Beslut vid regeringssammanträde den 7 november 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda vilka register en kommande skattekriminal vid skatteförvaltningen kan ha behov av för skattebrottsutredningar samt föreslå den författningsreglering av registren som är motiverad. Utredaren skall dessutom se över vilka ändringar som behövs i skatteregisterlagen (1980:343) för att underlätta arbetet med att utreda skattebrott m.m. I uppdraget ingår att undersöka behovet av tillgång till uppgifter hos andra myndigheter. Utredaren skall också se över informationsutbytet mellan bl.a. tullmyndigheterna och skatteförvaltningen.

Bakgrund

Ekobrottsberedningen har i rapporten Effektivare ekobrottsbekämpning (Ds 1996:1) uttalat sig för att utredningar av skattebrott skall handhas av skattemyndigheten. Det finns dock enligt Ekobrottsberedningen åtskilliga frågor som måste utredas närmare innan man kan ta ställning till den närmare utformningen av en skattekriminal. Det gäller bl.a. frågor om hur verksamheten vid skattekriminalen skall avgränsas i förhållande till annan brottsutredande verksamhet och vilka befogenheter den skall ha. Dessa frågor utreds nu vidare av Ekobrottsberedningen. Beredningen avser att omkring årsskiftet 1996/97 redovisa en rapport med fullständigt underlag för ett ställningstagande i dessa frågor. En kommande skattekriminal vid skattemyndigheterna måste ha tillgång till effektiva verktyg i sin brottsutredande verksamhet. Skattebrotten är ofta välplanerade och rör betydande belopp. Svagheterna i skattemyndigheternas kontrollsystem och handläggningsrutiner utnyttjas. Skattemyndigheterna måste i en kommande skattekriminalverksamhet få ett ADB-stöd motsvarande det polisen och tullen har med de justeringar som kan föranledas av inriktningen just mot skattebrott. Behovet av särskilda register i skattekriminalens verksamhet och hur befintliga register kan utnyttjas effektivare i verksamheten behöver därför utredas.

Skatteförvaltningen använder i dag i stor utsträckning ADB i sin verksamhet. Inom skatteförvaltningen finns en mängd informationssystem och register. För hela landet förs ett centralt skatteregister och för varje län ett regionalt skatteregister. Bestämmelser om registren finns i skatteregisterlagen (1980:343). Skatteregistren får användas bl.a. vid inkomst- och förmögenhetstaxeringen samt vid bestämmande och uppbörd av skatt. Registren skall även underlätta planeringen, samordningen och uppföljningen av revisions- och annan kontrollverksamhet på hela skatteområdet. I skatteregistren får de uppgifter som behövs för beskattningen registreras. Skatteregistren får inte användas för brottsutredande verksamhet. Detta skulle strida mot ändamålet med registren. I skatteregistren får inte heller uppgifter om t.ex. att åtal väckts mot någon för misstänkt skattebrott eller dom i skattebrottmål registreras. Samtliga skattemyndigheter får ha terminalåtkomst till vissa basuppgifter i det centrala skatteregistret, s.k. riksåtkomst. Skattemyndigheterna har vidare av praktiska skäl medgivits riksåtkomst till vissa uppgifter, t.ex. mervärdesskatte- och arbetsgivaruppgifter. Till det stora flertalet uppgifter i registret, bl.a. uppgifter från kontrolluppgifter och flertalet uppgifter från självdeklarationer, får terminalåtkomst finnas endast i den mån uppgifterna hänför sig till länet eller rör skattskyldig som beskattas i länet, s.k. länsåtkomst. För beskattningen på punktskatteområdet finns särskilda register. Registren förs av Skattemyndigheten i Dalarnas län, som är beskattningsmyndighet. För uppbörd och annan administration används registret BRIS (Besluts-, Redovisnings- och Informationssystem för det Särskilda skattekontoret). Registret, som förs med stöd av tillstånd från Datainspektionen, innehåller huvudsakligen uppgifter om deklarerade och inbetalade punktskatter. Skattemyndigheten för också register över personer som är godkända upplagshavare eller registrerade varumottagare samt register över de lokaler som är godkända som skatteupplag.

Rikspolisstyrelsen för flera olika slag av register, bl.a. det allmänna kriminalregistret och person- och belastningsregistret (PBR). Det allmänna kriminalregistret innehåller uppgifter om personer som har dömts till andra påföljder än böter och som behövs för att brottsbalkens regler om sammanträffande av brott skall kunna tillämpas. Bestämmelser om kriminalregistret finns i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och kriminalregisterkungörelsen (1973:58). PBR, som är det största polisregistret, regleras i lagen (1965:94) om polisregister m.m. och polisregisterkungörelsen (1969:38). PBR innehåller uppgifter om påföljder och andra belastningsuppgifter som skall antecknas enligt kriminalregister- eller polisregisterförfattningarna. Dessutom antecknas bl.a. uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott. Inom polisen används uppgifterna i PBR såväl vid spaning och brottsutredning som vid ordnings- och trafikpolisverksamhet. Hos Rikspolisstyrelsen förs med stöd av polisregisterlagen också flera andra register än PBR. Dessa register används framför allt för brottsspaning. Hit hör bl.a. brottsanmälansregistret, det allmänna spaningsregistret, signalements- och känneteckensregistret samt beslags- och analysregistret. Till polisregistren hör också Finanspolisens analys- och spaningsregister. Vidare för polismyndigheterna vissa lokala register. Polisregistren är för närvarande föremål för en översyn av Register- utredningen (Ju 1995:01). Utredningen har lämnat delbetänkandet Kriminalunderrättelseregister DNA-register (SOU 1996:35).

Tullmyndigheternas verksamhet består i huvudsak i att fastställa och uppbära tullar, andra skatter och avgifter som tas ut vid import och export samt att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om import och export av varor från och till tredje land samt vissa bestämmelser avseende in- och utförsel av varor från och till annat EU-land. Tullmyndigheterna bedriver i stor omfattning själva utredningsverksamhet och i viss omfattning även åklagarverksamhet i fråga om brott mot sådana bestämmelser. Den brottsutredande verksamheten skiljs organisatoriskt från tullklarerings- och tullrevisionsverksamheten, dvs. den fiskala utredning som syftar till beslut om tull m.m. samt utredning i övrigt av sådan brist i anmälnings- och uppgiftsskyldighet som inte utgör brott. För fastställande och uppbörd av tull använder sig tullmyndigheterna av tullregistret som förs med stöd av tullregisterlagen (1990:137). Tullmyndigheterna har för sin brottsutredande verksamhet bl.a. ett spaningsregister, SPADI, som innehåller uppgifter om personer misstänkta för brott enligt bl.a. lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, narkotikastrafflagen (1968:64) och tullagen (1994:1550). I registret får det även tas in uppgifter om transportmedel och andra varor som misstänks ha samband med brott enligt nämnda lagar. Bestämmelser om SPADI finns i förordningen (1987:864) om tullverkets register för brottsbekämpande verksamhet. Tullmyndigheterna har också åtkomst till vissa uppgifter i polisens allmänna spaningsregister. Inom Finansdepartementet bereds en begäran från Generaltullstyrelsen om att få inrätta ett särskilt underrättelseregister.

I likhet med tull- och polismyndigheter behöver skattekriminalen för underrättelse-, spanings- och utredningsverksamhet samt den brottsförebyggande verksamheten särskilda register. Det finns för skattebrottsutredningar behov av att underlätta samordningen av pågående brottsutredningar om samma person. För utredning av misstänkta skattebrott behövs vidare möjlighet att kartlägga misstänkta skattebrottslingars tidigare och nuvarande verksamhet samt uppgifter om vilka åtgärder myndigheterna vidtagit mot dessa. Även en samlad bild av skattemyndighetens egna åtgärder, åklagarbeslut och domar behövs. Utredarens uppgift är att undersöka vilka register - utöver de register som redan finns för brottsutredningar - som behövs för skattebrottsutredningar och föreslå en rättslig reglering av registren. Utgångspunkten bör vara att bestämmelser rörande sådana register regleras i en särskild författning. De register som finns för brottsutredningar inom polis- och tullmyndigheterna bör kunna vara vägledande. Av intresse är också vilka register man har i andra länder med en likartad organisation, t.ex. i Tyskland.

Utredaren skall ta ställning till vilka uppgifter som skall registreras och vilka bearbetningar av personuppgifter som skall få ske. Andra frågor som är väsentliga i sammanhanget är utlämnande av uppgifter från registren och i vilken utsträckning andra funktioner inom skattemyndig- heten och andra myndigheter skall få del av uppgifterna. Vidare måste frågor om bevarande och gallring av uppgifter övervägas. Det skall särskilt uppmärksammas att den enskildes personliga integritet får tillräckligt skydd. Vid utformningen av reglerna kan det också finnas behov av att se över om det behöver göras några följdändringar i sekretesslagen (1980:100).

För såväl skattebrottsutredningar som skattekontroll är det väsentligt att befintliga system kan utnyttjas effektivt. Vissa uppgifter i det centrala skatteregistret och de regionala skatteregistren måste naturligtvis vara tillgängliga för skattekriminalen. Den kan även behöva tillgång till uppgifter i andra myndigheters register. Det finns t.ex. uppgifter i tullregistren och polisregistren som kan vara till stor nytta vid utredningar om misstänkta skattebrott. Utredaren skall utreda i vilken omfattning information i skatteregistren och andra myndigheters register skall vara tillgängliga för att underlätta utredningar om misstänkta skattebrott och lämna de förslag till förändringar som är motiverade. Behovet av uppgifter måste dock vägas mot integritetsintresset. Frågan om de uppgifter som får registreras i framför allt det centrala skatteregistret är tillräckliga kan också behöva övervägas. Riksskatteverket har i en promemoria lämnat förslag till ändringar i skatteregisterlagen. Förslaget innebär bl.a. att vissa uppgifter som behövs för skattekontrollverksamheten skall få hämtas in från andra myndigheter och registreras i det centrala skatteregistret. Promemorian bereds inom Finansdepartementet. Riksskatteverkets förslag tar framför allt sikte på det behov som finns för revisions- och annan kontrollverksamhet. Eventuellt kan ytterligare förändringar behövas i skatteregistret. I uppdraget ingår därför också att undersöka om det behövs några ändringar i skatteregisterlagen för att underlätta utredningar om skattebrott. En utgångspunkt i detta sammanhang bör dock vara att det huvudsakliga syftet med registret inte förändras. Exempelvis bör ytterligare uppgifter i skatteregistret ha stor betydelse också för beskattningsverksamheten för att det skall vara motiverat att ta in dessa i skatteregistret. När det gäller punktskatteområdet skall Skatteflyktskommittén (Fi 1995:04) kartlägga de brister och problem som finns vid den punktskattekontroll som gäller införsel av EG-interna varor och lämna de förslag som behövs för att effektivisera kontrollen. Kommittén kommer därvid också in på frågor som rör beskattningsmyndighetens behov av ADB-stöd.

För att förebygga ekonomisk brottslighet och upptäcka fler överträdelser av gällande skatte- och avgiftsbestämmelser är det av vikt att skattemyndigheten har ett informationsstöd som medger en effektiv skattekontroll. Gällande regler om terminalåtkomst till det centrala skatteregistret har visat sig innebära olägenheter i kontrollhänseende. De kan bl.a. hindra skattemyndigheten att skaffa sig en helhetsbild av företagsgrupper som består av företag både i det egna länet och i andra län samt försvåra samordningen av kontrollåtgärder. Begränsningarna i skattemyndigheternas åtkomst till uppgifter i andra län utnyttjas av skattskyldiga som har för avsikt att missbruka systemet. Utredaren skall analysera behovet av åtkomst till uppgifterna i registret för skattekontrollverksamheten och föreslå de författningsändringar som är motiverade. Som tidigare nämnts har Riksskatteverket i en promemoria föreslagit att skatteförvaltningen skall få hämta in vissa uppgifter från andra myndigheter. Det kan under arbetets gång visa sig att det för skattebrottsbekämpningen finns behov av ytterligare ändringar i skatteregisterlagen för att stärka skattekontrollen. Utredaren skall i så fall lägga fram förslag till de ändringar som behövs.

Vid utredning av skattebrott, särskilt när det gäller punktskatter, kan uppgifter i tullens register vara till stor nytta. Vissa uppgifter som behövs för utredning av skattebrott kan även ha betydelse för tullens verksamhet. Utredaren skall bedöma om uppgifter som kan vara till nytta för båda verksamheterna bör finnas registrerade hos både tull- och skattemyndighet eller om det är tillräckligt att uppgifterna registreras hos en av myndigheterna. I sistnämnda fall bör den andra myndigheten på ett enkelt och effektivt sätt få tillgång till uppgifterna. Utredaren bör vidare överväga vilka effektivitetsvinster som kan göras genom att utveckla informationsutbytet mellan myndigheterna. För tullens verksamhet kan det t.ex. finnas behov av att få åtkomst till uppgifter i det centrala skatteregistret.

Utöver de frågor som nämnts kan det finnas andra frågor som aktualiseras under arbetets gång. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som anses påkallade.

I sitt arbete skall utredaren följa Ekobrottsberedningens arbete med att bestämma ramarna för skattekriminalen. Utredaren skall vidare följa det arbete som bedrivs inom Registerutredningen (Ju 1995:01), Utredningen om en ny datalag (Ju 1995:08), Skatteflyktskommittén (Fi 1995:04) och Skattekontrollutredningen (Fi 1995:05). Vidare skall utredaren beakta vad som sägs i direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1991:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredaren skall redovisa sitt arbete före utgången av november 1997.