning en person omfattas av som avgör när denna lagstiftning upphör att gälla för personen i fråga. För att förtydliga vad den svenska lagstiftningen innebär i denna fråga, bör enligt vår upp- fattning Sverige vid kommande förhandlingar inom EES verka för att det i bilaga 6 till förordning 1408/71 förs in en bestämmelse som klargör när svensk lagstiftning senast skall upphöra att gälla. Vi lämnar ett förslag till hur en sådan regel kan utformas. Den avser att klargöra att svensk lagstiftning i princip upphör att gälla senast då den berörda personen flyttar ut från Sverige.

Svenska förmåner som omfattas av förordning 1408/71

Vi har lagt ner ett omfattande arbete på att pröva vilka svenska förmåner som faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Arbetet har också syftat till att klargöra vad reglerna i förordningen får för betydelse för dessa förmåner, dvs. vilka konsekvenser som upp- kommer vid tillämpningen av förordningen i Sverige. I viss ut- sträckning har detta arbete utmynnat i förslag till ändringar i befintlig svensk lagstiftning.

Vi behandlar i detta betänkande bara de i förordning 1408/71 förekommande förmånsslag som vi ansett omfattas av vårt uppdrag och som inte redovisats i vårt förra betänkande, Rätten till folkpension (SOU 199226). Det innebär att vi inte tagit upp pensionsförmåner - med undantag för delpensionen, som vi dock anser falla utanför till- lämpningsområdet för förordning 1408/71 - och inte heller arbets- löshetsstödet. De förmånsslag som vi behandlat närmare och de resultat vi kommit fram till är i huvudsak följande.

Vårdförmåner vid sjukdom och moderskap

Förordning 1408/71 omfattar, som nämnts, bl.a. förmåner vid sjukdom och moderskap. Dessa kan vara antingen kontantförmåner eller vårdförmåner. Kontantförmåner är i huvudsak förmåner som kompen- serar för inkomstbortfall på grund av sjukdom eller moderskap. Med vårdförmåner förstås förmåner som avser rätten till hälso- och sjukvård till låg eller ingen avgift och därmed sammanhängande förmåner samt till ersättningar för utlägg avseende sådan vård.

Reglerna om vårdförmåner vid sjukdom går ut på att det är sysselsättningslandet som omedelbart eller slutligen skall svara för kostnaderna för de vårdförmåner som en förvärvsverksam person och

25

26 Sammanfattning SOU 1993: 1 15

hans familjemedlemmar har rätt till. För pensionstagare och deras familjemedlemmar gäller att vårdförmånerna skall bekostas av pensionärens bosättningsland om han får pension från det landet och annars av det land som betalar ut hela pensionen eller större delen därav.

Reglerna om kostnadsansvar ger emellertid inget svar på frågorna om var och enligt vilka regler en vårdförmån faktiskt skall utges. Generellt gäller härvidlag att vårdförmåner skall utges enligt de regler som gäller för den institution som utger förmånen. En person, som omfattas av svensk lagstiftning och som blir akut sjuk under tillfällig vistelse - t.ex. under en semesterresa i ett annat EES-land, har således rätt att i vistelselandet få den värd han behöver på samma villkor som det landets egna försäkrade och således enligt vistelselan- dets sjukvårdslagstiftning. Att han enligt reglerna i Sverige skulle ha fått värden på andra villkor (bättre eller sämre) är utan betydelse. Ett praktiskt exempel på denna princip är att den som på detta sätt får vård i ett annat EES-land skall betala samma patientavgift som det landets egna försäkrade. Det sagda betyder också att man inte kan få andra former av värd än de som ges i det land där man befinner sig och som där omfattas av det landets sjukförsäkring.

När en vårdförmån utges av ett EES-land för ett annat EES-lands räkning skall kostnaden för förmånen återbetalas i sin helhet. Återbetalningen skall ske antingen med ett belopp motsvarande den faktiska kostnaden för varje vårdåtgärd eller, för vissa personkatego- rier, med ett schablonbelopp för varje kalenderår. Två eller flera EES- länder kan dock komma överens om att avstå från återbetalningar.

En grundläggande regel i fråga om rätten till vårdförmåner vid sjukdom och moderskap är att en av förordningen omfattad person alltid har rätt att få sådana förmåner i bosättningslandet, oavsett om förmånerna skall bekostas av det landet eller inte. Därutöver har olika personer i varierande utsträckning rätt att få vårdförmåner även i andra EES-länder.

En anställd eller en egenföretagare, som bor i ett EES-land men som arbetar i ett annat land, har rätt till vårdförmåner vid sjukdom och moderskap i såväl bosättningslandet som sysselsättningslandet. En person som bor i Sverige men arbetar i Tyskland och som är i behov av sjukvård kan därför få denna vård såväl i Sverige som i Tyskland, i båda fallen på tysk bekostnad. Det spelar därvid ingen roll om det är fråga om akut eller planerad värd.

En förvärvsarbetande, som är sjukförsäkrad i sysselsättningslandet, har i särskilt angivna fall också rätt till förmåner i förrn av sjukvård i ett annat EES-land. Det gäller först och främst om han under längre eller kortare vistelse i ett annat land - t.ex. under en tjänste— eller semesterresa - blir i behov av omedelbar hjälp, dvs. behöver akutsjuk- vård. Han kan också, om särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda, av sysselsättningslandet få tillstånd att resa till ett annat EES-land för

SOU 1993:1 15 Sammanfattning

att få den värd som hans hälsotillstånd kräver. Den möjligheten torde främst komma till användning i fall då behov finns av högt specialise- rad vård. I de angivna fallen skall vårdförmåner för sysselsättnings- landets räkning utges av det vårdgivande landet enligt den där gällande lagstiftningen, som om den sjuke vore försäkrad där.

För pensionärer och deras familjemedlemmar gäller - liksom för övriga - att de alltid har rätt till vårdförmåner i det land där de bor. En pensionär som vistas i ett annat land än det där han bor har också rätt till vårdförmåner i vistelselandet, som utges enligt det landets lagstift- ning. Dock är rätten till förmåner i sådana fall begränsad till att avse förmåner som blivit nödvändiga under vistelsen, dvs. i princip före- ligger endast rätt till akut vård. Det gäller även om vistelselandet är det land som betalar pensionen. Detta innebär att en svensk pensionär som bor i t.ex. Spanien har rätt enbart till akutsjukvård i Sverige och andra länder inom EES. Någon rätt att till nedsatt pris få planerad vård i Sverige finns inte för honom, annat än om han enligt den ovan an- givna bestämmelsen - som således även gäller för pensionärer — får tillstånd av vederbörande spanska sjukförsäkringsinstitution att på dess bekostnad bege sig till Sverige för att få vård här.

När frågan om vilka svenska förmåner som omfattas av det i förordning 1408/71 förekommande EG-rättsliga begreppet vårdför- måner vid sjukdom och moderskap skall besvaras, har man att utgå från att det är lagstiftningen i det land som skall utge en viss förmån som avgör om en person har rätt till en viss förmån. Däremot är det utan betydelse hur förmånen klassificeras i den nationella lagstift- ningen, dvs. om den anses vara en förmån vid sjukdom eller på grund av något annat förhållande. Sådana frågor avgörs av reglerna i för- ordningen. Det förtjänar här återigen att påpekas att en person aldrig med åberopande av förordningens bestämmelser kan kräva en viss förmån eller viss form av behandling om det enligt det lands lagstift- ning som är tillämplig över huvud taget inte finns något sådant för- månssystem eller utförs sådana behandlingar.

Under förordningens regler faller för Sveriges vidkommande både öppen och sluten sjukvård i såväl offentlig som privat regi, inkl. sådant som abort, sterilisering m.m. Förordningen reglerar även sådana förmåner som sjukreseersättningar, prisreducerade läkemedel, inkl. högkostnadsskyddet, medicinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering samt tandvård.

Utanför förordningen faller däremot enligt vår bedömning vad som i Sverige ingår i den primärkommunala äldre- och handikappomsorgen samt sådana förmåner som färdtjänst. Dessa torde i EG-rättsligt hän- seende vara att hänföra till vad som kallas social hjälp.

När det gäller olika förmåner till handikappade kan sägas att flera av dessa befinner sig i gränsområdet mellan social trygghet och social hjälp. Vi har ändå gjort bedömningen att flera av dessa faller innanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Det gäller bl.a. hjälpme-

27

28 Sammanfattning SOU 1993: 1 15

delsverksamheten, bilstödet till handikappade och assistansersättningen. Dessa förmåner torde egentligen vara att anse som vårdförmåner vid invaliditet men de behandlas i förordning 1408/71 enligt reglerna om vårdförmåner vid sjukdom.

Den praktiska betydelsen av att vissa förmåner faller utanför till- lämpningsområdet för förordning 1408/71 begränsas i viss utsträckning av att förmånerna i många fall måste anses vara sådana sociala förmå- ner som omfattas av bestämmelserna i förordning 1612/68. I praktiken har gränsdragningen mellan förmåner enligt förordning 1408/71 och förordning 1612/68 inte så stor betydelse när det gäller vårdförmåner vid sjukdom och moderskap. Det föreligger med stöd av förordning 1612/68 ingen rätt till utbetalning utanför Sverige av sådana sociala förmåner som omfattas av bara denna förordning och beträffande vård- förmåner gäller, som nämnts, att de alltid utges i det land där den berättigade bor eller vistas och enligt de förmånssystem som gäller i det landet. Svenska vårdförmåner kan alltså aldrig utges utanför Sverige med stöd av förordning 1408/71.

Med anledning av att även personer som inte är bosatta i Sverige kommer att få rätt till både akut och planerad sjukvård i Sverige föreslår vi att det i hälso- och sjukvårdslagen (l982:763) skall införas en bestämmelse som ålägger landstingen att ge sådan vård och som klarlägger vilket landsting som skall ge vården. Motsvarande be- stämmelser föreslås i tandvårdslagen (1985: 125) och lagen (1991 : 1 136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård. Förslagen innebär att, i fråga om personer som är förvärvsverksamma i Sverige, vården skall ges av det landsting inom vars område personen är förvärvs- verksam samt, när det gäller en arbetslös person, att vården skall ges av det landsting inom vars område han är registrerad som arbetssökan- de. 1 den mån familjemedlemmar till dessa personer har rätt till vård i Sverige, skall vården ges av samma landsting.

Vi föreslår även att det i husläkarlagen (1993z588) införs en be- stämmelse med innebörd att personer, som enligt förordning 1408/71, utan att vara bosatta i Sverige, på grund av arbete här skall ha rätt till vårdförmåner här vid sjukdom och moderskap, också skall få tillgång till en husläkare.

Av reglerna i förordning 1408/71 om vårdförmåner vid sjukdom och moderskap följer att personer som har rätt till sådana förmåner i Sverige har rätt att få förmånerna på samma villkor som gäller för personer som är sjukförsäkrade här. Detta gäller bl.a. i fråga om skyldigheten att betala patientavgifter. Vi föreslår därför att det i hälso- och sjukvårdslagen skall införas ett tillägg som klargör att landstingens skyldighet till likabehandling i detta hänseende omfattar även dessa patienter.

En konsekvens av nuvarande regler om uttag av avgifter för sjukhusvård är bl.a. att sådana avgifter inte kan tas ut av patienter från andra länder som får vård i Sverige på grund av socialförsäkringskon-

SOU 1993:115 Sammanfattning

vention. Vi förordar att dessa regler ses över, lämpligen i kommande förhandlingar mellan staten och Landstingsförbundet.

De nuvarande reglerna i lagen (1981 :49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m., står enligt vår uppfattning i mindre god överensstämmelse med reglerna i förordning 1408/71, bl.a. av det skälet att de ger svenska medborgare rätt till kostnadsreducerade läke- medel i Sverige oberoende av bosättning eller annan anknytning till Sverige. Vi föreslår därför att bestämmelserna ändras i enlighet med de principer som förordning 1408/71 bygger på.

Vi föreslår vidare att det i lagen (l988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade skall införas en bestämmelse som klargör att berättigade till bilstöd skall vara dels personer som är försäkrade enligt AFL och bosatta i Sverige, dels personer som, utan att vara bosatta här, på grund av bestämmelserna i förordning 1408/71 har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom. Vi förordar dessutom att reglerna om återbetalning av beviljat bilstöd ändras så att det i vissa fall blir möjligt att kräva tillbaka bidrag när den som beviljats bilstöd flyttar ut från Sverige. Med anledning av att en översyn av reglerna om bilstöd för närvarande görs av Bilstödsutredningen (1993 :05), anser vi dock att frågan om återbetalningsskyldighet bör prövas inom ramen för den utredningens arbete.

Den omständigheten att landstingen skall ge både akut och planerad vård till personer som inte är bosatta i Sverige har aktualiserat frågan om fördelningen av kostnader mellan landstingen och sjukförsäkringen i de fall Sverige som stat skall svara för kostnaderna eller när Sverige får ersättning av annat land för vård som getts här. Vi lämnar med an- ledning härav ett förslag till principlösning och även till en förordning om ersättningar från sjukförsäkringen till landstingen i dessa fall. Innan frågan slutligt avgörs torde den dock komma att få behandlas i för- handlingar mellan Landstingsförbundet och Socialdepartementet.

Förslaget innebär i princip att sjukförsäkringen skall ersätta landstingen för vård som ges till personer som inte omfattas av lands- tingens befolkningsansvar. Det gäller först och främst vård som ges till personer som arbetar inom landstinget men som är bosatta i ett annat EES-land. Det gäller också akut vård som ges till personer som om- fattas av ett annat EES-lands lagstiftning och som tillfälligt vistas i Sverige. Slutligen skall ersättning utgå till landstingen för vård som ges till personer som från annat EES-land erhållit särskilt tillstånd att bege sig till Sverige för att få vård här. I fall då personen i fråga omfattas av ett annat EES-lands lagstiftning, kommer dock sjukför- säkringen i sin tur att - i enlighet med reglerna i förordning 1408/71 - få ersättning från det andra landet. Förslaget gäller även motsvarande vård som ges av kommunerna. Det avser även vård som meddelas av landsting och kommuner för personer som med stöd av socialförsäk- ringskonventioner med länder utanför EES har rätt till hälso- och sjukvård i Sverige.

29

30 Sammanfattning SOU 1993 :1 15

Kontantförmåner vid sjukdom och moderskap

Under detta begrepp måste för svenskt vidkommande anses falla sjuk- lön, sjukpenning, smittbärarpenning, rehabiliteringspenning, havande- skapspenning och föräldrapenning i anledning av barns födelse, både inkomstrelaterad och på garantinivån, samt tillfällig föräldrapenning till fader i anslutning till barns födelse. Omfattad av förordningen är också den frivilliga sjukpenningförsäkringen.

Reglerna i förordning 1408/71 om kontantförmåner vid sjukdom och moderskap innebär enkelt uttryckt att sådana förmåner skall utges av det land i vilket personen arbetar. För personer som inte förvärvs— arbetar finns i regel ingen rätt till dessa förmåner, eftersom de avser att ersätta en förlust av förvärvsinkomster. Förmånerna utges obe- roende av om den berättigade bor i ett annat land än det där han arbetar. Den som arbetar i Sverige men bor i ett annat EES-land har alltså alltid rätt till t.ex. svensk sjukpenning och föräldrapenning i sitt bosättningsland. Förmånerna kan under vissa förutsättningar utges även vid tillfällig vistelse i annat land, t.ex. om någon blir akut sjuk under en tillfällig semestervistelse. Detta betyder bl.a. att personer som är försäkrade i Sverige men som bor eller vistas i ett annat EES-land kommer att kunna få rätt till sjukpenning i det landet, trots den generella begränsning i fråga om rätt till sjukpenning utomlands som gäller enligt AFL. Någon helt obegränsad rätt till utbetalning av sjuk- penning och föräldrapenning i annat EES-land, i t.ex. samma om- fattning som för pensioner, uppkommer dock inte genom förordning 1408/71. Exempelvis finns ingen rätt för den som insjuknat i Sverige att utan försäkringskassans tillstånd bege sig till annat land och fortsätta att erhålla sjukpenning.

I fall då en person, som skall omfattas av svensk lagstiftning men inte skall vara inskriven hos försäkringskassa, t.ex. därför att han bor i annat land, har rätt till svensk sjukpenning m.fl. förmåner bör enligt vår mening sjukpenninggrundande inkomst beräknas först när sjukfallet har inträffat och ersättningsfrågan aktualiserats. Vidare föreslår vi att Riksförsäkringsverket bör överväga att ändra nu gällande föreskrifter som innebär att arbete måste beräknas äga rum under minst sex månader framöver för att sjukpenninggrundande inkomst skall faststäl- las.

Vi föreslår beträffande sjuklön att det i den svenska lagstiftningen skall införas en regel som anger att förmånen inte behöver utbetalas utanför Sverige, för att få till stånd parallellitet med sjukpenning. Inom EES måste sjuklön dock exporteras till följd av bestämmelserna i förordning 1408/71 i samma utsträckning som sjukpenning.

Motsvarande regel om begränsning av rätten till utbetalning utomlands föreslår vi skall införas beträffande rehabiliteringspenning.

SOU 1993:115 Sammanfattning

Vi lägger dessutom fram förslag om samordning mellan å ena sidan smittbärarpenning och rehabiliteringspenning och å andra sidan olika utländska förmåner som är avsedda att täcka samma inkomstförlust.

I förordning 574/72 finns regler om när och hur anmälan om arbetsoförmåga skall göras. Av dessa regler och av avgöranden i EG- domstolen får anses följa bl.a. att de svenska regler som säger att sjuklöne- och sjukpenningförmåner inte utgår för tid före anmälan gjorts, i vissa fall inte kan göras gällande mot personer som omfattas av förordning 1408/71. I rent interna svenska förhållanden torde de svenska reglerna dock alltjämt vara tillämpliga.

I fråga om föräldrapenning kommer en tillämpning av samman- läggningsreglerna i förordning 1408/71 att innebära, att det krav på inskrivning hos försäkringskassa under minst 180 dagar i följd närmast före den dag för vilken föräldrapenning skall utges för att rätt till sådan förmån skall föreligga, kommer att kunna uppfyllas genom att viss tid av de 180 dagarna är försäkringstid i annat EES-land. Motsva- rande gäller i fråga om kravet på försäkring för sjukpenning över garantinivån under 240 dagar i följd närmast före barnets födelse för rätt till föräldrapenning över sådan nivå. Enligt vår bedömning kommer familjemedlemmar till en i Sverige förvärvsverksam person som själva är bosatta i annat EES—land inte att få någon rätt till föräldrapenning, ens på garantinivån, eftersom det rör sig om en förmån som inte härleds från någon annan utan utgör en individuell rättighet. Däremot bör enligt vår uppfattning Sverige vid kommande förhandlingar inom EES verka för att det i bilaga 6 till förordning 1408/71 skall intas en regel som förtydligar att svensk föräldrapenning skall kunna utges också för barn som är bosatta i annat EES-land. Sverige bör även verka för att detdär införs en bestämmelse som inne- bär att, i samband med byte av behörig stat, ett uppehåll om högst en månad medges i den period om 240 dagar med försäkring för sjuk- penning över garantinivån som krävs för rätt till föräldrapenning över sådan nivå.

På föräldrapenningområdet föreslår vi dessutom att det i AFL skall intas en regel som innebär att tider för vilka uppburits utländsk - från EES-land eller annat land - föräldrapenningförmån för ett barn skall avräknas från den tid enligt vilken sådana förmåner kan utges enligt AFL för samma barn.

Vidare föreslår vi en ändring i 4 kap. 3 & AFL som innebär att, för det fall föräldrar har gemensam vårdnad om ett barn och den ena föräl- dern inte har rätt till föräldrapenning, den andra föräldern får föräldra- penning även under de 90 dagar som tillkommer den andra föräldern.

Ett annat förslag som vi lägger fram innebär att samordning skall kunna ske mellan föräldrapenningförmåner och utländska förmåner vid sjukdom och arbetsskada.

Enligt vår bedömning kommer ersättning enligt lagen om ersättning och ledighet för närståendevård liksom tillfällig föräldrapenning vid

31

32 Sammanfattning SOU 1993:1 15

vård av sjukt barn att falla utanför förordning 1408/71 men däremot omfattas av förordning 1612/68. Orsaken härtill är att dessa former av ersättningar inte synes ta sikte på något av de riskfall som behandlas i förordning 1408/71, eftersom det rör sig om inkomstförlust till följd av vård av en annan person än den som har rätt till ersättningen.

Förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar

Med förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar torde för svenskt vidkommande avses ersättning för vård och för in— komstförlust i form av sjukpenning eller livränta enligt lagen (1976: 380) om arbetsskadeförsäkring (LAF).

För arbetsskadeförsäkringen gäller enligt förordning 1408/71 i huvudsak regler motsvarande de som finns beträffande förmåner vid sjukdom och moderskap. Dessutom finns ett antal Specialregler om fördelning av ansvaret mellan flera medlemsländer för kostnader för förmåner som utges till en person som drabbats av en arbetssjukdom som orsakats av skadlig inverkan under arbete i flera länder.

Förordning 1408/71 kommer inte att medföra några större föränd- ringar för den svenska arbetsskadeförsäkringen, huvudsakligen be- roende på att försäkringen redan i dag bygger på förvärvsarbete här i landet. Dock kommer regeln i LAF att egenföretagare och uppdrags- tagare måste vara bosatta i Sverige inte att kunna upprätthållas i förhållande till sådana personer som enligt förordning 1408/71 skall omfattas av svensk lagstiftning, dvs. i Sverige verksamma egenföreta- gare och uppdragstagare skall ha rätt till förmåner enligt LAF oberoen- de av om de är bosatta i Sverige eller i något annat EES-land. Detta följer direkt av förordning 1408/71. Vi föreslår därför ingen annan ändring i LAF än att det skall införas en bestämmelse som erinrar om bestämmelserna i förordning 1408/71 (1 den lydelse dessa har enligt samordningslagen).

Familjeförmåner

När det gäller begreppet familjeförmåner ryms härunder enligt vår bedömning de allmänna barnbidragen inklusive flerbarnstillägg, de förlängda barnbidragen samt även studiebidrag och extra tillägg inom studiehjälpens ram till gymnasieelever och bostadsbidrag till barnfamil— jer.

Bestämmelserna för familjeförmånerna innebär att dessa skall utbe- talas av sysselsättningslandet, oavsett var barnet är bosatt inom EES och oberoende av om barnet bor tillsammans med föräldern eller inte. I de fall då föräldrarna arbetar i olika länder skall dock barnets bosätt- ningsland betala familjeförmånerna och ett eventuellt tillägg utges från det andra landet om familjeförmånerna där överstiger det belopp som utbetalas i barnets bosättningsland.

SOU 1993:115 Sammanfattning

Detta betyder i princip att den som bor i Sverige men arbetar i annat land inte har rätt till svenska barnbidrag m.m. utan får dessa från arbetslandet. Om emellertid den andra föräldern bor i Sverige med barnet och själv inte är förvärvsverksam och de svenska familjeförmå- nerna är högre än arbetslandets, skall Sverige betala ett tillägg motsva- rande mellanskillnaden.

På motsvarande sätt har den som arbetar i Sverige, omedelbart vid arbetets början, rätt till svenska familjeförmåner för sina familjemed- lemmar som är bosatta i ett annat EES-land. Om den andra föräldern är förvärvsverksam i det andra landet skall emellertid Sverige i sådant fall betala bara det belopp varmed de svenska familjeförmånerna överstiger det andra landets. Nuvarande krav i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag på bosättning i Sverige för barnet eller på vistelse i Sverige sedan sex månader för icke svenska medborgare kan inte upprätthållas i EES-sammanhang.

I fråga om pensionärer gäller särskilda regler. Dessa innebär bl.a. att barnbidrag skall utges från det land som betalar pensionen helt eller till större delen, såvida pensionären inte får pension också från bosättningslandet i vilket fall det är det landet som skall utge bam— bidragen. Även här kan dock 1 vissa fall, t. ex. då pensionärens make är förvärvsverksam i annat land eller då pensionären flyttar till ett annat EES-land, få göras tilläggsbetalningar av överskjutande belopp från ett annat EES-land.

Det bör påpekas att rätt till familjeförmåner från ett EES-land vid arbete där uppkommer redan vid mycket kortvariga arbeten i landet. Förordning 1408/71 bygger på att förmånerna skall kunna beräknas dag för dag vid byte av sysselsättningsland.

Vi lägger fram förslag till hur avtrappning av svenska familjeförmå- ner skall ske i de fall då Sverige inte skall utge fulla sådana förmåner utan enbart betala tilläggsbelopp.

Vi föreslår dessutom att Sverige, i enlighet med den möjlighet som ges i förordning 1408/71, i kommande förhandlingar inom EES verkar för att det i bilaga 6 till förordningen införs en bestämmelse som undantar den bostadsanknutna delen av bostadsbidraget från utbetalning utanför Sverige.

Administrativa konsekvenser m.m.

De förslag till ändringar i den svenska lagstiftningen som vi lägger fram kommer i sig inte att medföra några större konsekvenser, varken i administrativt hänseende eller i fråga om kostnader. Däremot kommer de med EES-avtalet följande reglerna om social trygghet att medföra vissa sådana konsekvenser.

Tillämpningen i Sverige av förordning 1408/71 kommer otvivel- aktigt att medföra en ökad administration för berörda myndigheter. Detta gäller huvudsakligen för försäkringskassorna och Riksför-

33

34 Sammanfattning SOU 1993:115

säkringsverket men sådana effekter kommer att uppkomma även inom sjukvården och för skattemyndigheterna.

När det gäller kostnadseffekterna för Sverige är dessa inte alldeles enkla att överblicka. Medan vissa kostnader tillkommer, försvinner andra. Det kan totalt sett för socialförsäkringsförmånerna och sjukvår- den m.m. förväntas en viss kostnadsökning men det är vår bedömning att denna blir tämligen begränsad.

Ikraftträdande

EES-avtalet och därigenom bl.a. förordning 1408/71 träder i kraft den 1 januari 1994. Med hänsyn till behovet av remissbehandling och be- redning inom regeringskansliet torde nya regler med utgångspunkt från våra förslag inte kunna börja gälla förrän EES-reglerna varit i kraft en viss tid. Inte desto mindre måste reglerna i förordning 1408/71 tilläm- pas från den 1 januari 1994. Vi förutsätter att de olägenheter som eventuellt kan komma att uppstå under mellantiden kan lösas i den praktiska tillämpningen. Några större svårigheter torde detta inte innebära eftersom de författningsändringar m.m. som vi föreslår i mångt och mycket enbart syftar till att erinra om eller förtydliga regler som blir gällande redan genom förordning 1408/71.

SOU 1993 :1 15 Författningsförslag

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkringI dels att 4 kap. 3 och 17 55, 20 kap. 15 & samt 22 kap. 15 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 4 kap. 9 a 5 och 22 kap. 14 &, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap. 3 52

Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse utges under högst 450 dagar sammanlagt för föräldrarna.

Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning under ytterligare 180 dagar för varje barn utöver det första.

Om föräldrarna gemensamt har vårdnaden om barnet, har varje förälder rätt att uppbära föräldrapenning under minst 90 dagar av den i första stycket angivna tiden.

En förälder som ensam har vårdnaden om barnet har rätt att själv uppbära föräldrapenningen under hela den tid som anges i första och andra styckena.

' Lagen omtryckt 19821120. 2 Senaste lydelse 19891100.

En förälder som ensam har vårdnaden om barnet har rätt att själv uppbära föräldrapenningen under hela den tid som anges i första och andra styckena. Detsamma gäller om föräldrar- na har gemensam vårdnad om barnet men den ena föräldern inte har rätt till föräldrapenning enligt I och 9 55.

35

36 Författningsförslag SOU 1993:1 15 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

En förälder kan avstå rätt att uppbära föräldrapenning till förmån för den andra föräldern. Ett avstående från rätt att uppbära föräldrapen— ning görs genom skriftlig anmälan till försäkringskassan.

Föräldrapenning utges längst till dess barnet har fyllt åtta år eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret.

9aå

I fall då för ett barn tidigare uppburits en med föräldrapen- ning motsvarande förmån enligt utländsk lagstiftning, skall från den i 3 & angivna perioden, varunder föräldrapenning längst kan utges, avräknas den tid var- under sådan motsvarande för- män enligt utländsk lagstiftning har utgetts.

Vid tillämpning av första stycket skall förmån enligt utländsk lagstijtning som base- rats på inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete i första hand avräknas från de dagar för vilka rätt till föräldra- penning med belopp motsvaran- de förälderns sjukpenning, beräknad enligt 6 5 femte styck- et, föreligger. Om förmånen enligt utländsk lagstiftning utgetts med ett för alla försäk- rade enhetligt belopp, oberoen- de av inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete, skall förmånen i första hand avräk- nas från de dagar för vilka rätt till föräldrapenning enligt ga- rantinivå föreligger.

Förmån enligt utländsk lag— stiftning skall vid avräkning från föräldrapenning som utges med belopp motsvarande för- älderns sjukpenning, beräknad enligt 6 5 femte stycket, i första

SOU 1993:115 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Förslagen lydelse

hand avräknas från de dagar för rätt till vilka krävs att för- äldern under minst 240 dagari följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten här- för har varit försäkrad för en sjukpenning över garantinivån.

17 ?

Föräldrapenningförmåner utges inte i den mån föräldern för samma dag uppbär sjukpenning enligt denna lag eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller uppbär motsvarande ersättning enligt annan författning eller på grund av regeringens beslut i ett särskilt fall eller uppbär sjuklön eller annan ersättning enligt lagen (l991:1047) om sjuklön. Utan hinder härav utges dock föräldrapenningförmånen om den avser annan tid än sjukpenningen eller den andra ersättningen. Vad som föreskrivs i första stycket gäller även i fall då föräldern uppbär motsvarande förmån på grundval av utländsk lagstiftning.

20 kap. 15 &

Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av regler- na i denna lag finns i lagen (I992.'I 776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeis— ka ekonomiska samarbetsom- rådet (EES). Regeringen äger träffa överenskommelse med främmande makt angående utsträckt tillämpning av denna lag eller om undantag i vissa fall från vad i lagen är stadgat.

3 Senaste lydelse 1991:1048. 4 Senaste lydelse 1984:1104.

37

38

Författningsförslag Nuvarande lydelse

Om en svensk medborgare, som sysselsätts utomlands av en arbetsgivare som är bosatt i Sverige eller är svensk juridisk person, på grund av en överens- kommelse enligt första stycket inte skall vara försäkrad enligt denna lag, skall pensionsgrun- dande inkomst av anställning enligt 11 kap. 2 & ändå tillgodo- räknas honom, om arbetsgiva- ren i en förbindelse, som godtas av riksförsäkringsverket, åtar sig att svara för tilläggspen- sionsavgiften. Motsvarande skall gälla för en svensk med- borgare som är anställd hos en utländsk juridisk person, om en svensk juridisk person, som har ett bestämmande inflytande över den utländska juridiska perso— nen, avger en sådan förbindel- se.

SOU 1993: 1 15 Föreslagen lydelse

Om en svensk medborgare, som sysselsätts utomlands av en arbetsgivare som är bosatt i Sverige eller är svensk juridisk person, på grund av en överens- kommelse enligt andra stycket inte skall vara försäkrad enligt denna lag, skall pensionsgrun- dande inkomst av anställning enligt 11 kap. 2 & ändå tillgodo- räknas honom, om arbetsgiva- ren i en förbindelse, som godtas av riksförsäkringsverket, åtar sig att svara för tilläggspen- sionsavgiften. Motsvarande skall gälla för en svensk med- borgare som är anställd hos en utländsk juridisk person, om en svensk juridisk person, som har ett bestämmande inflytande över den utländska juridiska perso- nen, avger en sådan förbindel- se.

22 kap.

145

15 %$

Rehabiliteringspenning utges inte för tid då den försäkrade vistas utomlands i annat fall än då den försäkrade under rehabi- litering reser till utlandet med försäkringskassans medgivande.

Rehabiliteringspenningen skall minskas med det belopp den försäkrade

för samma tid får som

1. sjukpenning eller föräldrapenningförmån enligt denna lag,

5 Senaste lydelse 1993z745.

SOU 1993:115 Författningsförslag 39 Nuvarande lydelse Förslagen lydelse

2. sjukpenning eller livränta enligt lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt någon annan författning, dock inte livränta till efterlevande samt i övrigt endast till den del ersättningen avser samma inkomstbortfall som rehabilite- ringspenningen är avsedd att täcka,

3. studiehjälp, studiemedel, korttidsstudiestöd, särskilt vuxenstudiestöd eller utbildningsarvode enligt studiestödslagen (1973:349), dock inte till den del ersättningen är återbetalningspliktig.

Vad som föreskrivs i första stycket gäller även beträjjbnde motsvarande förmån som utges till den försäkrade på grundval av utländsk lagstiftning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994. De nya bestämmelserna i 4 kap. 9 a & och 17 & samt 22 kap. 14 5 och 15 & tillämpas inte i fråga om förmåner som avser tid före ikraftträdandet.

40 Författningsförslag SOU 1993: 1 15

2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 14 5 lagen (19761380) om arbets— skadeförsäkring1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap. 14 &

Regeringen får träffa överenskommelse med främmande makt om utsträckt tillämpning av denna lag eller om undantag i vissa fall från lagens bestämmelser. Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av reglerna i denna lag finns i lagen (1992.'I 776) om samord- ning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

' Lagen omtryckt 1993:357.

SOU 1993:1 15 Författningsförslag 41

3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1991:1047) om sjuklön skall införas två nya paragrafer, 2 a och 5 a 55, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Zaå

Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av regler- na i denna lag finns i lagen (I992:I 776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europei- ska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES).

5aå

En arbetsgivare är inte skyldig att utge sjuklön för tid då ar- betstagaren vistas utomlands i annat fall än då arbetstagaren insjuknar medan han utför arbete som ett led i en här i landet bedriven verksamhet eller som sjöman anställd på svenskt handelsfartyg.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994. Den nya bestämmelsen i 5 ä & tillämpas inte i fråga om sjuklön som avser tid före ikraftträdandet.

42 Författningsförslag SOU 1993:1 15

4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1981:691) om socialavgifter' skall införas en ny paragraf, 1 kap. 3 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 3 &

Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av regler- na i denna lag finns i lagen (I992:I 776) om samordning av systemen för social trygghet når personer flyttar inom Europeis- ka ekonomiska samarbetsom- rådet (EES).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

' Lagen omtryckt 1989:633.

SOU 1993:115 Författningsförslag 43

5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag

Härigenom föreskrivs att 19 5 lagen (1947:529) om allmänna barn- bidrag' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 &

Regeringen får träffa överenskommelse med främmande makt om utsträckt tillämpning av denna lag eller om undantag i vissa fall från lagens bestämmelser. Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av regler- na i denna lag finns i lagen (I992:I 776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeis- ka ekonomiska samarbetsom- rådet (EES).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

' Lagen omtryckt l973:449. 2 Senaste lydelse 1986z379.

44 Författningsförslag SOU 1993:1 15

6 Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1993:737) om bostadsbidrag skall införas en ny paragraf, 31 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

315

Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av regler- na i denna lag om bostadsbi- drag till barnfamiljer finns i lagen (1992-1776) om samord- ning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

SOU 1993:115 Författningsförslag 45

7 Förslag till Lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (l982:763)

Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (1982: 763)' dels att 26 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 b 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3bå

Landstinget skall även erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som, utan att vara bosatta i Sverige, enligt vad som följer av lagen (1992:I 776) om sam- ordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom och moderskap. Vården skall i dessa fall erbju- das av det landsting inom vilket personen i fråga är förvärvs- verksam eller, när det gäller en person som är arbetslös, det landsting inom vars område han är registrerad som arbetssökan- de. I den mån familjemedlem— mar till dessa personer enligt vad som följer av den nämnda lagen har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom och mo- derskap, skall familjemedlem- marna erbjudas vård av samma landsting. Om familjemedlem-

' Lagen omtryckt 19921567.

46 Författningsförslag SOU 1993:115 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

marna är bosatta i Sverige gäller dock 3 5.

26 52 Av patienter får vårdavgifter tas Av patienter får vårdavgifter tas ut enligt grunder som lands- ut enligt grunder som lands- tinget eller kommunen bestäm- tinget eller kommunen bestäm- mer, i den män inte annat är mer, i den män inte annat är särskilt föreskrivet. Patienter särskilt föreskrivet. Patienter som är bosatta inom landstinget som är bosatta inom landstinget respektive kommunen skall respektive kommunen, liksom därvid behandlas lika. patienter som avses i 3 b 5,

skall därvid behandlas lika.

Endast kommunen får ta ut vårdavgifter för sådan vård som den har betalningsansvar för enligt 2 5 lagen (1990: 1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso— och sjukvård. Detsamma gäller i fråga om sådan psykiatrisk långtidssjukvård med huvudsaklig omvårdnadsin- riktning för vilken kommunen enligt 9 5 samma lag har åtagit sig betalningsansvar.

Avgifter för vård enligt 18 5 eller för sådan långtidssjukvård som en kommun har betalningsansvar för enligt 2 eller 9 & lagen (1990: 1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård får inte, tillsammans med avgifter som avses i 35 & tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

2 Senaste lydelse 1993:48.

SOU 1993 :1 15 Författningsförslag 47

8 Förslag till Lag om ändring i lagen (l991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1136) om försöksverk- samhet med kommunal primärvård dels att 4 b 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3aé

Kommunen skall också erbjuda en god primärvård åt personer som, utan att vara bosatta i Sverige, enligt vad som följer av lagen (1992sl776) om sam- ordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom och moderskap om de

]. år förvärvsverksamma inom det område som omfattas av försöksverksamhet, eller

2. är registrerade som ar- betssökande inom det område som omfattas av försöksverk- samhet.

Om distriktstandvård ingår i försöksverksamheten skall kom— munen erbjuda en god sådan tandvård åt de personer som nämns i första stycket.

I den mån familjemedlemmar till personer som nämns i första stycket, enligt vad som följer av den där nämnda lagen, har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom och moderskap, skall

48

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Kommunen skall organisera primärvården så att alla som är bosatta inom det område som omfattas av försöksverksam- heten får tillgång till och kan välja en husläkare. Bestämmel-

ser om husläkare finns i lagen (1993:588) om husläkare.

4bä'

SOU 1993: 1 15 Föreslagen lydelse

kommunen erbjuda en god pri- märvård och en god distrikts- tandvård även åt familjemed- lemmarna.

Kommunen skall organisera primärvården så att alla som är bosatta inom det område som omfattas av försöksverksam- heten, liksom personer som avses i 3 a 5, får tillgång till och kan välja en husläkare. Bestämmelser om husläkare finns i lagen (1993:588) om husläkare.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

' Senaste lydelse 1993z592.

SOU 1993:115 Författningsförslag 49

9 Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:588) om husläkare

Härigenom föreskrivs att 3 5 lagen (1993:588) om husläkare skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35

En enskild som vill ha en viss husläkare som sin husläkare skall anmäla detta till denne. En sådan anmälan får göras av den som är bosatt här i landet. För barn görs anmälan av vårdnadshavaren. Den som har fyllt 16 år har dock rätt att själv göra en sådan anmälan. Anmälan får också göras av den som, utan att vara bosatt i Sverige, enligt vad som följer av lagen (I992:I776) om sam- ordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), till följd av förvärvsverksamhet i Sverige har rätt till vårdför- måner i Sverige vid sjukdom och moderskap.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

50 Författningsförslag SOU 1993:1 15

10 Förslag till Lag om ändring i tandvårdslagen ( 1985: 125)

Härigenom föreskrivs att det i tandvårdslagen (1985:125) skall införas en ny paragraf, 5 a 5, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Sag

Landstinget skall även erbjuda en god tandvård åt dem som, utan att vara bosatta i Sverige, enligt vad som följer av lagen (I992:I776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeis- ka ekonomiska samarbetsom- rådet (EES), har rätt till vård- förmåner i Sverige vid sjukdom. Tandvården skall i dessa fall erbjudas av det landsting inom vilket personen i fråga är för- värvsverksam eller, när det gäller en person som är arbets- lös, det landsting inom vars område han är registrerad som arbetssökande. I den mån famil— jemedlemmar till dessa perso- ner, enligt vad som följer av den nämnda lagen, har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom, skall familjemedlem- marna erbjudas tandvård av samma landsting. Om familje- medlemmarna är bosatta i Sve- rige gäller dock 5 5.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

SOU 1993:115 Författningsförslag 51

11 Förslag till Lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare dels att 6 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a &, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Zaå

Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av regler- na i denna lag finns i lagen (I992:I 776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeis- ka ekonomiska samarbetsom- rådet (EES).

65'

Smittbärarpenningen skall minskas med följande förmåner i den utsträckning förmånerna utges för samma tid:

1. sjukpenning och sjukpenningtillägg enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd eller motsvarande äldre lagstiftning samt rehabiliteringspenning enligt lagen om allmän för- säkring,

2. havandeskapspenning och föräldrapenningförmåner enligt lagen om allmän försäkring samt ersättning enligt lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård,

3. livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring eller lagen om statligt personskadeskydd eller motsvarande äldre författning som smittbäraren får på grund av att han är smittbärare,

' Senaste lydelse 199111052.

52 Författningsförslag SOU 1993:115 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4. ersättning enligt utländsk 4. sjuklön eller annan ersätt— lagstiftning om arbetsskadeför- ning enligt lagen (1991 : 1047) säkring som smittbäraren får på om sjuklön. grund av att han är smittbära- re,

5. sjuklön eller annan ersätt- ning enligt lagen (1991:1047) om sjuklön.

Vad som föreskrivs i första stycket gäller även beträffande motsvarande förmån som utges till smittbäraren på grundval av utländsk lagstiftning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994. Den nya bestämmelsen i 6 & tillämpas inte i fråga om smittbärarpenning som avser tid före ikraftträdandet.

SOU 1993:115

12 Förslag till

Författningsförslag 53

Lag om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m.

Härigenom föreskrivs att 8 5 lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Rätt till förmåner enligt denna lag har den som är försäkrad enligt 1 kap. 3 % första stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring. Rätt till förmåner enligt 1 och 3-5 55 har även den som, utan att vara bosatt i Sverige, har anställning i all- män eller enskild tjänst här.

85'

Föreslagen lydelse

Rätt till förmåner enligt denna lag har den som är försäkrad enligt 1 kap. 3 5 första stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring och är bosatt i Sveri- ge samt den som, utan att vara bosatt här, enligt vad som följer av lagen (I992:I 776) om sam- ordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom och moderskap. Rätt till förmåner enligt 1 och 3-5 55 har även den som i annat fall, utan att vara bosatt i Sverige, har anställning i all- män eller enskild tjänst här.

Lagen gäller inte för den som får sjukhusvård, som avses i 2 kap. 4 & lagen (1962:381) om allmän försäkring.

För en försäkrad som är bosatt utom Sverige gäller förmånerna enbart när han vistas här.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

' Senaste lydelse 19891223.

54 Författningsförslag SOU 1993:115

13 Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1993:389) om assistansersättning skall införas en ny paragraf, 2 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Zag

Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av regler- na i denna lag finns i lagen (I992:I 776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeis- ka ekonomiska samarbetsom- rådet (EES).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

SOU 1993:1 15 Författningsförslag 55

14 Förslag till Lag om ändring i lagen (l988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1988:360) om handläggning av ärenden om bilstöd till handikappade skall införas en ny paragraf, 2 a &, av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Zaå

Rätt till bidrag som avses i I 5 har den som är försäkrad enligt 1 kap. 3 5 första stycket lagen (1962:381) om allmän försäk— ring och är bosatt i Sverige. Bidrag lämnas också till den som, utan att vara bosatt i Sverige, enligt vad som följer av lagen (1992-1776) om sam- ordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

56 Författningsförslag SOU 1993:1 15

15 Förslag till Lag om ändring i studiestödslagen (1973:349)

Härigenom föreskrivs att det i studiestödslagen (1973:349)' skall införas en ny paragraf, 3 kap. 32 &, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 32 &

Bestämmelser om utsträckt eller inskränkt tillämpning av regler- na i detta kapitel i fråga om studiehjälp i form av studiebi- drag och extra tillägg finns i lagen (I992:I 776) om samord- ning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

' Lagen omtryckt 1987:303.

SOU 1993:1 15 Författningsförslag 57

16 Förslag till Förordning om vissa ersättningar i internationella förhållanden till landsting och kommuner från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Landsting och kommuner som inte ingår i landsting (sjukvårdshu- vudmännen) erhåller ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring för 1. hälso- och sjukvård som lämnas med stöd av 3 b 5 hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 2. hälso- och sjukvård som lämnas med stöd av 4 & hälso- och sjuk— vårdslagen till personer som inte är bosatta i Sverige men som omfattas av lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES), 3. hälso- och sjukvård som lämnas till den som, utan att vara bosatt i Sverige, enligt överenskommelse med annat land är tillförsäkrad sådan förmån vid vistelse i Sverige, 4. tandvård som lämnas med stöd av 7 5 första stycket första punkten tandvårdslagen (1985: 125) till personer som inte är bosatta i Sverige men som har rätt till förmåner vid sjukdom i Sverige med stöd av lagen om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Sjukvårdshuvudmännen skall från sjukförsäkringen även erhålla ersättning för resekostnadsersättningar enligt lagen (1991:4l9) om resekostnadsersättningar vid sjukresor som utgetts i samband med vård som anges i första stycket. Ersättning skall vidare utgå för sådana resekostnadsersättningar som utgetts i samband med annan vård som meddelats personer, som inte är bosatta i Sverige, med stöd av lagen om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller med stöd av överenskommelse med annat land.

2 % Kommuner som bedriver primärvård med stöd av lagen (1991: 1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård erhåller ersättning från sjukförsäkringen för hälso- och sjukvård som lämnas med stöd av 3 a 5 och 4 5 den lagen. Ersättning för vård enligt 4 & lämnas dock endast för personer som inte är bosatta i Sverige och som omfattas av lagen (1992: 1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbets-

58 Författningsförslag SOU 1993:1 15

området (EES) eller som enligt överenskommelse med annat land är tillförsäkrade hälso- och sjukvård vid vistelse i Sverige.

3 & Ersättning enligt 1 5 första stycket 1-3 lämnas med ett belopp som motsvarar avgiften för patienter som inte tillhör sjukvårdsområdet. Ersättning enligt l 5 första stycket 4 och andra stycket lämnas med belopp som motsvarar sjukvårdshuvudmannens faktiska kostnad. Ersättning enligt 2 & utgår med motsvarande belopp.

4 & Ersättning enligt 1 och 2 55 lämnas under förutsättning att sjukvårdshuvudmannen respektive kommunen

1. inte tar ut avgifter av patienter som avses i 3 b % hälso- och sjukvårdslagen (l982:763) på sätt som avviker från bestämmelserna i 26 & samma lag och

2. av patienter som får vård i Sverige med stöd av artikel 22.1 a och artikel 31 i förordning (EEG) nr 1408/71 - i den lydelse förordningen har enligt lagen (1992zl776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES) - inte tar ut högre avgifter än den avgift som tas ut av patienter som är bosatta inom sjukvårdshuvudmannens område.

5 & Närmare föreskrifter för verkställigheten av denna förordning meddelas av Riksförsäkringsverket.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1994.

SOU 1993:115 Författningsförslag 59

17 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1984:908) om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudman från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 1 5 förordningen (1984:908) om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudman från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

152

Landsting och kommuner som inte ingår i ett landsting (sjukvårdshu- vudman) erhåller ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i enlighet med vad som sägs nedan.

Ersättningarna enligt denna förordning innefattar

1. all öppen och sluten sjuk- vård som lämnas den som tillförsäkras sjukvårdsförmåner enligt lagen om allmän försäk- ring,

2. all öppen sjukvård som lämnas den som enligt konven- tion är tillförsäkrad sådan förmån vid vistelse i Sverige,

3. kostnader för resor enligt lagen (1991:4l9) om resekost- nadsersättning vid sjukresor.

Ersättningarna enligt denna förordning innefattar

1. all öppen och sluten sjuk- vård som lämnas den som tillförsäkras sjukvårdsförmåner enligt lagen om allmän försäk- ring, samt

2. kostnader för resor enligt lagen (1991:4l9) om resekost- nadsersättning vid sjukresor.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1994.

' Förordningen omtryckt 1991:1647. 2 Senaste lydelse 1992:1697.

60 F örfattningsförslag SOU 1993:1 15

18 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (l979z849) om ersättning för sjukhusvård m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 ä' förordningen (1979:849) om ersättning för sjukhusvård m.m. skall upphöra att gälla vid utgången av juni 1994.

' Senaste lydelse 1988z993.

SOU 1993:1 15 Författningsförslag 61

19 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1992: 1777) om tillämpningen av lagen (1992: 1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1992:1777) om till- lämpningen av lagen (l992zl776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) skall införas en ny paragraf, 6 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

65

I fall då Sverige med tillämp- ning av artiklarna 76-79 i för- ordning (EEG) nr 1408/71 — i den lydelse förordningen har enligt lagen (1992.'1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekono— miska samarbetsområdet (EES) - samt artikel 10 i förordning (EEG) nr 5 74/72 - i den lydelse förordningen har enligt denna förordning - skall utge tillägg till sådana förmåner som anges i artiklarna och som utges enligt lagstiftningen i den andra staten, skall detta tillägg i första hand utges som barn- bidrag och flerbarnstillågg enligt lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, förlängt barnbidrag enligt lagen (1986: 378) om förlängt barnbidrag eller studiebidrag och extra tillägg enligt studiestödslagen

62

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

SOU 1993:115

Föreslagen lydelse

(1973:349). I den mån tillägg med ytterligare belopp skall ut- ges, skall bostadsbidrag enligt 14 5 lagen (1993:737) om bo- stadsbidrag och, i den mån det inte förslår, barnpension enligt 8 och 14 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring och barn- tillägg som utges med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (1988:881) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring utbetalas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1994.

SOU 1993:115 Inledning

1 Inledning

1. 1 Utredningsuppdraget

Utredningens direktiv framgår av vad dåvarande chefen för socialde- partementet anförde vid regeringssammanträde den 17 januari 1991 i samband med att hon bemyndigades att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utforma förslag till lagstiftning angående folkpension m.m. enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring vid ett utvidgat europeiskt ekonomiskt samarbete.

I direktiven (dir. l991:2) ges inledningsvis en allmän bakgrund till uppdraget. Departementschefen lämnar här en kortfattad redogörelse för Sveriges deltagande ide förhandlingar som förts mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och de länder som tillhör Europeiska frihandels- sammanslutningen (EFTA) om att skapa ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) omfattande de s.k. fyra friheterna för varor, tjänster, kapital och personer samt angränsande politikområden. Här erinras om att den fria rörligheten för personer aktualiserar frågan hur den sociala tryggheten skall samordnas för personer som flyttar mellan olika länder som ingår i det avsedda samarbetsområdet.

I direktiven anges att de formella förhandlingarna om EES inleddes i juni 1990 och att den gemensamma legala basen i ett tänkt EES-avtal utgörs av relevanta delar av EG:s regelverk.

I anslutning härtill erinras i direktiven om att Pensionsberedningen (S 1984:03) i sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) tog upp frågor angående EG:s regler i förhållande till den svenska pensionslagstiftningen. Beredningen redogjorde därvid bl.a. för rådets förordning (EEG) nr 1408/71, som reglerar det här området, och konstaterade att den bygger på fyra grundläggande principer: lika- behandlingsprincipen, sammanläggningsprincipen, exportabilitetsprin- cipen och proratatemporis-principen. Enligt pensionsberedningens uppfattning stod de dåvarande svenska reglerna för folkpension i mindre god överensstämmelse med bestämmelserna i förordning 1408/71. 1 betänkandet redovisade beredningen därför ett förslag till principlösning av de problem som folkpensionsförsäkringen skulle ställas inför om förordning 1408/71 skulle tillämpas på den.

Enligt departementschefens uppfattning visade Pensionsberedningens överväganden på behov av en närmare genomgång av reglerna inom den allmänna pensionsförsäkringen i Sverige inför en närmare

63

64 Inledning SOU 199311 15

anknytning till EG. Departementschefen ansåg därför att det borde uppdras åt en särskild utredare att med utgångspunkt från Pensionsbe- redningens överväganden och förslag beträffande EG:s regler i relation till den svenska pensionslagstiftningen utarbeta förslag till de ändringar som behöver göras i denna jämte erforderliga övergångsbestämmelser.

Utredningen bör enligt direktiven även studera de krav på bosättning i Sverige för rätt till olika förmåner som tillämpas inom andra delar av socialförsäkringen och lämna förslag till sådana lagändringar som bedöms nödvändiga för förmåner som enligt EG-reglerna omfattas av exportabilitetsprincipen.

Härutöver åläggs utredningen i direktiven att bearbeta vissa lagför- slag som Riksförsäkringsverket utarbetat mot bakgrund av de krav som ett utvidgat europeiskt samarbete ställer på den svenska lagstiftningen och samordna förslagen med de förslag beträffande folkpensioneringen som blir ett resultat av utredningens huvudsakliga uppdrag. Riksför- säkringsverkets förslag har redovisats i en särskild rapport till regeringen den 31 maj 1990 angående möjligheterna att utvidga den skyddade personkretsen enligt den allmänna försäkringen och an- slutande förmånssystem. Rapporten har remissbehandlats och har tillsammans med de inkomna remissynpunkterna överlämnats till ut- redningen (se vidare avsnitt 2.6 och 5.8).

Utöver de uppdrag som utredningen erhållit genom direktiven har regeringen genom beslut den 15 april 1993 uppdragit åt utredningen att överväga frågan om rätten till sjuklön vid vistelse utomlands i enlighet med vad som framkommit under riksdagsbehandlingen av denna fråga (SfU 1991/92:5, rskr. 81) samt att avge de förslag som utredningen finner påkallade (se vidare kapitel 7).

Utredningen har i sitt arbete att beakta de generella direktiven (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning. Enligt dessa direktiv skall alla förslag kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser.

1.2 Utredningsarbetet

Vi påbörjade vårt arbete under våren 1991. I mars 1992 överlämnade vi betänkandet Rätten till folkpension (SOU 1992:26), där vi redovisat överväganden och förslag i fråga om folkpensioneringen och för— säkringen för tilläggspension. Dessa förslag har numera lett till ändrad lagstiftning (prop. 1992/93:7, bet. 1992/93:SfU4, rskr. 1992/93:69, SFS 1992:1277-1280).

I föreliggande betänkande behandlar vi återstående delar av vårt ut- redningsuppdrag. Vi tar således här upp och behandlar frågan om behovet av en anpassning av regelsystemet för andra socialförsäkrings-

SOU 1993:115 Inledning

förmåner än folk- och tilläggspension till EG:s regler i fråga om samordning av olika länders system för social trygghet.

Vad beträffar de frågor om försäkringsbegreppet och utvidgning av den skyddade personkretsen, m.m. som Riksförsäkringsverket tagit upp i den ovannämnda rapporten har vi av tidsskäl inte hunnit att behandla under utredningsarbetet i den utsträckning som hade varit önskvärt. Som vi närmare utvecklar i kapitel 5 anser vi att dessa frågor bör prövas vidare i annat sammanhang så snart som möjligt.

Vi har under under utrdeningsarbetet haft kontakt med olika myndigheter och organisationer för att få del av upplysningar av betydelse för uppdraget. Vi har även haft kontakt med EGkonse- kvensutredningen Social Välfärd och Jämställdhet (S 1993:01) och Bilstödsutredningen (S 1993:05).

Vi har vidare företagit ett studiebesök till Bryssel för att överlägga med tjänstemän vid EG-kommissionen, knutna till Administrativa kommissionen för social trygghet för migrerande arbetare, i frågor om bl.a. tolkningen och tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71. Sådana överläggningar har också ägt rum vid ett besök som dessa tjänstemän gjort i Stockholm för att delge oss erfarenheter av för— ordningens tillämpning.

Vi har avgett remissyttrande över betä fikandet Bostadsbidrag, enkla— re, rättvisare, billigare (SOU 1992:89).

1.3 Betänkandets disposition

EG och berörda EFTA-länder har sedan våra direktiv gavs träffat ett avtal om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES-avtalet. Avtalet är så konstruerat att samtidigt med att avtalet blir gällande blir också en stor mängd EG—rättsakter gällande i de avtalsslutande staterna. Bland dessa återfinns flera rättsakter inom socialpolitikens område.

Vårt arbete har varit inriktat på att utreda vilka konsekvenser EES- avtalets ikraftträdande får på socialförsäkringsområdet - för enskilda och för Sverige som stat - samt vilka behov av förändringar i den svenska lagstiftningen som till följd därav kan föreligga. För att kunna göra denna bedömning har vi varit tvungna att försöka finna svar på frågorna om, för det första, vilka förmåner som omfattas av det från EG övertagna regelsystemet och, för det andra, på vilket sätt för- månerna berörs. Det har visat sig vara en tämligen grannlaga uppgift att göra dessa bedömningar. Vi har därför funnit det nödvändigt att i betänkandet redovisa en relativt utförlig genomgång både av de EG- rättsliga reglerna och av gällande svensk rätt.

Efter detta inledande kapitel följer i kapitlen 2-4 redogörelser för de allmänna regler om försäkringstillhörighet som återfinns dels i svensk

65

66 Inledning SOU 1993:115

rätt (inklusive ingångna konventioner), dels i EG-rätten. Kapitel 3 innehåller också en relativt utförlig översikt över den sociala trygg- heten enligt EG:s regler i stort.

I kapitel 5 kommer vi med utgångspunkt från vad vi redogjort för i kapitlen 2-4 att lämna överväganden av övergripande art och att närmare avgränsa vårt uppdrag. Vi kommer där att försöka beskriva de allmänna konsekvenser som den aktuella EG-rättens tillämpning i Sverige kommer att få oberoende av förmånsslag.

De särskilda förmånsslagen kommer att behandlas i kapitlen 6-10. Dessa är uppdelade i en deskriptiv del och en övervägandedel. I den deskriptiva delen beskrivs först de svenska regler som kan komma att beröras av den EG-rättsliga regleringen och därefter de EG-regler som gäller särskilt för det aktuella förmånsslaget. I övervägandedelen försöker vi med ledning i den deskriptiva redogörelsen göra en be- dömning av vilka konsekvenser EG-reglernas tillämpning i Sverige kommer att få. Vi redovisar där också de förslag till ändringar i svensk lagstiftning på olika områden som vi funnit påkallade på grund av våra bedömningar.

Slutligen kommer vi i kapitel 11 att försöka beskriva kostnadskonse— kvenser och vissa administrativa konsekvenser inom socialförsäkrings- området som följer med EES-avtalets ikraftträdande.

SOU 1993:115 Gällande regler 67

2 Gällande regler om försäkringstillhörighet

2. 1 Inledning

I detta kapitel skall vi lämna en översiktlig redogörelse för de regler som i dag gäller i Sverige i fråga om tillhörigheten till socialförsäk- ringssystemets olika delar. Dessa regler återfinns i svensk nationell lagstiftning men också i konventioner som Sverige ingått med andra stater. Kapitlet avslutas med en genomgång av den rapport som Riksförsäkringsverket överlämnat till regeringen om behovet av författningsändringar inom den allmänna försäkringen m.m inför en eventuell utvidgning av den skyddade personkretsen i enlighet med EG-lagstiftningens principer, vilken rapport vi fått i uppdrag att beakta.

Lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) intar den centrala platsen i det svenska socialförsäkringssystemet. I lagen har samlats tre delar av socialförsäkringen, nämligen sjukförsäkringen (som innefattar sjukvårds- och sjukpenningförsäkringarna samt föräldraförsäkringen och tandvårdsförsäkringen), folkpensioneringen och försäkringen för tilläggspension.

Socialförsäkringens övriga delar behandlas i särskilda lagar. Det gäller arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS), delpensionsförsäkringen samt arbetsskadeförsäkringen. Också vissa förmåner som har anknytning till AFL:s förmånssystem regleras i särskilda lagar. Vidare finns förmånssystem av socialpolitisk art som i teknisk mening inte är försäkringar men som i många sammanhang brukar hänföras till begreppet socialförsäkring. Härmed avses vanligen i vid bemärkelse förmåner som utbetalas av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna, såsom barnbidrag och bidragsför- skott.

Vid sidan härav finns på hälso- och sjukvårdens område en del andra författningar som är av betydelse i sammanhanget. Det gäller i första hand hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I kapitel 6 redovisar vi innebörden av den lagstiftningen.

Bestämmelser om vilka som omfattas av de olika socialförsäkrings- grenarna finns dels i respektive lag, dels - i viss utsträckning - i konventioner om social trygghet som har ingåtts mellan Sverige och

68 Gällande regler SOU 1993:1 15

andra länder. Den omständigheten att en person är försäkrad enligt AFL eller enligt annan lagstiftning inom socialförsäkringssystemet innebär inte att han har rätt till alla förmåner eller omfattas av alla förpliktelser enligt lagen. Bestämmelserna för de olika försäkrings— grenarna ger besked om i vilken utsträckning så är fallet. Å andra sidan är det i vissa fall möjligt för en person som inte är försäkrad att komma i åtnjutande av förmåner från försäkringen. I sådant fall rör det sig om en rätt som härleder sig från en försäkrad person. I socialför- säkringskonventionerna finns bestämmelser som inskränker eller utvidgar rätten till förmåner enligt den nationella svenska lagstift- ningen.

2.2 Lagen om allmän försäkring (AFL) Allmänt

Försäkrade enligt AFL är dels svenska medborgare, oberoende av var de är bosatta, dels utländska medborgare och statslösa som är bosatta i Sverige (1 kap. 3 % AFL). Vidare gäller enligt denna lagregel att en försäkrad som lämnar Sverige skall anses fortfarande vara bosatt här, om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år. Även den som av en statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för arbets— givarens räkning anses vara bosatt i Sverige under hela utsändnings— tiden oberoende av dennas längd. Detta gäller även medföljande make - eller därmed jämställd - samt barn under 18 år.

Enligt AFL har regeringen bemyndigande att undanta vissa kategorier statligt anställda i utlandstjänst från regeln om bosättning i Sverige under utsändningstiden. Genom förordningen (1985:73) om undantag från svensk socialförsäkringslagstiftning vid arbete utomlands har regeringen med stöd härav föreskrivit att arbetstagare som är arvodesanställda av Styrelsen för internationell utveckling (SIDA) för arbete i ett biståndsland jämte medföljande familjemedlemmar inte skall anses bosatta i Sverige under utsändningstiden.

Försäkrad för tilläggspension är enligt 1 kap. 3 5 andra och tredje styckena AFL dessutom utländsk sjöman som har anställning på svenskt handelsfartyg samt den som har tillgodoräknats pensionspoäng i Sverige även om han inte uppfyller ovan angivna förutsättningar för att vara försäkrad enligt AFL. Med anställning på svenskt handels- fartyg likställs enligt 20 kap. 1 & AFL anställning på utländskt handelsfartyg som svensk redare förhyr i huvudsak obemannat, om anställningen sker hos denne eller någon av honom anlitad arbets- givare.

Bestämmelserna i 1 kap. 3å AFL om begreppet försäkrad har betydelse endast i fråga om förmåner, för vilka inte uppställs andra

SOU 1993:115 Gällande regler 69

villkor än försäkringstillhörighet. Detta gäller numera endast inom försäkringen för tilläggspension. Begreppet försäkrad har endast den praktiska effekten att en svensk medborgare vid bosättning utomlands under anställning hos svensk arbetsgivare är försäkrad för ATP.

Den allmänna försäkringen är obligatorisk. Någon möjlighet att frivilligt ställa sig utanför försäkringen finns alltså inte för dem som uppfyller försäkringsvillkoren.

En försäkrad person som är bosatt i Sverige skall fr.o.m. den månad då han fyller 16 år vara inskriven hos allmän försäkringskassa (1 kap. 4 & AFL). Det särskilda kravet på bosättning för att inskrivning hos en försäkringskassa skall ske har betydelse endast för svenska med- borgare, eftersom endast dessa kan vara försäkrade vid bosättning utanför Sverige. För inskrivna gäller försäkringen i dess helhet.

1 1 kap. 4 & AFL ges regler om hos vilken försäkringskassa en försäkrad skall vara inskriven. Reglerna innebär att den försäkrade skall vara inskriven hos den kassa inom vars verksamhetsområde han var folkbokförd den 1 november föregående år. För den som inte var folkbokförd vid denna tidpunkt gäller att han skall vara inskriven hos den kassa inom vars verksamhetsområde han var bosatt vid föregående års utgång eller, för den som bosätter sig i Sverige senare under året, hos den kassa inom vars verksamhetsområde han bosätter sig. I Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1985: 16) om inskrivning och avregistrering enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring ges den kompletterande bestämmelsen att det är lokalkontoret på folkbok- föringsorten eller bosättningsorten som den försäkrade skall tillhöra.

En person som flyttar till Sverige skall skrivas in hos en för- säkringskassa så snart kassan fått kännedom om att han skall vara inskriven (1 kap. 5 % AFL). Inskrivningen gäller från den tidpunkt då sådant förhållande inträtt att den försäkrade skall vara inskriven. Inskrivningen gäller dock tidigast fr.o.m. tredje månaden före den då inskrivningen skedde. I lagen föreskrivs en anmälningsskyldighet för försäkrade som skall vara inskrivna men som inte var folkbokförda i Sverige den 1 november föregående år. Det åligger en sådan försäkrad att inom två veckor från den tidpunkt då sådant förhållande inträtt att han skall vara inskriven anmäla sig till den kassa hos vilken han skall skrivas in.

En grundläggande förutsättning för att en person skall vara inskriven hos allmän försäkringskassa är att han anses bosatt här i landet. Föreligger inte denna förutsättning längre, skall den försäkrade avregistreras från försäkringskassan. Så snart kassan fått reda på att en försäkrad inte längre skall vara inskriven skall kassan avföra honom från registret med verkan från den tidpunkt då sådant förhållande inträtt att inskrivningen skall upphöra.

Någon närmare bestämning av de förutsättningar som konstituerar bosättning finns inte i AFL. Det är försäkringskassan som bedömer om

70 Gällande regler SOU 1993:1 15

en person är att anse som bosatt i Sverige och således skall vara inskriven hos kassan.

Närmare om bosättningsbegreppet

Riksförsäkringsverket har utfärdat föreskrifter (RFFS 1985:16) om inskrivning och avregistrering enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Enligt dessa gäller som huvudregel att en person skall anses vara bosatt i Sverige om han har sitt egentliga hemvist här eller om han kommer till Sverige med avsikt att vistas här stadigvarande. Likaså skall en person, som kommer till Sverige med avsikt att vistas här mer än ett år för förvärvsarbete eller studier, och dennes med- följande make - eller därmed likställd - och barn under 18 år anses bosatta här. En person som flyttat till Sverige från ett nordiskt land skall enligt föreskrifterna normalt anses bosatt här i landet om han blivit folkbokförd här. Vad gäller utomnordiska medborgare är prövningen av frågan om bosättning även beroende av att uppehållstill- stånd beviljats. En utlänning får inte uppehålla sig i Sverige under längre tid än tre månader utan att ha uppehållstillstånd. Uppehållstill- stånd behövs inte för medborgare i annat nordiskt land. För att en utlänning som behöver uppehållstillstånd enligt utlänningslagstiftningen skall kunna skrivas in hos en försäkringskassa krävs enligt Riksför- säkringsverkets föreskrifter att han beviljats permanent uppehållstill- stånd eller uppehållstillstånd för minst ett år eller ett tillstånd som eljest kan ligga till grund för folkbokföring.

Nämnda föreskrifter innehåller även vissa särregler beträffande sjömän. Enligt dessa skall en svensk sjöman, som är anställd på ett svenskt handelsfartyg eller på ett utländskt handelsfartyg som i huvudsak obemannat förhyrs av svensk redare, anses som bosatt i Sverige även om han inte uppfyller de krav på vistelsens varaktighet som annars gäller för att bosättning i landet skall anses föreligga. Han likställs enligt föreskrifterna med en försäkrad som är inskriven hos försäkringskassa även om inskrivning inte skett. Detsamma gäller en utländsk sjöman som skall anses som bosatt i Sverige enligt be- stämmelser i konventioner om social trygghet mellan Sverige och andra länder. En sådan sjöman har således rätt till samma förmåner från den allmänna försäkringen som en försäkrad som är inskriven. Utländska sjömän på svenska handelsfartyg som inte omfattas av en konvention har rätt till bara intjänande av ATP och - enligt fast praxis - förmåner från arbetsskadeförsäkringen.

Riksförsäkringsverket har vidare utfärdat rekommendationer om till- lämpningen av reglerna om försäkring, inskrivning och avregistrering enligt lagen om allmän försäkring (Allmänna råd 1990:2). Dessa bygger på 1967 års folkbokföringslag, som med vissa begränsningar upphörde att gälla den 1 juli 1991. När det gäller den närmare bedömningen av om en person har sitt egentliga hemvist i Sverige

SOU 1993:115 Gällande regler 71

rekommenderar Riksförsäkringsverket att folkbokföringens regler om dygnsvila tillämpas. Även i övrigt rekommenderar verket att för- säkringskassan låter folkbokföringen vara vägledande vid bedömningen av bosättningsfrågan.

1 Sverige bosatta personer folkbokförs enligt bestämmelserna i den nya folkbokföringslagen (1991:481). Lagen reglerar i första hand på vilken fastighet och inom vilken församling en i Sverige bosatt person skall folkbokföras. När det gäller rätt folkbokföringsort är huvudregeln att en person anses bosatt där han regelmässigt tillbringar sin dygnsvi- la. Folkbokföringslagen innehåller uttryckliga bestämmelser om när en person skall anses vara bosatt i Sverige. Bestämmelserna innebär bl.a. att den som flyttar in till Sverige skall tas upp i folkbokföringen om han kan antas regelmässigt tillbringa sin dygnsvila här i landet under minst ett år. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet (dubbel bosättning) skall folkbokföras om han med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin starkaste anknytning till Sverige. Vid denna bedömning bör familjeförhållandena normalt tillmätas störst vikt. För den som saknar familj bör i första hand anknytningen på grund av arbetsförhållandena väga tyngst. När det gäller personer som inte har anställning eller familj eller då familjen har dubbel bosättning, t.ex. pensionärer som vintertid bor i ett annat land och sommartid i Sverige, får det egentliga hemvistet bestämmas med ledning av bl.a. vistelsens omfattning och bostädernas art (prop. 1990/91:153 s. 134). För utomnordiska med- borgare krävs i princip uppehållstillstånd för att folkbokföring skall ske. Riksförsäkringsverket rekommenderar att försäkringskassan vid be- dömningen av bosättningsfrågan tar hänsyn till exempelvis sådana om- ständigheter som ändamålet med vistelsen samt bostads- och arbets- förhållanden i Sverige och eventuellt i annat land.

På motsvarande sätt gäller att den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utanför Sverige under minst ett år skall avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Detsamma gäller den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet om han med hänsyn till samtliga om- ständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist utom landet. Den som oavbrutet under två år saknat känt hemvist avregistreras som obefint- lig.

En försäkrad är enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter skyldig att, före avresan, anmäla till försäkringskassan när han lämnar Sverige för att vara utomlands för en tid som kan antas komma att överstiga ett år. Om en försäkrad inte från början kunnat förutse att utlandsvistelsen kommer att överstiga ett år, skall han göra anmälan till försäkringskas- san om utflyttningen så snart det kan beräknas att vistelsen kommer att överstiga ett år. Riksförsäkringsverkets föreskrifter om avregistrering

72 Gällande regler SOU 1993:1 15

innebär att avregistrering från allmän försäkringskassa kan komma att ske med retroaktiv verkan. Detta kan bli fallet om försäkringskassan först i efterhand får reda på att en försäkrad lämnat landet för längre tid än ett år. Avregistrering sker då fr.o.m. dagen efter avresan. När det kommer till försäkringskassans kännedom att en person inte längre är kvar i landet och tidpunkten för avresan är okänd, rekommenderar Riksförsäkringsverket att avregistrering sker med verkan ett år tillbaka i tiden från det att kassan fick kännedom om förhållandet. Är det känt att personen varit här för mindre än ett år sedan, bör avregistreringen ske från den senast kända vistelsetidpunkten.

Om en försäkrad utan försäkringskassans kännedom varit utomlands mer än ett år, rekommenderar Riksförsäkringsverket att retroaktiv avregistrering görs endast i det fall att det är av betydelse för rätten till förmåner. Har ersättning utbetalats till den försäkrade under tiden denne varit utomlands, kan det bli aktuellt med återkrav.

Vid flyttning från Sverige till ett nordiskt land gäller att för- säkringskassan vid bedömningen av frågan om avregistrering i princip skall följa folkbokföringsmyndigheternas beslut om avregistrering från folkbokföringen. Enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter kan i sådant fall en i Sverige folkbokförd person avregistreras endast om särskilda omständigheter föreligger.

Den som är utsänd för anställning utomlands i svenska statens tjänst skall - tillsammans med sin medföljande familj — enligt folkbok- föringslagen stå kvar som folkbokförd under utlandsvistelsen. I lagen finns särregler även för diplomatisk och konsulär personal. Enligt dessa gäller att den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning folkbokförs endast om han är svensk medborgare eller om han var bosatt här när han kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller betjäningen. Detta gäller även en sådan persons familjemedlem eller tjänare.

De nordiska länderna har träffat en överenskommelse om folk- bokföring vid flyttning inom Norden (SFS 1989: 1007). Överenskom- melsen gäller för alla personer, oavsett medborgarskap, som är registrerade som bosatta i ett nordiskt land och som flyttar till ett annat nordiskt land. En tidsbegränsad vistelse som avses vara mindre än sex månader anses normalt inte som flyttning. Enligt överenskommelsen är det den lokala registreringsmyndigheten i inflyttningslandet som beslutar om en person skall registreras som bosatt där. Frågan om en person skall anses som bosatt i inflyttningslandet eller inte avgörs av lagstiftningen i det landet.

SOU 1993:115 Gällande regler 73

2.3 Övriga förmånssystem

Försäkrad enligt lagen (1979.'84) om delpensionsförsäkring är den som är bosatt i Sverige och har en aktuell anknytning till arbetsmarknaden samt har en längre tid i arbetslivet bakom sig (3 och 4 55). Bosätt- ningsbegreppet är här enligt föreskrift av Riksförsäkringsverket (RFFS l987:16) detsamma som i AFL (se ovan under avsnitt 2.2). Arbets- villkoret innebär krav på förvärvsarbete i viss omfattning i minst fyra månader under en ramtid av tolv månader före den dag då pension avses börja utgå eller den tidigare dag då ansökan görs. Slutligen krävs att pensionsgrundande inkomst för ATP tillgodoräknats för minst tio år fr.o.m. 45 års ålder.

Rätten till delpension är således inte beroende av svenskt med- borgarskap. För rätt till pension krävs dock bosättning i Sverige och en längre tids förvärvsarbete här i landet. Vidare krävs att den försäkrade fortsätter förvärvsarbeta i viss omfattning för att vara berättigad att behålla delpensionen. Några lagregler som ger svenska - eller utländska - medborgare rätt att uppbära delpension vid bosättning utomlands finns inte. Detta gäller även om en utomlands bosatt fortsätter att förvärvsarbeta på deltid i Sverige.

Var och en som är medlem i en erkänd arbetslöshetskassa är för- säkrad enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (3 €). Medlemskap i en arbetslöshetskassa står öppet för i princip alla som uppfyller villkor i kassans stadgar om arbete inom dess verksam- hetsområde (47 å). Inom arbetslöshetsförsäkringen uppställs inte några formella medborgarskaps— eller bosättningskrav. Alla förvärvsarbetande har därför möjlighet att tillhöra försäkringen.

Som allmänna villkor för rätt till ersättning från arbetslöshets- försäkringen gäller att den försäkrade är arbetsför, beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, är anmäld som arbetssökande hos den offent- liga arbetsförmedlingen i den ordning som Arbetsmarknadsstyrelsen föreskriver och inte kan erhålla ett lämpligt arbete. Härutöver krävs att den försäkrade varit medlem i arbetslöshetskassan under viss tid (med- lemsvillkoret) och under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde utfört förvärvsarbete i viss utsträckning (arbets- villkoret). Även om det inte framgår av lagen beaktas som huvudregel endast arbete i Sverige. Vissa typer av arbeten utförda utomlands godtas dock i praxis, såsom arbete hos arbetsgivare med säte i Sverige om lön utbetalats från denne.

Till den som inte är försäkrad enligt arbetslöshetsförsäkringen eller som ännu inte uppfyllt villkoret om viss tids medlemskap för rätt till ersättning vid arbetslöshet eller uttömt sin rätt till ersättning enligt för- säkringen utges i stället ersättning enligt lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.

74 Gällande regler SOU 1993: 1 15

Mot bakgrund av att bestämmelserna om kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) utformats som generella föreskrifter har i lagen intagits en bestämmelse om att KAS utgår till den som uppfyller föreskrivna ersättningsvillkor i Sverige. Bestämmelsen innebär att endast den som står till den svenska arbetsmarknadens förfogande och har uppfyllt föreskrivna ersättningsvillkor i Sverige är berättigad till KAS. Bestämmelsen gäller både svenska medborgare och andra sökande. Detta innebär bl.a. att den arbetslöse måste ha utfört förvärvsarbete i Sverige under viss tid omedelbart före arbetslöshetens inträde.

Arbetsmarknadsstyrelsen har föreskrivit att en sökande som är bosatt utomlands och som önskar få arbetslöshetsersättning från Sverige skall stå till den svenska arbetsmarknadens förfogande genom att besöka den svenska arbetsförmedlingen varje dag (AMSFS l978z8). Undantag har dock gjorts för gränsarbetare, dvs. personer som arbetar i Sverige men är bosatta i annat land till vilket de återvänder varje dag eller minst en gång i veckan. Den besöksskyldighet som gäller innebär att den sökande i praktiken måste vistas i Sverige.

Enligt 1 kap. 1 5 lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring är den som förvärvsarbetat i verksamhet här i riket försäkrad för arbetsskada. Krav på bosättning i Sverige föreligger endast för andra förvärvs- arbetande än arbetstagare, dvs. för egenföretagare och uppdragstagare. Om en utländsk arbetsgivare sänder en arbetstagare till Sverige för arbete som avses vara högst ett år, är arbetstagaren dock inte försäkrad enligt denna lag. Försäkringen gäller också arbete som en arbetstagare utför utomlands, om arbetet avses vara högst ett år och arbetstagaren är utsänd av en arbetsgivare med verksamhet här i riket. En arbets- tagare, som av en statlig arbetsgivare sänds till ett annat land för arbete för dennes räkning, skall dock vara försäkrad för arbetsskada under hela utsändningstiden. Regeringen har emellertid med stöd av bemyndigande i lagen genom förordningen (l985z73) om undantag från svensk socialförsäkringslagstiftning vid arbete utomlands föreskrivit att

detta inte skall gälla arbetstagare som är arvodesanställda av Styrelsen för internationell utveckling (SIDA) för arbete inom det svenska biståndet i ett annat land.

Ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen utges på samma villkor till svenska och utländska medborgare som förvärvsarbetar i Sverige. För arbetstagare uppställs som nämnts inget krav på bosättning i landet. Det innebär att en person som inte är bosatt i Sverige vid en arbets- skada har rätt till sjukvårdsförmåner, sjukpenning och livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring om han inte är berättigad till motsva- rande förmåner enligt AFL. För andra förvärvsarbetande än arbets- tagare krävs dock bosättning i Sverige. Såväl svenska som utländska egenföretagare och uppdragstagare måste således vara bosatta här och förvärvsarbeta i verksamhet här i riket för att vara berättigade till ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen.

SOU 1993:115 Gällande regler 75

När det gäller andra förmånssystem, som inte är uppbyggda som försäkringar i egentlig mening, varierar de krav som uppställs för att rätt till förmåner skall föreligga enligt de olika lagarna. Vissa anknyter till AFL genom att det uppställs krav på att den sökande skall vara inskriven hos försäkringskassa. Andra system är uppbyggda på annat sätt och kräver inte registrering eller inskrivning i någon kassa. T.ex. omfattar lagen (l989z225) om ersättning till smittbärare alla smitt- bärare som måste avstå från förvärvsarbete på grund av beslut enligt vissa angivna lagar eller föreskrifter som fattats med stöd av lagarna eller på grund av läkarundersökning eller hälsokontroll. Vanligen krävs dock bosättning i Sverige. För rätt till hälso- och sjukvård - akut vård undantagen — krävs enligt hälso- och sjukvårdslagen (l982:763) således bosättning i Sverige. I fråga om utländska medborgare krävs dessutom i en del fall viss tids vistelse här i landet innan förmånen utbetalas. Bosättningsbegreppet kan i dessa andra författningar skilja sig från det som tillämpas inom AFL (jfr l 5 lagen 1947:529 om allmänna barnbidrag). I de särskilda kapitel i det följande som behandlar olika förmånsslag beskriver vi närmare vilka krav som uppställs enligt de särskilda lagarna. I kapitel 5 redovisar vi dessutom en jämförande sammanställning av dessa olika krav.

2.4 Avgiftsskyldighet

Den allmänna försäkringen finansieras av socialavgifter, dvs. arbets— givaravgifter och egenavgifter. Sjukförsäkringen finansieras dessutom av en allmän sjukförsäkringsavgift, som erläggs av arbetstagare. Vissa andra finansieringskällor finns också, inte minst statsmedel och fondav- kastning.

Skyldiga att erlägga socialavgifter är enligt lagen (1981:691) om socialavgifter dels arbetsgivare, dels personer som är försäkrade enligt AFL och som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Arbetsgivaravgifterna respektive egenavgifterna enligt lagen om socialavgifter skall betalas med vissa procenttal på de enligt reglerna i lagen bestämda avgiftsunderlagen.

Underlaget för beräkning av arbetsgivaravgifter utgörs av summan av vad arbetsgivaren under året har utgett som lön i pengar eller annan ersättning för utfört arbete eller annars med anledning av en tjänst samt vissa andra ersättningar. Underlaget för beräkning av egenav- gifter utgörs i princip av de inkomster av annat förvärvsarbete än anställning som en avgiftsskyldig person uppburit.

Skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter i Sverige föreligger alltid om arbetsgivaren är svensk och arbetet utförs i Sverige. Var arbets- tagaren är bosatt spelar därvid ingen roll. Inte heller har det betydelse om arbetstagaren är utländsk medborgare och vistas här kortare tid än

76 Gällande regler SOU 1993 : 1 15

ett år och därför inte kan bli försäkrad enligt AFL och berättigad till socialförsäkringsförmåner här i landet. En utländsk arbetsgivare är skyldig att betala arbetsgivaravgifter i Sverige för arbetstagare som utför arbete i Sverige om arbetstagaren är bosatt här eller, utan att vara utsänd hit, vistas här i landet.

En svensk arbetsgivare är dessutom i vissa fall skyldig att betala arbetsgivaravgifter för arbete som en arbetstagare utför utomlands. Om arbetstagaren är lokalanställd (dvs. inte bosatt i Sverige) gäller i dessa fall att arbetsgivaren är skyldig att erlägga endast ATP-avgifter för arbetstagare som är svenska medborgare. Om arbetstagaren är utsänd från Sverige gäller att arbetsgivaren är avgiftsskyldig för alla arbets— givaravgifter så länge utsändningen inte avses pågå längre tid än ett år (eller de andra utsändningstider som gäller enligt ingångna konventio- ner). Är arbetstagaren svensk medborgare är arbetsgivaren dock alltid skyldig att erlägga ATP-avgifter.

I fråga om egenavgifter gäller bl.a att den som inte är inskriven hos försäkringskassa inte är skyldig att erlägga andra avgifter än till- låggspensionsavgift.

Allmän sjukförsäkringsavgift skall enligt lagen (1992:1745) om allmän sjukförsäkringsavgift för varje år betalas av den som uppbär inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete om den enskilde är skattskyldig för inkomsten enligt kommunalskattelagen (1928z370). Avgiften beräknas på summan av inkomsterna till den del de inte överstiger sju och en halv gånger basbeloppet enligt AFL. Undantagna från avgiftsskyldigheten är personer som vid årets ingång fyllt 65 år och de som har inkomster som understiger 32 procent (25 procent fr.o.m. år 1994) av basbeloppet.

Det finns i det svenska socialförsäkringssystemet inte något absolut samband mellan de avgifter som har betalats av eller för en person och rätten till förmåner eller de förmåner personen kan vara berättigad till, bl.a. eftersom en arbetsgivares skyldighet att erlägga avgifter inte styr den försäkrades rätt till förmåner och utebliven betalning av arbets- givaravgift inte heller innebär att den försäkrade förlorar rätt till förmånen.

2.5 Konventionsbestämmelser om försäkringstillhörighet

De regler om försäkringstillhörighet och avgiftsskyldighet som vi redogjort för ovan utvidgas eller inskränks i flera avseenden av de konventioner på socialförsäkringsområdet som Sverige ingått med andra stater. På grund av dessa konventioner kan även andra personer än de som är försäkrade enligt svensk nationell lagstiftning vara berättigade till socialförsäkringsförmåner i Sverige. På motsvarande

SOU 1993:115 Gällande regler 77

sätt kan personer som är försäkrade i Sverige vara berättigade till förmåner i andra stater. I kapitel 4 lämnar vi en närmare redogörelse för innehållet i konventionerna och tar där upp bl.a. reglerna om försäkringstillhörighet.

2.6 Riksförsäkringsverkets rapport om den skyddade personkretsen

Riksförsäkringsverket har, som vi nämnde i kapitel 1, i en rapport den 3] maj 1990 till regeringen redovisat ett uppdrag att utreda behovet av författningsändringar inom den allmänna försäkringen och därmed sammanhängande förmånssystem inför en eventuell utvidgning av den skyddade personkretsen i enlighet med EG-lagstiftningens principer.

I rapporten konstateras inledningsvis att, om Sverige skall kunna ingå i det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), det kommer att krävas att vårt regelsystem anpassas så att personer som arbetar i Sverige utan att vara bosatta här får rätt till sjukvårdsför— måner och vissa förvärvsanknutna förmåner under den tid arbetet i Sverige pågår.

För att åstadkomma en sådan utvidgning föreslår Riksförsäkrings- verket att bestämmelser tas in i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) som innebär att den som förvärvsarbetar i Sverige såsom arbetstagare utan att vara bosatt här skall vara försäkrad enligt AFL och jämställas med en person som är inskriven hos försäkringskassa under den tid som arbetet pågår. Eftersom socialavgifter erläggs av arbetsgivaren för den som arbetar här oavsett bosättning. innebär den föreslagna utvidgningen en bättre koppling mellan arbetsgivarens socialavgifter och arbetstagarens försäkringsskydd.

Bestämmelserna föreslås omfatta inte bara medborgare i EG- och EFTA-länder utan alla personer som förvärvsarbetar i Sverige. Enligt verkets bedömning kommer det stora flertalet personer som anländer till Sverige för att arbeta här under kortare perioder med största säkerhet att vara medborgare i något EG-land. Detta beror framför allt på de begränsade möjligheterna för medborgare utanför EG att få arbets— och uppehållstillstånd här. Verket hänvisar härvid till uppgifter från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att under åren 1988 och 1989 beviljades drygt 12 000 respektive ca 19 000 arbetstillstånd, varav flertalet avsåg personer som kom från Västtyskland, Storbritannien och Polen.

När det gäller egenföretagare hänvisar Riksförsäkringsverket till att en egenföretagare enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) är försäkrad för arbetsskada endast om han är bosatt i Sverige och föreslår att samma bosättningskrav skall gälla för egenföretagare även enligt AFL. Förslaget innebär således att förvärvsanknutna

78 Gällande regler SOU 1993 :1 15

förmåner inte heller fortsättningsvis skall kunna utges direkt enligt AFL till en egenföretagare som förvärvsarbetar i Sverige utan att vara bosatt här.

Riksförsäkringsverket föreslår i rapporten att en - svensk eller utländsk - sjömans rätt till förmåner skall regleras direkt i AFL och anknytas till anställning på svenskt handelsfartyg som därvid jämställs med annan anställning i riket. Reglerna kommer enligt bestämmelsen i 20 kap. l & tredje stycket AFL att omfatta också arbete på fartyg som förhyrs i huvudsak obemannat av svensk redare.

Riksförsäkringsverket erinrar i rapporten om att familjemedlemmar till en person som förvärvsarbetar i en medlemsstat inom EG utan att vara bosatt där enligt EG:s regelsystem har rätt till förmåner från sysselsättningslandet på samma villkor som den som förvärvsarbetar där, såvida de inte har rätt till sådana förmåner i bosättningslandet. Genom de bilaterala konventioner som Sverige träffat med andra länder ges möjlighet för den som kommer till Sverige utan att anses bosatt här att få rätt till sjukvårdsförmåner om vårdbehovet uppstår under vistelsen här. Verket påpekar i sin rapport att samtliga kon- ventioner med EG—länder har bestämmelser som innebär att familje- medlemmar till en person som arbetar i Sverige kan fortsätta att tillhöra bosättningslandets socialförsäkring även om familjeförsörjaren är omfattad av försäkringen i Sverige. Bestämmelserna blir gällande också i de fall där den kvarvarande maken inte själv är försäkrad genom eget förvärvsarbete. Verket konstaterar att med undantag för personer från Grekland och Spanien - familjemedlemmar till med- borgare i EG-länder som förvärvsarbetat i Sverige genom kon— ventionerna kan få sjukvårdsförmåner både i Sverige och i bosättnings- landet.

Den föreslagna utvidgningen av begreppen försäkrad och inskriven bör enligt verket, i den mån det för rätt till viss förmån uppställs krav på bosättning i Sverige, kompletteras med en bestämmelse att en försäkrad som här avses skall jämställas med den som är bosatt i Sverige. Detta gäller t.ex. i fråga om rätten till sjukvårdsförmåner enligt 2 kap. AFL och 3 & hälso- och sjukvårdslagen ( 19821763). Verket föreslår även att följdändringar görs i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. bl.a. så att svenska medborgare som är bosatta utomlands inte längre ges rätt till läkeme- delsförmåner då de vistas i Sverige utan att förvärvsarbeta här.

En förutsättning enligt gällande lagstiftning för att föräldrapenning skall kunna utges är -förutom att föräldern är försäkrad och inskriven hos allmän försäkringskassa - att barnet är bosatt i Sverige. Riksför— säkringsverket föreslår i rapporten att föräldrapenning i fortsättningen skall kunna utges för barn som vistas här tillsammans med en förvärvs- arbetande förälder utan att vara bosatt här.

Riksförsäkringsverket erinrar om att förslaget att utvidga begreppen försäkrad och inskriven innebär att ett anställningsförhållande öppnar

SOU 1993:115 Gällande regler 79

rätten till sjukpenning för den som inte är bosatt här. En konsekvens härav blir således att rätten att uppbära ersättning gäller så länge anställningsförhållandet varar och att rätten till ersättning upphör om anställningsförhållandet upphör under den tid som sjukpenning utges. Verket ifrågasätter därför om inte en garantiregel bör införas, som medger utbetalning av sjukpenning under viss tid efter anställningens slut.

I ett hänseende föreslår Riksförsäkringsverket att här aktuella försäkrades rätt till förmåner skall begränsas. Det gäller handikappades rätt till bidrag att anskaffa fordon enligt lagen (l988:360) om hand- läggning av ärenden om bilstöd. Verket anser det inte vara rimligt att en person som skall vistas i Sverige under enbart en kortare tid skall kunna beviljas bilstöd. Det föreslås därför att lagen ändras så att sådan förmån skall kunna utges enbart till försäkrade som är bosatta i Sverige, dvs. har för avsikt att vistas här längre tid än ett år.

En person som arbetar i Sverige utan att vara bosatt här anses inte behöva skrivas in hos försäkringskassa. När det gäller ersättning från försäkringen bör personen i fråga, enligt förslag i rapporten, vända sig till försäkringskassan på sysselsättningsorten eller, om denna inte kan fastställas, till försäkringskassan på den ort där arbetsgivaren har sitt säte. Denna kassa blir då den behöriga försäkringskassan.

Riksförsäkringsverket har beräknat att kostnaderna för en utvidgning enligt förslaget av AFL:s regler skulle uppgå till ca 44 miljoner kronor per år. Därvid har antagits att antalet personer med arbetstillstånd för kortare tid än ett år ökar till 20 000 och att medelinkomsten är 200 000 kr per år samt att arbetet varar i genomsnitt sju månader.

Rapporten har varit föremål för remissbehandling. En av remissinstanserna, nämligen Sveriges Redareförening, av- styrker de föreslagna ändringarna. Föreningen åberopar att det beträffande sjömän pågår utredning inom EG angående möjligheten att införa ett gemensamt internationellt skeppsregister. Fartyg anslutna till ett sådant register förutsätts kunna ha sjömän anställda från länder utanför EG enligt dessa länders skatter och socialförsäkringsvillkor. Liknande förslag har presenterats även i Sverige. I avvaktan på att denna registerfråga får sin lösning inom EG bör enligt Redareföre- ningen reglerna för utländska sjömän från länder utanför EG inte ändras i annan mån än genom bilaterala konventioner om social trygghet. Redareföreningen hänvisar också till att rederierna åtnjuter reducering av de sociala avgifterna och att den beräknas på visst sätt i förhållande till antalet utländska sjömän i handelsflottan. Föreningen framhåller att en förändring härav allvarligt skulle kunna rubba förut— sättningarna för svensk sjöfart och därmed de anställdas anställnings- trygghet.

Även andra remissinstanser (Försäkringsöverdomstolen, För- säkringsrätten för Mellansverige, Försäkringsrätten för Södra Sverige och Riksskatteverket) ifrågasätter förslagets generella utformning.

80 Gällande regler SOU 1993:1 15

Vissa menar att en reform som omfattar alla som tillfälligt arbetar här och således inte enbart medborgare i EG-stater kan bli mycket kostsam. Enligt Statens invandrarverk skulle den föreslagna utvidg- ningen komma att gynna särskilt polska medborgare. Andra anser det vara nödvändigt att skilja mellan å ena sidan personer som är hitsända av en utländsk arbetsgivare för ett kortvarigt uppdrag och som är berättigade till förmåner från utsändningslandet och å andra sidan här anställda personer.

Förslaget till ändring såvitt avser rätten för svenska medborgare som är bosatta utomlands till kostnadsfria och prisnedsatta läkemedel vid vistelse i Sverige avstyrks av Försäkringsrätten för Norra Sverige. Enligt rättens mening finns inte skäl att som följd av en lagteknisk ändring försämra en förmån för denna kategori svenska medborgare.

Många remissinstanser anser rapporten vara ofullständig i olika hänseenden. T.ex. påpekar Försäkringskasseförbundet, Försäkrings- överdomstolen och försäkringsrätterna att det bör ytterligare övervägas om inte också egenföretagare bör ingå i den skyddade personkretsen eftersom ändringarna avses leda till en anpassning till EG:s regelsy- stem. De pekar också på det angelägna i att förslag lämnas beträffande rätt till förmåner från socialförsäkringen för familjemedlemmar till personer som arbetar i Sverige utan att vara bosatta här.

1990 års sjömanslagsutredning, med vilken Svenska Maskinbefäls- förbundet, Sveriges fartygsbefälsförening och Svenska Sjöfolksför- bundet instämmer, ifrågasätter om inte sjömännen borde ges rätt till ersättning från socialförsäkringen för sjukvård även utomlands. Vad gäller föräldrapenningförmåner bör enligt nämnda remissinstanser sådana förmåner i konsekvens med förslaget i övrigt utgå även för vård av ett barn som, utan att vara bosatt i Sverige, vistas ombord på ett svenskt handelsfartyg tillsammans med en förälder som förvärvs- arbetar på fartyget.

Försäkringskasseförbundet, Stockholms läns allmänna försäkrings— kassa och Försäkringsrätten för Mellansverige ställer sig avvisande till tanken att eventuellt införa en garantiregel. som medger utbetalning av sjukpenning under viss tid efter anställningens slut. Skäl härtill är önskemål att göra regelsystemet så enkelt som möjligt. Vidare hänvisas till att de flesta kommer att återvända till sina hemländer och omfattas av ersättningsreglerna där när anställningstiden i Sverige är slut. Av övriga som inte återvänder kommer flertalet att bli bosatta i Sverige och då omfattas av huvudregeln. Försäkringsrätten erinrar också om att det förhållandet att anställningen utgör anknytningen till svenska socialförsäkringsförmåner har betydelse även vid övriga fortlöpande ersättningsformer, såsom föräldrapenning.

En remissinstans (Stockholms läns allmänna försäkringskassa) anser att rätten till föräldrapenning vid barns födelse bör förutsätta att föräldern är bosatt i Sverige, medan en annan (Försäkringskasseför- bundet) anser att närståendepenning skall kunna utges även om den

SOU 1993:115 Gällande regler 81

vårdade inte är bosatt i Sverige utan endast vistas här för att för- värvsarbeta.

Försäkringskasseförbundet, Försäkringsöverdomstolen och För— säkringsrätten för Mellansverige efterlyser ett system för samordning mellan olika länder vad gäller utbetalning av t.ex. föräldrapenning. Över huvud taget anser Försäkringsöverdomstolen att ytterligare utredning krävs i en rad hänseenden.

Vad gäller kostnadsberäkningen anmärker 1990 års sjömanslagsut- redning och till denna anslutande remissinstanser att sjömännen enligt uppgift inte beaktats. Kostnadsökningen beräknas till 1,3 milj. kr om samtliga sjömän i den svenska handelsflottan skall likabehandlas med svenska. Försäkringskasseförbundet anmärker att inte heller kassornas administrationskostnader beräknats. Slutligen anmärker Försäkrings- rätten för Mellansverige att det av kostnadsberäkningen inte framgår t.ex. i vilken omfattning besparingar kan göras beträffande de i Sverige bosatta personer som på motsvarande sätt kan bli berättigade till ersättning från ett annat land.

Landsorganisationen (LO) påpekar att Riksförsäkringsverket inte belyst alla de konsekvenser som en anslutning till principerna i förordning (EEG) nr 1408/71 innebär. Exempelvis berörs inte barn- bidragen och svenska medborgares rätt till sjukpenning vid tillfällig vistelse utomlands i rapporten. Ej heller berörs det faktum att alla de bilaterala konventionerna med EES-länder torde komma att i långa stycken bli helt utan betydelse.

Arbetsmarknadsstyrelsen påpekar att rapporten inte berör svenskar som på motsvarande sätt arbetar utomlands utan att vara bosatta där. Styrelsen vill också rikta uppmärksamhet på att styrelsen lämnat ett förslag kring olika former av arbete eller sysselsättning för asylsökan- de. Om det förslaget genomförs, kommer det att innebära en betydande ökning av den personkrets som skulle kunna komma att omfattas av de nya reglerna.

Vi återkommer i avsnitt 5.8 till de överväganden vi har gjort i anslutning till de frågor som aktualiseras i Riksförsäkringsverkets rapport.

i..,”

-.'J» " åla-dumt» .

_ digitalt—Malm & "1.1?14' ".:-tfn?-

'|_r

Åhh-"E!-

._ 13%ij 'Mnu t..-. "...,; ...nu...

"i gm»? 'P'Öylll' L.. iii . T : 'våfåtlb'wwm bm .l- ' . ' WWII-;”

" MW.; "i?!

% "'.'.-|'."r

'.)!i' ..äutffuttl

Luu * i'r ii? ”kill?! %

,;-.. Wi alla . .::-Jam: ..ll JIW'J'HF

l" ,.lzl'; Hall ålagt ".r- (full" . 53”! ". 15114 "(,'1. MW 'TUlw W1 i "s*:t-l'ffm ...al FP." pal... .. 331er' .- . ...i-'i.- tv:s—...n— u:.l'lv mur ?J'Wll'tl'll' ?l'l'a '*'

i n- =|| '

:." "* T.o.l ”| 33%");th ”"I ' _rs'..,.'mq.c'

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 83

3 Översikt över EG:s regler om social trygghet

3. 1 Inledning

Sveriges åtaganden i fråga om social trygghet i förhållande till andra stater, dels för utländska medborgare som bor eller vistas i Sverige, dels för svenska medborgare som bor eller vistas utomlands, har hittills reglerats — förutom genom regler i den svenska lagstiftningen — genom bilaterala och multilaterala konventioner mellan Sverige och andra länder. Dessa konventioner beskrivs i kapitel 4. De kommer såvitt gäller de aktuella länderna - att till stor del förlora sin betydelse genom det avtal om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) som Sverige tillsammans med berörda EFTA-länder ingått med Europeiska gemenskaperna (EG) och EG:s medlemsländer.

I detta kapitel kommer vi att lämna en översikt över EES-avtalet med särskild tonvikt på de regler i detta som rör social trygghet. Dessa innebär ett övertagande av och en teknisk anpassning till det regelsy- stem som gäller på området inom EG. Genom EES—avtalet utsträcks EG:s samordningssystem för social trygghet för personer som flyttar inom gemenskapen till att gälla inom hela EES. Under detta regelsys— tem faller i huvudsak vad som i Sverige brukar inrymmas i begreppet socialförsäkring (inkl. arbetslöshetsstöd) och ekonomiskt stöd till barnfamiljer. Av i särklass störst betydelse i sammanhanget är rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.

I kapitlet lämnar vi sålunda, efter en kortfattad bakgrundsbe- skrivning (avsnitt 3.2), en översiktlig beskrivning av EG-rättens verkningar i Sverige enligt EES-avtalet respektive i en situation av svenskt medlemskap (avsnitt 3.3). Vi övergår därefter till en allmän redogörelse för EES-avtalet och dess införlivande i svensk rätt (avsnitt 3.4). I avsnitten 3.5 och 3.6 upptas sedan redovisningar av huvudprin- ciperna för EG:s regler om social trygghet respektive för bestämmelser i detta hänseende i EES-avtalet. Här berörs kortfattat även det arbete i övrigt som bedrivits och bedrivs inom EG såvitt gäller vissa sociala frågor. I avsnitt 3.7 behandlar vi därefter översiktligt EG:s och EES- avtalets regelsystem såvitt gäller personers fria rörlighet. Tyngd-

84 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

punkten i kapitlet ligger på avsnitten 3.8 - 3.11, som upptar en på en del punkter tämligen detaljerad redogörelse för olika regler i för- ordning (EEG) nr 1408/71 och i den därtill anknutna rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpning av förordning nr 1408/71. Denna redogörelse tar i första hand sikte på de allmänna bestämmelserna i dessa förordningar. De särskilda bestämmelser som förordningarna innehåller med avseende på de skilda grenarna av social trygghet beskriver vi i de följande kapitel i detta betänkande som behandlar de särskilda förmånsslagen.

3.2 Bakgrund

Den 25 mars 1957 undertecknade de sex länder som bildat den Europeiska kol- och stålgemenskapen ett avtal, det s.k. Romfördraget, om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG), vilket avtal trädde i kraft den 1 januari 1958. Dessa EG:s ursprungliga medlemsländer är Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland. Genom Romfördraget åtog sig medlemsländerna inte bara att bilda en tullunion utan också att skapa en ekonomisk gemenskap inom vilken de successivt skulle gå vidare mot ett alltmer intensivt ekonomiskt och politiskt samarbete. För detta ändamål skapades ett antal institutioner med överstatlig kompetens.

Dessa EG.-s institutioner är ministerrådet (rådet), kommissionen. parlamentet och domstolen. Kommissionen och domstolen är oavhäng- iga från nationella politiska intressen. Utöver institutionerna finns en mångfald andra organ, kommittéer och arbetsgrupper.

I rådet kommer medlemsstaternas politiska intressen till uttryck. Där bestäms politiken och fattas i allmänhet de slutliga avgörandena beträffande nya regler. Rådet består av regeringsledamöter från de olika medlemsländerna och kan ha varierande sammansättning beroende på vilken typ av frågor som behandlas. Besluten fattas enhälligt eller som majoritetsbeslut i enlighet med vad som föreskrivs i fördragen för olika fall.

Parlamentet, beläget i Strasbourg, består av direktvalda ledamöter från medlemsländerna. Dess funktion är väsentligen kontrollerande, men de synpunkter som förs fram där får ofta betydelse för de övriga organens handlande. Bl.a. yttrar sig parlamentet över förslag av kommissionen till nya eller ändrade regler. Någon i egentlig mening lagstiftande funktion har således inte parlamentet. Dess medverkan i budgetprocessen är dock av vikt.

Kommissionens viktigaste uppgifter är att lägga fram förslag för rådet och att övervaka tillämpningen av EG-rätten. Kommissionen, som finns i Bryssel, har exklusiv initiativrätt när det gäller beslut av rådet. Kommissionen har också viss rätt att meddela föreskrifter, bl.a.

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 85

- efter bemyndigande - för verkställighet av rådsbeslut, och den har på vissa områden självständiga beslutsbefogenheter. Den roll som kommissionen har att övervaka EG-rättens tillämpning kan i sista hand innebära att den väcker talan vid domstolen mot medlemsland för fördragsbrott. Kommissionen består av 17 ledamöter utsedda av medlemsländernas regeringar. Till kommissionen är knuten en mycket stor kår av tjänstemän.

Domstolen, som har säte i Luxemburg, består av 13 domare som väljs på sex år. Den är ansvarig för att EG-rätten tolkas enhetligt och den avgör innebörden av denna gemenskapsrätt. Domstolen dömer bl.a. i mål mellan medlemsländerna och mellan institutionerna inbördes. Den prövar även mål mellan kommissionen och länderna om underlåtenhet av ett medlemsland att fullgöra sina skyldigheter enligt EG:s regler. Domstolen kan också ta ställning till lagenligheten av de rättsakter som riktar sig till enskilda rättssubjekt. Dess domar är bindande. En viktig uppgift för domstolen är att på begäran av nationella domstolar lämna förhands— eller tolkningsbesked enligt art. 177 i Romfördraget om innebörden av EG:s regler på det efterfrågade området. Nationella slutinstanser kan vara tvungna att begära sådana besked. När en talan om ett sådant förhandsbesked har anhängiggjorts vid domstolen har rådet, kommissionen och medlemsstaterna möjlighet att intervenera, dvs. närmast att inkomma med yttranden i målet, en möjlighet som ofta utnyttjas. Till domstolen är knutna sex s.k. generaladvokater, som har att avge yttranden i varje mål till vägled— ning för domstolens slutliga avgörande.

Efter hand har samarbetet inom EG kommit att utvidgas. Av central betydelse i detta samarbete är den gemensamma marknaden på vilken fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital (de s.k. fyra friheterna) skall råda.

I juni 1985 offentliggjorde EG-kommissionen en vitbok om förverkligandet av den s.k. inre marknaden. Vitboken innebar ett program och en tidtabell för ytterligare ett steg i riktning mot en ökad ekonomisk integration inom EG. I vitboken föreslogs en rad åtgärder i syfte att genomföra den inre marknaden till den 1 januari 1993. Målet skulle enligt vitboksprogrammet uppnås genom att man avvecklade de kvarvarande hindren för de fyra friheterna avseende fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital.

Genom den europeiska enhetsakten, som trädde i kraft i juni 1987 och som bl.a. innehåller ändringar och tillägg till Romfördraget, skapades förutsättningarna för att genomföra sådana förslag som lagts fram i vitboken. Vidare utvidgades Romfördraget genom enhetsakten med bestämmelser om samarbete på bl.a. socialpolitikens område.

Under tiden efter Romfördragets tillkomst har efter hand fler länder blivit medlemmar i EG. År 1973 inträdde Danmark, Irland och Storbritannien i gemenskapen, och den utvidgades år 1981 med

86 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

Grekland. En ytterligare utvidgning skedde år 1986 då Portugal och Spanien inträdde som medlemmar.

Ett par år efter EG:s tillkomst, år 1959, bildades frihandelssam- manslutningen EFTA, som för närvarande består av - förutom Sverige - Österrike, Finland, Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz.

Sveriges och övriga EFTA-länders samarbete med EG formali- serades genom bilaterala frihandelsavtal som trädde i kraft år 1973. Under 1980-talet utvecklades relationerna mellan EFTA och EG ytterligare. Den s.k. Luxemburg—deklarationen från år 1984 lade den politiska grunden för ett fördjupat och breddat samarbete mellan EFTA och EG. Målet var enligt deklarationen att skapa ett dynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES).

På grundval av Luxemburg-deklarationen och vitboken upptogs kontakter mellan EFTA- och EG-länderna. Efter drygt ett års samtal inledde EFTA—länderna i juni 1990 formella förhandlingar om ett strukturerat samarbete grundat på gemensamt beslutsfattande och gemensamma institutioner för att uppnå en gemensam marknad.

Förhandlingarna utmynnade i att EES-avtalet mellan EG och dess medlemsstater samt EFTA-länderna undertecknades i Oporto, Portugal den 2 maj 1992. Samtidigt undertecknades två avtal mellan EFTA- länderna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en EFTA— domstol respektive om en ständig kommitté för EFTA-staterna. Avsikten var att avtalen skulle träda i kraft den 1 januari 1993.

I propositionen 1991/92:170 föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna avtalen samt anta en lag om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-lagen) med grundläggande bestämmelser om införlivande av avtalsåtagandena med svensk rätt. Riksdagen beslutade den 18 november 1992 att godkänna avtalen och EES-lagen jämte annan lagstiftning (bet. 1992/93zEUl, rskr. 1992/93: 18). Därefter har regeringen ratificerat avtalen och utfärdat de av riksdagen antagna lagarna (SFS 1992:1317). Riksdagen har också vid olika tillfällen beslutat ett stort antal andra lagar genom vilka EES-avtalets be- stämmelser på olika områden införlivats med svensk rätt.

Med anledning av att en folkomröstning om EES-avtalet som ägde rum i Schweiz den 6 december 1992 innebar ett nej till avtalet stod det klart att samtliga avtalsslutande parter inte kunde ratificera EES- avtalet. Förhandlingar upptogs därefter mellan övriga stater, och dessa resulterade i att det utarbetades ett protokoll med de nödvändiga justeringarna av EES—avtalet med anledning av den uteblivna schwei- ziska ratifikationen. Protokollet, som sålunda utarbetats av EG och dess medlemsländer samt EFTA-staterna med undantag för Schweiz, undertecknades i Bryssel den 17 mars 1993. Detta EES-protokoll innebär i huvudsak att hänvisningar till Schweiz utgår ur EES—avtalet samt dess protokoll och bilagor. Innebörden av protokollet är att EES— avtalet med gjorda justeringar skall sättas i kraft mellan EG och dess medlemsstater samt Sverige, Finland, Island, Norge och Österrike. För

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 87

Liechtenstein kan avtalet, med hänsyn till det landets samverkan med Schweiz såvitt gäller ingåendet av internationella överenskommelser, sannolikt inte träda i kraft förrän vid en senare tidpunkt sedan det framtida samarbetet dessa länder emellan har utretts. I anslutning till EES—protokollet har gjorts justeringar också i de mellan EFTA- länderna träffade särskilda EFTA-avtalen.

I propositionen 1992/931225 föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna protokollen med justeringar av EES-avtalet och EFTA— avtalen samt vissa härav föranledda ändringar i EES-lagen och en del andra berörda lagar. Propositionen godtogs av riksdagen den 4 juni 1993 (bet. 1992/93zEU 3, rskr. 1992/93:404, SFS 1993:762).

EES—avtalet har nyligen ratificerats av alla berörda och kommer att träda i kraft den 1 januari 1994.

Genom EES-avtalet kommer EFTA-staterna, däribland Sverige, att anslutas till EG:s inre marknad. I samband därmed kommer åtskillig EG-rättslig lagstiftning att bli tillämplig i Sverige. I stor utsträckning innebär EES-avtalet att befintlig EG-rättslig lagstiftning på berörda områden har övertagits och tekniskt anpassats till ett EES-samman- hang. Viktigast när det gäller den sociala tryggheten är den i före- gående avsnitt nämnda rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföre- tagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Denna förordning har införlivats med svensk rätt genom lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Denna lag, som vi i detta betänkande ibland kortfattat betecknar som samord- ningslagen, kommer att träda i kraft samtidigt med EES-avtalet.

Den 1 juli 1991 lämnade Sverige över en ansökan om medlemskap i EG, och för närvarande pågår förhandlingar härom. I fråga om den sociala tryggheten skulle ett medlemskap inte innebära några egentliga ändringar i förhållande till vad som följer av EES-avtalet, eftersom EG:s regler om den fria rörligheten för personer tillhör de områden som omfattas av det avtalet.

I februari 1992 undertecknade EG:s medlemsstater ett fördrag om en europeisk union, det s.k. Maastrichtfördraget. Det fördraget syftar till en längre gående fördjupning av samarbetet mellan medlemsstater- na och en allt närmare integration av de europeiska folken. I fördraget ingår ett protokoll om socialpolitik. Fördraget har nyligen ratificerats av alla medlemsstaterna, och det trädde i kraft den 1 november 1993.

3.3 EG-rättens verkningar i Sverige

Målet med EES-avtalet är att skapa ett europeiskt ekonomiskt sam- arbetsområde med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital

88 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

inom hela EG-EFTA-området och att utveckla och bredda samarbetet på vissa angränsande politikområden. Ett led i strävandena att åstadkomma detta har varit att införa enhetliga regler inom hela detta område. Den legala basen för EES-avtalet är därvid EG:s regelverk. Relevanta delar av EG-rätten har alltså på olika sätt integrerats i avtalet för att gälla också i de berörda EFTA-länderna och i relationerna mellan EG- och EFTA-länderna.

EES-avtalet innehåller en huvuddel där bl.a. samarbetets mål och medel samt de materiella bestämmelserna om de fyra ovan nämnda friheterna och angränsande politikområden regleras. Denna del av avtalet motsvarar den s.k. primära EG—rätten, i första hand Romför- dragets regler. I bilagor till avtalet har relevanta regler i den s.k. sekundära EG-rätten, dvs. främst direktiv och förordningar, tagits in och när detta varit nödvändigt tekniskt anpassats till ett EES-samman— hang.

Avtalet om EES innebär inte att EFTA—länderna överlåter norm- givningsmakt till EES på det sätt som EG:s medlemsländer gjort till EG. Avtalet vilar på folkrättslig grund, dvs. det är bindande för staterna men det kan i sig Sverige inte direkt åberopas av enskilda personer. För att förstå vilka speciella förhållanden som råder när EG- reglerna skall överföras till EES-området finns det emellertid anledning att något beröra EG-rättens speciella natur. Det kan vara av intresse också för att belysa den situation som uppstår vid ett svenskt med- lemskap i EG.

När det gäller EG—rätten utgörs den konstitutionella grunden för samarbetet inom Europeiska gemenskaperna, den s.k. primärrätten, främst av de tre EG-fördragen om upprättande av Europeiska kol— och stålgemenskapen, Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen. Till grund för EEG ligger Romfördraget.

Ett medlemskap i EG innebär ett åtagande att gemensamt med de övriga medlemsländerna delta iden fortsatta utvecklingen på den grund och i de former som den dittills framvuxna EG-rätten ("l'acquis communautaire") anger. Det tillträdande landet underställer sig fördragen och övriga gemensamma regler, dvs. EG:s primär- och sekundärrätt.

Romfördraget är i princip ett folkrättsligt avtal men det gäller som intern rätt i medlemsstaterna. Det är direkt tillämpligt i EG-länderna. En betydande del av EG:s andra rättsakter är också direkt tillämpliga i medlemsländerna. Detta gäller i fråga om s.k. förordningar. Sådana regler utgör i och med att de beslutas av behöriga EG—organ auto- matiskt en del av medlemsländernas nationella rätt, och EG-länderna har förbundit sig att låta dessa EG-regler tillämpas internt utan någon mellankommande nationell rättsbildning. Det ankommer i huvudsak på nationella domstolar och myndigheter att tillämpa de av EG beslutade

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 89

reglerna, och dessa har att tillämpa EG-reglerna utan att det dessförin- nan behöver - eller får - vidtas någon nationell lagstiftningsakt.

Enligt Romfördraget är sålunda en förordning bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla medlemsländer. EG:s direktiv är däremot inte på detta sätt direkt tillämpliga. De vänder sig till medlemsländerna och är bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men överlämnar åt medlemsländerna att välja form och metod för detta.

Vissa bestämmelser har s.k. direkt effekt, dvs. de grundar rättig- heter och skyldigheter, inte bara för medlemsländerna utan också för enskilda, som kan åberopas inför domstolar och myndigheter i medlemsländerna (s.k. horisontell direkt effekt). Detta gäller såväl bestämmelser i Romfördraget som i den sekundära EG-rätten. I fråga om Romfördraget innebär detta bl.a. att vissa bestämmelser kan åberopas av enskilda trots att de främst riktar sig till medlemsländerna. Detta förhållande har slagits fast av EG-domstolen. Andra bestämmel- ser, främst i förordningar, har sådant innehåll att de direkt berör enskildas rättsställning. Inom EG kan också bestämmelser i direktiv i vissa fall få sådan direkt effekt, nämligen om ett medlemsland underlåter att inom stipulerad tid anpassa den nationella lagstiftningen till direktivets bestämmelser. Även detta har lagts fast av EG-domsto- len. Den direkta effekten är dock i fråga om direktiv begränsad på så sätt att det enbart är bestämmelser som ger enskilda rättigheter mot det allmänna som kan få direkt effekt (s.k. vertikal direkt effekt). Direktiv som grundar skyldigheter för enskilda har däremot inte getts sådan direkt effekt. Inte heller kan ett icke implementerat direktiv påverka rättsförhållandet mellan olika enskilda rättssubjekt.

Om en domstol i ett medlemsland skulle finna att en nationell be- stämmelse strider mot en EG-bestämmelse, skall domstolen inte tillämpa den nationella bestämmelsen i det aktuella målet. Enligt EG- domstolens praxis har EG-rätten nämligen alltid undantagslöst företräde framför nationella regler på alla nivåer (även grundlagsbe- stämmelser), oavsett om dessa har tillkommit senare, och EG:s rättsakter skall tillämpas oberoende av vad som kan vara föreskrivet i den nationella rättsordningen. Detta synsätt knyter an till doktrinen om att EG-rätten är en egen rättsordning och anses vara en nödvändig förutsättning för att säkerställa att EG—rätten tillämpas likformigt inom hela gemenskapen. Genom att gå in i en gemenskap med egna in— stitutioner som har självständiga befogenheter har medlemsländerna i motsvarande mån avstått från sin egen normgivningskompetens på de områden som EG—rätten reglerar. Detta innebär att en medlemsstat inte får ge regler i intern lagstiftning som står i strid med EG-rättsliga bestämmelser och att staten inte heller får ge nationell lagstiftning företräde framför EG—rätten på visst eller vissa områden. En annan konsekvens är att EG:s bindande rättsakter i form av förordningar inte får bli föremål för nationell transformation eller inkorporering samt att

90 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

deras EG-ursprung inte får döljas genom publicering i någon nationell författningssamling.

En viktig källa till kunskap om EG-rättens innehåll är EG—domsto- lens praxis. Domstolen tolkar EG-rätten och avgör dess innebörd. Inom EG har, som framhållits i det föregående, nationella domstolar möjlighet och såvitt gäller den sista instansen i landet för ett visst mål skyldighet att i mål med EG-rättslig anknytning vända sig till EG- domstolen för att inhämta ett s.k. förhands- eller tolkningsbesked om innebörden av EG-rätten på området. Den nationella domstolen är sedan bunden av det besked som ges. I viktiga hänseenden har EG- rätten fått sin nuvarande form av domstolen. Vid ett svenskt med- lemskap i EG - och i stor utsträckning redan till följd av EES-avtalet - innebär detta att också den rättspraxis som under mer än 30 år utbildats vid tillämpningen av EG:s rättsregler blir en del av den gällande rätten i Sverige.

Förutom förordningar och direktiv utfärdar EG-institutionerna andra slag av bindande avgöranden, bl.a. beslut riktade till bestämda mottagare. Det finns också många andra typer av rättsakter, t.ex. rekommendationer, deklarationer, program och yttranden. Dessa är formellt inte bindande men kan ändå vara av stor betydelse.

De flesta rättsakterna publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), som ges ut på alla EG:s officiella språk. I engelsk version betecknas tidningen Official Journal (O.J .). Den består av bl.a. en L-del, vari publiceras ny lagstiftning, och en C-del, som innehåller bl.a. författningsförslag och annan information. Efter EES- avtalets ikraftträdande kommer den att kompletteras med en särskild EES-del.

Som nämnts ovan är EES-avtalet ett folkrättsligt avtal och vilar på annan rättslig grund än motsvarande EG-regler. För att förverkliga det homogena samarbetsområde som eftersträvats har det varit nödvändigt att få till stånd en ordning som innebär att EES-reglerna kan få genom- slag i EFTA-staterna på ett sätt som i någon mån motsvarar ordningen inom EG. De måste bli tillämpliga i de enskilda staterna och kunna åberopas inför domstolar och myndigheter där. De får inte sättas åt sidan till förmån för nationella lagar av annat innehåll.

Till skillnad från EG-rätten får EES-avtalets regler i Sverige inte redan genom sin existens formellt företräde framför nationella regler. Emellertid innebär i realiteten EES-avtalet ett åtagande att ge EES— reglerna fullt genomslag på nationell nivå och medför att gällande lagstiftning vid behov måste korrigeras så att den står i överensstäm- melse med de avtalade reglerna. Till frågan om hur EES-avtalet införlivats med svensk rätt återkommer vi i bl.a. nästa avsnitt.

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 91

3.4 Allmänt om EES-avtalet och dess införlivande med svensk rätt

Grundläggande regler

EES—avtalet bygger väsentligen på Romfördraget och sekundära EG- rättsakter. När EES-avtalet och härav föranledd svensk lagstiftning träder i kraft innebär det därför att delar av EG-rätten kommer att bli tillämplig i vårt land.

EES-avtalet är i sig självt mycket omfattande. Det innehåller 129 artiklar. Till avtalet har fogats 49 protokoll och 22 bilagor. I bilagorna görs hänvisningar till ca 1 500 EG-förordningar, direktiv och andra rättsakter som med nödvändiga anpassningar har integrerats i avtalet. Härtill kommer de tre avtal som träffats EFTA-staterna emellan. EES- avtalets grundläggande bestämmelser inleds med en s.k. ingress och består i övrigt av nio kapitel eller delar.

I ingressen fastslås målsättningen att skapa ett dynamiskt och homogent europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, grundat på gemensamma regler. Inom samarbetsområdet skall i möjligaste mån de s.k. fyra friheterna (fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital) förverkligas och ett ökat politiskt samarbete komma till stånd i viktiga avseenden. Ingressen innehåller deklarationer rörande åtskilliga övergripande mål för det gemensamma arbetet, t.ex. i fråga om ekonomiskt och socialt framåtskridande, miljöpolitik och järn- ställdhet. Huvuddelen av formuleringarna anknyter nära till sådana som återfinns i Romfördraget.

Avtalets huvuddel inleds liksom Romfördraget med en beskrivning av mål och grundläggande principer. I art. 1 beskrivs EES-avtalet som ett associationsavtal, som syftar till att stärka handel och ekonomiska förbindelser mellan de fördragsslutande parterna. Av preciseringar i artikelns andra punkt framgår att sammanslutningen skall förverkliga sina mål genom - fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital,

— ett system som säkerställer att inte konkurrensen motverkas och att reglerna i avtalet ömsesidigt respekteras parterna emellan, samt - närmare samarbete på andra områden, såsom socialpolitik, forskning och utbildning. I art. 3 och 4 återges Romfördragets principer om samarbete och icke-diskriminering. Den senare, som motsvarar Romfördragets art. 7, innebär att all diskriminering på grund av nationalitet skall vara förbjuden, om inte annat följer av någon särskild bestämmelse i avtalet.

Art. 6 innehåller en tolkningsregel. Den innebär att sådana regler i avtalet som i sak är identiska med regler i Romfördraget eller i en rättsakt som antagits med stöd av det fördraget vid implementering och

92 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

tillämpning skall tolkas i enlighet med sådana relevanta avgöranden av EG-domstolen som meddelats före dagen för undertecknandet av EES- avtalet. Det betyder bl.a. att principen om icke-diskriminering skall förstås på sätt som överensstämmer med EG—domstolens tolkning av motsvarande princip i Romfördraget. Artikeln innebär sålunda att rättspraxis från EG—domstolen kommer att bli av stor vikt vid tillämpningen i Sverige av EES-reglerna. Under förarbetena till EES— lagen har framhållits att art. 6 självfallet inte innebär hinder mot att svenska domstolar beaktar också praxis från EG-domstolen som härrör från tiden efter EES-avtalets undertecknande utan att detta tvärtom är angeläget.

Av art. 7 framgår att de rättsakter som finns fogade som bilagor till avtalet eller till vilka avtalet hänvisar, liksom sådana rättsakter som de fördragsslutande parterna senare kan komma att enas om, skall vara bindande för parterna och införlivas med deras rättsordningar.

I syfte att EES—reglerna skall få genomslag i de enskilda EFTA— länderna har parterna till avtalet fogat ett protokoll (nr. 35) som behandlar konflikter mellan genomförda EES-regler och andra författningsbestämmelser. Enligt protokollet åtar sig EFTA-staterna att, om nödvändigt, för sådana konfliktsituationer införa en bestämmelse i den nationella lagstiftningen av innebörd att EES-reglerna skall ha företräde.

Inom EES skall inrättas en särskild ordning för att främja enhetlig- het vid tolkning och tillämpning av de gemensamma reglerna. Ansvaret har lagts i händerna på en särskilt inrättad kommitté, gemensamma EES-kommittén, som bl.a. har till uppgift att fortlöpande hålla uppsikt över hur rättspraxis utvecklas vid EG-domstolen och EFTA-domstolen. EES-kommittén, som skall tillställas alla avgöranden från domstolarna, har att vidta åtgärder för att vidmakthålla en enhetlig praxis. Om kommittén inte har lyckats lösa frågan om den bristande enhetligheten i rättstillämpningen inom två månader från det att denna kommit till dess kännedom, skall en särskild tvistlösningsmekanism träda i funktion.

De rättsregler som EES-avtalet innehåller kommer i första hand att tillämpas av nationella myndigheter och domstolar. Den möjlighet som avtalet ger en EFTA—stat att bemyndiga en domstol att begära att EG- domstolen fattar bindande beslut om tolkningen av en EES-regel har ansetts inte kunna komma i fråga för Sveriges del. eftersom en ordning med bindande besked från EG-domstolen skulle stå i strid med regeringsformen. Däremot finns möjlighet för svenska domstolar att inhämta icke bindande yttranden från den särskilda nyinrättade EFTA- domstolen om tolkningen av bestämmelser i EES-avtalet.

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 93

Ändringar i EES-reglema

Den sekundärlagstiftning inom EG som genom bilagorna till EES— avtalet övertagits och anpassats till EES-ändamål avser rättsakter som beslutats av EG:s institutioner senast den 31 juli 1991. Emellertid utvecklas EG:s regelverk fortlöpande, och efter den angivna tidpunkten har inom EG tillkommit nya rättsakter på områden som omfattas av EES-avtalet och har ändringar och tillägg gjorts i bl.a. förordningar som faller in under EES-avtalet. Följaktligen blir det nödvändigt med successiva kompletteringar till EES—avtalet. Avsikten är att nytillkomna EG-rättsakter skall tas över även i EES om de är relevanta för samarbetet och acceptabla för EFTA-länderna.

I fråga om sådana rättsakter av betydelse för EES som inom EG beslutats efter den 31 juli 1991 men före ikraftträdandet av EES-avtalet - ca 300 rättsakter - kommer en särskild procedur att tillämpas. Så långt som möjligt skall härvid EES-avtalets vanliga regler om besluts- fattande tillämpas, men avsikten är att ett beslut skall fattas om att EES—avtalet skall ändras till att omfatta även dessa rättsakter (s.k. skarvacquis). Förhoppningen är att en sådan ändring skall kunna träda i kraft viss tid efter det att EES—avtalet har trätt i kraft. Med hänsyn till att beslut om dessa kompletterande rättsakter inte kan fattas av gemensamma EES-kommittén förrän EES-avtalet trätt i kraft och då tillägget därefter måste godkännas enligt den interna nationella proceduren i de berörda EFTA-länderna, kommer detta dock i praktiken inte att kunna ske förrän tidigast flera månader efter det att EES-avtalet trätt i kraft.

I fråga om senare tillkommande rättsakter blir reglerna i art. 97-104 i EES-avtalet av betydelse. Dessa innehåller bestämmelser om besluts- fattandet inom EES. Av artiklarna framgår att ändringar i EES-avtalets bilagor och protokoll är avsedda att kunna äga rum inom ramen för EES-kommitténs befogenheter. Beslutsprocessen inleds med att EG- kommissionen påbörjar beredning av förslag till ny lagstiftning. I den mån ett sådant förslag rör EES, dvs. utgör ändring eller tillägg till någon rättsakt i EES-avtalets bilagor, skall EG-kommissionen inbjuda experter från EFTA-länderna att delta i beredningsarbetet. Samtidigt som EG-kommissionen överlämnar ett färdigbehandlat förslag till EG:s ministerråd skall förslaget överlämnas också till EFTA-länderna. Om ministerrådet antar förslaget blir det bindande inom EG. I nära anslutning till behandlingen i EG:s ministerråd skall förslaget också föreläggas EES-kommittén för gemensamt beslut av de avtalsslutande parterna. Avsikten är att denna handläggning skall göra det möjligt att tillämpningen inom EG och EES skall kunna inledas samtidigt. För det fall att EES-kommittén inte kan enas om ett beslut rörande en fråga, som redan varit föremål för avgörande av EG:s ministerråd, finns särskilda regler i EES-avtalet.

94 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

De beslut om nya EES-regler som formellt fattas av EES-kommitten utgör nya folkrättsliga avtal för EFTA-länderna. Dessa måste för att bli gällande i länderna införlivas med den nationella lagstiftningen i varje land enligt de regler härför som finns. För att framtida ändringar av EES—reglerna skall bli gällande som svensk rätt krävs alltså beslut i varje särskilt fall av - beroende på de ändrade reglernas karaktär - riksdagen, regeringen eller ett annat behörigt svenskt organ.

Införlivandet av EES-avtalet med svensk rätt

Effekten av en internationell överenskommelse är att den tillträdande staten har att fullgöra de åtaganden som framgår av överenskommel- sen. Parterna är folkrättsligt förpliktade att se till att överenskommel- sen följs. I Sverige, liksom i vissa andra EFTA-länder, fordras ett införlivande i den nationella rättsordningen för att bestämmelserna i en internationell överenskommelse skall kunna tillämpas. Om åtagandena inte redan överensstämmer med den interna rättsordningen, måste denna ändras eller kompletteras.

I Sverige kan två införlivandemetoder komma till användning: transformation och inkorporering. Transformation innebär att de delar av en överenskommelse som behöver införlivas omarbetas till svensk författningstext med den systematik och det språkbruk som normalt används vid svenskt lagstiftningsarbete. Ibland består omarbetningen endast i att avtalstexten översätts till svenska (transformation genom översättning). Vid inkorporering föreskrivs det i stället i en författning att hela avtalet eller delar av det skall gälla i Sverige och alltså tillämpas av svenska myndigheter. Vid inkorporering blir avtalet gällande svensk författningstext på de språk på vilka det är avfattat.

En utgångspunkt har varit att EES-avtalet skall leda till största möjliga rättslikhet och enhetlighet inom EES. Det har därför ansetts att avtalets bestämmelser bör införlivas i EFTA-länderna på ett sådant sätt att det leder till en tillämpning som så långt möjligt blir likvärdig med den ordning som gäller inom EG. Avtalets art. 6 och 7, för vilka tidigare redogjorts, är uttryck för denna strävan.

I propositionen 1991/92: 170 om Europeiska ekonomiska samarbets- området uttalades att Sverige knappast torde kunna leva upp till sina åtaganden om avtalets huvuddel skulle transformeras till svensk rätt på sedvanligt sätt. I stället förordades att inkorporering skulle tillämpas, dvs. att avtalets huvudbestämmelser förklaras gälla som lag här. Förslaget i propositionen var därför att avtalsbestämmelserna skulle tas in i en lag om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES- lagen). Med EES-lagen skulle också införlivas vissa av protokollen till avtalet. Propositionen antogs, som tidigare nämnts, av riksdagen i november 1992. Regeringen har därefter utfärdat lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Med anledning av propositionen 1992/93:225 har riksdagen godkänt det s.k. EES-

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 95

protokollet med anledning av Schweiz uteblivna ratifikation och i samband därmed också vissa ändringar i EES-lagen. Lagen (SFS l993z762) träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Bilagorna till EES-avtalet innehåller hänvisningar till sekundär EG- rätt. I art. 7 i avtalet finns bestämmelser om hur de regler som motsvarar sådan sekundärrätt skall införlivas. Bestämmelserna innebär att rättsakter som motsvarar EG—förordningar skall som sådana göras till en del av den nationella rättsordningen, medan det i fråga om rättsakter som motsvarar EG-direktiv lämnas åt de avtalsslutande parterna att själva välja form och metod för införlivandet. För Sveriges del betyder detta att förordningar skall inkorporeras. medan direktiv skall transformeras till svenska regler. Mot den beskrivna bakgrunden har i Sverige som huvudregel valts att de avtalsbestämmelser som upptas i bilagorna till EES-avtalet och de i dessa bilagor återgivna bindande rättsakterna införlivats med svensk rätt, inte genom EES- lagen utan genom författningar på respektive sakområde.

I EES-lagen upptas huvudsakligen olika regler av innebörd att bestämmelser i EES-avtalet och EFTA-avtalen skall gälla som svensk lag. Dessutom finns i lagens 5 & en särskild lagvalsregel av innebörd att föreskrifter i EES-lagen eller annan lag som meddelas till upp- fyllande av Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet skall tillämpas utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag. Motsvarande skall gälla också i förhållandet mellan föreskrifter i annan författning än lag. Denna bestämmelse har alltså generell verkan och gäller inte enbart i förhållande till EES-lagen utan med avseende på varje författning som meddelas för att uppfylla förpliktelserna enligt EES-avtalet.

3.5 EG:s regler i fråga om social trygghet m.m.

Allmänt

Till grund för Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) ligger, som beskrivits i det föregående, Romfördraget. I Romfördraget upptas vissa regler om bl.a. socialpolitiken. Sålunda sägs i art. 117 att med— lemsstaterna är överens om nödvändigheten av att främja en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard och därigenom göra det möjligt att dessa villkor harmoniseras på en allt högre nivå. Det förutses att en sådan utveckling kommer att bli en följd såväl av en fungerande gemensam marknad, vilken kommer att främja en harmonisering av de sociala systemen, som av förfaranden enligt fördraget och av tillnärmningen av bestämmelser i lagar och andra författningar. I art. 118 anges att det åligger EG-kommissionen att, med förbehåll för övriga bestämmelser i fördraget och i överensstäm—

96 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

melse med dess allmänna syften, främja ett nära samarbete mellan medlemsstaterna på det sociala området, särskilt i frågor angående bl.a. den sociala tryggheten.

Beslut i socialpolitiska frågor måste emellertid i regel fattas av varje enskilt medlemsland. Avsikten med samarbetet inom EG är inte att införa ett och samma system för social trygghet i alla länderna eller att harmonisera de enskilda ländernas system. Det har framhållits att dessa återspeglar ländernas historia samt sociala och kulturella traditioner. I sammanhanget har också hänvisats till den under senare tid alltmer framlyfta närhetsprincipen. EG:s arbete består därför främst i att utreda frågor och föreslå lösningar som alla länderna kan enas om så att utvecklingen inom EG-området blir jämn och går i samma riktning.

Något arbete för att få till stånd enhetliga socialförsäkringsregler bedrivs i princip inte inom EG. Vad som diskuteras är om man bör arbeta för gemensamma minimiregler om sociala rättigheter men med frihet för de enskilda länderna att gå härutöver i den utsträckning de önskar. Dessutom görs utredningar inom EG-kommissionen om vad socialförsäkringarna kostar, hur de finansieras och vilka ersättningar som betalas ut. Syftet härmed är bl.a. att ge underlag för diskussioner i länderna om hur de nationella systemen bör vara utformade för att klara de stora påfrestningar som redan finns och som de förväntas möta framöver.

Den sociala dimensionen

Redan från början betonades inom EG att den ekonomiska tillväxt samarbetet skulle resultera i också måste leda till en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard. Under senare år har de sociala frågorna alltmer kommit i fokus inom EG. Både inom EG och av medlemsländerna har understrukits vikten av att den sociala ut— vecklingen sker i takt med den ekonomiska utvecklingen och framväx- ten av den inre marknaden. Som ett samlingsbegrepp för ett brett spektrum av åtgärder i detta syfte har myntats uttrycket "den sociala dimensionen". En orsak till aktiviteterna på detta område har varit att man velat undvika att medlemsstaterna i samband med förverkligandet av den inre marknaden vidtog åtgärder av social natur för att därige- nom vinna konkurrensfördelar gentemot andra länder (social dump- ning).

I december 1989 antog stats- och regeringschefer i elva av EG:s tolv medlemsländer (ej Storbritannien) i en deklaration en s.k. social stadga för EG med juridiskt icke bindande regler om sociala rättigheter för arbetstagare. Stadgan har karaktären av en principdeklaration och innehåller inte några detaljregler. Den kan ses som en programför— klaring för EG:s arbete och ambitioner på det sociala området och utgör en grund för den sociala dimensionen i integrationsarbetet. Stadgan fastslår i 26 punkter under 11 rubriker ett antal grundläggande

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 97

sociala rättigheter för arbetstagarna i EG-länderna. Den innefattar åtaganden på områdena för arbetsmarknad, anställning och lön, förbättring av levnads- och arbetsvillkor, fri rörlighet, social trygghet, förenings- och förhandlingsfrihet, information, samråd och medbe- stämmande för arbetstagare, jämställdhet mellan könen, yrkesutbild- ning, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, skydd för barn och ung- domar samt åtgärder för äldre personer och för handikappade.

Samtidigt med stadgan lade EG-kommissionen fram ett hand- lingsprogram för genomförande av den. Stadgan ger underlag för kommissionen att lägga fram förslag till direktiv och rekommendatio- ner eller att på andra sätt söka implementera innehållet i stadgan.

Under åren efter stadgans antagande har också fattats beslut om ett betydande antal direktiv m.m. för genomförande av handlingsplanen. Bl.a. har beslutats direktivet 92/85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerheten och hälsan i arbetet för gravida arbetstagare och för arbetstagare som nyligen fött barn eller som ammar (se avsnitt 8.4).

Vidare har rådet beslutat rekommendationen 92/442/EEG om konvergens beträffande mål och syften med socialförsäkringssystemen och olika former av social hjälp. Rekommendationen syftar till att få till stånd att de olika ländernas system så småningom inte harmoniseras men väl uppnår en viss samstämmighet såvitt gäller effekterna för personer i termer av vissa angivna mål för varje behandlat för— månsområde.

De rättsakter som EG antagit på det sociala området utgörs av minimikrav. Det är således fullt möjligt för de enskilda länderna att i den nationella lagstiftningen ha längre gående regler och att föra en mer vittsyftande socialpolitik.

I Maastrichtfördraget ingår ett särskilt protokoll om socialpolitik i vilket medlemsländerna med undantag för Storbritannien träffat en särskild överenskommelse vid sidan av EG-fördragen där de åtagit sig att göra ytterligare insatser på det sociala området. Överenskommelsen innebär att EG:s organ får en utvidgad kompetens på det sociala området och att nya möjligheter öppnas till majoritetsbeslut i sådana frågor. Genom direktiv skall EG kunna besluta om minimikrav i olika hänseenden på det sociala området som gradvis skall vinna tillämpning inom medlemsstaternas lagstiftningar. Möjligheterna till majoritetsbe— slut skall dock inte gälla den sociala trygghetens område.

Jämställdhet mellan könen

Ett undantag när det gäller arbete med harmonisering av medlemslän- dernas lagstiftning kan dock sägas föreligga. Det avser frågan om jämställdhet mellan könen. Redan i Romfördragets art. 119 slås fast att kvinnor och män skall ha lika lön för lika arbete. Med lön avses, förutom grund- eller minimilön, alla övriga förmåner som arbets- tagaren direkt eller indirekt erhåller av arbetsgivaren på grund av

98 EG.-s regler om social trygghet SOU 1993:115

anställningen. Likalöneprincipen anses fylla ett dubbelt syfte: ett ekonomiskt och ett socialt. Det ekonomiska avser att tillgodose att länder som tillämpar en likalöneprincip inte drabbas av nackdelar i konkurrenshänseende gentemot länder som inte har en sådan princip. Det sociala målet är att bidra till den ständiga förbättring av levnads- och arbetsförhållandena som är ett huvudsyfte med gemenskapen. Till skillnad från vad som är fallet på vissa andra områden rörande fri rörlighet är likalöneprincipen inte inskränkt till att gälla bara i fråga om migrerande arbetstagare utan den har tillämpning också i rent interna nationella förhållanden.

På grundval av likalöneprincipen i art. 119 har med åren vuxit fram en relativt omfattande rättspraxis inom EG. Bl.a. har EG-domstolen gett likalöneprincipen direkt effekt i medlemsländerna under förut- sättning att diskrimineringen är direkt och öppen. På artikeln kan alltså grundas rättigheter och skyldigheter också för enskilda individer.

Art. 119 kompletteras på jämställdhetsområdet med flera direktiv. Ett av dessa är rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet. Genom detta direktiv har med- lemsstaterna ålagts att på sikt utforma sina lagstadgade system på socialförsäkringsområdet m.m. på sådant sätt att män och kvinnor behandlas lika i fråga om t.ex. avgiftsskyldighet och beräkning av förmåner. Direktivet gäller lagstadgade system som lämnar skydd vid sjukdom, invaliditet, ålderdom, olycksfall i arbetet, yrkessjukdomar och arbetslöshet sarnt socialhjälp som är avsedd att komplettera eller ersätta sådana system. Det gäller inte bestämmelser om efterlevande- förmåner eller familjebidrag. Enligt direktivet innebär likabehand— lingsprincipen att det inte skall förekomma någon som helst dis— kriminering på grund av kön, vare sig direkt eller indirekt, vad beträffar systemens räckvidd och villkoren för tillgång till dem, i fråga om skyldigheten att betala avgifter och beräkningen av avgifterna eller med avseende på beräkningen av förmåner och de villkor som bestämmer varaktigheten och bibehållandet av rätten till bidrag. En särskild regel i direktivet tillåter att medlemsstaterna från dess tillämpningsområde utesluter bl.a. fastställandet av pensionsålder för ålders- och avgångspension, fördelar i fråga om ålderspensionsför- säkring som beviljas personer som har fostrat barn och såvitt gäller erhållande av rätt till förmåner efter förvärvsavbrott på grund av fostran av barn. Det åligger medlemsstaterna att beträffande undantag som gjorts med stöd av den regeln med jämna mellanrum följa upp frågan för att kunna avgöra huruvida det mot bakgrund av den sociala utvecklingen på detta område i medlemslandet är berättigat att bibehålla undantaget.

Enligt rådets direktiv 86/378/EEG av den 24 juli 1986 om genom- förande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet skall

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 99

likabehandlingsprincipen tillämpas också beträffande t.ex. kollektiv- avtalsbaserade eller företags— eller yrkesbestämda system för social trygghet till komplettering av eller ersättning för lagstadgade system.

Nämnas kan här också rådets direktiv 86/613/EEG av den 11 december 1986 om tillämpning av principen om likabehandling mellan män och kvinnor som driver egen rörelse, inklusive jordbruk, samt om skydd för kvinnor som driver självständig förvärvsverksamhet vid havandeskap och moderskap.

På jämställdhetsområdet finns vidare ett antal förslag till direktiv som tagits fram av EG—kommissionen men som ännu inte antagits. Sådana direktivförslag gäller bl.a. rätt till föräldraledighet och likabehandling av deltidsarbetande med heltidsarbetande vad avser socialförsäkringsförmåner m.m.

Ett annat förslag från år 1987 avser en utsträckning av direktiven 79/7/EEG och 86/378/EEG till att gälla även bestämmelser i lag eller annan författning som rör förvärvsarbetandes familje— och efter— levandeförmåner, motsvarande förmåner i kollektiva försäkringar och motsvarande socialhjälpsförmåner. Enligt detta förslag skall vidare - inom både lagstadgade system och kollektiva försäkringssystem — pensionsåldern vara densamma för kvinnor och män och skall det inte vara tillåtet att beräkna pensionsbeloppen efter olika kriterier för kvinnor och män med hänsyn till t.ex. skillnader i förmodad åter- stående livslängd.

Social trygghet

När det gäller arbetskraften betyder den fria rörligheten inom EG inte bara att direkta hinder för människors rätt att fritt röra sig över nationsgränserna skall avskaffas. Man söker också underlätta den fria rörligheten genom att undanröja indirekta hinder, dvs. omständigheter som kan bidra till att möjligheterna till fri förflyttning inom EG- området inte utnyttjas. En faktor som kan minska människors benägen- het att söka arbete i ett annat land är risken att de på grund av flyttningen skall förlora sin sociala trygghet.

Inom EG finns därför ett mycket detaljerat regelsystem för samord- ning av medlemsstaternas regler för social trygghet i syfte att ge ett tillfredsställande skydd för personer som flyttar från ett land till ett annat inom EG eller som på annat sätt kan ha en möjlig anknytning till mer än ett lands trygghetssystem. Reglerna ingår som ett led i den fria rörligheten för förvärvsverksamma som är medborgare i medlemssta- terna. Ett av de huvudsakliga syftena med regelsystemet är att lösa potentiella lagkonflikter mellan olika länders system för social trygghet såvitt gäller rättigheter och skyldigheter för förvärvsarbetande och deras familjemedlemmar genom att tillse att ingen är försäkrad i flera länder eller inte alls omfattad av något lands system för social trygghet. Ett annat väsentligt syfte med reglerna är att garantera med-

100 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

borgare i alla EG-länder full likabehandling oberoende av i vilket land de arbetar och att undanröja all diskriminering beroende på med- borgarskap. Ytterligare har reglerna till ändamål att garantera att den rätt som intjänats till förmåner bevaras och att socialförsäkrings- förmåner utbetalas utan hänsyn till bosättningsort inom gemenskapen.

En grundläggande bestämmelse upptas i Romfördragets art. 51, som är av följande lydelse.

Rådet skall enhälligt på förslag av kommissionen besluta om sådana åtgärder inom den sociala trygghetens område som är nödvändiga för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare och därvid särskilt införa ett s stem som tillförsäkrar migrerande arbetstagare och deras familjeme lemmar att

a) alla perioder som beaktas enligt de olika ländernas lagstift- ningar läggs samman för förvärvande och bibehållande av rätten till förmåner och för beräkningen av förmånernas storlek,

b) förmånerna betalas ut till personer bosatta inom medlemsstater- nas territorier.

Som framgår av artikeln fordras beslut i frågor som avses med den enighet mellan medlemsländerna. Dessa frågor faller alltså inte inom ramen för den möjlighet till majoritetsbeslut som gäller inom vissa områden av EG-rätten.

Art. 51 i Romfördraget har haft stor betydelse för tolkningen av sekundärlagstiftningen och i flera fall har EG-domstolen baserat sina avgöranden i mål rörande social trygghet direkt på den artikeln. Med stöd av art. 51 har domstolen också i vissa rättsfall underkänt regler i EG:s sekundärlagstiftning, t.ex. i förordning (EEG) nr 1408/71, och förklarat bestämmelser där stå i strid med det i Romfördraget upptagna övergripande regelsystemet.

Redan år 1958 utfärdade rådet med hänvisning till art. 51 en förordning om social trygghet för migrerande arbetstagare (förordning nr 3). Till denna anslöt en särskild tillämpningsförordning (nr 4). Under åren därefter beslutades ett flertal tillägg till förordning nr 3, bl.a. i syfte att ge regler för säsongs- och gränsarbetare samt sjömän. Efter en omfattande revision ersattes 1958 års förordningar år 1971 och 1972 av de nuvarande.

De nu gällande reglerna återfinns i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Denna förordning, som trädde i kraft den 1 oktober 1972, är omedelbart bindande för medlemsstaterna och tillämpas direkt enligt sin ordalydelse. Någon kompletterande lagstiftning i varje stat krävs alltså inte och får inte heller utfärdas (se avsnitt 3.3). Till förordningen 1408/71 har utfärdats en särskild förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 med regler till genomförande av den.

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 101

Det bör återigen understrykas att dessa förordningar syftar bara till samordning och inte till harmonisering av ländernas socialförsäk- ringssystem. Inte på något sätt inverkar de på medlemsländernas möjligheter att själva besluta om vilka försäkringssystem som skall finnas i landet eller om de materiella villkoren för olika socialförsäk— ringsförmåner. Länderna är i princip helt fria att själva lagstifta om t.ex. sådan frågor som vilka personer som skall vara försäkrade, vilka förmåner som skall utges, villkor för rätt till förmåner, belopp för dessa, regler för beräkning av förmånernas storlek och för hur lång tid en viss förmån skall utbetalas. Detta har också uttryckligen slagits fast

av EG-domstolen i åtskilliga domar, t.ex. i mål 21/87 Borowitz och 227/89 Rönfeldt.

3.6 EES-avtalet och den sociala tryggheten Socialpolitik

Redan i EES-avtalets ingress har parterna framhållit vikten av att utveckla den sociala dimensionen, däri inbegripet likabehandling av kvinnor och män, inom EES. I avtalet har upptagits några artiklar (art. 66-71) som rör sociala frågor. Syftet med gemensamma regler härom anges i art. 66, där det sägs att de avtalsslutande parterna är överens om behovet att främja en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard. Vidare upptas i art. 69 en motsvarighet till art. 1 19 i Romfördraget om säkerställande och upprätthållande av principen om lika lön för kvinnor och män för lika arbete. I bilaga XVIII till avtalet anges att bland den sekundärlagstiftning på området som övertas inom EES återfinns direktiven 79/7/EEG och 86/378/EEG (se ovan under avsnitt 3.5).

Nämnas kan här också att EFTA-länderna i en gemensam deklara- tion i samband med EES-avtalet ställt sig bakom principerna och de grundläggande rättigheterna i den sociala stadga som elva av EG:s medlemsländer antog år 1989 (se avsnitt 3.5). Deklarationen betonar vikten av samtidiga ekonomiska och sociala framsteg och av EFTA- ländernas vilja att aktivt bidra till utvecklingen av den sociala dimensionen inorn EES.

Fri rörlighet för personer

Som tidigare nämnts är inrättandet av en inre marknad ett av EG:s huvudsyften. På denna marknad skall råda fri rörlighet för bl.a. arbetskraft (personer). Genom EES-avtalet skapas förutsättningar för en gemensam arbetsmarknad. Avtalet innebär rätt för medborgare i alla EES-länder att flytta mellan de avtalsslutande länderna för att-_ söka

102 EG.-s regler om social trygghet SOU 1993:115

anställning, att inneha anställning i ett land enligt de regler som gäller för arbetstagare i det landet samt att stanna kvar i ett land där de haft anställning. Reglerna gäller även familjemedlemmar. EES-avtalet innefattar också etableringsrätt för självständiga näringsidkare och ömsesidigt erkännande av examina.

Inte bara yrkesverksamma berörs av möjligheterna till fri rörlighet mellan EES- länderna. Studerande kan välja att studera 1 ett annat land inom EES. Även pensionärer skall kunna välja att slå sig ned i ett annat land.

Den fria rörligheten för personer tas i EES-avtalet upp i art. 28-35. Dessa redovisas under två rubriker: arbetstagare och egenföretagare (28-30) samt etableringsrätt (31-35). Reglerna om den sociala tryggheten återfinns under den förra rubriken och behandlas i art. 29. Genom art. 28, som i allt väsentligt motsvarar Romfördragets art. 48, säkerställs arbetstagares fria rörlighet inom och mellan EG- och EFTA-länderna.

Innebörden av den fria rörligheten för personer kommer vi att beröra närmare i avsnitt 3.7.

Den sociala tryggheten

Den sociala tryggheten är, sedd ur ett EES-perspektiv, närmast ett medel att underlätta för människor att utnyttja de möjligheter till fri rörlighet inom EES som avtalet skall främja. EES-avtalets art. 29 om den sociala tryggheten har sin motsvarighet i Romfördragets art. 5]. Den sistnämnda är, som beskrivits i avsnitt 3.5, i första hand en institutionell bestämmelse som ger EG kompetens att lagstifta om rättigheter på den sociala trygghetens område för migrerande arbets— tagare och deras familjemedlemmar. Artikeln anger emellertid även bestämda ramar för hur denna sekundärlagstiftning skall vara utformad och vilka mål som skall uppnås genom den.

Önskemålet att främja arbetskraftens fria rörlighet inom EG har, som beskrivits i avsnitt 3.5, hittills inte gått i riktning mot en harmoni— sering av medlemsländernas lagstiftningar om social trygghet utan varje stat kan behålla sitt regelsystem på området. I konsekvens härmed har i art. 97 i EES-avtalet föreskrivits att avtalet i princip inte inverkar på varje avtalsslutande parts rätt att, såvida inte icke- diskrimineringsprincipen bryts, ändra sin interna lagstiftning inom de områden som täcks av avtalet. Det förutsätts dock att övriga parter informeras och att EES-kommitten finner att lagstiftningen i dess ändrade lydelse inte negativt påverkar avtalets goda funktion. Syftet med avtalet har i stället varit att uppnå en samordning av de olika ländernas lagstiftningar så att de territoriella begränsningarna av med- lemsstaternas system för social trygghet så långt möjligt upphävs och olägenheterna för den enskilde av förflyttningar inom EES minskar.

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 103

Införlivandet av förordning (EEG) nr 1408/71 m.m. i svensk rätt

I bilaga VI till EES-avtalet anges den sekundärlagstiftning som gäller inom EG på den sociala trygghetens område och som övertagits och tekniskt anpassats till EES genom avtalet. Dessa anpassningar är bl.a. föranledda av särdrag som finns i de enskilda EFTA-ländernas lagstiftningar om social trygghet. Huvuddelen av den regelmassa på området social trygghet som ingår i EES-avtalet utgörs av de två förordningarna (EEG) nr 1408/71 och 574/72.

Förordning 1408/71 innehåller ett antal regler som får relativt ingripande konsekvenser för vissa grupper personer i förhållande till vad som följer av den svenska lagstiftningen om social trygghet. Med hänsyn härtill har förordningen införlivats med svensk rätt genom lag. Detta har skett genom den av riksdagen antagna lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), samordningslagen. I lagen anges att förordning 1408/71 skall gälla som svensk lag med den anpassning som framgår av bilaga VI till EES-avtalet. Som bilagor till lagen har fogats bilaga VI till EES-avtalet och de i denna bilaga omnämnda rättsakterna rörande förordning 1408/71.

Samtidigt har regeringen utfärdat en förordning (SFS 1992:1777) om tillämpning av samordningslagen (1992:1776). Härigenom har förordnats att de i EES-avtalet ingående rättsakterna om förordning (EEG) nr 574/72 med de anpassningar som framgår av bilaga VI till EES-avtalet skall gälla som svensk förordning. Genom förordningen har också Riksförsäkringsverket bemyndigats att vad avser förmåner som omfattas av samordningslagen (1992:1776), förutom vad gäller förmåner vid arbetslöshet, meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt bilaga VI till EES- avtalet.

Med anledning av protokollet med justeringar av EES-avtalet har riksdagen på grundval av propositionen 1992/932225 beslutat (bet. 1992/93zEU 3, rskr. 1992/93:404. SFS 1993:763) vissa ändringar i samordningslagen (1992:1776). Också förordningen 1992: 1777 har på grundval härav justerats (SFS 1993:1133).

De övriga rättsakter som ansluter till bilaga VI i EES—avtalet avses bli inkorporerade i Sverige genom föreskrifter m.m. av Riksför— säkringsverket. Det gäller olika beslut och rekommendationer av Administrativa kommissionen för social trygghet för migrerande arbetare (se avsnitt 3.8.1).

I fråga om de ändringar i förordningarna 1408/71 och 574/72 som antagits inom EG efter EES-avtalets "brytdatum" den 31 juli 1991 (se avsnitt 3.11 nedan) pågår mellan EG och EFTA överläggningar om ändringsförordningarnas införande i EES-avtalet och avses beslut kunna fattas av gemensamma EES-kommittén och senare i Sverige på nationell nivå så snart som möjligt efter EES-avtalets ikraftträdande (se

104 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

avsnitt 3.4 om ändringar i EES—reglerna). Avsikten är att det i beslutet skall föreskrivas att de kompletterande rättsakterna skall tillämpas retroaktivt från tidpunkten för EES-avtalets ikraftträdande.

3.7 Den fria rörligheten för personer

Inledning

Förordning (EEG) nr 1408/71 har till syfte att på den sociala trygg- hetens område säkerställa principen om fri rörlighet för personer. Förordningen innebär att anställda och egenföretagare som flyttar mellan stater som omfattas av EES-avtalet i fråga om rätten till förmåner för social trygghet skall omfattas av lagstiftningen i den stat som utpekas av förordningen. I vad mån dessa personer har rätt att bege sig till och vistas i ett annat EES-land än det där de är med- borgare bestäms emellertid av andra regler än de som upptas i den förordningen. Inte minst när det gäller att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna av att förordning 1408/71 blir tillämplig i vårt land är det av betydelse att klargöra de rättsliga förutsättningarna för den migration som aktualiserar tillämpning av förordningens regler. Vi skall därför innan vi övergår till att närmare redogöra för de EG- rättsliga reglerna om social trygghet översiktligt beskriva de principer som styr den fria rörligheten för personer.

Målsättningen inom området för personers fria rörlighet är i första hand att uppnå fri rörlighet för förvärvsverksamma, dvs. en gemensam arbetsmarknad. Till de grundläggande principerna för den gemensam— ma arbetsmarknaden hör rätten att fritt få resa in och uppehålla sig i en annan medlemsstat för att söka arbete och ta anställning eller bedriva näringsverksamhet samt likabehandling av arbetstagare oavsett nationalitet. Den fria rörligheten innefattar inte bara arbetstagare utan också familjemedlemmar och vissa andra släktingar till en arbetstagare. Även egenföretagare omfattas av rätten till fri rörlighet för personer. EG:s regelsystem främjar, förutom rörligheten för den arbetande befolkningen och deras familjemedlemmar, också rörligheten för icke ekonomiskt aktiva, t.ex. studerande och pensionärer, som alltså ges möjlighet att under vissa villkor välja i vilket medlemsland som de vill studera eller leva och verka.

De grundläggande reglerna om personers fria rörlighet finns i Romfördragets art. 48, som gäller arbetstagare, och art. 52, som avser etablering. Efter en övergångstid har dessa bestämmelser fått direkt effekt inom EG och kan alltså åberopas av enskilda vid nationella domstolar. Dessa artiklar motsvaras av EES-avtalets art. 28 respektive 31.

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 105

Den fria rörligheten innebär enligt art. 48 i Romfördraget att medborgare i ett land inom gemenskapen har rätt att med de begräns- ningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa anta faktiska erbjudanden om anställning och att förflytta sig fritt inom de avtalsslutande ländernas territorier för detta ändamål. Den ger också personer möjlighet att uppehålla sig i ett land i syfte att inneha an- ställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller i det landet. Den som har haft anställning i ett annat avtalsslutande land får även rätt att stanna kvar efter anställningens upphörande.

Personers fria rörlighet berörs i ett flertal sekundära rättsakter. Den grundläggande regleringen i fråga om arbetstagares rätt att flytta mellan medlemsstaterna finns i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenska- pen. Denna EG-förordning har, med den anpassning som framgår av bilaga V till EES-avtalet, antagits att gälla som svensk lag genom lagen (1992:1163; ändrad 1993:764) om arbetskraftens fria rörlighet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), såvitt gäller art. 1-9, och som svensk förordning genom förordningen (1992:1164) om arbetskraftens fria rörlighet inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES), såvitt avser art. 10-48.

Till förordning (EEG) nr 1612/68 ansluter rådets direktiv 68/360/ EEG, som innehåller regler om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjemedlemmar. I detta direktiv finns också detaljerade föreskrifter om uppehållstillstånds giltighet, innehåll m.m. Ett annat av rådets direktiv, 73/148/EEG, ålägger länderna att avskaffa motsvarande restriktioner för medborgare i medlemsländerna och deras familjer i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster samt beträffande sociala förmåner.

Innebörden av de nämnda rättsakterna, sedan de anpassats till EES- sammanhang, är att rätt till vistelse och bosättning i inflyttningslandet tillkommer medborgare i EG- och EFTA-stater som tar anställning eller bedriver egen rörelse eller tillhandahåller eller mottar tjänster i landet samt deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet.

Rättsakterna innehåller detaljerade bestämmelser om bl.a. minsta tid för uppehållstillstånd, förutsättningar för förlängning av tillstånd och om skydd mot återkallelse av uppehållstillstånd vid ofrivillig arbets— löshet, sjukdom eller olyckshändelse.

Bland övriga rättsakter som berör den fria rörligheten för personer kan nämnas kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där. Denna förordning, som avser även arbetstagares familjemedlemmar, skall enligt SFS 1992: 1167 gälla som svensk förordning. Vidare kan här nämnas direktiv

106 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

75/34/EEG med bestämmelser om motsvarande rätt för personer som bedrivit rörelse i en annan medlemsstat och deras familjemedlemmar.

I fråga om egenföretagare finns inte någon motsvarighet till för- ordning (EEG) nr 1612/68. Rätten till fri rörlighet för dem som tillhör denna kategori bygger i stället direkt på Romfördragets regler, särskilt art. 52-58 om etableringsrätt och 59-66 om rätt att tillhandahålla tjänster samt art. 7 om förbud mot diskriminering. Skillnaden mellan de båda rättigheter som gäller i fråga om egenföretagare är inte särskilt stor. Båda avser affärs- eller yrkesverksamhet som bedrivs mot ersättning. Rätten till fri etablering innebär en rätt att sätta upp rörelse i en annan medlemsstat, antingen permanent eller tillfälligt och vare sig enskilt eller i bolagsform, i syfte att bedriva verksamhet där. Den andra rätten däremot innebär att tjänster tillhandahålls tillfälligt av en person som är etablerad i en annan stat. I detta fall är det inte nödvändigt att man uppehåller sig ens tillfälligt i den stat där tjänsten tillhandahålls.

Som tidigare angetts finns bestämmelser om egenföretagares rätt till inresa och uppehåll i annan stat och rätt att kvarstanna efter avslutad verksamhet i rådets direktiv 73/148/EEG respektive direktiv 75/34/ EEG.

Enligt rådets direktiv 90/364/EEG, 90/365/EEG och 90/366/EEG har rätten till fri rörlighet för personer utvidgats till att gälla också vissa icke ekonomiskt aktiva personer, studerande respektive pensionä— rer - i samtliga fall under förutsättning att de är medborgare i en EG— stat - samt deras familjemedlemmar, oberoende av dessas med- borgarskap. Grundläggande förutsättningar för rätten att uppehålla sig är för dessa kategorier att de har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i vistelselandet samt att de kan visa att de har tillräckliga resurser för att själva kunna klara sin försörjning och inte kommer att ligga mottagarlandets system för social hjälp till last. Studenter har rätt till uppehållstillstånd så länge studie1na pågå1, och det kan bestämmas att tillståndet måste förnyas varje år Övriga kategorier skall 1 regel ges uppehållstillstånd för minst fem år. Samtliga rättsakter anger närmare förutsättningar för rätten att stanna kvar.

Av betydelse är också rådets direktiv 64/221/EEG. 72/ l94/ EEG och 75/35/ EEG som gäller särskilda åtgärder i fråga om utländska medborgares rörlighet och bosättning på grund av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

Den närmare innebörden av principen om fri rörlighet

Den rätt till fri rörlighet, dvs. att ta anställning och arbeta i ett annat land, som tillförsäkras arbetstagare genom bestämmelser i förordning (EEG) nr 1612/68 får sin närmare innebörd av praxis i EG—domstolen och av preciserande regler i de tidigare nämnda rättsakterna.

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 107

Allmänt sett gäller inom EG - tvingande - ett generellt och enhetligt arbetstagarbegrepp såvitt avser arbetskraftens fria rörlighet. Detta begrepp kan alltså inte tillämpas på olika sätt i olika länder. Genom EG-domstolens praxis har begreppet getts en extensiv tolkning.

När det gäller frågan vem som är att anse som arbetstagare och alltså är berättigad att resa till och uppehålla sig i ett annat land har sålunda EG-domstolen i rättsfallet 53/81 Levin uttalat att begreppen arbetstagare och anställning vid tillämpning av regelsystemen för den fria rörligheten har en särskild EG-rättslig innebörd, och avgörande är alltså inte vad som följer av det nationella rättssystemet. l målet 66/85 Lawrie-Blum förklarade domstolen att en arbetstagare kännetecknas av att han under en viss tidrymd under annans ledning och för annans räkning utför tjänster mot ersättning. I princip omfattar arbetstagarbe- greppet således alla personer som arbetar mot vederlag åt någon annan och under den andres ledning.

Det är inte någon förutsättning att det arbete som arbetstagaren utför är av viss omfattning. Utöver personer som allmänt sett anses vara arbetstagare räknas hit bl.a. praktikanter, lärlingar och personer som arbetar i en annans hem samt i princip också s.k. au-pair. EG-domsto- len har i ett par rättsfall fastslagit att även den som utför deltidsarbete skall anses vara arbetstagare. Detta gäller även om hans inkomst av arbetet inte är tillfyllest för att säkra hans försörjning utan han måste fylla ut denna med t.ex. förmögenhetsavkastning eller bistånd av allmänna medel från bosättningsstaten (mål 53/81 Levin respektive mål 139/85 Kempf). I ett rättsfall (mål 196/87 Steymann) har EG-domsto- len funnit att ekonomisk verksamhet i fördragets mening kan föreligga i fall då en person utövar förvärvsaktiviteter men inte erhåller någon egentlig lön härför utan i stället — som i det ifrågavarande målet - får sina behov tillgodosedda genom underhåll av en nyreligiös rörelse. Denna person omfattades enligt domstolen av begreppet arbetstagare.

Ett minimikrav är dock att det rör sig om en "effektiv och genuin" verksamhet som inte är av så liten omfattning att den kan betraktas som rent marginell och underordnad (under senare tid bl.a. mål 197/86 Brown, 357/89 Raulin och 3/90 Bernini). Vidare krävs att den syssla som skall utövas rymmer något mått av ekonomisk aktivitet. l rättsfallet 36/74 Walrave & Koch, som gällde tillämpningen av art. 7 i Romfördraget, konstaterade domstolen sålunda att frågan om ett idrottsförbunds diskriminerande behandling av vissa tävlingsmotor— cyklister föll utom ramen för fördraget, eftersom det var fråga om idrottsutövning utan några ekonomiska konsekvenser. Annan verksam— het som på liknande grund inte hänförts till arbete i den här dis— kuterade meningen är aktiviteter som visserligen kan ge den som ägnar sig åt dem viss ersättning men som primärt har annat än ekonomiskt syfte. I rättsfallet 344/87 Battray uttalade domstolen att av staten betald verksamhet inom ramen för ett narkotikaavvänjningsprogram inte utgjorde någon i egentlig mening ekonomisk aktivitet. Den princip som

108 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

rättsfallet ger uttryck för anses dock inte kunna utsträckas till "skyddat arbete" i gemen.

l art. 10 i förordning (EEG) nr 1612/68 ges regler om vilkafamilje- medlemmar som har rätt att bosätta sig i annat land tillsammans med arbetstagaren. Med familjemedlemmar avses make/maka och barn som är under 21 år samt barn över 21 år som är beroende av föräldrarna för sin försörjning. När det gäller rätt till vistelse och bosättning omfattas även släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren eller dennes make/maka om släktingen är beroende av dem. Något krav på medborgarskap i en EG-stat finns inte för familjemedlemmar och släktingar. En förutsättning för att dessa skall ha rätt att bosätta sig tillsammans med arbetstagaren är dock att arbetstagaren för familjen har tillgång till en bostad som anses normal för landets arbetstagare i den region där han är anställd.

Någon motsvarande rätt som för en make/maka tillkommer inte en sambo. Om emellertid en sambo till en person som är medborgare i landet har rätt att uppehålla sig i landet, måste samma rätt tillerkännas sambo till den som är medborgare i ett annat EG-land men är bosatt i landet i fråga (mål 59/85 Reed).

Uttrycket ”beroende" i art. 10 i förordning 1612/68 skall enligt EG- domstolen tolkas utifrån den faktiska situationen, dvs. huruvida arbetstagaren verkligen svarar för underhåll till familjemedlemmen, och inte utifrån faktorer som skälen för underhåll eller möjligheterna för familjemedlemmen att försörja sig själv genom arbete (mål 316/85 Lebon).

Rätt för en make att uppehålla sig i ett EG-land tillsammans med arbetstagaren gäller bara så länge äktenskapet består, men rätten är oberoende av om makarna fortfarande sammanbor eller bor åtskilda på grund av t.ex. separation. Om äktenskapet upplöses genom dom e.d. upphör emellertid rätten för maken enligt art. 10 i förordning 1612/68 (mål 267/83 Diatta). Skulle arbetstagaren avlida, har hans familjemed- lemmar som bott hos honom rätt att varaktigt stanna kvar i bosättnings- staten, under förutsättningar som anges närmare i art. 3 i förordning (EEG) nr 1251/70.

Om en medborgare i en medlemsstat har anställning i en annan med- lemsstat, har enligt art. 11 i förordning 1612/68 arbetstagarens make och barn rätt att ta anställning i värdlandet, även om de inte är medborgare där.

En person som är att anse som arbetstagare i den mening som avses i förordning 1612/68 har, som antytts, rätt att bege sig till en annan medlemsstat för att där ta anställning. Det är sålunda inte nödvändigt att arbetstagaren redan har försäkrat sig om arbete för att han skall komma i åtnjutande av rätten till fri rörlighet. Enligt rättsfallet 48/75 Royer räcker det att han söker arbete. Hur länge han får stanna i en annan medlemsstat under sökande efter arbete, uttalade sig domstolen inte om i det målet. I sammanhanget kan erinras om att en arbets-

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 109

sökande enligt en bestämmelse i förordning (EEG) nr 1408/71 som huvudregel har rätt att under en period om tre månader bege sig till en annan stat för att söka arbete utan att förlora rätten till arbetslöshetser- sättning från den behöriga staten. Härtill kommer att det i en deklara- tion av medlemsstaterna som tagits in i protokollet från rådets möte den 16 oktober 1968, då bl.a. förordningen 1612/68 antogs. sägs att en medborgare i en medlemsstat skall ha rätt att under åtminstone tre månader söka arbete i en annan medlemsstat och att denna rätt att vistas i det andra medlemslandet kan begränsas bara om personen inte funnit ett arbete före utgången av denna tidsperiod eller dessförinnan blivit beroende av socialt bistånd från vistelselandet för sitt uppehälle. I målet 292/89 Antonissen förklarade dock EG-domstolen att denna deklaration inte har någon rättslig betydelse. I målet framhöll domstolen att, i frånvaro av särskilda EG-rättsliga regler, en period om sex månader som tilläts enligt den brittiska lagstiftning som var aktuell i målet inte kunde anses otillräcklig för att den arbetssökande skulle kunna finna ett arbete och att den brittiska bestämmelsen därför inte stod i strid med EG-rätten. Om den arbetssökande emellertid efter utgången av den perioden kunde visa att han fortfarande sökte arbete och hade genuina möjligheter att få ett sådant, kvarstod enligt domstolen hans rätt att uppehålla sig i landet också för den tiden.

Emellertid torde det inte vara tillräckligt för rätten att vistas i ett annat medlemsland med enbart ett påstående om att en person söker arbete. Det torde dessutom krävas att han otvetydigt visar sin avsikt härtill genom att göra seriösa och uppriktigt menade ansträngningar för att verkligen finna ett arbete (mål 53/81 Levin och 316/85 Lebon).

Liksom man har rätt att bege sig till ett land för att söka arbete, har man som regel rätt att stanna kvar i ett land efter det att ens arbete där upphört. Den principen har kommit till uttryck i art. 7 i direktiv 68/360/EEG, enligt vilken ett giltigt uppehållstillstånd inte får återkallas enbart på grund av att arbetstagaren inte längre är anställd, vare sig orsaken är att han är tillfälligt oförmögen att arbeta på grund av sjukdom eller olycksfall eller att han är ofrivilligt arbetslös och detta bekräftats av behörig arbetsförmedling. l artikelns formulering ligger att en arbetstagare kan mista rätten att kvarstanna om han frivilligt lämnat sin anställning. Ytterligare regler om rätten att stanna kvar i ett medlemsland finns i förordning (EEG) nr 1251/70.

I regel skall en medborgare i ett EG-land som erhåller anställning i ett annat land samt hans familjemedlemmar erhålla uppehållstillstånd för minst fem år. Tillståndet skall därefter "utan vidare förlängas". Förlängningen måste avse minst tolv månader. Uppehållstillståndet får inte dras in om arbetstagaren blir sjuk eller ofrivilligt arbetslös. Tiden för ett förnyat uppehållstillstånd kan dock begränsas om arbetslösheten har varat mer än ett år. Särskilda regler gäller för personer som arbetar kortare tid än tre månader, som pendlar mellan länder eller är säsongsarbetare. I dessa situationer krävs inte uppehållstillstånd, utan

llO EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

dessa personer kan i stället åläggas anmälningsplikt. För personer som pensioneras eller av andra skäl inte kan fortsätta förvärvsarbeta och deras familjemedlemmar finns också speciella bestämmelser som ger dem rätt att stanna kvar i landet.

Något arbetstillstånd behövs inte för personer som utnyttjar sig av den fria rörligheten och arbetar i annat land än hemlandet, och några krav på sådant tillstånd kan inte ställas av en medlemsstat.

Av EG-domstolens rättspraxis (mål 48/75 Royer och 357/ 89 Raulin) framgår att ett utfärdat uppehållstillstånd bara utgör ett bevis och inte ett villkor för rätten att vistas i ett annat EG-land för den som uppfyller förutsättningarna för sådan rätt. För rätten till inresa skall det räcka att man kan uppvisa ett giltigt pass eller identitetsbevis. Den som är medborgare i ett EG-land och t.ex. har arbete i ett annat sådant land kan alltså inte avvisas från det landet enbart därför att formaliakrav inte är uppfyllda. EG:s regler innebär också att en arbetstagare eller egenföretagare skall kunna påbörja ett arbete i annat EG-land innan uppehållstillstånd har beviljats honom och hans familjemedlemmar och att formaliteterna kring tillståndet inte får fördröja arbetets påbörjande. Motsvarande gäller i fråga om pensionärer, studerande, m.fl.

Som nämnts i det föregående är den fria rörligheten för personer inte helt undantagslös utan får begränsningar göras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Dessa begränsningar finns närmare preciserade i rådets direktiv 64/221/EEG. De skall ges en snäv tolkning. EG-domstolen har uttalat att endast ett realistiskt och allvarligt hot mot sådana intressen i det särskilda fallet kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten (mål 67/74 Bonsignore). Att märka är också att anställning i offentlig tjänst inte omfattas av den fria rörligheten och att sålunda verksamhet som är förbunden med offentlig maktutövning får reserveras för landets egna medborgare. Enligt praxis begränsar sig dock undantaget till anställningar där det krävs särskild solidaritet med staten.

Likabehandling

En beståndsdel i den fria rörligheten för personer är att all dis- kriminering på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller sysselsättning, lön och andra anställnings— och arbetsvillkor. Denna likabehandlingsprincip gäller även sociala och skattemässiga förmåner liksom fackliga rättigheter och rätt till utbildning för arbetstagaren och hans familjemedlemmar. Principen utgör ett utflöde av det i art. 7 i Romfördraget intagna generella förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet.

Av bl.a. rättspraxis framgår att likabehandlingsprincipen förbjuder inte bara öppen utan även dold samt såväl direkt som indirekt dis— kriminering. T.ex. har EG-domstolen fastslagit att diskrimineringsför— budet gäller inte endast med avseende på särbehandling på grund av

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet l l l

nationalitet utan att det kan vara tillämpligt även på villkor som kan leda till samma resultat, exempelvis krav på bosättning inom landets territorium eller på bosättning under viss angiven tid innan rätt till en förmån inträder, om samma villkor inte gäller för statens egna medborgare (mål 152/73 Sotgiu och 249/83 Hoeckx). Även krav på bosättning under viss tid, som är tillämpligt också för landets egna medborgare, har befunnits vara otillåtet, eftersom det är generellt sett lättare att uppfylla för medborgare i medlemsstaten än för andra (mål 1 1 1/91 Kommissionen mot Luxemburg). Rätten till förmåner kan alltså inte göras beroende av permanent bosättning (mål 175/88 Biehl) eller av viss minsta tids vistelse (mål l97/86 Brown). Inte heller kan krävas förvärvsarbete under minst viss bestämd tid (mål 157/84 Frascogna och 39/86 Lair).

Art. i Romfördraget 48 avser likabehandling i fråga om bl.a. socialt skydd i form av både socialförsäkring och social hjälp (se om dessa uttryck avsnitt 3.9.4).

I fråga om sociala förmåner kommer likabehandlingsprincipen till uttryck i art. 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68, där det föreskrivs att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat skall inom en annan medlemsstats territorium åtnjuta samma sociala och skatte- mässiga förmåner som värdlandets egna medborgare. Artikeln kan sägas ge uttryck för en allmän princip, som kommit att växa fram, att migrerande arbetstagare skall integreras i värdlandets samhällsliv och behandlas på lika villkor med det landets egna medborgare.

Vad som skall inrymmas under begreppet sociala förmåner har prövats av EG-domstolen i en rad mål. [ rättspraxis har uttrycket getts en vidsträckt tolkning, och det framgår att härunder faller inte bara förmåner vartill det finns en lagstadgad rättighet utan också sådana som utges efter en mer skönsmässig prövning. EG-domstolen har framhållit att uttrycket täcker alla sociala förmåner, oberoende av om de har någon anknytning till en anställning eller inte, som utges till nationella arbetstagare på grundval av deras status som arbetstagare eller i kraft enbart av det faktum att de är bosatta inom medlemsstatens territorium (mål 32/75 Cristini, 63/76 Inzirillo, 207/78 Even, 249/83 Hoeckx och 157/ 84 Frascogna). Bland de sociala förmånerna ingår inte bara socialförsäkringsförmåner utan även insatser för offentlig social eller hälsomässig omsorg, t.ex. socialt bistånd från den kommun där arbetstagaren vistas. Under begreppet faller alla åtgärder som kan bidra till att arbetstagaren integreras i värdlandets samhällsliv oberoende av om det rör sig om förmåner av ekonomisk eller icke- ekonomisk art, under förutsättning att förmånen ryms inom EG:s kompetens enligt Romfördraget.

Bland förmåner som befunnits falla in under art. 7.2 i förordning 1612/68 kan nämnas åtgärder för att ge handikappade personer möjlighet att återvinna sin arbetsförmåga (mål 76/72 Michel), tågrabatter för stora familjer (mål 32/75 Cristini), räntefria lån till

] 12 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

nyblivna mödrar (mål 65/81 Reina), bidrag till kvinnor vid barns födelse (mål lll/91 Kommissionen mot Luxemburg), ungdoms- arbetsstöd (mål 94/84 Deak) samt ålderspension med syfte att tillförsäkra en minimiförmån (mål 261/83 Castelli). I avsnitt 3.9.4 redovisar vi ytterligare en del exempel på förmåner i olika länder som befunnits falla inom tillämpningsområdet för förordning 1612/68.

Av åtskilliga domar av EG-domstolen framgår att likabehand- lingsprincipen i Romfördraget och reglerna i förordning 1612/68 inte är tillämpliga i rent interna nationella förhållanden, dvs. i situationer där det inte finns något EG-rättsligt eller gränsöverskridande element. T.ex. har fastslagits att någon rätt inte kan grundas på förordningen för personer som inte är medborgare i en EG—stat men är familjemed- lemmar eller släktingar till en arbetstagare som är medborgare i en sådan stat, om denne arbetstagare inte har utövat sin rätt till fri rörlighet inom gemenskapen utan bor och arbetar i det land där han är medborgare (målen 35 och 36/82 Morson & Jhanjan samt mål 147/87 Zaoui och 206/91 Poirrez).

Reglerna i art. 7.2 i förordning 1612/68 gäller, som framgått, till förmån för arbetstagare. En arbetstagare som blir ofrivilligt arbetslös mister inte på grund härav sin status som arbetstagare och de rättig- heter som på grundval av förordningen följer med den fria rörligheten. Detta gäller även om han därefter genomgår utbildning och det finns en anknytning mellan studierna och den tidigare förvärvsaktiviteten (mål 39/86 Lair och 357/89 Raulin). Den som däremot frivilligt lämnar sitt arbete för att efter en tid börja genomgå studier kan förlora sin ställning som arbetstagare, såvida det inte finns ett samband mellan studierna och den tidigare yrkesverksamheten (mål 3/90 Bernini).

Förbudet mot diskriminering gäller enbart inom tillämpningsområdet för Romfördraget och förordning 1612/68, dvs. beträffande vad som faller under EG:s kompetens. Emellertid innefattar detta en mängd områden som avser arbetstagares fria rörlighet utöver ekonomiska aktiviteter i egentlig mening.

Det nyss nämnda målet 39/86 Lair är av intresse också från denna aspekt. Målet gällde rätten till ett tyskt ekonomiskt stöd i form av räntefria lån för universitetsutbildning för en arbetslös person. EG- domstolen framhöll att Romfördragets allmänna diskrimineringsförbud i regel inte tar sikte på studerandes rätt till stöd i och för deras ut- bildning och underhåll. Sådant stöd tillhör dels utbildningspolitiken och faller därmed i allmänhet utanför fördragets tillämpningsområde och EG:s kompetens, dels socialpolitiken som är medlemsstaternas interna angelägenhet i den mån fördraget inte innehåller särskilda regler på det området. I målet rörde det sig emellertid inte om en studerande i allmänhet utan om en person som tidigare varit förvärvsverksam som arbetstagare. Det aktuella utbildningsstödet syftade till att förbättra arbetstagarens kvalifikationer i förvärvsarbete och rymdes med hänsyn härtill inom begreppet social förmån i förordningens 1612/68 mening.

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet

I ett annat mål (293/83 Gravier) har domstolen slagit fast att tillträde till och deltagande i undervisning, särskilt när det gäller yrkesutbild- ning, inte är områden som faller utanför gemenskapsrätten, trots att utbildningspolitiken som sådan inte tillhör EG:s kompetens. Också i andra mål har domstolen funnit att ekonomiskt stöd till studier - även på universitetsnivå - i form av t.ex. bidrag till anmälnings- och kursav- gifter omfattas av begreppet social förmån (mål 197/86 Brown och 357/89 Raulin). Enligt andra avgöranden av EG-domstolen (mål 308/89 Di Leo och 3/90 Bernini) är reglerna i förordning 1612/68 inte begränsade till utbildning eller praktik i värdlandet utan gäller även i fråga om ekonomiskt stöd för studier utomlands, däri inbegripet barnets ursprungsland, under förutsättning att medborgare i värdlandet kan tillerkännas sådant studiestöd vid studier utomlands (se även nedan under kapitel 10).

Av rättspraxis framgår vidare att principen om likabehandling såvitt avser sociala förmåner gäller till förmån bara för personer som har en faktisk anställning och inte för medborgare i en medlemsstat som vistas i en annan medlemsstat för att söka arbete (mål 316/85 Lebon). Rätten gäller för arbetstagare generellt sett bara så länge de har rätt att uppehålla sig i värdlandet.

Den rätt till likabehandling som art. 7.2 i förordning 1612/68 tillägger arbetstagare i fråga om sociala förmåner kan enligt EG- domstolen komma till godo också de familjemedlemmar och släktingar som avses med art. 10 och som utnyttjat den rätt till fri rörlighet för dessa kategorier som följer av den artikeln. Den rätt som tillkommer dessa är dock bara indirekt och utgör en beståndsdel i de sociala förmåner som tillkommer arbetstagaren själv, dvs. de behöver utges till familjemedlemmar bara om förmånerna kan ses som en social fördel för arbetstagaren själv i den meningen att familjemedlemmen är beroende av honom för sitt underhåll. Om detta är fallet, är det utan betydelse om förmånen i fråga enligt den nationella lagstiftningen är formulerad som en rättighet för arbetstagaren eller för barnet (mål 316/85 Lebon och 3/90 Bernini).

I sammanhanget bör dock noteras art. 7 i förordning (EEG) nr 1251/70, vari föreskrivs att den rätt till likabehandling som fastställts i förordning 1612/68 skall gälla även till förmån för personer som omfattas av förordning 1251/70. Av denna sistnämnda förordning följer, som beskrivits översiktligt i det föregående, en rätt för bl.a. arbetstagare att, om vissa villkor är uppfyllda, stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter avslutad förvärvsverksamhet till följd av t.ex. pensionering. Motsvarande rätt tillkommer under vissa förut- sättningar familjemedlemmar till en avliden arbetstagare som bott tillsammans med denne inom statens territorium. För en sådan familjemedlem torde därmed likabehandlingsprincipen vara tillämplig, och detta torde gälla även om förmånen söks först efter arbetstagarens död (mål 32/75 Cristini).

113

114 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

Nämnas kan här också art. 12 i förordning 1612/68, där det sägs att barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat skall ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där. Vidare anges att medlemsstaterna skall främja alla bemödanden att göra det möjligt för dessa barn att delta i utbildningen under bästa möjliga förhållanden. Av EG—domstolens rättspraxis (mål 9/74 Casagrande) framgår att regelsystemet omfattar en rätt inte bara till tillträde till ut- bildning utan också en rätt - på samma villkor som landets egna medborgare - till andra insatser som avser att främja utbildning eller som i övrigt härrör från deltagandet i utbildningen, t.ex. ekonomiska bidrag eller andra förmåner för studerande.

Rätten enligt art. 12 tillkommer barn även om den migrerade arbetstagaren själv är pensionerad eller har avlidit.

Någon rätt till export av de förmåner som omfattas av förordning 1612/68 finns inte på grundval av den förordningens regler (men kan föreligga såvitt gäller förmåner som faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71, se avsnitt 3.9.4).

Principemas tillämpning i Sverige

För Sveriges vidkommande ges iutlänningslagen (1989z529) regler för utlänningars rätt till bl.a. inresa i landet samt vistelse här och arbete som anställd. Denna lag innehåller krav på uppehållstillstånd och arbetstillstånd för utomnordiska medborgare.

Genom ikraftträdandet av EES-avtalet och de författningar som gör förordningarna (EEG) nr 1612/68 och 1251/70 gällande i Sverige kommer de principer för vilka redogjorts ovan att bli tillämpliga i Sverige utan ändringar i andra svenska författningar. Det innebär att medborgare i EG-länderna och berörda EFTA—stater skall kunna ta an- ställning i Sverige utan särskilt arbetstillstånd. Undantag från kravet på arbetstillstånd kommer också att gälla vissa familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, nämligen arbetstagares och företagares make/maka och deras barn som är under 21 år eller beroende av föräldrarna för sin försörjning. Vidare blir följden att de personer som omfattas av reglerna skall beviljas uppehållstillstånd här. Nämnas kan också att 3 5 i den svenska förordning (1992:1167) varigenom förordning (EEG) nr 1251/70 inkorporerats innebär att reglerna där utsträckts till att i Sverige gälla också egenföretagare.

I den mån de i det föregående nämnda rättsakterna inom EG inte avser förordningar och har inkorporerats i svensk rätt genom de ovan nämnda författningarna, dvs. är EG—direktiv, har de implementerats i Sverige genom ändringar i utlänningslagen (1989:529) och utlän- ningsförordningen (19891547).

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 115

Frågan om medborgare i EES-länderna har en ovillkorlig rätt att komma till Sverige för att söka arbete har berörts i propositionen om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (prop. 1991/92:170). Före- dragande departementschefen uttalade i anledning därav bl.a. att man måste göra en prövning av om den inresande är arbetssökande eller inte. Ett grundlöst påstående i detta avseende kan inte leda till någon rätt att vistas här. Departementschefen erinrade emellertid om att syftet med EES-avtalet är att invånarna i större delen av Europa, utan större ingrepp från nationella myndigheter än absolut nödvändigt, fritt skall kunna söka arbete i andra länder. Detta måste leda till generösa bedömningar, inte minst när det gäller frågan om en arbetssökandes möjligheter att få ett arbete.

I utlänningsförordningen (1989z547) har tagits in regler om återkallelse av uppehållstillstånd i vissa fall. Dessa innebär bl.a. att ett sådant tillstånd som beviljats en person med stöd av EES—avtalet skall kunna återkallas om personen frivilligt lämnar sin anställning utan avsikt att söka nytt arbete och dessutom saknar andra möjligheter till försörjning i Sverige. Motsvarande gäller för bl.a. studerande och pensionärer. Ett uppehållstillstånd skall också i vissa fall kunna återkallas om det beviljats en familjemedlem som är medborgare i en stat utanför EES och anknytningen till "EES-medborgaren" upphör t.ex. därför att denne lämnar Sverige.

Som beskrivits i det föregående omfattar numera rätten till fri rörlighet inom EG - och EES - även studerande, pensionärer och andra icke ekonomiskt aktiva personer. Denna rätt förutsätter dock att de inte skall ligga värdlandets välfärdssystem till last utan att de på egen hand kan klara sin ekonomi, t.ex. genom pension, studiemedel eller förmögenhet. I fråga om studerande föreskrivs i 5 a & utlänningsför— ordningen att ett krav för uppehållstillstånd är att den studerande är inskriven vid en erkänd utbildningsanstalt och att han försäkrar att han har tillräckliga egna medel för sin försörjning samt, om han inte är eller kommer att bli omfattad av svensk socialförsäkring, har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Samma villkor om sjukförsäkring gäller för familjemedlemmar till en studerande. Motsvarande krav på försörjning och sjukförsäkring uppställs för sådana icke ekonomiskt aktiva personer - och deras familjemedlemmar - som till följd av rådets direktiv 90/364/EEG omfattas av rätten till fri rörlighet. Beträffande pensionärer fordras att de får en pension som är tillräcklig för uppehållet och dessutom, om de inte är eller kommer att bli omfattade av svensk socialförsäkring, har en heltäckande sjukför- säkring som gäller i Sverige. För pensionärers familjemedlemmar gäller samma krav på sjukförsäkring. I förarbetena (regeringens förordningsmotiv 1992z8) har framhållits att med tillräckliga egna medel bör för pensionärer och andra icke ekonomiskt aktiva personer avses tillgångar efter skatt som motsvarar full svensk folkpension, fullt pensionstillskott för en svensk pensionär i motsvarande ålder samt

116 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

täckta bostadskostnader. Rätt till socialbidrag innebär inte att man har egna medel.

3.8 Allmänt om förordning (EEG) nr 1408/71

3 . 8.1 Bakgrund

Regler som syftar till att genom samordning av medlemsstaternas lag- stiftningar säkerställa den sociala tryggheten för anställda, egenföreta- gare och deras familjemedlemmar som flyttar inom gemenskapen finns i de tidigare nämnda förordningarna (EEG) nr 1408/71 och 574/72. Genom EES-avtalet kommer förordningarna med vissa kompletteringar och anpassningar att gälla också inom EES.

Dessa förordningar har genomgått åtskilliga revisioner under årens lopp. År 1981 beslutades att de med verkan fr.o.m. den 1 juli 1982 skulle gälla även beträffande egenföretagare och deras familjemedlem- mar. Genom rådets förordning nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT nr L 230, 22.8.1983, s. 6) skedde en ändring och uppdatering (konsolidering) av förordningarna 1408/71 och 574/72, dvs. de ändringar som till dess vidtagits fördes ihop till en enhetlig text. Även därefter har ändringar gjorts vid flera tillfällen men någon ny konsolidering har hittills inte beslutats. Ändringar har skett genom rådets förordningar 1660/85 av den 13 juni 1985 (EGT nr L 160, 20.6.1985, s. 1) och 1661/85 av samma datum (EGT nr L 160, 20.6.1985, s. 7), genom Anslutningsakten för Spanien och Portugal är 1985 (EGT nr L 302, 15.11.1985, s. 170), genom kommissionens förordning 513/86 av den 26 februari 1986 (EGT nr L 51, 28.2.1986, s. 44) samt genom rådets förordningar 3811/86 av den 11 december 1986 (EGT nr L 355, 16.12.1986, s. 5), 1305/89 av den 11 maj 1989 (EGT nr L 131, 13.5.1989, s. 1), 2332/89 av den 18juli 1989 (EGT nr L 224, 2.8.1989, s.1), 3427/89 av den 30 oktober 1989 (EGT nr L 331, 16.11.1989, s. 1) och 2195/91 av den 25 juni 1991 (EGT nr L 206, 29.7.1991, s. 2).

En icke rättsligt bindande, konsoliderad version har för en tid sedan utarbetats av kommissionen och har publicerats i EGT den 10 december 1992 (92/C 325/01) såvitt gäller förordning 1408/71 och vid samma tillfälle (92/C 325/02) beträffande förordning 574/72.

Efter den tidpunkt fram till vilken EG:s regelsystem har införts i EES-avtalet - den 31 juli 1991 - har beslut fattats inom EG om ytterligare ändringar i förordning 1408/71 och förordning 574/72. Dessa ändringar har skett genom tre förordningar (EEG) av rådet den 30 april 1992, nr 1247/92 1992 (EGT nr L 136, 19.5.1992, s.1), nr 1248/92 (EGT nr L 136, 19.5.1992, s. 7) och nr 1249/92 (EGT nr L 136, 19.5.1992, s. 28), samt genom rådets förordning (EEG) nr

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 117

1945/93 av den 30 juni 1993 (EGT nr L 181, 23.7.1993, s. 1). Dessa ändringsförordningar omfattas ännu inte av EES-avtalet men informella överläggningar om dem pågår och avsikten är att man skall försöka få till stånd en anpassning av dem till EES så snart som möjligt efter det att EES-avtalet har trätt i kraft. Innebörden av de ändringar som gjorts genom de nu nämnda förordningarna anger vi översiktligt i det följande och särskilt i avsnitt 3.11.

När vi i detta betänkande hänvisar till förordningarna 1408/71 och 574/72 avser vi därmed det regelsystem som upptas i dessa efter de olika ändringar som vidtagits och med de anpassningar som gjorts genom EES-avtalet. Vi kommer sålunda i förekommande fall att redovisa sådana av EES-avtalet föranledda tekniska anpassningar i form av tillägg till förordningarnas regler som blir av betydelse när dessa regler skall tillämpas i Sverige. Vi tar upp även de ändringsför- ordningar som för närvarande gäller bara inom EG och som först efter en tid kommer att bli gällande inom hela EES.

I detta och nästföljande avsnitt kommer vi att redovisa de allmänna principer som förordning 1408/71 bygger på och de generella reglerna där, medan de särskilda bestämmelserna för olika förmåner kommer att presenteras i de kapitel där vi behandlar respektive förmånsslag.

I samband med genomgången av förordning 1408/71 kommer vi - både i detta kapitel och de som gäller de särskilda förmånsslagen - till belysning av bestämmelsernas innebörd att åberopa olika domar av EG-domstolen. En kontinuerlig utveckling av förordningarnas tolkning har nämligen skett och sker fortlöpande genom talrika avgöranden av EG-domstolen, som i sina domar ofta har lagt vikt vid att tolka för- ordningarnas bestämmelser mot bakgrund av Romfördragets in- tegrationssträvanden och särskilt dess artiklar 48-51 om genomförandet av arbetskraftens fria rörlighet.

Domstolen har i flera mål (bl.a. 10/78 Belbouab, 284/84 Spruyt, 293/88 Winter-Lutzins och 10/90 Masgio) framhållit att dessa bestämmelser och likabehandlingsregeln i art. 3 i förordning 1408/71 (se avsnitt 3.9.3) måste tolkas i belysning av deras syfte, nämligen att särskilt på den sociala trygghetens område bidra till etablerandet av största möjliga frihet till rörelse för migrerande arbetstagare. Art. 48- 51 och sekundärlagstiftningen i anslutning till dessa artiklar syftar till att förhindra arbetstagare, som utnyttjat rätten till fri rörlighet och varit anställda i mer än en medlemsstat, från att komma i en sämre position än dem som har hela sin yrkeskarriär i bara en medlemsstat.

Fram till nu har EG-domstolen avkunnat närmare 300 domar som rört regelsystemet för social trygghet, vilket avspeglar inte bara betydelsen utan också komplexiteten i förordningarnas regelsystem. I flera fall är det domar av domstolen som legat till grund för de ändringar som under årens lopp gjorts i förordningarna 1408/71 och 574/72.

118 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

Vi kommer i fortsättningen också att hänföra oss till material från den till EG-kommissionen knutna Administrativa kommissionen för social trygghet för migrerande arbetare. Denna består av en regerings- representant för var och en av medlemsstaterna. Kommissionen har bl.a. till uppgift att handha administrativa spörsmål och frågor om tolkning av bestämmelserna i förordningarna 1408/71 och 574/72 samt att lämna förslag till EG-kommissionen om ändringar av förord- ningarna. Administrativa kommissionen har under årens lopp fattat en mängd beslut och antagit ett flertal rekommendationer i frågor som rör tillämpningen av förordningarna. Enligt avgöranden av EG-domstolen är Administrativa kommissionens beslut emellertid inte rättsligt bindande för domstolar (mål 19/67 Van der Vecht och mål 8/80 Romano).

Genom EES-avtalet kommer ett flertal av Administrativa kommis- sionens beslut och rekommendationer att bli tillämpliga inom EES. I EES-avtalets bilaga om social trygghet (bilaga VI) uppräknas ett 50-tal sådana beslut och rekommendationer, till vilka rättsakter parterna enligt avtalet skall ta vederbörlig hänsyn respektive beakta. Där finns också de förklaringar som avgetts av medlemsstaternas regeringar om vilken nationell lagstiftning som i varje stat enligt respektive regering skall anses ligga inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Dessa beslut och rekommendationer av Administrativa kommissionen som omfattas av EES-avtalet kommer - med de anpassningar som gjorts för EES - att publiceras av Riksförsäkringsverket och Arbets- marknadsstyrelsen.

Vid tillämpningen av bestämmelserna i de rättsakter som det hänvisas till i bilaga VI till EES-avtalet skall EES-kommittén utöva de rättigheter och fullgöra de skyldigheter som i rättsakterna föreskrivs för Administrativa kommissionen. EFTA-länderna, däribland Sverige, har genom EES-avtalet getts rätt att sända var sin representant att som observatör delta i Administrativa kommissionens verksamhet.

3 . 8.2 Grundprinciper

Förordning 1408/71 gäller för anställda och egenföretagare som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i en eller flera EES-stater och är medborgare i en av dessa stater eller som är statslösa eller flyktingar och bosatta i en medlemsstat. Förordningen gäller också för familjemedlemmar och efterlevande till den angivna personkretsen.

Förordningen gäller i princip enbart medlemsstaternas område. För personer som är bosatta utanför EES har den alltså inte tillämpning.

De förmånsslag som omfattas av förordningen är i huvudsak socialförsäkringsförmåner och s.k. familjeförmåner.

Reglerna i förordningen kan sägas vila på fem huvudprinciper, nämligen principen om endast en tillämplig lagstiftning, likabehand-

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 119

lingsprincipen, sammanläggningsprincipen, exportabilitetsprincipen och proratatemporis-principen.

Principen om endast en tillämplig lagstiftning innebär att personer skall omfattas av lagstiftningen i ett och bara i ett medlemsland. Den är tillämplig beträffande både rätten till förmåner för social trygghet och skyldigheten att betala avgifter till socialförsäkringen m.m. Som huvudregel gäller att en anställd eller egenföretagare - och hans familjemedlemmar - skall omfattas av lagstiftningen för social trygghet i det land där arbetet utförs, oberoende av bosättningsort och obe- roende av var arbetsgivaren bor eller arbetsgivarens företag är beläget. Regelsystemet är obligatoriskt och har exklusiv tillämpning, varför det i princip är otillåtet att en anställd eller egenföretagare omfattas av mer än ett lands lagstiftning på den sociala trygghetens område.

Syftet med principen är att undvika både positiva och negativa lagkonflikter: att en person blir försäkrad i mer än ett land eller att han står helt utan socialförsäkringsskydd. Detta skulle annars kunna uppkomma i t.ex. förhållandet mellan Sverige, som har förmånssystem grundat på bosättning i landet, och Tyskland, vars socialförsäkring i huvudsak bygger på arbetet. En anställd som bor i Sverige och arbetar i Tyskland skulle utan samordningsreglerna kunna bli försäkrad och avgiftsskyldig i båda länderna, medan en person som bor i Tyskland och arbetar i Sverige skulle kunna ställas utanför socialförsäkringen i båda länderna.

Likabehandlingsprincipen innebär att medborgare i ett EES-land som är bosatta inom en annan medlemsstats område och som omfattas av förordning 1408/71 har samma rättigheter och skyldigheter i fråga om förmåner för social trygghet och avgifter som bosättningsstatens egna medborgare. Det betyder att villkor i en stats lagstiftning om med- borgarskap som förutsättning för rätt till en sådan förmån inte kan göras gällande gentemot en person som omfattas av förordningen. Principen förhindrar t.ex. att det för rätt till en förmån ställs upp krav på viss tids vistelse i landet för att en medborgare i en annan EES-stat skall likställas med landets egna medborgare.

Det står medlemsstaterna fritt att internt lagstifta om villkoren för inträde i sina system för social trygghet och om t.ex. förvärvande, bibehållande, innehållande eller förlust av förmåner från dessa system, under förutsättning att medborgare i andra medlemsstater behandlas lika som statens egna medborgare. Likabehandlingsprincipen tar alltså inte sikte på att undanröja skillnader som har sin grund i olikheter i medlemsländernas system för social trygghet. Att en migrerande arbetstagare kan få del av lägre förmåner eller i en viss situation inte ges rätt till någon förmån alls eller åläggas en mer omfattande avgiftsskyldighet till följd av att han kommer att omfattas av ett annat lands socialförsäkringssystem är alltså en konsekvens som reglerna i förordning 1408/71 inte avser att komma till rätta med, så länge som

120 EG.-s regler om social trygghet SOU 1993:115

arbetstagaren inte diskrimineras i förhållande till värdlandets egna medborgare.

Sammanläggningsprincipen, som framgår redan av art. 51 a i Romfördraget, har till syfte att personer som flyttar till eller får arbete i en annan medlemsstat, inte på grund därav skall gå miste om rättigheter som de tidigare har intjänat. Principen kommer i förordning 1408/71 till särskilt uttryck beträffande varje förmånsslag för vilket den gäller (art. 18, 38, 45, 64, 67 och 72). Den innebär allmänt sett att viss tids försäkring, arbete eller bosättning i en medlemsstat skall anses som om den ägt rum i en annan medlemsstat, om sådan kvalifikationstid är en förutsättning för rätt att erhålla en viss förmån i den sistnämnda staten.

Principen är av betydelse i situationer där det krävs exempelvis viss tids bosättning, viss tids försäkring, viss tids arbete eller att viss annan kvalifikationstid har fullgjorts för att en förmån över huvud taget skall utges. I sådana fall kan bosättnings- eller försäkringstid e.d. i annat land tas i beaktande vid prövningen av om kravet är uppfyllt. En grundläggande förutsättning för sammanläggningsprincipens till- lämpning är att det finns i vart någon försäkringstid e.d. i landet att lägga samman tid i annat land med.

Även exportabilitetsprincipen har sitt ursprung i Romfördraget (art. 51 b). Den innebär på området för social trygghet att förmåner skall kunna utbetalas oavsett var inom EES som den berättigade är bosatt. Principen kommer till uttryck i art. 10 i förordning 1408/71. Enligt artikeln gäller den, om annat inte sägs, i fråga om kontantförmåner som utgår vid invaliditet eller ålderdom eller till efterlevande, ersättning i anledning av olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar samt dödsfallsersättningar. Sådana kontantförmåner får inte minskas, ändras, innehållas, dras in eller konfiskeras med anledning av att den be- rättigade är bosatt i eller flyttar till ett annat EES-land än det land som är ansvarigt för betalningen. Art. 10 innefattar emellertid inte någon uttömmande reglering av exportabiliteten. Beträffande förmånerna vid sjukdom och moderskap och familjeförmånerna finns i respektive kapitel särskilda regler om rätt att få förmåner i annat land.

Ibland används begreppet exportabilitet också när det gäller andra slag av förmåner än ersättningar för förlorad arbetsförtjänst och liknande, t.ex. beträffande vårdförmåner. Dessa utgår som huvudregel i bosättnings- eller vistelselandet i enlighet med dess lagstiftning, även om den berättigade omfattas av lagstiftningen i en annan stat. Ex- portabilitetsprincipen kan i sådana fall sägas komma till uttryck i den behöriga statens skyldighet att ersätta bosättnings- eller vistelselandet för de kostnader som uppkommit.

Proratatemporisprincipen ger rätt åt den som på grund av flyttning till ett annat land inte har tjänat in rätt till en oavkortad förmån att erhålla en så stor andel av förmånen som svarar mot intjänandetiden. Principens tillämplighet är inskränkt till sådana förmåner som bygger

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 121

på intjänande, dvs. pensioner och i viss utsträckning ersättningar på grund av arbetssjukdomar och arbetsolycksfall. En pensionstagare har alltså rätt till en proportionellt beräknad pension från vart och ett av de länder som han tjänat in pensionsrätt i.

3.9 Närmare om reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71

3.9.1 Uppbyggnad

Förordning (EEG) nr 1408/71 omfattar sju olika huvudavdelningar med sammanlagt 100 artiklar. Avdelning I, som upptar art. 1-12, innehåller allmänna bestämmelser. I avdelning II (art. 13-17) finns regler för bestämmande av tillämplig lagstiftning. Avdelning III innehåller de särskilda bestämmelserna för olika slag av förmåner. I avdelningarna IV och V ges i art. 80-81 och 82-83 vissa bestämmelser angående Administrativa kommissionen för social trygghet för migrerande arbetare respektive beträffande Rådgivande kommittén för migrerande arbetares sociala trygghet. Avdelning VI (art. 84-93) innehåller diverse bestämmelser, medan avdelning VII (art. 94-100) slutligen upptar övergångs- och slutbestämmelser.

Till förordningen finns sju bilagor, som i huvudsak upptar särskilda regler om tillämpningen i förhållande till förordningen av med- lemsstaternas interna lagstiftningar i olika situationer.

De förmåner som utgår enligt förordning 1408/71 är av två slag: kontantförmåner och vårdförmåner. Med kontantförmåner förstås sådana ersättningar, t.ex. i form av sjukpenning, som betalas ut som ersättning för inkomstbortfall enligt de olika EES-ländernas system för social trygghet. Till kategorin vårdförmåner hör t.ex. förmånen av rätt till subventionerad sjukvård. Hit hör också utbetalningar som ersätter kostnader som en person har haft för vård som han undergått eller läkemedel som han ordinerats.

Inom EG finns inte någon egentlig motsvarighet till det svenska systemet med omfattande offentliga förarbeten till en författnings- reglering. För att tillförsäkra en enhetlig tolkning är emellertid de flesta rättsakterna inom EG försedda med kortfattade ingresser (preamblar). I dessa anges de rättspolitiska överväganden som ligger bakom bestämmelsernas införande samt de syften som de avser att tillgodose. Dessutom skall de innehålla en hänvisning till de be- stämmelser i EG:s primärrätt på vilka de stöder sig. Det är inte ovanligt att EG-domstolen i sin tolkning av enskilda bestämmelser i en rättsakt fäster stort avseende vid vad som uttalas i sådana preamblar.

122 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

3.9.2 Personkretsen Allmänt

Förordning 1408/71 är tillämplig i fråga om anställda och (på grund av en ändring tillagd genom förordning nr 1390/81) egenföretagare, som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera med- lemsstater och som är medborgare i en medlemsstat. Den omfattar också statslösa eller flyktingar som är bosatta inom en medlemsstats territorium. Vidare gäller förordningen familjemedlemmar och efterlevande till sådana anställda, egenföretagare, statslösa och flyktingar som angetts ovan (art. 2.1).

Beträffande familjemedlemmar och efterlevande gäller förordningen även om familjemedlemmen eller den efterlevande själv inte är medborgare i en EG—stat.

I fråga om efterlevande till anställda och egenföretagare, som har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, gäller förordningen också i fall där den anställde eller egenföretagaren inte var medborgare i en medlemsstat, under förutsättning att den efter- levande själv har sådant medborgarskap eller är statslös eller flykting och bosatt i en medlemsstat (art. 2.2).

Enligt art. 2.3 skall förordningen gälla också statligt anställda och personer som enligt den tillämpliga lagstiftningen skall behandlas som statligt anställda, om de omfattas eller har omfattats av en med- lemsstats lagstiftning på vilken förordningen är tillämplig.

Begreppen anställd och egenföretagare definieras i art. 1. Där upptas i fyra olika punkter olika regler som är anpassade efter de skilda socialförsäkringssystem som finns i medlemsländerna. När det gäller ett visst land blir således en av punkterna tillämplig medan en annan kan få appliceras i fråga om ett annat land.

Som anställd eller egenföretagare anses enligt definitionen i art. 1 a i var och en som, antingen obligatoriskt eller genom en frivillig fortsättningsförsäkring, är försäkrad mot en eller flera av de risker som täcks av grenarna i ett system för social trygghet för anställda eller egenföretagare. Till kategorin anställda eller egenföretagare hör enligt art. 1 a 11 också var och en som är obligatoriskt försäkrad genom ett system för social trygghet som omfattar samtliga invånare eller hela den förvärvsarbetande befolkningen under förutsättning att försäkring- en gäller risker som omfattas av förordningen. En ytterligare förut- sättning är att personen kan identifieras som anställd eller egenföreta- gare genom det sätt på vilket systemet administreras eller finansieras eller, om dessa kriterier inte uppfylls, är försäkrad mot någon annan risk enligt ett system för anställda eller egenföretagare eller följer en definition i bilaga 1 avsnitt 1 till förordningen. I denna bilaga har för vissa av medlemsländerna tagits in närmare bestämmelser om vilka personkategorier som skall betraktas som anställda respektive egenföre-

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 123

tagare i förordningens mening. Härutöver omfattas vissa andra kategorier, t.ex. personer som är obligatoriskt försäkrade enligt ett system för social trygghet för hela lantbruksbefolkningen. Förord- ningen är också i vissa situationer tillämplig på personer som är frivilligt försäkrade enligt ett trygghetssystem som gäller anställda, egenföretagare, samtliga invånare eller vissa kategorier av invånare (art. 1 a iii och iv).

Enligt bilaga VI till EES-avtalet har gjorts vissa tillägg till bilaga 1 avsnitt I, bl.a. för Sverige. För Sveriges vidkommande föreskrivs där att som anställd eller egenföretagare i förordningens mening skall anses varje person som är anställd eller egenföretagare i den mening som avses i lagen om arbetsskadeförsäkring (se kapitel 9 i detta betänkan- de).

Vissa slag av anställda och egenföretagare definieras särskilt i för- ordning 1408/71. Med gränsarbetare förstås sålunda enligt huvud- regeln i art. 1 b en anställd eller egenföretagare som är verksam inom en medlemsstats territorium men bosatt i en annan sådan stat dit han som regel återvänder dagligen eller åtminstone en gång i veckan. En gränsarbetare kan behålla sin gränsarbetarstatus i högst fyra månader även om han inte uppfyller återvändandekravet. I mål 1/ 85 Miethe har EG-domstolen prövat en fråga huruvida en person var att betrakta som gränsarbetare eller inte och där angett vissa riktlinjer för tillämp- ningen.

En säsongsarbetare är enligt art. 1 e en anställd som reser till en annan medlemsstat än den han är bosatt i för att där utföra ett säsongsbetonat arbete för ett företag eller en arbetsgivare i den staten under en tid om högst åtta månader och som uppehåller sig inom arbetsstatens territorium så länge arbetet pågår. Med ett arbete av säsongskaraktär avses ett arbete som på grund av årstidernas växlingar automatiskt återkommer varje år.

Begreppen anställd och egenföretagare har sålunda i förordningen en särskild innebörd som skiljer sig från den gängse. Enligt EG- domstolens fästa praxis rör det sig om EG-rättsliga begrepp snarare än om nationella och de måste ges en extensiv tolkning i belysning av syftet med art. 51 i Romfördraget. Det är här inte fråga om någon arbetsrättslig definition, utan avgörande är vad som kan sägas utgöra socialförsäkringsrättsliga kriterier. I princip täcks av förordningen alla som på ett eller annat sätt omfattas av ett medlemslands nationella system för socialförsäkring eller, om detta omfattar hela befolkningen, kan identifieras som anställd eller egenföretagare. Det är utan betydelse om socialförsäkringssystemet är obligatoriskt eller frivilligt eller om det bygger på avgiftsbetalning eller inte. Inte heller spelar det någon roll vilka typer av risker som täcks av systemet. Det räcker att personen i fråga är försäkrad enligt något system för social trygghet avseende någon ("en eller flera") av de förmåner som faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71 för att han principiellt

124 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

skall vara omfattad av förordningen, vilket dock inte är liktydigt med att rätt därmed automatiskt föreligger till förmåner.

När det gäller de närmare villkoren för anslutning till en viss socialförsäkringsgren ankommer det nämligen på den nationella lagstiftningen uteslutande att ange regler härför (se under avsnitt 3.9.9).

Av EG—domstolens rättspraxis framgår att det räcker med en mycket svag koppling till förvärvsarbete för att förutsättningarna för att en person skall omfattas av förordningens räckvidd i personhänseende skall vara uppfyllda. T.ex. fann domstolen i målet 300/84 Van Roosmalen att uttrycket egenföretagare omfattade en missionär, som inte var bunden av ett anstållningsavtal och inte heller var egenföreta- gare i egentlig mening men som hade mottagit medel från en religiös organisation till täckande av utgifter för det dagliga uppehållet. Några krav avseende arbetstidens längd uppställs inte. Av målet 2/ 89 Kits van Heijningen framgår att förordningens regler gällde beträffande en person som arbetade som lärare två timmar om dagen under två dagar i veckan. Och samma resultat kom domstolen till beträffande några musiker som spelade på en fotbollsklubbs danstillställningar under några lördagskvällar (mål 8/75 Foot-Ball Club d'Andlau).

Däremot har i praktiken uppkommit viss tvekan huruvida s.k. au- pair är att betrakta som anställda och därmed skyddade av förord- ningen. Frågan synes inte ha fått någon definitiv lösning.

När det gäller förordningens tillämplighet i fråga om anställda och egenföretagare kan sålunda sägas att det är medborgarskapet i en EG- stat och det förhållandet att den anställde eller egenföretagaren är eller har varit omfattad av lagstiftningen om social trygghet i en med- lemsstat som är avgörande men däremot inte att han vid ett visst tillfälle faktiskt förvärvsarbetat eller inte (mål 182/78 Pierik II, 143/79 Walsh och 215/90 Twomey). Kravet har i EG-domstolens praxis något mildrats genom att

domstolen förklarat det viktiga vara inte om en person faktiskt är ansluten till ett socialförsäkringssystem utan om han uppfyller villkoren för att kunna anslutas (mål 39/76 Mouthaan). Av rättspraxis framgår att en anställd inte faller utanför skyddet för den händelse arbets- givaren underlåtit att vidta erforderliga anmälningsåtgärder till myndigheterna i anställningslandet. Om däremot den anställde eller en egenföretagare underlåter att betala föreskrivna avgifter till socialför- säkringen i fall då detta krävs och därigenom ställs utanför för- säkringen i landet är han inte heller omfattad av skyddet enligt förordning 1408/71 avseende tiden för underlåten avgiftsbetalning. Även medborgarskapskravet har tydliggjorts 1 domstolens praxis. En anställd eller egenföretagare behöver sålunda inte vara medborgare 1 ett EG-land när en förmån enligt förordningen skall utbetalas. Det avgörande är att han var medborgare i ett sådant land under den tid då de omständigheter var för handen som grundar rätt till den begärda

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 125

förmånen, t.ex. då han utövade ett arbete och intjänade rätt till pension (mål 10/78 Belbouab och 105/89 Buhari). När det däremot gäller förmåner som inte är beroende av fullgörandet av viss försäkringspe- riod för att rätt skall föreligga till eller för beräkning av förmånens storlek måste medborgarskapskravet vara uppfyllt vid den tidpunkt då ansökan om förmånen görs.

Regelsystemet gäller emellertid inte till förmån för personer som inte är förvärvsaktiva eller som inte är medborgare i en EG-stat. I sådana fall är reglerna i förordning 1408/71 inte tillämpliga. Detta framgår av bl.a. EG-domstolens dom i målet 238/83 Meade, som avsåg rätten till barnbidrag från Frankrike för ett barn som studerade i Storbritannien och vars föräldrar bodde i Frankrike. Eftersom modern inte var förvärvsverksam och fadern visserligen var arbets- tagare men medborgare i ett land utanför EG, förelåg inte hinder mot att vägra utbetalning av franskt barnbidrag för barnet.

Emellertid gäller förordningen i viss mening inte bara för personer som är i faktiskt arbete utan också för dem som slutat förvärvsarbeta, om de någon gång har omfattats av förordningen. Detta gäller t.ex. arbetslösa, sjuka, pensionärer och personer som av andra anledningar upphört med förvärvsarbete för gott eller för en tid. Räckvidden härav är olika med avseende på de olika förmånsslag som förordningen omfattar.

Förordning 1408/71 är inte tillämplig i rent internt nationella förhållanden (t.ex. mål 153/91 Petit). Generellt gäller att en till- lämpning av förordningen aktualiseras först när en av förordningen omfattad person eller i vissa fall en familjemedlem eller efterlevande till en sådan person beger sig eller har begett sig från en medlemsstat till en annan, dvs. så snart det finns något europeiskt element involverat. Däremot är det inte nödvändigt att personen i fråga har varit ansluten till flera nationella trygghetssystem eller varit anställd i flera medlemsländer; han kan ha varit anställd hela tiden i samma land och omfattad enbart av det landets socialförsäkringssystem (mål 31/64 Bertholet). Det kan t.o.m. vara tillräckligt för tillämpning av för- ordningens regler att detär ett efterlevande barn med rätt till barnpen- sion som flyttat till ett annat land, trots att den avlidne under hela sin livstid bott och arbetat i ett och samma land (mål 115/77 Laumann). Ytterligare ett exempel framgår av målet 313/86 Lenoir, som gällde rätten till familjeförmåner för en person som arbetat och bott i Frankrike hela sitt yrkesverksamma liv och som efter pensioneringen flyttat till Storbritannien.

Domstolen har i flera rättsfall ytterligare preciserat förutsättningarna för förordningens tillämplighet. Gemensamt för domstolens ställnings- taganden är det starka betonandet av försäkringstillhörigheten. Om den nationella lagstiftningen täcker också verksamhet i andra länder och en person är försäkrad i ett EG—land för förmåner under arbete i ett land utanför EG, t.ex. en tidigare koloni till landet, saknar det sålunda

126 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

betydelse att rätten uppkommit i ett sådant land utanför EG för att förordning 1408/71 skall vara tillämplig (mål 87/76 Bozzone, mål 300/84 Van Roosmalen samt förenade målen 82 och 103/86 Laborero och Sabato).

Inte heller är det någon förutsättning att tillämpningen aktualiserats av att någon flyttat till eller besökt ett annat land i sin verksamhet som anställd eller egenföretagare. Förordningen främjar alltså även sådana förflyttningar som primärt inte har något att göra med arbetskraftens fria rörlighet, t.ex. avser ett besök hos släktingar eller en semesterresa (mål 44/65 Maison Singer et Fils). Detta kan ses som ett uttryck för tanken att fri rörlighet år en rättighet som inte är strängt begränsad av den gemensamma marknadens ekonomiska behov.

Också när det gäller de övriga personkategorier som omfattas av förordningen finns förtydligande definitioner i art. 1. Begreppet flykting skall sålunda enligt art. 1 d ha samma innebörd som det har i art. 1 i Geneve-konventionen den 28 juli 1951 om flyktingars rättsliga ställning. Åt uttrycket statslös skall enligt art. 1 e ges samma innebörd som i art. 1 i New York-konventionen den 28 september 1954 om statslösa personers rättsliga ställning.

I avsnitt 3.11 nedan redogör vi för en föreslagen utvidgning av personkretsen enligt förordning 1408/71.

Familjemedlemmar

Omfattade av förordning 1408/71 är, som beskrivits ovan, i första hand anställda och egenföretagare. Viss rätt tillkommer dock även familjemedlemmar och efterlevande, oberoende av om de själva är medborgare i en stat inom EES eller inte. Med familjemedlem avses enligt huvudregeln i art. 1 f en person som betraktas som familjemed- lem eller som betecknas som medlem av hushållet i den lagstiftning enligt vilken en förmån utges. Detta gäller oberoende av om det år en annan stat som är behörig stat. T.ex. gäller i fråga om en tysk medborgare som arbetar i Sverige och har familjen i Tyskland att det är den tyska lagstiftningen som bestämmer omfattningen av begreppet familjemedlemmar när det gäller vårdförmåner vid sjukdom, trots att både den förvärvsverksamme och hans familjemedlemmar är omfattade av svensk lagstiftning och det är Sverige som har att svara för kost- naderna för vården. När det gäller vårdförmåner vid akut sjukdom under vistelse i annan medlemsstat samt vård- och kontantförmåner vid sjukdom för pensionärers familjemedlemmar under vistelse i annan medlemsstat än bosättningsstaten avgörs dock frågan om vem som faller in under begreppet familjemedlem enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium personen är bosatt. En konsekvens av dessa regler är att den personkrets som täcks av begreppet familjemedlemmar varierar från stat till stat inom EG och att resultatet

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 127

kan bli skiftande också inom en och samma stat beroende på vilken typ av förmån som det rör sig om.

De nämnda reglerna gäller emellertid inte oinskränkta. Om lagstift- ningen i en stat betraktar som familjemedlem eller medlem av hushållet endast personer som är samboende med den anställde eller egenföreta- garen, skall villkoret enligt en annan bestämmelse i art. 1 f anses uppfyllt om personen för sin försörjning huvudsakligen är ekonomiskt beroende av den anställde eller egenföretagaren.

Enligt artikel 1 f gäller också att, om en medlemsstats lagstiftning om vårdförmåner vid sjukdom eller moderskap inte gör skillnad mellan familjemedlemmar och andra personer, uttrycket familjemedlem skall ha den betydelse som anges i bilaga 1 avsnitt 11 till förordning 1408/71. 1 EES-avtalet har här för Sveriges del intagits en bestämmel- se som innebär att vid fastställande av rätten till vårdförmåner skall med familjemedlem avses make eller barn under 18 års ålder. Beträffande dessa förmåner kan alltså sägas att reglerna i förordning 1408/71 ger familjemedlemmar rätt härtill, oberoende av vad som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.

I art. 1 g finns en på motsvarande sätt uppbyggd definition av begreppet efterlevande. Vem som är att anse som efterlevande avgörs alltså av rätten i det land enligt vars lagstiftning en förmån utges. Den som för sin försörjning huvudsakligen varit ekonomiskt beroende av en avliden anställd eller egenföretagare skall emellertid anses som efterlevande även om det i den nationella lagen ställs upp ett krav på samboende för att någon skall anses vara efterlevande.

I fråga om familjemedlemmar finns inte något krav på att de skall vara bosatta i samma land som den anställde eller egenföretagaren för att förordningen skall vara tillämplig för dem. De måste dock bo inom EES. Förordningen är tillämplig också på familjemedlemmar som själva flyttar från hemlandet eller eljest vistas i annat land, även om den anställde eller egenföretagaren aldrig har varit utanför gränserna för sitt hemland. T.ex. skyddas ett barn till en anställd om barnet tillfälligt är på semesterresa i annat medlemsland.

Den rätt som tillkommer familjemedlemmar och efterlevande med tillämpning av förordning 1408/71 är mera begränsad än den rätt som anställda och egenföretagare själva har. Familjemedlemmar och efterlevande har i princip inte någon självständig rätt på grundval av förordningen. Den rätt de har tar i princip enbart sikte på förmåner vartill de enligt den nationella lagstiftningen kan härleda sin rätt från en anställd eller egenföretagare, dvs. sådana förmåner som kan utges till dem just i deras egenskap av familjemedlemmar eller efterlevande. Förmåner som enligt ett lands nationella lagstiftning utges som självständiga förmåner (dvs. utgår till personer på grundval av annan egenskap än som familjemedlem till en annan) kan alltså en person som är omfattad av förordning 1408/71 enbart såsom familjemedlem, och alltså inte själv är förvärvsverksam i landet, inte göra anspråk på

128 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

med stöd av den förordningens bestämmelser. Detta framgår av EG- domstolens praxis i bl.a. målen 40/76 Kermaschek, 94/84 Deak. 157/84 Frascogna I, 147/87 Zaoui, 78/91 Hughes, 243/91 Taghavi och 310/91 Schmid. I princip kan efterlevande och familjemedlemmar därför, såvitt gäller svenska förmåner, påfordra rätt i denna sin egenskap till bara efterlevandepension respektive till vårdförmåner vid sjukdom och moderskap och familjeförmåner.

Däremot torde familjemedlemmar i vissa fall kunna hävda en mer långtgående rätt till sociala förmåner än vad som följer av förordning 1408/71 med stöd av förordning (EEG) nr 1612/68 (se avsnitt 3.7). Den rätt till likabehandling som kan göras gällande på grundval av förordning 1612/68 kan dock i princip aktualiseras bara så länge som familjemedlemmen befinner sig i samma land som arbetstagaren eller egenföretagaren.

Genom rådets förordning (EEG) nr [247/92 av den 30 april 1992 om ändring av förordning 1408/71 har gjorts ett tillägg till definitionen av begreppet familjemedlem. Denna ändringsförordning omfattas ännu inte av EES—avtalet och kommer därför att bli gällande i Sverige först efter kompletterande förhandlingar om anpassning av avtalet och inkorporering i svensk rätt. Tillägget till art. 1 f grundar sig på behovet att åstadkomma överensstämmelse med EG-domstolens rättspraxis (i bl.a. mål 63/76 Inzirillo). Det innebär att, om det rör sig om förmåner för handikappade personer som utges enligt en med- lemsstats lagstiftning till alla medborgare i den staten som uppfyller föreskrivna villkor, uttrycket familjemedlem skall innebära åtminstone en anställds eller egenföretagares make och en sådan persons barn som antingen är minderåriga eller ekonomiskt beroende av en sådan person. Syftet med tillägget torde vara att ge handikappade barn rätt till handikappförmåner också efter det att barnet blivit myndigt i situatio- ner då barnet på grund av sitt handikapp saknar möjligheter att själv uppnå status som anställd eller egenföretagare i förordningens mening. I sådana fall skall alltså handikappförmåner kunna utges även om dessa i sig enligt den nationella lagstiftningen inte har karaktären av förmåner som härleds från en förälder.

Territoriell omfattning

Generella regler om Romfördragets territoriella tillämplighet finns i fördragets art. 227. Fördraget gäller medlemsländernas territorier. Utanför EG står t.ex. länder som Monaco, Andorra och San Marino.

Också förordning 1408/71 gäller inom medlemsländernas territorier. Beträffande Portugal innebär detta att även Azorerna och Madeira omfattas. När det gäller Spanien torde regelsystemet i princip vara tillämpligt också för Kanarieöarna. Med avseende på Storbritannien gäller det även Gibraltar men det torde inte gälla Kanalöarna och ön Man. För Frankrike omfattas fastlandsterritoriet och de utomeuropeis-

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 129

ka departementen (Guadeloupe, Martinique, Reunion, Saint-Pierre-et- Miquelon och Franska Guyana).

Såvitt gäller Algeriet omfattar förordning 1408/71 rättigheter som förvärvats före den 19 januari 1965.

Romfördraget gäller inte Färöarna. Inte heller Grönland tillhör numera EG, men rättigheter som intjänats enligt förordning 1408/71 under den tid då Grönland tillhörde gemenskapen är fortfarande skyddade. Alltjämt gäller också särskilda bestämmelser om rätt till bl.a. akut sjukvård för medborgare i EG vid tillfällig vistelse där. Närmare regler härom finns i rådets förordning (EEG) nr 1661/85 om teknisk anpassning avseende Grönland.

Med avseende på Storbritannien finns särskilda regler i fråga om vilka grupper personer som vid tillämpning av förordningen definieras som medborgare i Storbritannien.

3 . 9.3 Likabehandling

I art. 3 i förordning 1408/71 upptas likabehandlingsprincipen. Den har beskrivits ovan i avsnitt 3.8.2. Som nämnts där kan i fråga om personer som omfattas av förordningen inte upprätthållas några regler om särbehandling på grund av medborgarskap, t.ex. om viss tids försäkring eller bosättning innan rätt till förmåner uppkommer.

Enligt EG-domstolens fasta rättspraxis (bl.a. i mål 41/84 Pinna) förhindras av bestämmelsen inte bara direkt utan även mer indirekt diskriminering. Härmed avses tillämpningen av särskilda villkor som i praktiken leder till särbehandling av andra medlemsländers med- borgare, t.ex. genom att de praktiskt sett är möjliga att uppfylla bara av landets egna medborgare eller genom att villkoren för förlust av eller vägran att utfå en viss förmån är utformade på ett sådant sätt att de lättare blir tillämpliga för medborgare i ett annat land (bl.a. mål 1/78 Kenny, 20/85 Roviello och 349/87 Paraschi). T.ex. har i praxis (mål 237/78 Toia) fastslagits att det inte kan hävdas villkor i nationell lagstiftning med avseende på ett barns medborgarskap för att rätt skall föreligga till förmåner till en förälder på grundval av barnförekomst. Vidare har domstolen i mål 10/90 Masgio slagit fast att villkoren för beräkning av en förmåns storlek med hänsyn till att den sammanträffar med annan inkomst eller en annan förmån och skall reduceras på den grunden inte får vara olika beroende på om denna inkomst eller andra förmån härrör från det egna landet eller från annat medlemsland. Hävdandet av denna princip om förbud mot också indirekt diskrimine- ring har lett till att domstolen i praxis, trots bristen på uttryckliga regler i förordning 1408/71, har ställt upp krav på likställande i viss utsträckning av omständigheter och händelser i ett annat land med motsvarande omständigheter och händelser i det egna landet (se nedan under avsnitt 3.9.7).

130 EG.-s regler om social trygghet SOU 1993:115

Rätten till likabehandling gäller bara medborgare i EG—länder, och den är tillämplig endast inom medlemsländernas territorier. En person kan alltså inte på grundval av förordning 1408/71 hävda rätt till export av en förmån till länder utanför EG, även om en sådan rätt enligt landets lagstiftning föreligger för dem som är medborgare i landet. Emellertid har EG-domstolen i målet 237/83 Prodest slagit fast att likabehandlingsprincipen är tillämplig beträffande regler i ett nationellt socialförsäkringssystem som ger personer som sänds ut från ett medlemsland till ett land utanför EG rätt att stå kvar i ursprungslandets system för social trygghet.

Enligt art. 3.3 i förordning 1408/71 skall regler i socialförsäkrings- konventioner, som alltjämt gäller, avse alla personer som omfattas av förordningen, om inte annat upptagits i regler i bilaga 3 till för- ordningen. I anledning av EES-avtalet har för Sveriges del angetts vissa sådana konventionsbestämmelser i bilaga 3.

En fråga som har diskuterats och som även varit föremål för EG- domstolens prövning är om förordningen utgör hinder mot omvänd diskriminering, dvs. särbehandling av en stats egna medborgare eller av medborgare i alla EG-länder i förhållande till andra personer. Rättsläget synes här inte vara helt klart, men skäl torde tala för att förordningen innebär förbud också mot sådan form av diskriminering. På området för social trygghet får sålunda anses att likabehand— lingsprincipen innebär också ett förbud mot att diskriminera ett lands egna medborgare i förhållande till medborgare i andra länder. I rättsfallet 1/78 Kenny uttalade EG-domstolen sålunda att det ankom på den nationella lagstiftaren att ange de villkor under vilka rätt till sociala förmåner förvärvas, bibehålls, förloras eller innehålls så länge villkoren utan skillnad tillämpas på medborgare i den ifrågavarande medlemsstaten och medborgare i andra medlemsstater.

3 .9.4 Förmånerna

Enligt att. 4 gäller förordning 1408/71 all lagstiftning om vissa särskilt angivna grenar av systemet för social trygghet, nämligen a) förmåner vid sjukdom och moderskap b) förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan

c) förmåner vid ålderdom d) förmåner till efterlevande e) förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar f) dödsfallsersättningar g) förmåner vid arbetslöshet h) familjeförmåner.

De olika förmånsslagen och vad som faller inom deras tillämpnings- område definieras inte närmare i förordningen. Däremot framgår av en definition i art. 1 j att begreppet lagstiftning har en mycket vidsträckt

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 131

innebörd. Med lagstiftning förstås nuvarande eller kommande lagar, förordningar eller föreskrifter samt alla andra tillämpningsbestämmel- ser som berör de grenar för social trygghet som täcks av art. 4. Under begreppet faller således också rent administrativa föreskrifter utfärdade på myndighetsnivå. Enligt ett avgörande av EG-domstolen (mål 109/76 Blottner) innefattar begreppet lagstiftning i EG-råttsligt sammanhang också nationell lagstiftning som tidigare har varit i kraft men som senare upphävts.

Uttrycket lagstiftning omfattar inte bestämmelser i kollektivavtal i den mån ett sådant avtal inte tjänar till att uppfylla ett lagstadgat krav på obligatorisk försäkring eller därigenom tillskapats ett system som administreras i samma ordning som lagstadgade system. Olika former av avtalsförsäkringar faller sålunda i regel utanför förordningens tillämpningsområde (mål 57/90 Kommissionen mot Frankrike).

Med begreppen förmåner och pensioner avses enligt art. 1 t alla förmåner och pensioner, inbegripet alla däri ingående delar som bekostas av allmänna medel, samt alla indexhöjningar och tilläggsbe— talningar i den mån annat inte särskilt föreskrivs. Med uttrycket pensioner avses inte bara ålderspensioner utan också invalid- och efterlevandepensioner samt förmåner vid arbetsskada.

Uttrycket familjeförmåner innefattar enligt art. 1 u alla vård- eller kontantförmåner som är avsedda att täcka en familjs utgifter enligt lagstiftningen om sådana förmåner, utom särskilda bidrag vid barns födelse angivna i bilaga 2 till förordningen. (Någon sådan förmån har i samband med EES-avtalet inte upptagits i bilagan för Sveriges del.) Uttrycket familjeförmån är vidsträcktare än ett annat uttryck som används i förordningen, nämligen familjebidrag. Härmed avses periodiska kontantförmåner som utges endast på grundval av familje- medlemmarnas antal och i förekommande fall deras ålder.

Enligt art. 5 är medlemsstaterna skyldiga att i förklaringar, som skall offentliggöras, ange den lagstiftning och de system som avses i art. 4. Om en viss förmån enligt en viss lagstiftning upptagits i en sådan förklaring utgör det bevis på att den är en förmån för social trygghet och faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71 (mål 35/77 Beerens). Att en förmån enligt en viss lagstiftning inte deklarerats på detta sätt är däremot inte avgörande för att den faller utanför förordningens tillämpningsområde (mål 70/80 Vigier och 356/ 89 Stanton-Newton).

Generellt sett gäller bestämmelserna i förordning 1408/71 inte bara förmåner från utan också avgifter till finansiering av olika system för social trygghet. Detta gäller även med avseende på reglerna i art. 4 om vilka grenar av social trygghet som faller inom förordningens tillämpningsområde. Om en viss förmån ryms inom dessa regler följer sålunda härmed även att avgiftsskyldigheten styrs av förordningens bestämmelser. Någon definition av begreppet avgifter till finansiering

132 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

av ett system för social trygghet finns dock inte i förordningen och därmed inte heller av skillnaden häremellan och allmänna skatter.

Förordning 1408/71 är tillämplig på alla allmänna och särskilda system för social trygghet, oavsett om de bygger på avgiftsplikt eller inte och oberoende av om de vänder sig till bara vissa grupper förvärvsaktiva (t.ex. enbart gruvarbetare eller bara privatanställda tjänstemän). Förordningen gäller vidare system där en arbetsgivare eller redare har ansvar för sådana förmåner som räknas upp i art. 4.1 (t.ex. sjuklön).

Dock sägs i art. 4.3 att bestämmelserna för de särskilda för— månsslagen inte skall påverka medlemsstaternas författningsbestämmel- ser om en redares ansvar. Innebörden av dessa regler är att de särskilda bestämmelserna för de olika förmånsslagen (avdelning 111) inte är tillämpliga beträffande förmåner som utges enligt nationell lagstiftning om redares ansvar för förmåner åt sjömän. Övriga delar av förordningen, bl. a. avseende skyddad personkrets och lagvalsreglerna, gäller däremot också för sådana fall. I fråga om andra förmåner till sjömän än sådana för vilka redare har ett ansvar liksom beträffande familjemedlemmar till sjömän är dock även reglerna i avdelning III tillämpliga.

Genom en uttrycklig bestämmelse i art. 4.4 utesluts från för- ordningens tillämpningsområde social och medicinsk hjälp samt förmåner till offer för krig eller dess följder. Med uttrycket medicinsk hjälp åsyftas förmåner som är ämnade för personer som helt faller utanför socialförsäkringssystemen, t.ex. sjukvård åt medellösa per— soner.

Vidare utesluts enligt art. 4.4 särskilda system för statligt anställda och personer som behandlas som sådana. Däremot gäller enligt art. 2.3 förordningen statligt anställda och personer som enligt den tillämpliga lagstiftningen behandlas som sådana om de omfattas eller har omfattats av en medlemsstats lagstiftning på vilken förordningen tillämpas. Detta betyder att i de fall statligt anställda - som i Sverige - är försäkrade enligt den allmänna försäkringen i landet de också omfattas av förordning 1408/71, medan detta inte är fallet beträffande speciella försäkringssystem som avser förmåner till enbart statsanställda, även om dessa system är lagstadgade.

Uppräkningen i art. 4.1 avser att ge en uttömmande beskrivning av vilka grenar av social trygghet som faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71 och att både bestämma och begränsa detta om- råde. För att förordningen skall vara tillämplig beträffande en viss förmån måste det alltså finnas en koppling mellan förmånen 1 fråga och någon av de riskfall som anges i artikeln. Är denna förutsättning inte uppfylld, rör det sig inte om en förmån för social trygghet i förord- ningens bemärkelse (t.ex. mål 249/83 Hoeckx och 122/84 Scrivner).

Förmåner för social hjälp omfattas inte av förordning 1408/71. Sådana förmåner regleras uteslutande genom reglerna om sociala

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet

förmåner (social advantages) i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet, medan förmåner av karaktären social trygghet (social security) faller inom tillämpningsområdet för både den förordningen och förordning 1408/71. Uttrycket social hjälp (social assistance) definieras inte i någon av förordningarna. Av EG—domsto- lens rättspraxis framgår emellertid att med social hjälp avses i princip bistånd som lämnas för att täcka människors grundläggande behov efter individuell prövning i det enskilda fallet. Enligt svensk rättslig systematik behandlas frågor av det slaget i lagstiftning som rör socialtjänsten.

Gränsdragningen mellan social trygghet och social hjälp och förmåner som helt faller utanför är emellertid inte klar, vilket har föranlett problem i rättstillämpningen såvitt gäller olika former av icke avgiftsfinansierade förmåner. Genom inskränkningen till förmåner som kan hänföras under begreppet social trygghet utesluts t.ex. bidrag som hör under socialhjälpssystemen. Kravet att man vid tillämpning av förordning 1408/71 skall skilja mellan dessa olika former av förmåner har gett upphov till ett betydande antal rättsfall där EG—domstolen utvecklat principer att läggas till grund för gränsdragningen.

Allmänt kan sägas att välfärdssystemens framväxt har gjort det svårt att urskilja en tydlig gräns. Kännetecknande för socialhjälpsreglerna är att konkreta behov är avgörande kriterier och att de syftar till att - oberoende av anställning, tillhörighet till försäkring, bosättningstid eller avgiftsbetalning - garantera dem som är i behov av hjälp en mini- mistandard. Det för trygghetsförmånerna karakteristiska är i stället att de utgör lagfästa rättigheter anknutna till någon av de grenar för social trygghet som anges i art. 4.1 samt att de utgår på grund av t.ex. an- slutning till ett försäkringssystem och efter klart avgränsade villkor för rätt till förmånen. De ger sålunda den som berörs en rättsligt definie- rad ställning.

Förmånernas klassificering enligt den nationella lagstiftningen är enligt domstolen utan betydelse (t.ex. mål 69/79 Jordens—Vosters, 249/83 Hoeckx, 122/84 Scrivner och 45/90 Paletta). Inte heller är det av betydelse på vilka vågar en viss förmån finansieras när det gäller att avgöra om det är en förmån för social trygghet eller inte (mål 78/91 Hughes). Att en viss förmån är inkomstprövad utgör i sig inte någon grund för att anta att det rör sig om en förmån för social hjälp.

För att en förmån skall anses vara en förmån för social trygghet måste den, som nämnts ovan, täcka någon av de riskfall som anges i art. 4.1. T.ex. har på grundval härav fastslagits att en förmån i ett land som syftade till att tillförsäkra var och en ett existensminimum inte omfattades av förordning 1408/71 men väl av begreppet social förmån enligt art. 7.2 i förordning 1612/68 (mål 249/83 Hoeckx och 122/84 Scrivner). Likaså har förmåner som tillförsäkrade arbetstagare deras lönetillgodohavanden i händelse av arbetsgivarens konkurs, dvs. iform av lönegaranti, ansetts falla utanför begreppet förmåner vid arbets—

133

134 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

löshet och därmed utanför förordning 1408/71 (mål 39/76 Mouthaan). Också förmåner till äldre har ansetts falla utanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71 om förmånen visserligen utges enbart till personer som uppnått en bestämd ålder och därmed har vissa likheter med ålderspension men den primärt fyller ett sysselsättningspolitiskt ändamål och avser att frigöra arbetsplatser som innehas av personer som närmar sig pensionsåldern till fördel för yngre arbetslösa (mål 171/82 Valentini).

I andra avgöranden har dock vissa förmåner av karaktären förtida pensionering ansetts falla in under förordningen. Vidare har ex- empelvis en tysk förmån som hade karaktär av hjälp till familjer för att täcka kostnader för underhåll av arbetslösa barn i åldern 16-21 år under en period med extremt hög arbetslöshet i landet ansetts vara en familjeförmån enligt art. 4.1 h (mål 228/ 88 Bronzino). Samma slutsats har domstolen kommit till beträffande ett irländskt familjebidrag som utgavs, vid sidan av allmänna barnbidrag, till personer med barn efter prövning mot inkomster och förmögenhet samt på grundval av antalet beroende barn och deras ålder (mål 78/91 Hughes). Den rätt till fortsatt lön från arbetsgivaren under sjukdom som tysk lagstiftning föreskriver har i mål 45/90 Paletta befunnits falla under art. 4.1. Ytterligare har domstolen (mål 375/85 Campana) funnit att begreppet förmåner vid arbetslöshet tar sikte inte bara på förmåner till personer som redan är arbetslösa utan även på förmåner i form av utbildningsin- satser för anställda som har arbete men som faktiskt hotas av arbets- löshet. En sådan förmån för att förebygga framtida arbetslöshet har alltså befunnits vara att anse som en förmån för social trygghet enligt art. 4.1.

Vid sin prövning av skilda bidragsformer, oftast avsedda för handikappade, har EG-domstolen (t.ex. i mål 39/74 Costa, som rörde en belgisk förmån för handikappade) funnit att vissa av dem — med hänsyn till de personer som täcks av bidragssystemet, dettas syfte och metoderna för dess tillämpning - fyller en dubbel funktion och samtidigt faller inom ramen för både social trygghet och social hjälp. De är avsedda både att ge kompletterande ekonomisk hjälp till mottagare av socialförsäkringsförmåner som i sig är otillräckliga för att förslå till en tillfredsställande försörjning och att garantera en minimiinkomst för personer som står utanför systemen för social trygghet men behöver sådan hjälp. I de nämnda och andra mål har domstolen tolkat art. 4 så, att bidrag som till någon del utgör lagfästa rättigheter bör hänföras under förordning 1408/71, även om de övervägande har karaktär av socialhjälpsförmåner.

Exempel på denna tillämpning är mål 24/74 Biason, de förenade målen 379-381/ 85 och 93/86 Giletti m.fl., mål 147/87 Zaoui samt mål 236/88 Kommissionen mot Frankrike, som alla avsåg en fransk skattefinansierad förmån från en nationell solidaritetsfond. Denna kunde utges till ålders-, invalid- och efterlevandepensionärer i syfte att

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 135

tillförsäkra dem kompletterande medel till en grundläggande för- sörjning i relation till levnadskostnaderna i Frankrike. För dem som uppfyllde i lagstiftningen föreskrivna villkor förelåg en rättsligt skyddad rätt till förmånen. Domstolen konstaterade i dessa domar bl.a. att de omständigheterna, att förmånens nivå var knuten till det utbetalande landets ekonomiska och sociala miljö och att praktiska problem kunde uppkomma i tillämpningshänseende när det gällde inkomstprövning avseende personer bosatta utomlands, inte förtog förmånen dess karaktär av en förmån för social trygghet, som måste exporteras till mottagare bosatta i annat medlemsland.

Ytterligare har domstolen i rättsfallet 1/72 Frilli funnit att en rätt till garanterad minimiinkomst för äldre som inte var relaterad till vare sig försäkring eller avgiftsbetalning kunde med stöd av förordning 1408/71 utverkas som en förmån vid ålderdom av den som var att anse som arbetstagare enligt förordningens regelsystem. Samma ståndpunkt att en förmån föll innanför tillämpningsområdet för förordningen - som en förmån vid invaliditet - intog domstolen i målet 187/73 Callemeyn beträffande ett särskilt ekonomiskt tilläggsbidrag till handikappade, som efter inkomstprövning kunde utges utan villkor om anställning eller avgiftsbetalning. Andra exempel på mål där frågan prövats är 63/761nzirillo, 79/76 Fossi, 9/78 Gillard, 139/ 82 Piscitello och 356/89 Stanton-Newton.

EG-domstolens rättspraxis kan sägas innebära att en och samma förmån kan betraktas som en förmån för social trygghet i förhållande till personer som täcks av förordning 1408/71 på grund av arbete i medlemsstaten men som social hjälp i relation till andra personer. Av- görande för bedömningen är däremot inte om mottagaren samtidigt uppbär en huvudförmån från socialförsäkringen i form av pension eller inte. Det krävs dock att mottagaren har arbetat i just den medlemsstat som utger förmånen och inte bara i annan medlemsstat (mål 356/89 Stanton-Newton) .

Den yttersta gränsen har domstolen dragit vid sådana förmåner som är beroende av en skönsmässig prövning från fall till fall på grundval av en uppskattning av sökandens individuella behov och en värdering av hans ekonomiska förhållanden. Så beskaffade bidrag har ansetts falla utanför förordningens tillämpningsområde.

Att en viss förmån inte ryms inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71 innebär inte att den inte kan omfattas av EG:s regelsystem. Den kan, som framhållits ovan, väl vara en social förmån enligt förordning 1612/68. Denna senare förordning skiljer sig från förordning 1408/71 på det sättet att förmånerna enligt förordning 1612/68 inte kan exporteras. Det anses oförenligt med deras natur. Den miniminivå som den är avsedd att garantera måste bestämmas efter sökandens levnadsomständigheter i förhållande till levnads— standarden på orten. Förmånen är med hänsyn därtill inte lämpad att överföra till en annan stat där andra förhållanden råder. En annan

136 EG.-s regler om social trygghet SOU 1993:115

skillnad är att man inte kan kvalificera sig för förmåner enligt förordning 1612/68 med hjälp av sammanläggning.

Frågan om gränsdragningen mellan förmåner för social trygghet och social hjälp har föranlett att förordning 1408/71 nyligen ändrats inom EG. Den 30 april 1992 beslutade rådet förordning (EEG) nr 1247/92 om ändring av förordning 1408/71, varvid nya regler infördes inom EG som berör den fråga som här är aktuell. Denna ändringsförordning upptas ännu inte i EES-avtalet och kommer alltså att beröra Sverige först sedan kompletteringar till avtalet beslutats och inkorporerats i svensk rätt. Tanken är dock att den skall ges retroaktiv tillämpning från tidpunkten för EES-avtalets ikraftträdande. Bakgrunden till den beslutade ändringen är att vissa förmåner med oklar förordnings- tillhörighet ansetts böra inordnas under förordning 1408/71. På grund av förmånernas karaktär har det emellertid ansetts föreligga behov av samordningsregler som skiljer sig från de annars gällande. Det har sålunda ansetts att förmånerna skall kunna utges med tillämpning uteslutande av lagstiftningen i bosättningslandet, dock att samman- läggning skall få ske med bosättnings- eller sysselsättningsperioder i andra medlemsstater. Vidare skall icke-diskrimineringsprincipen, dvs. förbudet mot särbehandling på grund av nationalitet, gälla oberoende av hur den nationella lagstiftningen är utformad.

Genom ändringen görs ett tillägg till förordning 1408/71 i form av en ny artikel, 4.2a. Enligt denna skall också särskilda icke avgifts- finansierade förmåner, som utges enligt annan lagstiftning eller andra system än som nu anges i art. 4 eller som inte omfattas på grund av bestämmelsen i art. 4.4 om undantag för social eller medicinsk hjälp, omfattas av förordningen under vissa villkor. Detta är fallet om förmånerna antingen utgör tillägg till eller ersättning för sådana förmåner som omfattas av art. 4.1 eller också uteslutande avser att ge ett särskilt skydd för handikappade. Artikeln avser både vård- och kontantförmåner. De avsedda förmånerna skall av medlemsstaterna anmälas och förtecknas i bilaga 2 a till förordningen. Av en ny art. 10a framgår att det gäller undantag från exporträtten i fråga om de förmåner som avses med art. 4.2a; dessa förmåner skall utges uteslutande inom bosättningslandet i enlighet med lagstiftningen i det landet. Om denna lagstiftning inte medger att förmånerna exporteras, behöver de alltså inte utbetalas i annat land. Förmåner av detta slag skall beviljas och bekostas av bosättningslandet. Om rätten till en sådan förmån utges som ett tillägg och är beroende av att en annan förmån som faller inom den sociala trygghetens område utges till den berättigade, skall varje motsvarande förmån som beviljats enligt en annan medlemsstats lagstiftning behandlas som en förmån från landet i fråga när det gäller att bedöma rätten till tillägget.

Utanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71 faller emeller- tid fortfarande vissa förmåner för förtida pensionering (early retire- ment), som finns i många länder och som närmast fyller ett syfte att

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 137

medverka i kampen mot arbetslöshet. I den mån sådana förmåner har karaktären av lägre pensionsålder för vissa grupper personer är de visserligen att hänföra till kategorin förmåner vid ålderdom och därmed omfattade av förordningen. Beträffande andra sådana för— måner, som mer är knutna till arbetslöshetsstödets område, är det däremot mer tveksamt om de faller under förordningens tillämpnings- område. Detta är fallet särskilt beträffande förmåner av detta slag för vilka det inte gäller något krav på att den berättigade skall stå till arbetsmarknadsmyndigheternas förfogande - utan tvärtom har till syfte att pensionera ut personer från arbetsmarknaden - och som därför inte kan sägas utgöra förmåner vid arbetslöshet.

Att en viss förmån för förtida pensionering inte omfattas av förordning 1408/71 innebär emellertid inte med nödvändighet att en person som uppbär den förmånen och som tidigare varit förvärvsverk- sam inte skulle kunna åberopa förordningens regler för rätt till andra former av förmåner, t.ex. vid sjukdom. EG-domstolen har i mål 57/90 Kommissionen mot Frankrike slagit fast att mottagare av förmåner för förtida pensionering är att betrakta som anställda i den mening som avses i förordning 1408/71. Rättsläget här torde emellertid inte vara helt klart. Härtill kommer att reglerna i förordning 1408/71 av betydelse för denna fråga nyligen har ändrats inom EG. I avsnitt 3.9.9 berör vi innebörden av dessa regler om icke längre förvärvsverksamma personer. Vi återkommer härtill också i kapitel 5.

3 . 9.5 Konventioner

Enligt art. 6 ersätter förordning 1408/71 med vissa undantag be— stämmelser i konventioner om social trygghet som träffats mellan två eller flera medlemsstater. Detta gäller även om en tillämpning av de ersatta konventionsbestämmelserna skulle ha gett den berättigade en större förmån (mål 32/72 Walder). Såvitt gäller tid före förordningens ikraftträdande i ett land kan dock under vissa förhållanden bestämmel- ser i en tidigare bilateral konvention vara tillämpliga för beräkningen av pensionsförmåner (mål 227/89 Rönfeldt).

Art. 8 ger dock medlemsstaterna möjlighet att vid behov sluta konventioner med varandra som bygger på förordningens principer och anda. Sådana konventioner skall anmälas till EG.

I detta sammanhang kan nämnas att enligt EG-domstolens praxis anses socialförsäkringskonventioner utgöra en del av varje med- lemsstats nationella lagstiftning. De grundläggande principerna i Romfördraget och reglerna i förordning 1408/71 har företräde framför konventionsbestämmelser. Detta blir, efter EES-avtalets ikraftträdande och i synnerhet vid medlemskap, för svensk del av betydelse bl.a. när det gäller bestämmelserna i den nordiska konventionen om social trygghet, som således i ett EG-sammanhang betraktas som en del av den svenska nationella lagstiftningen. Däremot är förordning 1408/71

138 EG.-s regler om social trygghet SOU 1993:115

inte tillämplig i fråga om bestämmelser i en konvention mellan en medlemsstat och en stat utanför gemenskapen (mål 16/72 Ortskranken- kasse Hamburg och 23/92 Grana-Novoa).

3.9.6 Exportabilitetsprincipen

I art. 10 upptas den regel som ger rätt till utbetalning utomlands (exporträtt) beträffande intjänade kontantförmåner. Innebörden av regeln har angetts under avsnitt 3.8.2. Den innebär bl.a. att det inte kan upprätthållas krav i nationell lagstiftning om att rätt till förmåner föreligger bara för personer som är bosatta i medlemsstaten i fall då det gäller någon som enligt förordning 1408/71 skall omfattas av den statens lagstiftning. Som framgår av framställningen i avsnitt 3.8.2 avser exporträtten inte alla former av socialförsäkringsförmåner utan är inskränkt till att gälla kontantförmåner vid invaliditet och ålderdom eller till efterlevande liksom pensioner i anledning av olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar samt dödsfallsersättningar. I fråga om övriga förmåner inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71 gäller särskilda regler som medger utbetalning utomlands enligt de särskilda bestämmelserna i avdelning III och enligt bestämmelser i förordning 574/72 för olika slag av förmåner.

Enligt EG-domstolens praxis gäller art. 10 inte enbart löpande för- måner utan också förmåner till vilka rätt intjänats men som ännu inte börjat utbetalas. Med stöd av den regeln har en person som omfattas eller har omfattats av förordningen en rätt inte bara att flytta till ett annat medlemsland sedan han beviljats en förmån utan dessutom en rätt att få sig en sådan förmån beviljad också om han då bor i ett annat land men förvärvat rätt till förmån från det första landet under tid då han varit omfattad av lagstiftningen där. Detta gäller även om personen i fråga aldrig har bott i det land från vilket förmånen skall utges. En sådan situation är att en änka kan uppbära änkepension och tilläggsför- måner till sådan pension efter sin avlidne make om denne tjänat in pensionsrätt i annat land än änkans bosättningsland (mål 379/85 Giletti).

Generellt sett innebär regeln i art. 10 att man måste bortse från alla villkor i nationell lagstiftning om krav på bosättning i landet för att förmåner skall utges från det landet eller intjänas rätt till där. Regeln betyder också att nationella regler som kräver viss tids bosättning eller vistelse i ett land innan förmåner börjar utges inte kan göras gällande gentemot en person som skyddas av förordningen. Skyldigheten att bortse från nationella villkor om bosättning som krav för försäkring i ett land föreligger dock bara så länge som personen i fråga för- värvsarbetar i landet och därmed enligt lagvalsreglerna skall omfattas av det landets lagstiftning (mål 2/89 Kits van Heijningen). Om arbetet upphör är det den nationella lagstiftningen som avgör om personen fortfarande skall vara försäkrad i landet eller inte.

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 139

Exporträtten gäller bara inom medlemsstaternas territorier och alltså inte utanför EG. Den avser också enbart personer som omfattas eller har omfattats av förordning 1408/71.

Som beskrivits i avsnitt 3.9.4 har inom EG — men ännu inte inom EES - nyligen beslutats vissa undantag från exportreglerna såvitt gäller vissa särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner.

För tillämpningen av olika regler i förordning 1408/71 är begreppet bosättning av betydelse. Enligt art. 1 h skall härmed förstås stadigva- rande bosättning. Enligt EG-domstolen är detta ett EG-rättsligt begrepp och det är detta som är avgörande, inte vad som föreskrivs i nationell lagstiftning. Om begreppet skulle tolkas med hänvisning till enbart nationell lagstiftning, skulle det föreligga en risk att en person skulle kunna betraktas som bosatt i mer än medlemsstat eller i ingen medlemsstat alls (mål 282/91 De Wit). Frågan har, med avseende på förmåner vid arbetslöshet, prövats också i bl.a. målen 76/76 Di Paolo, 216/89 Reibold och 102/91 Knoch, och domstolen har där angett riktlinjer för bedömningen av bosättningsbegreppet (se vidare avsnitt 5.7.2).

Också begreppet vistelse är av vikt för tillämpningen av förord- ningens regler. Härmed förstås enligt art. 1 i tillfällig vistelse, men någon ytterligare definition ges inte.

3 .9 . 7 Sammanläggningsprincipen

Innebörden av sammanläggningsprincipen har beskrivits i avsnitt 3 . 8.2 ovan. Den tar sikte på försäkrings-, anställnings- och bosättnings- perioder, definierade i art. 1 r, s och sa. Enligt artikel 1 r avses med begreppet försäkringsperioder avgiftsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egenföretagare definierade eller erkända som försäkringsperioder i den lagstiftning enligt vilken de har fullgjorts eller anses vara fullgjorda och alla andra perioder som behandlas som sådana när de enligt denna lagstiftning betraktas som likvärdiga med försäkringsperioder. Anställningsperioder och perioder av verksamhet som egenföretagare är perioder som definieras eller erkänns som sådana i den lagstiftning enligt vilken de har fullgjorts samt alla perioder som behandlas som sådana när de enligt denna lagstiftning betraktas som likvärdiga. Med bosättningsperioder förstås enligt artikel 1 s perioder som definieras eller erkänns som sådana i den lagstiftning enligt vilken de fullgjorts eller anses vara fullgjorda.

Det ankommer sålunda på den nationella lagstiftningen att ange närmare villkor för när försäkrings— och bosättningsperioder är för handen och att uppställa närmare regler för beräkning av sådana perioder. Huruvida det finns en giltig försäkringstid e.d., när den börjar och slutar och liknande frågor tillhör det den nationella lagstiftningen att besvara. Också frågan om en viss period skall likställas med en försåkringsperiod eller ej avgörs med tillämpning

140 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

uteslutande av den nationella lagstiftningen. Detta framgår av en rad domar av EG-domstolen i bl.a. mål 349/87 Paraschi, 388/87 Warmer- dam-Steggerda, 29/88 Schmitt och 324/88 Vella. Av domen i mål 388/87 och av definitionen i art. 1 r framgår att anställningsperioder o.d., som i sig inte är försäkringsperioder, tas i beaktande som försäkringsperioder bara om sådant likställande föreskrivs i den berörda statens interna nationella lagstiftning.

Sammanläggningsprincipen gäller alla typer av socialförsäkrings- system i medlemsländerna, oberoende av om de är obligatoriska eller frivilliga. T.ex. skall en försäkringsperiod som fullgjorts inom ramen för ett frivilligt system i en stat sammanläggas med en obligatorisk försäkringsperiod i en annan stat.

Sammanläggning kan - när det gäller andra förmåner än pensioner o.d. — komma i fråga enbart i den medlemsstat inom vars territorium den anställde eller egenföretagaren är eller senast har varit för- värvsverksam, dvs. i den behöriga staten (se avsnitt 3.9.9). Detta framgår bl.a. av EG-domstolens dom i mål 150/82 Coppola. Några krav på att försäkringsperioder i en annan stat skall omedelbart föregå de i den behöriga staten för att sammanläggning skall kunna ske kan inte hävdas, om motsvarande villkor inte finns i den nationella lagstiftningen beträffande försäkringstid i den behöriga staten.

Den närmare innebörden av sammanläggningsprincipen bestäms för varje särskilt förmånsslag enligt reglerna härför i avdelning III i förordningen (art. 18 såvitt gäller förmåner vid sjukdom och moder- skap, art. 38 förmåner vid invaliditet, art. 45 förmåner vid ålderdom och till efterlevande, art. 64 dödsfallsersättningar, art. 67 arbets— löshetsförmåner och art. 72 familjeförmåner). Principen är inte tillämplig i fråga om arbetsskadeförmåner.

Sammanläggningsprincipen gäller inte sådana särskilda tilläggsvill- kor för rätt till en viss förmån som inte utgör ett krav på att viss kvalifikationstid skall ha fullgjorts och som inte heller är av betydelse för beräkningen av förmånens storlek (mål 20/75 D”Amico). Inte heller är den tillämplig på särskilda villkor rörande rätten att bli ansluten till ett visst nationellt förmånssystem; genom sammanläggningsprincipen kan alltså inte skapas status av försäkrad i ett annat land (mål 70/80 Vigier).

_ I fråga om villkor av dessa slag kan dock, i vart fall utanför arbets- löshetsförmånernas område och i varje fall i vissa situationer EG- domstolens praxis under senare tid kanske sägas innebära att det finns krav på att, trots brist på uttryckliga regler härom, betrakta faktiska omständigheter och händelser som inträffat i en stat som om de hade inträffat i den egna staten (mål 349/ 87 Paraschi och 228/88 Bronzino).

Närmare regler för tillämpning av sammanläggningsprincipen finns i art. 15 i förordning 574/72.

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 141

3.9.8 Förhindrande av att förmåner sammanträffar

Som nämnts tidigare syftar förordning 1408/71 inte till en harmonise- ring av lagstiftningen i EG:s medlemsländer. De lagar som reglerar de olika staternas system för social trygghet förutsätts alltså även i fort- sättningen kunna vara sinsemellan olika och skänka social trygghet på olika nivåer. Att personer som flyttar inom gemenskapen därigenom kan få förmåner som de inte skulle ha haft om de blivit kvar i sitt hemland, anses i sig självt inte innebära någon diskriminering i förhållande till dem som avstått från att lämna hemlandet. Vissa fördelar av flyttning har emellertid ansetts så omotiverade att de inte är tillåtna.

Enligt art. 12.1 får förordningen sålunda inte åberopas till stöd för en rätt till flera förmåner av samma slag för samma period av obligato- risk försäkring. Frågan vad som skall förstås med förmåner av samma slag har prövats i flera rättsfall. Den ståndpunkt EG-domstolen kommit fram till kan formuleras så, att socialförsäkringsförmåner skall anses vara av samma slag när deras syfte och underlaget för beräkning av dem, liksom förutsättningarna för att någon skall komma i åtnjutande av förmånerna, är identiska. Däremot är rent formella karakteristika inte någon omständighet som tillmäts vikt vid klassificeringen av dessa förmåner.

Bestämmelsen om förbud mot sammanträffande av förmåner gäller inte förmåner som utgår på grund av invaliditet, ålderdom, dödsfall (pensioner) eller arbetssjukdomar och olycksfall i arbetet och som utges från två eller flera medlemsländer med stöd av förordningens regler om beräkning av pension. I dessa fall gäller i stället den i avsnitt 3 . 8.2 beskrivna proratatemporis-principen.

Regeln i art. 12.1 kompletteras med särskilda bestämmelser för varje särskilt förmånsslag, vilka reglerar förutsättningarna för att det skall vara förbjudet att ackumulera förmåner av samma eller skilda slag. Sådana bestämmelser finns bl.a. i art. 19.2, 25.1 b och 34 (för- måner vid sjukdom och moderskap) samt 67.3, 68.2 och 71.2 (arbets- löshetsförmåner).

I huvudsak bör bestämmelserna i art. 12.1 inte komma till an— vändning i någon större utsträckning, till följd av den princip som är grundläggande för förordningens lagvalsregler att en person skall vid en och samma tidpunkt vara omfattad av bara ett lands lagstiftning (se avsnitt 3.9.9). Sitt huvudsakliga användningsområde torde de ha såvitt gäller familjeförmåner för barn, där rätten kan härledas till två föräldrar. Även i en sådan situation, där två olika personer samtidigt kan ha rätt till familjeförmåner från två olika länder för ett och samma barn, är art. 12.1 i princip tillämplig (mål 168/88 Dammer).

I vissa fall där de lagvalsregler som beskrivs nedan i avsnitt 3.9.9 i förening med förbudet mot sammanträffande av förmåner skulle leda till att någon går miste om förmåner som han annars vore berättigad

142 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

till har EG-domstolen funnit att han har rätt att erhålla skillnaden mellan den större och den mindre förmånen på bekostnad av den behöriga institutionen (se härom avsnitt 3.9.9) 1 den stat vars för- månssystem är mest generöst. Reglerna till förhindrade av att förmåner sammanträffar tar sålunda sikte bara på förmåner upp till beloppet för den lägsta av de sammanfallande förmånerna, liksom de avser enbart förmåner som belöper på samma tidsperiod (mål 104/84 Kromhout och 153/84 Ferraioli).

Av rättspraxis framgår att en person inte kan få flera förmåner av samma slag samtidigt i den mån de grundas på överlappande för- säkringsperioder (t.ex. antagandetid för pensionsberäkning).

Ibland innehåller en stats nationella lagstiftning bestämmelser om förbud mot att förmåner sammanträffar. Om t.ex. enligt en sådan bestämmelse de förmåner som en person uppbär skall minskas, hållas inne eller upphöra på grund av att han samtidigt erhåller andra socialförsäkringsförmåner eller annan inkomst, får bestämmelsen åberopas även om rätten till förmånerna har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning eller inkomsten uppkommit inom en annan medlemsstat (art. 12.2). Undantag görs emellertid för fall när en person mottar förmåner av samma slag på grund av invaliditet, ålderdom, dödsfall (pensioner) eller arbetssjukdom som utges från två eller flera medlemsländer och som beräknats enligt förordningens bestämmelser om beräkning av pension.

Närmare bestämmelser om tillämpningen i vissa fall av art. 12 finns i art. 7 i förordning 574/72.

Art. 12.2 i förordning 1408/71 och art. 7 i förordning 574/72 har ändrats inom EG - men ännu inte inom EES - genom rådets förordning (EEG) nr 1248/92. Ändringen innebär att regeln får tillämpas bara om annat inte föreskrivs i förordningen och att regeln gjorts principiellt tillämplig också beträffande pensionsförmåner o.d.

Art. 12.2 är tillämplig bara i fall då rätt till en förmån har för- värvats med stöd av förordningens regler om sammanläggning (mål 184/73 Kaufmann och 279/82 Jerzak) men däremot inte i situationer då rätten till en förmån grundas uteslutande på tillämpningen av ett lands nationella lagstiftning. Minskning av en förmån med hänsyn till andra förmåner eller inkomster kan i dessa sistnämnda fall ske enbart under förutsättning att det finns nationella regler om minskning av förmåner i fall då den berättigade samtidigt erhåller en annan förmån från ett annat land. I brist på sådana nationella regler om samman- träffande av förmåner kan reducering med hänsyn till den utländska förmånen inte göras med hänvisning till art. 12.2 i förordning 1408/71. Om den nationella lagstiftningen innehåller regler om minskning av en förmån med beaktande av utländska förmåner, uppställer dock art. 12.2 vissa begränsningar för dessa reglers tillämpning.

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 143

Det sagda är uttryck för en allmän princip som vuxit fram på grundval av fast rättspraxis i EG-domstolen och som utgör en grund för ändringsförordningen 1248/92. Principen innebär att en tillämpning av reglerna i förordning 1408/71 till förhindrande av sammanträffande av förmåner inte får leda till att någon går miste om förmåner eller får lägre förmåner än vad han har förvärvat rätt till på grundval av enbart nationell lagstiftning, dvs. utan tillämpning av förordningens regler om t.ex. sammanläggning, likabehandling eller exporträtt. Enligt domsto- len ligger kompetensen att införa sådana regler hos den nationella lagstiftaren (bl.a. mål 24/75 Petroni). Denna princip är i första hand av betydelse på pensionsområdet.

Principen är inte tillämplig såvitt gäller lagvalsreglerna i avd. 11 i förordning 1408/71. Till följd av EG-domstolens dom i det ovan nämnda målet Ten Holder och i andra mål (t.ex. 276/81 Kuijpers och 60/85 Luijten) är klarlagt att en person kan gå miste om förmåner till vilka rätt föreligger enligt nationell lagstiftning, t.ex. sådana som följer av bosättning i ett land, på grund av att lagvalsreglerna i avd. 11 i förordning 1408/71 utpekar en annan stat som behörig stat (se också under avsnitt 3.9.9).

Vidare kan oförmånliga verkningar bli följden av tillämpningen av nationella regler, i det land som enligt lagvalsreglerna är behörig stat, såvitt avser villkoren för anslutning till ett socialförsäkringssystem där; EG-rätten ger inga lösningar för att undgå sådana ofullkomligheter utan detta är uteslutande en fråga för den nationella lagstiftningen (mål 110/79 Coonan och 29/88 Schmitt).

Enligt art 12.3 kan bestämmelser i en medlemsstats nationella lagstiftning om att förmåner vid invaliditet eller förtida förmåner vid ålderdom skall minskas, dras in eller hållas inne för den som är förvärvsverksam åberopas mot en person även om han är förvärvs- verksam inom en annan medlemsstats territorium.

3 . 9.9 Lagvalsreglerna

I avdelning 11 i förordning 1408/71 upptas regler om vilket lands lagstiftning som skall ha tillämpning för anställda och egenföretagare som är täckta av förordningen. En grundläggande princip är här att en person för vilken förordningen gäller skall omfattas av lagstiftningen i bara en medlemsstat (art. 13.1). Denna princip gäller generellt med ett enda undantag. Det land vars lagstiftning är bestämmande är i regel arbetslandets. _

Det nämnda undantaget avser den särskilda situation som regleras i art. 140 att en person samtidigt är anställd i en eller flera med— lemsstater och egenföretagare i en eller flera andra stater. Dessutom krävs att fall av detta slag har förtecknats i bilaga 7 till förordningen. Under dessa förutsättningar kan personen samtidigt omfattas av lagstiftningen i två medlemsstater: såsom anställd i ett anställningsland

144 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

och såsom egenföretagare i ett land där han bedriver självständig förvärvsverksamhet. Om denna regel är tillämplig gäller i viss utsträckning särskilda bestämmelser för utgivande av förmåner av olika slag. Enligt EES-avtalet skall för Sveriges vidkommande regeln tillämpas bl.a. om en person är bosatt i Sverige och egenföretagare här samtidigt som han är anställd som arbetstagare i en annan stat.

Lagvalsreglerna i förordning 1408/71 är till sin natur exklusiva och innebär att det är dessa regler som är avgörande med uteslutande av vad den nationella regleringen innefattar. I bl.a. rättsfallet 302/84 Ten Holder har EG-domstolen slagit fast att bestämmelserna i avdelning 11 utgör ett fullständigt system för lagvalsregler och att deras effekt är att medlemsstaterna fråntas möjligheten att själva bestämma området och villkoren för tillämpning av deras nationella lagstiftningar i fråga om förmåner för social trygghet såvitt gäller personer och det territorium som täcks av förordningen. I detta och andra mål (t.ex. 275/81 Koks och 276/81 Kuijpers) har domstolen framhållit att medlemsstaterna inte är berättigade att bestämma i vilken utsträckning deras egen eller en annan medlemsstats lagstiftning är tillämplig eftersom de är skyldiga att rätta sig efter gällande gemenskapsrättsliga regler.

Det sagda innebär t.ex. att en person som bor i Nederländerna men arbetar i Tyskland skall vara omfattad bara av tysk lagstiftning, även om den holländska försäkringen bygger på bosättning och i och för sig skulle vara tillämplig för personen i fråga. I ett fall som detta är Nederländerna förhindrat att frångå vad som följer av förordning 1408/71 om i vilken stat den förvärvsarbetande uteslutande skall vara försäkrad. Nederländerna kan således inte tillämpa sin interna lagstiftning så, att rätt skulle föreligga till t.ex. familjeförmåner för den förvärvsverksamme från det landet (se t.ex. mål 103/75 Aulich och 60/85 Luijten). På motsvarande sätt kan arbetslöshetsersättning inte utges med stöd av nationell lagstiftning i annat land än det som har att utge sådana förmåner enligt reglerna i förordning 1408/71 (mål

1/85 Miethe).

Enligt EG—domstolen skulle principen om bara en tillämplig lagstiftning emellertid gälla enbart för de situationer som regleras av lagvalsreglerna i art. 13.2 och 14 - 17 i förordning 1408/71. Domsto- len framhöll i mål 140/88 Noij att konsekvensen var att personer, som definitivt slutat med all förvärvsverksamhet och som inte täcks av någon av de situationer som anges i lagvalsreglerna, kunde samtidigt omfattas av lagstiftningen i mer än en medlemsstat. Denna ståndpunkt bekräftades i mål 57/90 Kommissionen mot Frankrike. Emellertid har därefter tillkommit art. 13.2 f i förordningen (se nedan), och det synes inte helt klart vilken betydelse som härefter kan tillmätas de ovan- nämnda avgörandena av domstolen.

Lagvalsreglerna i avdelning 11 är vidare tillämpliga bara i den utsträckning som de särskilda bestämmelserna i avdelning III i förordningen inte föreskriver något annat om vilken stat som i en viss

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 145

situation skall ansvara för utbetalning av en speciell förmån (mål 104/80 Beeck, 227/81 Aubin och 150/82 Coppola).

I princip ger avdelning 11 enbart regler om vilket lands lagstiftning som är tillämplig och inte några regler om när en person har rätt att omfattas av ett visst system för social trygghet i det landet. Emellertid måste det anses oförenligt med förordningen att inte sätta likhetstecken häremellan. I flera domar (t.ex. i mål 60/85 Luijten och 196/90 De Paep) har EG-domstolen framhållit att syftet med lagvalsreglerna är inte bara att förhindra samtidig tillämpning av flera länders system för social trygghet och de komplikationer detta skulle medföra utan även att tillförsäkra att en person som täcks av förordning 1408/71 inte lämnas utan socialförsäkringsskydd därför att inget lands lagstiftning är tillämplig för honom. Om förordningen utpekar ett visst lands lagstiftning som tillämplig, blir slutsatsen sålunda att personen i fråga också skall vara försäkrad e.d. enligt ett system för social trygghet i det landet.

Av flera rättsfall från EG-domstolen (mål 266/78 Brunori, 110/79 Coonan, 70/80 Vigier, 275/81 Koks, 254/84 De Jong, 349/87 Paraschi, 29/ 88 Schmitt och 245/ 88 Daalmeijer) framgår emellertid att det ankommer på den nationella lagstiftningen att ange närmare villkor för rätten och skyldigheten att anslutas till eller utträda ur ett nationellt system för social trygghet t.ex. beträffande krav på ålder eller inkomster av minst viss storlek - och att även bestämma de närmare förutsättningarna för rätten till förmåner och skyldigheten att erlägga avgifter liksom villkoren för tillgodoräknande av försäkringsperioder. Någon diskriminering av medborgare från annat medlemsland i förhållande till landets egna medborgare får dock inte förekomma, och den nationella lagstiftningen får inte avvika från gemenskapsrättsliga principer och regler. I det nämnda målet 70/80 Vigier betonade domstolen att en följd av de angivna principerna är att, om en stats nationella lagstiftning gör inträde i ett system för social trygghet avhängig av tidigare anslutning till ett annat sådant system, för- säkringsperioder som fullgjorts i annat land inte behöver tillgodoräknas som fullgjorda i landet i fråga.

En följd av lagvalsreglerna är att villkor i nationell lagstiftning som uppställer krav på bosättning i landet för anslutning till ett system för social trygghet i det landet inte kan upprätthållas. Detta framgår av EG-domstolens dom i målet 2/89 Kits van Heijningen, där domstolen underströk att en konsekvens av reglerna om tillämplig lagstiftning i avdelning 11 i förordning 1408/71 är att dessa ersätter villkor om bosättning i en nationell lagstiftning med ett villkor om arbete inom den berörda medlemsstatens territorium. Detsamma gäller beträffande andra former av territoriella begränsningar för rätten att bli omfattad av den behöriga statens system för social trygghet (mål 39/76 Mouthaan, 275/81 Koks, 276/81 Kuijpers och 196/90 De Paep). Om däremot EG-råttens regler inte är tillämpliga i ett visst fall, finns inga

146 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

hinder att tillämpa bosättningskrav i nationell lagstiftning (mål 245/88 Daalmeijer) .

Som huvudregel gäller, som tidigare angetts, enligt art. 13.2 a att en anställd omfattas av lagstiftningen i det land där han utför sitt arbete (lex loci laboris-principen). Detta gäller även om han är bosatt i en annan stat eller om det företag eller den arbetsgivare som han är anställd hos har sitt säte eller är bosatt i en annan stat. Regeln är tillämplig också på mycket kortvariga anställningar eller uppdrag i annat land än bosättningslandet, såvida personen inte samtidigt har ett arbete i det landet (mål 8/75 Foot-Ball Club d'Andlau). En egenföre- tagare omfattas av lagstiftningen i det land där han bedriver sin för- värvsverksamhet oavsett i vilket land han är bosatt (art. 13.2 b).

Anställda och egenföretagare har alltså de rättigheter och skyldig— heter som följer av lagstiftningen på sysselsättningsorten. Denna tillämpas fullt ut med avseende på alla olika sektorer av social trygghet som inryms i sysselsättningslandets lagstiftning. Bestämmelserna i förordning 1408/71 avser inte bara en rätt att erhålla eller tjäna in rätt till förmåner utan tar också sikte på den enskildes och hans arbets- givares skyldigheter att betala socialavgifter. Sådana avgifter skall alltså - oberoende av den anställdes eller egenföretagarens bosättnings- ort och oavsett var arbetsgivaren bor eller företaget har sitt säte - erläggas bara i den stat vars lagstiftning den anställde eller egenföreta- garen omfattas av. Några möjligheter finns inte för bosättningsstaten att ta ut avgifter på ersättning för arbete i ett annat land vars lagstift— ning den förvärvsarbetande omfattas av (mål 102/76 Perenboom).

En person som arbetar inom en medlemsstats område omfattas av lagstiftningen i det landet under hela den tid arbetet pågår. T.ex. omfattas en deltidsanställd under såväl de dagar då han faktiskt arbetar som de mellanliggande dagar då han inte utför något arbete (mål 2/89 Kits van Heijningen).

I fråga om personer som omfattas av förordningen finns en s.k. behörig institution. Denna är enligt art. 1 o den institution hos vilken en person är försäkrad vid den tidpunkt då en ansökan om förmån görs eller den institution från vilken personen har rätt eller skulle ha rätt till förmåner, om han eller en eller flera familjemedlemmar var bosatta inom den medlemsstats territorium där institutionen finns. När det gäller förmåner enligt ett system för vilket arbetsgivare har ansvar kan arbetsgivaren vara att anse som behörig institution. Den stat där den behöriga institutionen ligger kallas på motsvarande sätt den behöriga staten (art. 1 q).

I fråga om personer som upphör att vara förvärvsverksamma i en medlemsstat och som flyttar till en annan medlemsstat utan att uppta förvärvsarbete där fastslog EG-domstolen i mål 302/84 Ten Holder att de skulle omfattas av lagstiftningen i det land där de senast varit förvärvsverksamma (jfr även mål 150/82 Coppola och 215/90 Twomey). Detta skulle gälla oavsett hur lång tid som förflutit sedan

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 147

det senaste förvärvsarbetet och oberoende av om personen uppbar eller under någon period uppburit kontantförmåner vid sjukdom från det senaste arbetslandet. I senare mål (140/ 88 Noij och 245/ 88 Daalmeijer) fann domstolen dock, som beskrivits ovan, att lagvalsreglerna i avdelning 11 i förordning 1408/71 inte innefattade några bestämmelser om behörig stat i fall då en person definitivt upphört med all för- värvsverksamhet.

Med anledning av avgörandet i mål 302/84 har emellertid år 1991 genom förordning (EEG) nr 2195/91, som omfattas av EES-avtalet i dess ursprungliga lydelse, lagts till en ny bestämmelse i art. 13.2 f. Enligt denna skall nu gälla att en person, för vilken lagstiftningen i en medlemsstat upphört att gälla utan att lagstiftningen i en annan medlemsstat blir tillämplig på honom enligt övriga bestämmelser i art. 13 eller enligt reglerna i art. 14-17, skall omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där han är bosatt uteslutande enligt bestämmelserna i den lagstiftningen. I tillämpningsförordningen 574/72 har samtidigt införts en ny artikel 10b, som föreskriver att den dag och de villkor då lagstiftningen i en medlemsstat upphör att gälla för en person som avses med art. 13.2 f i förordning 1408/71 skall fastställas enligt denna nationella lagstiftning. Dessa regler är tillämpliga i fall då en person slutar att arbeta vare sig avbrottet är definitivt eller tillfälligt.

Några särskilda regler för den situationen att en person redan uppbär förmåner med anledning av t.ex. ett pågående sjukdomsfall eller på grund av moderskap vid den tidpunkt då lagstiftningen i ett medlemsland upphör att gälla för honom till följd av de angivna bestämmelserna finns inte. Inte heller har frågan prövats av EG- domstolen. Enligt uppgift tillämpar dock medlemsstaternas institutioner i praktiken bestämmelserna så, att i dessa situationer förmåner i regel fortsätter att utbetalas från medlemsstaten i fråga, även för det fall att den berättigade fått ett nytt arbete i ett annat medlemsland men inte kunnat tillträda detta till följd av sjukdomen. I ett sådant fall skulle nämligen kunna sägas att den berättigade inte arbetar i det nya landet och att något byte av behörig stat därför inte skett. Och för den situationen att den sjuke flyttat från ett land till ett annat utan avsikt att arbeta i det andra landet ankommer det, som framgår av art. 10b i förordning 574/72, på den nationella lagstiftningen i det första landet att föreskriva villkor och tidpunkt då det landets lagstiftning upphör att gälla. I regel utbetalas enligt de nationella lagstiftningarna i sådana fall fortsatta förmåner under ett pågående försäkringsfall.

Genom förordning (EEG) nr 2195/91 har vidare tillagts en ny art. 17a i förordning 1408/71, som avser pensionstagare. Enligt denna be- stämmelse kan (efter egen ansökan) den som uppbär pension från ett eller flera medlemsländer och som är bosatt i ett annat medlemsland på begäran undantas från lagstiftningen i sistnämnda land, om han inte omfattas av den lagstiftningen på grund av sysselsättning. Syftet med denna regel är att pensionärer skall undantas från lagstiftningen i

148 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

bosättningslandet när de redan har rätt till förmåner vid sjukdom och moderskap samt familjeförmåner enligt en annan medlemsstats lagstiftning. Bestämmelsen, som tillämpas bara i undantagsfall, tar i första hand sikte på befrielse från att betala sjukförsäkringsavgifter i bosättningslandet och får i regel till följd att pensionstagaren inte omfattas av lagstiftningen i någon medlemsstat. En pensionstagare som är förvärvsverksam omfattas dock av förordning 1408/71 i denna sin egenskap och följer de allmänna reglerna för anställda och egenföreta- gare.

Från reglerna i art. 13.2 a och b förekommer avvikelser. Så är fallet beträffande de s.k. utsändningsfallen. Härmed avses en anställd som arbetar inom en medlemsstats territorium hos ett företag till vilket han normalt är knuten och som av detta företag sänds till en annan medlemsstat för att där tillfälligt utföra arbete för arbetsgivarens räkning, under förutsättning att arbetet inte väntas vara längre än tolv månader och arbetstagaren inte sänts ut för att ersätta någon som har fullgjort sin utsåndningsperiod. Av praktiska skäl och till undvikande av administrativt merarbete har i art. 14.1 a för sådana fall föreskrivits att den försäkrade alltjämt skall omfattas av lagstiftningen i det land där han normalt arbetar. En motsvarande regel för egenföretagare finns i art. l4a.1 a. För båda fallen förutsätts att perioden kan förlängas med ytterligare tolv månader, om det är påkallat av omständigheter som inte kunnat förutses och samtycke lämnas av den medlemsstat till vilken utsändningen skett (art. 14.1 b och 14a.1 b).

I målet 19/67 Van der Vecht fann EG-domstolen att utsändnings- regeln var tillämplig också i en situation när en arbetsgivare anställt en arbetstagare enbart i syfte att skicka ut honom till en annan med- lemsstat för att arbeta där och arbetstagaren dagligen transporterades av arbetsgivaren från bosättnings- till arbetslandet. Och i målet 35/70 Manpower kom domstolen till samma slutsats när det gällde en person som under några dagar arbetade i Tyskland och som rest från Frankrike där han var anställd av ett företag vars verksamhet gick ut på att tillfälligt tillhandahålla andra företag kvalificerad arbetskraft.

I Administrativa kommissionens beslut nr 128 av den 17 oktober 1985 ges närmare föreskrifter om tillämpningen av art. 14.1 a (och 14b.1).

I en typ av fall ger huvudregeln om sysselsättningslandet som avgörande inte något klart utslag. Det gäller när en anställd normalt är sysselsatt inom två eller flera medlemsstater. En sådan person skall enligt art. 14.2 b i omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där han är bosatt om han till viss del utför arbete inom denna stats territorium. Det krävs dock, som framgår av artikeln, att den anställde utför visst arbete i bosättningsstaten. Annars gäller den allmänna lex loci laboris-principen, även om arbetet i ett annat medlemsland är mycket kortvarigt (mål 8/75 Foot-Ball Club d'Andlau). Regeln om bosättningsstaten som behörig stat gäller emellertid även i fall då

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 149

verksamheten i den staten är av sekundär eller ringa omfattning (mål 276/81 Kuijpers). Vidare gäller enligt samma bestämmelse att en anställd skall omfattas av bosättningsstatens lagstiftning också i det fall att han inte alls arbetar där men är knuten till flera företag eller arbets- givare som har säte eller är bosatta inom olika stater. I mål 13/73 Hakenberg har EG-domstolen prövat dessa regler och innebörden av begreppet bosättning med avseende på en handelsresande. Om den anställde inte är bosatt i någon av de medlemsstater där han utför arbete men arbetar i flera länder för ett företag eller en arbetsgivare, skall han i stället omfattas av lagstiftningen i den stat där företaget eller arbetsgivaren har sitt säte eller är bosatt (art. 14.2 b ii).

Särskilda regler finns också för egenföretagare som arbetar i två eller flera länder (art. 14a.2 och 4).

En ytterligare situation som fått en avvikande reglering är när en person arbetar i en stat hos ett företag som har sitt säte inom en annan stat och vars verksamhet sträcker sig över dessa staters gemensamma gräns. En sådan person skall omfattas av lagstiftningen i den stat där företaget har sitt säte (art. 14.3). Med artikeln avses enbart företag som rent fysiskt sträcker sig över två länders gemensamma gräns, t.ex. gruvor och jordbruk på gränsen mellan Tyskland och Luxemburg.

I fråga om personer som hör till den resande eller flygande personalen hos internationella transportföretag som har sitt säte inom en medlemsstats territorium är huvudregeln att de omfattas av lagstift- ningen i den staten (art. 14.2 a). Undantag gäller för det fall att företaget har filial eller fast representation i en annan medlemsstat. Då skall den som arbetar där omfattas av lagstiftningen i den stat i vilken filialen eller representationen finns (art. 14.2 a i). Om personen huvudsakligen arbetar inom bosättningsstatens territorium, skall han dock omfattas av denna stats lagstiftning, även om företaget inte har säte, filial eller fast representation där (art. 14.2 a 11).

Av art. 14d.1 framgår att en person som arbetar i flera länder skall vid tillämpningen av den lagstiftning som han är omfattad av behandlas som om han utförde allt förvärvsarbete inom den berörda med- lemsstatens territorium.

För vissa grupper av anställda gäller särskilda regler. Sjömän som är anställda ombord på fartyg omfattas sålunda enligt huvudregeln i art. 13.2 c av lagstiftningen i den stat vars flagga fartyget för. I art. 14b ges särskilda regler för sjömän. Art. 14b.l innebär att sjömän i s.k. utsändningsfall skall fortsätta att omfattas av lagstiftningen i det utsändande landet enligt de villkor som anges i att. 14.1. 1 art. 14b.2 finns en motsvarande regel beträffande egenföreta- gare. Enligt art. 14b.3 skall regeln om flaggstatens lagstiftning inte tillämpas på personer som inte normalt är anställda till sjöss men som - utan att tillhöra fartygets besättning - utför arbete inom en med- lemsstats territorialvatten eller hamn ombord på ett fartyg som för en annan medlemsstats flagga. De skall i stället omfattas av lagstiftningen

150 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

1 den stat inom vars territorium arbetet utförs. En annan modifikation av flaggstatsregeln framgår av art. 14b.4. Den innebär att en sjöman som får lön från en arbetsgivare som har sitt säte eller är bosatt inom en annan medlemsstats territorium skall omfattas av denna stats lagstiftning, om har är bosatt i den staten (jfr mål 196/90 De Paep).

I fråga om statligt anställda och personer som behandlas som sådana gäller enligt art. 13.2 (1 att de omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat inom vars förvaltning de är verksamma.

Personer som är inkallade till militärtjänstgöring eller civil tjänst— göring i en medlemsstat skall enligt art. 13.2 e omfattas av denna stats lagstiftning. Om den inkallade är en anställd eller en egenföretagare, gäller att han trots inkallelsen behåller sin ställning som anställd eller egenföretagare.

I art. 16 finns särskilda regler för personer anställda på beskick- ningar och konsulat samt EG.-s hjälppersonal . Enligt huvudregeln (art. 16.1) är anställda vid beskickningar och konsulat samt deras privattji- nare underkastade lagstiftningen i arbetsstaten. Om en sådan anställd är medborgare i den sändande eller mottagande staten, har han dock rätt att välja att omfattas av lagstiftningen i denna stat (art. 16.2). Valrätten får utövas vid varje kalenderårs utgång. Reglerna i artikeln tar inte sikte på den diplomatiska personalen, som följer huvudregen i art. 13.2 (1 för statligt anställda. De avser i stället t.ex. chaufförer och lokalt anställda. Vägledning för tolkningen av artikeln ges i Administrativa kommissionens beslut nr 89 av den 20 mars 1973.

För personer tillhöriga EG:s hjälppersonal finns när det gäller tillämplig lag frihet att - med verkan från anställningstidens början- välja mellan lagstiftningen i arbetsstaten, hemstaten och den lagstif— ning som de senast omfattats av (art. 16.3). Även denna bestämmelse avser i princip lägre tjänstemän och liknande kategorier men ine huvuddelen av EG:s funktionärer, som täcks av ett eget trygghetssyi- tern utanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71.

Frågan om betydelsen av reglerna i 1961 och 1963 års Wienkor- ventioner om diplomatiska och konsulära förbindelser i förhållande til bestämmelserna i förordning 1408/71 synes hittills inte ha fått något klart svar.

Art. 17 ger medlemsstater och deras behöriga myndigheter möjlighzt att beträffande vissa grupper av personer eller vissa personer komrra överens om undantag från lagvalsreglerna i art. 13 - 16, om det är til förmån för gruppen eller personen. Ett sådant avtal kan t.ex. ha til innebörd att en viss person skall, trots att lagvalsreglerna utpekar VIlS stat som behörig stat, vara omfattad av den andra statens lagstiftnirg under en viss tidsperiod. Av EG-domstolens dom i målet 101/83 Brusse framgår att överenskommelse enligt art. 17 kan ingås även med retroaktiv effekt, dvs. avse förmåner för förfluten tid. Administratixa kommissionen har den 12 december 1984 utfärdat en rekommendatim (nr 16) om slutande av överenskommelser enligt art. 17 för vissa

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 151

kategorier arbetstagare med speciella kunskaper eller färdigheter som sänds ut för arbete i annat land under en längre tid än tolv månader. En motsvarande rekommendation (nr 18) har den 28 februari 1986 utfärdats beträffande arbetslösa personer som är sysselsatta i deltids- arbete i annan stat än bosättningsstaten.

3.9.10 De särskilda förmånsslagen Allmänt

Som nämnts i det föregående upptas i avdelning III i förordning 1408/71 särskilda bestämmelser för de olika slag av förmåner som faller inom förordningens tillämpningsområde. Avdelningen är indelad i åtta kapitel. I kapitel 1 (art. 18-36) behandlas förmåner vid sjukdom och moderskap, i kapitel 2 (art. 37-43) förmåner vid invaliditet, i kapitel 3 (art. 44—51) förmåner vid ålderdom och dödsfall (pensioner), i kapitel 4 (art. 52—63) förmåner vid olycksfall i arbetet och arbets- sjukdomar, i kapitel 5 (art. 64-66) dödsfallsersättningar, i kapitel 6 (art. 67-71) arbetslöshetsförmåner, i kapitel 7 (art. 72-76) familjeför- måner och i kapitel 8 (art. 77-79) förmåner för pensionärers minder- åriga bam och för barn som mist en av föräldrarna eller båda föräldrarna.

Närmare redogörelser för innehållet i huvuddelen av dessa regler kommer vi att lämna i de följande kapitlen i detta betänkande, där vi redovisar våra överväganden om de skilda förmånsslagen.

Sålunda redovisar vi i kapitel 6, 7 och 8 i betänkandet de olika bestämmelserna om vård- och kontantförmåner vid sjukdom och moderskap.

När det gäller reglerna för förmåner vid invaliditet och vid ålderdom och till efterlevande - såväl de för EES direkt gällande som de ändringar som senare beslutats av EG - har vi lämnat en redovisning i vårt förra betänkande Rätten till folkpension (SOU 199226), till vilken vi här får hänvisa.

De regler som avser förmåner vid olycksfall i arbetet och arbets- sjukdomar behandlar vi i kapitel 9.

Reglerna i förordning 1408/71 om förmåner vid arbetslöshet tar vi i huvudsak inte upp i detta betänkande, eftersom dessa faller utanför vårt uppdrag. Dessa regler har emellertid viss betydelse för vårt arbete av den anledningen att t.ex. reglerna om förmåner vid sjukdom för arbetslösa samspelar med de särskilda bestämmelserna om förmåner vid arbetslöshet. Nedan kommer vi därför att ge en översiktlig be- skrivning av dessa bestämmelser.

När det slutligen gäller de speciella bestämmelserna om familjeför- måner samt förmåner för pensionärers barn och för barn som mist en av eller båda föräldrarna redovisar vi innebörden av dessa i kapitel 10.

152 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

I bilaga 6 till förordning 1408/71 upptas för varje medlemsland särskilda regler för tillämpningen av medlemsstaternas lagstiftningar om de olika förmånsslagen. Också för Sverige har genom EES—avtalet upptagits vissa sådana särskilda bestämmelser.

Förmåner vid arbetslöshet

Art. 67 i förordning 1408/71 upptar beträffande förmånerna vid arbetslöshet en sammanläggningsregel. Denna regel har särskild betydelse för rätt till medlemskap i arbetslöshetskassa och för rätt till ersättning från sådan kassa, vilken i de flesta länder är beroende av att vissa villkor om t.ex. medlemstid och sysselsättningsperioder är uppfyllda. Regeln innebär att försäkrings- och anställningsperioder som har fullgjorts i annat medlemsland skall läggas samman med tider i den behöriga staten som om de hade fullgjorts där när det gäller att avgöra om villkor i den behöriga statens lagstiftning om fullgjorda för— säkrings- eller anställningsperioder är uppfyllda. Principen medför att en person som blivit arbetslös en kort tid efter det att han flyttat till en anställning i ett annat land har rätt till arbetslöshetsersättning om kvalifikationskraven uppfylls. En förutsättning för att sammanläggning skall kunna ske är dock att åtminstone någon försåkrings- eller anställningsperiod har fullgjorts i den behöriga staten. Det är alltså inte möjligt att som arbetslös flytta från en stat till en annan och där börja uppbära arbetslöshetsstöd.

Emellertid finns vissa möjligheter att medföra den arbetslöshetser- sättning som någon börjat uppbära i ett land under vistelse i annat medlemsland. Enligt art. 69 kan sålunda en helt arbetslös anställd eller egenföretagare som uppfyller villkoren för rätt till arbetslöshetsstöd i en medlemsstat och som beger sig till en eller flera andra med- lemsstater för att söka arbete där bevara sin rätt till arbetslöshetsersätt- ning under vissa villkor. Dessa innebär att han skall före sin avresa ha varit registrerad som arbetssökande och ha varit tillgänglig för den behöriga statens arbetsförmedling i åtminstone fyra veckor efter det att han blev arbetslös. Han skall dessutom inom sju dagar registrera sig som arbetssökande hos arbetsförmedling i den medlemsstat som han reser till och underkasta sig den kontroll som finns där. Rätten till ersättning bevaras under en tid av längst tre månader. Om den arbetslöse personen inte erhåller arbete inom denna tid, måste han före utgången av tremånadersperioden återvända till den behöriga staten för att rätten till ersättning inte skall gå förlorad. De möjligheter att söka arbete i annat land som innefattas i art. 69 får utnyttjas bara en gång under varje arbetslöshetsperiod.

I fall av detta slag utbetalas arbetslöshetsersättning av arbetsförmed- ling eller annan institution i det land där den arbetslöse söker arbete. Ersättningen skall sedan återbetalas till det landet av den behöriga staten (art. 70).

SOU 1993:115 EG.-s regler om social trygghet 153

I fråga om personer - gränsarbetare och andra - som under sin senaste anställning var bosatta i en annan medlemsstat än den behöriga staten och som stannar kvar där eller återvänder till en tidigare bosättningsstat finns i art. 71 särskilda regler, som innebär att förmåner i vissa situationer kan utbetalas av den behöriga staten och i andra situationer av bosättningsstaten.

3.9.11 Administrativa regler och övergångsbestämmelser

I avdelning VI i förordning 1408/71 upptas diverse bestämmelser av närmast administrativ karaktär.

Bl.a. anges i art. 84.2 att myndigheterna och institutionerna i medlemsstaterna skall vid tillämpningen av förordningen bistå varandra och handla som om de tillämpade sin egen lagstiftning. Ansökningar och andra handlingar får inte avvisas på grund av att de skrivits på en annan medlemsstats språk (art. 84.4).

Då personuppgifter överförs från en medlemsstat till en annan skall enligt art. 84.5 detta överförande omfattas av de lagbestämmelser om skydd av personuppgifter som gäller i den medlemsstat som lämnar uppgifterna. Allt senare överförande av uppgifter såväl som lagring, ändring och förstörande av uppgifter skall omfattas av bestämmelserna i det mottagande landets lagstiftning om skydd för personuppgifter. Allt användande av personuppgifter för andra ändamål än social trygghet får ske endast efter samtycke av den person som berörs eller i enlighet med de garantier som föreskrivs i nationell lagstiftning.

Enligt art. 87 kan de läkarundersökningar som föreskrivs i en medlemsstats lagstiftning - på begäran av den behöriga institutionen - utföras inom en annan medlemsstats territorium genom institutionen på den ort där den berörda personen är bosatt eller vistas.

Enligt art. 91 är en arbetsgivare inte skyldig att betala högre avgifter på grund av att han bedriver sin verksamhet eller att hans företag har sitt säte inom en annan medlemsstats territorium än den behöriga statens. Av art. 92.1 framgår att uppbörd av avgifter som skall betalas till en institution i en medlemsstat kan göras inom en annan medlemsstats territorium enligt det administrativa förfarande som gäller för uppbörd av avgifter som skall betalas till en motsvaran— de institution i den senare medlemsstaten.

I art. 93 finns särskilda bestämmelser om betalningsskyldiga institutioners rätt gentemot en skadeståndsskyldig tredje part, dvs. om utövande av regressrätt i förekommande fall mot skadevållare.

Avdelning VII i förordning 1408/71 upptar bl.a. övergångsbe- stämmelser. Enligt art. 94.1 kan ingen rätt förvärvas enligt för- ordningen för perioder före den tidpunkt då förordningen började gälla inom en medlemsstats territorium. Alla försäkringsperioder eller anställnings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts dessförinnan skall dock beaktas när det gäller att fastställa rätten till förmåner enligt

154 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

förordningen (art. 94.2). Vidare gäller enligt art. 94.3 att rätt föreligger till förmåner enligt förordningen från den tidpunkt då förordningen blev gällande i ett land, även om rätten grundas på ett försäkringsfall som inträffat före den tidpunkten.

3.10 Förordning (EEG) nr 574/72

Rådets förordning (EEG) nr 574/72 innehåller tillämpningsföreskrifter till förordning 1408/71. Dess uppbyggnad följer huvudförordningens. Bestämmelserna i tillämpningsförordningen är av skiftande slag. Väsentligen ger den preciserande föreskrifter om hur huvudför- ordningens regler skall tillämpas i olika situationer. Åtskilliga av bestämmelserna har generell innebörd men ligger på en mycket hög detaljeringsnivå. Det kan röra sig om beräkning av tid vid samman- läggning när arbetsveckor av olika längd tillämpas enligt de lagstift- ningar som berörs av sammanläggningen. Det kan också gälla tidsfrister för utövandet av vissa rättigheter, t.ex. sådan rätt av välja tillämplig lagstiftning som avses i art. 16 i huvudförordningen.

Några bestämmelser är av mycket begränsad räckvidd. Som exempel kan nämnas de som anger förutsättningarna att erhålla en förmån med hänsyn enbart till visst angivet lands lagstiftning. I ett sådant fall har bestämmelsen ingen betydelse när det gäller förmåner som utgår enligt andra länders lagstiftning.

Huvuddelen av föreskrifterna i tillämpningsförordningen är av administrativ art. Där anges t.ex. de myndigheter i de olika länderna som ansökningar skall inges till eller som skall utbetala förmåner m.m. En stor del av föreskrifterna utgörs av handläggningsregler för dessa myndigheter. I dessa bestämmelser ges detaljerade föreskrifter om vad myndigheterna har att ombesörja när ansökningarna prövas och förmånerna utges. Många bestämmelser vänder sig i stället till den enskilde själv med föreskrifter om vad han har att iaktta för att komma i åtnjutande av en viss förmån.

På den lägsta nivån ger tillämpningsförordningen regler om utformningen av de blanketter som skall komma till användning i förhållandet mellan förmånssökande och handläggande myndigheter och mellan myndigheterna sinsemellan.

SOU 1993:115 EG:s regler om social trygghet 155

3.11 Inom EG genomförda eller aktualiserade reformer av förordningarna 1408/71 och 574/72

Som beskrivits i avsnitt 3.9.4 har frågan om gränsdragningen mellan tillämpningsområdena för förordning 1408/71 och förordning 1612/68 föranlett ändringar inom EG av vissa regler i förordning 1408/71 genom rådets förordning (EEG) nr [247/92 (EGT nr L 136, 19.5. 1992 s. 1). Samtidigt har definitionen av begreppet familjemedlem i art. 1 f. ändrats (se avsnitt 3.9.2).

Vid samma tillfälle, den 30 april 1992, beslutades genom rådets förordning (EEG) nr 1248/92 (EGT nr L 136, 19.5.1992, s. 7) omfattande ändringar av reglerna om beräkning av pensioner vid invaliditet och vid ålderdom och till efterlevande. Samtidigt ändrades de i avsnitt 3.9.8 beskrivna bestämmelserna i art. 12 i förordning 1408/71 om sammanträffande av förmåner. Dessa nya regler, som föranleddes av den rättspraxis som utvecklats av EG-domstolen och som innebär att en tillämpning av EG:s regelsystem inte får leda till minskning av förmåner som utges med användning av enbart nationell lagstiftning, har vi lämnat en redogörelse för i avsnitt 6.7.4 i vårt förra betänkande Rätten till folkpension (SOU 1992:26).

Vid samma tidpunkt beslutades vidare rådets förordning (EEG) nr [249/92 (EGT nr L 136, 19.5.1992, s. 28) om ändringar i för- ordningarna 1408/71 och 574/72. Dessa ändringar gäller i första hand regler med avseende på Tysklands enande. Dessutom upptas en ändring av art. 10 i förordning 574/72 med regler för fall då rätt föreligger till familjeförmåner i mer än ett land (se kapitel 10).

Vidare har förordningarna 1408/71 och 574/72 ändrats den 30 juni 1993 genom rådets förordning (EEG) nr 1945/93 (EGT nr L 181, 23.7.1993, s. 1). Denna upptar tekniska ändringar avseende bl.a. bilaga 6 om tillämpningen av de olika medlemsländernas lagstiftningar samt dessutom bl.a. en ändring av reglerna för fördelning i vissa fall mellan flera länder av kostnaderna för familjeförmåner (se kapitel 10).

Dessa fyra ändringar i förordningarna 1408/71 och 574/72 har trätt i kraft inom EG men omfattas inte av EES-avtalet i dess nuvarande form.

Den nuvarande regleringen i förordning 1408/71 innebär att vissa personkategorier inte alls omfattas av förordningen eller gör det enbart på grund av sina relationer till andra personkategorier, trots att de är medborgare i och bosatta inom ett EG—land. Det gäller t.ex. de som inte är (eller har varit) förvärvsverksamma. Frågan om en utvidgning av förordningens tillämpningsområde till att omfatta en vidare krets av personer har emellertid diskuterats inom EG. Sålunda förutsåg EG- kommissionen i ett handlingsprogram år 1989 att förordningen skulle kunna komma att utsträckas till att täcka också bl.a. studerande och

156 EG:s regler om social trygghet SOU 1993:115

andra icke förvärvsverksamma som är täckta av ett lands system för social trygghet. Arbete har därefter pågått med att inordna också dessa grupper under förordningens tillämpningsområde. Den 20 februari 1992 överlämnade kommissionen till rådet ett förslag till ändringar i förordningarna 1408/71 och 574/72 (EGT 92/C 46/01). Enligt för- slaget skall tillämpningsområdet för förordning 1408/71 utvidgas till att avse även studerande (enligt en särskild definition) samt alla andra personer som är eller har varit omfattade av en medlemsstats lagstift- ning om social trygghet. I den mån de allmänna reglerna om tillämplig lagstiftning inte gäller i fråga om en person i den kategorin skall han omfattas av lagstiftningen i bosättningslandet. Också socialförsäkrings- system för statliga tjänstemän och därmed likställda personer föreslås bli omfattade av förordningen i princip fullt ut. I anslutning till utvidgningen av tillämpningsområdet föreslås förordning 1408/71 få en ny benämning, nämligen förordningen om tillämpningen av systemen för social trygghet när personer flyttar inom gemenskapen. Förslaget har ännu inte antagits, främst på grund av motstånd från Tyskland mot att system för statligt anställda skulle ingå i det sakliga tillämpnings— området för förordning 1408/71.

SOU 1993:1 15 Socialförsäkringskon ventioner 157

4 Socialförsäkringskonventioner

4. 1 Inledning

Sveriges åtaganden i fråga om social trygghet i förhållande till andra stater har hittills reglerats och kommer i stor utsträckning även fram- deles att regleras genom bilaterala och multilaterala konventioner. Konventioner gäller för närvarande (december 1993) i förhållande till de övriga nordiska länderna, samtliga EG-länder utom Irland och Belgien, samt med Israel, Jugoslavien, Kanada, Marocko, Schweiz, Turkiet, USA, Österrike och Kap Verde. Sverige har också träffat en överenskommelse om social trygghet med den kanadensiska provinsen Québec. Dessutom gäller särskilda överenskommelser om sjukvårdsför— måner med Ungern, Algeriet, Australien, Polen och Estland.

Flertalet konventioner är för Sveriges del tillämpliga på sjukför- säkring inkl. föräldraförsäkring, folkpension, ATP, arbetsskadeför- säkring, arbetslöshetsförsäkring inkl. kontant arbetsmarknadsstöd samt allmänna barnbidrag. Konventionerna med Jugoslavien, Schweiz och Turkiet omfattar dock inte arbetslöshetsförsäkringen och när det gäller Schweiz inte heller barnbidrag. Med Tyskland har träffats en särskild konvention om arbetslöshetsförsäkring. I förhållande till Storbritannien och Nordirland omfattas inte sjukvårdsförmåner. Det finns dock ett protokoll om medicinsk vård som ger rätt till sjukvårdsförmåner på motsvarande sätt som gäller enligt konventioner med andra länder. Konventionerna med Kanada och USA avser endast lagstiftningen om folkpension och ATP medan överenskommelsen med Québec reglerar lagstiftning om tilläggspension, arbetsskadeförsäkring och sjukvårds- förmåner inom sjukförsäkringen. Konventionerna med Tyskland och Kap Verde innefattar också bidragsförskott.

Den nordiska konventionen den 5 mars 1981 är tillämplig på samtliga ovan nämnda grenar av det sociala trygghetssystemet jämte social omvårdnad. De nordiska staterna har ingått en ny konvention som träder i kraft samtidigt med EES-avtalet. Vi återkommer strax till denna konvention.

Den omständigheten att en förmån ryms inom tillämpningsområdet för en konvention innebär inte att den som omfattas av konventionens personkrets alltid har full tillgång till förmånen oberoende av vilken av konventionsstaterna han vistas i. Vissa konventioner sträcker sig inte längre än till att tillförsäkra den som år medborgare i en av staterna

158 Socialförsäkringskonventioner SOU 1993 :1 15

rätt till förmåner i den andra staten om han är anställd eller bosatt där. Andra konventioner ger därutöver även en rätt att erhålla förmåner vid tillfällig vistelse utanför bosättningsstaten eller den stat vars lagstiftning en person enligt konventionen skall omfattas av. Vilken närmare rätt till de olika förmånerna som konventionerna ger kommer vi att redo- göra för i kapitel 6-10.

Socialförsäkringskonventionerna innehåller inte några fullständiga system med lagvalsregler av den karaktär som återfinns i förordning (EEG) nr 1408/71 (se avsnitt 3.9.9). Till skillnad från vad som kommer att bli fallet när den förordningens regler blir gällande i Sverige förhindrar konventionerna således inte att en viss person på en och samma gång är försäkrad för en eller flera förmåner i två olika länder. Inte heller ger konventionerna på samma sätt som EG-reglerna en garanti för att en av dessa omfattad person alltid skyddas av socialförsäkringen i något land.

Av art. 120 i EES-avtalet och art. 6 i förordning nr 1408/71 följer att bestämmelser i konventioner om social trygghet som träffats mellan två eller flera EES-stater (med vissa undantag) ersätts av förordningens bestämmelser i den mån de avser samma person och samma förmån. Detta gäller även om en tillämpning av de ersatta konventionsbe- stämmelserna skulle ha gett den berättigade en större förmån (EG- domstolen i mål 82/72 Walder). Konventionerna behåller dock sin giltighet i fråga om personer och förhållanden som inte omfattas av förordningen (eller någon annan EG-förordning som blir gällande). Bland konventionsregler som sålunda behåller sin giltighet är de som avser personer som aldrig varit anställda eller egenföretagare och som inte heller skyddas av förordning 1408/71 1 sin egenskap av familje- medlemmar eller efterlevande till en anställd eller egenföretagare. En annan situation är personer som är medborgare i ett land utanför EES.

Sveriges konventioner med länder utanför EES berörs inte av de förändringar som EES-avtalet medför.

För att kunna bedöma vilka faktiska förändringar som EES-avtalets ikraftträdande medför i fråga om rätten till socialförsäkringsförmåner är det nödvändigt att beakta inte bara nuvarande nationell lagstiftning utan också vad som följer av ingångna konventioner. Vi kommer därför i detta kapitel att lämna en redogörelse för nu gällande konventionsregler. Dock kommer sådana konventionsregler som gäller specifikt för ett visst förmånsslag att redovisas i de särskilda avsnitten (kapitel 6-10) om respektive förmånsslag. Beskrivningen av vilka förändringar som kommer att inträda lämnar vi dels i kapitel 5, dels i avsnitten om de särskilda förmånsslagen.

SOU 1993:1 15 Socialförsäkringskonventioner

4.2 Nordisk konvention om social trygghet

Den nordiska konventionen av den 5 mars 1981 om social trygghet kommer att ersättas av en ny konvention av den 15 juni 1992 (prop. 1992/9317, bet. 1992/93:SfU 4, rskr. 1992/93:69). Detta har för- anletts av behovet att anpassa konventionens bestämmelser till innehållet i EES-avtalet. Den nya konventionen träder i kraft samtidigt med avtalet, då också den tidigare konventionen upphör att gälla.

Avsnitt I i den nya konventionen innehåller bl.a. allmänna be- stämmelser. Av art. 2 framgår att konventionen omfattar följande grenar av det sociala trygghetssystemet, nämligen a) förmåner vid sjukdom och föräldraskap,

b) förmåner vid invaliditet, ålderdom och dödsfall, c) förmåner vid arbetsskada,

d) förmåner vid arbetslöshet,

e) allmänna kontantförmåner för barn.

I förhållande till den tidigare konventionen märks att bland för- månerna upptas inte social omvårdnad. Anledningen är att förordning (EEG) nr 1408/71 omfattar bara förmåner för social trygghet. Eftersom den nya konventionen i stor utsträckning måste bygga på reglerna i förordningen, har det ansetts mest ändamålsenligt att låta konventionen spegla förordningen 1408/71, medan sådana förmåner som har sin motsvarighet i andra EG—förordningar får tas upp i ett annat sammanhang. Till den valda lösningen har också bidragit att de nordiska reglerna om social omvårdnad anses vara i behov av en väsentlig omarbetning, som det inte getts tid till före EES—avtalets ikraftträdande. Det har därför i konventionen (art. 30) intagits en bestämmelse om att hittillsvarande omvårdnadsregler i 1981 års konvention provisoriskt får fortsätta att gälla. Detsamma gäller de regler om bidragsförskott som finns i den äldre konventionen.

Den nya nordiska konventionen har mindre räckvidd än den som gäller för närvarande. Det beror på att förordning 1408/71 i stor ut- sträckning kommer att träda i stället för den nordiska konventionen. I vissa avseenden kommer emellertid konventionen att gå längre än förordningen. Bland annat är personkretsen vidare. Förordningen gäller i princip bara för medborgare i de fördragsslutande länderna som är eller har varit förvärvsverksamma och deras familjemedlem- mar. Konventionen däremot omfattar (med undantag i fråga om vissa förmåner) alla som är bosatta i Norden och anknyter inte till för- värvsverksamhet. Hit hör nordiska medborgare som inte omfattas av förordningen, dvs. personer som inte är eller har varit förvärvs— verksamma och personer som är bosatta i Grönland eller på Färöarna. Vidare gäller konventionen medborgare i länder utanför EES som flyttar mellan de nordiska länderna eller tillfälligt uppehåller sig i ett annat nordiskt land än det där de har sin hemvist. Konventionen inne-

159

160 Socialförsäkringskonventioner SOU 1993:1 15

håller också regler som i fråga om förmånernas innehåll går längre än förordningen. Så är fallet bl.a. i fråga om en bestämmelse om ersätt- ning för hemresa på grund av sjukdom (art. 10, se avsnitt 6.3.2).

En vägledande princip vid utformningen av de nya konventions- reglerna har varit att undvika särreglering beträffande dem som inte omfattas av förordning 1408/71 och i stället se till att den förord- ningens regler i lika mån kommer att bli gällande för alla som är bosatta inom Norden. Därigenom får man ett administrativt mer lätthanterligt system med ett och samma regelverk som är generellt till- lämpligt.

] den personkrets som omfattas av konventionen ingår enligt art. 3 följande personer, nämligen a) nordiska medborgare,

b) flyktingar som omfattas av artikel 1 i Förenta Nationernas kon- vention år 1951 angående flyktingars rättsliga ställning i dess lydelse efter år 1971 års revision,

c) statslösa som omfattas av artikel 1 i Förenta Nationernas konvention år 1954 om statslösa personers rättsliga ställning, (1) andra personer som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i ett nordiskt land,

e) personer som härleder sin rätt från någon under a-d nämnd person.

Som huvudregel gäller emellertid det sagda endast under förut- sättning att en sådan person inte omfattas av förordning 1408/71. Undantagsvis förekommer dock att konventionen gäller även en person som omfattas av förordningen. Om så är fallet, anges det särskilt i konventionen.

Art. 4 innehåller en likställdhetsprincip. Enligt denna skall vid till- lämpningen av lagstiftningen i ett nordiskt land medborgare i ett annat nordiskt land likställas med landets egna medborgare om annat inte anges. I art. 5 finns en samordningsregel. Den innebär att, när enligt ett nordiskt lands lagstiftning en förmån inskränks om den samman- träffar med andra förmåner, detta skall kunna tillämpas även när den sammanträffar med motsvarande förmåner som utgår enligt ett annat lands lagstiftning. Art. 4 och 5 är tillämpliga bara beträffande den begränsade personkrets som inte omfattas av förordning 1408/71.

Avsnitt 11 innehåller bestämmelser om tillämplig lagstiftning. I art. 6 fastslås som huvudregel att den som är bosatt i ett nordiskt land omfattas av lagstiftningen i det landet. För personer, som är för- värvsverksamma i ett annat nordiskt land än det där de är bosatta eller som är förvärvsverksamma i två eller flera nordiska länder eller som tillhör den resande personalen vid flyg eller landtransportföretag eller som av sin arbetsgivare tillfälligt sänds ut från ett nordiskt land för att utföra arbete i ett annat nordiskt land, skall enligt art. 7 gälla att bestämmelserna i förordningarna 1408/71 och 574/72 har motsvarande tillämpning. Enligt art. 7 gäller vidare att som arbete i nordiskt land skall anses även visst arbete på ett nordiskt lands kontinentalsockel.

SOU 1993 :1 15 Socialförsäkringskonventioner

Tillägget är tillämpligt även i fråga om personer som omfattas av förordning 1408/71. Av art. 8 framgår att vederbörande myndigheter i nordiska länder för vissa personer eller grupper av personer kan avtala om undantag från bestämmelserna i avsnitt 11.

Särskilda bestämmelser om rätt till förmåner finns i avsnitt 111. Att. 9 och 10 upptar regler om vårdförmåner och dagpenning vid sjukdom och föräldraskap. Till dessa återkommer vi i kapitel 6-8. I övrigt finns i avsnitt III bestämmelser om grund- och tilläggspension. Innebörden av de reglerna har vi redovisat i vårt förra betänkande Rätten till folkpension (SOU 1992:26).

4.3 Utomnordiska konventioner

Som vi angett i avsnitt 4.1 varierar omfattningen av de socialförsäk- ringskonventioner som Sverige ingått med andra stater. För en närmare redogörelse av innebörden av att en förmån omfattas av en konvention hänvisas till de särskilda kapitlen (6-10) om respektive förmån.

Den personkrets som omfattas av en konventions bestämmelser varierar mellan de olika konventionerna. En konvention kan vara begränsad till att omfatta endast de fördragsslutande ländernas med- borgare, t.ex. konventionen med Marocko. De flesta är dock till- lämpliga även på personer som, utan att vara medborgare i något av länderna, omfattas av eller har omfattats av lagstiftningen i något av dessa, på flyktingar och statslösa samt på efterlevande till medborgare i något av länderna. Det förekommer också att vissa bestämmelser i en konvention gäller enbart medborgare i de avtalsslutande länderna medan andra bestämmelser i samma konvention däremot är tillämpliga på hela den personkrets som konventionen omfattar.

En viktig del av konventionerna upptar bestämmelser om tillämplig lagstiftning. Genom konventionerna utsträcks eller inskränks ibland tillämpningen av vad som föreskrivs i respektive lands nationella socialförsäkringslagstiftning. Enligt 20 kap. 15 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) får regeringen träffa överenskommelse om utsträckt tillämpning av lagen eller om undantag i vissa fall från vad som är stadgat i lagen. Sådana bemyndiganden finns också i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, lagen (1964: 143) om bidragsför- skott, lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring, lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd, lagen (1976:380) om arbetsskadeför- säkring och lagen (1981:691) om socialavgifter.

De flesta utomnordiska länder har försäkringsregler som innebär att en person är omfattad av socialförsäkringen i landet om han är för- värvsverksam där. Sverige och de övriga nordiska länderna grundar däremot försäkringstillliörigheten på både bosättning och arbete.

161

162 Socialförsäkringskonventioner SOU 1993: 1 15

Enligt de flesta konventioner som Sverige ingått med utomnordiska länder omfattas de personer på vilka konventionerna är tillämpliga av lagstiftningen i det land där de är sysselsatta. Detta gäller enligt en del konventioner även om personerna är bosatta i det andra avtalsslutande landet. Således gäller som huvudregel att den som flyttar från Sverige till ett konventionsland för att arbeta där blir omfattad av sysselsätt- ningslandets försäkring. Familjemedlemmar som inte själva för- värvsarbetar tillhör i regel försäkringen genom den som är för- värvsverksam. Den som flyttar till Sverige från ett utomnordiskt kon- ventionsland blir oberoende av om han avser att arbeta här - omfattad av den svenska socialförsäkringen när han bosätter sig här. När det gäller arbetsskadeförsäkringen är svensk lagstiftning tillämplig på arbetstagare som sysselsätts i Sverige även om de inte är bosatta här.

I samtliga konventioner finns regler om utsända, som till en del modifierar principen om tillämpning av sysselsättningslandets lagstift- ning. I tabell 4.1 återfinns en uppställning över de olika konventioner- nas regler om utsända. Reglerna om utsända innebär att en arbetstagare som sysselsätts i en fördragsslutande stat och som utsänds av sin ar— betsgivare för att utföra arbete för arbetsgivarens räkning i en annan fördragsslutande stat skall omfattas av det utsändande landets lagstift- ning även under tjänstgöringen i det andra landet. Enligt vissa kon- ventioner gäller detta endast om utsändningstiden inte överstiger viss angiven längd, medan enligt andra konventioner utsändningsreglerna alltid gäller under viss period. Utsändningsperioden är i de flesta kon- ventioner begränsad till 24 månader. Det förekommer dock variationer från 12 månader och upp till 60 månader. Enligt de flesta konventio- nerna omfattas för svenskt vidkommande endast arbetstagaren men inte dennes medföljande familj av utsändningsreglerna. Enligt konventio- nerna med Tyskland, Grekland, Israel och Kap Verde omfattas emel- lertid även medföljande familjemedlemmar. Detta innebär att dessa också anses som bosatta i Sverige under utsändningstiden. Detsamma gäller enligt konventionerna med Kanada och USA i folkpensionshän- seende.

Särskilda bestämmelser om tillämplig lagstiftning gäller enligt kon— ventionerna för sjömän och för resande personal. Beträffande de förstnämnda omfattas de i regel av lagstiftningen i det land vars flagga fartyget för. I några konventioner har man gjort undantag från denna regel för personer som arbetar på fartyg som för det ena landets flagga men som avlönas av arbetsgivare i det andra landet. För resande perso- nal vid järnvägs- eller vägtrafikföretag eller flyglinjer, som arbetar i flera avtalsslutande länder, gäller lagstiftningen i det avtalsslutande land där företaget har sitt säte. Undantag härifrån förekommer enligt olika konventioner om personen är bosatt i det andra avtalsslutande landet eller anställd vid en filial som företaget har i detta land, i vilka fall lagstiftningen i bosättningslandet respektive det land där filialen finns skall gälla.

SOU 1993 :1 15 Socialförsäkringskonventioner 163

Tabell 4.1 Regler för utsända i olika konventioner Konventions- Omfattad per- Utsändningsperiod Medföljande land sonkrets familjemed-

lemmar om- fattas av ut- Medbor- Alla 12 mån 24 mån 36 mån 60 mån sändningslan-

gare försäk— dets försäkring rade under utsänd- ningsperioden De nordiska länderna1 x x Frankrikel x x Tyskland x x x Grekland x x x Italien x x Israell x x x Kanada2 x x x KapVerde x x x Luxemburgl x x Marocko x x Nederländerna x x Portugal x Schweiz x x SpanienI x Storbritannien och Nordirlandl x Turkiet x x Jugoslavien x x USA"2 x x x Québec3 x x Österrike x x

* Utsändning föreligger endast om arbetet från början beräknas vara längst Utsändningsperioden. 2 Om utlandsvistelsen överstiger ett år avregistreras den utsände liksom medföljande familjemedlemmar vid avresan. Tillhörigheten till svensk socialförsäkring gäller endast pensionsförmåner. 3 Om utlandsvistelsen överstiger ett år avregistreras den utsände vid avresan. Tillhörigheten till svensk socialförsäkring gäller endast pensionsförmåner och arbetsskadeförsäkring.

164 Socialförsäkringskonventioner SOU 1993 : 1 15

En arbetstagare som med tillämpning av nu nämnda särskilda be- stämmelser skall omfattas av svensk lagstiftning skall också enligt konventionerna eller protokollen till dessa anses som bosatt i Sverige.

Härutöver finns i samtliga konventioner en undantagsregel som kan tillämpas för särskild reglering av försäkringstillhörigheten för enskilda personer eller grupper av personer. Det finns således möjlighet för regeringen eller Riksförsäkringsverket att genom ett särskilt beslut medge undantag från reglerna om tillämplig lagstiftning i en kon- vention. Denna möjlighet har hittills utnyttjats i 300-400 fall per år. De beslut om undantag som har förekommit har huvudsakligen gällt s.k. utsändningsfall och avsett förlängning av en pågående utvärde- ringstid eller avsett att åstadkomma att en viss person blivit att betrakta som utsänd, trots att förutsättningarna enligt konventionen härför inte varit uppfyllda. För den som sålunda blir undantagen behöver arbets- givaren inte betala avgifter i det land vars lagstiftning personen annars skulle ha omfattats av. I stället omfattas han av det tidigare landets lagstiftning och avgifter betalas där.

Viss personal på utländska beskickningar och lönade konsulat åtnjuter enligt Wienkonventionerna åren 1961 och 1963 om diploma- tiska och konsulära förbindelser privilegier och immunitet som innebär bl.a. att de inte skall omfattas av bestämmelser om social trygghet i den stat där beskickningen eller konsulatet är beläget och därmed inte heller omfattas av skyldigheten att betala socialavgifter i den staten. För sådan personal har i princip inte heller bestämmelserna i andra konventioner tillämpning. Endast i konventionerna med Frankrike och Tyskland samt i 1981 års nordiska konvention finns bestämmelser som ger diplomater m.fl. en särskild rätt till sjukvårdsförmåner i vistelse- landet.

Enligt Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser gäller att diplomatiska företrädare inte skall omfattas av bestämmelserna om social trygghet i den mottagande staten. Detsamma gäller den diploma- tiske företrädarens familjemedlemmar som tillhör hans hushåll, om de inte är medborgare i den mottagande staten. Undantagna är också vissa andra personkategorier vid beskickningarna. Detta gäller bl.a. privat- tjänare till en diplomatisk företrädare under förutsättning att de inte är medborgare i den mottagande staten eller stadigvarande bosatta där och att de omfattas av gällande bestämmelser om social trygghet i ett annat land. Undantagna är vidare medlemmar av beskickningens admini- strativa och tekniska personal jämte de familjemedlemmar som tillhör deras hushåll om de inte är medborgare eller stadigvarande bosatta i den mottagande staten. Detsamma gäller medlemmar av beskickningens tjänstepersonal.

Enligt Wienkonventionen om konsulära förbindelser gäller liknande regler för personalen vid lönade konsulat.

Wienkonventionerna gäller inte i fråga om arbete som en person som omfattas av konventionerna utför utanför det diplomatiska upp—

SOU 1993: 1 15 Socialförsäkringskonventioner

draget, dvs. på den vanliga arbetsmarknaden i det mottagande landet. I sådant hänseende omfattas han i princip av lagstiftningen om social trygghet och avgiftsskyldighet i den mottagande staten.

Även personal som är knuten till annan internationell verksamhet berörs av avtal som Sverige har ingått med olika internationella organ såsom FN, Europarådet, EFTA, OECD och EG. De internationella or- ganen och de personer som har anknytning till sådana organ åtnjuter regelmässigt immunitet och privilegier. I vissa av avtalen finns sär- skilda bestämmelser rörande socialförsäkring för den vid organet an- ställda personalen. I en del av avtalen uttalas att den verksamma perso- nalen jämte familjemedlemmar skall åtnjuta samma rättigheter, privi- legier och immunitet som föreskrivs i Wienkonventionen om diploma— tiska förbindelser.

De konventioner som Sverige har ingått på socialförsäkringsområdet innehåller vanligen samrnanläggningsbestämmelser av olika slag. I flertalet konventioner med utomnordiska länder finns sålunda regler som medger att perioder som en person varit försäkrad enligt olika länders försäkringssystem kan läggas samman, om det behövs för att den försäkrade skall uppfylla krav på viss tids försäkring för rätt till förmåner vid sjukdom och moderskap (se t.ex. art. 8 i konventionen med Italien.

Konventionerna innehåller vanligen också samordningsregler som innebär att en förmån som har betalats ut i ett konventionsland skall kunna räknas av från en förmån i ett annat konventionsland. Det gäller t.ex. avräkning från föräldrapenning i Sverige av en förmån 1 an- ledning av moderskap som har betalats ut i ett annat land. En sådan bestämmelse är art. 12 i konventionen med Tyskland.

165

.' .| 1 ;"13-5 w...] 1"_" ”DF—r. .b" .1 ”'. 12.1 [V.,—!!..ulr'tuj' *M' järn—in— J..; fnul .1_.1|if.rl"'l]' q-l'f'é'f _ '..'="

m.»??? »AÄJCÄIL '_._.'.; _="1.'.____="..__ I ' ' | 'i it's,” " -a='-- f..-: .it. .- -.-.' ».

|_ i 'i'."... '

. lg? 'li'rIJ. "l'LH "..": . "." '. få.

*iwtm qi; m'a—55. 'i'. .- |" . ',

,,? Miller-"» ...—..

Fight-”fw. u..."

,% ;fr .*rt'iif ...a: ?

L' . '__|-'___i__i__'i.__k_$j._1ol_l_| __ -Lr -._

'_'5'.1,.gtr'.. T.”; :"fm'l') 4412 ._1'1rl'_.qFf.:"|_r..'-'."|l .. i")? ,__;.».;..—-a .. Ål .' 111"

'..1l..'il._" ...l ? 1.1. :;1'1:I"'_"""I'£:l'717

_'_(_!_|4_l.il'1j_. Lilitu" .l'lf . ..--. »t-aililaall'l =.»_;a.?"i.>'1n'|-'l':ma . tilt-ua....

lr: l ___j'é.___,.,r;1_|. 'i_ull,-.',._ ' faith" ? !..__l__"ll_.|1' ,. .; - " '_'—'I ..Lifil'jt ._t'r'.._i"' imhiituu '.'

'I . AI _:_ llJer;_I' 9,an "J..-'å'lg'1114 ;"I. :lim5,b_

wml; _ä'il' 95,31 '__.*l.!V'-'..?.l'_,*1| ITT-1.1 __,_... " lll

a_i...,'_1.'

SOU 1993:115 Allmänna överväganden 167

5 Allmänna överväganden

5. 1 Inledning

I detta kapitel redovisas de utgångspunkter som har varit avgörande för vårt arbete. Vi utgår därvid från direktiven, som i denna del av utredningsarbetet innebär att vi haft att undersöka vilka konsekvenser som uppkommer i fråga om olika förmåner inom socialförsäkringen vid en tillämpning i Sverige av reglerna i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 samt föreslå de ändringar i de svenska nationella reglerna som därvid visar sig vara påkallade. Den förra delen av uppdraget avsåg pensionsförmåner. Den har vi behandlat i betänkandet Rätten till folkpension (SOU 199226). Ett undantag utgör delpensioneringen, vilken vi tar upp till övervägande i avsnitt 5.7.3 i detta betänkande.

Vårt uppdrag har inte varit okomplicerat, bl.a. beroende på att reglerna i förordning 1408/71 inte är helt lättolkade. Vi kan till fullo instämma i följande yttrande av generaladvokaten till EG—domstolen i målet 282/91 De Wit:

Mr de Wit, when invited to submit written observations, re lied that he was unable to do so because he understood nothing w atsoever about the interpretation of the laws and regulations cited in the order for reference. Those of us who have wrestled with the byzantine complexities of Regulation No 1408/71 will surely sympathize with him.

Utgångspunkterna för vårt arbete har styrts av avsikten i EES-avtalet att EES-reglerna skall få genomslag inom de berörda EFTA-länderna på ett sätt som så långt möjligt motsvarar vad som gäller inom EG. Detta har lett till att vårt uppdrag har fått en speciell karaktär. Det har inte så mycket varit fråga om att föreslå ändringar i den svenska interna lagstiftningen utan snarare att applicera EG:s regler om social trygghet på den svenska socialförsäkringslagstiftningen och se vad effekterna blir härav.

Innan vi går in på reglerna i förordning 1408/71 skall vi i korthet beröra behovet av dessa. Syftet är att sätta in förordningen i ett större system som ytterst handlar om förverkligandet av den inre marknaden genom bl.a. personers fria rörlighet. Därför beskriver vi kortfattat rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen samt hur förordning 1408/71 förhåller sig till för-

168 Allmänna överväganden SOU l993:115

ordning 1612/68 och hur de båda förordningarna har införlivats med den svenska nationella lagstiftningen.

Under vårt arbete med att utreda konsekvenserna av en tillämpning av EG:s regler om social trygghet på det svenska trygghetssystemet har vi kommit in på flera näraliggande frågor, som vi likväl inte närmare behandlar. I avsnitt 5.5 nämner vi en del sådana frågor.

Huvudsyftet med detta kapitel är att klargöra vad det innebär att förordningen blir tillämplig här i landet, framförallt vad gäller de för förmånsslagen gemensamma bestämmelserna. Till skillnad mot kapitel 3, där förordningens regler i nu aktuella delar beskrevs, syftar detta kapitel till att, med utgångspunkt från den svenska nationella lagstift- ningen, peka på vad reglerna egentligen innebär för svenskt vid- kommande.

I samband med att vi tar upp vilka förmånsslag som omfattas av förordning 1408/71 kommer vi också att göra en avgränsning av vårt uppdrag såtillvida att vi i huvudsak tar ställning till vilka svenska förmåner som enligt vår bedömning faller under tillämpningsområdet för förordningen.

I det avslutande avsnittet 5.10 redogörs för konsekvenserna av att en förmån omfattas av förordning 1612/68 och skillnaden jämfört med regelsystemet i förordning 1408/71.

5.2 EG:s regler om fri rörlighet och social trygghet

Ett av EG:s huvudsyften är inrättandet av en inre marknad. På denna marknad skall råda fri rörlighet för bl.a. personer. Målsättningen är här att uppnå fri rörlighet för förvärvsverksamma personer, dvs. en gemensam arbetsmarknad. De grundläggande reglerna om personers fria rörlighet finns i Romfördragets art. 48 som gäller arbetstagare och art. 52 som avser etablering.

Den fria rörligheten inom EG innebär att all diskriminering på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och andra arbetsvillkor. Med förbehåll för begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa innebär den fria rörligheten vidare bl.a. rätt för personer att flytta mellan de av- talsslutande länderna för att söka anställningar som erbjuds där. Därutöver ger den människor möjlighet att vistas i ett EG-land för att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar som gäller för arbetskraften i det landet. Bestämmelsen avser såväl arbetstagare som deras familjemedlemmar. Motsvarande rättigheter finns för egenföreta- gare och deras familjemedlemmar.

Den grundläggande rättsakten om arbetskraftens fria rörlighet är för- ordning (EEG) nr 1612/68. Genom denna förordning fastställs att lika-

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 169

behandlingsprincipen gäller även bl.a. sociala och skattemässiga förmåner.

Förordning 1612/68 gäller enbart arbetstagare och deras familjemed- lemmar. För egenföretagare finns ingen motsvarighet till förordning 1612/68. Rätten till fri rörlighet för dessa bygger i stället direkt på regler i Romfördraget.

För att den fria rörligheten för arbetstagare skall kunna förverkligas är det nödvändigt att reglerna om rätt att söka anställning i och vistas i andra länder än hemlandet kompletteras med bestämmelser som ger arbetstagaren skydd mot att förlora sin sociala trygghet på grund av att han flyttar mellan medlemsstaterna. Inom EG finns därför i förordning (EEG) nr 1408/71 ett detaljerat regelsystem för samordning av medlemsstaternas regler för social trygghet. Förordningen, som gäller både anställda och egenföretagare, omfattar socialförsäkringsförmåner och olika former av ekonomiskt stöd till barnfamiljer. Reglerna syftar till att ge ett skydd för den som utnyttjar sig av den fria rörligheten inom EG eller som på annat sätt har anknytning till flera medlemssta— ter. De avser att lösa problem som sammanhänger med att med- lemsstaterna har olika utgångspunkter när det gäller sina respektive socialförsäkringssystem.

Genom EG:s regler för samordning av medlemsstaternas socialför— säkringssystem skapas garantier för att förvärvsarbetande och deras familjemedlemmar inte skall kunna vara försäkrade i mer än ett land eller stå helt utan försäkringsskydd genom att inte bli omfattade av något lands system för social trygghet. Ett annat syfte med reglerna är att undanröja all diskriminering på grund av medborgarskap genom att medborgare i EG-länderna tillförsäkras likabehandling oberoende av i vilket medlemsland de arbetar. Reglerna avser också att garantera att den rätt till förmåner som intjänats i ett medlemsland bevaras och att förmånerna utbetalas vid bosättning i annat medlemsland än det i vilket de intjänats, dvs. att förmånerna får exporteras.

Förordning 1408/71 syftar, som vi tidigare nämnt, inte till en harmonisering av medlemsstaternas system för social trygghet utan i stället till att samordna dessa. Detta innebär att den inte påverkar medlemsländernas möjligheter att själva bestämma vilka försäkrings— system eller grenar av försäkringssystem som skall finnas i landet eller de materiella villkoren för olika socialförsäkringsförmåner. Inte heller avser förordningen att komma till rätta med att en migrerande arbets- tagare kan få sämre förmåner eller t.o.m. stå utan förmåner eller åläggas en mer omfattande avgiftsskyldighet som en följd av att han kommit att omfattas av ett annat lands trygghetssystem än hemlandets till följd av flyttning.

Som tidigare nämnts finns regler om arbetskraftens fria rörlighet i förordning 1612/68. I denna förordning slås fast att arbetstagare, som är medborgare i en medlemsstat, inom en annan medlemsstats territo- rium skall åtnjuta bl.a. samma sociala förmåner som landets egna

170 Allmänna överväganden SOU 1993:115

medborgare. Likabehandlingsprincipen gäller alltså även sociala förmåner. Begreppet sociala förmåner har, som vi redogjort för i avsnitt 3.7, getts en mycket vidsträckt tolkning av EG-domstolen. Bland de förmåner som innefattas i begreppet är även socialförsäk- ringsförmåner. Dessa förmåner omfattas således både av förordning 1612/68 och av förordning 1408/71. Det förhållandet att de förmåner som omfattas av förordning 1408/71 också täcks av förordning 1612/68 får dock, frånsett familjemedlemmars rätt som vi återkommer till i avsnitt 5.10, ingen självständig betydelse eftersom den sistnämnda förordningen i fråga om socialförsäkringsförmåner endast innehåller regler om likabehandling, vilket gäller även enligt förordning 1408/71. Som kommer att framgå av de följande kapitlen finns det emellertid svenska socialförsäkringsförmåner som vi anser falla utanför för— ordning 1408/71. Det gäller t.ex. närståendepenningen. I den mån en sådan förmån inte omfattas av förordning 1408/71 faller den alltså i flertalet fall in under förordning 1612/68, vilket får konsekvenser i olika avseenden. Vi avser att i avsnitt 5.10 behandla innebörden av att en förmån faller under förordning 1612/68 och skillnader i regelsyste— men mellan förordning 1612/68 och förordning 1408/71.

5.3 Bakgrunden till vårt uppdrag

De problem som sammanhänger med den sociala tryggheten för personer som har anknytning till flera olika länder är inte unika för EG utan uppkommer även mellan länder som inte är medlemmar i EG. Sådana konflikter löses i regel genom multilaterala eller bilaterala konventioner om social trygghet mellan berörda länder. Som beskrivits i kapitel 4 har Sverige ingått konventioner med en rad länder både inom och utanför EG. De konventioner som gäller i förhållande till länder inom EES kommer att förlora sin betydelse såvitt avser medborgare i dessa länder som omfattas av förordning 1408/71 när förordningen blir gällande här i landet. Bestämmelserna i förordning 1408/71 ersätter alltså konventionerna såvitt avser personer som omfattas av förordningen.

Når EES-avtalet träder i kraft kommer förordningarna 1612/68 och 1408/71 att bli tillämpliga här i landet. Den förstnämnda förordningen har, med de anpassningar som framgår av bilaga V till EES—avulet, antagits att gälla som svensk lag genom lagen (1992:1163; ändrad 1993:764) om arbetskraftens fria rörlighet inom Europeiska ekonomis- ka samarbetsområdet (EES), såvitt gäller art. 1-9, och som svensk förordning genom förordning (1992:1164) om arbetskraftens fria rörlighet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), såvitt gäller art. 10-48. Förordning 1408/71 har införlivats med svensk rätt genom lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social

SOU 1993:115 Allmänna överväganden 171

trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES), vilken lag vi i detta betänkande benämner samord- ningslagen. Även förordning 1408/71 har anpassats till ett EES- sammanhang. Dessa anpassningar framgår av bilaga VI till EES— avtalet.

När vi i detta betänkande talar om förordningarna 1408/71 och 1612/68 avser vi därmed förordningarna sådana de införlivats i svensk rätt genom de ovannämnda lagarna med de anpassningar som vidtagits genom EES-avtalet. I vissa sammanhang beaktar vi dessutom de ändringar i förordningarna som beslutats inom EG men ännu inte införts i EES—avtalet (se kapitel 3).

Det förhållandet att EG:s regler blir tillämpliga här i landet påverkar inte det materiella innehållet i vår trygghetslagstiftning. Sverige behåller, liksom varje annat EES-land, sina regler i fråga om arten och omfattningen av utgående förmåner och de förpliktelser som åvilar den enskilde.

EES-avtalet kräver i sig självt inte att det från Sveriges sida vidtas några ytterligare lagstiftningsåtgärder i fråga om den sociala trygg- heten, utan förordning 1408/71 kommer till följd av samordningslagen att gälla direkt i Sverige enligt sin ordalydelse. Förordningens regler kommer också att i huvudsak ha automatiskt företräde framför av- vikande bestämmelser i olika svenska lagar och förordningar.

Att den svenska lagstiftningen anpassas till förordningens regler är således inte något krav som EG-rätten ställer. Bakgrunden till vårt uppdrag är i stället att införlivandet av förordningen kan få följder för det svenska trygghetssystemet som inte ligger i linje med vad som åsyftats vid dess tillkomst. Vår uppgift har varit att undersöka om sådana konsekvenser uppkommer och föreslå de ändringar av den svenska trygghetslagstiftningen som kan vara påkallade. Det kan bli fråga om att föreslå t.ex. ändrade villkor för vissa förmåner som annars skulle bli en alltför tung ekonomisk börda med hänsyn till att samordningsreglerna leder till att förmånerna blir tillgängliga för fler människor än tidigare. Det anpassningsarbete som det ankommit på oss att utföra kan sålunda ses som ett uttryck för att vid EG-rättens införlivande i det svenska rättssystemet om möjligt undvika att Sverige kommer att få utge ersättningar i situationer och i en omfattning som inte kan anses rimligt. Det kan emellertid också bli tal om att genom författningsändringar göra vissa förmåner generellt tillgängliga som annars skulle ha kommit endast medborgare i EES-länder till godo.

Som framgår av redogörelsen för direktiven i avsnitt 1.1 skall våra överväganden omfatta sådana socialförsäkringsförmåner enligt svensk rätt som motsvaras av de förmåner enligt EG-rätten som angår den sociala tryggheten. Vad som ryms under begreppet socialförsäkring, eller med andra ord förmåner för social trygghet, är i huvudsak klart. Hit hör förmåner vid sjukdom, ålderdom och arbetslöshet. När det gäller den närmare avgränsningen kan emellertid problem uppstå.

172 Allmänna överväganden SOU 1993:115

Dessa har att göra med att systemen för social trygghet är uppbyggda på olika sätt i olika länder.

5.4 Utgångspunkter för vårt arbete

Allmänt

Inom EG har medlemsländerna avstått från en del av sin lagstiftnings— kompetens till EG som institution. Detta medför att en betydande del av EG:s rättsakter är direkt tillämpliga i medlemsländerna. Reglerna utgör i och med att de beslutas av behöriga EG-organ automatiskt en del av medlemsländernas nationella rätt och EG—länderna har förbundit sig att låta dessa EG-regler tillämpas inom länderna utan att det vidtas någon nationell lagstiftningsåtgärd.

EES-avtalet är ett folkrättslig avtal och vilar således på annan rättslig grund än motsvarande EG-regler. Detta är av betydelse när det gäller frågor om hur EG:s regler skall tas över i den nationella lagstiftningen.

I kapitel 3 har vi redogjort för hur EES-avtalet och - i fråga om den sociala tryggheten - förordningarna (EEG) nr 1408/71 och 574/72 har införlivats med svensk rätt. Som framgått där innehåller bilagorna till EES-avtalet hänvisningar till sekundär EG-rätt. I art. 7 i avtalet finns en bestämmelse om hur de regler som motsvarar sådan sekundärrätt skall införlivas. Enligt bestämmelsen skall rättsakter som ingår i bilagor till avtalet vara bindande för de avtalsslutande parterna samt utgöra del av eller införlivas med deras interna rättsordningar. Därvid skall en rättsakt som motsvarar en EG-förordning som sådan införlivas med de fördragsslutande parternas interna rättsordning. För Sveriges del betyder det att förordningar skall inkorporeras i svensk rätt.

Förordning 1408/71, som återfinns i bilaga VI till EES-avtalet, har som en EG—förordning inkorporerats i svensk rätt. Införlivandet har skett, inte genom lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) utan genom samordningslagen (1992:1776). I samband härmed har regeringen utfärdat en förordning om till- lämpning av de i EES-avtalet ingående rättsakterna i fråga om förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning 1408/71, nämligen förordningen (1992: 1777) om tillämpningen av lagen (1992: 1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Härigenom har EES-avtalets krav på dessa rättsakters införlivande med den svenska rättsordningen uppfyllts.

Utgångspunkten för vårt arbete är alltså att förordning 1408/71 blir gällande här i landet genom samordningslagen (1992:1776). För att förordning 1408/71 skall kunna tillämpas inom berörda EFTA-stater

SOU 1993:115 Allmänna överväganden 173

har det skett tekniska anpassningar av förordningens regler såvitt gäller tillämpning av de berörda EFTA-ländernas nationella lagstiftningar i vissa situationer. Dessa anpassningar anges i bilaga VI till EES-avtalet och ingår som en del i samordningslagen.

Det förhållandet att förordning 1408/71 blir gällande här i landet innebär inte enbart att förordningen enligt sin lydelse blir gällande här utan också att det är förordningen såsom den tolkats och utfyllts av EG-domstolen som skall tillämpas inom EES. I art. 6 i EES-avtalet har nämligen intagits en bestämmelse som slår fast att sådana regler i avtalet som är materiellt identiska med motsvarande EG-regler skall vid införlivande och tillämpning tolkas i enlighet med EG-domstolens domar fram till dagen för EES-avtalets undertecknande.

Förordning 1408/71 syftar, som tidigare nämnts, till att samordna de olika ländernas nationella lagstiftningar om social trygghet. Den bygger således på de nationella lagstiftningarna och avser att över- brygga motsättningar mellan dessa så att personer inte faller emellan olika länders trygghetssystem och således inte omfattas av något lands system för social trygghet eller att de skulle omfattas av flera länders socialförsäkringssystem samtidigt. Genom förordning 1408/71 är det också möjligt för personer att intjäna rätt till förmåner i annat land än hemlandet och att behålla intjänade rättigheter eller förmåner vid flyttning till ett annat land. Det förstnämnda syftet med förordning 1408/71 uppnås genom reglerna om tillämplig lagstiftning, dvs. vilket lands lagstiftning om social trygghet en person skall omfattas av, medan det senare syftet tillgodoses genom regler om likabehandling av andra länders medborgare med det egna landets medborgare, samman- läggning av försäkringsperioder för att uppfylla kvalifikationstider för rätt till förmåner och en mängd för de olika förmånsslagen skilda be- stämmelser om exporträtt, dvs. rätt till förmåner vid bosättning eller vistelse utanför den behöriga staten.

Förordning 1408/71 innehåller således en flertal bestämmelser som direkt inverkar på de nationella lagstiftningarna på olika sätt genom att utvidga eller inskränka räckvidden av lagstiftningarna eller att be- stämmelserna i dessa modifieras. T.ex. innebär förordningens lagvalsregler att en medborgare i ett annat EES—land än Sverige som arbetar här i landet utan att vara bosatt här skall vara omfattad av svensk lagstiftning trots att han enligt ordalydelsen i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) inte är direkt försäkrad här.

De effekter som för svenskt vidkommande uppkommer till följd av förordning 1408/71 kan sägas göra sig gällande i två skilda hän- seenden. Det ena avser förhållandena i Sverige medan det andra tar sikte på förhållandena utanför Sverige.

I det första hänseendet uppkommer förändringar beträffande vilka persongrupper som kommer att ha rätt till svenska förmåner i form av vårdförmåner och kontantersättningar vilket påverkar främst de svenska sjukvårds- och socialförsäkringssystemen som sådana genom

174 Allmänna överväganden SOU 1993:115

ökad eller minskad belastning gentemot i dag. Regelsystemet i förordning 1408/71 innebär att fler grupper än i dag kommer att ges rätt till svenska förmåner, men i viss utsträckning betyder det också att personer som för närvarande är omfattade av den svenska trygg— hetslagstiftningen i fortsättningen kommer att undantas härifrån för att i stället ges ett skydd genom socialförsäkringen i ett annat EES-land.

I det andra hänseendet får förordning 1408/71 till konsekvens att personer som har eller haft anknytning till Sverige - genom med- borgarskap, bosättning här, e.d. - kommer att få utvidgade rättigheter till både vård- och kontantförmåner när de bor eller vistas i andra EES-länder.

I detta betänkande kommer vi att redovisa de regler som blir gällande i båda de nämnda hänseendena och att översiktligt beskriva konsekvenserna på båda områdena. Vi redovisar däremot inte några mer djupgående överväganden eller konsekvensbeskrivningar som avser den rätt som uppkommer till förmåner i andra länder, t.ex. avseende vilka konkreta sociala förmåner som svenskar kommer att få rätt till när de bor, arbetar eller tillfälligt vistas i de olika andra EES- länderna. Omfattningen av svenska medborgares socialförsäkrings- skydd vid uppehåll i andra länder för arbete, studier eller annat är alltså frågor som vi inte kommer att beröra mer ingående i betänkan- det. Av naturliga skäl ligger tonvikten i betänkandet i stället på en redovisning av de effekter som blir följden av förordning 1408/71 såvitt gäller den svenska sjukvården - i vidsträckt bemärkelse — och de olika svenska socialförsäkringsgrenarna.

Vårt uppdrag har syftat till att undersöka vilka konsekvenserna blir för Sveriges del av en tillämpning här i landet av EG:s regler om social trygghet - främst förordning 1408/71 - och att föreslå de ändringar i den svenska lagstiftningen om de förmåner som omfattas av förordning 1408/71 som därvid bedöms nödvändiga.

En fråga som därmed har aktualiserats är om det är lämpligt att anpassa den svenska lagstiftningen till förordning 1408/71 så att bestämmelser motsvarande dennas regler förs in i AFL och andra författningar på socialförsäkringsområdet.

Det skulle kräva en mycket omfattande arbetsinsats att införa de skilda bestämmelserna i förordning 1408/71 i den svenska socialförsäk- ringslagstiftningen eller att anpassa denna till förordning 1408/71. Det skulle även strida mot Sveriges åtagande enligt EES-avtalet. Som ovan sagts har Sverige genom EES-avtalet åtagit sig att i svensk rätt införliva förordning 1408/71 sådan den är. Det är alltså den lydelse och innebörd förordning 1408/71 hade inom EG den 31 juli 1991 som skall gälla i Sverige med de anpassningar som framgår av EES—avtalet. I den mån den svenska lagstiftningen skulle anpassas till förordning 1408/71, skulle även anpassningarna vara att tolka i enlighet med tolkningen av förordningen.

SOU 1993:115 Allmänna överväganden 175

Det hör till saken att många begrepp i förordningen har en delvis annan betydelse än motsvarande begrepp i svensk lagstiftning. T.ex. har ett så grundläggande begrepp som anställd i vissa situationer en betydligt vidare innebörd i förordning 1408/71 än i svensk lagstiftning. Om man på ett någorlunda heltäckande sätt skulle försöka föra över reglerna till den befintliga socialförsäkringslagstiftningen skulle ett mycket stort antal definitioner och undantag från angivna regler behöva anges. Det skulle enligt vår mening ändå finnas en uppenbar risk för förbiseenden och feltolkningar.

Vi har med anledning av de angivna problemen och mot bakgrund av Sveriges åtaganden genom EES-avtalet gjort den bedömningen att det inte är lämpligt och i princip inte heller möjligt att i någon form föra över reglerna i förordning 1408/71 till befintlig svensk lagstift- ning.

Vi har vidare inte ansett det lämpligt att i alla situationer där reglerna i förordning 1408/71 kan innebära avvikelser från vad som anges i AFL eller andra lagar, ange detta genom en hänvisning till samordningslagen. Anledningen härtill är att det är förenat med stora svårigheter att på ett heltäckande sätt överblicka vilka konsekvenser förordning 1408/71 kan tänkas få på den svenska lagstiftningen. En risk med ett sådant förfarande är att den svenska lagstiftningen i de situationer där en hänvisning till samordningslagen inte förekommer kunde komma att tolkas helt fristående från förordningen, trots att denna fortlöpande tolkas och utfylls genom rättspraxis från EG- domstolen.

Den lösning som vi har valt är i stället att - i likhet med vad som sker med avseende på socialförsäkringskonventioner - föreslå att det i AFL och vissa andra lagar om socialförsäkringsförmåner skall tas in en erinran om att samordningslagen kan innehålla bestämmelser som innebär avvikelser i inskränkande eller utvidgande riktning från vad som anges i de aktuella lagarna.

Vi föreslår därför att det i AFL skall införas en allmän hänvisning till samordningslagen. Hänvisningen bör lämpligen tas in i 20 kap. 15 & AFL. Motsvarande hänvisningar skall, enligt vad vi föreslår, införas i lagen (19811691) om socialavgifter och i andra relevanta centrala lagar.

Det förhållandet att bestämmelser motsvarande reglerna i förordning 1408/71 inte förs in direkt i den svenska lagstiftningen på skilda områden och att sådan lagstiftning inte anpassas till sitt innehåll till förordning 1408/71 kommer att medföra svårigheter i den praktiska tillämpningen. De tillämpande myndigheterna eller domstolarna kan i fall av internationell karaktär inte utgå från att AFL och andra nationella lagar uttömmande reglerar de olika förmånerna utan måste räkna med att konsekvenserna kan bli annorlunda genom en till- lämpning av reglerna i förordning 1408/71. Samordningslagen måste således läsas parallellt med den nationella lagstiftningen.

176 Allmänna överväganden SOU 1993:115

Med den valda metoden att införliva förordning 1408/71 i svensk rätt kommer reglerna i samordningslagen att i flera avseenden innebära avvikelser från bestämmelser i AFL och annan svensk lagstiftning. Detta skulle kunna innebära ett problem eftersom samordningslagen inte automatiskt har konstitutionellt företräde framför annan av riksdagen antagen lag. I lagen (1992: 1317) om ett europeiskt ekono— miskt samarbetsområde. (EES), kallad EES-lagen, har emellertid intagits en allmän bestämmelse, enligt vilken föreskrifter i EES-lagen eller annan lag, som har meddelats till uppfyllande av Sveriges förpliktelser enligt EES—avtalet. skall tillämpas utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag. Genom denna lagvalsregel kommer samord- ningslagen att ha företräde framför AFL och annan svensk lagstiftning i den mån den innehåller utvidgningar eller inskränkningar av den svenska lagstiftningen som reglerar de förmåner som täcks av förordning 1408/71.

Vårt uppdrag tar sikte på de förmåner i den svenska lagstiftningen som utgör socialförsäkringsförmåner. Avgörande för om en förmån skall anses omfattad av förordning 1408/71 eller falla utanför förord- ningens tillämpningsområde är emellertid inte den nationella klassifice- ringen av en förmån. Detta avgörs i stället uteslutande på grundval av karaktären av varje enskild förmån, varvid avseende skall fästas vid syftet med förmånen och de villkor som gäller för rätten till den. Förmånen måste också kunna hänföras till något av de sakområden som anges i art. 4.1 i förordning 1408/71. Det förhållandet att området för den svenska socialförsäkringen inte stämmer helt överens med vad som enligt EG:s regelsystem hänförs till området social trygghet - och således omfattas av förordning 1408/71 - ger upphov till avgränsnings- problem. Detta har föranlett oss att i de följande kapitlen ta upp vissa förmåner till behandling, trots att vi sedan konstaterar att de faller utanför förordningens tillämpningsområde. Dessa förmåner omfattas i stället enbart av förordning 1612/68. Vi har funnit det angeläget att åtminstone i stora drag beröra vad det innebär att förordning 1612/68 kommer att vara tillämplig i fråga om nu aktuella förmåner. I övrigt har vi ansett att regelsystemet i förordning 1612/68 faller utanför vårt uppdrag.

Som vi tidigare nämnt anger förordning 1408/71 vilken lagstiftning en anställd eller egenföretagare skall vara omfattad av. De närmare villkoren eller förutsättningarna för att bli ansluten till ett lands socialförsäkringssystem eller en speciell gren av det trygghetssystemet bestäms dock inte av förordningen utan av innehållet i den nationella lagstiftningen. Denna får emellertid inte innehålla regler som strider mot gemenskapsrättsliga principer, t.ex. likabehandlingsprincipen. I avsnitt 5.8 ges en beskrivning i stora drag av de försäkringsvillkor eller andra allmänna villkor som uppställs i den svenska nationella lagstiftningen för rätt till socialförsäkringsförmåner. Beskrivningen kommer att visa att det brister i enhetlighet och konsekvens i ut-

SOU 1993: 1 15 Allmänna överväganden 177

formningen av reglerna om försäkringstillhörighet och att det finns ett behov av en samlad översyn av försäkringsbegreppet. Som vi närmare kommer att utveckla i avsnitt 5.8 har vi av tidsskäl varit tvungna att avstå från att göra en sådan översyn.

Riksförsäkringsverkets rapport om möjligheten att utvidga den skyddade personkretsen

Enligt våra direktiv skall vi vid våra överväganden beakta Riksför- säkringsverkets förslag i en rapport till regeringen den 31 maj 1990 om möjligheterna att utvidga den skyddade personkretsen enligt den allmänna försäkringen och anslutande förmånssystem. En närmare redogörelse för rapporten och de inkomna remissynpunkterna på denna har lämnats i avsnitt 2.6.

Riksförsäkringsverkets förslag, som var avsett att vara en an— passning till reglerna i förordning 1408/71, innebär i huvudsak att den allmänna försäkringen skulle utvidgas till att omfatta också personer som arbetar i Sverige utan att vara bosatta här. Detta föreslås ske genom en bestämmelse i AFL som gör den som förvärvsarbetar i Sverige såsom arbetstagare utan att vara bosatt här i landet försäkrad och jämställd med en person som är inskriven hos försäkringskassa under den tid som arbetet pågår. I fråga om sjömän innebär förslaget att deras rätt till förmåner anknyts direkt till AFL genom att an- ställning på svenskt handelsfartyg jämställs med annan anställning i riket.

Utvidgningen av den skyddade personkretsen avser enligt förslaget enbart arbetstagare och inte egenföretagare. Den omfattar inte bara medborgare i EES-länder utan också medborgare i länder utanför EES som arbetar i Sverige.

Den utvidgning av den skyddade personkretsen som Riksför- säkringsverket föreslår i rapporten kommer i förhållande till med- borgare i EES-länderna att inträda automatiskt genom att förordning 1408/71 blir tillämplig här i landet när EES-avtalet träder i kraft. Denna utvidgning avser inte bara, som Riksförsäkringsverket före- slagit, anställda utan också egenföretagare som arbetar här i landet utan att vara bosatta här.

Att utvidga försäkringsbegreppet enligt AFL till att avse också med- borgare i länder utanför EES som arbetar här i landet är en annan och mera vittsyftande fråga. Det kan enligt vår uppfattning i och för sig finnas skäl för en sådan utvidgning. En reform i detta avseende kräver emellertid enligt vår mening ytterligare överväganden och en belysning av alla de konsekvenser som en sådan ändring kan föranleda. Vidare torde krävas att det i den svenska nationella lagstiftningen finns lagvalsregler liknande dem som förordning 1408/71 innehåller. I det sammanhanget bör rimligen även frågor om avgifter till socialförsäk- ringen beredas i syfte att åstadkomma samband mellan rätten till för-

178 Allmänna överväganden SOU 1993:115

måner och skyldigheten att erlägga avgifter. Också kostnadsaspekterna på en sådan utvidgning måste övervägas.

Med hänsyn till nu nämnda förhållanden och till att en sådan utredning skulle ta en betydande tid i anspråk lägger vi inte fram några förslag om att utvidga den skyddade personkretsen enligt AFL. Riksförsäkringsverkets rapport föranleder således inte några vidare överväganden eller ställningstaganden från vår sida än vad som framgår av våra förslag i detta betänkande. Vi vill dock betona angelägenheten av att det inom kort görs en generell översyn av begreppet försäkrad m.m. inom AFL och angränsande förmånssystem.

5.5 Avgiftsfrågor

Förordning 1408/71 har också betydelse när det gäller sådana avgifter som tas ut för finansiering av system för social trygghet. Förord- ningens lagvalsregler, som utpekar vilket lands lagstiftning en anställd eller egenföretagare skall vara omfattad av, är avgörande också för frågan om i vilket land socialavgifter skall betalas. Även i detta avseende är reglerna i förordning 1408/71 obligatoriska. I den mån förordningen anger att en anställd eller egenföretagare skall vara omfattad av ett visst lands lagstiftning, skall socialavgifter också erläggas i det landet. Detta gäller oberoende av vad den nationella lagstiftningen innehåller i fråga om avgiftsskyldighet. Lagvalsreglerna i förordning 1408/71 innebär vidare att en anställd eller egenföreta- gare, med något undantag som vi redogjort för i avsnitt 3.9.9, skall vara omfattad av endast ett lands lagstiftning. I fråga om avgiftssidan får detta till konsekvens att socialavgifter skall erläggas endast i den medlemsstat vars lagstiftning den anställde eller egenföretagaren enligt förordningens regler skall vara omfattad av. Avgifter får således inte tas ut i andra stater, även om den anställde eller egenföretagaren är förvärvsverksam också där.

Förordning 1408/71 kommer således, sedan den blivit gällande i Sverige, att få konsekvenser beträffande bestämmelserna om socialav- gifter. För att man skall kunna bedöma dessa konsekvenser krävs, liksom i fråga om förmånssidan, en genomgång och analys av såväl svenska bestämmelser om debitering och uppbörd av avgifter som de regler i förordning 1408/71 och förordning (EEG) nr 574/72 som är av betydelse i angivet hänseende. Detta arbete har vi ansett falla utanför vårt uppdrag. Som vi återkommer till i avsnitt 5.8 anser vi att det finns behov av en sådan genomgång.

Vissa allmänna konsekvenser av en tillämpning av förordning 1408/71 i förhållande till de nu gällande svenska bestämmelserna om uttag av socialavgifter vill vi dock peka på. Det administrativa samband som enligt svensk rätt finns mellan avgifter och inkomstskat-

SOU 1993:115 Allmänna överväganden 179

ter och som tar sig uttryck i att egenavgifter debiteras och betalas på samma sätt som skatt torde sålunda inte utan vidare kunna ligga till grund för debitering av avgifter i de fall förordning 1408/71 är tillämplig. Vidare föreligger för närvarande i Sverige inte full över- ensstämmelse mellan uttag av socialavgifter och rätt till förmåner. I fråga om en person som arbetar i Sverige utan att vara bosatt här eller som kommer hit för att arbeta här så kort tid att han inte blir folkbok- förd, gäller att hans lön inräknas i underlaget för uttag av socialav- gifter utan att han blir berättigad till socialförsäkringsförmåner i Sverige (utom vad avser förmåner från arbetsskadeförsäkringen). Även den motsatta situationen förekommer, dvs. att en person arbetar för en utländsk arbetsgivare i ett annat land än Sverige men är bosatt i Sverige. Eftersom han är bosatt i Sverige, är han försäkrad här och därmed omfattad av den svenska trygghetslagstiftningen. Några socialavgifter betalas emellertid inte i Sverige för hans inkomster i utlandet. En egenföretagare som inte är bosatt i Sverige men som har inkomst av annat förvärvsarbete här i landet betalar idag endast avgift för tilläggspensioneringen. Genom bestämmelserna i förordning 1408/71 om tillämplig lagstiftning kommer det i nu nämnda situationer att råda överensstämmelse mellan förmåner och avgifter såtillvida att i den stat, i vilken en anställd eller egenföretagare skall vara försäkrad och enligt vars lagstiftning förmåner skall utges, skall också socialav- gifter erläggas.

Även om vi sålunda inte redovisar några överväganden om avgifts- frågorna och betydelsen av förordning 1408/71 i detta hänseende, föreslår vi dock, som nämnts ovan, att det i lagen (l981:691) om socialavgifter skall tas in en bestämmelse som erinrar om att för- ordningen innehåller regler som medför utvidgningar och inskränk- ningar av vad som föreskrivs i den lagen.

5.6 Allmänt om förordning (EEG) nr 1408/71

5 .6. 1 Inledning

Vi har ovan beskrivit hur förordning 1408/71 har införlivats med svensk rätt genom samordningslagen (1992:1776) och angett att det är den lydelse förordningen hade inom EG den 31 juli 1991 som skall gälla enligt EES—avtalet och som också återfinns i samordningslagen. I denna lag har även tagits in de anpassningar av förordning 1408/71 och bilagorna till denna som varit nödvändiga för att förordningen skall kunna tillämpas inom de berörda EFTA-staterna. Förordning 1408/71 har emellertid inom EG ändrats i vissa avseenden efter det datum som är avgörande för lydelsen enligt EES- avtalet. Vilka ändringarna är har vi redovisat 1 avsnitt 3. 8. 1 och 3.11. Ändringarna

180 Allmänna överväganden SOU 1993:115

i förordningen kommer inte att gälla omedelbart inom EES när avtalet träder i kraft, men avsikten är att de tämligen snart efter ikraftträdan- det av EES-avtalet skall komma att - med retroaktiv verkan från tidpunkten för EES-avtalets ikraftträdande - omfattas av detta.

När vi i detta betänkande talar om förordning 1408/71 avser vi, som vi framhållit ovan, i princip samordningslagen, som gör förordning 1408/71 - med de anpassningar som EES-avtalet innebär - tillämplig här i landet. I den mån förordningen har ändrats inom EG men ändringen ännu inte gäller inom EES kommer vi att ange detta och även redovisa vad ändringen innebär. På motsvarande sätt kommer vi att redogöra för de anpassningar av förordningen och bilagorna till denna som skett genom EES-avtalet och som har betydelse för svenska förhållanden. Det är främst bilaga 6 med särskilda regler för till- lämpning av medlemsstaternas lagstiftningar som därvid är av intresse. Genom EES-avtalet har denna bilaga kompletterats med bestämmelser som tar sikte på tillämpningen av de berörda EFTA-ländernas nationella lagstiftningar.

5 . 6.2 Grundprinciper

Förordning 1408/71 gäller anställda och egenföretagare som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater och som är medborgare i en medlemsstat eller är statslösa eller flyktingar och bosatta inom en medlemsstat. Förordningen omfattar också familjemedlemmar och efterlevande till den angivna personkretsen.

Förordningen gäller i princip enbart inom medlemsstaterna. Den är alltså inte tillämplig utanför EES.

De förmånsslag som omfattas av förordningen är i huvudsak socialförsäkringsförmåner, arbetslöshetsförmåner och allmänna konsumtionsstöd till barnfamiljer. Förordningen omfattar däremot inte socialhjälpsförmåner eller insatser inom äldre- och handikappomsor- gen. Inte heller omfattas olika utbildningspolitiska stödformer. Vissa förmåner som utgår till studerande anser vi emellertid utgöra familje- förmåner i förordningens mening. Till denna gränsdragningsfråga återkommer vi i kapitel 10.

Förmånerna är enligt förordningen av två slag, nämligen vårdför- måner och kontantförmåner. Med vårdförmåner förstås förmånen av rätt till hälso- och sjukvård, tandvård, m.m. Hit hör också ersättningar som utges för kostnader som en person haft för vård eller för läkemedel. Kontantförmåner är i huvudsak sådana förmåner som ersätter inkomstbortfall, t.ex. på grund av sjukdom eller moderskap, eller förmåner som utgör allmänt konsumtionsstöd till barnfamiljer, såsom det allmänna barnbidraget.

Enligt förordningens regler utges vårdförmåner regelmässigt enligt lagstiftningen i bosättnings- eller vistelselandet (men på den behöriga

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 181

statens bekostnad), medan kontantförmåner i allmänhet utges av den behöriga staten och enligt den statens lagstiftning.

Reglerna i förordning 1408/71 kan, som vi redogjort för i avsnitt 3.8.2, sägas vila på fem huvudprinciper, nämligen principen om endast en tillämplig lagstiftning, likabehandlingsprincipen, sammanläggnings- principen, exportabilitetsprincipen och proratatemporis-principen.

I detta avsnitt avser vi att i stora drag redogöra för vad en till- lämpning här i landet av de nämnda principerna kommer att innebära och vad det får för konsekvenser för den svenska nationella lagstift- ningen.

Endast en tillämplig lagstiftning

Principen om endast en tillämplig lagstiftning kommer till uttryck i art. 13.1 i förordningen. Där slås fast att personer för vilka förordningen gäller skall - med ett undantag - vara omfattade av endast ett lands lagstiftning. Förordningen anger också vilket lands lagstiftning som skall vara tillämplig. Det undantag från principen om en tillämplig lagstiftning som nämns gäller i förhållande till vissa medlemsländer och avser den situationen att en person samtidigt är anställd i en eller flera medlemsstater och egenföretagare i en eller flera medlemsstater.

Det förhållandet att en anställd eller egenföretagare skall vara omfattad av endast ett lands lagstiftning innebär att ett lands nationella bestämmelser om tillhörighet till landets försäkring inte gäller, om förordningen anger en annan stats lagstiftning som tillämplig. Personer som omfattas av förordning 1408/71 får således inte samtidigt vara omfattade av flera länders lagstiftning.

Bestämmelsen i att. 13.1 gäller både anställda och egenföretagare. Den innebär även att det skall vara samma lands lagstiftning som skall gälla beträffande samtliga av förordningen omfattade förmåner. Om en person skall vara omfattad av svensk lagstiftning om t.ex. föräldrapen- ningförmåner, är Sverige således behörig stat även beträffande övriga förmåner.

Den omständigheten att endast ett lands lagstiftning skall vara tillämplig för personer som omfattas av förordningen innebär en förändring i förhållande till vad som gäller enligt den svenska nationella lagstiftningen. Denna hindrar inte att en person kan vara försäkrad enligt flera länders lagstiftning. En person som är bosatt i Sverige är sålunda försäkrad här. Men om personen arbetar i ett annat land. t.ex. i Tyskland, är han i regel försäkrad också i Tyskland. En person kan vidare vara försäkrad för en viss förmån i Sverige men i övrigt inte vara omfattad av den svenska trygghetslagstiftningen. Så gäller t.ex. lagen (l976:380) om arbetsskadeförsäkring alla som förvärvsarbetar i Sverige men om en i Sverige anställd person inte är bosatt här i landet, omfattas han inte av den allmänna försäkringen. För en person som är bosatt i Sverige och som är anställd både hos en

182 Allmänna överväganden SOU 1993:115

arbetsgivare här i landet och en arbetsgivare i ett annat land gäller att rätten till förvärvsanknutna förmåner i Sverige grundar sig uteslutande på inkomsterna här i landet, medan de utländska inkomsterna inte alls beaktas.

Inte heller de konventioner om social trygghet som Sverige ingått med andra länder hindrar att en person på en och samma gång är försäkrad för en eller flera förmåner i två olika länder.

När förordning 1408/71 blir tillämplig här i landet kommer för- ordningens regler, bl.a. bestämmelsen i art. 13.1 om endast en tillämplig lagstiftning, att gälla framför den svenska nationella lagstiftningen och således innebära modifieringar i denna i nu nämnda avseende. Den som t.ex. arbetar i Tyskland men är bosatt i Sverige får således inte, trots att han på grund av bosättningen i Sverige enligt AFL skall vara försäkrad här i landet, vara försäkrad i Sverige utan skall vara omfattad av enbart tysk lagstiftning. En sådan person kommer alltså inte längre att ha rätt till svenska socialförsäkringsför- maner.

Likabehandlingsprincipen

Likabehandlingsprincipen (art. 3) innebär att personer som är bosatta i en medlemsstat skall ha samma rättigheter och skyldigheter enligt en viss medlemsstats lagstiftning som den medlemsstatens egna med- borgare. T.ex skall svenska medborgare, som är omfattade av tysk lagstiftning, vara berättigade till samma förmåner enligt tysk lagstift- ning som tyska medborgare och på samma villkor som gäller för dem. Likabehandlingsprincipen får till konsekvens att villkor i ett lands nationella lagstiftning om medborgarskap som förutsättning för rätt till förmåner inte gäller i förhållande till personer som omfattas av förordningen. Inte heller kan man för rätt till förmåner upprätthålla krav på viss tids bosättning e.d. för andra än det egna landets medborgare.

Likabehandlingsprincipen kommer enligt vår bedömning inte att få så stor betydelse i Sverige i fråga om de förmåner som vi behandlar i detta betänkande, eftersom den svenska lagstiftningen om dessa förmåner i regel inte innehåller något krav på svenskt medborgarskap för rätt till förmåner. Det bör vidare påpekas att de konventioner om social trygghet som för närvarande gäller mellan Sverige och en rad andra länder regelmässigt innehåller bestämmelser om likabehandling av de fördragsslutande ländernas medborgare.

Krav på svenskt medborgarskap förekommer dock i den svenska lagstiftningen i fråga om barnbidrag och studiehjälp. Även utländska medborgare är berättigade till barnbidrag och studiebidrag men för dem gäller särskilda villkor, såsom viss tids vistelse i Sverige eller visst syfte med bosättningen i Sverige. Beträffande dessa förmåner får likabehandlingsprincipen den konsekvensen att de regler som gäller för

SOU 1993:115 Allmänna överväganden 183

svenska medborgare kommer att gälla också medborgare i andra EES- länder som skall vara omfattade av svensk lagstiftning.

Det bör påpekas att likabehandlingsprincipen inte syftar till att ge ett lands medborgare, t.ex. svenska medborgare, samma skydd var de än befinner sig inom EES-området. Den har således ingen verkan för det fall att en svensk medborgare till följd av förordningens lagvalsregler skall vara omfattad av lagstiftningen i ett annat land än Sverige och till följd därav går miste om förmåner som finns i den svenska lagstift- ningen eller får lägre förmåner än svenska medborgare som är omfattade av svensk lagstiftning.

Sammanläggningsprincipen

En princip som återkommer i fråga om alla förmånsslag, utom beträffande förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, är sammanläggningsprincipen. Denna innebär att, om en medlemsstats lagstiftning uppställer krav på att försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder av viss längd skall ha fullgjorts för att en person skall vara berättigad till en förmån, försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder som fullgjorts i andra länder får beaktas för att uppfylla detta krav. Vilka perioder som skall anses som försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder avgörs av den lagstiftning enligt vilken perioderna fullgjorts (art. 1 r-s).

Sammanläggningsreglerna anger inte under vilka förutsättningar en person kan eller skall bli försäkrad enligt ett lands socialförsäkrings- lagstiftning. Detta är en fråga för den nationella lagstiftningen att bestämma (målen 266/78 Brunori och 110/79 Coonan). Samman- läggningsprincipen innebär alltså inte att en person blir försäkrad under ett förmånssystem utan den förutsätter att han är försäkrad men att han enligt den aktuella lagstiftningen inte uppfyller det krav på viss tids försäkring, anställning eller bosättning som gäller för att han skall bli berättigad till en viss förmån. Vad nu sagts innebär att någon för- säkrings-, anställnings- eller bosättningstid måste ha fullgjort enligt den tillämpliga lagstiftningen, dvs. den enligt vilken förmånen skall utges. I annat fall föreligger ingen tid att sammanlägga med. Enligt vår tolkning av sammanläggningsprincipen måste vidare - förutom när det gäller pensionsförmåner - den sista delen av försäkrings-, anställnings- eller bosättningstiden ha fullgjorts enligt den lagstiftning enligt vilken förmånen skall utges för att rätt härtill skall kunna öppnas med stöd av principen.

När sammanläggning har skett med försäkringsperioder i annat land och en person på detta sätt har blivit berättigad till en viss förmån, har sammanläggningsprincipen spelat ut sin roll. Den har således ingen betydelse när det gäller beräkningen av själva förmånen. Storleken av

184 Allmänna överväganden SOU 1993:115

förmånen avgörs alltså uteslutande enligt den behöriga statens lagstiftning.

Sammanläggningsprincipen gäller till stor del redan i dag, eftersom de flesta socialförsäkringskonventioner som Sverige har ingått med andra länder innehåller bestämmelser om sammanläggning av försäkringsperioder för rätt till förmåner vid sjukdom och moderskap samt pensioner.

När det gäller den svenska nationella lagstiftningen om socialförsäk- ringsförmåner får sammanläggningsprincipen betydelse främst beträffande pensionsförmånerna. Dessa har vi behandlat i betänkandet Rätten till folkpension (SOU 1992:26), utom såvitt avser förmånen delpension, vilken vi behandlar i avsnitt 5.7.3. Sammanläggningsprin- cipen får betydelse också när det gäller förmånen föräldrapenning, eftersom det beträffande denna förmån uppställs krav på att den försäkrade skall ha varit inskriven hos försäkringskassa viss tid för att ha rätt till sådan förmån. Genom sammanläggningsprincipen kommer villkoret om viss tids inskrivning hos försäkringskassa att kunna uppfyllas genom att försäkringsperioder i annat EES-land medräknas. En person som kommer till Sverige för att förvärvsarbeta här kommer således att kunna bli berättigad till föräldrapenning vid en tidigare tidpunkt än vad som följer uteslutande av bestämmelserna i den svenska nationella lagstiftningen.

Även i fråga om arbetslöshetsförmåner förekommer kvalifikationsti- der för rätt till förmåner. Arbetslöshetsförmånerna tar vi emellertid, av skäl som vi utvecklar i avsnitt 5.7.3, inte upp till behandling i detta betänkande.

Exportabilitetsprincipen

Exportabilitetsprincipen (art. 10) avser rätten att både intjäna och uppbära förmåner vid bosättning i annat land än det land som skall ansvara för betalning av förmånen. Principen, som den kommer till uttryck i art. 10, gäller kontantförmåner vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande, pensioner vid olycksfall i arbetet eller arbetssjuk- domar samt förmåner vid dödsfall. Det innebär att den i fråga om de förmåner vi behandlar i detta betänkande blir av betydelse endast i fråga om arbetsskadelivräntor. Nämnas kan dock att, när det gäller pensioner enligt svensk lagstiftning, redan AFL medger export av tilläggspensioner, medan rätt härtill öppnas eller utvidgas för utländska och svenska medborgare i fråga om möjligheten att få folkpension utbetald i annat land inom EES till följd av regleringen i förordning 1408/71.

Vad nu sagts innebär inte att rätt till utbetalning utomlands inte föreligger beträffande andra av förordningen omfattade förmåner. Ytterligare regler om utbetalning av förmåner vid bosättning eller vistelse i annat land finns i stället i de särskilda avsnitten i förord- ningen om de olika förmånsslagen.

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 185

Dessa regler kommer att få stor betydelse eftersom det i den svenska socialförsäkringen finns många förmåner där rätten till dem bygger på att personer skall vara bosatta i Sverige. Någon rätt till utbetalning av förmåner vid bosättning utanför Sverige föreligger i dessa fall inte heller. Även rätten till utbetalning av förmåner vid vistelse utomlands är ytterst begränsad enligt den svenska lagstiftningen.

De svenska nationella regler som begränsar utbetalning av förmåner utanför Sverige modifieras redan i dag av bestämmelser i socialförsäk- ringskonventioner, vilka medger utbetalning av pensioner och andra kontantförmåner vid bosättning eller vistelse i annat land. Enligt vissa konventioner medges utbetalning enbart i den andra fördragsslutande staten, medan de flesta konventioner medger utbetalning även i tredje land.

Proratatemporis-principen

Innebörden av proratatemporis-principen har vi redogjort för i avsnitt 3.8.2. Denna princip har betydelse enbart i fråga om sådana förmåner som bygger på intjänande, dvs. pensioner och i viss utsträckning ersättningar på grund av arbetssjukdomar och arbetsolycksfall. Pensionsförmånerna behandlar vi, som tidigare nämnts, i princip inte i detta betänkande. Det kan dock här nämnas att på pensionsområdet blir för svenskt vidkommande principen tillämplig beträffande bl.a. folk- och tilläggspensioner i form av ålders—, förtids- och efter- levandepension. I praktiken kommer dock tillämpningen av proratatem- poris-principen inte att leda till annat resultat än vad som gäller i dag, eftersom både folkpension och ATP är beroende av intjänandetid redan enligt den svenska lagstiftningen.

Konsekvenserna av en tillämpning här i landet av proratatemporis- principen såvitt gäller förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar återkommer vi till i kapitel 9.

5.7 Närmare om konsekvenserna av en tillämpning i Sverige av reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71

Förordning (EEG) nr 1408/71 är indelad i ett antal avdelningar. Avdelning I, som omfattar art. 1-12, innehåller allmänna bestämmel- ser. Här finns regler om vilken personkrets och vilka förmåner som omfattas av förordningen. Vidare definieras vissa begrepp som används i förordningen. I avdelning I finns också de artiklar som innehåller likabehandlingsprincipen och exportabilitetsprincipen samt regler om hur socialförsäkringskonventioner förhåller sig till bestämmelserna i förordningen. Slutligen ges i avdelningen regler om förhindrande av

186 Allmänna överväganden SOU 1993:115

sammanträffande av förmåner. Avdelning II i förordningen innehåller regler om vilket lands lagstiftning som skall gälla för personer som omfattas av förordningen. Dessa lagvalsregler är av grundläggande betydelse för avdelning III i förordningen, som upptar särskilda bestämmelser om olika förmånsslag, eftersom reglerna om dessa utgår från att det finns en behörig stat för den anställde eller egenföre- tagaren. I detta avsnitt skall vi analysera vad bestämmelserna i avdelning I och II innebär när de tillämpas på den svenska nationella lagstiftningen. En närmare redogörelse för nu nämnda bestämmelser i förordningen har vi lämnat i avsnitt 3.9.

5 .7. 1 Personkretsen

Anställda och egenföretagare

Förordning (EEG) nr 1408/71 gäller anställda och egenföretagare som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i en eller flera med- lemsstater. En ytterligare förutsättning är att den anställde eller egenföretagaren är medborgare i en medlemsstat eller att han är statslös eller flykting och är bosatt inom en medlemsstat. Familjemed- lemmar och efterlevande till nu nämnda personkrets omfattas också av förordningen. Beträffande familjemedlemmar och efterlevande uppställs inget krav på medborgarskap i ett EES-land. Förordningen gäller vidare efterlevande till anställda och egenföretagare, som har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, även om dessa anställda eller egenföretagare inte är medborgare i ett EES-land under förutsättning att deras efterlevande är medborgare i en medlemsstat. Detsamma är fallet om den efterlevande är flykting eller statslös och är bosatt inom en medlemsstat.

Förordningen gäller också statligt anställda och personer som enligt den tillämpliga lagstiftningen behandlas som sådana, om de omfattas eller har omfattats av en medlemsstats lagstiftning på vilken för- ordningen tillämpas. Eftersom den allmänna försäkringen i Sverige är tillämplig också i fråga om statligt anställda omfattas dessa av förordningen.

Som ovan nämnts omfattar förordningen endast anställda och egenföretagare samt deras familjemedlemmar. I art. 1 a finns en definition av begreppen anställd respektive egenföretagare. Där anges bl.a. att anställd eller egenföretagare är den som är obligatoriskt försäkrad mot en eller flera av de risker som täcks av de grenar av social trygghet som behandlas i förordningen enligt ett system för social trygghet för samtliga invånare eller för hela den förvärvs- arbetande befolkningen, förutsatt att personen kan identifieras som anställd eller egenföretagare genom det sätt på vilket systemet administreras eller finansieras eller, om dessa kriterier inte uppfylls, följer den definition som anges i bilaga 1. Bilaga 1 till förordningen

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 187

har kompletterats genom EES-avtalet. I denna anges såvitt gäller Sverige att anställd eller egenföretagare i den mening som anges i den nämnda artikeln i förordningen är varje person som är anställd eller egenföretagare i den mening som avses i lagen (19762380) om arbets- skadeförsäkring.

Begreppen anställd eller egenföretagare torde inte innebära några problem vid tillämpningen av svensk lagstiftning, eftersom för- ordningen omfattar båda persongrupperna och reglerna till stor del är gemensamma eller i vart fall likartade för de båda grupperna. Huruvida en person är att betrakta som anställd eller egenföretagare blir därmed utan större betydelse. Enbart i fråga om lagvalsreglerna kan avgörandet ha någon egentlig verkan. När det däremot gäller till- lämpningen i andra EES-länder kan distinktionen bli av väsentligt större vikt, eftersom anställda och egenföretagare ofta inte är för- säkrade inom samma försäkringssystem beträffande olika grenar av den sociala tryggheten. I sådana fall blir det därför nödvändigt för myndigheterna i dessa länder att klargöra till vilken kategori en viss person är att hänföra.

Problem torde sålunda kunna uppkomma genom att olika länders lagstiftning har olika kriterier för avgränsningen av kategorierna anställda, uppdragstagare och egenföretagare. En person som i Sverige är att anse som anställd kan i ett annat EES-land betraktas som egenföretagare. I Sverige likställs uppdragstagare i regel med anställda, medan dessa grupper i andra länder kan jämställas med egenföretagare. Detta kan ställa till problem när det gäller reglerna om tillämplig lagstiftning. T.ex är reglerna om behörig stat i fall då en person normalt utför arbete i flera medlemsstater olika beroende på om personen är anställd eller egenföretagare. Även för tillämpning av de särskilda reglerna i art. l4c för personer som samtidigt är anställda i en medlemsstat och egenföretagare i en annan medlemsstat är det av betydelse att fastställa till vilken kategori av förvärvsverksamma personen hör i respektive land.

Nu nämnda problem uppkommer redan i dag i förhållandet mellan Sverige och andra länder med vilka Sverige har konventioner om social trygghet. I dessa situationer avgörs frågan om en person skall anses som anställd eller egenföretagare av lagstiftningen i det land där personen arbetar.

Vi anlägger inga synpunkter på hur nu aktualiserade problem skall hanteras utan anser att de får lösas i den praktiska tillämpningen.

Begreppen anställd och egenföretagare har av EG-domstolen och genom förordning 1408/71 getts en allmän icke arbetsrättslig innebörd. Det avgörande är inte om personen faktiskt arbetar som anställd eller egenföretagare, utan att han är försäkrad enligt ett medlemslands system för social trygghet för en eller flera av de sakområden som omfattas av förordningen och kan identifieras som anställd eller egenföretagare. Det innebär att personer som har varit anställda eller

188 Allmänna överväganden SOU 1993:115

egenföretagare och som därefter kvarstår som försäkrade enligt trygghetssystemet, t.ex. på grund av att detta innehåller ett efterskydd (såsom den brittiska .och irländska försäkringen för förmåner vid sjukdom) eller genom att på frivillig basis erlägga avgifter, är i förord- ningens mening att anse som anställda eller egenföretagare. Detsamma gäller personer som tidigare varit anställda eller egenföretagare och som uppbär pension eller arbetslöshetsförmåner enligt lagstiftningen i något medlemsland.

Tillhörigheten till den svenska socialförsäkringen grundas däremot inte på anställning eller verksamhet som egenföretagare i Sverige utan på bosättning här i landet. Det system för social trygghet som finns i Sverige omfattar vidare i princip såväl personer som förvärvsarbetar som personer som inte är förvärvsaktiva. Förordningens definition av begreppen anställd eller egenföretagare får den konsekvensen för Sveriges vidkommande att en i Sverige bosatt person, som arbetat i Sverige viss tid (och således är eller har varit anställd i den mening som avses i lagen om arbetsskadeförsäkring), är försäkrad här i landet även efter det att anställningen upphört, under förutsättning att han fortfarande är bosatt här. Det försäkringsskydd som personen får genom anställningen kvarstår även efter anställningen, eftersom alla personer som är bosatta i Sverige också är försäkrade här. Personen är således även efter anställningstiden att anse som anställd eller egenföretagare i förordningens mening.

En fråga som uppkommer i detta sammanhang är om vad nu sagts gäller även om sådan person lämnar Sverige för att bo och arbeta i ett annat EES-land och sedan återkommer till Sverige och bosätter sig här i landet men inte förvärvsarbetar. Eftersom tillhörigheten till den svenska socialförsäkringen uppkommer genom bosättning här i landet och då han därigenom kommer att tillhöra samma försäkringssystem som när han arbetade i Sverige, är han enligt vår tolkning även i nu beskrivna situation att anse som anställd eller egenföretagare i den mening som begreppen används i förordning 1408/71 när det gäller tillämpning av svensk lagstiftning.

Med hänsyn till förordningens definition av begreppen anställd och egenföretagare och då förordningen enligt art. 2 omfattar personer som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i en eller flera med- lemsstater torde förordningen enligt vår bedömning, när den tillämpas på det svenska systemet för social trygghet, i princip gälla samtliga personer som någon gång i livet har förvärvsarbetat som anställda eller egenföretagare, oberoende av när eller för hur lång tid detta skett, och deras familjemedlemmar. Utanför förordningens tillämpningsområde faller således endast personer som aldrig har varit förvärvsverksamma, t.ex. vissa studerande och hemarbetande, och som inte heller är familjemedlemmar till en anställd eller egenföretagare.

I enlighet med vad vi har redovisat i avsnitt 3.11 har inom EG kommissionen föreslagit rådet att anta ett utarbetat förslag om att

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 189

utvidga den av förordningen omfattade personkretsen till att avse även studerande samt alla andra personer som är eller har varit omfattade av en medlemsstats lagstiftning om social trygghet. Också socialförsäk- ringssystem för statliga tjänstemän och därmed likställda föreslås bli omfattade av förordningen. Förslaget har ännu inte antagits av rådet.

I ett avseende har emellertid i praktiken tillämpningsområdet för förordning 1408/71 utvidgats till att avse även icke förvärvsverksamma personer. Mellan medlemsstaterna inom EG finns nämligen en underhandsöverenskommelse, som innebär att förordningens regler (art. 22.1 a) om rätt att på den behöriga statens bekostnad få vård vid akut sjukdom under tillfällig vistelse i annat land än det land där man är försäkrad skall gälla även personer som inte är omfattade av förordningen men som är försäkrade enligt lagstiftningen i någon av EG:s medlemsstater. I avsnitt 6.5 lämnar vi en närmare redogörelse för överenskommelsen. Denna omfattas inte formellt av EES-avtalet.

Vi föreslår emellertid att överenskommelsen skall tillämpas även för icke förvärvsverksamma personer som omfattas av svensk socialförsäk- ring. En medborgare i ett EES-land, som är försäkrad i Sverige men som inte omfattas av förordning 1408/71, bör alltså av försäkringskas- san förses med det intyg (E 111) som inom EES ger rätt till akut vård på den behöriga statens bekostnad vid vistelse utanför den behöriga staten. Det kan nämnas att, med hänsyn till den innebörd som begreppet anställd har i förordningens mening och till de svenska bestämmelserna om försäkringstillhörighet, överenskommelsen kommer att få en begränsad praktisk betydelse, eftersom de flesta personer som är försäkrade i Sverige också någon gång har förvärvsarbetat här i landet, om än en mycket kort tid, eller också är familjemedlem till en anställd eller egenföretagare. Samtidigt skulle det sannolikt medföra praktiska problem för försäkringskassorna om de skulle vara tvungna att varje gång fråga uppkommer om utfärdande av intyget E 111 göra en prövning huruvida personen i fråga är att betrakta som anställd/ egenföretagare eller familjemedlem till en sådan eller inte alls omfattas av förordningen.

I förordning 1408/71 finns beträffande de olika förmånsslagen särskilda regler som gäller pensionärer och arbetslösa. Vid tillämpning av förordningen avses med begreppet pensionär en person som uppbär pension enligt lagstiftningen i en medlemsstat eller flera medlemsstater och med begreppet arbetslös en person som uppbär arbetslöshetsför- måner från en medlemsstat enligt förordningens regler om sådana förmåner. Det skall dock påminnas om att definitionen av anställd eller egenföretagare i art. 1 a innefattar även pensionärer och arbetslösa, varför förordningens bestämmelser för anställda och egenföretagare i viss utsträckning gäller även pensionärer och arbetslösa.

Förordning 1408/71 är inte tillämplig i rent interna svenska för- hållanden. Detta innebär dock inte ett krav på att en person som omfattas av förordningen med Sverige som behörig stat även skall ha

190 Allmänna överväganden SOU 1993:115

varit försäkrad enligt något annat lands socialförsäkringssystem än Sveriges eller varit anställd i något annat land för att förordningen skall gälla honom. Det måste emellertid föreligga någon anknytning till annat land, ett gränsöverskridande moment. Förflyttningen över en gräns kan emellertid ha skett av andra orsaker än sådana som har samband med arbetet, t.ex. i samband med en semesterresa.

Familjemedlemmar

Förordning 1408/71 omfattar, som vi tidigare framhållit, inte enbart anställda och egenföretagare utan även sådana personers familjemed- lemmar. Detta gäller oberoende av om familjemedlemmarna är medborgare i ett EES-land eller inte.

I fråga om familjemedlemmars rätt enligt förordningen är denna inte lika omfattande som anställdas eller egenföretagares. Familjemedlem- marna har nämligen inte en självständig rätt till förmåner utan endast rätt till sådana förmåner som kan härledas från den anställde eller egenföretagaren. I den mån den för den anställde eller egenföretagaren tillämpliga nationella lagstiftningen innehåller förmåner, som till- kommer familjemedlemmar i dessas egenskap av just familjemed- lemmar, kan förordningen således vara tillämplig. Det förutsätts också att förordningen innehåller bestämmelser som har avseende på familjemedlemmar. Sådana bestämmelser finns beträffande förmåner vid sjukdom och moderskap, efterlevandepensioner, dödsfallsersätt- ningar samt familjeförmåner. Vilken betydelse det har för den svenska lagstiftningen att familjemedlemmar inte är självständigt omfattade av förordningen återkommer vi strax till.

Det bör i detta sammanhang nämnas att den ställning förordningen ger familjemedlemmarna förutsätter att de själva inte förvärvsarbetar. För det fall att en make eller ett barn till en av förordningen omfattad person själv är förvärvsverksam och är medborgare i ett EES-land omfattas han självständigt av förordningen. Förordningens regler som gäller anställda eller egenföretagare är då direkt tillämpliga på honom. Om han själv är förvärvsverksam men däremot inte är medborgare i ett EES-land, är han inte självständigt omfattad av förordningen utan omfattad endast för det fall att han är familjemedlem till en person som täcks av förordningen. En sådan person är med stöd av förordningens regler berättigad till enbart de förmåner som kan härledas från den anställde eller egenföretagaren.

Även en familjemedlem som uppbär pension från något EES-land på grund av tidigare förvärvsverksamhet där omfattas självständigt av förordningen.

Vilka som skall anses vara familjemedlemmar avgörs enligt art. 1 f i de flesta fall av lagstiftningen i den stat enligt vilken förmåner utges. Detta gäller oberoende av om det är en annan medlemsstat som skall svara för kostnaderna för förmånen eller ej. Vad nu sagts innebär t.ex.

SOU 1993 : 1 15 Allmänna överväganden 191

i fråga om rätt till vårdförmåner vid bosättning i annat land än den behöriga staten att kretsen av familjemedlemmar bestäms av lagstift- ningen i bosättningslandet.

En fråga som uppkommer i detta sammanhang är vilken ställning sambor har när det gäller bestämmelserna om familjemedlemmar. Förordning 1408/71 innehåller ingen bestämmelse som likställer sambor med äkta makar. I EES-utskottets betänkande 1992/93zEU 1 berörs i samband med behandling av innebörden av arbetskraftens fria rörlighet frågan om sambors ställning. Utskottet konstaterar därvid att några regler angående sambor inte finns i EES-avtalet och tillägger att frågan huruvida sambor skall jämställas med makar därför får avgöras av den nationella lagstiftningen i varje EES-land.

Enligt vår uppfattning gäller motsvarande beträffande sambors rätt till social trygghet. Det är alltså den nationella lagstiftningen i varje EES-land som avgör om sambor skall likställas med makar. Att märka är emellertid att, om svensk lagstiftning likställer sambor som är svenska medborgare med makar eller likställer sambor till svenska medborgare med makar, Sverige måste ge motsvarande behandling åt sambor från andra EES-länder. Detta följer av likabehandlingsprin- cipen.

När det gäller familjemedlemmarnas rättigheter enligt förordning 1408/71 gäller, som tidigare sagts, att de inte är självständigt om- fattade av förordningen utan omfattade endast i egenskap av familje- medlemmar och beträffande förmåner som enligt den nationella lagstiftningen är härledda från den anställde eller egenföretagaren. Den svenska lagstiftningen om social trygghet bygger på att varje individ är självständigt försäkrad utan anknytning till annan person. I Sverige förekommer i mycket liten utsträckning förmåner som är härledda från någon annan. Ett undantag utgör dock efterlevandeför- månerna.

Förordningens kapitel om förmåner vid sjukdom och moderskap innehåller en mängd bestämmelser som gäller familjemedlemmarnas rätt till förmåner. Den svenska sjukförsäkringen och föräldraförsäk- ringen bygger, som vi nyss nämnt, på att individen är självständigt försäkrad. Det är således här inte fråga om härledda rättigheter. För att överbrygga den motsättning som sålunda råder mellan principerna i förordningen och den nationella lagstiftningen (i Sverige och andra länder) anges i art. 1 f i förordning 1408/71 i fråga om vårdförmåner vid sjukdom och moderskap att, om en medlemsstats lagstiftning inte gör skillnad mellan familjemedlemmar och andra personer som lagstiftningen gäller, uttrycket familjemedlem skall ha den betydelse som anges i bilaga 1 till förordningen. I denna bilaga har genom EES- avtalet införts bl.a. en bestämmelse som gäller svensk lagstiftning. I bestämmelsen anges att när det gäller rätten till nu aktuella förmåner avses med begreppet familjemedlem make eller barn under 18 år.

192 Allmänna överväganden SOU 1993:115

Enligt vår tolkning av reglerna i förordning 1408/71 och i bilagan till EES-avtalet innebär dessa att förordningens regler om rätt till vårdförmåner vid sjukdom och moderskap för familjemedlemmar kan tillämpas utan hinder av att den svenska lagstiftningen om sådana förmåner bygger på att individerna är självständigt försäkrade. För- månerna görs så att säga (oberoende av vad som gäller enligt den svenska lagstiftningen) till en från den anställde eller egenföretagaren härledd rätt genom bestämmelserna i förordningens art. 1 f och i bilagan till förordningen.

5.7.2 Likabehandling

Bestämmelser om likabehandling av olika medlemsstaters medborgare finns i art. 3. Innebörden av bestämmelsen och vad den får för konsekvenser för den svenska lagstiftningen om socialförsäkringsför- måner har vi redovisat i avsnitt 5.6.2. Som angavs där får likabehand- lingsprincipen betydelse främst vad gäller pensionsförmåner och familjeförmåner, eftersom det är beträffande dessa förmåner som det i den svenska nationella lagstiftningen finns krav på svenskt med- borgarskap eller viss tids vistelse i Sverige för att rätt skall uppkomma till förmåner.

5.7.3 Förmånerna

Regelsystemet

Vårt uppdrag innebär att vi haft att undersöka vilka konsekvenser en tillämpning av EG:s regler om social trygghet får för rätten till förmåner enligt den svenska socialförsäkringen. Eftersom uppdraget är betingat av att EG:s regler om social trygghet, nämligen förordning 1408/71, blir tillämpliga här i landet när EES-avtalet träder i kraft, anser vi att avgränsningen av vilka svenska förmåner som vi skall behandla bör göras inte utifrån vad som brukar hänföras till den svenska socialförsäkringen utan med utgångspunkt från begreppet social trygghet som det bestäms genom förordning 1408/71.

Vad som skall förstås med social trygghet anges i art. 4 i förordning 1408/71. Enligt artikeln omfattar förordningen all lagstiftning om vissa angivna grenar av social trygghet, nämligen a) förmåner vid sjukdom och moderskap,

b) förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan,

c) förmåner vid ålderdom,

d) förmåner till efterlevande,

e) förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjuk- domar,

f) dödsfallsersättningar,

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 193

g) förmåner vid arbetslöshet, h) familjeförmåner.

Förordningen innehåller i art. 1 j en definition av begreppet lagstiftning som vi har redogjort för i avsnitt 3.9.4. Som framgår där innefattar definitionen lagar, förordningar eller föreskrifter samt alla andra tillämpningsbestämmelser. Under begreppet lagstiftning faller således även tillämpningsföreskrifter av Riksförsäkringsverket.

Förordningen omfattar alla allmänna och särskilda system för social trygghet oberoende av om systemen bygger på avgiftsplikt eller inte. Även system som innebär att en arbetsgivare eller en redare har ansvar för förmåner omfattas av förordningen. Förordningen är således tillämplig i fråga om förmåner enligt lagen (l991:1047) om sjuklön. Däremot omfattas inte bestämmelser i kollektivavtal såvida dessa inte avser att uppfylla ett lagstadgat krav på obligatorisk försäkring eller därigenom skapas ett system som administreras på samma sätt som lagstadgade system.

Sådana system för social trygghet som innebär att en redare har ansvar för förmåner omfattas i och för sig av förordningen. Däremot är inte samtliga bestämmelser i förordningen tillämpliga i fråga om sådana system. De särskilda bestämmelserna i avdelning III om de olika förmånsslagen gäller enligt art. 4.3 inte nationella författningar om en redares ansvar för förmåner. Sådana bestämmelser om en redares ansvar finns i sjömanslagen (l973z282), såvitt gäller vård- och kontantförmåner för sjömän vid sjukdom. Undantaget i förordningen innebär således att förordningens bestämmelser om förmåner vid sjukdom inte gäller denna reglering i sjömanslagen. Däremot omfattas sjömän av begreppet anställd i förordningen. Det betyder att, i den mån sjömän har rätt till förmåner enligt ett lands system för social trygghet som gäller anställda i allmänhet eller (som den svenska socialförsäkringen) personer bosatta i landet, förordningens regler för de särskilda förmånsslagen blir tillämpliga i fråga om dessa förmåner. Vad detta närmare innebär återkommer vi till i kapitel 6 och 7.

Från förordningens tillämpningsområde undantas enligt art. 4.4 social eller medicinsk hjälp samt förmåner till offer för krig eller dess följder. Undantagna är vidare särskilda system för statligt anställda och personer som behandlas som sådana.

Avgörande för om en förmån faller under förordning 1408/71 är inte hur den klassificeras i den nationella lagstiftningen. Avgörande är i stället förmånens karaktär, syftet med förmånen och villkoren för beviljandet av den. Det innebär att även förmåner som normalt inte brukar hänföras till den svenska socialförsäkringen kan vara omfattade av förordning 1408/71.

Den uppräkning av förmånsslag som art. 4 innehåller är avsedd att vara uttömmande. För att förordningen skall vara tillämplig be- träffande en nationell förmån, måste förmånen alltså kunna hänföras till någon av de grenar av social trygghet som anges i artikeln. Om

194 Allmänna överväganden SOU 1993:115

detta inte är möjligt, är förordningen inte tillämplig beträffande de författningsbestämmelser som reglerar förmånen och förmånen är inte att anse som en förmån för social trygghet i förordningens mening. Detta gäller även om förmånen i övrigt uppvisar de drag som är utmärkande för förmåner av detta slag, t.ex. genom att lagstiftningen ger förmånstagaren en rättsligt definierad ställning (se bl.a. målen 249/83 Hoeckx och 122/84 Scrivner).

Den omständigheten att en viss förmån inte ryms inom tillämpnings- området för förordning 1408/71 behöver inte innebära att den helt faller utanför EG:s regelsystem. Den kan vara en social förmån och som sådan omfattad av förordning (EEG) nr 1612/68. Vi skall i avsnitt 5.10 återkomma till vad det innebär att en förmån faller under tillämpningsområdet för förordning 1612/68.

Gränsdragningen mellan förmåner för social trygghet, som alltså omfattas av förordning 1408/71, och förmåner för social hjälp, som täcks av förordning 1612/68, är inte helt klar. Det finns förmåner som ligger i gränsområdet mellan förordningarna på så sätt att de har vissa egenskaper som gör att de kan hänföras till förmåner för social trygghet och samtidigt andra egenskaper som talar för att det är fråga om förmåner för social hjälp. Det har inom EG ansetts angeläget att vissa av dessa förmåner förs in under tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Förordning 1408/71 har därför ändrats genom förordning (EEG) nr 1247/92. Denna ändringsförordning ingår ännu inte i EES-avtalet och kommer alltså att gälla inom EFTA-länderna först sedan avtalet har kompletterats och, såvitt gäller Sverige, ändringen inkorporerats i svensk rätt. Avsikten är emellertid att ändringen skall ges retroaktiv verkan från tidpunkten för EES-avtalets ikraftträdande.

Ändringen i förordning 1408/71 innebär att en ny artikel, art. 4.2a, har tillkommit. I denna anges att förordningen skall omfatta också särskilda, icke avgiftsfinansierade förmåner, som utges enligt annan lagstiftning eller andra system än vad som redan anges i art. 4 eller som inte omfattas på grund av bestämmelsen i art. 4.4 om undantag för social eller medicinsk hjälp, om förmånerna utgör tillägg till eller ersättning för sådana förmåner som omfattas av artikeln eller uteslutan- de avser att ge ett skydd för handikappade. Artikeln omfattar både vård- och kontantförmåner av angivet slag. De avsedda förmånerna skall av medlemsstaterna anmälas och förtecknas i bilaga 2 a till förordningen.

Det speciella med de här aktuella förmånerna är att de i och med förteckning i bilaga 2 a blir undantagna från export enligt den allmänna exportregeln i art. 10. Förmånerna utges således uteslutande i bosättningsstaten enligt lagstiftningen i det landet. I betänkandet Rätten till folkpension (SOU 1992126) har vi uttryckt som vår uppfattning att de särskilda folkpensionsförmånerna handikapper- sättning som självständig förmån och vårdbidrag skall anses utgöra

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 195

sådana förmåner som kan komma att omfattas av ändringsförordningen och som således bör förtecknas i bilaga 2 a till förordningen för att bli undantagna från export. Detsamma torde böra göras beträffande kommunala bostadstillägg till folkpension.

Om en förmån av nu aktuellt slag utges som ett tillägg och rätten till tillägget är beroende av att en förmån som omfattas av art. 4.1 i för- ordningen samtidigt utges till den berättigade, skall varje motsvarande sådan förmån som beviljas enligt en annan medlemsstats lagstiftning behandlas som en förmån från landet i fråga när det gäller att bedöma rätten till tillägget. Detta betyder att svenska tilläggsförmåner alltså måste utges till personer som bor här i landet och som har t.ex. pension från ett annat EES-land.

Enligt art. 5 i förordning 1408/71 skall varje medlemsstat lämna en förteckning över bl.a. den lagstiftning och de system som avses i art. 4. En sådan förteckning är enligt ett avgörande av EG-domstolen (mål 35/77 Beerens) positivt bindande. Har en lagstiftning eller ett system tagits upp i en medlemsstats förteckning, anses det som fullt bevis om att lagstiftningen eller systemet avser en förmån enligt förordning 1408/71. Att en viss lagstiftning eller ett visst systern inte upptas utesluter däremot inte att den kan befinnas avse en sådan förmån (mål 70/80 Vigier). Skyldigheten att lämna uppgift om sådana författningar som omfattas av förordning 1408/71 skall enligt protokoll 1 till EES- avtalet gälla även de EFTA-stater som har att införliva förordningen med sin rättsordning.

I bilaga 1 till detta betänkande har vi förtecknat de svenska författningar som enligt vår mening avser förmåner som omfattas av förordning 1408/71. Med hänsyn till att 13st regler varierar med förmånernas art har vi ordnat författningarna enligt systematiken i art. 4 i förordningen.

När vi i kapitlen 6-10 i detta betänkande behandlar de olika förmånsslagen, kommer vi att redogöra för det huvudsakliga innehållet i de angivna svenska författningarna med särskild inriktning på frågor som är av betydelse för tillämpningen av förordning 1408/71. Vi kommer att lägga tonvikten främst vid sådana omständigheter (bosättning i Sverige m.m.) som enligt dessa författningar utgör rekvisit för tillhörighet till respektive trygghetssystem. Därutöver kommer vi att, till ledning för uppskattningar av de ekonomiska konsekvenserna av att förordning 1408/71 blir tillämplig i Sverige, lämna en allmän redogörelse för innebörden av de olika förmåner som omfattas av förordningen. Vi kommer också att kort beröra hur förmånerna administreras.

Den yttre ramen

Den svenska lagstiftning som berör förmåner av de slag som avses i förordning 1408/71 återfinns väsentligen i AFL. Den allmänna för-

196 Allmänna överväganden SOU 1993:115

säkringen består av sjukförsäkringen, folkpensioneringen och för- säkringen för tilläggspension. Den omfattar i huvudsak de förmånsslag som i förordningen benämns förmåner vid sjukdom och moderskap, förmåner vid invaliditet, förmåner vid ålderdom och förmåner till efterlevande.

Dödsfallsersättningar förekommer i svensk rätt endast i form av den begravningshjälp som kan utgå inom ramen för arbetsskadeförsäk- ringen.

Förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar utgår i svensk rätt huvudsakligen enligt lagen (l976z380) om arbets- skadeförsäkring. Utbetalning av förmåner vid arbetslöshet regleras i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. När det gäller familjeförmånerna finns förmåner av olika slag. De grundläggande behandlas i lagen (1947: 529) om allmänna barnbidrag och lagen (1986:378) om förlängt barn- bidrag.

Allmänt om avgränsningen av vårt uppdrag

De ovan berörda författningarna och regelsystemen kan sägas ange den yttre ramen för det område som angår den sociala tryggheten. Vi har dock inte tagit upp alla till övervägande i detta betänkande utan har av olika skäl begränsat vår prövning till vissa av regelsystemen. I en del fall har detta berott på att vi funnit att författningsreglerna, trots sin karaktär av trygghetsordning, inte ryms under art. 4 i förordning 1408/71. I andra fall har vi funnit att en viss förmån visserligen är av det slag som avses i art. 4 och alltså i princip ryms under vårt uppdrag men lämnat förmånen därhän eftersom den i andra sammanhang prövats utifrån samma utgångspunkter som våra.

En betydande del av vårt uppdrag, nämligen AFL:s regler om pension, har vi redan behandlat i betänkandet Rätten till folkpension (SOU 199226). Vi lämnar därför i huvudsak pensionsfrågorna åsido under denna etapp av vårt arbete. Ett undantag måste dock göras. Det gäller lagstiftningen om delpension. Under arbetet med vårt tidigare betänkande utgick vi från att reglerna därom skulle upphävas och att det alltså inte var påkallat att behandla delpensioneringens ställning i ett EG-rättsligt hänseende. Den förutsättningen har i efterhand visat sig inte hålla streck. Vi kommer därför att ta upp förmånen delpension till övervägande i detta avsnitt.

Med hänsyn till de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten kan det i och för sig sägas att frågan om behovet av anpassning till bestämmelserna i förordning 1408/71 ingår i varje uppdrag som rör reformer av författningar om den sociala tryggheten. Vi har emellertid i flera fall ansett att effektivitetsskäl talat för att det ankommit på oss att ta upp frågor som rör samordning av regler om socialförsäk-

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 197

ringsförmåner även i fall då någon annan utredning e.d. varit verksam på området.

Emellertid har vi avstått från att behandla förmånerna vid arbets- löshet. Orsaken härtill är att också EG-rättsliga frågor med avseende på dessa förmåner har behandlats av utredningen med uppdrag att utreda frågan om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring i det för en tid sedan överlämnade betänkandet Ersättning vid arbetslöshet (SOU 199352).

Närmare om de särskilda förmånsslagen Sjukdom och moderskap

Förmånerna vid sjukdom och moderskap regleras väsentligen inom sjukförsäkringen i AFL. Där tas sålunda upp frågor om sjukvårdser- sättning (inkl. tandvårdsersättning), sjukpenning och havandeskapspen- ning, vilka alla torde falla under begreppet förmåner vid sjukdom enligt förordning 1408/71. I AFL ges vidare regler om föräldrapen- ningförmåner, som i vart fall huvudsakligen torde vara att betrakta som moderskapsförmåner. Till sjukförsäkringen hör också frågor om rehabilitering. Även rehabiliteringsförmånema har vi ansett utgöra förmåner vid sjukdom. Skälen för denna bedömning återkommer vi till nedan under rubriken Invaliditet.

Ett stort antal regler om förmåner vid sjukdom finns emellertid utanför AFL. Vissa vårdförmåner som inte innebär kostnadsersättning regleras sålunda av författningar som är knutna dit genom hänvisningar i 2 kap. AFL. Bland dessa märks hälso- och sjukvårdslagen (l982:763) och tandvårdslagen (1985:125). I dessa finns regler om förutsätt- ningarna för att över huvud taget komma i åtnjutande av vård. Utanför AFL finns också åtskillig annan lagstiftning som avser den sociala tryggheten vid sjukdom i vidsträckt mening. Häribland märks lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m., lagen (l989z225) om ersättning till smittbärare och lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård.

Ersättning till smittbärare utgår bl.a. i form av en kontantförmån som kallas smittbärarpenning. Berättigad till smittbärarpenning är dels den som lider av en smittsam sjukdom (utan att för den skull ha förlorat sin arbetsförmåga), dels den som bär på eller kan antas bära på smitta utan att därför vara sjuk. Liksom sjukpenningen är smitt- bärarpenningen avsedd att täcka inkomstbortfall på grund av att den som uppbär förmånen måste avhålla sig från arbete. Att den som är berättigad till smittbärarersättning avhåller sig från arbete mera i andras intresse än i sitt eget kan inte tillmätas avgörande betydelse i nu aktuella sammanhang. Vi anser därför att även smittbärarpenningen är en förmån vid sjukdom i förordningens mening. Därvid saknar det

198 Allmänna överväganden SOU 1993:115

enligt vår mening betydelse om smittbäraren bara bär på en smitta eller om han faktiskt lider av en sjukdom.

Annorlunda förhåller det sig med de fall som avses i lagen (1988: 1465) om ersättning och ledighet för närståendevård. De förmåner som utgår enligt denna lag liknar visserligen såtillvida vissa förmåner i AFL att utbetalningen sker från sjukförsäkringen med belopp som i huvudsak motsvarar den berättigades sjukpemiing. Men i förhållande till de andra förmåner vid sjukdom som vi diskuterat råder den väsentliga skillnaden att ersättningen inte utges till den sjuke utan till hans vårdare. Vi anser med hänsyn härtill att sambandet mellan ersätt- ningen och den sjukdom som ytterst ligger till grund för den är så uttunnat att förmånen inte kan anses vara en sjukdomsförmån enligt förordningen. Vi tar därför inte upp denna ersättning till behandling utan menar att den faller utanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71.

Även moderskapsförmånema rymmer avgränsningsproblem, till en del av begreppsmässig art. Gemensamt för havandeskapspenning och föräldrapenning är att förmånen knyts till ett förestående eller inträffat moderskap. Trots det har vi, som nämnts, valt att behandla havande- skapspenningen i samband med kontantförmånema vid sjukdom. An- ledningen härtill redovisar vi i avsnitt 7.4.1. I fråga om föräldrapen- ningen är förmånen av annat slag. Föräldrapenning kan lämnas också till ett barns far eller annan person som är att jämställa med förälder. Vid tillämpning av förordning 1408/71 bör enligt vår mening för- äldrapenning anses som en förmån vid moderskap även i den mån den tillkommer barnets far.

I fråga om föräldrapenningförmåner i Sverige och särskilt såvitt gäller den tillfälliga föräldrapenningen uppkommer särskilda problem när det gäller att avgöra i vad mån de omfattas av förordning 1408/71 eller ej. Vi har valt att redovisa våra ställningstaganden i dessa hänseenden i avsnitt 8.7.1.

Invaliditet

Förordning 1408/71 innehåller inte någon definition av begreppet invaliditet. I art. 4.1 b sägs endast att förmåner vid invaliditet också omfattar sådana förmåner som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan.

Enligt svensk lagstiftning lämnas numera ersättning till täckande av de ekonomiska följderna av invaliditet genom sjukdom eller olycksfall huvudsakligen inom ramen för folkpensioneringen och ATP samt arbetsskadeförsäkringen. Konsekvenserna av att förordning 1408/71 blir tillämplig i fråga om förtidspension inom folk- och tilläggspensio- neringen tog vi upp i vårt förra betänkande Rätten till folkpension (SOU 1992:26). I det sammanhanget behandlade vi också handikapper-

SOU 1993:115 Allmänna överväganden 199

sättningen och vårdbidraget. I detta betänkande kommer vi att behandla sådan ersättning som utges inom ramen för arbetsskadeförsäkringen.

Även vissa ytterligare förmåner kan ifrågasättas höra till begreppet förmåner vid invaliditet i ett EG-rättsligt perspektiv. Bland dessa återfinns arbetslivsinriktad rehabilitering och rehabiliteringsersättning enligt 22 kap. AFL. Gränsdragningen mellan å ena sidan dessa förmåner och å den andra förmånerna vid sjukdom är emellertid tämligen vag. Hur gränsen skall dras är beroende av hur invaliditetsbe- greppet bestäms.

Bestämmelsema om rätt till förtidspension i 7 kap. AFL utgår från invaliditetsbegreppet. Invalid i denna mening och alltså berättigad till förtidspension anses den vara som på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan fått sin arbetsförmåga nedsatt med minst en fjärdedel under förutsättning att nedsättningen är varaktig. Begreppet innefattar alltså krav på en viss lägsta invaliditetsgrad och en viss varaktighet. Om nedsättningen inte är varaktig men ändå kan antas bestå under avsevärd tid, kan i stället sjukbidrag utgå. Enligt motiven till AFL skall med avsevärd tid förstås en tidrymd som inte understiger ett år.

Sjukpenning kan utgå vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Med sjukdom jämställs därvid tillstånd av nedsatt arbetsförmåga som orsakats av sjukdom och som kvarstår efter det att sjukdomen har upphört. Något varaktighetskrav uppställs inte.

I fråga om villkoren för rätt till förmånen påminner rehabilite- ringsersättningen om både förtidspensionen och sjukpenningen. Enligt 22 kap. 2 & AFL syftar rehabilitering till att återge den som har drabbats av sjukdom arbetsförmågan och förutsättningarna att försörja sig själv genom förvärvsarbete. En arbetsgivare skall påbörja en rehabiliteringsutredning - förutom på begäran av den försäkrade - om den försäkrade på grund av sjukdom varit borta från sitt arbete under längre tid än fyra veckor i följd eller om hans arbete ofta har avbrutits av kortare sjukperioder.

Som vi ser detär arbetslivsinriktad rehabilitering primärt en förmån vid sjukdom. Anknytningen till invaliditetsförmånerna är mer indirekt. Förhållandet kan uttryckas så att rehabilitering är åtgärder som vidtas till förhindrande av att en sjukdomsrelaterad arbetsoförmåga utvecklas därhän att den sjuke invalidiseras, dvs. blir varaktigt arbetsoförmögen. Mot bakgrund härav har vi funnit att arbetslivsinriktad rehabilitering bör i ett EG-rättsligt hänseende hänföras till begreppet förmån vid sjukdom.

På samma sätt behandlar vi de till rehabiliteringen knutna förmåner som avses i förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukför- säkringen enligt AFL i form av bidrag till arbetshjälpmedel samt de förmåner som utgår med stöd av förordningen (1987:409) om bidrag till arbetshjälpmedel m.m.

200 Allmänna överväganden SOU 1993:115

I fråga om bilstödet till handikappade enligt förordningen därom (1988:890) är situationen något annorlunda. Bilstödet har visserligen starkare karaktär av invaliditetsförmån än de nyss berörda förmånerna. Bilden kompliceras emellertid av att bilstödet till sin art är sådant att det inte bara liknar de förmåner som behandlas i förordning 1408/71 utan också har beröringspunkter med sådana förmåner av typen social hjälp som faller uteslutande under tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Gränsdragningen mellan begreppen social hjälp och social trygghet kräver som bakgrund en mer detaljerad genomgång av de villkor som enligt svensk rätt gäller för rätten till bilstöd. Vi har därför valt att låta den diskussionen anstå till avsnitt 6.6.3, där vi närmare behandlar denna förmån.

Vad nu sagts beträffande bilstödet gäller även i fråga om de förmåner till handikappade som fr.o.m. den 1 januari 1994 kommer att tillhandahållas enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (1993:389) om assistansersättning. Även dessa förmåners ställning i ett EG-rättsligt sammanhang tar vi upp i avsnitt 6.6.3.

Olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar

Som nämnts utgår i svensk rätt förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar enligt lagen (19761380) om arbets- skadeförsäkring och enligt motsvarande äldre författningar. Regler om förmåner av detta slag finns också i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Huruvida dessa sistnämnda förmåner omfattas av förordning 1408/71 är en fråga som vi tar upp i kapitel 9.

Familjeförmäner

Ett flertal svenska författningar avser vad som i förordning 1408/71 kallas familjeförmåner. Hit hör först och främst lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag. Allmänt barnbidrag utgår som bidrag till ett barns uppehälle och fostran till dess barnet fyller 16 år. En elev i grundskolan har därefter rätt till förlängt barnbidrag så länge studierna pågår. Det förlängda barnbidraget kännetecknas sålunda av ett starkt inslag av studeran- destöd. Detta bör emellertid enligt vår mening inte hindra att även den sistnämnda förmånen betraktas som en familjeförmån enligt förordning 1408/71.

Vad gäller förmånerna enligt lagen (1964:143) om bidragsförskott, lagen (I984.'IO95) om förlängt bidragsförskott för studerande och lagen (I984:IO96) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn talar övervägande skäl för att dessa förmåner faller utanför tillämpningsom-

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 201

rådet för förordning 1408/71. Däremot torde förmånerna omfattas av förordning 1612/68. Sistnämnda förordning innehåller regler om likabehandling av medborgare i de olika EES-länderna men medger inte utbetalning av förmåner vid bosättning i annat land. Vad detta innebär för bidragsförskott m.m. tar vi upp kortfattat i avsnitt 5.10.

Även de mer studiesocialt inriktade förmånerna enligt studiestödsla- gen (1973z349) såsom studiebidrag till personer under 20 år har, sedda mot bakgrund av reglerna om familjerättslig försörjningsskyldighet och de tidigare nämnda bestämmelserna om förlängt barnbidrag, karaktär av familjeförmåner. Enligt svensk rätt upphör visserligen föräldrars underhållsskyldighet när barnet fyllt 18 år. Om barnet vid denna tidpunkt genomgår grundutbildning, t.ex. gymnasieskola, eller om sådan skolgång återupptas innan barnet fyller 19 år, är föräldrarna dock intill dess att barnet fyller 21 år underhållsskyldiga så länge skolgången varar.

Studiebidrag utgår således under tid då den studerande omfattas av sina föräldrars underhållsskyldighet. Det liknar vidare på så sätt det förlängda barnbidraget att det avser att täcka kostnader för ungdomar som genomgår grundutbildning efter det att de fyllt 16 år. Dessa förhållanden ger skäl för att studiehjälpen bör ses som en förmån inte bara för den studerande utan också för hans familj.

Den nationella systematiken är inte avgörande när det gäller att innesluta eller utesluta en viss förmån i respektive från den sociala trygghetens område enligt förordning 1408/71. Att förmånen i svensk rätt behandlas inom ramen för det studiesociala regelverket hindrar inte att den kan hänföras till trygghetslagstiftningen i förordningens mening. Man torde snarare våga påstå att det i ovissa fall finns en presumtion för att en förmån ryms inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Gränsdragningsfrågor av detta slag bör ses i ljuset av att. 51 i Romfördraget (motsvarande art. 29 i EES-avtalet). Denna syftar till att underlätta fri rörlighet genom att förhindra att personer som flyttar mellan länder inom gemenskapen på grund av flyttningen går miste om förmåner som de annars skulle ha haft. Att studiebidraget utgår förhållandevis högt upp i åldrarna kan inte heller anses utgöra hinder mot att förmånen hänförs till familjeförmånerna i förordningens mening. Den övre åldersgränsen för barnbidrag är nämligen i flera EG-länder betydligt högre än i Sverige, t.ex. 25 år i Belgien, Luxem- burg och Nederländerna, 26 år i Italien och 27 år i Tyskland.

Mot denna bakgrund har vi funnit övervägande skäl tala för att studiebidrag till personer i åldern upp till 20 är bör anses utgöra en familjeförmån enligt förordning 1408/71. Vi tar därför upp denna förmån till behandling i detta betänkande. Av skäl som vi redovisar i avsnitt 10.6.1 anser vi att även det extra tillägget inorn studiehjälpens ram utgör en familjeförmån, medan vi kommer till motsatt slutsats när det gäller de till studiebidraget anknutna förmånerna inackorderingstill- lägg och resekostnadsersättning.

202 Allmänna överväganden SOU 1993:115

När det gäller andra former av studiesociala insatser såsom studiemedel, vuxenstudiestöd, m.m. anser vi dem falla utanför vårt uppdrag och vi lämnar dem således åsido. Vi vill dock beträffande sådant ekonomiskt stöd hänvisa till den redogörelse för tillämpningen av reglerna i förordning 1612/68 som vi lämnat i avsnitt 3.7.

En ytterligare författning med bestämmelser om förmåner som utgår till familjer är lagen (1988:I463) om bidrag vid adoption av utländska barn. I den regleras rätten till bidrag av allmänna medel för adop- tivföräldrars kostnader vid adoption av utländska barn. Huvudsyftet med bidraget är enligt förarbetena till lagen att hindra att ekonomiskt svaga grupper utestängs från möjligheten att adoptera. Ett annat syfte är att underlätta att adoptivbarn får syskon.

Familjeförmåner är, som nämnts, förmåner som är avsedda att täcka en familjs utgifter. De förmåner som kan utgå vid adoption av utländska barn skiljer sig från typfallet av familjeförmåner däri att de inte är avsedda att täcka kostnader som uppkommer för en befintlig familj utan snarare en utgift som hänger samman med själva familje- bildningen. Enligt vår mening bör detta bidrag inte hänföras till familjeförmånerna enligt förordning 1408/71.

Till kategorin familjeförmåner bör, av skäl som vi redovisar i kapitel 10, också hänföras bostadsbidrag till barnfamiljer enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag.

Delpension

Som vi tidigare angett har vi i huvudsak behandlat de olika svenska folk- och tilläggspensionsförmånerna i vårt delbetänkande Rätten till folkpension (SOU 1992:26). Dock avstod vi av olika skäl från att ta upp delpensionsförsäkringen i det betänkandet. I stället kommer vi att här översiktligt beröra denna förmån ur EG-rättslig synvinkel för att överväga om delpensionsförsäkringen utgör ett sådant system för social trygghet som omfattas av förordning 1408/71. Innan vi tar upp denna fråga skall vi i korthet redogöra för de svenska reglerna om delpen- s1on.

Försäkrad för delpension är enligt 3 5 lagen (1979:84) om delpen- sionsförsäkring (DPL) den som är bosatt i Sverige och som under en ramtid av ett år omedelbart före den dag då pension avses börja utgå eller den tidigare dag då ansökan görs har förvärvsarbetat i minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader enligt bestämmelserna om arbetsvillkor i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring.

Som förutsättning för att vara försäkrad för delpension gäller dessutom enligt 4 & DPL att personen i fråga skall fr.o.m. det år då han fyllde 45 år ha varit förvärvsverksam i sådan utsträckning att han för minst tio år har tillgodoräknats pensionsgrundande inkomst för tilläggspension enligt 11 kap. AFL.

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 203

Rätt till delpension tillkommer en försäkrad som fr.o.m. den månad då han fyller 60 år eller senare minskar sin arbetstid och därefter arbetar i genomsnitt minst 17 och högst 35 timmar per arbetsvecka. Delpension kan utgå längst t.o.m. månaden före den varunder den försäkrade fyller 65 år eller dessförinnan börjar uppbära förtidspension eller ålderspension enligt AFL (5 & DPL).

Delpension utbetalas med belopp som motsvarar 65 % av den för- säkrades pensionsunderlag. Den fastställda delpensionen anknyts till basbeloppet och omräknas vid förändring av detta (11 5).

För en försäkrad som har förvärvsarbete enbart i form av an- ställning eller uppdrag utgörs pensionsunderlaget av skillnaden mellan hans genomsnittliga förvärvsinkomst före arbetstidsminskningen och den förvärvsinkomst som han efter arbetstidsminskningen kan antas ha tills vidare. För en försäkrad som efter arbetstidsminskningen förvärvsarbetar helt eller delvis som egenföretagare utgörs pensions- underlaget av hälften av hans genomsnittliga förvärvsinkomst före arbetstidsminskningen.

I 12 & DPL ges regler för beräkning av inkomsten före arbetstids- minskningen. Dessa innebär i huvudsak att denna inkomst beräknas på grundval av de pensionspoäng för ATP som intjänats under åren närmast dessförinnan.

Om den som uppbär delpension oförvållat förlorar sin anställning eller slutar sitt förvärvsarbete med giltig anledning och blir arbetslös, har han enligt 18 a & fortsatt rätt till pension under förutsättning att han är anmäld som arbetssökande hos offentlig arbetsförmedling och är beredd att anta erbjudet lämpligt deltidsarbete.

Uttag av delpension reducerar inte den ålderspension som den för- säkrade är berättigad till från 65 års ålder. Delpensionen räknas som pensionsgrundande inkomst för ATP.

Det huvudsakliga syftet med delpensioneringen är att ge möjlighet till en mjuk övergång från arbete till ålderspension. Detta sker genom att arbetsinsatsen minskar de sista yrkesverksamma åren.

När det gäller frågan om delpensioneringen kan anses vara en förmän som omfattas av förordning 1408/71 skulle det enligt vår mening med hänsyn till syftet med förmånen kunna ligga närmast till hands att betrakta den som en förmån vid ålderdom. De försäkrings- villkor och andra villkor som gäller för rätt till förmånen gör emeller- tid att den till sin uppbyggnad ligger närmare kontantförmåner vid sjukdom eller moderskap, eftersom den förutsätter en fortlöpande anknytning till arbetsmarknaden, dvs. ett krav på att den berättigade skall vara fortlöpande försäkrad. Sådana krav kan inte ställas be- träffande pensionsförmåner. Att delpensioneringen skulle tillhöra någon av de övriga sakområden som enligt art. 4 omfattas av förordningen är enligt vår mening likväl uteslutet.

Det bör dock påpekas att man från dansk sida intagit den stånd- punkten att den danska förmånen delpension, som till sin uppbyggnad

204 Allmänna överväganden SOU 1993:115

har stora likheter med den svenska förmånen men som tillkommit av bl.a. arbetsmarknadsskäl, faller helt utanför förordningens tillämp- ningsområde. .

Av betydelse i sammanhanget är att utvecklingen av de nationella socialförsäkringssystemen har medfört att det inom EG finns socialför- säkringsgrenar som har ansetts falla utanför förordning 1408/71. Det rör sig här om en förmånstyp som särskilt sedan slutet av 1970-talet uppkommit genom att pensionsåldern utnyttjats som ett politiskt instrument för att bekämpa arbetslöshet s.k. early retirement benefits. Det har ansetts vara omotiverat eller direkt olämpligt att hänföra sådana förtida pensionsförmåner till något av de sakområden som omfattas av förordningen på grund av de ogynnsamma konsekvenser som tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om de olika förmånsslagen i avdelning III i förordningen skulle medföra för den förmånsberättigade. Ibland innebär dessa förmåner enbart en sänkning av pensionsåldern för vissa personkategorier. Sådana skulle utan svårigheter kunna inordnas under försäkring för ålderdom. Andra förmåner är genom lagstiftning av historiska och framför allt praktiska skäl knutna till arbetslöshetssektorn. Sådana kan dock inte fullt ut behandlas som likställda med förmåner vid arbetslöshet, eftersom villkoret att den berättigade skall stå till arbetsmarknadens förfogande saknas. Tvärtom är syftet med dessa förtida pensionssystem att föra bort förmånstagaren från arbetsmarknaden. I målet 171/82 Valentini, som gällde frågan om tillämpning av förordningens art. 12.2 och 46 för samordning av förmåner vid ålderdom och förmåner vid förtida pensionsförmåner (early retirement), ansåg EG-domstolen dessa vara förmåner av skilda slag.

Delpensioneringen företer likheter med nämnda förmåner för förtida pensionering. Med hänsyn till att motiven bakom den svenska delpen- sioneringen inte är sysselsättningspolitiska utan att det handlar om att genom en successiv anpassning av arbetsinsatsen till den enskildes förmåga och förutsättningar göra det möjligt för honom att bli kvar i arbetslivet anser vi det emellertid främmande att betrakta förmånen som en arbetslöshetsförmån.

Den fråga som kvarstår är då om delpensioneringen kan anses vara en förmån vid ålderdom enligt förordning 1408/71. Förordningens regler om förmåner vid ålderdom har till utgångspunkt att pensionsrätt intjänas successivt under den förvärvsaktiva tiden genom tillgodoräk- nande av antingen bosättnings- eller försäkringsperioder och att den intjänade pensionsrätten bibehålls även för den som inte är löpande försäkrad vid pensionsfallet.

Som tidigare nämnts är den svenska delpensioneringen uppbyggd på annat sätt. Såsom villkoren är utformade har försäkringen inslag av riskförsäkring, av samma slag som sjukförsäkringen genom att rätten till förmåner i regel förutsätter att man skall vara omfattad av försäkringen och eventuellt ha fullgjort en viss kvalifikationstid vid

SOU 1993:1 15 Allmänna överväganden 205

försäkringsfallet och att förmånens storlek är oberoende av för- säkringstidens längd. Som framgår nedan skulle stora svårigheter uppkomma vid tillämpning av reglerna i förordning 1408/71 för pensionsförmåner på den svenska delpensioneringen.

Vi skall i detta sammanhang inte närmare behandla förordningens särskilda regler om förmåner vid ålderdom. För att förstå resone- manget i det följande är det dock nödvändigt att helt kort beröra några grundläggande principer beträffande dessa. En fullständigare genom- gång av förordningens regler om förmåner vid ålderdom finns i vårt betänkande Rätten till folkpension (SOU 1992:26).

Förordningens särskilda regler om förmåner vid ålderdom bygger på sammanläggningsprincipen och proratatemporis-principen. Den förstnämnda principen innebär att, om en medlemsstats lagstiftning kräver att försäkrings- eller bosättningsperioder av viss längd skall ha fullgjorts för att rätt till pension skall föreligga, man skall beakta försäkrings- eller bosättningsperioder som fullgjorts enligt andra medlemsstaters lagstiftning som om de hade fullgjorts enligt den förstnämnda statens lagstiftning.

Proratatemporis-principen utgår från att pensionstagaren skall ha en proportionellt beräknad pension från vart och ett av de länder som han har intjänat pensionsrätt i.

Frågan är nu om nämnda principer kan tillämpas på den svenska delpensioneringen. För att ta ställning till den frågan måste vi återknyta till de försäkringsvillkor och andra villkor som gäller för rätt till delpension.

För att en person skall vara försäkrad för delpension krävs enligt delpensionslagen att han är bosatt i Sverige, har en aktuell anknytning till den svenska arbetsmarknaden samt har en längre tid i arbetslivet bakom sig. Kraven är formulerade som villkor för försäkringstillhörig- het. För att den som är försäkrad skall ha rätt till delpension krävs enligt delpensionslagen vidare att han förvärvsarbetar i viss omfattning.

När det gäller kravet på bosättning i Sverige kommer ett sådant krav inte att kunna upprätthållas i förhållande till personer som enligt lagvalsreglerna i förordning 1408/71 skall omfattas av svensk lagstiftning. Huvudregeln enligt lagvalsreglerna, som innebär att en förvärvsarbetande skall omfattas av sysselsättningslandets lagstiftning oavsett i vilket land han är bosatt, har den effekten att bosättning som försäkringsvillkor ersätts av villkor om förvärvsarbete i ifrågavarande Stat.

Beträffande kravet på tillgodoräknade ATP-poäng fr.o.m. 45 års ålder respektive arbetsvillkoret är det komplicerat att bedöma vilken effekt en tillämpning av förordningen skulle få. Det kan ifrågasättas om dessa villkor verkligen utgör försäkringsvillkor och att de därmed får anses reglerade uteslutande av den svenska lagstiftningen utan inverkan av reglerna i förordning 1408/71. De kan alternativt ses som kvalifikationskrav som uppställs för att rätt till delpension skall

206 Allmänna överväganden SOU 1993:115

föreligga, i vilket fall sammanläggningsreglerna i förordningen skulle kunna åberopas för att uppfylla kvalifikationskraven.

Det kan inte utläsas ur förarbetena till delpensionslagen varför lagstiftaren valt att formulera de nu aktuella kraven som försäkrings- villkor. En förklaring kan vara att det tidigare inte funnits något behov av att göra åtskillnad mellan försäkrings- och kvalifikationsvillkor.

Kravet på 10 års pensionsgrundande inkomst inom ATP såsom en förutsättning för försäkring enligt delpensionslagen skulle kunna sägas vara ett sådant krav som normalt utgör en kvalifikationsregel, på vilken sammanläggningsprincipen i förordningen är tillämplig. Om man från svensk sida skulle hävda att detta krav utgör ett försäkrings- villkor - vilket innebär att det måste ha fullgjorts i Sverige - skulle det dock kunna anses vara till hinder för den fria rörligheten inom EES. Det är inte uteslutet att ett sådant försäkringsvillkor vid en prövning i EFTA-domstolen skulle anses strida mot likabehandlingsprincipen i art. 3 i förordningen. Det skulle därvid kunna anses diskriminerande mot utländska medborgare, eftersom det är mera troligt att svenska förvärvsarbetande har uppfyllt denna förutsättning än förvärvsarbetande från andra EES-länder.

En tillämpning av sammanläggningsreglerna i fråga om kravet på 10 års pensionsgrundande inkomst inom ATP skulle innebära att det är tillräckligt med ett år med ATP-poäng för den som har även utländska försäkringsperioder att sammanlägga med för att detta försäkringsvill- kor skulle vara uppfyllt.

En tillämpning av de nu nämnda reglerna i förordning 1408/71 på de försäkringsvillkor som gäller enligt delpensionslagen skulle alltså kunna innebära att en person som fr.o.m. det år då han fyllde 45 år har förvärvsarbetat i Sverige i sådan utsträckning att han tillgodoräk- nats ATP-poäng för ett år skulle uppfylla villkoren.

Arbetsvillkoret (dvs. kravet på arbete under viss tid och omfattning under en ettårsperiod före ansökan om delpension) skulle kunna anses vara ett sådant kvalifikationsvillkor på vilket sammanläggnings- principen är tillämplig. Det skulle måhända å andra sidan kunna hävdas att det här inte är fråga om sådan försäkrings- eller bosättnings- tid som avses med sammanläggningsreglerna i förordningen utan snarare ett villkor om fastare anknytning till den svenska arbets- marknaden för att en person skall anslutas till delpensionsförsäkringen. Därmed skulle arbetsvillkoret kunna anses utgöra ett försäkringsvill- kor. I så fall skulle man kunna upprätthålla ett krav på att arbetet skall ha fullgjorts i Sverige.

Även om det nu behandlade villkoret skulle anses vara ett för- säkringsvillkor som kan upprätthållas också gentemot personer som omfattas av förordning 1408/71, vilket alltså i och för sig är tveksamt, kan detta villkor emellertid måhända påverkas av regeln i art. 45.5 i den lydelse artikeln har inom EG genom förordning (EEG) nr 1248/92. Enligt nämnda regel gäller att, om en medlemsstats lagstift-

SOU 1993 : 1 15 Allmänna överväganden 207

ning för förvärv av rätten till förmåner kräver att personen är försäkrad vid den tidpunkt då försäkringsfallet inträffade, detta villkor skall anses vara uppfyllt om han vid den tidpunkten omfattas av lagstiftningen i en annan medlemsstat.

Om villkoret om aktuell anknytning till arbetsmarknaden vid tidpunkten för ansökan om delpension ses som ett krav på aktuell försäkring vid pensionsfallet, skulle regeln i art. 45.5 innebära att den som en gång omfattats av svensk lagstiftning och som under den relevanta ettårsperioden har förvärvsarbetat under tillräcklig tid och omfattning i ett annat EES-land skulle ha fullgjort arbetsvillkoret i delpensionslagen med stöd av art. 45.5.

Innan vi går vidare i diskussionen om arbetsvillkoret skall vi kort beröra vad förordningens regler om beräkning av pension, bl.a. proratatemporis-principen, skulle få för betydelse vid tillämpning på delpensionsförsäkringen.

Delpensionen utgör enligt 11 & DPL 65 % av den försäkrades pensionsunderlag. Pensionsunderlaget utgörs för den som är anställd eller uppdragstagare av skillnaden mellan den genomsnittliga för- värvsinkomsten före arbetstidsminskningen och den förvärvsinkomst som han efter denna kan antas ha till vidare (12 5 DPL). För den som helt eller delvis arbetar som egenföretagare utgörs pensionsunderlaget som huvudregel av hälften av den genomsnittliga förvärvsinkomsten före arbetstidsminskningen (13 & DPL). I båda fallen beräknas inkomsten före arbetstidsminskningen på grundval av de pensionspoäng inom ATP som tillgodoräknats den försäkrade för de fem år som ligger i tiden närmast före arbetstidsminskningen. Vid beräkningen bortses från de två år då ATP-poängen varit lägst. Medeltalet för de åter- stående tre åren ökas med talet 1 och multipliceras med basbeloppet vid arbetstidsminskningen. Har inkomsten för något av de aktuella åren understigit vad som motsvarar en pensionspoäng, ökas medeltalet med motsvarande del av en pensionspoäng.

Det krävs således att den pensionsberättigade tillgodoräknats ATP- poäng för i vart fall ett av de senaste fem åren före arbetstidsminsk- ningen för att pension över huvud taget skall kunna beräknas. I annat fall blir inkomsten före arbetstidsminskningen 0. Om utgångspunkten är den att arbetsvillkoret under ramtiden skall ha uppfyllts i Sverige, torde ofta ATP-poäng ha tillgodoräknats för i vart fall det sista året före arbetstidsminskningen. Men saknas poäng för de övriga åren blir poängen vid genomsnittsberäkningen låg.

För en försäkrad som omfattas av förordning 1408/71 skulle delpensionen beräknas enligt reglerna i förordningens avdelning III kapitel 3. Detta gäller även om den försäkrade kan beviljas delpension med tillämpning enbart av delpensionslagen. Han har nämligen rätt till den högsta av den nationellt beräknade pensionen och den prorata- beräknade. I fråga om delpensioneringen saknar detta emellertid betydelse, eftersom en prorata-beräknad pension i det fallet aldrig kan

208 Allmänna överväganden SOU 1993:115

bli högre än en pension som beräknas enligt delpensionslagen. Det torde tvärtom vara så att, i de fall då förordningens sammanläggnings- regler måste tillämpas för att en person skall vara berättigad till delpension, en sådan pension kommer att vara låg.

Enligt artikel 46.2 beräknas prorata-pensionen på följande sätt. För- säkringskassan räknar först ut det teoretiska beloppet för den delpen- sion som skulle ha utgetts om alla försäkringsperioder som den försäkrade fullgjort enligt lagstiftningen i de EES-stater som han har omfattats av hade fullgjorts i Sverige. Eftersom delpensionens belopp enligt svensk lagstiftning inte är beroende av de fullgjorda periodernas längd, är det teoretiska beloppet det belopp som framkommer vid en beräkning helt enligt reglerna i delpensionslagen. Den försäkrades genomsnittliga förvärvsinkomst före arbetstidsminskningen skall beräknas på grundval av endast försäkringsperioder som fullgjorts i Sverige. Pensionsbeloppets storlek blir således beroende av för hur många av de senaste fem åren den försäkrade tillgodoräknats ATP- poäng och storleken på dessa pensionspoäng. På grundval av det teoretiska beloppet skall försäkringskassan sedan fastställa delpensio- nens faktiska belopp (artikel 46.2 b). Detta utgör så stor andel av det teoretiska beloppet som motsvarar förhållandet mellan å ena sidan längden av den berättigades försäkringstid i Sverige och å andra sidan den sammanlagda längden av försäkringstiderna i samtliga EES-stater. Om exempelvis en person har tre ATP-år i Sverige och minst sjutton år av intjänad pensionsrätt i annat land, erhåller han 3/20 av en delpension beräknad enligt vad som ovan sagts.

Av genomgången ovan framgår att tillämpningen av förordningens regler för förmåner vid ålderdom på delpensionsförsäkringen skulle leda till märkliga konsekvenser och i många fall ge till resultat en för den berättigade orimligt låg pension. Det lämpar sig således mindre väl att tillämpa förordningens regler om dessa förmåner på delpensionsför- säkringen. _

Än mer främmande för förordningens regelsystem för förmåner vid ålderdom är emellertid kravet i delpensionslagen på att personen i fråga faktiskt skall förvärvsarbeta för att delpension skall utges. I delpensionslagen ges föreskrifter bl.a. om hur arbetstiden skall förläggas för den som inte utför förvärvsarbete fortlöpande. Ett sådant krav på en fortlöpande anknytning till arbetsmarknaden passar inte in i regelsystemet för nu aktuella förmåner. Dessutom torde det inte kunna krävas att arbetet fullgörs i Sverige. Kravet på att den be— rättigade skall arbeta skulle alltså vara uppfyllt genom arbete i något annat EES-land.

Enligt vår uppfattning är det inte möjligt att kombinera ett system som bygger på att förmåner intjänas genom tillgodoräknande av försäkringstider och utges på grundval av intjänad tid och där den intjänade pensionsrätten bevaras även om personen inte är aktuellt försäkrad vid pensionsfallet med nationella regler som förutsätter att

SOU 1993 :1 15 Allmänna överväganden 209

den berättigade under den tid förmånen utges har anknytning till arbetsmarknaden, dvs. är fortlöpande försäkrad.

Vi menar därför sammanfattningsvis att delpensionsförsäkringen inte kan anses utgöra en förmån vid ålderdom enligt förordning 1408/71. Eftersom vi anser att försäkringen inte heller faller in under något av de övriga sakområdena enligt förordning 1408/71 är vår slutsats att förordningen inte är tillämplig i fråga om delpensionsförsäkringen.

Däremot torde delpensionsförsäkringen vara en sådan social förmån som avses i förordning (EEG) nr 1612/68, varför den förordningens regler om likabehandling blir tillämpliga. Detta torde dock inte medföra några effekter för tillämpningen av bestämmelserna för den svenska delpensioneringen, utan dessa torde även i fall då förordning 1612/68 är tillämplig gälla enligt vad som föreskrivs i lagen om delpensionsförsäkring.

5 . 7 .4 Konventioner

Enligt art. 6 ersätter förordning 1408/71, vad gäller såväl personer som sakområden nästan helt bestämmelser i konventioner om social trygghet som träffats mellan två eller flera medlemsländer. När förordning 1408/71 blir tillämplig här i landet genom samordnings- lagen (1992:1776) kommer de flesta bestämmelser i de konventioner som Sverige har ingått med andra länder inom EES att upphöra att gälla. '

I bilaga 3 till förordningen anges vilka bestämmelser i konventioner- na mellan EG-ländema som skall gälla trots förordning 1408/71. Av art. 3.3 i förordningen följer att de bestämmelser i konventionerna som förblir i kraft skall gälla alla personer som omfattas av förordningen. Undantag härifrån föreskrivs i bilaga 3 till förordningen.

Bilaga 3 har genom bilaga VI till EES-avtalet kompletterats med uppgifter för berörda EFTA-stater. Av bilagan framgår att de bestäm- melser i konventioner som berör Sverige och som kommer att gälla även sedan förordning 1408/71 blivit tillämplig här i landet huvud- sakligen avser likabehandling av konventionsstaternas medborgare som är bosatta i tredje land, utbetalning av förmåner till den ena för- dragsslutande statens medborgare som är bosatta i tredje stat på samma villkor som den andra fördragsslutande statens där bosatta medborgare samt regler om sammanläggning av försäkringsperioder som fullgjorts i ett tredje land. Genom regler i bilaga 3 inskränks bestämmelserna i konventionerna till att gälla enbart de personer som omfattas av respektive konvention.

Förordning 1408/71 utesluter inte möjligheten för medlemsstaterna att vid behov sluta konventioner med varandra. Detta förutsätts enligt art. 8 kunna ske. Konventionerna måste emellertid bygga på för- ordningens principer och anda. Den nya nordiska konventionen om social trygghet är sålunda till vissa delar avsedd att gälla även personer

210 Allmänna överväganden SOU 1993:115

som omfattas av förordningen och kommer således att komplettera denna.

5 . 7 . 5 Exportabilitetsprincipen

I avsnitt 5.6.2 har vi i stora drag redogjort för innebörden av exportabilitetsprincipen och vilka konsekvenser en tillämpning av principen i Sverige kommer att få.

Som beskrivits i avsnitt 5.7.3 har inom EG beslutats vissa undantag från exportreglerna såvitt gäller vissa särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner. Dessa har förtecknats i bilaga 2 a till förordningen.

Begreppet bosättning förekommer i olika regler i förordrn'ng 1408/71. Med bosättning avses enligt art. 1 h stadigvarande bosätt- ning. I enlighet med vad vi angett i avsnitt 3.9.6 har EG-domstclen fastslagit att detta är ett EG-rättsligt begrepp. I de situationer då begreppet förekommer i förordning 1408/71 skall det således ges en enhetlig tolkning, oberoende av vad som enligt den nationella lagstift- ningen konstituerar bosättning. EG-domstolen har i domar (bl.a. målen 76/76 Di Paolo, 216/89 Reibold och 102/91 Knoch), som gäler förmåner vid arbetslöshet, angett olika faktorer som är av betydelse vid bedömningen av frågan om en person skall anses bosatt i ett visst medlemsland. Målen har gällt arbetslösa personer som under den senaste anställningen befann sig i en annan medlemsstat än den behöriga staten. Domstolen har uttalat att bosättningsstaten är den stat där en person, ehuru han arbetar i ett annat land, fortsätter att vara stadigvarande bosatt och där centrum för hans intressen finns. Det förhållandet att han har lämnat sin familj kvar i ifrågavarande stat är en omständighet som talar för att han har behållit sin bosättning i staten, men detta är i sig inte tillräckligt för att han skall anses bosatt där. Det är tvärtom så, menar domstolen, att om en arbetstagare har fått en fast anställning i en medlemsstat är det en presumtion för att han är bosatt där, även om han har lämnat sin familj i en annan Stat. Enligt domstolens mening är det således inte bara familjesituationen som skall beaktas utan också orsakerna till att arbetstagaren flyttide och karaktären av arbetet i den andra staten. Vid tillämpning av den artikel som var aktuell i målen (art. 71.1 b ii) skall alltså, enigt domstolens uttalande, hänsyn tas till den tid personen i fråga vrrit bosatt i staten innan han flyttade, längden av den period han avser att vara borta från staten och ändamålet med bortovaron, karaktären av arbetet i den andra staten och personens avsikter så som de framträler med hänsyn till omständigheterna.

De uttalanden som domstolen gjort beträffande bosättningsbegreppet avser som nämnts förmåner vid arbetslöshet men torde gälla även i andra situationer enligt förordning 1408/71 där begreppet bosättnng förekommer.

SOU 1993:115 Allmänna överväganden 21 1

Det EG-rättsliga bosättningsbegreppet skiljer sig från motsvarande begrepp enligt svensk nationell lagstiftning. Bosättningsbegreppet enligt AFL tar i stor utsträckning sikte på hur länge en person avser att vistas i Sverige eller, i fråga om den som är bosatt här men lämnar landet, hur lång tid utlandsvistelsen är avsedd att vara. En person som kommer till Sverige för förvärvsarbete eller studier och som avser att vistas här mer än ett år anses sålunda bosatt här i landet. På motsva- rande sätt skall en försäkrad som lämnar Sverige fortfarande anses bosatt här i landet om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år.

I enlighet med vad som nyss sagts kommer det vid en tillämpning av förordning 1408/71 1 Sverige att vara det EG-rättsliga bosättnings— begreppet som blir avgörande i situationer där begreppet bosättning används i förordningstexten och inte motsvarande begrepp enligt den allmänna försäkringen. I andra situationer där reglerna i förordning 1408/71 inte anknyter till bosättning kommer däremot det svenska bosättningsbegreppet att gälla även i fortsättningen, liksom naturligtvis också vid tillämpning av svensk lagstiftning i rent nationella för- hållanden. Det kan enligt vår bedöming antas att några större problem inte heller uppkommer vid tillämpning av det EG-rättsliga bosättnings- begreppet, eftersom detta i regel i praktiken kan antas sammanfalla med det svenska.

5.7.6 Förhindrande av att förmåner sammanträffar

Förordning 1408/71 syftar, som vi nänmt flera gånger, till att samordna de olika medlemsstaternas lagstiftningar om social trygghet så att personer, som uttnyttjar sig av den fria rörligheten genom att bo och arbeta i flera länder, inte skall gå miste om förmåner på grund härav. Genom att de olika medlemsstaternas system för social trygghet är olika och ger förmåner på skilda nivåer kan emellertid en migreran- de arbetstagare eller egenföretagare komma i en bättre situation än en person som tillbringat hela sitt yrkesverksamma liv i ett och samma land.

Genom förordningens lagvalsregler, som innebär att en anställd eller egenföretagare skall vara omfattad av endast ett lands lagstiftning, är sörjt för att den överkompensation som kan uppstå genom att en person samtidigt är försäkrad enligt två olika länders lagstiftning inte uppkommer. Detta är av betydelse särskilt i fall då något av ländernas system för social trygghet är uppbyggt som det svenska, dvs. när för— säkringstillhörigheten grundas inte på arbete utan på bosättning i landet.

För att komma till rätta med omotiverade fördelar av att en person har anknytning till flera länders socialförsäkringssystem innehåller förordning 1408/71 bestämmelser som avser att förhindra att förmåner sammanträffar.

212 Allmänna överväganden SOU 1993:115

I art. 12.1 slås sålunda fast att förordningen inte kan åberopas för att få eller bevara en rätt till flera förmåner av samma slag för samma period av obligatorisk försäkring. Innebörden av denna bestämmelse har vi redogjort för i avsnitt 3.9.7. Som vi angav där gäller be- stämmelsen inte förmåner som utgår på grund av invaliditet. ålderdom, dödsfall eller arbetssjukdomar och olycksfall i arbetet och som utges från två eller flera medlemsstater med stöd av förordningens regler om beräkning av pension.

Den svenska nationella lagstiftningen innehåller bestämmelser som innebär att en förmån reduceras eller faller bort om den försäkrade för samma tid får andra socialförsäkringsförmåner eller annan inkomst. Sådana bestämmelser finns bl.a. när det gäller havandeskapspenning, rehabiliteringspenning, smittbärarpenning och föräldrapenningför- måner. Enligt de svenska nationella bestämmelserna sker samordning i regel endast med andra svenska förmåner, medan bestämmelserna inte hindrar utbetalning av nu nämnda förmåner när en person för samma tid erhåller en annan socialförsäkringsförmån enligt utländsk lagstiftning. Ett undantag härifrån gäller i fråga om smittbärarpenning som samordnas även med ersättning enligt utländsk lagstiftning om arbetsskadeförsäkring. Ett annat undantag utgör arbetsskadelivränta som samordnas även med pension som enligt utländskt system för social trygghet utgår med anledning av arbetsskadan.

Förordning 1408/71 innehåller i art. 12.2 en bestämmelse som tar sikte på nu nämnda typ av regler och som skall förhindra att olika förmåner sammanträffar. Bestämmelsen innebär att samordning kan ske även med en förmån som utges enligt lagstiftningen i ett annat medlemsland. Enligt art. 12.2 gäller sålunda att, om en medlemsstats lagstiftning innehåller bestämmelser om minskning, indragning eller innehållande av förmåner för den som samtidigt har andra socialförsäk- ringsförmåner eller annan inkomst, sådana bestämmelser får åberopas även om rätten till dessa förmåner har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning eller inkomsten h