SOU 1996:35

Kriminalunderrättelseregister - DNA-register : delbetänkande

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 30 mars 1995 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till en rättslig reglering av belastningsregistret och misstankeregistret samt överväga vilka ändringar som behövdes i polisregisterlagen. I uppdraget ingick också att utarbeta förslag till en rättslig reglering av polisunderrättelse- register och DNA-register. Uppdraget omfattade inte säkerhetspolisens register.

Den 14 mars 1996 beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv att den inskränkning i uppdraget som undantog säkerhetspolisens register inte längre skulle gälla.

Den 31 mars 1995 förordnades f.d. generaldirektören Mats Börjesson som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. samma dag chefsjuristen Ulf Berg, advokaten Claes Borgström, polisöverintendenten Anders Danielsson, hovrättsassessom Thomas Ericsson, professorn Ingvar Kopp, tekniska chefen Anita Lagerkvist, byråchefen Nils Rekke samt kammarrättslagmannen Sten Wahlqvist.

Till sekreterare åt utredningen fr.o.m. den 8 maj 1995 förordnades den 5 maj 1995 hovrättsassessom Eva Lönqvist.

Utredningen har antagit namnet Registerutredm'ngen. Härmed överlämnas utredningens delbetänkande Kriminalunderrät- telseregister - DNA-register. Experterna står bakom förslagen, vilket inte innebär att det inte har funnits avvikande meningar i vissa fall. Där avvikelserna har varit av större betydelse har de kommenterats i den allmänna motiveringen till förslagen.

Utredningsarbetet fortsätter i enlighet med direktiven.

Stockholm i mars 1996

Mats Börjesson

/Eva Lönqvist

Innehåll Sammanfattning ............................... 9 Författningsförslag ............................ 21 1 Förslag till lag om polisens underrättelseregister ..... 21 2 Förslag till lag om register med uppgifter om

DNA—analys i brottmål ..................... 24 3 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ....... 27 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om

polisregister m.m. ........................ 28 5 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980: 100) ............................. 29 1 Utredningens uppdrag och arbete ............... 31 1.1 Våra direktiv ........................... 31 1 .2 Utredningsarbetet ......................... 33 AVDELNING 1

Register i polisens underrättelseverksamhet

2 2.1 2.2 2.3

3.1 3.2

3.3 3.4

3.5 3.6

Bakgrund .............................. 35 Kriminalunderrättelseverksamhet ............... 35 ADB-register i underrättelseverksamheten ......... 38 Förundersökning ......................... 40 Gällande rätt ........................... 45 Internationella konventioner m.m. .............. 45 Internationellt polissamarbete ................. 47 3.2.1 Europol ......................... 47 3.2.2 EIS ............................ 49 Svensk rätt ............................. 51 Befintliga underrättelseregister ................ 54 3.4.1 Säkerhetspolisens register .............. 55 3.4.2 Finanspolisens analys— och spaningsregister . . . 56 Allmänna spaningsregistret (ASP) .............. 60 Förundersökningsregister .................... 65

Innehåll sou 199635 4 Överväganden om underrättelseregister ........... 69 4.1 Utvecklingen av informationstekniken inom

polisväsendet ........................... 69 4.2 Den rättsliga utvecklingen ................... 70 4.3 Förutsättningarna för registrering av kriminalunderrättelseuppgifter med hjälp av ADB . . . . 73 4.3.1 Vissa grundläggande förutsättningar för registrering ...................... 73 4.3.2 Registrens ändamål .................. 77 4.3.3 Registrens innehåll .................. 82 4.4 Utlämnande av uppgifter ur registren ............ 90 4.5 Gallring av uppgifter ...................... 95 4.6 Kontroll och säkerhet ...................... 98 4.7 Befintliga register i förhållande till den nya lagen ..... 100 4.8 Kostnader ............................. 101 AVDELNING 2 DNA-analys inom ramen för straffprocessen 5 Bakgrund .............................. 103 5.1 Inledning .............................. 103 5.2 Vad är DNA-analys? ...................... 106 5.3 Hur kan DNA-analys användas? ............... 110 5.4 Hur kan DNA-register användas? ............... 117 6 Gällande rätt ........................... 121 6.1 Om DNA-register m.m. .................... 121 6.1.1 Internationella konventioner m.m. ......... 121 6.1.2 Svensk rätt ....................... 122 6.1.3 Fingeravtrycksregistret ................ 123 6.2 Om DNA—analys m.m. ..................... 125 6.2.1 Internationella konventioner m.m. ......... 125 6.2.2 Svensk rätt ....................... 126 7 Överväganden om DNA-register m.m. ............ 131 7. 1 Inledning .............................. 13 1 7.2 DNA—register ........................... 136 7.2.1 Registrens ändamål .................. 136 7.2.2 Registrens innehåll .................. 137 7.2.3 Utlärnnande av uppgifter ur registren ....... 142 7.2.4 Gallring av uppgifter ................. 143 7.2.5 Särskilda överväganden om spårregistret ..... 146 7.3 Provtagning och analys ..................... 147

7.3.1 Provtagning och analys av den som är

misstänkt ........................ 147 7.3.2 Obligatorisk provtagning och analys av den som är anhållen eller häktad ............ 150 7.3.3 Provtagning och analys av annan än den som är misstänkt ....................... 153 7.3.4 Spåranalys ....................... 156 7.3.5 Användning av prover och analysresultat som inte har tagits fram i brottsutredande syfte . . . . 157 7.3.6 Bevarande av prover ................. 159 7.4 Europarådets rekommendation . . . . ............ 161 7.4.1 Provtagning och analys som inte behövs för utredning om visst brott ............... 161 7.4.2 Bevarande av prover ................. 165 7.5 Kostnader ............................. 165 AVDELNING 3 8 Författningskommentar ..................... 167 8.1 Förslag till lag om polisens underrättelseregister ..... 167 8.2 Förslag till lag om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål ..................... 178 8.3 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ....... 184 8.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. ........................ 185 8.5 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ............................. 185 Bilagor 1 Kommittédirektiv 1995z38 ..................... 187 2 Några uppgifter om utländsk rätt ................. 199 3 Europarådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn ................ 209 4 Europarådets rekommendation om användningen av

DNA—analys inom ramen för det straffrättsliga systemet ................................ 237

' ll” Ertl-aha .::-un astma-!

”luftbu- #: HU

' - gl 'Llif EMI

. 'å' |]: _| grind—1 m imaginatlrni _ 341118 grum-'I. Z 8 r ' till" 118431)

' manila ._;ir3:|!:|11'håliimoivl [ ||| |1Jqlg ?!!” ”Säv &

_ rut-hgtmmm

[ ”år! Hlulmquwä & Elim? .i'L'GM-P-Hu ' i'm-51212

Sammanfattning

Några utgångspunkter

Vi har i uppdrag att utarbeta förslag till en rättslig reglering av ett belastningsregister och ett misstankeregister samt överväga vilka ändringar som behövs i polisregisterlagen. Arbetet skall ske med utgångspunkt i de riktlinjer för registerstrukturen som anges i regeringens proposition 1994/95:144 Riktlinjer för registrering av påföljder m.m. I en första etapp skall vi dock utreda frågan om att författningsreglera kriminalunderrättelseregister och DNA-register samt utarbeta förslag till en sådan reglering. Det är resultatet av vårt arbete i denna del som redovisas i detta betänkande.

Kriminalunderrättelseregister och DNA-register blir att anse som polisregister i polisregisterlagens mening. Det har därför varit naturligt för oss att överväga hur de lagar som föreslås reglera dessa register skall kunna passas in i en reviderad polisregisterlag. Hur en sådan skall utformas har vi av naturliga skäl inte tagit ställning till ännu. Arbetet på de författningar som vi nu föreslår har emellertid gett anledning till en del reflektioner rörande den tekniska och rättsliga miljö i vilken kriminalunderrättelseregister och DNA-register skall hanteras. I inledningen av avsnitt 4 redovisar vi några tankar i detta avseende.

Kriminalunderrättelseregister

Bakgrund

Polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga och beivra brott kan bedrivas inom ramen för en förundersökning enligt rättegångsbalken, men kan också vara en uppgift som faller utanför förundersöknings— förfarandet. I vära direktiv används begreppet polisunderrättelseverk- samhet för sådan verksamhet som innebär att polisen samlar in och bearbetar uppgifter om personer som visserligen kan antas ägna sig åt brottslighet, men som inte kan utpekas som misstänkta för brott som är så konkretiserade att det finns grund för att inleda förundersökning. Polisunderrättelseverksarnhet eller kriminalunderrättelseverksamhet kan bedrivas i flera syften, bl.a. för att identifiera och karaktärsbe— stämma hot mot samhället som det är polisens uppgift att förebygga eller för att ge polisen det underlag som behövs för att brott skall

kunna förhindras, upptäckas, avslöjas eller avbrytas. Underrättelse- verksamheten kan också vara inriktad på att få fram underlag som kan leda till beslut om inledande av förundersökning. Om det genom kriminalunderrättelseverksarnhet kommer fram information som gör att det ”finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats” skall naturligtvis förundersökning inledas. Det utmärkande för kriminalunderrättelseverksamheten är dock just den omständigheten att verksamheten kan bedrivas trots att något konkreti— serat brott inte är känt och det därför inte finns förutsättningar att inleda förundersökning.

Det är inte vår uppgift att föreslå en för alla tänkbara sammanhang gemensam definition av begreppet kriminalunderrättelseverksamhet. Vad vi kan göra är emellertid att beskriva vilken innebörd begreppet skall anses ha vid tillämpning av den tänkta registerlagen. Mot bakgrund av vad vi ovan har anfört menar vi att med underrättelse- verksamhet i registerlagen skall avses polisverksamhet som syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit eller pågår eller kan förutses och som inte utgör förundersökning enligt rättegångs- balken.

I kriminalunderrättelseverksamhet får inte personregister föras med hjälp av ADB utan tillstånd av Datainspektionen. Hittills är det bara säkerhetspolisen och Rikspolisstyrelsens finanspolis som har fått föra sådana register. Rikspolisstyrelsen har visserligen begärt tillstånd att få föra krirninalunderrättelseregister även för den övriga polisverksam— heten, men sådant tillstånd har inte beviljats. Frågan om kriminal— underrättelseregister har emellertid fått förnyad aktualitet genom Sveriges medlemskap i EU — framför allt genom Sveriges anslutning till Europolkonventionen — och utvecklingen i övrigt när det gäller bekämpning av internationell eller annan kvalificerad brottslighet. Vi har därför ålagts att lämna förslag till utformning av ett kriminal- underrättelseregister.

Våra förslag

Vi föreslår att Rikspolisstyrelsen och de polismyndigheter som leds av länspolismästare (i praktiken länspolismästarnas underrättelseenheter) skall få föra dels analysregister, dels informationsregister. Skillnaden mellan de olika typerna av register är att analysregistren skall vara knutna till tidsbegränsade undersökningar av underrättelsekaraktär och i princip få innehålla alla uppgifter som är nödvändiga för under— sökningen, medan inforrnationsregistren skall vara permanenta och få innehålla uppgifter som visserligen inte omedelbart föranleder någon särskild undersökning, men som har sådan karaktär att de senare kan komma att behövas. Om uppgifter i ett informationsregister inte har

lett till någon åtgärd inom ett år skall uppgifterna i princip gallras. De närmare förutsättningarna för registrering beskrivs nedan.

Brottslighet som skall få föranleda registrering

Det är bara vid misstanke om allvarlig brottslighet som registrering. skall få förekomma. Med allvarlig brottslig verksamhet menar vi i första hand sådan brottslighet som omfattar brott med högt straffvärde, t.ex. grov ekonomisk brottslighet. Dessutom avses brottslighet som kan utgöras av omfattande brott som inte är av lika allvarligt slag, exempelvis seriebrottslighet, ligabrottslighet eller utbredd brottslighet inom en viss bransch.

För att upplysningar om allvarlig brottslighet skall få registreras skall det vara tillräckligt att det finns anledning anta att sådan brottslig verksamhet förekommer eller har förekommit. Kravet på att det skall finnas ”anledning anta” att viss verksamhet förekommer motsvarar i styrka vad som gäller för inledande av förundersökning.

Registrens ändamål

När Rikspolisstyrelsen eller en länspolismästare har beslutat inleda en särskild undersökning av underrättelsekaraktär för att få underlag för beslut att inleda en förundersökning enligt rättegångsbalken eller att vidta särskilda åtgärder för att förebygga eller förhindra brott, skall analysregister få föras i verksamheten med hjälp av ADB. Ett beslut att inrätta ett analysregister skall innehålla uppgifter om bl.a. registrets benämning och ändamål, varvid ändamålet med registret skall sammanfalla med ändamålet med den undersökning för vilken registret upprättas. Samtidigt skall också anges hur länge undersökningen i fråga beräknas pågå och hur länge registret skall bestå.

För att underrättelseverksamhet skall kunna bedrivas i form av särskilda undersökningar för särskilda ändamål behöver polisen samla in och registrera uppgifter som kan utgöra underlag för beslut om inledande av sådana undersökningar. Dessa uppgifter bör få samlas i permanenta informationsregister.

Registrens innehåll

En grundläggande förutsättning för registrering i ett underrättelseregis— ter skall vara att registreringen är nödvändig för registrets ändamål. Såvitt gäller informationsregister skall uppgifter som kan hänföras till en enskild person få registreras endast om personen på konkreta grunder kan antas antingen ägna eller ha ägnat sig åt brottslig

verksamhet av allvarligt slag eller komma att begå brott av allvarlig beskaffenhet. Det skall alltså i det enskilda fallet finnas konkreta omständigheter som kan läggas till grund för antagandet att en person tar befattning med brottslig verksamhet. Kravet på att det skall finnas konkreta grunder till stöd för antagandet är avsett att motsvara innebörden av begreppet skälig misstanke i rättegångsbalken.

Analysregistren skall till skillnad från inforrnationsregistren i princip få innehålla alla uppgifter som behövs för ändamålet med under- sökningen. I en undersökning som företas i ett väl definierat syfte bör det vara möjligt att föra in uppgifter även om personer som inte kan misstänkas ta befattning med brottslig verksamhet, men som kanske umgås med eller genom affärskontakter eller på annat sätt har anlmytning till någon som kan antas vara inblandad i brottslighet. Uppgifter om sådana personer skall dock inte få registreras om inte uppgifterna är nödvändiga för undersökningen.

Även om de krav vi nyss har nämnt är uppfyllda är det inte givet att varje tillgänglig uppgift som kan vara av intresse skall få registre— ras. Vilka slag av uppgifter som bör få förekomma i ett under- rättelseregister bör dock inte regleras i lag. Sådana bestämmelser är emellertid nödvändiga, särskilt vad avser informationsregistren. Det bör ankomma på regeringen eller myndighet som regeringen be- stämmer att utforma bestämmelserna. Därigenom kan kravet på ett fullgott integritetsskydd tillgodoses samtidigt som effektivitetssyn— punkterna kan beaktas.

Vissa uppgifter är emellertid så känsliga till sin karaktär att det bör framgå av lagen att en person inte får registreras enbart på grund av en sådan uppgift. Det gäller uppgifter om en persons etniska ursprung, hälsa eller sexuella läggning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt eller medlemskap i fackförening. En bestämmelse om förbud mot registrering enbart på grund av sådana särskilt känsliga uppgifter bör således införas i lagen. Att anteckning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning följer av 2 kap. 3 & regeringsformen.

Om andra omständigheter gör att det finns anledning att registrera information om en person anser vi att polisen undantagsvis bör få registrera också sådana känsliga uppgifter som nyss har sagts. Ett krav för registrering skall dock vara att uppgiften är oundgängligen nödvändig med hänsyn till registrets ändamål.

Utlämnande av uppgifter

Uppgifter ur kriminalunderrättelseregister skall enligt vårt förslag på begäran lämnas ut till JO, JK och Datainspektionen samt till domstol som behöver uppgifterna för omprövning av beslut angående utläm— nande av uppgift ur register. Uppgifter skall vidare lämnas till

åklagare som behöver uppgifterna för en förundersökning. Vi föreslår också att uppgifter skall få lämnas ut till annan myndighet om regeringen för visst slag av ärenden eller för särskilt fall ger tillstånd till det.

Uppgifter ur registren skall också få lämnas till polismän vid andra polismyndigheter än den som är ansvarig för det aktuella registret. Huvudregeln bör vara att uppgifter skall lämnas om de behövs i ett särskilt ärende. Även i vissa andra situationer kan uppgifter behöva lämnas ut. Närmare bestämmelser om polisens tillgång till registren skall enligt vårt förslag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Slutligen skall uppgifter också få lämnas till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer om det följer av en internationell konvention som Sverige har biträtt. Det vi framför allt tänker på är den skyldighet att lämna ut uppgifter som följer av Europolkon- ventionen. Regeringen avses också få förordna om utlämnande av uppgifter i internationella förhållanden i andra fall.

Gallring av uppgifter

Uppgifter i ett underrättelseregister skall gallras när uppgifterna inte längre behövs för registrets ändamål. Ett analysregister skall gallras senast vid den tidpunkt som bestämdes vid registrets inrättande. Om undersökningen vid den tidpunkten inte har avslutats kan registret undantagsvis få bestå ytterligare en tid, dock endast om det är av särskild betydelse för att undersökningen skall kunna avslutas.

Uppgifter i inforrnationsregistren skall gallras senast ett år från det att uppgifterna registrerades. Om det dessförinnan har förts in nya uppgifter om en registrerad person eller om det har inletts ett särskilt underrättelseprojekt bör uppgifter i informationsregistret kunna få stå kvar under längre tid.

DNA-register Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har polisen i samband med brottsutredningar använt sig av olika metoder för att identifiera personer som misstänks för brott. Man har bl.a. letat efter fingeravtryck och andra spår på brottsplatser och tagit olika prover från misstänkta personer för att kunna jämföra dem med vad man har funnit på en brottsplats. De olika tekniker för identifiering som man hittills har använt sig av kan vara till nytta både i det inledande skedet av en förundersökning, då

man genom spaning försöker finna den misstänkte, och senare under utredningen då den misstänkte, genom att konfronteras med uppgifter som t.ex. tyder på att han har befunnit sig på brottsplatsen, kanske väljer att erkänna. Uppgifterna kan också användas som bevis i en senare rättegång. Metoder som innebär att man kan identifiera personer som har befunnit sig på en brottsplats kan naturligtvis också leda till att misstänkta frias från misstankar om brott.

De olika metoderna för identifiering av individer kan således utgöra betydelsefulla hjälpmedel i det brottsutredande arbetet. DNA-tekniken har i det här sammanhanget inneburit ett stort framsteg. DNA är ett ämne som finns i varje cell i människokroppen och som är sammansatt på ett sådant sätt att det, bortsett från enäggstvillingar, är unikt för varje individ. DNA kan utvinnas ur t.ex. blod, saliv, sperma eller hårstrån som man har funnit som fläckar på klädesplagg eller som spår på en brottsplats. Resultatet av en analys av det DNA som har utvunnits ur sådana fläckar eller spår kan sedan jämföras med analysresultat som avser prover som har tagits från den misstänkte. Med DNA-teknikens hjälp kan personer därför numera identifieras genom analys av mycket små mängder blod, saliv eller sperma eller genom analys av hårstrån.

[ avsnitt 5.3 ger vi några exempel på fall då DNA—analys har använts i Sverige. Exemplen belyser fördelarna med DNA-analys, men visar också på en del av de problem som är förknippade med DNA- tekniken. Det kan sarnmanfattningsvis konstateras att DNA—tekniken sedan ett antal år tillbaka har använts med framgång både som ett hjälpmedel under utredning om ett brott och som bevis i rättegång. Om en DNA-analys har behövts för utredning om ett brott har nödvändiga prover kunnat tas i enligt med rättegångsbalkens regler om kroppsbesiktning. Reglerna om provtagning och analys inom ramen för en förundersökning har i och för sig inte visat sig vara otill- räckliga. Det frågan nu gäller är om register över analysresultat bör få upprättas som ett ytterligare hjälpmedel för polisen.

Med hjälp av datoriserade DNA-register skulle polisen kunna utnyttja DNA—tekniken redan på spaningsstadiet, dvs. innan misstankar har kunnat riktas mot en viss person. DNA-tekniken gör det möjligt för polisen att under en brottsutredning med viss grad av säkerhet uttala sig om huruvida en misstänkt har befunnit sig på brottsplatsen eller ej. Det förutsätter att det finns något spår från brottsplatsen som kan analyseras och att jämförelseprov också kan tas från den miss— tänkte. Utredningen måste alltså ha kommit så långt att en viss person kan pekas ut som misstänkt. Om det upprättas ett DNA-register med uppgifter om människors DNA—profiler kan spåranalyser jämföras med DNA-profilerna i registret, vilket kan ge ett mycket snabbt besked om vem som har lämnat ett spår på en brottsplats. Det kan i sin tur underlätta en förundersökning avsevärt. Ett DNA-register skulle alltså

kunna göra det lättare att identifiera en person som har avsatt ett spår på en brottsplats.

Resultatet av en jämförelse mellan en Spåranalys och ett DNA- register behöver naturligtvis inte alltid bli att man finner en DNA- profil som överensstämmer med resultatet av spåranalysen. Ju fler personer som finns i registret, desto större är emellertid chansen att den som har avsatt ett visst spår skall påträffas. Sett enbart ur utredningssynpunkt vore det alltså värdefullt om ett DNA-register kunde innehålla uppgifter om alla dem som kan förväntas begå brott. Här gör sig dock integritetsskälen starkt gällande. Liksom i andra fall, då det är fråga om att underkasta människor provtagningar av olika slag eller att med hjälp av ADB registrera uppgifter om deras personliga förhållanden, krävs en noggrann avvägning mellan vad som är önskvärt av hänsyn till intresset av så effektiva brottsutredningar som möjligt och vad som kan accepteras med hänsyn till intresset av skydd för den personliga integriteten.

Det man i första hand tänker på när man talar om DNA-register är troligen den typ av register som innehåller uppgifter om vissa personers DNA-profiler. Polisen kan emellertid också ha intresse av att registrera resultat från spåranalyser i de fall då det inte har kunnat utredas vem som har avsatt spåret. Med hjälp av ett register med uppgifter om resultat från spåranalyser kan man på ett enkelt sätt klarlägga sambandet mellan olika brott, under förutsättning att gärningsmannen har lämnat något analyserbart spår efter sig. Resultatet kan t.ex. bli att man med viss säkerhet kan påstå att en och samma person har avsatt samtliga spår från flera brott. Utredningarna om brotten kan därmed samordnas och vittnesmål och annan bevisning kan sammanställas. Möjligheterna för polisen att utreda brotten ökar därigenom också.

I våra direktiv anförs att det är mycket viktigt att skapa goda förutsättningar för användandet av DNA-analys. Vi har därför ålagts att lämna förslag till utformning av ett DNA-register. Behovet av uppgifterna för polisiära ändamål skall enligt direktiven vägas mot integritetsskyddsaspekten. Vi har strävat efter att ställa upp sådana kriterier för registrering av analysresultat att riskerna för opåkallade intrång i den personliga integriteten motverkas.

Våra förslag Registrens ändamål

Vi har konstaterat att polisen har behov av två olika DNA-register. Det är för det första fråga om ett personregister som innehåller upp- lysningar om identifierade personer (personregistret) och för det andra ett register med uppgifter som inte kan hänföras till en viss person

(spårregistret). Ändamålet med båda registren skall vara att underlätta identifieringen av personer i samband med utredning om brott.

Personregistrets innehåll

Av integritetsskyddshänsyn har vi föreslagit att personregistret skall begränsas till uppgifter om dem som har dömts för tämligen allvarliga brott. Det skall enligt förslaget vara fråga om ett sådant brott mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet som avses i 3, 4, 6, 8, 12, eller 17 kap. brottsbalken eller ett allmänfarligt brott som avses i 13 kap. brottsbalken, om det på brottet kan följa fängelse i mer än två år. Personregistret bör dessutom få innehålla uppgifter om dem som har dömts för försök, förberedelse, stämpling, anstiftan eller medhjälp till något av de brott som nyss har nämnts.

Vid DNA-analyser undersöks för närvarande en ytterst liten del av arvsmassan och en del där variationen mellan olika individer är mycket stor. Avsikten med analysen är att man skall försöka få fram en s.k. DNA-profil. Med DNA-profil avses här en bestämning av vilken eller vilka genetiska varianter som förekommer på en viss plats i arvsmassan. Bestämningen skall göras på minst fem olika platser i arvsmassan och på ett sådant sätt att risken för att samma kombination förekommer hos mer än en individ är 1 på 1 000 000 eller mindre. En DNA-profil kan för närvarande inte ge någon upplysning om vederbörandes personliga egenskaper. DNA—profiler kan således bara användas för att genom jämförelser med annat material fastställa en persons identitet. Enligt vårt förslag skall det bara vara tillåtet att registrera sådana analysresultat som ger information om den registre— rades identitet.

Spårregistrets innehåll och användning

Spårregistret skall enligt vårt förslag få innehålla uppgifter om resultat av DNA-analys som har gjorts för utredning om brott och som inte kan hänföras till en viss person. Så snart ett spår från en brottsplats kan knytas till en viss person, skall analysresultatet gallras ur spårregistret.

Uppgifter i spårregistret skall få jämföras med andra analysresultat som inte kan hänföras till en viss person. På det sättet kan man klarlägga samband mellan tidigare ouppklarade brott. Vidare skall det vara tillåtet att jämföra uppgifter i spårregistret med uppgifter i det DNA-register som innehåller upplysningar om dömda personer och med resultat från DNA-analys av personer som är misstänkta för brott. Därigenom kan man ta reda på om en misstänkt eller tidigare dömd person också kan misstänkas för ett tidigare ouppklarat brott. Vi har

däremot inte ansett det rimligt att analysresultat som polisen förfogar över efter en blodprovstagning som en målsägande eller någon annan icke-misstänkt person frivilligt har medverkat till för att främja en brottsutredning, samkörs med ett spårregister eller på annat sätt utnyttjas för att ta reda på om personen i fråga kan misstänkas för något ouppklarat brott. Det skall därför inte vara tillåtet att jämföra uppgifter i spårregistret med analysresultat som härrör från målsägan- de och andra som inte är misstänkta.

Utlämnande av uppgifter

Utlämnande av uppgifter från personregistret skall få förekomma endast i begränsad omfattning. Den registrerade själv skall dock ha en ovillkorlig rätt att få ta del av uppgifter om sig själv.

Gallring av uppgifter

Uppgifter i DNA—registren skall enligt vårt förslag gallras så snart de inte längre behövs för ändamålet. Uppgifter i personregistret skall gallras senast tio år efter det att påföljden för brottet till fullo har verkställts eller annars har upphört, medan uppgifter i spårregistret skall gallras senast trettio år efter registreringen. Dessutom skall uppgifter i spårregistret naturligtvis utgå när det inte längre finns förutsättningar för registrering, dvs. så snart ett spår kan knytas till en viss person.

Provtagning och analys

Bestämmelser om provtagning för DN A—analys för utredning om brott finns i 28 kap. rättegångsbalken. Vi redogör för dessa regler i avsnitt 7 och konstaterar där bl.a. att den som är skäligen misstänkt för ett brott får underkastas provtagning under vissa förutsättningar. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda får den misstänktes samtycke inte åberopas som stöd för provtagning. Provtagning av en målsägande eller någon annan som inte är misstänkt är för närvarande inte reglerat i lag, men anses ändå kunna företas med vederbörandes samtycke.

Vi föreslår inga ändringar av förutsättningarna för provtagning och analys för utredning om brott. Den misstänktes medgivande skall följaktligen inte heller fortsättningsvis få åberopas om lagliga förutsättningar att tvångsvis ta prov saknas. Någon särreglering i rättegångsbalken av förutsättningarna för att ta blodprov för DNA— analys av den som inte är misstänkt bör inte införas.

I avsnitt 7 har vi också tagit upp frågan om det, med hänsyn till ett kommande DNA—register, bör införas möjlighet att ta prov för DNA- analys av en misstänkt, även om det inte behövs för utredning om det påstådda brottet. Vår slutsats är att de rättsliga möjligheterna att företa DNA—analys i straffrättsliga sammanhang bör utvidgas något. I likhet med vad som föreskrivs beträffande fingeravtryck bör prov för DN A- analys i vissa fall få tas oavsett om provet behövs för utredning om brottet eller ej. Sådan provtagning bör bara komma i fråga beträffande den som är anhållen eller häktad som misstänkt för ett brott. Därmed försäkrar man sig om att en person inte kommer att underkastas obligatorisk provtagning för DNA—analys förrän misstanken mot honom har nått viss styrka. En annan fördel är att ett beslut om provtagning är lätt att verkställa om den som berörs redan är frihetsberövad. Det krävs t.ex. inga särskilda regler om medtagande för provtagning eller husrannsakan för eftersökande av den som skall lämna prov.

Kravet på svårhetsgrad hos de brott som skall kunna föranleda registrering har satts högt; påföljden skall kunna bli mer än två års fängelse. Med hänsyn härtill finns det inte anledning att inskränka möjligheterna till obligatorisk provtagning till endast vissa av dessa brott. I fråga om den som är anhållen eller häktad för ett brott som i händelse av en fällande dom skall föranleda registrering bör därför obligatorisk provtagning få förekomma. För att minimera olägen- heterna med vårt förslag om obligatorisk provtagning och för att stärka skyddet för den personliga integriteten bör prov som inte tas av utredningsskäl inte heller få analyseras förrän det finns en lagakraft— vunnen dom som visar att den som har lämnat provet skall föras in i DNA-registret. Om det visar sig att någon DNA-analys inte skall genomföras skall provet förstöras. Närmare bestämmelser om analys efter obligatorisk provtagning skall enligt vårt förslag meddelas av regeringen.

Slutligen har vi också tagit upp frågan om bevarande av prover. Utgångspunkten i gällande rätt torde vara att prover som har tagits för en brottsutredning inte skall bevaras längre än vad som behövs av hänsyn till utredningen. Om nya metoder för DNA-analys tas i bruk behöver man emellertid kunna göra om de analyser som avser redan registrerade personer eftersom de gamla analysresultaten sannolikt inte kommer att kunna jämföras med resultat som tas fram med de nya metoderna. En sådan ny analys av gamla prover förutsätter i sin tur att proverna finns kvar. Prover som har tagits för DNA—analys bör därför få sparas så länge analysresultatet skall vara registrerat. Om den person som har fått lämna ett prov inte döms för ett brott som skall föranleda registrering skall provet följaktligen förstöras. Avser analysen en person som inte är misstänkt skall provet inte heller få sparas efter det att målet slutligt har avgjorts. Bestämmelser om beva-

rande av prover som har tagits för DNA—analys bör enligt vår mening inte tas ini rättegångsbalken. De bör i stället meddelas av regeringen.

Europarådets rekommendation om användningen av DNA—analys inom stranprocessen

Vi har under vårt arbete haft att ta hänsyn till Europarådets rekom— mendation No. R (92) 1 om användningen av DNA—analys inom straffprocessen. Vi har i några hänseenden ansett att det finns skäl att frångå vad som sägs i rekommendationen. Det gäller för det första vårt förslag att det skall vara möjligt att företa DNA—analys under en brottsutredning, även om det inte behövs av utredningsskäl. För det andra innebär vårt förslag att prover skall få sparas efter lagakraftvun— nen dom också ett avsteg från rekommendationen. En rekommendation är emellertid inte folkrättsligt bindande på samma sätt som en internationell konvention, vilket följer redan av själva beteckningen. Vi har därför inte ansett att våra förslag behöver vara bundna till vad som föreskrivs i rekommendationen om det finns avgörande skäl för en annan ordning.

Vi har funnit att man bör tillgodose polisens behov av att registrera alla dem som döms för vissa allvarliga brott och som av erfarenhet kan antas återfalla i brott. Det torde i sin tur förutsätta att möjligheter— na att företa kroppsbesiktning i någon mån utvidgas så att DNA-analys kan få företas i något fler fall än för närvarande. Mot bakgrund av detta har vi ansett det motiverat med ett visst avsteg från Europarådets rekommendation såvitt gäller möjligheterna att ta prov för DNA— analys.

Vi har också ansett det motiverat att i viss utsträckning frångå rekornmendationens princip om att prover som har tagits från en person för DNA-analys inte får sparas sedan man slutligt har avgjort det fall för vilka proverna har använts. Skälet för vårt ställnings— tagande är att vi har velat göra det möjligt för polisen att på ett enkelt sätt ta i bruk nya metoder för DNA-analys, utan att tidigare upprättade register därigenom blir oanvändbara.

' ' 'Jtl' ägt .

-'| .»...erlm . Marima—*I |p1|.wem.arfiih||

||| |||—' |me .||' MW-

"t'. ' |.»an r.. ||.| - .- finfin” .hl'lll*|l'. |_J'"

”||_r.|'|u:_u_q1|'|t_h)ji'! .- .. ' : , ..5- lfh'éiljhh ."l" "BHA HMI |?" ' '

||| | ..' "lm—,'ji än!!!” ,»_._.._ "»

”T.-L M |-|.|.1..|:t.'.| etui [anything-.a 51 digg-'är. '|-'t .- |"| WWW-lé imam

||| ..q, |.rL-v l'|- man: &%IW -. . ruutuJiit.LT.J|lm0Å!|1l-_äwm

ml: " tumma | tm Hmmm _. ur?-| | 411: -_||i||'L'. |||me m,m: II...- I- FI IW ' 'å'uähnhwmumaabmw '+- landing mma |||—råa mm .' _.- 'lll'! mm IE||2|||||||| mb hmmm». - II.!- mu. |?" Ju|1q| mmm

||. |||-mmm- |". -.| ||"! de |||_||||| uni-'::FL'CI ååh-"ml" .' T mem Elli

Eld-m;- Ull

|: hm". som i:. :- _| AW.-r ||"! W " . :| HM"

Författningsförslag

1. Förslag till lag om polisens underrättelseregister

Härigenom föreskrivs följande.

1 & I underrättelseverksamhet som avser allvarlig brottslighet får Rikspolisstyrelsen och polismyndigheter där en länspolismästare är chef föra underrättelseregister i form av analysregister och informa- tionsregister. Registren får föras med hjälp av automatisk databehand— ling. Ett analysregister får inrättas när en särskild undersökning röran— de viss allvarlig brottslighet har inletts.

Lagen gäller inte för säkerhetspolisen. Vid tillämpning av denna lag eller förordning som har stöd i lagen skall registrens särskilt integritetskänsliga karaktär beaktas.

Definition

2 5 Med underrättelseverksamhet avses i denna lag polisverksamhet som - syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förutses och - inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken.

Registrens ändamål

3 & Ändamålet med ett analysregister skall vara att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att före— bygga eller förhindra brott.

Ändamålet med ett informationsregister skall vara att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar som sägs i 1 5 första stycket.

Beslut om register

4 & Ett beslut att inrätta ett analysregister skall innehålla uppgifter om registrets benämning och ändamål och när det skall upphöra samt de föreskrifter i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet.

Rikspolisstyrelsen skall föra en förteckning över beslut att inrätta analysregister.

Analysregister skall inte anmälas till Datainspektionen.

Registrens innehåll

5 & Innehållet i registren skall begränsas till uppgifter som är nöd- vändiga för registrens ändamål.

6 5 I ett analysregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person. Till registret får också hämtas in uppgifter från andra personregister som förs av polisen.

7 5 I ett informationsregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om den som avses med uppgiften på kon- kreta grunder kan antas ägna sig åt eller ha ägnat sig åt allvarlig brottslighet eller komma att begå allvarliga brott.

8 & Uppgifter om en person får inte registreras enbart på grund av vad som är känt om personens etniska ursprung, hälsa eller sexuella läggning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt eller medlemskap i en fackförening .

När ett register redan innehåller uppgifter om en person, får de kompletteras med sådana uppgifter som avses i första stycket, om det är oundgängligen nödvändigt för registrets ändamål.

Utlämnande av uppgifter ur registren

9 5 Uppgifter ur registren skall på begäran lämnas ut till 1. riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Datainspektionen, 2. domstolar som behöver uppgifterna för omprövning av beslut om utlämnande av uppgifter ur ett register, 3. åklagare som behöver uppgifterna med anledning av en förunder- sökning, 4. andra myndigheter om och i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden eller för särskilda fall ger tillstånd till detta. Uppgifter får också lämnas ut till en polismyndighet, om de behövs i ett särskilt ärende. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om utlämnande av uppgifter inom polisen och om terminalåtkomst till registren. Uppgifter får vidare lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell konvention som Sverige har biträtt. Regeringen får förordna att uppgifter får lämnas ut även i andra fall.

Gallring av uppgifter

10 & Uppgifterna om en person i ett register skall gallras när de inte längre behövs för registrets ändamål och senast vid den tidpunkt som anges nedan.

Uppgifterna i ett analysregister skall gallras när registret skall upphöra. Registret får dock bestå längre än som har bestämts, om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas.

Uppgifterna i ett informationsregister skall gallras ett år efter det att en sådan uppgift om personen som enligt 7 & kan föranleda regi— strering sista gången infördes. Har en särskild undersökning som rör en registrerad person inletts, får dock uppgifter stå kvar till dess att undersökningen har avslutats.

Övriga bestämmelser

11 & Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter för registren.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

2. Förslag till lag om register med uppgifter om DNA- analys i brottmål

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Ett personregister och ett spårregister med uppgifter om resultat av DNA-analys får föras av Rikspolisstyrelsen med hjälp av auto- matisk databehandling.

Definition

2 5 I denna lag avses med DNA—analys varje förfarande som kan användas för analys av deoxyribonukleinsyra (deoxyribonucleic acid).

Ändamålet med registren

35 Registrens ändamål skall vara att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott.

Personregistrets innehåll

4 & Personregistret får innehålla uppgifter om resultatet av en DNA— analys som har gjorts under utredning om ett brott och som avser en person som har dömts för

1. ett sådant brott mot en persons liv eller hälsa, personliga in— tegritet eller säkerhet som avses i 3, 4, 6, 8, 12 eller 17 kap. brotts- balken, om brottet kan leda till fängelse i mer än två år,

2. ett allmänfarligt brott som avses i 13 kap. brottsbalken, om brottet kan leda till fängelse i mer än två år eller

3. försök, förberedelse, stämpling, anstiftan eller medhjälp till ett sådant brott som avses i 1 eller 2.

5 & Registreringen av ett analysresultat skall begränsas till uppgifter som ger information om den registrerades identitet. Analysresultat som kan ge upplysning om den registrerades personliga egenskaper får inte registreras.

Utöver vad som sägs i första stycket får personregistret endast innehålla upplysningar som visar i vilket ärende analysen har gjorts och vem analysen avser.

Spårregistrets innehåll och användning 6 & Spårregistret får innehålla uppgifter om resultatet av en DNA— analys som har gjorts under utredning om ett brott. Uppgifterna får inte kunna hänföras till en viss person. Därutöver får spårregistret

endast innehålla upplysningar som visar i vilket ärende analysen har gjorts.

7 & Uppgifter i spårregistret får endast jämföras med

1. analysresultat som inte kan hänföras till en viss person (spårana- lys),

2. uppgifter i personregistret, och

3. resultatet från en DNA—analys av en person som är misstänkt för brott.

Utlämnande av uppgifter ur registren

8 & Uppgifter ur registren skall på begäran lämnas ut till

1. riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Datainspektionen,

2. domstolar som behöver uppgifterna för omprövning av beslut om utlämnande av uppgifter ur register,

3. åklagare eller polismän, om uppgifterna behövs för utredning om brott,

4. polis- eller åklagarrnyndigheter i en stat som är ansluten till Internationella kriminalpolisorganisationen eller till denna organisa— tion, om uppgifterna behövs för utredning om brott, och

5. en registrerad person, i den utsträckning uppgifterna avser den registrerade.

Regeringen får besluta att personuppgifter i ett visst ärende får lämnas ut även till någon annan. Ett sådant beslut får förenas med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Regeringen får vidare förordna om terminalåtkomst till registren.

9 & För vetenskapliga eller därmed jämförliga undersökningar får uppgifter lämnas ut, om det står klart att de inte kommer att miss— brukas till men för någon enskild. Uppgift får inte lämnas ut om vem analysen avser.

Gallring av uppgifter

10 & Uppgifter i ett register skall gallras när de inte längre behövs för registrets ändamål och senast vid den tidpunkt som anges nedan. Uppgifter om en person i personregistret skall gallras tio år efter, det att påföljden för brott som avses i 4 5 till fullo har verkställts eller annars upphört. Uppgifter i spårregistret skall gallras trettio år efter registreringen.

Prover som härrör från personer som inte är misstänkta för brott

11 & Om ett prov har tagits för DNA—analys i samband med en utred- ning om brott, från någon som inte är misstänkt för brottet, får provet inte användas för något annat ändamål än det för vilket det togs. Ett sådant prov får inte heller sparas efter det att målet slutligt har av- gjorts.

Övriga bestämmelser

12 & Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för registrering.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

3. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att det i 28 kap. 12 af; skall införas en ny paragraf av följande lydelse.

28 Kap. Om husrannsakan samt kroppsvisitation och kroppsbe- siktning

12 a & Kroppsbesiktningför analys av DNA (deoxyribonucleic acid) får, även om det inte behövs för utredning om brott, företas med avseende på den som är anhållen eller häktad för ett brott som kan föranleda registrering enligt lagen (1996:000) om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för kroppsbe- siktning enligt denna bestämmelse och om bevarande av prover som har tagits för DNA-analys.

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polis- register m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 & lagen (1965:94) om polisregister m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 5 Med polisregister förstås i denna lag register som förs hos rikspolis- styrelsen eller någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt. Som polisregister anses dock inte det allmänna kriminalregistret.

Denna lag gäller inte register som avses i lagen (1996:000) om personregister i polisens underrättelseverksamhet eller lagen (1996-000) om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål. I 10 a och b 55 finns bestämmelser om vissa register hos tullmyn- digheter och statens kriminaltekniska laboratorium.

5. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 17 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt lagen (1965:94) om polisregister m.m. för uppgift som har till- förts registret. Om utlämnande av sådan uppgift gäller vad som är föreskrivet i lag om register som nu har nämnts och i för— ordning som har stöd i sådan lag. Föreskrifterna i 14 kap. gäller inte i fråga om sekretes- sen enligt denna paragraf.

Föreslagen lydelse

Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt lagen (1965:94) om polisregister m.m., lagen (I996.'000) om personregister i polisens under- rättelseverksamhet eller lagen (1996:000) om register med uppgifter om DNA—analys i brottmål, för uppgift som har tillförts registren. Om utläm- nande av sådan uppgift gäller vad som är föreskrivet i lag om register som nu har nämnts och i förordning som har stöd i sådan lag. Föreskrifterna i 14 kap. gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna para— graf.

mma-Mä _ " ' . _' :?.j'a 5". ' '|'|. '

' "'.'"Iétni måndag '.'».a " rh. |:. 313). '; HJW' % ” | jgc'lll' man. gum 1413 ||: Shaul'mm ' |namn... || |» | . |'.—||Ww

måfå.. '!iit mfl "JP-31 |W, ' ..-..._ ' _ '?J'ÖIBrLtmlällu BIO, .

.III '..WN _ _. | åwm'ualtrg widget .nu ga. ' . _ 4.01 | ' || (' | ":| "Shi-7 ! uöia ':'; :"1-151 _qmt |z| ;. i.. . 117.012? :no halm,; ,T"? "amma W ='.""|J"J'||A—m£ps|

'.|| ' |. .- "m= mmm—n.

SOU 1996:35 1 Utredningens uppdrag och arbete 1.1 Våra direktiv

Registerutredningen har i uppdrag att utarbeta förslag till en rättslig reglering av belastningsregistret och misstankeregistret samt överväga vilka ändringar som behövs i polisregisterlagen. Arbetet skall ske med utgångspunkt i de riktlinjer för registerstrukturen som anges i regeringens proposition 1994/95zl44 Riktlinjer för registrering av påföljder m.m. I en första etapp skall vi dock utreda frågan om att författningsreglera kriminalunderrättelseregister och DNA-register samt utarbeta förslag till en sådan reglering. Det är resultatet av vårt arbete i denna del som redovisas i detta betänkande. För överskådlig- hetens skull behandlar vi ämnena för vår utredning i två skilda avdelningar.

Polisen bedriver underrättelseverksamhet enligt de allmänna reglerna i polislagen om polisens skyldighet att förebygga, uppdaga och beivra brott. Insamling av uppgifter om t.ex. personer som kan tänkas planera brott och om olika tillhåll m.m. är en verksamhet som torde bedrivas inom varje polisavdelning som har med brottsbe— kämpning att göra. Det frågan nu gäller är enligt våra direktiv (dir. 1995z38, se bilaga 1) om de uppgifter som samlas in också skall få registreras med hjälp av ADB.

Det är enligt vad som anförs i direktiven ett starkt samhälleligt intresse att polisen har tillgång till effektiva medel i sin brottsbe- kämpande verksamhet, i all synnerhet när det är fråga om brottslighet av allvarligt slag. Ett tillåtande av datoriserade kriminalunderrättelse- register skulle enligt direktiven ge ökade möjligheter för polisen att bearbeta och sammanställa det material som kommit fram under underrättelseverksamheten, vilket i sin tur torde leda till en effektivare brottsbekämpning. Från denna synpunkt finns det enligt direktiven följaktligen starka skäl som talar för att tillåta sådana register.

I direktiven anförs vidare att en åtgärd av detta slag måste vägas mot integritetsintresset. Vi skall således särskilt beakta de risker för obefogade intrång i enskildas integritet som underrättelseregister kan innebära. I detta sammanhang skall vi också uppmärksamma att man vid underrättelseverksamhet släpper sambandet med ett konkret brott, vilket kan innebära risker för en alltför vidlyftig registrering.

Frågan om kriminalunderrättelseregister har enligt vad som anförs i direktiven fått en förnyad aktualitet genom vårt medlemskap i EU

samt utvecklingen i övrigt när det gäller bekämpning av internationell eller annan kvalificerad brottslighet. I många sammanhang framhålls kriminalunderrättelse som en av de effektivare metoderna för att bekämpa sådan brottslighet (se t.ex. prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 95 samt EU-gränskontrollutredningens betänkande Skyddet vid den inre gränsen, SOU 1994:131 s. 172).

Mot bakgrund av det anförda åligger det oss att lämna förslag till utformning av kriminalunderrättelseregister. Därvid skall vi särskilt överväga om sådana register bör tillåtas endast för vissa brott och för vissa specificerade ändamål. Vi skall dessutom utreda bl.a. om det bör föreligga andra förutsättningar, t.ex. viss misstankegrad, för att registrering skall få ske. Andra viktiga frågor är enligt direktiven vem som skall få del av uppgifter ur registren och hur gallring skall ske.

Vi skall också beakta det pågående internationella arbetet för att bekämpa och utreda brott, som Sverige genom medlemskapet i EU kommer att delta i. Det gäller t.ex. det kommande samarbetet inom Europol och det arbete som pågår inom EU med en konvention för ett europeiskt informationssystem (EIS). Sedan direktiven skrevs har Sverige dessutom ansökt om observatörsskap med sikte på med- lemskap i Schengen—samarbetet.

Vad som har sagts om kriminalunderrättelseregister kan enligt direktiven få betydelse också för Tullverkets framtida möjligheter att inrätta ett sådant register.

I direktiven anförs vidare att DNA-analyser för polisiära ändamål har visat sig vara ett mycket värdefullt hjälpmedel i polisarbetet. Det är enligt direktiven mycket viktigt att skapa goda förutsättningar för användandet därav.

Vi skall mot denna bakgrund lämna förslag till utformningen av ett DNA-register för resultat som erhållits vid DNA-analyser och hur en författningsreglering av registret skall ske. Behov av uppgifterna för bl.a. polisiära ändamål skall härvid vägas mot integritetsskyddsaspek- ten.

Vid utformningen av författningsregleringen är vi fria att föreslå den rättsliga reglering vi anser erforderlig. Viss ledning av vilka frågor som bör behandlas kan enligt direktiven stå att finna i Riks- polisstyrelsens rapport DNA-register (RPS rapport 199412). Av intresse är också hur frågan har reglerats i andra länder.

Även beträffande DNA-register är det enligt direktiven viktigt att överväga registerändamålet, när registrering får ske, vilka uppgifter som skall antecknas i registret, gallring m.m. I vårt uppdrag ingår också att ta ställning till vissa frågor beträffande själva blodprovstag- ningen och hur de prover som har tagits bör hanteras. En närstående fråga som vi enligt direktiven bör ta ställning till är om blodprov skall få tas tvångsvis på annan än den som är misstänkt för brottet.

Vi skall beakta Sveriges internationella åtaganden, bl.a. Europarå- dets rekommendation, No. R (92) 1, angående analyser av deoxyribo- nukleinsyra (DNA) inom rättsväsendet.

1 .2 Utredningsarbetet

I enlighet med direktiven har samråd ägt rum med Rikspolisstyrelsen, Datainspektionen och Riksarkivet. Utredaren och sekreteraren har hos Rikspolisstyrelsen orienterat sig om vilka personregister som förs för polisens räkning och hur dessa är uppbyggda. Studiebesök har företagits hos fmanspolisen och polismyndigheten i Göteborg. Upplysningar har inhämtats från Institutionen för medicinsk genetik vid Uppsala universitet. Vidare har synpunkter i vissa frågor inhämtats från Justitiekanslern.

Uppgifter om utländsk rätt har vi inhämtat bl.a. genom Interpol och genom kontakter med vissa ambassader. Vi har också haft kontakter med det norska justis— och politidepartementet och det finska in— rikesministeriet. Med anledning av Europarådets rekommendation om användning av DNA-analyser inom straffprocessen har vi haft samtal med företrädare för juridiska direktoratet vid Europarådet.

Vid ett besök hos Statens kriminaltekniska laboratorium i Linkö- ping, vid vilket experterna deltog, har utredningen fått information om hur DNA—analyser går till, hur resultaten tolkas och hur de kan användas.

| _. 'L. , Ill]; | lql-l, PiM—"H ._| i,. __ ':'”; Lil N|." lil Ill:"-| " fli. I:s.” " 'H- v.ll '. ”"- ' P.ll '.." '_rri . r- , : _||_,,H. , ,, __ | _ . ,, TI

.it ' ' 'i' . __ . ring”-.rl'map. . '.,-' '_. . .. . _ ,, ”lllll- "| ;, i :-l _ ||1|_| ' . .. .

' "I. ' " ”"I I” ||:i -' |A ' II"-is:.

EEK-Lt., ' ""' :'m ...—HEMI '.' ' '|_'_t_ . ,

.'...* "" l'l- . ,' _,"-* . . .; '|'-3,3?" ':'..." ".", ._' '. |.

f..-n......"nu -'"'.'..|;"'l Le. .'

.'.' ,—' ' |. .,, . r,.

." "L"" | A ..I _fl' ' I1IT_'I'_: '

r

"Wi-hu...; "|" ' .: .|I

'..l". .r'"*- '

. |. . leta?-'in'

eauurnmumm ':.- JL' *ml. MHFH'"

AVDELNING 1

Register i polisens underrättelseverksamhet

2. Bakgrund

I detta avsnitt tar vi först upp frågan om innebörden av begreppet kriminalunderrättelseverksamhet (avsnitt 2.1). I sådan verksamhet har register hittills inte fått föras med hjälp av ADB. Vi belyser i avsnitt 2.2 översiktligt skälen till att frågan om att tillåta datoriserade register har fått ökad betydelse. I avsnitt 2.3 redovisar vi gällande bestännnel— ser om inledande av förundersökning, vilka har betydelse för gränsdragningen mellan underrättelseverks amhet och förundersökning. Särskilt berörs frågan om innebörden av kravet på att det skall finnas anledning anta att ett konkret brott har begåtts för att förundersökning skall få inledas.

2.1. Kriminalunderrättelseverksamhet

Underrättelseverksamhet bedrivs för att identifiera och karaktärs- bestämma hot mot allmän ordning och säkerhet. Den kan också syfta till att ge underlag för beslut att inleda förundersökning eller att vidta åtgärder för att förebygga eller förhindra brott. Verksam— heten har getts olika benämningar. Som ett samlande begrepp använder vi uttrycket kriminalunderrättelseverksamhet.

Polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga och beivra brott kan ske inom ramen för en förundersökning enligt rättegångsbalkens bestämmelser, men kan också utgöra verksamhet som faller utanför en förundersökning. Sådan verksamhet, som faller utanför rättegångs- . balkens regler, företas med stöd av de allmänna bestämmelserna i 2 & polislagen, enligt vilka det till polisens uppgifter hör att inte bara bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, utan även att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. I olika sammanhang har man försökt beskriva den verksamhet som förekommer innan förunder- sökning har inletts.

Underrättelseverksamheten kan utövas i syfte att identifiera och karaktärsbestämma hot mot samhället som det är polisens uppgift att förebygga. Sådan strategisk verksamhet kan t.ex. innebära en kartläggning av narkotikans vägar, en beskrivning av den s.k. maffiabrottslighetens struktur, en redogörelse för gängbrottslighetens karaktär e.d. Den strategiska kriminalunderrättelseverksamheten kan syfta till att förse polismyndigheterna med underlag för mera över— gripande och långsiktiga beslut om inriktningen av polisverksamheten och kan därmed utgöra ett stöd för den bröttsförebyggande verksam— heten. Den kan också utlösa framställningar till regeringen om ny eller ändrad lagstiftning. När verksamheten har den inriktningen saknas det emellertid oftast anledning att över huvud taget utnyttja personuppgif- ter.

Syftet med kriminalunderrättelseverksamhet kan också vara att ge polisen det underlag som behövs för att brott skall kunna förhindras. Inför exempelvis demonstrationer, fotbollsmatcher, konserter och andra större evenemang samlar polisen in sådan information som behövs för att insatserna skall kunna planeras. Det kan t.ex. vara upplysningar om tid och plats för evenemanget, det förväntade antalet deltagare, den väg de förväntas ta till platsen, de transportsätt de förväntas använda, de platser de förväntas uppehålla sig på samt särskild information om de deltagare som kan betraktas som presumti- va ordningsstörare, deras mål och beteenden. Sammanställning av sådan information, som regelmässigt omfattar personuppgifter, kan i många fall vara avgörande för polisens möjlighet att förhindra att brott begås.

Underrättelseverksamhet kan också på annat sätt vara operativt inriktad. Den kan sålunda syfta till att ge sådan kunskap om brottslig verksamhet som kan hjälpa polisen att upptäcka och avbryta pågående brottsliga aktiviteter. Underrättelseverksamheten kan då leda till beslut om inledande av förundersökning.

Den verksamhet som beskrivs ovan har behandlats i olika samman- hang. Därvid har olika aspekter på verksamheten lyfts fram och getts särskilda beteckningar. I 1981 års polisberednings betänkande delade man in polisens åtgärder före förundersökningens inledande i två grupper, spaning och underrättelseförfarande (Ds Ju 1983: 10, bilaga C, s. 195)'. Med spaning menade Polisberedningen sådant arbete som är inriktat på att få underlag för en bedömning av om för- undersökning skall inledas, dvs. om det finns anledning anta att ett brott har begåtts. Termen underrättelseförfarande omfattade enligt Polisberedningen sådan verksamhet som inte i främsta rummet är

' Rikspolisstyrelsens framtida uppgifter och organisation, Rikskriminalen m.m., Bilaga C till 1981 års Polisberednings (PB 81) betänkande (Ds Ju l983:lO) Polisorganisationen.

inriktad på frågan om förundersökning skall inledas eller ej, utan som i stället går ut på att samla in, bearbeta och analysera informationer som kan ha betydelse i ett framtida spanings- eller utredningsarbete.

l prop. 1987/ 88: 122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagar— na behandlades även registreringen av uppgifter från s.k. förspaning eller underrättelseförfarande. Med dessa begrepp, vilka enligt vad som anfördes ipropositionen brukade användas synonymt, avsågs en metod som innebär att polisen samlar in uppgifter om förhållanden som tyder på brottslig verksamhet och om personer som kan antas vara in— blandade i brottslig verksamhet men utan att någon klar misstanke om ett individualiserat brott föreligger. Begreppet förspaning omfattade enligt propositionen för det första sådan spaning som bedrivs i ett mera allmänt, informativt syfte och som syftar till att ge polisen allmän kunskap om brottskänsliga verksamheter och om brottsbenägna grupper i samhället. Dessutom omfattar begreppet sådan spaning som innebär att man samlar in, bearbetar och utvärderar information om personer som kan antas vara inbegripna i kriminalitet, dock utan att direkt brottsmisstanke föreligger.

I Äklagarutredningens betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992: 61, s. 271 ff. ) behandlades också de olika åtgärder som polisen kan vidta innan en förundersökning formellt inleds. För det första nämnde man sådan primärutredning som polisman får göra enligt 23 kap. 3 & fjärde stycket rättegångsbalken och för det andra sådana åtgärder som avser att skapa underlag för en närmare prövning av om förundersökning skall inledas eller ej. De senare åtgärderna kunde enligt Äklagarutredningen uppdelas i förutredning respektive förspaning. Med förutredning avses enligt Äklagarutredningen punktvisa utredningsåtgärder som en undersökningsledare behöver vidta för att få ett tillräckligt underlag för beslut om formell för- undersökning skall inledas eller ej. Det kan röra sig om åtgärder av skilda slag, såsom kompletterande upplysningar från en anmälare i ett bestämt syfte eller kontroll av att en anmäld händelse inträffat. Med förspaning menade Äklagarutredningen ett utredningsarbete som är mer abstrakt än en förutredning och som inte i första hand är inriktat på frågan om förundersökning skall inledas eller ej. Som exempel nämnde Äklagarutredningen sådana åtgärder som vidtas med anledning av att rykten har börjat cirkulera om skumraskaffärer eller att stöldgods förekommer i stor utsträckning inom en viss bransch. Förspaning skulle i ett sådant fall enligt Äklagarutredningen kunna innebära att polisen tar reda på vilka personer på orten som har anknytning till branschen i fråga, vad de har för bakgrund och vad de för närvarande ägnar sig åt.

Rikspolisstyrelsen har i sin rapport Kriminalunderrättelseverksamhet (RPS Rapport 1994:5) använt uttrycket kriminalunderrättelseverksam- het såväl för sådana åtgärder som syftar till att utreda och avslöja brott som för sådana som utgör ett stöd för den polisiära verksamhet som

syftar till att förebygga brott, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förhindra brott.

I våra direktiv slutligen används begreppet polisunderrättelseverk- sarnhet för sådan verksamhet som innebär att polisen samlar in och bearbetar uppgifter om personer som visserligen kan antas ägna sig åt brott, men utan att det finns misstanke om något konkret brott. Det anges vidare i direktiven att begreppen förspaning och kriminal- underrättelseverksamhet har använts synonymt med polisunderrättelse— verksamhet.

Den fråga som vi har att ta ställning till är i vilken utsträckning datoriserade personregister bör få upprättas över uppgifter som inte har någon konkret anknytning till ett visst brott (dir. 1995:38 s. 10). För sådana register använder vi termen krimina[underrättelseregister eftersom den på ett tydligare sätt visar att underrättelsearbetet skall syfta till att förebygga, förhindra, upptäcka eller avslöja sådana störningar av den allmänna ordningen och säkerheten som kan innefatta brottslig verksamhet. Termen överensstämmer dessutom väl med den engelska termen criminal intelligence.

2.2. ADB—register i underrättelseverksamheten

Polisen har fått avslag på framställningar om att få föra datorise— rade underrättelseregister. Frågan om krirninalunderrättelseregister har emellertid fått förnyad aktualitet genom Sveriges medlemskap i EU och utvecklingen i övrigt när det gäller bekämpning av inter- nationell eller annan kvalificerad brottslighet. Vi har därför ålagts att lämna förslag till utformning av ett kriminalunderrättelse- register.

I den tidigare nämnda propositionen 1987/88:122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna m.m. anförde föredragande stats- rådet bl.a. att arbetsmetoder som polisunderrättelseverksamhet i viss män var ett nödvändigt inslag i kampen mot den grövsta och mera svårartade kriminaliteten. Insamling av uppgifter om t.ex. personer som kan tänkas planera brott och om olika tillhåll m.m. är en verksamhet som, enligt vad som anfördes i propositionen, rent faktiskt torde bedrivas inom varje polisavdelning som har med brottsbe— kämpning att göra. Det frågan nu gäller är om de uppgifter som samlas in också skall få registreras med hjälp av ADB. I propositionen betonade departementschefen att en mera systematisk behandling av uppgifter som erhållits genom polisunderrättelseverksamhet måste ske restriktivt och begränsas till att avse särskilt grov och svårutredd brottslighet såsom narkotikabrott och vissa former av ekonomisk brottslighet. Som framgått av redogörelsen för direktiven (se avsnitt

1.1) finns det emellertid numera starka skäl som talar för att sådana register skall tillåtas.

Sveriges internationella åtaganden och EU-samarbetet har betydelse för frågan om datoriserade underrättelsregister bör tillåtas. I det mellanstatliga samarbetet mellan medlemsländerna i EU, den s.k. tredje pelaren, pågår det för närvarande ett arbete med en konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS). EIS-konventionen har ett nära samband med den yttre gränskontrollkonventionen (YGK). YGK:s huvudsakliga syfte är att slå fast gemensamma principer för genomförandet av yttre gränskontroller. YGK innehåller regler bl.a. om villkor som en resande skall uppfylla för att tillåtas resa in på medlemsländernas område. Det skall upprättas en gemensam spärrlista för tredjelandsmedborgare som är oönskade på medlemsländernas territorium på grund av att de utgör hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Det synes inte finnas något krav på att den som skall uppföras på spärrlistan också skall vara misstänkt för ett konkret brott.

EIS är ett register som är avsett bl.a. att svara för den spärrlista som förutsätts i YGK. Därutöver kommer EIS att innehålla andra uppgifter som är av betydelse för det internationella polissamarbetet när det gäller att bekämpa grov internationell brottslighet, bl.a. uppgifter om personer som är efterlysta eller annars kan misstänkas för grova brott. EIS avses ta över de uppgifter som ankommer på Schengen Information System (SIS) enligt Schengenavtalets tillämp— ningskonvention. Ett fullt utvecklat informationsutbyte inom ramen för EIS kan enligt vad som anförs i våra direktiv förväntas ge mycket vär- defulla bidrag bl.a. till den svenska polisens underrättelseverksamhet.

Medlemsstaterna i EU har vidare genom Europolkonventionen beslutat upprätta en europeisk polisbyrå, Europol. Europol är avsedd att bli ett organ för internationellt polissamarbete inom EU i fråga om kriminalunderrättelseverksamhet på bl.a. narkotikaområdet. Europol kan förutses få sitt mandat utvidgat också till andra slag av grov internationell brottslighet.

I många sammanhang framhålls kriminalunderrättelseverksamhet som en av de effektivare metoderna för att bekämpa sådan brottslighet (se t.ex. prop. l993/94:100 bil. 3 s. 95 samt SOU 1994:1315. 77 och 172). Uppgifter som kommer fram vid underrättelseverksamhet bör kunna göras till föremål för automatisk databehandling. Vi har därför ålagts att lämna förslag till utformning av kriminalunderrättelseregis- ter.

2.3. Förundersökning

Det karaktäristiska för kriminalunderrättelseverksamhet är bl.a. att den inte utgör förundersökning. För att bättre kunna avgränsa begreppet kriminalunderrättelseverksamhet redogör vi i det här avsnittet för vad som gäller om förundersökning.

Syftet med förundersökning

Av 23 kap. 2 5 kan man utläsa att förundersökningen har två huvudsakliga syften. Det ena är att fastslå om ett brott har begåtts och vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet samt att ge underlag för bedömning av frågan om åtal skall väckas. Det andra huvudsyftet är att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Ett tredje syfte, som inte är nämnt i 2 5 men som är väl så väsentligt, är att ge den misstänkte inblick i åklagarens bevismaterial och göra det möjligt för honom att få detta justerat och berikat för att därigenom underlätta för den misstänkte att förbereda sitt försvar (prop. 1994/95:23 s. 73 samt Per- Olof Ekelöf, Rättegång, femte häftet, 6 upplagan, s. 93 [cit. Rättegång V]). Ytterligare ett syfte med förundersökningen är att klargöra om det finns något enskilt anspråk och vilka omständigheter det i så fall grundas på (22 kap. 2 & rättegångsbalken).

Inledande av förundersökning

Förundersökning skall enligt 23 kap. 1 & rättegångsbalken inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att brottet inte går att utreda eller om det finns förutsättningar för s.k. förundersökningsbegränsning (23 kap. 4 a 5 andra stycket). Vidare gäller att förundersökning inte behöver göras om brottet inte kan antas leda till annan påföljd än böter och det ändå finns tillräckliga skäl för åtal. Förundersökning krävs inte heller i fråga om brott som begås under rättegång. I de fall då en formell förundersökning inte genomförs tillämpas ett förenklat förfarande som syftar till att ge ett tillräckligt underlag för prövningen av skuld- och påföljdsfrågan.

Beslut om att inleda förundersökning skall fattas av polismyndig- heten eller av åklagaren (23 kap. 3 & rättegångsbalken). Har för- undersökningen inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen avseende brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för

brottet. Åklagaren skall också i annat fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl.

En förundersökning kan avslutas på två sätt. Finns det inte längre anledning att fullfölja förundersökningen skall den läggas ned enligt 4 &. Reglerna om förundersökningsbegränsning i 4 a & innebär också att förundersökningen läggs ner. Har en fullständig förundersökning utförts skall enligt 20 & beslut i frågan om åtal skall väckas meddelas.

Anledning anta att brott har förövats

Av 23 kap. 1 & rättegångsbalken följer således att förundersökning skall inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Vad innebär då den omständigheten att det skall finnas ”anledning anta” att ett brott har begåtts? Process- 1agberedningen anförde i motiven till 28 kap. 1 & rättegångsbalken att det inte måste ha "konstaterats, att ett brott, varå frihetsstraff kan följa, förövats, utan allenast, att anledning till misstanke därom förekommer” (SOU 1938:44 II s. 328). Någon närmare vägledning vid tolkningen av begreppet ”anledning anta” ges således inte. Enligt kommentaren till rättegångsbalken krävs det att det finns en misstanke om ett konkret brott, även om gärningsmannen är okänd (Peter Fitger, Rättegångsbalken 1, s. 23z6). Inte heller Ekelöf anser att man behöver känna till någon gåmingsman och tillägger att det i övrigt inte krävs bevisning av någon nämnvärd styrka (Rättegång V, 5. 98). Ekelöf stöder också uppfattningen att det skall vara fråga om ett konkret brott (Ekelöf i Svensk Juristtidning 1982, s. 658 [cit. Ekelöf i SvJT]). Visserligen behöver man enligt Ekelöf inte känna till den ifrågavaran- de gärningens alla detaljer och inte heller exakt var den utförts. Det räcker dock inte att det finns anledning att anta att någon ägnar sig åt viss brottslig verksamhet, t.ex. att införa större partier narkotika till Sverige och att här försälja densamma, såvida man inte känner till något konkret fall härav. En sådan verksamhet är enligt Ekelöf något som kan ”utövas”, men inte ”förövas” som det sägs i 23 kap. 1 & rättegångsbalken. Kravet på att det skall finnas anledning anta att ett brott har begåtts är således något som närmast har avseende på frågan om gärningen är sådan att den utgör brott. Att det är fråga om ett ganska lågt beviskrav torde stå klart (jfr JO 1986/87 s. 83). JO har t.o.m. framhållit att förundersökning kan inledas ”på mycket vaga misstankar, så snart dessa avse något som kan vara ett brott” (JO 1953 s. 107).

Misstanke om brott

När en utredning har kommit så långt att polisen misstänker en viss person för den antagna gärningen, kan polisen med stöd av rättegångs- balkens regler använda olika tvångsmedel. Ju högre misstankegraden är, desto mer integritetskränkande tvångsmedel får användas. Den lägsta graden av misstanke mot en person torde vara att han ”kan misstänkas” * för det antagna brottet. Beviskravet förekommer i 23 kap. 9 & rättegångsbalken, där det regleras hur länge den som kan misstänkas för brottet är skyldig att stanna kvar för förhör. Enligt Ekelöf innefattar uttrycket ”kan misstänkas” även fall där det rör sig om mycket svag bevisning mot den misstänkte (Rättegång V, 5. 106). Uttrycket ”skälig misstanke” innebär ett större krav på styrkan av misstanken mot en viss person. JO har i olika ärenden understrukit att kravet på ”skälig misstanke” om att en person har begått ett brott innebär att det skall finnas konkreta omständigheter av viss styrka som pekar på att den misstänkte har begått brottet (JO 1986/87 5. 83, se även JK 1991 s. 57).

Att någon är skäligen misstänkt för ett brott innebär emellertid inte att det måste ha fastslagits att den gärning som har begåtts utgör ett brott. Det räcker att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. En person kan således vara skäligen misstänkt redan innan man har fått full klarhet i om de objektiva brottsrekvisiten verkligen är uppfyllda och om gärningen således utgör ett brott (JO i bilaga till 1975 års ämbetsberättelse, s. 43). En annan sak är att osäkerhet om förhållandets straffbarhet kan få betydelse vid bedömningen av om det är lämpligt att t.ex. tillgripa tvångsmedel. Om det t.ex. å ena sidan är osäkert om en gärning verkligen utgör ett brott, men det å andra sidan i så fall bara finns en möjlig gärningsman, torde det få krävas någon ytterligare utredning om själva brottet för att det skall vara försvarligt att ingripa med tvångsmedel.

JO har under de senaste åren meddelat flera beslut där frågan om skälig misstanke mot en person har varit central. I de fall då JO inte har ansett att det hade förelegat skälig misstanke om att en person har begått ett brott, synes det närmast ha berott på att det inte fanns anledning anta att det hade begåtts något brott över huvud taget. JO har bl.a. framhållit (JO 1993/94 s. 101) att en skälig misstanke mot en person aldrig kan grundas bara på allmänna kunskaper om en viss persons livsföring eller tidigare brottslighet. Enbart det förhållandet att någon är känd i narkotikasammanhang är enligt JO inte tillräckligt för att grunda en skälig misstanke om att denne har gjort sig skyldig till narkotikabrott. Inte heller sådana omständigheter som att en person med denna bakgrund är i sällskap med någon annan som också är känd i narkotikasammanhang eller att han påträffas i anslutning till en bostad eller annan lokal där sådana personer brukar uppehålla sig kan enligt JO anses utgöra tillräcklig grund för att personen skall kunna

anses vara skäligen misstänkt för ett brott. Det krävs enligt JO att det tillkommer någon omständighet som på ett mera specifikt sätt pekar på att personen i fråga har gjort sig skyldig till ett bestämt brott.

Frågan om det finns skäl att inleda förundersökning är som framgår bl.a. av J O:s beslut inte alltid lätt att avgöra. Man kan fråga sig varför man har valt ”anledning att anta att ett brott har begåtts” som gräns för inledande av förundersökning, när det i praktiken kan vara svårt att bedöma om misstanken är tillräckligt konkretiserad för att det skall vara fråga om brott och inte brottslig verksamhet. Vanligen inleds en förundersökning av att ett konkret brott har anmälts av en målsägande eller av en polisman som iakttagit den brottsliga gärningen. Så ligger det emellertid sällan till i exempelvis grova narkotikarnål. Vid grova narkotikabrott är det i regel fråga om s.k. initiativärenden, där polisen genom spaning får fram de första tecknen på den brottsliga verksam— heten. Ekelöf antar (Ekelöf i SvJT, s. 658 f.) att antalet sådana ärenden var avsevärt mycket mindre på 1930-talet, då förslaget till rättegångsbalk utarbetades, än för närvarande. Förmodligen förklarar detta att 23 kap. 1 & rättegångsbalken har utformats som ett krav på att en konkret brottslig gärning har angetts eller anmälts.

Ekelöf har i den nyssnämnda artikeln föreslagit att anledning att det har förövats brottslig verksamhet av visst slag skulle utgöra en alternativ förutsättning för öppnande av förundersökning? Som exempel på när förundersökning inte kan öppnas med de nuvarande reglerna tar Ekelöf upp det fallet att polisen har kunnat konstatera att en person lever på stor fot, att denne inte tycks ha någon ordinär yrkesverksamhet, att han då och då träffar personer som misstänks syssla med narkotika och att han ibland reser med flyg till Amsterdam för att sedan åter dyka upp i Stockholm utan att man alltid kan fastställa hur han kommit in i landet. Om förundersökning fick inledas redan vid misstanke om brottslig verksamhet skulle förundersökning i det här fallet kunna öppnas även om polisen inte hade några som helst tecken på att mannen hade fört in ett visst parti narkotika eller försålt ett sådant. Att förundersökning skulle kunna öppnas i ett sådant fall medför enligt Ekelöf inga nämnvärda förändringar, men det skulle ha den praktiska betydelsen att rättegångsbalkens bestämmelser om tvångsmedel kunde tillämpas på ett tidigare stadium. Bevismaterialet torde enligt Ekelöf emellertid bli mer svårbedömt då det är fråga om brottslig verksamhet.

2 Per Henrik Lindblom instämmer i vad Ekelöf har anfört, se artikeln Tomt prat? ur Festskrift till Hans Thomstedt, s. 490, not 39.

3. Gällande rätt

Avsnitt 3 innehåller en kort redogörelse för internationella och svenska bestämmelser av betydelse för polisens möjligheter att registrera uppgifter om någons personliga förhållanden. En redogörelse för utländsk rätt finns i bilaga 2.

Som bakgrund till övervägandena i avsnitt 4 finns i avsnitt 3.4 en beskrivning av de befintliga underrättelseregistren. I avsnitt 3.5 redogörs för det allmänna spaningsregistret (ASP) och i avsnitt 3.6 för förundersökningsregistren.

3.1. Internationella konventioner m.m.

Avsnittet innehåller en redogörelse för vissa av bestämmelserna i Europakonventionen om mänskliga rättigheter och Europarådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn.

Att spara uppgifter om en persons personliga förhållanden torde utgöra en sådan inskränkning i rätten till skydd för privatlivet som avses i artikel 8:1 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (jfr Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 upplagan, s. 194 samt Europakommissionens beslut i fallet Mc Veigh m.fl.). Inskränk— ningar i rätten till skydd för privatlivet får enligt artikel 8:2 i denna konvention (Europakonventionen) förekomma om det är föreskrivet i lag och det dessutom i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. ”förebyggandet av oordning eller brott”. Man bör också uppmärksamma artikel 62, den s.k. oskuldspresumtionen, enligt vilken envar som blivit anklagad för brottslig gärning, skall betraktas som oskyldig intill dess att hans skuld lagligen har fastställts. Denna artikel i Europakonventionen skulle eventuellt kunna ha betydelse för polisens möjlighet att spara uppgifter om en person som inte längre är misstänkt eller som har frikänts, men som genom att uppgifterna sparas framstår som brottslig (se fallet Mc Veigh m.fl. samt kommen- taren till Europarådets rekommendation, paragraf 48). Kriminalunderråttelseuppgifter kan sparas i manuellt förda register och med hjälp av ADB. Då det gäller dataregistrering av uppgifter finns bestämmelser av betydelse i EU:s nya datadirektiv och i

konventionen om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (SÖ 1982z50). Även OECD har utfärdat riktlinjer på dataområdet liksom FN (Guidelines for the Regulation of Computeri- zed Personal Data Files, Adopted by the General Assembly resolution 45/95 of 14 December 1990).

År 1987 antogs inom Europarådet en rekommendation om an- vändningen av personuppgifter inom polissektorn (Recommendation No. R (87) 15 of the Committee of Ministers to member states regulating the use of personal data in the police sector). Rekommenda- tionen innehåller speciella dataskyddsregler för personuppgifter som polisen samlar in, lagrar, använder eller överför i syfte att förhindra eller bekämpa brott eller för att upprätthålla allmän ordning. Av punkt 2.1 i rekommendationen följer att polisen i princip bara får samla in sådana uppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller ett visst brott (”necessary for the prevention of a real danger or the suppression of a specific criminal offence”). Man får dock göra undantag från vad som anges i punkt 2.1, om förutsättningarna härför anges i lag. I punkt 2.4 anges att det skall vara förbjudet att samla in uppgifter om personer enbart på grund av deras ras, religiösa övertygelse, sexuella läggning, politiska uppfattning eller tillhörighet till viss organisation som inte är förbjuden i lag. Uppgifter om sådana förhållanden får enligt punkt 2.4 inhämtas endast om det är absolut nödvändigt för en särskild utredning.

I punkt 3 i rekommendationen finns principer för lagring av uppgifter. Så långt det är möjligt skall lagringen enligt punkt 3.1 begränsas till sådana uppgifter som är korrekta och som är nödvändiga för att polisen skall kunna fullgöra de uppgifter som följer av lag eller internationella överenskommelser. I punkt 3.2 föreskrivs att olika kategorier av uppgifter så långt det är möjligt skall skiljas från varandra med hänsyn till hur korrekta och tillförlitliga uppgifterna är. Uppgifter baserade på fakta skall därför skiljas från uppgifter baserade på personliga uppfattningar.

Av punkt 7.1 i rekommendationen följer vidare att personuppgifter i ett register skall tas bort när de inte längre behövs för det ändamål för vilket de först lagrades. Man bör därvid särskilt ta hänsyn till följande faktorer:

...the need to retain data in the light of the conclusion of an inquiry into a particular case; a final decision, in particular an acquittal; rehabilitation; spent convictions; amnesties; the age of the data subject; particular categories of data.

I punkt 7.2 sägs slutligen att det skall finnas bestämmelser som har till syfte att fastställa lagringstider för olika kategorier av personuppgifter liksom regelbundna kontroller av uppgifternas kvalitet.

3.2. Internationellt polissamarbete

Utbyte av information mellan polismyndigheter i olika länder har sedan länge varit ett viktigt inslag i kampen mot brottsligheten. I detta avsnitt redovisas översiktligt vad som kommer att gälla för samarbetet inom Europol när Sverige har biträtt Europolkonven— tionen. Vidare behandlas det tilltänkta samarbetet kring EIS, European Information System, som främst syftar till att upprätt— hålla den gränskontroll som förutsätts enligt Yttre gränskontroll— konventionen.

3 . 2. 1 Europol

Medlemsstaterna i EU har genom Europolkonventionen beslutat upprätta en europeisk polisbyrå som benämns Europol. Målsättningen med Europol är att förbättra effektiviteten hos behöriga myndigheter i medlemsstaterna och deras samarbete vad gäller förebyggandet av och kampen mot viss brottslighet.

För att gradvis kunna förverkliga den målsättning som anges ovan har konventionsstatema beslutat att inledningvis begränsa Europols behörighet. Europol skall således förebygga och bekämpa den olagliga narkotikahandeln, den olagliga handeln med nukleära och radioaktiva ämnen, de illegala nätverken för invandring, människohandeln och handeln med stulna fordon. Behörigheten omfattar även penningtvätt som har samband med dessa typer av brottslighet eller deras särskilda former. Dessutom omfattas andra brott som hör samman med den brottslighet som Europol skall ägna sig åt, nämligen brott som begås för att anskaffa medel för att begå andra brott inom Europols behörighet, brott som begås för att underlätta eller utföra sådana gärningar och brott som begås i syfte att undgå lagföring och straff för sådana brott.

Inom två år efter det att konventionen har trätt i kraft skall Europol dessutom ha tagit sig an terroristbrott. Rådet kan enhälligt besluta att ge Europol i uppgift att arbeta även med vissa andra former av brottslighet som räknas upp i en bilaga till konventionen.

Europols arbetsuppgifter skall i första hand bestå i att underlätta informationsutbytet mellan medlemsstaterna, inhämta, sammanställa och analysera information och underrättelser samt delge de nationella enheterna de underrättelser som berör deras länder. Europol skall ansvara för de databaser som skall byggas upp. Bland ytterligare arbetsuppgifter som skall ankomma på Europol kan nämnas att ge strategiska underrättelser för att underlätta och främja en effektiv och rationell användning av disponibla resurser på nationell nivå för operativa aktiviteter.

All förbindelse mellan Europol och ett medlemsland skall ske genom landets ”nationella enhet”. Varje nationell enhet skall sända minst en sambandsman till Europol med uppdrag att representera dess intressen. Det förutsätts att informationsutbytet mellan en nationell enhet och Europol och dess tjänstemän sker genom sambandsmännen.

Europol skall ha ett informationssystem bestående av 1. ett informationsregister med begränsat och tydligt angivet innehåll, som tillåter snabb sökning av de uppgifter som finns hos medlemssta- terna och hos Europol,

2. arbetsregister av olika varaktighet inrättade för analysändamäl och innehållande detaljerad information samt

3. ett indexregister som innehåller delar som kommer från arbets— registren för analys.

Informationssystemet får inte i något fall samköras med andra system för automatiserad databehandling än de nationella enheternas system för sådan databehandling.

I informationsregistret får endast sådana uppgifter lagras, ändras och användas som är nödvändiga för att Europol skall kunna utföra sina arbetsuppgifter. De uppgifter som införs skall gälla 1. personer som enligt nationell lagstiftning misstänks för att ha begått eller ha varit delaktiga i ett brott inom Europols behörighet eller som har dömts för sådant brott eller 2. personer för vilka vissa graverande omständigheter i förhållande till nationell lagstiftning ger anledning anta att de kommer att begå brott inom Europols behörighet.

De personuppgifter som får registreras får enbart tillhöra vissa uppräknade kategorier såsom personens identitet, brott och gärningbe- skrivning, medel som använts eller misstänks kunna användas, misstanke om tillhörighet till en kriminell organisation samt fällande domar rörande brott som Europol får ta befattning med. Dessa uppgifter får registreras även om de ännu inte hänvisar till personer.

Rätten att söka uppgifter i registret är förbehållen de nationella enheterna, sambandsmännen och behöriga tjänstemän hos Europol. Överföringen av information mellan de nationella enheterna och de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna regleras av nationell lagstiftning.

För särskilt analysarbete får Europol, förutom uppgifter som inte rör enskilda personer, lagra, ändra och i andra register använda uppgifter om brott som omfattas av dess behörighet och som rör personer enligt punkterna 1 och 2 ovan, personer som kan kallas som vittnen, personer som blivit offer för brott eller som antas kunna bli offer för brott, kontakter eller medhjälpare samt personer som kan lämna uppgifter om de brott som utreds. Uppgifterna får införas i arbetsregister för analysändamål, vilket definieras som hopsamlandet, behandlingen eller användandet av uppgifter för att underlätta förundersökningar. För analysarbetet bildas arbetsgrupper som

sammanför analytiker och andra tjänstemän från Europol med sambandsmän och/eller andra sakkunniga från de medlemsstater som uppgifterna kommer från eller som berörs av analysen. Endast analytikerna har rätt att registrera och använda uppgifter i det register som avses. Om det är förenligt med den nationella lagstiftningen skall de nationella enheterna sända över alla uppgifter som Europol behöver i ett analysprojekt. Europol kan besluta att nödvändiga uppgifter inhämtas från andra organ. Det finns även föreskrifter om hur analysresultatet skall delges medlemsstaterna.

För varje automatiserat arbetsregister för analysändamål som innehåller personuppgifter skall Europol ange registrets benämning och ändamål, de kategorier av personer om vilka uppgifter finns registrerade, de typer av personuppgifter som registret ger tillgång till, hur överföring skall ske, hur länge uppgifterna skall lagras, när de skall kontrolleras, hur rapporter skall upprättas m.m.

För uppgifter som finns lagrade i arbetsregistren för analysändamål skall Europol upprätta ett indexregister. Behöriga Europoltjänstemän och sambandsmännen får rådfråga indexregistret och detta skall vara så konstruerat att en sambandsman kan utläsa av de uppgifter som rådfrågas om uppgifterna berör hans hemstat.

3.2.2. EIS

Förhandlingar pågår inom EU om ett europeiskt informationssystem, EIS. Parterna är överens om att det informationssystem som byggts upp för det s.k. Schengensamarbetet skall övertas av unionen när en konvention om EIS föreligger. Det senaste konventionsutkastet är daterat 1.12.1995. Utkastet innehåller bl.a. följande.

Systemet skall bestå av en nationell enhet i varje medlemsland och en gemensam teknisk enhet som Frankrike skall ansvara för och som skall lokaliseras till Strasbourg. Varje medlemsland bestämmer vilka myndigheter 1 landet som skall få tillgång till rapporter om personer och objekt med automatiska sökmetoder. Ändamålet med sökningen skall vara — att genomföra gränskontroll eller annan polis- eller tullkontroll inom ett lands territorium, — att utfärda visa eller uppehållstillstånd eller — att underlätta utlänningsadministrationen, allt i enlighet med den Yttre gränskontrollkonventionen.

De databaser som ländernas nationella enheter skall bygga upp skall tekniskt sett vara identiska för att underlätta snabb kommunikation. Men uppgifterna i ett lands databas skall inte vara sökbara från ett annat land. Vid den tekniska Stödenheten i Strasbourg skall finnas en databas som innehåller rapporter om personer och objekt från medlemsländerna som är av gemensamt intresse.

Ändamålet med EIS skall för det första vara att bidra till upp— rätthållande av allmän ordning och säkerhet, även statens säkerhet. För det andra skall EIS syfta till att öka effektiviteten i den Yttre gränskontrollkonventionen, särskilt genom att främja principen om individernas fria rörlighet inom unionen.

Innehållet i EIS skall bara vara data av de kategorier som anges i artikel 3 och tillhandahålls av medlemsstaterna. Därjämte krävs att uppgifterna överensstämmer med något av de ändamål som anges i artiklarna 4 och 9.

De kategorier av uppgifter som enligt artikel 3 får förekomma är uppgifter om rapporterade personer, rapporterade objekt som nämns i artikel 9 och rapporterade fordon som nämns i artikel 8.

Av artikel 3 framgår vidare att endast vissa slag av personuppgifter får förekomma, nämligen uppgift om en persons identitet, uppgift om att personen i fråga är beväpnad eller våldsam, anledningen till att personen har rapporterats samt vilken åtgärd som önskas vidtagen.

För att personer, objekt eller fordon skall få rapporteras krävs att det är fråga om: - personer som skall omhändertas för utvisning (Art. 4), — personer som skall vägras tillträde till medlemsstaterna enligt Yttre gränskontrollkonventionen (Art. 5), — försvunna personer eller om personer som behöver skydd (Art. 6), — vittnen, åtalade eller andra personer som skall delges ett rättsligt beslut eller som skall avtjäna straff (Art. 7), — personer eller fordon för vilka det begärs hemlig övervakning eller den speciella kontroll som behövs enligt Yttre gränskontrollkon- ventionen (Art. 8) eller - gods som eftersöks för att tas i beslag eller för att användas som bevis i brottmål (Art. 9).

Avsnittet i konventionsutkastet om säkerhet och dataskydd är omfattande. Bestämmelserna innebär bl.a. att - behöriga myndigheter bara får söka sådan information som är nödvändig för att de skall kunna utföra sina uppgifter,

- data som rapporterats för ett ändamål inte får användas för något annat ändamål, - rapporter från andra medlemsländer inte får kopieras, — data inte får användas för administrativt bruk, - det land som har lämnat en uppgift är ansvarig för att uppgiften är riktig och att tillägg till eller ändringar eller avlägsnande av uppgifter bara får företas av detta land samt att - uppgifter skall bevaras i systemet endast så länge det behövs för det ändamål som de rapporterats; behovet skall omprövas efter tre är, i vissa fall redan efter ett år.

Enskilda personers rätt att få del av uppgifter i systemet som rör dern prövas i enlighet med nationell lag. En begäran att få ta del av uppgifter får avslås om syftet med registreringen skulle äventyras om

uppgifterna lämnades ut eller om det behövs för att skydda annans rätt eller frihet.

3.3. Svensk rätt

Avsnittet innehåller en kort redogörelse för de rättsregler som har betydelse för polisens möjligheter att föra datoriserade kriminal— underrättelserregister och för Rikspolisstyrelsens ansökan om att få föra sådana register.

I 2 kap. 3 5 andra stycket regeringsformen föreskrivs att varje medborgare skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av ADB. Begränsningar i skyddet får enligt 2 kap. 12 å andra stycket göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

Regler av betydelse finns också i datalagen och i polisregisterlagen. Med personregister förstås enligt 1 & datalagen register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databe- handling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Personregister får endast föras under de särskilda förutsättningar som anges i datalagen.

Med polisregister förstås enligt 1 & polisregisterlagen ett register som förs hos Rikspolisstyrelsen eller någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilket någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt. Av 2 & följer att innehållet i polisregister skall begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. Ytterligare preciseringar av vilka uppgifter som får och skall tas in i polisregister finns i polisregisterkungörelsen. Av 2 och 3 && i kungörelsen följer att det får antecknas uppgifter om den som har dömts till påföljd eller genom godkänt strafföreläggande bötfällts för något av vissa angivna brott. I 4 och 5 55 anges vilka uppgifter som särskilt skall anmärkas bl.a. sådana uppgifter som avses i 3 - 5 55 lagen om allmänt kriminal- register. Även uppgifter om den som inte har dömts för brott får under vissa förutsättningar föras in i polisregister. Om det är nöd— vändigt för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sina uppgifter i övrigt och det är av särskild betydelse för brottsspaning får Rikspolisstyrelsen enligt 6 & polisregisterlagen föra in uppgifter om den som är misstänkt för brott och uppgifter om någon annans personliga förhållanden. Uppgift får enligt samma

bestämmelse också föras in om den mot vilken åklagare inlett utredning i mål om förvandling av böter.

Det förs för närvarande ett stort antal olika personregister inom po- lisen, både centralt hos Rikspolisstyrelsen och lokalt hos polismyndig— heterna. De centrala registren är allmänna spaningsregistret (ASP), fingeravtrycksregistret, signalements- och känneteckensregistret, personefterlysnings— och U-boksregistret, förundersökningsregistret, brottsanrnälansregistret, centrala brottsspaningsregistret, Interpol— registret, register över efterlysta fordon och registreringsskyltar, godsregistret, medborgarskapsregistret, ordningsbotsregistret, strafförelägganderegistret, domsrutin med maskinella registermed- delanden, körkortsregistrets belastningsdel, person- och belastnings- registret, passregistret, beslags- och analysregistret, register för kontroll av kvantitativa alkoholutandningsprov, register för identifie- ring av försvunna personer, polisens adressdatabas, polisens historik- databas, polisens familjedatabas samt polisens fastighetsdatabas. På regional nivå förs personregistret ”rationell anmälansrutin” (RAR). Dessutom tillkommer vissa personregister som förs av säkerhetspoli- sen. Rikspolisstyrelsen för också personregister som huvudsakligen används för polisväsendets administration.

Vissa av de ovan uppräknade registren förs med stöd av för- ordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI- förordningen) och utgör därmed så kallade statsmaktsregister, medan andra inte omfattas av RI-förordningen och därför inte får föras med hjälp av ADB utan tillstånd av Datainspektionen. Många av registren utgör polisregister i polisregisterlagens mening, medan andra inte anses vara sådana polisregister. Att det förhåller sig på det sättet beror på att polisregisterlagen inte är avsedd att uttömmande reglera frågan om vilka personregister polisen får föra. Det ursprungliga förslaget till polisregisterlag, som för övrigt benämndes ”lag om uppgiftslämnande från polisregister” , innehöll inga bestämmelser om registrens innehåll. Departementschefens avsikt med förslaget var att reglera frågan om sekretess och uppgiftslämnande från polisregister, mot vilket det tidigare hade riktats kritik. Lagen skulle därför endast omfatta de register beträffande vilka uppgiftslämnande och sekretess borde regleras (prop. 1965: 18 s. 49 f. och 86). På lagrådets inrådan infördes emellertid en bestämmelse om att registreringen i polisregister skulle begränsas till uppgifter vilka påkallades för att främja den verksamhet som till förebyggande och uppdagande av brott samt i övrigt ankom på polisen (prop. 1965:18 s. 103 ff.). Lagen kom därför också att betecknas ”lag om polisregister m.m.”. Det finns ingen antydan i propositionen om huruvida den ändring som gjordes på inrådan av lagrådet skulle ha någon betydelse för lagens omfattning. Det torde i sin tur få tolkas på det sättet att det är tillåtet att föra personregister för polisens verksamhet vilka inte omfattas av polisregisterlagens bestämmelser.

Sådana personregister som förs i polisens underrättelseverksamhet torde dock omfattas av polisregisterlagens bestämmelser. Det framgår av l & polisregisterlagen enligt vilken register får föras för att ”tjäna till upplysning om...någons personliga förhållanden i övrigt”. I den ursprungliga lydelsen av paragrafen användes i stället uttrycket ”någons vandel i övrigt”. Paragrafen ändrades år 1988 för att klargöra att polisregisterlagen gav rättsligt stöd för registrering av förspaningsuppgifter. I prop. 1987/88:122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna m.m. anförde föredragande statsrådet bl.a. (s. 24) att arbetsmetoder som polisunderrättelseverksamhet i viss män var ett nödvändigt inslag i kampen mot den grövsta och mera svårartade kriminaliteten men att en mera systematisk behandling av uppgifter som erhållits genom polisunderrättelseverksamhet måste ske restriktivt och begränsas till att avse särskilt grov och svårutredd brottslighet såsom narkotikabrott och vissa former av ekonomisk brottslighet. Förspaning var visserligen knappast aktuell som metod i egentlig mening när polisregisterlagen antogs och det förekom därför inte några uttalanden i frågan i lagens förarbeten till 1 & polisregisterlagen. Emellertid ansåg departementschefen, med hänsyn till att 1 & gav utrymme för att i polisregister ta in uppgifter om någons vandel, att det fanns rättslig grund för att registrera sådana uppgifter som framkom under förspaning och som hade anknytning till viss person. Eftersom det hade rätt viss tvekan på området borde regeln i polis— registerlagen dock preciseras så att denna tvekan blev undanröjd.

Manuella kriminalunderrättelseregister får således för närvarande föras med stöd av polisregisterlagen. För att ett kriminalunderrättelse- register som utgör personregister skall få föras med hjälp av ADB fordras enligt datalagen antingen att regeringen eller riksdagen har beslutat att inrätta ett sådant dataregister eller att Datainspektionen har gett tillstånd till registret.

I den nyss nämnda propositionen tog departementschefen också upp frågan om tillåtligheten av datoriserade polisunderrättelseregister och frågan om huruvida polisunderrättelseuppgifterna skulle föras in i ett särskilt register hos Rikspolisstyrelsen eller inordnas i något befintligt polisregister. Departementschefen anförde att goda skäl talade för att registrering av förspaningsuppgifter, i den mån det skulle ske med ADB, borde ske inom ramen för det allmänna spaningsregistret (ASP). Det borde dock ankomma på Rikspolisstyrelsen att närmare ta ställning till frågan och överväga behovet av att ansöka om tillstånd enligt datalagen till en sådan registrering. Därvid fick enligt departe- mentschefen övervägas om registreringen i enlighet med vad som tidigare anförts borde begränsas till viss, särskilt allvarlig brottslighet.

Departementschefens uttalanden lämnades utan erinran av riksdagen som godtog den föreslagna lagändringen.

Rikspolisstyrelsens ansökan

Rikspolisstyrelsen ansökte år 1991 hos Datainspektionen om tillstånd att föra ett förspaningsregister med stöd av ADB. Enligt ansökningen skulle registret användas för spanings- och utredningsinsatser rörande grov och svårupptäckt brottslighet, främst ekonomisk brottslighet, narkotikabrottslighet och grov organiserad brottslighet. Registret skulle enligt ansökan innehålla uppgifter som tydde på allvarlig brottslig verksamhet och om personer som kunde antas vara inblandade i kriminalitet men utan att misstanke om ett konkretiserat brott förelåg. I en bilaga till ansökan angav Rikspolisstyrelsen att registret skulle handhas av två till tre personer vid rikskriminalpolisen. Det skulle bygga på uppgifter som i spaningspromemorior och liknande doku- mentation skulle komma att lämnas av poliser i hela landet. I registret skulle bara antecknas förhållanden och omständigheter som vid en objektiv bedömning gav anledning att anta att det pågick brottslig verksamhet av allvarligt slag. Polismyndighetema skulle via terminal få möjlighet att ta reda på om en person eller ett företag fanns med i registret. För att få uppgift om vad som var antecknat skulle polis- myndigheterna emellertid vara hänvisade till att ta kontakt med Rikspolisstyrelsen som, innan några uppgifter lämnades ut, skulle pröva myndighetens behov av informationen.

Datainspektionen avslog ansökningen med bl.a. den motiveringen att den avsedda registreringen inte kunde anses förenlig med den restriktivitet och de begränsningar som statsmakterna avsett enligt den nyss nämnda propositionen.

Rikspolisstyrelsen överklagade Datainspektionens beslut till regeringen. I beslut den 14 november 1991 (dnr Ju91/1133) avslog regeringen överklagandet. Enligt beslutet gällde frågan om polis— underrättelseregister den svåra avvägningen mellan intresset av skyddet för den enskildes integritet och vikten av en effektiv brottsbe- kämpning. Enligt den dåvarande regeringen borde den avvägningen göras i samband med översynen av polisregisterlagstiftningen.

3.4. Befintliga underrättelseregister

Avsnittet innehåller en beskrivning av de befintliga kriminal-

underrättelseregistren, nämligen säkerhetspolisens register och finanspolisens analys— och spaningsregister.

3 .4.1 Säkerhetspolisens register

För säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga och beivra brott mot rikets säkerhet förs ett särskilt register. I registret, som i första hand är avsett för spaning, antecknas uppgifter av betydelse för kontraspionaget och terroristbekämpningen. Där antecknas också uppgifter om misstänkt subversiv verksamhet, dvs. försök att undergräva och omstörta det rådande statsskicket.

Även säkerhetspolisens register är ett polisregister i polisregisterla- gens mening. Det innebär således att de begränsningar för anteckning i polisregister som gäller enligt 2 & polisregisterlagen är tillämpliga också på säkerhetspolisens register. För säkerhetspolisens register finns dessutom särskilda föreskrifter i 2 & personalkontrollkungörel- sen. Där anges att i registret får antecknas uppgifter som behövs för säkerhetspolisens verksamhet. I 2 5 andra stycket föreskrivs att anteckning i registret inte får göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har gett uttryck för en politisk uppfattning. Denna föreskrift knyter an till förbudet mot politisk åsiktsregistrering i 2 kap. 35 regeringsformen som innebär att en anteckning om en medborgare i allmänna register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning. För tillämpningen av den angivna bestämmelsen i 2 & personalkon- trollkungörelsen har regeringen utfärdat särskilda bestämmelser, dels genom öppna föreskrifter den 22 september 1972, dels genom hemliga föreskrifter den 3 december 1981. I de hemliga föreskrifterna ges anvisningar för i vilka fall registrering får ske av sympatisörer till politiska extremistorganisationer.

Förutom när det gäller registrering av personers politiska hemvist har man inte ansett det nödvändigt att ställa upp några närmare villkor för insamlande och registrering av uppgifter i säkerhetspolisens register. SÄPO-kommittén föreslog (Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet, SOU 1990:51, s. 146 ff.) att reglerna om säkerhetspolisens register i stort sett oförändrade skulle föras över till en särskild lag, vilket skulle innebära att polisregisterla- gens bestämmelser inte skulle bli tillämpliga på säkerhetspolisens register. För registrering av tillhörighet till politisk gruppering borde enligt SÄPO-kommittén alltjämt finnas särskilda, mer preciserade regler av huvudsakligen samma innehåll som de nuvarande före- skrifterna. Dessa regler borde enligt kommittén föras över till de riktlinjer för säkerhetspolisens verksamhet som regeringen skall utfärda varje år. SÄPO-kommitténs förslag har i dessa delar ännu inte lett till lagstiftning.

3.4.2. Finanspolisens analys- och spaningsregister

Bakgrund till finanspolisens analys- och spaningsregister

Riksdagen beslutade i april 1992 (bet. l991/92:JuU23, rskr. 230) att det vid Rikspolisstyrelsen skall finnas en finanspolis vars huvudsakliga uppgift skall vara att bedriva spaning för att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar som utgjort vinning av brottslig verksamhet. En av finanspolisens uppgifter är att ta emot uppgifter som banker och andra företag är skyldiga att lämna till polisen enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättlagen).

Penningtvättlagen, som trädde i kraft den 1 januari 1994, har till syfte att förhindra sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen, dvs. penningtvätt. Sådana förfaranden som avses i 1 & kan vara straffbara som häleri eller häleriförseelse. För att man skall kunna förhindra penningtvätt har man i lagen ålagt banker, livförsäkringsföretag m.fl. liknande företag att granska transaktioner beträffande vilka företaget har skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Företaget skall därvid lämna uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Uppgifterna skall lämnas till Rikspolisstyrelsens finanspolis.

I augusti 1993 ansökte Rikspolisstyrelsen hos Datainspektionen om tillstånd att inrätta och föra personregistret ”Finanspolisens analys och spaningsregister”. Registret skulle enligt Rikspolisstyrelsen användas för registrering, bearbetning, analys och delgivning av meddelanden om penningtransaktioner (avsändare, mottagare, konton, adresser etc.). Den strukturerade information som skulle komma att bearbetas omfattade personuppgifter, adress-, konto- och transaktionsuppgifter, knytning till företag m.m. Denna information skulle tillsarmnans med viss ostrukturerad information registreras i dataregister med diarie- funktioner. All lagrad information skulle vara sökbar.

Genom ett beslut den 20 september 1993 lämnade Datainspektionen ansökan utan bifall. Datainspektionen fann att registret skulle komma att innehålla förspaningsuppgifter och att det skulle möjliggöra registrering och bearbetning av uppgifter om ett stort antal personer -

kriminella som oförvitliga - som på vaga grunder skulle komma att kopplas ihop med brottslighet. En stor mängd uppgifter som saknade relevans för polisens brottsbekämpande verksamhet skulle komma att registreras. De som skulle bli registrerade skulle sakna insynsrätt och någon myndighet som hade till uppgift att kontrollera uppgifternas riktighet fanns inte. Mot denna bakgrund fann Datainspektionen att

synnerliga skäl enligt 4 5 första stycket datalagen inte förelåg. Datainspektionen framhöll också att den tidigare hade förordat att gränser för den förspaningsregistrering som borde få förekormna tydligt borde regleras i lag.

Rikspolisstyrelsen överklagade beslutet till regeringen och anförde bl.a. att finanspolisen inte skulle kunna bedriva någon meningsfull verksamhet om Datainspektionens beslut skulle ligga fast.

Justitiekanslern tillstyrkte bifall till överklagandet och anförde bl.a. att lagen om åtgärder mot penningtvätt medförde att en relativt stor mängd information skulle komma att lämnas till polisen samt att dessa uppgifter måste analyseras och bearbetas för att ha något värde. Värdet av den rapportering som banker och andra företag hade ålagts skulle enligt Justitiekanslern bli helt beroende av hur effektiv polisens analys skulle komma att bli. Effektiviteten vid utvärderingar av en stor mängd uppgifter kunde enligt Justitiekanslern avsevärt förbättras genom användandet av ADB. Frågan var om de integritetsrisker som ADB-användning kunde innebära i detta fall skulle bli sådana att polisen måste avstå från att arbeta på effektivast möjliga sätt. Justitiekanslern framhöll att det, till skillnad från vad som tidigare hade anförts beträffande förspaningsregister, skulle bli fråga om registrering av ett uppgiftslämnande som var reglerat i lag. Den lättåtkomlighet som lagstiftaren tidigare hade befarat i fråga om datoriserade förspaningsregister kunde enligt Justitiekanslern elimine- ras genom omfattande behörighetskontroll. Justitiekanslern ansåg att de åtgärder som vidtagits av statsmakterna för att komma till rätta med tvätt av pengar skulle komma att brista i trovärdighet om inte Rikspolisstyrelsen på ett effektivt sätt skulle få möjlighet att snabbt sortera och söka i den inhämtade informationen. Justitiekanslern tillstyrkte därför överklagandet men tillade att saken, i vart fall på

sikt, borde lagregleras. Aven Finansinspektionen tillstyrkte överklagandet. Riksåklagaren

fann det däremot tveksamt om sådana sarnhällsvinster kunde anses föreligga att effektivitetssträvandena borde få väga över behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Om man, trots de nackdelar ett register skulle innebära ur integritetssynpunkt, ändå skulle överväga att införa ett sådant register var det enligt Riks- åklagaren en fråga som borde lagregleras. Riksåklagaren framhöll särskilt att det låg i sakens natur att ett förspaningsregister skulle komma att innehålla uppgifter även om personer som var oskyldiga till brott och att det var särskilt betänkligt om sådana uppgifter skulle komma att spridas i polisens internationella samarbete. Avgränsningen mellan de till synes oförenliga intressena av effektiv brottsbekämpning och skydd för den enskildes integritet borde enligt Riksåklagaren därför göras av lagstiftaren.

Regeringen anförde inledningsvis att de uppgifter som skulle samlas in skulle komma att utgöras av förspaningsuppgifter och att det i första

hand inte skulle föreligga konkreta misstankar om brott beträffande de personer som kunde komma att registreras. Registret skulle vidare komma att utgöra ett polisregister enligt polisregisterlagen'. För tillstånd krävdes enligt regeringen att det förelåg synnerliga skäl enligt 4 & datalagen.

Regeringen pekade vidare på att man år 1991 visserligen hade avslagit en ansökan från Rikspolisstyrelsen om att få inrätta ett förspaningsregister trots att det i och för sig ansågs föreligga synnerli- ga skäl för ansökan. Avslagsbeslutet hade emellertid den gången motiverats av att den tänkta registreringen inte hade varit tillräckligt precis. Den aktuella ansökan skiljde sig enligt regeringens mening från den tidigare på så sätt att Riksdagen hade beslutat att det skulle finnas en finanspolis vars uppgift skulle vara att bedriva spaning för att uppdaga brott i samband med penningtvätt. Genom lagen om åtgärder mot penningtvätt hade också bestämts att transaktioner avseende medel som kunde antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag skulle rapporteras till polisen. För att uppdaga brott i samband med penningtvätt fick det enligt regeringens uppfattning förutsättas att förspaning måste ske. Med hänsyn härtill fann regeringen att det förelåg synnerliga skäl att inrätta och föra det aktuella registret. Det fanns enligt regeringens mening ett starkt allmänt intresse av att polisen har tillgång till effektiva hjälpmedel i denna brottsbekämpande verksamhet. Regeringen framhöll också särskilt att syftet med lagen om åtgärder mot penningtvätt, enligt vad Rikspolisstyrelsen hade uppgett, inte skulle kunna uppfyllas om inte polisen gavs effektiva möjligheter att samla in och behandla den aktuella informationen, vilket syntes förutsätta registrering med stöd av ADB.

Mot intresset av skydd för den enskildes integritet skulle enligt regeringen ställas betydelsen av att polisen skulle kunna verka enligt den lagstiftning som riksdagen beslutat om. Eftersom ramarna för re- gistrering var givna i lagen om åtgärder mot penningtvätt och i första hand avsåg transaktioner som hade samband med narkotikabrottslighet eller annan brottslighet av allvarligare slag, fann regeringen att ett tillstånd att inrätta och föra finanspolisens analys- och spaningsregister borde ges till Rikspolisstyrelsen.

Innehållet i finanspolisens register samt gallring av uppgifter

Datainspektionen har meddelat föreskrifter för Finanspolisens analys- och spaningsregister (Datainspektionens beslut den 27 januari 1994, dnr 7838-93). Regeringen har efter överklagande ändrat Datainspektio- nens beslut i vissa delar. Av ändamålsföreskriften framgår att registret

1 Skäl för bedömningen angavs inte i beslutet.

skall utgöra ett hjälpmedel i Rikspolisstyrelsens spanings- och analysverksamhet i ärenden hos myndighetens finanspolisenhet som avser sådana förfaranden som anges i 1 & lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Registret får användas även för fram— ställning av statistik.

Registret får enligt föreskrifterna innehålla uppgifter som rapporte- ras till Rikspolisstyrelsen enligt 9 och 12 åå penningtvättlagen eller från andra polismyndigheter eller motsvarande utländska samarbets— partners eller som framkommit i finanspolisens spanings- och analysverksamhet, under förutsättning att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Personregistret får även innehålla uppgifter som rapporteras till Rikspolisstyrelsen från tullmyndigheter eller tullmyn— digheternas utländska samarbetspartners i deras polisiära verksamhet under förutsättning att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Vidare får registret innehålla uppgifter som härrör från andra källor än vad som anges ovan, under förutsättning att de har ett klart samband med uppgifter som registrerats enligt vad som sägs ovan och bedöms vara av betydelse för utredningen av det aktuella ärendet.

Innan uppgifter som har rapporterats enligt penningtvättlagen tillförs registret skall en bedömning göras av en kvalificerad tjänsteman hos Rikspolisstyrelsens finanspolisenhet att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Uppgifter till registret får inhämtas genom auto- matisk databehandling från personregistret ' ”Finanspolisens diarium, ,. Uppgifter får även inhämtas genom automatisk databehandling av andra personregister, under förutsättning att det rör sig om enstaka personuppgift och att den tillförs registret i form av ordbehandlings- dokument. Personuppgifter i ett ärende skall tas bort (gallras) så snart det inte längre finns skäl att anta att transaktionen avsett medel som härrör från brottslig verksamhet av allvarligare slag eller när fem år förflutit sedan ärendet senast tillfördes uppgifter.

I en bilaga till Rikspolisstyrelsens ansökan om tillstånd att föra personregistret finns en beskrivning av hur registret skall användas. Information som kommer in till finanspolisen skall enligt denna beskrivning omgående registreras i ett informationsregister med diariefunktion. Därefter skall den ingivna informationen granskas av en beslutsfattare som skall ta ställning till om informationen skall bearbetas vidare eller om den är ointressant och därför omedelbart skall avföras. Därnäst skall man kontrollera om polisens egna register kan ge ytterligare information. Även om man finner att informationen inte bör bearbetas vidare skall den ändå finnas kvar viss tid och vara möjlig att söka uppgifter i. På det sättet kan finanspolisen undersöka om en transaktion utgör en del i ett återkommande mönster eller om en person, ett konto, ett företag eller en mellanhand har förekommit

i misstänkta sammanhang tidigare. Om man i stället anser att informationen bör bearbetas vidare genom fördjupad analys eller spaning, skall informationen - i förekommande fall tillsammans med andra tidigare inkomna meddelanden — registreras som ett bearbet- ningsärende i ett ärenderegister med diariefunktion. I större spanings- ärenden kan man använda ett särskilt analysverktyg, dvs. ett dataana— lysprogram som kan göra översiktliga grafiska bilder av invecklade skeenden. Analysprogramrnet lagrar inhämtad information i form av bilder. Det kan också känna av om lagrade uppgifter har förändrats eller om nya uppgifter har tillkommit och dessutom uppdatera den lagrade informationen.

3.5. Allmänna spaningsregistret (ASP)

I detta avsnitt finns en redogörelse för allmänna spaningsregistret (ASP), vilket i viss utsträckning innehåller uppgifter av under— rättelsekaraktär.

Allmänna spaningsregistret (ASP) är ett register vars syfte är att utgöra underlag för systematisering av uppgifter med anknytning till konstaterad eller misstänkt brottslighet att användas i polisens brottsutrednings- och spaningsverksamhet. ASP anses vara ett polisregister i polisregisterlagens mening. Datainspektionen har lämnat Rikspolisstyrelsen tillstånd enligt datalagen att föra registret med hjälp av ADB.

Innehållet i ASP enligt Datainspektionens tillstånd

I Datainspektionens tillstånd (beslut den 18 maj 1977, dnr 74-77) har under rubriken registerändamål antecknats följande:

Registret skall lagra och systematisera uppgifter med anknytning till misstänkt eller konstaterad brottslighet för att användas i polisens spanande och brottsutredande verksamhet och är avsett att ersätta de nuvarande manuellt förda spaningsregistren. Uppdatering av registren skall ske dels av rikspolisstyrelsen, dels av den lokala polisorganisationen. För uppdateringen skall företrädesvis användas terminaler. Terminalanvändarna skall kunna initiera systematiseringar och sammanställningar av registrerade uppgifter.

Av beslutet framgår vidare att registret endast får innehålla de uppgifter som angetts i Rikspolisstyrelsens ansökan och att registret

också skall gallras på det sätt som angetts där. Den närmare redo— görelse för ASP som följer nedan utgår därför, om annat inte särskilt sägs, från innehållet i Rikspolisstyrelsens ansökan om tillstånd samt från Datainspektionens olika beslut om utvidgning av registret.

Innehållet i registret delas upp i sex huvudgrupper, i vilka sådana uppgifter sammanförs som på ett eller annat sätt anses höra ihop. De sex huvudgrupperna är uppgifter om person, om modus operandi, om vård, om fordon och om farkoster samt slutligen så kallade notiser. Huvudgruppen uppgifter om personer får innehålla uppgift om bl.a. personnummer, namn, kön, medborgarskap, kännetecken, brottsspeci— alitet och s.k. A—markering, vilket indikerar att det är fråga om en svårt brottsbelastad person. I huvudgruppen modus operandi får det föras in uppgifter om tillvägagångssätt, angreppsobjekt, medel, vinningsobjekt och lokalitet. Huvudgruppen uppgift om vård får innehålla uppgift om kriminalvård eller annan brottspåföljd. Det som får anges är vårddatum, Vårdtyp och vårdmyndighet. Huvudgrupperna fordon och farkoster är avsedda att innehålla uppgifter om båtar och flygplan, t.ex. typ, årsmodell, färg och registreringsnumrner.

I huvudgruppen notiser får vissa angivna notistyper förekomma. För det första får en samlingsrubrik för viss typ av brottslighet anges, t.ex. våld, väpnat rån eller narkotika, och därunder anteckna ”misstankar om planerad, förberedd, pågående eller fullbordad brottslighet”. Under samlingsrubriken får det också anges ' 'redan konstaterat brott”. Notistypen ”span” får innehålla ”spaningsinformation som har samband med misstankar om planerad, förberedd, pågående eller fullbordad brottslighet, där specifikation av brottet inte kan ske”. Notistypen ”tillhåll” får innefatta uppgifter om tillhåll, ”exempelvis hotell, klubbar, lägenheter etc dit planerad, förberedd, pågående eller fullbordad brottslighet kan misstänkas vara knuten”. Förutom de nu nämnda notistyperna finns det ytterligare tre vilka får innehålla uppgift om en registrerad persons bostadsadress, uppgift om att han har anhållits eller häktats samt uppgift om att han har avlidit. Under en notistyp får slutligen också anges vissa typer av brott under förut— sättning att de är av intresse ur spaningssynpunkt. Det är för det första fråga om de flesta brottsbalksbrott, nämligen brott mot 3 kap. , 4 kap. , 6 kap., 8 - 14 kap., 16 kap. och 17 kap.brottsbalken. Man får också anteckna brott mot skattebrottslagen, narkotikabrott, smuggling, olovlig/olaga jakt, olovligt fiske, olovlig tillverkning av sprit, olaga sprithantering, olaga vapeninnehav, dataintrång, brott mot ransone- ringslagstiftning, valutabrott, organiserad illegal invandring samt brott mot knivlagen.

De uppgifter som får föras in i registret får endast kombineras på vissa bestämda sätt. En uppgift om person får i princip förekomma fristående eller i förening med'notiser eller uppgifter om modus operandi eller om vård. Uppgifter om fordon och farkoster får också förekomma fristående eller i förening med notiser. Även notiser får

registreras fristående. Till notiser får också knytas uppgifter om personer, fordon och farkoster. Det kan redan här noteras att det i praktiken inte kan förekomma fristående uppgifter om personer. Av gallringsföreskrifterna framgår nämligen att en registrerad person skall tas bort ur registret så snart samtliga notiser har gallrats beträffande denne. En uppgift om person måste därför alltid vara förenad med minst en notis och kan dessutom förekomma i förening med uppgifter om modus operandi eller om vård. Däremot får en uppgift om en person inte förenas direkt med en uppgift om någon annan person. Uppgifter om en person A kan dock kopplas till en notis, som i sin tur kopplas till uppgifter om en person B. På samma sätt kan uppgifter om en person via en notis kopplas till uppgifter om t.ex. ett visst fordon.

Innehåller ASP uppgifter av kriminalunderrättelsekaraktär?

Det kan noteras att Rikspolisstyrelsens ansökan, utöver vad som framgår av registerändamålet, inte innehåller något om förutsätt- ningarna för registrering av en person. Det tyder på att man skulle kunna registrera en person redan om han, som det står i Datainspek- tionens tillstånd, har "anknytning till misstänkt eller konstaterad brottslighet” ,. Det skulle således räcka att en person har anknytning till brottslighet, inte att han misstänks för brott. Frågan är om det över huvud taget krävs att polisen har anledning anta att ett konkret brott har begåtts. Enligt Rikspolisstyrelsens ansökan får man i ASP anteckna uppgifter om bl.a. ”planerad...brottslighet”, något som ligger tämligen långt från ett konkret brott (även om stämpling och förberedelse till brott i vissa fall kan vara straffbart). En person skulle därmed kunna registreras i ASP om han på ett eller annat sätt har anknytning till exempelvis planerad narkotikabrottslighet och det finns anledning att i en notis anteckna spaningsinforrnation om honom. Uppgifter av sådan karaktär får betraktas som kriminalunderrättel- seuppgifter. Ändamålsbeskrivningen i Datainspektionens tillstånd liksom Datainspektionens föreskrifter för registret i övrigt får i vart fall, tolkade efter sin ordalydelse, anses innefatta ett tillstånd för Rikspolisstyrelsen att registrera personunderrättelseuppgifter. Datainspektionen har emellertid i en rapport den 29 september 1989 efter granskning av Rikspolisstyrelsens personregister anfört syn- punkter på frågan om registrering i ASP av förspaningsuppgifter, dvs. uppgifter om förhållanden som tyder på brottslig verksamhet och om personer som kan antas vara inblandade i brott men utan att någon klar misstanke om ett individualiserat brott föreligger. Begreppet förspaningsuppgifter hade enligt Datainspektionen inte kommit i bruk när tillståndet för ASP meddelades. Av ändamålsföreskriften, vilken enligt Datainspektionen var tämligen allmänt hållen och borde

preciseras, framgick likväl att avsikten inte hade varit att Riks— polisstyrelsen skulle få registrera sådana uppgifter. Datainspektionen framhöll särskilt att det beträffande svårt brottsbelastade personer förekom kontinuerliga anteckningar i registret, även om det inte fanns rågra konkreta misstankar mot dessa personer om ny brottslighet. Det lunde enligt Datainspektionen starkt ifrågasättas om inte uppgifterna Lnder sådana förhållanden har karaktär av förspaningsuppgifter. Datainspektionen framhöll vidare att Europarådets rekommendation (m användningen av personuppgifter ställer krav på lagstöd för insamling och registrering på ADB—medium av förspaningsuppgifter. För att uppfylla rekommendationens krav torde det enligt Datainspek- tonens mening därför inte vara till fyllest med tillstånd enligt catalagen till insamling och registrering på ADB—medium av sådana Lppgifter. För ett sådant integritetskänsligt register som det allmänna maningsregistret borde kriterierna för vilka uppgifter som får registreras i stället fastställas av riksdagen.

Rikspolisstyrelsen anförde i yttrande över Datainspektionens rapport at någon registrering av förspaningsuppgifter i ASP inte förekommer. Rikspolisstyrelsen har också utfärdat föreskrifter (RPS FS 1994:14, IAP 448-1), vilka kraftigt inskränker polisens möjligheter att registrera personer i ASP.

Enligt 1 5 i Rikspolisstyrelsens föreskrifter får i ASP införas Lppgifter endast om den som är misstänkt för vissa angivna brott, mder förutsättning att den aktuella uppgiften är av särskild betydelse fir brottsspaning (jfr 6 & polisregisterkungörelsen). De brott som avses är huvudsakligen desamma som enligt Rikspolisstyrelsens aisökan om tillstånd får antecknas i notiser, nämligen brott mot 3, 4, 6, 8 -14, 16 och 17 kap. brottsbalken, narkotikabrott, smuggling, jaktbrott, olovligt fiske, olovlig tillverkning av sprit, olaga vapeninne- hav, dataintrång, brott mot ransoneringslagstiftning samt valutabrott. Därutöver tillkommer brott mot skattebrottslagen, brott mot knivför- deslagen, dopningsbrott, olovlig/olaga sprithantering och organise— rrd illegal invandring. Eftersom Rikspolisstyrelsens förskrifter innebär at en person inte får registreras om han inte är misstänkt för ett visst lrott, innebär föreskrifterna samtidigt att det måste finnas åtminstone arledning att anta att just detta brott har begåtts.

Vad som har sagts ovan om registrering av personer gäller även registrering av fordon och farkoster. Utöver vad som framgår av registerändamålet innehåller Rikspolisstyrelsens ansökan inte något om förutsättningarna för registrering av ett fordon eller en farkost. Av gallringsföreskrifterna framgår emellertid att uppgift om ett fordon eler en farkost skall tas bort ur registret så snart samtliga tillhörande mtiser har gallrats. I den tidigare nämnda rapporten har Datainspek- t'onen påpekat att också uppgifter om fordon kan utgöra ett person- register, eftersom fordonet genom sitt registreringsnummer kan knytas til en enskild person. Datainspektionen framhöll därför att man bl.a.

såvitt gällde ASP borde vara särskilt vaksam vid registrering av fordon om inte fordonet kunde sättas i samband med misstänkt eller konstaterad brottslighet. Rikspolisstyrelsens föreskrifter (2 &, RPS FS 1994:14) innebär emellertid i den här delen att det i ASP får införas uppgifter om fordon, farkoster, företag eller liknande endast under förutsättning att de kan sättas i samband med misstanke om visst brott. Detta synes innebära ett krav på att det skall finnas åtminstone anledning att anta att detta brott har begåtts. De brott som enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter får föranleda registrering är desamma som beträffande registrering av personer.

Gallring av uppgifter ur ASP

Allmänna regler om gallring av uppgifter i polisregister finns i 14 & polisregisterkungörelsen. Härutöver har Datainspektionen meddelat föreskrifter om gallring av uppgifter i ASP. Enligt dessa föreskrifter skall uppgifter om en person tas bort ur ASP så snart samtliga notiser har gallrats beträffande denne. Om det i anslutning till uppgift om en person finns anteckningar om vård, uppgifter om modus operandi eller om ”spärr” skall personen inte tas bort ur registret förrän han har fyllt 80 år eller uppgiften i annat fall inte behövs för registret. Detsamma gäller om en registrerad person är ”A—markerad”, vilket indikerar att han är svårt brottsbelastad. Registrerade fordon och farkoster skall också tas bort ur registret när alla anknytande notiser har gallrats bort. Notiser gallras enligt huvudregeln 18 månader efter den sista tidpunkten för en iakttagelse eller en händelse. Det finns flera undantag från huvudregeln. Gallringstiden för notiser med samlingsrubriken narkotika, organiserad illegal invandring eller rån/väpnat rån är fem år, för inbrott i kassaskåp tre år och för sedlighetsbrott och allmänfarliga brott två år. För notiser med beteckningen tillhåll är gallringstiden tre år. Spaningsuppgifter som endast är knutna till fordon skall gallras efter sex månader. Om det före utgången av gallringstiden har antecknats en ny händelse i registret skall både den gamla och den nya anteckningen stå kvar. Gallringstiden kommer då att räknas från den senaste händelsen i enlighet med vad som anges ovan.

Då det gäller gallring har Datainspektionen i sin rapport den 28 september 1989 anfört (s. 33) att polisregisterlagens gallringsbe— stämmelser visserligen innebär att gallringstiderna för ASP är långa, men att reglerna på grund av anvisningar som Rikspolisstyrelsen har utfärdat i praktiken tillämpas restriktivt. I Rikspolisstyrelsens föreskrifter RPS FS 1994: 14 anges i 4 5 att en uppgift som har tagits in i ASP skall utgå ur registret när misstanke om brott inte längre

föreligger.

3.6 Förundersökningsregister

Avsnittet innehåller en beskrivning av de förundersökningsregis- ter som för närvarande får föras och som i viss män kan sägas utgöra en pendang till de kriminalunderrättelseregister vi föreslår i avsnitt 4. Inom Rikspolisstyrelsen arbetar man för närvarande med ett projekt som skall leda till att förundersökningar kan föras med hjälp av ADB i mycket större utsträckning än vad som nu är möjligt.

Förundersökningsregister är tillfälliga register som utgör hjälpmedel för att lagra, systematisera och återvinna uppgifter i förundersökningar med komplicerat eller omfattande utredningsmaterial. Det första förundersökningsregistret fördes av Rikspolisstyrelsen efter tillstånd av Datainspektionen (beslut den 5 maj 1976, dnr 13068-74). Registret skulle enligt ändamålsbeskrivningen vara ett hjälpmedel i utredningen av svåra våldsbrott och omfattande seriebrottslighet vari upplysningar om sådana brott, vilka kommer fram under brottsutredningen, registreras. I ändamålsbeskrivningen antecknades vidare att registret var ett polisregister och att det sålunda reglerades av bestämmelserna i polisregisterlagen. De uppgifter som var avsedda att föras in i registret var i huvudsak namn på uppgiftslämnare, tidpunkt och plats för iakttagelser, uppgifter om personer som kunde sättas i samband med brottsligheten i fråga, uppgifter om fordon, olika fynd och andra iakttagelser som bedömdes ha samband med utredningen samt andra liknande uppgifter. Avsikten med registret var också att man skulle kunna hämta ut sammanställningar, systematiseringar och urval av uppgifterna i registret i olika hänseenden som bedömdes kunna gagna brottsutredningen.

I juni 1984 fick Göteborgs polismyndighet tillstånd att föra förundersökningsregister (beslut den 9 juli 1984, dnr 1533-84). Registret var enligt Datainspektionen att betrakta som ett polisregister. Enligt ändamålsbeskrivningen skulle registret vara ett administrativt hjälpmedel vid omfattande förundersökningar avseende svårutredda skattebrott, gäldenärsbrott och andra ekonomiska brott samt allvarliga våldsbrott och narkotikabrott. Registret skulle vidare vara ett underlag för systematisering, sortering och erforderliga sammanställningar av uppgifter. De uppgifter som skulle få registreras och hämtas ut ur registret motsvarade i stort sett vad som gällde för Rikspolisstyrelsens register. Det kan anmärkas att Göteborgs polismyndighet i ansökan angav att antalet registrerade personer skulle kunna komma att variera från 200 i utredningar om ekonomisk brottslighet till 2 000 i ut- redningar om våldsbrott.

I september 1984 ansökte Rikspolisstyrelsen om tillstånd att ändra registerändamålet för förundersökningsregister. Av Datainspektionens

beslut den 5 maj 1976 framgick att förundersökningsregister fick användas endast i samband med utredning av ”svåra våldsbrott och omfattande seriebrottslighet”. Rikspolisstyrelsen menade att för- undersökningsregister borde få upprättas ialla förundersökningar med komplicerat eller omfattande utredningsmaterial. Samtidigt ansökte Rikspolisstyrelsen, som ombud för 37 polismyndigheter, om tillstånd för dessa att föra förundersökningsregister. Av betydelse för pröv- ningen av ansökan var frågan om förundersökningsregister kan anses utgöra polisregister. Justitiekanslern hade i ett beslut den 23 oktober 1984 (dnr 2423-84-22)2 beträffande Datainspektionens beslut an- gående Göteborgs polisdistrikts förundersökningsregister funnit att det kunde diskuteras om ifrågavarande register var ett polisregister i polisregisterlagens mening. Rikspolisstyrelsen uppgav i det aktuella ärendet att registren inte skulle tjäna till upplysning om brott som någon misstänkts, åtalats eller dömts för och att de därför inte utgjorde polisregister. Datainspektionen delade denna bedömning? Registret skulle således inte behandlas som polisregister och något annat författningsstöd för registren fanns inte. Datainspektionen ansåg att beslut om att inrätta register av detta känsliga slag inte borde meddelas av administrativ myndighet utan av riksdagen. I avsaknad av ut- tryckligt lagstöd för registren avslog därför Datainspektionen ansökan.

Rikspolisstyrelsen klagade över beslutet för egen del och som ombud för polismyndigheterna. Justitiekanslern yttrade sig i ärendet och anförde att registret var avsett att omfatta bl.a. personer som kunde sättas i samband med brott, vilket innebär att registrering kunde komma att ske på ett betydligt tidigare stadium än vad som i övrigt gällde för polisiära register. Det förhållandet att registrering skulle kunna ske på ett så tidigt stadium och utan närmare precisering på vilken grund, gjorde enligt Justitiekanslern att registret från den

2 Med anledning av Datainspektionens beslut att ge tillstånd för Göteborgs polismyndighet att föra förundersökningsregister tog JK upp frågan om sådana register kunde anses utgöra polisregister. JK Bengt Hamdahl anförde i beslutet att han inte hade funnit anledning att överklaga Datainspektionens beslut då förandet av registret enligt hans bedömning inte kunde anses innbära risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. JK ställde sig dock tveksam till om innehållet i registret överensstämde med de föreskrifter som Rikspolisstyrelsen hade meddelat om innehållet i polischefs register. Aven i övrigt kunde det enligt JK:s uppfattning diskuteras om ifrågavarande register var ett polisregister enligt lagens mening. Rikspolisstyrelsen anförde i yttrande till JK att styrelsen, som tidigare hade ansett att registret utgjorde ett polisregister, numera hade ändrat uppfattning och gjorde den bedömningen att det inte var fråga om ett polisregister. Registret skulle enligt Rikspolisstyrelsen därmed inte omfattas av polisregistersekretessen utan av sekretessbestämmelserna i 5 kap. 1 5 och 9 kap. 17 & sekretesslagen. Göteborgs- registret skulle inte heller omfattas av Rikspolisstyrelsens föreskrifter om lokala polisregister. JK fann inte anledning att vidta annan åtgärd med anledning av vad Rikspolisstyrelsen hade anfört än att översända kopia av beslutet till Datainspektionen. 3 Skäl för bedömningen angavs inte i beslutet.

enskildes synpunkt kunde komma att upplevas som ett påtagligt intrång i den personliga integriteten. Justitiekanslern menade att det fanns anledning att fråga sig om en så långt gående registrering borde eller kunde accepteras. Det var enligt Justitiekanslern vidare tveksamt om sekretessreglema i sekretesslagen innebar ett tillfredsställande skydd för de registrerades personliga integritet. Mot bakgrund härav ansåg Justitiekanslern att tillstånd inte borde ges på administrativ väg. Frågan om ett så känsligt register som förundersökningsregister skulle få inrättas var från rättssäkerhetssynpunkt av så principiell innebörd att den borde bli föremål för lagstiftning. Justitiekanslern ville i vart fall avråda från att registret inrättades innan ytterligare noggranna överväganden gjorts om vilka uppgifter som borde få ingå i registret samt hur uppgifterna skulle göras tillgängliga och hur de skulle utlämnas och användas. I princip borde reglerna enligt JK i dessa avseenden vara överensstämmande med reglerna i polisregisterlagen och polisregisterkungörelsen.

Regeringen ansåg att det fanns ett mycket starkt intresse av att få föra förundersökningsregister, särskilt vid större eller komplicerade förundersökningarbeträffande grova våldsbrott, ekonomisk brottslighet och narkotikabrott. Det fick enligt regeringen förutsättas att de begärda registren var avsedda att användas främst vid sådan brottslig- het. Regeringen ansåg att sekretesslagens bestämmelser gav ett tillfredsställande skydd för integriteten och att otillbörliga integritetsin- trång kunde förhindras genom föreskrifter om vem som skulle få tillgång till uppgifterna samt om gallring. Regeringen upphävde därför Datainspektionens beslut och meddelade myndigheterna tillstånd att inrätta och föra förundersökningsregister. Regeringen ansåg också att Rikspolisstyrelsens framställning om ändrad ändamålsföreskrift borde bifallas och upphävde Datainspektionens beslut även i den delen. Regeringens beslut innehåller inget tydligt ställningstagande i frågan om registren utgör polisregister eller inte.

Innehållet i förundersökningsregister och gallring av uppgifter

Datainspektionen har genom beslut den 21 januari 1986 (dnr 151-86) meddelat föreskrifter för de förundersökningsregister som förs av de lokala polismyndigheterna. Av ändamålsbeskrivningen framgår att registren skall utgöra hjälpmedel för att lagra, systematisera och återvinna uppgifter i förundersökningar med komplicerat eller omfattande utredningsmaterial.

Förundersökningsregister får enligt Datainspektionens beslut endast innehålla uppgift om: - diarienummer - tidpunkt för iakttagelse, kontroll, förhör eller liknande - namn på uppgiftslämnare

- uppgifter om platsen för en iakttagelse - uppgifter om en person som kan sättas i samband med brottet, dvs. namn, personnummer, bostadsadress, arbetsplats och beskrivning av personens bil - beskrivning av förekommande fordon - beskrivning av förekommande personer - uppgift om en namngiven person är uppgiftslämnare eller om han har blivit förhörd under utredningen - uppgift om att man har slagit i olika register - uppgifter om fynd och om brottsplatsen - uppgifter från brottsplatsundersökning — uppgifter från specialundersökningar - beskrivning av iakttagelser

- uppgifter ur förhör

- uppgifter om adresser till kända ”tillhåll” och ”kvartär”

Uppgifter som har tagits in i ett förundersökningsregister skall enligt Datainspektionens föreskrifter tas bort så snart dom eller beslut i ärendet har vunnit laga kraft eller, om det är fråga om ett ouppklarat brott, senast i samband med att förundersökningen läggs ner. Informationen skall då överföras på papper.

4. Överväganden om underrättelse— register

I avsnitt 4.1 och 4.2 tar vi upp frågor om de tekniska och rättsliga miljöer som en kommande lag om polisens underrättelseregister kommer att tillämpas i. I avsnitt 4.3 behandlar vi förutsättningarna för registrering av underrättelseuppgifter med hjälp av ADB. Frågan om utlämnande av uppgifter belyses i avsnitt 4.4. I avsnitt 4.5 — 4.8 tar vi upp frågor om gallring av uppgifter, kontroll och säkerhet, befintliga register i förhållande till den nya lagen samt om kostnader.

4.1. Utvecklingen av inforrnationstekniken inom polisväsendet

Polisens verksarnhetsforrner påverkas i mycket hög grad av den inforrnationstekniska utvecklingen i samhället. Den verksamhets— gren som underrättelsetjänsten utgör kan knappast i längden förbli oberörd av den utvecklingen.

Datorkapaciteten och tekniken för inforrnationsöverföring utvecklas nu i snabb takt inom polisväsendet. Det kan förutses att praktiskt taget allt skrivarbete inom polisen i framtiden kommer att utföras med hjälp av någon form av inforrnationsbehandlingsteknik. Brottsanmälningar, protokoll över förhör och tvångsmedelsanvändning liksom förunder- sökningsprotokoll och promemorior kommer i ökad utsträckning att lagras på datamedium. Dessutom använder man sig redan nu i viss mån av scanning, en teknik som innebär att dokument som kommer in till polismyndigheterna bildfångas för att man sedan skall kunna arbeta med dokumentet på elektronisk väg. Man kan förutse en ökad användning av sådan teknik och på sikt ett system som innebär att man helt och hållet arbetar med elektroniska akter inom ramen för bl.a. förundersökningsförfarandet. Utskrifter på papper kommer under sådana förhållanden att förekomma bara i de fall då det behövs av något särskilt skäl, t.ex. för att domstolar och försvarare skall kunna få tillgång till förundersökningsprotokoll.

Polisens myndigheter på lokal, regional och central nivå utvecklar dessutom egna ADB-system. Databaserna i dessa system lagras vanligen i en databas-server som knyts samman med persondatorer i lokala nätverk inom myndigheterna. De lokalt placerade systemen kommer många gånger också att utgöra en del av ett större system på

regional och central nivå. Nätverken kan då kopplas samman till ett enda nätverk, gemensamt för hela polisväsendet.

Vissa verksamheter inom polisen som utgör centraliserade funktio— ner kommer troligen även fortsättningsvis att vara kopplade till centrala databaser i stordatorer. I stora drag kommer således polisens datasystem att bygga på samverkan mellan ett antal mindre datorer (servrar) och några få stordatorer.

Den decentraliserade inforrnationsstrukturen och nätverket medför i princip att varje användare av en persondator som är knuten till nätet kommer att kunna få tillgång till en viss uppgift oavsett i vilken server i nätet uppgiften finns lagrad. Den som använder en stordator kan givetvis också använda elektronisk post för att via nätet skicka en förfrågan om en uppgift till en viss mottagare eller krets av mottagare.

Begreppet personregister som är centralt i datalagen realiseras uppenbarligen i en sådan miljö på ett tekniskt annorlunda sätt än tidigare. Därtill kommer det förhållandet att polisen till övervägande del kommer att arbeta med elektroniska akter. Det kommer att medföra svårigheter att avgöra vilken information som skall anses tillhöra ett register och till följd därav vara underkastad särskilda bestämmelser.

Behovet av att sammanföra uppgifter på ett särskilt datamedium som hanteras centralt inom polisen minskar också om uppgifterna kan tas fram direkt ur den information som finns lagrad på olika håll i systemet. Detta gäller inte bara uppgifter som ingår i dagens centrala register. Rent konkret kommer vilka konstellationer av uppgifter som helst att kunna ställas samman efter behov.

Ett sådant system kan synas rationellt från effektivitetssynpunkt. Allt som är tekniskt möjligt är emellertid inte också rättsligt godtag- bart. Om skyddet av den personliga integriteten och andra viktiga hänsyn kräver det måste begränsningar kunna införas. Det blir en viktig uppgift för oss att vid revideringen av polisregisterlagen ta ställning till i vilken utsträckning sådana begränsningar bör införas. Det är emellertid svårt att se att just underrättelseverksamheten skall bedrivas utan ett effektivt datorstöd.

4.2. Den rättsliga utvecklingen

En lag om register i polisens underrättelseverksamhet måste av naturliga skäl utformas för att passa in i gällande lagstiftning. Genomgripande förändringar i den rättsliga miljö lagen skall 'verka i kan emellertid emotses.

Polisregisterlagen

Enligt 1 & polisregisterlagen är lagen tillämplig på register som innehåller uppgifter som tjänar till upplysning om brott för vilket någon har misstänkts, åtalats eller dömts. Den är också tillämplig på register som tjänar till upplysning om någons personliga förhållanden i övrigt. Som framgått tidgare omfattar den senare formuleringen register som förs i underrättelseverksamhet.

I en senare etapp av vårt utredningsarbete skall vi lägga fram förslag till nya lagar om belastningsregister och misstankeregister. Redan av det skälet får vi anledning att överväga en ändrad definition av begreppet polisregister. Vi har emellertid under vårt hittillsvarande arbete funnit att en relativt omfattande bearbetning av polisregisterla- gen är påkallad också av andra skäl.

Det är angeläget att den oklarhet om polisregisterlagens omfattning undanröjs som kom till uttryck vid handläggningen av Rikspolisstyrel- sens ansökan om att få inrätta och föra förundersökningsregister (se avsnitt 3.6), en oklarhet som vi har stött på även i andra sammanhang. En utväg kan visa sig vara att låta lagen omfatta alla register som förs i polisverksamheten, administrativa register givetvis undantagna. En sådan förändring får dock inte leda till att register som inte behöver vara underkastade polisregistersekretess kommer att omfattas av denna.

Det förhåller sig vidare så att definitionen av begreppet polisregister tar sikte på bl.a. register som förs över brott för vilket någon har misstänkts. Det vill alltså synas som om register över personer som är misstänkta för brott inte skulle omfattas av lagens bestämmelser. Så tolkas lagen uppenbarligen inte i dag.

Polisregisterlagen är skriven med tanke på manuellt förda register, men är tillämplig också på dataregister. För att få föra polisregister med hjälp av ADB krävs dock författningsstöd eller tillstånd av Datainspektionen. På motsvarande sätt förhåller det sig med register som förs av polisen utan att de anses utgöra polisregister. Som Datainspektionen framhållit i sin granskningsrapport år 1989 är det önskvärt att polisens rätt att utnyttja datorstöd i sin registerföring blir föremål för en enhetlig reglering.

En ny datalag

Av stor betydelse för nya författningar om kriminalunderrättels'eregis- ter är naturligtvis den lagstiftning som kan komma att ersätta den nuvarande datalagen. En parlamentariskt sammansatt kommitté (dir. 1995 :91) skall analysera på vilket sätt det nya EG—direktivet om skydd för personuppgifter skall införlivas i svensk lagstiftning samt lägga fram förslag till en ny lag på området. Kommittén skall också föreslå

de ändringar i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som är motiverade för att grundlagsreglering— en skall vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Enligt direktiven skall den nya lagen vara teknikoberoende. En sådan utformning av en ny lag har länge tett sig önskvärd men har nyligen blivit nödvändig till följd av EG:s dataskyddsdirektiv. Direktivet omfattar inte bara sådana ADB-baserade sammanställningar av personuppgifter som kan betraktas som register i konventionell mening. Därutöver omfattas all behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg, liksom annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår'i eller kommer att ingå i ett register, dvs. en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier. Direktivet torde visserligen inte omfatta behandlingen av personuppgifter inom polisens område men bör ändå tjäna som vägledning i vårt arbete, i synnerhet som en ny datalag kommer att utgå från dataskyddsdirektivet.

Internationella åtaganden

Som framgått av avsnitt 3.2 har Sverige biträtt EU:s beslut att inrätta en europeisk polisbyrå som benämns Europol. Ett ökat inforrnationsut- byte på elektronisk väg, även av uppgifter om personer som inte är misstänkta för konkreta brott, avses utgöra en hörnpelare i samarbetet mellan medlemsländernas polis. Sverige deltar också i arbetet på en konvention om ett europeiskt informationssystem, EIS. Inom ramen för det samarbete som EIS skall främja avses i viss utsträckning utbyte av uppgifter av underrättelsekaraktär äga rum med hjälp av datorer. Ratificering av konventionerna torde förutsätta att lagliga förut- sättningar har skapats i vårt land för att föra underrättelseregister med stöd av automatisk databehandling.

Europarådets rekommendation om användning av personuppgifter inom polissektorn (No. R [87] 15) har också betydelse för hur en framtida reglering av kriminalunderrättelseregister bör utformas. Rekommendationen är visserligen inte formellt bindande i sig, men bör i princip ändå respekteras eftersom Sverige har anslutit sig till den utan reservation. Rekommendationen får dessutom en starkare ställning genom Europolkonventionen. I artikel 14.1 i konventionen förbinder sig staterna att vidta de lagstiftningsåtgärder som behövs för att säkerställa en skyddsnivå som i vart fall följer av Europarådets dataskyddskonvention och därvid även ta hänsyn till rekommendatio- nens bestämmelser. I rekormnendationen sägs att personuppgifter för polisiära ändamål får samlas in endast om det är nödvändigt för att polisen skall kunna förebygga en verklig fara eller beivra ett konkret brott. Varje undantag från regeln skall ha stöd i lag. Det är ett sådant lagstöd vi skall utforma.

4.3. Förutsättningar för registrering av krirninal- underrättelseuppgifter med hjälp av ADB

4.3.1. Vissa grundläggande förutsättningar för registrering

I en lag om personregister i polisens underrättelseverksamhet bör med sådan verksamhet förstås polisverksamhet som syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit eller pågår eller kan förutses och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken.

Register i underrättelseverksamhet bör få förekomma endast om verksamheten avser brottslighet av allvarlig beskaffenhet. För att register skall få föras bör det dessutom krävas att verksamheten bedrivs av rikskriminalpolisen eller av de polismyndigheter där en länspolismästare är chef, i praktiken länspolismästarnas under- rättelseenheter.

Avgränsning av kriminalunderrättelseverksamhet

Vårt uppdrag består i att lägga fram ett förslag till författnings- reglering av datoriserade kriminalunderrättelseregister. Inledningsvis är det nödvändigt att försöka avgöra vad som förstås med begreppet kriminalunderrättelseverksamhet och hur det bör avgränsas i en registerlag.

Polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga och beivra brott kan ske inom ramen för en förundersökning enligt rättegångsbalkens be- stämmelser, men kan också utgöra verksamhet som faller utanför en förundersökning. Motsvarande verksamhet bedrivs också av tullen. I våra direktiv används begreppet polisunderrättelseverksamhet för sådan verksamhet som innebär att polisen samlar in och bearbetar uppgifter om personer som visserligen kan antas ägna sig åt brott, men som inte kan utpekas som misstänkta för brott som är så konkretiserade att det finns grund för att inleda förundersökning. Just den omständigheten att polisunderrättelseverksamheten kan bedrivas när något visst brott inte är känt skiljer den från verksamhet som bedrivs inom ramen för en förundersökning.

Om det kommer fram information som gör att ”det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats” skall förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken inledas. I avsnitt 2.3 har vi relativt ingående beskrivit bestämmelserna om förundersökning. Den noggranna regleringen torde främst vara påkallad av att tvångs- medel får användas för genomförande av en förundersökning. Fördelningen av uppgifter mellan polis- och åklagarrnyndigheter kräver också fasta regler. När förutsättningar för att inleda för-

undersökning föreligger, skall polisens arbete för att utreda brottet bedrivas enligt rättegångsbalkens regler. _Något utrymme för under— rättelseverksamhet avseende brottet finns inte.

Kriminalunderråttelseverksamhet bedrivs inte med stöd av rätte— gångsbalkens regler. Sådan verksamhet utövas istället med stöd av de allmänna bestämmelserna i 2 5 polislagen, enligt vilka det till polisens uppgifter inte bara hör att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, utan även att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Närmare bestämmelser om formerna för underrättelseverksamhet saknas. Samma behov av en reglering gör sig inte heller gällande eftersom användning av tvångsmedel inte kan bli aktuell iunderrättelseverksam— heten och denna bedrivs helt inom polisväsendet (här bortses från tullens motsvarande verksamhet).

Polisens arbete med att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten utförs i olika former. En sådan verksamhetsgren är underrättelseverksamheten. I avsnitt 2.1 har vi redovisat olika beskrivningar på polisiära aktiviteter som har ansetts utgöra kriminalunderrättelseverksamhet. Gemensamt för beskriv- ningarna synes vara att de avser aktiviteter riktade mot brottslig verksamhet och inte mot konkreta brott.

Det ligger i underrättelseverksamhetens natur att den kan vara inriktad på brottslighet som såvitt man vet är avslutad. Den skiljer sig då från förundersökningen endast genom att något konkret brott inte är känt. Verksamheten kan i andra fall avse brottslighet som antas pågå och återigen i andra fall hot om framtida brottslighet. Polisens underrättelseverksamhet torde i huvudsak vara inriktad just på att förebygga eller förhindra brott. Någon gränsdragning mellan skeenden i förfluten, närvarande eller tillkommande tid är varken möjlig eller lämplig. För vårt syfte räcker det att slå fast att kriminalunderrättel- severksarnhet utövas för att klarlägga om brottslig verksamhet har ägt rum, pågår eller kan befaras.

Det är inte vår uppgift att föreslå en för alla tänkbara sammanhang gemensam definition av begreppet kriminalunderrättelseverksarnhet. Vad vi kan göra är emellertid att beskriva vilken innebörd begreppet skall anses ha vid tillämpning av den tänkta registerlagen. Med den definition av begreppet som vi ger i lagförslaget blir hur som helst personregistrering med hjälp av ADB inte tillåten i underrättelseverk- samhet som faller utanför definitionen.

Brottslighet som får föranleda registrering

Enligt direktiven åligger det oss att särskilt överväga om registrering av kriminalunderrättelseuppgifter skall tillåtas endast för vissa brott och för vissa specificerade ändamål. Man skulle kunna tänka sig att

för registrering av en person kräva att det finns anledning anta att det pågår eller kan befaras någon särskild typ av brottslig verksamhet. I olika sammanhang har man tidigare övervägt möjligheterna att begränsa ett kriminalunderrättelseregister till att omfatta endast sådana uppgifter som har anknytning till särskilt allvarlig brottslighet.

lprop. 1987/88:122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagar- na m.m. anförde föredragande statsrådet bl.a. att en mera systematisk behandling av uppgifter som erhållits genom polisunderrättelseverk— samhet måste ske restriktivt och begränsas till att avse särskilt grov och svårutredd brottslighet såsom narkotikabrott och vissa former av ekonomisk brottslighet. Enligt Rikspolisstyrelsens ansökan till Datainspektionen om att få föra ett förspaningsregister skulle detta register endast innehålla uppgifter som tydde på allvarlig brottslig verksamhet samt om personer som kunde antas vara inblandade i kriminalitet, i första hand grov ekonomisk brottslighet, grov narkoti— kabrottslighet och grov organiserad brottslighet. Datainspektionen anförde i sitt avslagsbeslut att det med hänsyn till uttalandena i propositionen bara kunde komma i fråga att vissa former av grov ekonomisk brottslighet fick utgöra grund för registrering. Riks- polisstyrelsen anförde i överklagandet av Datainspektionens beslut att det på förspaningsstadiet ofta inte var möjligt att veta vilken typ av ekonomisk brottslighet som kunde vara aktuell. Det kunde t.ex. vara fråga om skattebrott, gäldenärsbrott eller medverkan till penningtvätt. Har man sådan information som gör det möjligt att närmare avgränsa det brott det kan vara fråga om, torde också förutsättningarna för förundersökning vara uppfyllda. Rikspolisstyrelsen menade därför att det inte var möjligt att begränsa förspaningsregistret till vissa former av ekonomisk brottslighet.

Såvitt vi kan finna är det inte mer angeläget att ADB-stöd får användas i underrättelseverksamheten om verksamheten inriktas på viss särskild typ av brottslighet än på någon annan typ av brottslighet. Behovet av ADB-stöd torde också vara lika stort oavsett den för- modade brottslighetens straffvärde. Av integritetsskäl bör använd— ningen av datorstöd emellertid begränsas till de verkligt allvarliga fallen. Man kan i och för sig tänka sig att ställa upp krav på att underrättelseverksamheten skall avse brottslighet av viss art eller med visst minsta straffvärde. Som Rikspolistyrelsen har anfört kan en sådan ordning bli svår att tillämpa. Dessutom bör det beaktas att brott som tagna var för sig inte kan betraktas som allvarliga, ändå kan få mycket svåra konsekvenser om de förekommer i tillräckligt stor omfattning. I sådana fall av t.ex. seriebrottslighet, ligabrottslighet eller utbredd brottslighet inom en viss bransch bör registrering få förekomma.

Vi anser sålunda att en lämplig avgränsning av de fall då underrät— telseregister bör få förekomma är att underrättelseverksamheten avser brottslighet av allvarlig beskaffenhet. Med allvarlig brottslig verksam- het menar vi för det första sådan brottslighet som kan innefatta brott

med högt straffvärde, t.ex. grov ekonomisk brottslighet. Dessutom avses brottslighet som är allvarlig på grund av sin omfattning.

Uppgifter i underrättelseregister bör således få registreras endast under förutsättning att de ger anledning anta att brottslig verksamhet av allvarlig beskaffenhet har förekommit eller pågår eller kan förväntas förekormna. Vi anser inte att det finns anledning att för registrering av personuppgifter ställa upp något högre krav på bevisning om att det förekommer brottslig verksamhet. Det bör i stället vara tillräckligt att polisen har anledning anta att sådan verksamhet förekommer, har förekomtnit eller kan befaras. Detta motsvarar vad som gäller för inledande av förundersökning rörande ett konkret brott och är ett tämligen lågt ställt krav.

Frågan om vilka myndigheter som bör få föra underrättelseregister

Register i underrättelseverksamhet bör enligt vår uppfattning få före— komma endast om verksamheten bedrivs av Rikspolisstyrelsen eller av en polismyndighet där en länspolismästare är chef, i praktiken läns- polismästarens underrättelseenhet. Därigenom blir antalet register begränsat samtidigt som man får en garanti för att verksamheten bedrivs under kvalificerad ledning.

Det kan i det här sammanhanget finnas anledning att ta upp frågan om inte också åklagarna borde kunna få inrätta underrättelseregister eller i vart fall ha ett inflytande över hur sådana register förs. Det ligger ofta i polisens intresse att hålla åklagaren underrättad om pågående underrättelseverksamhet. Någon lagstadgad skyldighet att underrätta åklagaren finns dock inte. Det kan i vissa fall vara till nytta för underrättelseverksamheten att åklagaren på ett tidigt stadium får insyn i den verksamhet som senare eventuellt kommer att mynna ut i ett beslut om inledande av förundersökning. Åklagaren kan därigenom medverka på ett sådant sätt att verksamheten renodlas och effektivise- ras. En åklagare har emellertid inte formell rätt att leda under- rättelseverksamhet. Det finns därför inget behov för åklagare att få föra underrättelseregister.

Även om det således inte nu finns skäl att generellt låta åklagare föra underrättelseregister, bör det övervägas om saken ställer sig annorlunda då polis och åklagare samarbetar mer formellt på det sätt som för närvarande sker inom REKO, Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Inom denna enhet samverkar statsåklagarrnyndigheten för speciella mål, rikskriminalpolisens rotel för utredning om ekonomisk brottslighet samt företrädare för skatteförvaltningen och exekutionsvä— sendet. Överåklagaren för statsåklagarrnyndigheten för speciella mål leder enheten. Om enheten skulle komma att bedriva underrättelse- verksamhet och därför ha behov av underrättelseregister, kan Sådana register föras av Rikspolisstyrelsen, som med en rotel ingår i REKO.

Några särskilda regler om åklagares rätt att föra underrättelseregister behövs enligt vår mening därför inte med anledning av den samverkan som förekommer inom REKO.l

En annan situation då åklagarens roll särskilt bör uppmärksammas är då polisen bedriver underrättelseverksamhet på ett område som rör tryckfriheten. Sådan underrättelseverksamhet kan t.ex. avse att utreda om det finns skäl att inleda förundersökning för bampornografibrott. Justitiekanslern är enligt 9 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen ensam behörig att inleda förundersökning rörande ett sådant brott eller något annat tryckfrihetsbrott. Däremot synes polisen formellt vara oför- hindrad att bedriva underrättelseverksamhet på detta område. Med hänsyn till de svåra frågor som kan uppstå med anledning av för- modad tryckfrihetsbrottslighet och ärendenas särskilt känsliga karaktär, anser vi emellertid att det inte bör inrättas nägra analysregister avseende misstänkt tryckfrihetsbrottslighet utan att Justitiekanslern har lämnat sitt medgivande. Justitiekanslern bör också ges möjlighet att fortlöpande följa undersökningen för att kunna överta ansvaret så snart det finns skäl att inleda förundersökning. Några särskilda bestämmel- ser härom behövs enligt vår mening inte i lag. Det får förutsättas att interna föreskrifter meddelas som uppmärksammar polismyndigheterna på dessa frågor.

4.3.2. Registrens ändamål

Om en särskild undersökning rörande viss allvarlig brottslighet har inletts bör tillfälliga analysregister få inrättas. Registrens ändamål skall vara att utgöra underlag för beslut om förunder— sökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga eller för- hindra brott.

Därutöver bör permanenta informationsregister få föras. Dessa registers ändamål skall vara att utgöra underlag för beslut om särskilda undersökningar av underrättelsekaraktär.

Det ligger i samhällets intresse att polisen kan utnyttja datatekniken i sin underrättelseverksamhet. Tekniken kan utnyttjas för att lagra bl.a. anteckningar om iakttagelser och tips eller underrättelser från utländska polismyndigheter. Uppgifterna kan sedan sammanställas på

1 I en rapport från regeringens ekobrottsberedning, Effektivare ekobrottsbekämpning (Ds 1996zl), föreslås att det inrättas en ny myndighet, Ekobrottsmyndigheten. Myndigheten skall enligt förslaget ha till uppgift att svara för åklagaruppgifter och polisiära uppgifter när det gäller ekobrottsbekämpning. Häri ingår även under— rättelseverksamhet i fråga om ekonomisk brottslighet. Beredningen har föreslagit att finanspolisen överförs till den nya myndigheten.

skilda sätt, t.ex. till register över olika dokument eller till förteck- ningar över de personer som berörs av undersökningen. Därigenom kan polisen få överblick över det inhämtade materialet på ett sätt som annars hade varit svårt att åstadkomma. Materialet kan också bearbetas så att det kastar ljus över annars svåröverskådliga sammanhang. Här kan även elektroniska analysprogram som finns utarbetade bli till stor hjälp. Använd på det här sättet kan datatekniken således underlätta analysen av det material som inhämtas i underrättelseverksamhet. Med hänsyn till de fördelar som användning av datateknik innebär för underrättelseverksamheten bör datoriserade personregister få före- komma. Som vi tidigare har framhållit är det emellertid, med hänsyn till sådana registers särskilt integritetskänsliga karaktär, av stor betydelse att de avgränsas på ett lämpligt sätt.

Vi har tidigare konstaterat att det saknas grundläggande regler om hur kriminalunderrättelseverksamhet skall bedrivas. Sett ur register- synvinkel hade det i och för sig varit en fördel om kriminalunderrättel- severksamheten hade varit närmare reglerad. Förutsättningarna för registrering av personuppgifter som inhämtas i kriminalunderrättelse- verksamhet hade då kunnat knytas till förutsättningarna för verksam- heten som sådan och reglerna om gallring hade kunnat kopplas till reglerna om dokumentation av kriminalunderrättelseverksarnhet. Det kan emellertid inte anses ingå i vårt uppdrag att gå in på frågor om vilka förutsättningar som skall gälla för kriminalunderrättelseverksarn- het eller hur sådan verksamhet skall organiseras.

Vad vi däremot kan göra är att ställa upp kriterier för polisens rätt att föra personregister med hjälp av ADB i underrättelseverksamhet. Vi har tidigare konstaterat att register i underrättelseverksamhet bör få föras endast om verksamheten avser brottslighet av allvarlig beskaffenhet. Dessutom bör det krävas att verksamheten bedrivs under kvalificerad ledning, antingen av Rikspolisstyrelsen eller av en polismyndighet där en länspolismästare är chef. Utöver vad vi nu har angett är ändamålet med personregistren av grundläggande betydelse. Inom den ram som ändamålsbeskrivningen ställer upp kan dock inte vilka uppgifter som helst få antecknas. Det kan exempelvis behöva ställas krav [på att den som registreras har viss anknytning till brottsligheten i fråga. Vidare behövs det bestämmelser om hur länge en person skall få vara antecknad i ett register och om sekretessen kring uppgifterna etc. I detta avsnitt behandlar vi endast frågan om registrens ändamål, medan övriga frågor tas upp i följande avsnitt.

Analysregister

Av integritetsskyddsskäl är det nödvändigt att tydligt avgränsa de fall då underrättelseregister skall få föras. Vi har därvid haft det noggrant reglerade förundersökningsförfarandet som förebild. Personregister i

underrättelseverksamhet bör enligt vår uppfattning således i första hand få föras om verksamheten bedrivs i form av undersökningar för bestämda ändamål. Liksom register får föras för att underlätta arbetet med en förundersökning avseende ett visst brott skall register få föras som stöd i arbetet att komma åt viss allvarlig brottslighet.

Som vi tidigare har sagt bör en första förutsättning för att register skall få föras i underrättelseverksamhet vara att verksamheten avser brottslighet av allvarlig beskaffenhet. Det skall därför åtminstone finnas anledning anta att viss sådan brottslighet förekommer, har förekommit eller kan förutses. Det motsvarar kravet på att det skall finnas anledning anta att ett visst brott har förövats för att förunder- sökning skall inledas.

För att register skall få föras bör det vidare krävas att en under- sökning, motsvarande en förundersökning, rörande den antagna brottsligheten har inletts. Vi kan därmed anknyta till det sätt på vilket underrättelseverksamheten faktiskt bedrivs i dag vid rikskriminalpoli- sen och länspolismästamas underrättelsenheter, nämligen i form av undersökningar för preciserade ändamål. Undersökningen skall vara väl avgränsad och avse viss angiven brottslig verksamhet t.ex. inom en utpekad grupp av personer, en bransch eller liknande. Eftersom uppgifter i underrättelseregister bör få registreras endast under förutsättning att underrättelseverksamheten avser brottslighet av allvarligt slag, är det endast sådana underrättelseprojekt som avser allvarlig brottslighet som enligt vår mening bör få föranleda ADB- registrering av personuppgifter. Som vi tidigare har anfört bör en ytterligare förutsättning för registrering vara att undersökningen leds antingen av Rikspolisstyrelsen eller av en polismyndighet där en läns- polismästare är chef. Om en sådan preciserad undersökning har inletts av någon av de nu angivna myndigheterna bör också arbetsregister som motsvarar förundersökningsregistren få inrättas.

Ändamålet med förundersökningsregister är att ”lagra, systematise- ra och återvinna uppgifter i förundersökningar med komplicerat eller omfattande utredningsmaterial”. Registren kan därigenom underlätta arbetet med stora utredningar. Även om det inte framgår direkt av ändamålsbeskrivningen torde tanken med registren dessutom vara att de skall ge underlag för beslut i åtalsfrågan. Ändamålet med de under- rättelseregister som enligt vårt förslag skall få föras i anslutning till undersökningar av underrättelsekaraktär bör på motsvarande sätt vara att underlätta polisens arbete med att analysera inhämtat material och ge underlag för slutsatser och beslut om åtgärder. Registren bör med tanke på deras tänkta användning kallas analysregister.

Vi har tidigare definierat underrättelseverksamhet som sådan polisverksamhet som syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit eller pågår eller kan förutses och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. Mer preciserat kan ändamålet med analysregister därför sägas vara att utgöra underlag för beslut om för-

undersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga eller för- hindra brott. Det är naturligtvis viktigt att ett så preciserat registerän- damål som möjligt anges i samband med att ett register inrättas. Registerändamålet kommer, med hänsyn till registrets funktion, att överensstämma med ändamålet för underrättelseprojektet.

Vi kommer senare att ta upp frågorna om vilka uppgifter som bör få förekomma i ett analysregister och vilka gallringsbestämmelser som bör gälla för dem. Av särskild betydelse från integritetsskyddssyn- punkt är att registren normalt bara får en kort varaktighet i tiden. Förundersökningsregister är tillfälliga register, vilket följer av att förundersökningen är tänkt att pågå endast under viss begränsad tid. Det ligger också i den särskilda undersökningens natur att det är fråga om en uppgift som skall genomföras inom viss tid. Ett analysregister som upprättas för en särskild undersökning skall följaktligen vara avsett att bestå under viss bestämd tid. Liksom ett beslut om inrättande av ett analysregister bör innehålla en beskrivning av registrets ändamål bör det också innehålla uppgift om hur länge registret skall bestå. Sedan denna tid har gått till ända skall registret upphöra (i vissa undantagsfall bör tiden dock kunna förlängas, se avsnitt 4.5).

För att underlätta kontrollmyndighetemas tillsyn bör det hos Riks— polisstyrelsen finnas en aktuell förteckning över beslut om inledande av sådana särskilda undersökningar som avses här och som också har föranlett upprättande av ADB-register. Datainspektionen bör vidare få bemyndigande att meddela generella föreskrifter för registren. Vi tar upp frågor om kontroll och säkerhet ytterligare i avsnitt 4.6.

Informationsregister

Förutom att underrättelseverksamhet bedrivs i form av undersökningar med preciserade ändamål förekommer också en annan form av under- rättelseverksamhet på alla nivåer inom polisväsendet, inte minst i det vardagliga polisarbetet ute på fältet. Genom egna iakttagelser, tips eller upplysningar samlar polisen oavbrutet in information som ger anledning att misstänka att brottslig verksamhet förekommer, även om något konkret brott inte är känt och att grund för att inleda förunder- sökning alltså inte föreligger. Det internationella samarbetet på brotts— bekämpningens område leder också till att polisen, kanske främst riks— kriminalpolisen, får uppgifter från utländska polismyndigheter vilka tyder på att svenska medborgare ägnar sig åt brottslig verksamhet. Sådan information kan naturligtvis vara så intressant att den omedelbart föranleder en närmare undersökning. Mycket ofta torde det dock vara nödvändigt att lämna informationen utan omedelbar åtgärd. Anledningen kan vara att de upplysningar som erhållits inte är så pålitliga som krävs eller att den brottslighet som informationen avser inte är av särskilt allvarlig art. Men även när uppgifterna verkar

tillförlitliga och brottsligheten förefaller vara nog så allvarlig blir det ofta nödvändigt att lämna informationen utan vidare åtgärd. Polisens resurser är begränsade och det är nödvändigt att prioritera arbetsin- satserna.

Det är emellertid viktigt att sådan information tas till vara. Tillsammans med andra uppgifter kan information som tills vidare har fått läggas åt sidan bli av betydelse. Det förekommer att poliser på olika håll i organisationen har upplysningar om brottslig verksamhet, vilka inte var för sig ger anledning till någon åtgärd men samman- ställda skulle utlösa en undersökning. Det är naturligt att pröva om datatekniken kan utnyttjas för att information som kommer till polisens kännedom bättre skall kunna tas till vara, utan att detta dock sker på ett sätt som innebär ett otillbörligt intrång i människors personliga integritet. En sådan prövning är också påkallad av att minnesanteck— ningar och rapporter numera i ökande utsträckning skrivs in direkt på datamedium. Det är knappast en framkomlig väg att hänvisa till fortsatt manuell hantering av sådana uppgifter och alltså förbjuda polisen att använda datorer för ändamålet.

Om man begränsar polisens rätt att registrera underrättelseuppgifter till sådana fall då underrättelseverksamheten bedrivs i form av särskilda undersökningar, utnyttjas datatekniken således inte så rationellt som möjligt. Enligt vår uppfattning bör polisen i viss utsträckning därutöver få registrera information som inhämtas i polisunderrättelseverksamheten, men som inte föranleder en särskild undersökning. Syftet med en sådan registrering skulle vara att uppgifterna senare, eventuellt i förening med andra uppgifter, skulle kunna utgöra underlag för beslut om inledande av en särskild undersökning rörande misstänkt brottslighet. Register med sådana uppgifter, informationsregister, bör till skillnad från analysregistren få föras fortlöpande, dvs. utgöra permanenta register.

Ett liknande informationsregister skall som framgått av vår översiktliga redogörelse för innehållet i Europolkonventionen (avsnitt 3.2.1) också finnas inom Europol. Registret kommer att utgöra en viktig del av det gemensamma datasystem som medlemsländerna inom EU har beslutat inrätta. Europols informationsregister skall innehålla uppgifter bl.a. om personer för vilka vissa graverande omständigheter i förhållande till nationell lagstiftning ger anledning anta att de kommer att begå brott inom Europols behörighet. Informations— registret blir därmed i den delen att anse som ett underrättelseregister. Vid utformningen av konventionstexten har från svensk sida gjorts sonderingar rörande övriga länders syn på de integritetsskyddssyn- punkter som kan läggas på sådana register. Inte från något deltagar- land uppges någon tveksamhet ha uttalats till förekomsten av register för underrättelseverksamhet. Även med hänsyn härtill anser vi att liknande permanenta informationsregister bör kunna accepteras för svensk del.

Enligt vår uppfattning bör polisen således få inrätta och föra datoriserade informationsregister för sin underrättelseverksamhet. Ändamålet med registren skall vara att utgöra underlag för beslut om inledande av särskilda undersökningar rörande misstänkt brottslighet. Sådana register måste betraktas som mycket integritetskänsliga. Det är därför viktigt att registrens innehåll och användning regleras noggrant. Vi återkommer till det i de följande avsnitten.

4.3 .3 Registrens innehåll

Innehållet i ett underrättelseregister skall begränsas till uppgifter som är nödvändiga för registrets ändamål.

Ett informationsregister skall endast få innehålla uppgifter om personer som på konkreta grunder kan antas ägna sig eller ha ägnat sig åt brottslig verksamhet av allvarlig beskaffenhet eller komma att begå brott av allvarlig beskaffenhet.

Tillfälliga analysregister som upprättas för en särskild under- sökning bör i princip få innehålla alla uppgifter som är nöd- vändiga för undersökningens åndarnål. Till analysregister skall också få inhämtas uppgifter från andra dataregister som förs av polisen.

En uppgift om en persons etniska ursprung, hälsa eller sexuella läggning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt eller medlemskap i fackförening skall aldrig ensam få ligga till grund för registre— ring. Om en person på annan grund har registrerats i ett under- rättelseregister bör dock sådana Särskilt känsliga uppgifter få registreras om det är oundgängligen nödvändigt för registrets ändamål.

I datalagen definieras de grundläggande begreppen personuppgift och personregister. Med personuppgift avses upplysning som avser enskild person och med personregister register, förteckning eller andra uppgifter som förs med hjälp av ADB och som innehåller personupp— gift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. I rättspraxis har dessa begrepp efter hand fått en väl avgränsad innebörd, främst genom ett antal avgöranden av regeringen. Enligt vår mening är det lämpligt att knyta an till datalagens begreppsapparat vid tolkning och tillämpning av en registerlag som den vi föreslår. Behovet av att begränsa registreringen av uppgifter som i och för sig avser enskild person men som inte kan knytas till personen är naturligen inte lika framträdande som då det gäller registrering av direkt eller indirekt personanknutna uppgifter. Uppgifter som inte kan hänföras till den person som uppgiften avser bör, liksom uppgifter som inte alls avser enskild person, kunna få förekomma i betydligt större utsträckning än

personanknutna uppgifter. Det som bör regleras i en registerlag är förutsättningarna för registrering av uppgifter som kan hänföras till en viss person.

Denna ståndpunkt medför att det blir av särskild betydelse för polisen att kunna avgöra om en uppgift skall anses inte bara ”ge upplysning om en enskild person” utan också kunna ”hänföras till den som avses med uppgiften”. En uppgift om att en bil eller en telefon har använts i ett misstänkt sammanhang eller att ett bankkonto har utnyttjats i ett sådant sammanhang är ofta en uppgift som kan hänföras till viss enskild person. Bilens registreringsnummer kan som regel hänföras till den registrerade ägaren, medan telefonnumret och bankkontot kan hänföras till innehavaren av abonnemanget eller kontot. Om ägaren eller innehavaren är en juridisk person kan uppgiften över huvud taget inte betraktas som en personuppgift. Det bör då inte finnas något hinder mot att anteckna uppgiften i fråga. Om det i stället visar sig att det aktuella telefonabonnemanget visserligen gäller för en bestämd fysisk person, men telefonen obestridligen används också av andra personer, kan uppgiften inte alltid anses hänförlig till ”den som avses med uppgiften”. Används telefonen uteslutande av abonnenten torde det å andra sidan inte råda någon tvekan om att uppgiften kan sägas hänföras till denne. Frågan om huruvida en uppgift kan anses hänförlig till den som avses med uppgiften får avgöras mot bakgrund av samtliga omständigheter i det särskilda fallet.

Anknytning till brottsligheten som krav för registrering

I våra direktiv sägs att vi bör överväga om det bör föreligga t.ex. viss misstankegrad eller andra förutsättningar för att personuppgifter skall få registreras i ett polisunderrättelseregister. Begreppet ”misstanke” har hittills använts endast i samband med att en viss person misstänks för ett konkret brott. Då det nu är fråga om personer som man tror ägnar sig åt brottslig verksamhet finns det skäl att undvika själva begreppet ”misstanke" för att undvika sammanblandning med den terminologi som är vedertagen vid förundersökning. Däremot finns det anledning att överväga om man för registrering i ett kriminalunderrät- telseregister bör ställa upp krav som motsvarar dem vilka innefattas i kraven på misstanke av viss styrka. Exempelvis skulle man som villkor för registrering av en person i ett kriminalunderrättelseregister kunna kräva att det finns konkreta omständigheter av viss styrka som pekar på att personen i fråga ägnar sig åt brottslig verksamhet av visst slag, såsom grov ekonomisk brottslighet eller grov narkotikabrottslig- het.

Sådana föreskrifter tar emellertid bara sikte på en del av dem som kan behöva registreras i samband med kriminalunderrättelseverksam—

het. Det kan många gånger vara nödvändigt att samla in uppgifter om en persons arbetsförhållanden och fritidsverksamhet, vilket involrerar en mängd personer som åtminstone för ögonblicket inte själva kan antas vara delaktiga i den brottsliga verksamheten. I vissa fall bö: det vara tillåtet att registrera uppgifter också om dessa personer, särskilt inom ramen för en kartläggning av en förmodat kriminell organisa— tion. Å ena sidan går det knappast att ställa upp detaljerade regler för när det bör vara tillåtet att registrera en person. I vart fall går det rnte att konkretisera kravet på anknytning till den förmodade brottsliga verksamheten på ett sådant sätt att det blir praktiskt tillämpbart. Å andra sidan rnger det betänkligheter att tillåta en obegränsad registre— ring av uppgifter om personer som inte ens misstänks för att ha någon anknytning till den förmodade brottsliga verksamheten. Vi har därför ansett att skilda regler bör gälla för de båda slag av underrättelseregis- ter som vi föreslår.

Informationsregistren bör endast få innehålla uppgifter om sådana personer som Själva antas ägna sig åt den aktuella brottsligheten. Det bör sålunda krävas att konkreta skäl av viss styrka pekar på att en viss person ägnar sig eller har ägnat sig åt brottslig verksamhet av allvarligt slag eller att han kommer att begå brott av allvarlig beskaffenhet. Beviskravet är avsett att motsvara det som gäller för att en person skall anses skäligen misstänkt för att ha begått brott och därmed kunna införas i person— och belastningsregistret. Begreppet skälig misstanke bör som vi tidigare har sagt emellertid undvikas eftersom det hittills har använts endast då någon kan pekas ut som misstänkt för ett brott som är så konkretiserat att det finns grund för att inleda förundersökning. Styrkan i beviskravet skall dock vara densamma. Det kan enligt vår mening således inte accepteras att slutsatsen att en person tar befattning med brottslig verksamhet grundas enbart på tidigare erfarenheter. Det skall i stället krävas att det i det enskilda fallet finns konkreta omständigheter som kan läggas till grund för antagandet att en person på något sätt tar befattning med brottslig verksamhet. Uppgifter om t.ex. familjemedlemmar och affärsbekanta bör således inte få föras in i ett informationsregister enbart på den grunden att de har anknytning till en registrerad person. Vad JO har anfört om innebörden av begreppet skälig misstanke kan tjäna till vägledning vid tolkning av det föreslagna rekvisitet (se avsnitt 2.3).

I ett analysregister, som skall styras av en strikt ändamålsbe- stämmelse, bör uppgifter om andra personer kunna få registreras. Ett krav bör då vara att uppgifterna är nödvändiga för undersökningen. Vi föreslår att det införs en särskild bestämmelse härom i lagtexten. Det vore naturligtvis bra om kravet för registrering kunde preciseras mer än så. Det är enligt vår mening emellertid knappast möjligt eftersom de särskilda undersökningarna har så olika inriktning och behoven av uppgifter till följd därav skiljer sig starkt. I vissa fall kan det vara

nödvändigt att registrera en person även om det inte finns något som pekar på att denne ägnar sig åt brottslig verksamhet. I andra fall kan det vara så att uppgiften visserligen kan komma att behövas, men den kan inte sägas vara nödvändig för den pågående undersökningen. Det kan också tänkas att det skulle utgöra ett så stort integritetsintrång att registrera uppgifter om en eller flera personer att man av det skälet bör avstå. Det är fråga om så många och så mångskiftande situationer att en uttömmande beskrivning av förutsättningarna för registrering av annan än den som på konkreta grunder kan antas ägna sig åt allvarlig brottslighet, inte gärna kan ges.

Det är alltså enligt vår mening tillräckligt att som krav för att en uppgift skall få registreras ange att den skall vara nödvändig för undersökningen. En tillräckligt noggrann ändarnålsbeskrivning för varje undersökning och det därtill hörande registret gör det dessutom möjligt för JO, JK och Datainspektionen att i efterhand kontrollera underrättelseverksamheten och den registrering av personuppgifter som har förekommit i samband därmed. Dessa kontrollmöjligheter är enligt vår mening en ytterligare garanti för att personuppgifter inte registreras i samband med underrättelseverksamhet annat än när det är nödvändigt och ändamålsenligt. Det kan dock finnas anledning att överväga om det bör införas några särskilda regler om att vissa typer av personuppgifter inte får ingå i registret. Den frågan tas upp nedan. Dessförinnan går vi in på frågan om vilka uppgifter om en person som bör få tas in i registren.

Ett lägre krav för vissa typer av uppgifter?

Enligt vårt lagförslag får uppgifter som kan hänföras till en person införas i ett informationsregister endast om den som avses med uppgiften kan antas ta befattning med allvarlig brottslighet och övriga kriterier för registrering dessutom är uppfyllda. Som vi har framhållit inledningsvis i detta avsnitt kan också en upplysning om en bil, ett telefonnnummer eller ett bankkonto utgöra en sådan uppgift som kan hänföras till en enskild person. En upplysning om att t.ex. en bil har förekommit i ett misstänkt sammanhang får under sådana förhållanden inte registreras om inte ägaren på konkreta grunder kan antas ta befattning med den aktuella brottsligheten och uppgiften är nödvändig för registrets ändamål.

Experter i utredningen från polisväsendet har anfört att polisen ofta har ett stort intresse av att kunna registrera Sådana uppgifter som indirekt kan hänföras till en viss person, även om den som avses med uppgiften är en fysisk person som inte på konkreta grunder kan antas ta befattning med den aktuella brottsligheten. Så kan t.ex. vara fallet om polisen har iakttagit en bil utanför en lokal där man tror att narkotikaaffärer görs upp, men det framkommer att bilen disponeras

av någon annan än den registrerade ägaren. Det har anförts att bilens registreringsnummer, trots att ägaren inte kan knytas till brottslig- heten, ändå borde få antecknas i informationsregistret för att polisen skall få möjlighet att kontrollera om samma fordon dyker upp i något annat sammanhang. För att begränsa risken för otillbörligt integritets- intrång skulle man kunna tänka sig att uppgifterna skulle gallras efter kortare tid än som annars gäller.

En anteckning om ett fordons registreringsnummer kan emellertid som regel hänföras till den registrerade ägaren och det torde i de flesta fall ligga nära till hands att misstänka denne för delaktighet i brottslig— heten. Flertalet experter har gått på utredarens linje och funnit att det tidigare uppställda kravet på anknytning till brottsligheten bör upprätt— hållas också i dessa situationer. Om en uppgift direkt eller indirekt kan hänföras till en bestämd person bör uppgiften således inte få registre- ras om inte den som avses med uppgiften på konkreta grunder kan antas ta befattning med brottsligheten. Det är mycket svårt att över- blicka Vilka effekter det skulle få att överge det kravet. I vart fall står det helt klart att informationsregistren därmed skulle få en avsevärt större omfattning än vad som följer av vårt nuvarande förslag.

Uppgifter som får registreras

Vi har tidigare uppehållit oss vid vilka krav som bör ställas på den brottslighet som underrättelseverksamheten skall gälla för att registre- ring skall få ske och vilka krav på anknytning till denna brottslighet som bör gälla för att en person skall få registreras. Även om dessa krav är uppfyllda är det inte givet att varje tillgänglig uppgift som kan vara av intresse skall få registreras. Det är angeläget att motverka en alltför extensiv registrering av uppgifter som ger upplysning om enskilda människor. Föreskrifter bör därför meddelas som så tydligt som möjligt anger vilka kategorier av personuppgifter som får registreras.

En grundläggande förutsättning för registrering av uppgifter över huvud taget bör som redan framgått vara att registreringen är nödvändig för registrets ändamål. En motsvarande bestämmelse finns i 2 & polisregisterlagen. Kravet att en uppgift inte får registreras om den inte är nödvändig gäller i och för sig beträffande alla typer av uppgifter, men har främst betydelse vad avser sådana personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften.

En utgångspunkt för bedönmingen av vilka personanknutna uppgifter som bör få registreras i ett informationsregister skulle kunna vara det motsvarande register som skall ingå i Europols informations- system. Därvid måste emellertid beaktas att det registret kommer att innehålla uppgifter även om personer som misstänks för att ha begått ett konkret brott eller har dömts för brott. Om sådana personer kan en

mera omfattande registrering ofta vara försvarlig än som är motiverad i underrättelseregister.

En kategori av uppgifter som måste få förekomma i ett informa- tionsregister är sådana som gäller den registrerades identitet. Dit hör uppgifter om namn, kön, födelsetid, personnummer, bostadsadress, arbetsplats, nationalitet, täcknamn o.d. Att det också får antecknas uppgifter om den brottslighet som kan antas pågå och de konkreta grunder som knyter personen till brottsligheten får anses följa av registrets natur. Det kan till och med sägas att dessa uppgifter inte bara är försvarbara för registrets funktion utan också är betydelsefulla för en kontroll av att lagens registreringsförutsättningar är uppfyllda. Utöver uppgifter av de slag som nu har nämnts bör hänvisning få göras till andra registrerade personer som antas ta befattning med samma brottslighet. Uppgift om att information om den registrerade även finns i ett analysregister bör alltid förekormna. Informations- registret fungerar därmed som ett indexregister till analysregistren. Uppgifter av administrativ art som varifrån en registrerad uppgift härstammar och att personen förekommer i annat register bör också vara tillåtna.

Vi har tidigare framhållit vikten av att det tydligt framgår vilka uppgifter som får tas in i informationsregister. Inom utredningen har meningarna brutit sig i frågan om de kategorier av uppgifter som skall få registreras i ett informationsregister bör anges i lagen eller överlämnas för reglering i administrativ ordning. Därvid har be— tydelsen av att riksdagen får ta ställning i denna för integritetsskyddet viktiga fråga anförts som skäl för en lagreglering. Majoriteten har emellertid anslutit sig till utredarens uppfattning att närmare be- stämmelser bör meddelas i administrativ ordning. Avgörande har därvid varit att de kriterier för registrering som anges i förslaget ger en fast ram vid utformningen av bestämmelser i förordning och tillärnpningsföreskrifter. Dessa måste emellertid bli tämligen utförliga för att avspegla lagstiftarens intentioner. Bestämmelserna lämpar sig därför inte för reglering i lag.

I ett analysregister bör samma slag av uppgifter få förekomma som i ett informationsregister. Även i fråga om personer som inte själva antas ta befattning med brottslighet men som det har ansetts nöd- vändigt att registrera bör motsvarande uppgifter få föras in. Analys- register skall endast få föras när särskilda undersökningar med noga preciserade ändamål genomförs. Vilka uppgifter som då behöver samlas in måste avgöras från fall till fall. Att i lag begränsa upp- giftsinsamlandet till att avse vissa kategorier av uppgifter framstår som mindre lämpligt.

I vilken omfattning uppgifter av olika slag bör få registreras i ett underrättelseregister har samband med frågan om hur länge upp— gifterna kommer att finnas i registret. Gallringsfrågor tar vi upp i avsnitt 4.5. Beträffande uppgifter som skall förstöras efter kort tid kan

en mindre restriktiv syn försvaras än om uppgifterna skall bevaras under längre tid.

Sammanfattningsvis vill vi förorda att den närmare regleringen av såväl informations- som analysregistrens innehåll i huvudsak får ske i administrativ ordning. Därigenom kan integritetsskyddsaspekterna avvägas mot registrens ändamål på ett smidigare sätt än vid en lagreglering. En sådan ordning medger också ett bättre hänsynstagande såväl till den tekniska utvecklingen inom polisväsendet som det internationella polissamarbetets krav. Begränsningar i rätten att registrera vissa särskilt känsliga uppgifter bör emellertid regleras i lag, liksom rätten att sambearbeta uppgifter från andra register. Vi tar upp dessa frågor nedan.

Sambearbetning av uppgifter i andra register

Uppgifter om personer som berörs av en särskild undersökning kan ibland finnas i andra register som förs av polisen. Det är naturligt att polisen kontrollerar om en person som skall registreras i ett analys- register också förekommer i exempelvis allmänna spaningsregistret eller person- och belastningsregistret. Att föra in uppgifter från dessa eller andra polisregister i ett analysregister utgör emellertid en sådan sambearbetning som enligt 2 5 andra stycket 4 datalagen inte får före- tas utan stöd av författning eller Datainspektionens beslut. Detta gäller oavsett om uppgifterna inhämtas manuellt eller på automatisk väg.

Det är närmast självklart att polisen i en särskild undersökning liksom i en förundersökning utnyttjar den information som finns tillgänglig. Vi kan inte se att det finns några invändningar ur in- tegritetsskyddssynvinkel mot att uppgifterna också överförs till ett analysregister. Det bör därför införas en bestämmelse som medger sambearbetning av analysregister med andra register som förs av polisen.

Innan en person registreras i ett informationsregister torde polisen som regel också göra en sådan registerkontroll som vi nyss har nämnt. Frågan om personen tidigare är dömd för brott eller om han är misstänkt för brott kan få stor betydelse för bedömningen av frågan om och när en särskild undersökning skall inledas. Det är emellertid inte givet att anteckningar om tidigare domar eller pågående för- undersökningar skall få föras in i informationsregistren. Som vi tidigare har understrukit bör innehållet i dessa register begränsas väsentligt mer än vad som bör krävas för analysregister. Sambe— arbetning av informationsregister med andra register bör därför inte tillåtas. Däremot bör deti ett informationsregister få antecknas uppgift om att en person förekommer också i andra register.

Vid bedömningen av frågan huruvida uppgifter i olika polisiära register bör få sambearbetas bör det uppmärksammas att polisen i dag

förfogar över dataprogram som medger bearbetning av stora mängder information i olika register. Sådana program bör kunna utnyttjas för sammanställning av uppgifter i ett analysregister. Utan medgivande från Datainspektionen torde programmen dock inte kunna användas för att inrätta andra register.

Registrering av vissa särskilt känsliga uppgifter

I punkt 2.5 i Europarådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polisen anges att uppgifter om en person inte får samlas in enbart på grund av dennes etniska ursprung, religiösa över- tygelse, sexuella läggning eller politiska åskådning eller hans tillhörig— het till en sammanslutning som inte är förbjuden i lag. Uppgifter av sådant slag får över huvud taget inte föras in i polisregister om det inte är oundgängligen nödvändigt.

I artikel 8 i EG:s datadirektiv finns en liknande bestämmelse. I denna bestämmelse jämställs med de uppgifter som nämns ovan upp— lysningar om en persons hälsa och om medlemskap i fackförening.

Av 2 kap. 3 & regeringsformen följer att anteckning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning. Någon bestämmelse om det behövs därför inte i en lag om polisens underrättelseregister. Något annat absolut förbud mot att i ett dataregister registrera uppgifter av det ovan uppräknade slaget enbart på grund av en persons etniska ursprung etc. torde inte finnas. Om ett sådant förbud anses böra införas, torde det i och för sig rätteligen höra hemma i polisregisterlagen. Frågan bör dock prövas i detta sammanhang såvitt avser polisens underrättelseregister och utan att resultatet av vårt fortsatta arbete avvaktas.

Enligt vår mening är det naturligt att lagstiftningen i vårt land anpassas till rekommendationen om det inte finns särskilda skäl emot det. Några sådana skäl synes inte föreligga. Vi anser därför att en regel bör införas i lagen beträffande uppgifter om någons etniska ursprung, sexuella läggning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt. Även om EG:s datadirektiv inte är direkt tillämpligt på ett polisiärt underrättelseregister anser vi att motsvarande bestämmelser bör gälla för uppgifter om en persons hälsa eller om hans medlemskap i fackförening. En person bör Sålunda aldrig få registreras i ett underrättelseregister enbart på grund av en upplysning om något av de nyss nämnda förhållandena. Därigenom förhindras en omfattande kartläggning av etniska eller religiösa minoriteter och människor med sexuellt avvikande beteende. För informationsregistrens del torde bestämmelsen i och för sig sakna aktualitet eftersom en uppgift om t.ex. visst etniskt ursprung aldrig i sig kan anses utgöra konkret grund för att anta att en person tar befattning med brottslig verksamhet. Det förbud vi föreslår får framför allt betydelse vid registrering i analys-

registren av personer som inte själva misstänks ha någon anknytning till den brottsliga verksamheten. Sådana personer skall enligt vad vi tidigare har föreslagit få registreras om det är nödvändigt för undersökningens ändamål. Den nu föreslagna bestämmelsen medför dessutom att registreringen inte enbart får grundas på en uppgift om personens etniska ursprung etc.

Om andra omständigheter gör att det finns anledning att registrera information om en person i ett underrättelseregister bör polisen undantagsvis få samla in och registrera också uppgifter av det slag som avses nu. Upplysning om en persons etniska ursprung kan sålunda vara en legitim uppgift i beskrivningen av en persons identitet. Även uppgift om sexuell läggning, religiös tro eller övertygelse i övrigt kan i vissa fall behöva registreras. I enlighet med rekommenda- tionen bör dock ett krav uppställas på att registreringen skall vara oundgängligen nödvändig.

4.4. Utlämnande av uppgifter ur registren

Uppgifter i kriminalunderrättelseregister skall få lämnas ut till JO, JK och Datainspektionen, till domstol som behöver uppgifterna för omprövning av beslut angående utlämnande av uppgifter ur register, till åklagare som behöver uppgifterna för en förunder- sökning, till andra myndigheter i vissa fall samt till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer om det följer av en internationell konvention som Sverige har biträtt. Regeringen Skall få meddela närmare föreskrifter.

Vårt förslag om en särskild lag om kriminalunderrättelseregister medför att polisregisterlagens bestämmelser om bl.a. utlämnande av uppgifter inte blir tillämpliga på uppgifter i kriminalunderrättelseregis- ter. Det behövs därför särskilda regler om utlämnande av uppgifter från sådana register.

I 3 & första stycket 1 polisregisterlagen anges att utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister skall meddelas, när fram- ställning därom görs av Justitiekanslern, riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, den centrala utlänningsmyndigheten, länsstyrelse, länsrätt, polismyndighet, allmän åklagare eller Alkoholinspektionen. Detsamma gäller enligt 3 & första stycket 2 när framställning görs av annan myndighet, om och i den mån regeringen för visst slag av ärenden eller för särskilt fall ger tillstånd därtill. Närmare bestämmel- ser om utlämnande av uppgifter till myndigheter finns i polisregister- kungörelsen.

Av 3 5 första stycket 3 polisregisterlagen följer att enskild har rätt att få ut uppgifter ur polisregister om han behöver utdraget för att ta

till vara sin rätt i främmande stat, för att få tillstånd att inresa, vistas, bosätta sig eller arbeta i främmande stat eller för att pröva fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet, som avser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet eller för förebyggandet eller beivrandet av brott, och regeringen i förordning medgivit att utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål eller, i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen meddelas. Närmare bestäm- melser finns i polisregisterkungörelsen. Enligt 9 5 andra stycket har en enskild person också rätt att få del av uppgifter om andra om upp- gifterna behövs för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning.

Uppgifter ur polisregister lämnas ut till myndigheter i tämligen stor omfattning. Bestämmelserna härom har emellertid den innebörden att utlämnande skall avse uppgifter om personer som är dömda eller misstänkta för brott, dvs. uppgifter ur person- och belastningsregistret. Personalkontroll medför dessutom regelmässigt slagning även i säkerhetspolisens register.

Utlämnande till enskild

I punkt 6.2 i Europarådets rekommendation om användning av personuppgifter inom polissektorn sägs att den registrerade i princip skall ha rätt att få tillgång till uppgifter i register. Rätten att få tillgång till uppgifter får dock begränsas om det är oundgängligt för att polisen skall kunna utföra sina uppgifter eller om det är nödvändigt för att skydda den registrerade eller andra personers fri- och rättigheter.

Av 7 kap. 17 & sekretesslagen följer att det gäller absolut sekretess för uppgifter i polisregister. Uppgifter ur sådana register får enligt paragrafen bara lämnas ut i enlighet med vad som sägs i polis- registerlagen och kriminalregisterlagen. Som vi har redovisat i inledningen av avsnittet ger polisregisterlagen emellertid endast små möjligheter för en enskild person att få ut uppgifter om sig själv. Med hänsyn till att sekretessen enligt 7 kap. 17 & sekretesslagen gäller till skydd för den enskildes personliga förhållanden kan detta förhållande synas något egendomligt, vilket i sig talar för att den enskildes rätt att få ut uppgifter om sig själv borde stärkas. Det kan också ifrågasättas om det inte med hänsyn till vad som anges i punkt 6.2 i rekommenda— tionen borde införas en rätt för den enskilde att ta del av uppgifter om sig själv.

Även om det skulle införas en formell rätt för en enskild att få ut uppgifter ur ett underrättelseregister torde polisen med stöd av 5 kap. 1 & samma lag så gott som undantagslöst komma att vägra att lämna ut uppgifter med motiveringen att underrättelseverksamheten skulle kunna skadas allvarligt. Frågan om utlämnande av uppgifter till den registrerade är en komplicerad fråga som bör lösas i ett sammanhang

för alla typer av spaningsregister. Vi anser därför inte att det nu finns anledning att införa regler som ger en enskild person rätt att få ut uppgifter om sig själv i underrättelseregister. Det fortsatta utrednings— arbetet kan dock eventuellt leda till att ställningstagandet måste omprövas.

Enligt 9 & polisregisterlagen får uppgifter i polisregister lämnas ut för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning. Med hänsyn till det särskilt integritetskänsliga innehållet i kriminalunderrättelseregister anser vi att uppgifter ur sådana register inte skall lämnas ut för forskningsändamål. Uppgifter som härrör från sådana särskilda undersökningar som har avslutats bör dock kunna få lämnas ut. Vi återkommer till det i avsnitt 4.5.

Utlämnande till andra myndigheter än polismyndigheter

Uppgifter om personer som kan antas ha samröre med brottslig verksamhet är av så integritetskänslig natur att reglerna om utlärn- nande generellt bör vara mer restriktiva än vad som gäller beträffande uppgifter om konkreta brottsmisstankar och påföljder på brott. Av de myndigheter som har upptagits i 3 5 första stycket 1 polisregisterlagen synes endast tillsynsmyndigheterna, dvs. Justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och Datainspektionen böra tas upp i lagen. Dessutom bör uppgifter få lämnas till åklagare som behöver uppgifterna med hänsyn till en förundersökning. Vidare bör uppgifter få lämnas ut till annan myndighet om regeringen för visst slag av ärenden eller för särskilt fall ger tillstånd till det.

Som framgår ovan anser vi inte att en registrerad person för närvarande bör ges rätt att få ut uppgifter om sig själv ur ett under- rättelseregister. En enskild som får avslag på en begäran om att få ut uppgifter har enligt 15 kap. 7 & sekretesslagen rätt att överklaga beslutet. Eftersom den enskilde enligt vårt förslag inte har någon formell rätt att få ut uppgifter kan domstolen i princip bara pröva om den uppgift som begärs utlänmad ingår i ett polisregister på vilket underrättelseregisterlagen är tillämplig. Domstolen bör för att kunna göra denna prövning ha rätt att få ta del av de aktuella uppgifterna. Vi föreslår därför att uppgifter ur underrättelseregister på begäran skall lämnas ut även till domstol som behöver uppgifterna för omprövning av beslut angående utlämnande av uppgifter ur register. Den absoluta sekretessen enligt 7 kap. 17 & sekretesslagen gäller enligt 12 kap. 2 & samma lag även hos domstolen.

En fråga att uppmärksamma när det gäller utlämnande till myndig- heter är vad som bör gälla om utlämnande vid personalkontroll; registren har ju ingen motsvarighet i dag. Sådan kontroll företas för närvarande främst beträffande personer som innehar eller avses bli utnämnda till innehavare av tjänster som tillhör någon skyddsklass.

Antalet skyddsklasser är tre. När personalkontroll skall företas gör myndigheten framställning till Rikspolisstyrelsen som prövar om uppgift ur polisregister bör lämnas ut. Beträffande tjänster i de två högsta skyddsklasserna gäller att varje uppgift som finns i polisregister får lämnas ut, förutsatt givetvis att den kan ha någon betydelse i det ärende i vilket personalkontrollen företas.

Personalkontrollkungörelsen torde komma att ersättas av be- stämmelser i en ny lag om säkerhetsskydd ( prop. 1995/96:129 ). I likhet med vad som gäller för närvarande torde den nya lagen komma att medge utlämnande av uppgifter i de bägge högsta skyddsklasserna.

I de högsta skyddsklasserna är sådana tjänster placerade, vilkas innehavare skulle kunna anförtros uppgifter av mycket integritets- känslig natur. Det vore närmast egendomligt om polisen vid personal- kontroll inte fick lämna ut uppgifter som utvisar att en sådan person kan antas ta befattning med brottslig verksamhet av allvarlig natur. Vi anser därför att uppgifter ur kriminalunderrättelseregister bör få lämnas ut vid kontroll avseende personer i de två högsta säker- hetsklasserna. Det behövs en särskild bestämmelse härom.

Uppgifter i polisregister får enligt 7 kap. 17 & sekretesslagen för närvarande inte lämnas ut annat än i enlighet med vad som sägs i lagen om polisregister. En ändring i sekretesslagen föreslås emellertid i den ovan nämnda propositionen. Denna ändring avses medföra att uppgifter i polisregister skall få lämnas ut också i enlighet med vad som sägs i säkerhetsskyddslagen. Vi föreslår att den ändrade regeln i 7 kap. 17 & sekretesslagen görs tillämplig även på lagen om under- rättelseregister.

Utlämnande m.m. inom polisväsendet

Den information som kommer in till underrättelseenheterna vid Riks- polisstyrelsen och hos länspolismästarna skall enligt vad vi har inhämtat hanteras endast vid dessa enheter. Det anses betydelsefullt för tilltron till verksamheten att uppgifterna inte sprids mer än nödvändigt. Till skillnad från vad som normalt gäller för utlämnande av uppgifter ur polisregister till olika polismyndigheter anses det därför också att uppgifter i underrättelseregister inte bör lämnas till andra inom polisen utan en föregående prövning i varje enskilt fall. Det synes alltså förhålla sig så att de bestämmelser om registrens hantering inom polisen vilka kan behöva ställas upp för att underrättelseverksamheten Skall kunna bedrivas effektivt, ligger väl i linje med vad som behövs för att otillbörliga intrång i de registrerades personliga integritet skall kunna förebyggas.

Inom polisväsendet behövs enligt vår mening bestämmelser inte bara om utlämnande av uppgifter till andra myndigheter utan också om rätten att tillföra registren uppgifter och om behörighet att använda

registren. Det kan inte komma i fråga att låta varje polisman få registrera uppgifter i underrättelseregistren. Kretsen av tjänstemän som får föra in uppgifter bör i stället begränsas kraftigt. Det ger dessutom bättre kontrollmöjligheter och därmed en garanti för att bestämmelser- na om förutsättningarna för registrering följs så noga som möjligt.

Kretsen av personer som inom polisen har rätt att få ut uppgifter ur registren bör också vara så begränsad som möjligt. I första hand skall registren naturligtvis användas av respektive myndighet, men i viss utsträckning bör uppgifter även kunna lämnas ut till polismän vid andra myndigheter.

Uppgifter i kriminalunderrättelseregister bör få lämnas ut till tj änste— män inom polisväsendet som behöver uppgifterna med anledning av en särskild undersökning av underrättelsekaraktär eller en förunder- sökning. Dessutom bör uppgifter kunna få lämnas ut även i vissa andra fall än de nyss nämnda. Det vi bl.a. tänker på är regler om vilka tjänstemän som skall få ha tillgång till den egna myndighetens register. Ett informationsregister bör som regel få göras tillgängligt för dem som arbetar på myndighetens underrättelseenhet, medan ett analysregister inte bör få göras tillgängligt för andra än dem som deltar i det aktuella underrättelseprojektet. Dessutom kan det vara lämpligt att de tjänstemän inom polisväsendet som sysslar med under— rättelseverksamhet får rätt att genom terminalåtkomst få besked om huruvida en person förekommer eller ej i ett informationsregister som förs av en annan myndighet. Enligt vår mening är det emellertid mindre lämpligt att meddela bestämmelser härom i lag, eftersom bestämmelserna i stor utsträckning skulle komma att bli beroende av hur underrättelseverksamheten organiseras och av hur registren byggs upp. Reglerna skulle sannolikt också bli mycket detaljerade. Vi föreslår därför att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får besluta i vilken utsträckning tjänstemän inom polisvä— sendet skall ha tillgång till uppgifter i registren. Då beslut fattas om vem som skall få lägga in och ta ut uppgifter ur registren skall registrens integritetskänsliga karaktär tillmätas särskild betydelse.

Utlämnande till utländska myndigheter

Uppgifter ur kriminalunderrättelseregister bör i vissa fall kunna få lämnas ut till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. På grund av registrens integritetskänsliga karaktär bör det dock krävas att utlämnandet följer av en internationell konvention som vårt land har biträtt. Vad vi i första hand tänker på är utlämnande av uppgifter till den europeiska polisbyrån Europol om det behövs för fullgörande av Sveriges förpliktelser enligt Europolkonventionen eller andra förpliktelser som har samband med Sveriges medlemskap i EU.

Regeringen bör också få förordna om utlämnande av uppgifter i internationella förhållanden i andra fall.

4.5. Gallring av uppgifter

Uppgifter i tillfälliga analysregister skall enligt vårt förslag gallras när de inte längre behövs för undersökningen och senast när registret enligt vad som tidigare har bestämts skall upphöra. Skulle undersökningen inte ha avslutats vid denna tidpunkt bör registret undantagsvis få bestå längre tid, om det är av särskild betydelse för att undersökningen skall kunna avslutas.

Personuppgifter i inforrnationsregistren skall gallras när de inte längre behövs och senast ett år från det att uppgifterna registre— rades. Om det dessförinnan har förts in nya uppgifter om en registrerad person eller om det har inletts ett särskilt underrättel— seprojekt bör uppgifter i informationsregistret kunna få stå kvar under längre tid.

Vid bedömande av om och hur uppgifter i register skall bevaras för framtiden skall bestämmelserna i arkivlagen(1990:782) och arkivför- ordningen (1991 :446) uppmärksammas. Enligt arkivlagen får allmänna handlingar hos bl.a. statliga myndigheter gallras, dvs. förstöras. Huvudregeln är dock att handlingarna skall bevaras. Gallring skall ske med beaktande av att arkiven är en del av det nationella kulturarvet och på ett sådant sätt att det återstående arkivmaterialet fyller ändamålet med arkiven, dvs. rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Särskilda bestämmelser om gallring får meddelas i lag.

Det är naturligt att uppgifter i polisregister gallras efter viss tid eftersom mängden av information annars blir ohanterligt stor. Även av integritetshänsyn är det angeläget att uppgifter i polisregister inte får stå kvar hur lång tid som helst. Det finns härvid anledning att framhålla att personuppgifter enligt punkt 7 i Europarådets rekommen— dation om användning av personuppgifter inom polissektorn skall gallras om de inte längre är nödvändiga för de ändamål för vilka de lagrades. Det skall enligt samma punkt i rekommendationen också finnas bestämmelser om hur länge olika kategorier av personuppgifter får bevaras. Dessa bestämmelser kan antingen stå i lag eller tas fram i samarbete med den nationella tillsynsmyndigheten.

I polisregisterlagen finns för närvarande inga bestämmelser om gallring av uppgifter i polisregister. Däremot finns en gallringsbe- stämmelse i 14 & polisregisterkungörelsen. Enligt denna bestämmelse skall uppgifter som har intagits i polisregister utgå under vissa

förutsättningar. En av de viktigaste förutsättningarna är att det är möjligt att gallra uppgifterna ”med hänsyn till registrets tekniska beskaffenhet”. Dessa bestämmelser kommer dock inte att bli tillämp- liga på uppgifter i kriminalunderrättelseregister. Det behövs därför särskilda regler om gallring av uppgifter i sådana register.

Analysregister

Uppgifter i analysregister bör i princip inte få stå kvar i registren längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med registreringen. De bör därför gallras när de inte längre behövs för undersökningen, t.ex. när undersökningen i fråga har avslutats. Uppgifterna skall dock gallras senast när registret enligt vad som ursprungligen bestämts skall upphöra. Skulle en undersökning undantagsvis inte vara avslutad vid den tidpunkt då registret enligt tidigare beslut skall upphöra, bör huvudregeln ändå vara att registret skall förstöras. Analysregistren är avsedda att vara tillfälliga och kan inte få bestå under i stort sett obegränsad tid av det skälet att undersökningen har tagit längre tid än beräknat. I exceptionella fall bör registret dock kunna få bestå efter den beräknade sluttiden. Det bör dock endast få förekomma om det är av särskild betydelse för att undersökningen skall kunna avslutas.

När en undersökning har avslutats skall uppgifterna i analysregistret således gallras. Uppgifter i registret kan med stöd av bestämmelserna om utlämnande dessförinnan ha överförts till något annat analys- register eller till en förundersökning om de behövs där. På något sätt bör dessutom uppgifter sparas för forsknings- och kontrolländamål. Det behöver emellertid inte nödvändigtvis ske genom att registren som sådana bevaras.

Av 23 kap. rättegångsbalken framgår att det under en förunder- sökning skall upprättas protokoll över vad som har förekommit av betydelse. Närmare bestämmelser om innehållet i förunder- sökningsprotokoll finns i förundersökningskungörelsen. Protokollet blir en allmän handling och skall som regel arkiveras. Uppgifter som har tagits in i ett förundersökningsregister kommer också, om de har haft betydelse för förundersökningen, att ingå i protokollet. Därige- nom blir registeruppgiftema tillgängliga för bl.a. forskning om de inte skyddas av förundersökningssekretess eller sekretess med hänsyn till exempelvis skyddet för enskilds personliga förhållanden.

Såvitt gäller kriminalunderrättelseverksamheten finns inga regler om att protokoll skall upprättas. I underrättelseverksamhetens natur ligger emellertid att den bör mynna ut i en rapport om den brottsliga verksamhet som har undersökts samt ett beslut om att polisen skall företa någon viss åtgärd, som t.ex. att överlämna ärendet för inledande av förundersökning. De uppgifter som har tagits in i ett analysregister

och som bedöms intressanta för slutsatsen i en rapport bör tas in där. En rapport över vad som har förekormnit i en särskild undersökning kan liksom ett förundersökningsprotokoll vara underkastad för- undersökningssekretess enligt 5 kap. 1 & sekretesslagen eller sekretess med hänsyn till exempelvis skyddet för enskilds personliga för- hållanden enligt 9 kap. 17 & sekretesslagen. Det förtjänar att anmärkas att förundersökningssekretess gäller i högst 40 år. Om sekretess inte gäller kan uppgifterna användas för t.ex. forskning. Uppgifterna kan också återanvändas inom polisen.

Enligt vår mening är det visserligen angeläget att uppgifter som har inhämtats i polisens' underrättelseverksamhet bevaras så att det i efterhand blir möjligt att kontrollera polisens arbete. Vi anser dock att det är tillräckligt att de upprättade rapporterna bevaras. I och för sig hade det varit en fördel om det hade funnits regler som innebar en skyldighet för polisen att dokumentera vad som förekommer i kriminalunderrättelseverksamheten. I avvaktan på att sådana regler införs får det förutsättas att Rikspolisstyrelsen meddelar anvisningar om dokumentation av sådan verksamhet.

Vi förutsätter alltså att det skall upprättas och bevaras rapporter över vad som har förekommit under en undersökning av under- rättelsekaraktär. Därutöver finns det enligt vår mening inte något behov av att för t.ex. forskningsändamål bevara också registren som sådana. Syftet bakom regeln i 14 & datalagen, att en ADB-upptagning skall tillföras handlingarna i ärendet i läsbar form, får anses tillräckligt tillgodosett genom att relevanta uppgifter förs in i rapporten.

Informationsregister

Uppgifter i inforrnationsregistren bör gallras när de inte längre behövs. Det är vidare angeläget att uppgifterna gallras efter viss tid om de inte har lett till ett särskilt underrättelseprojekt. I annat fall finns det risk för att ett stort antal Obestyrkta uppgifter kommer att finnas antecknade om en person under lång tid. Gallringstiden bör enligt vår mening vara ett år från det att uppgifterna registrerades. Om det dessförinnan har förts in nya uppgifter om en registrerad person, vilka i och för sig skulle kunna föranleda registrering, bör även äldre uppgifter om samma person få stå kvar. Har det inletts en särskild undersökning som berör en viss person är det angeläget att uppgifter om honom i informationsregistret också står kvar så länge under- sökningen pågår. Det är i och för sig inte nödvändigt att samtliga uppgifter om personen i fråga får stå kvar i informationsregistret. Huvudsaken är att det finns en hänvisning till det aktuella pågående ärendet. Informationsregistret kan därigenom fungera som ett indexregister till de olika analysregistren.

Experter från polisväsendet i utredningen har framhållit att gall- ringstiden för Europols informationsregister är betydligt längre än ett år, som huvudregel tre år, och att en motsvarande gallringstid skulle vara önskvärd även för de svenska registren. Utredaren och majorite— ten av experterna har emellertid varit angelägna om att bestämma en tämligen kort gallringstid för informationsregistren. Det är enligt vår mening betydelsefullt att registren blir föremål för bearbetning och inte bara får tjäna som uppsarnlingsplats för uppgifter som inte anses förtjäna att en särskild undersökning inleds. Har uppgifter om en person inte lett till någon åtgärd inom ett år från den senaste registre— ringen bör samtliga uppgifter Således gallras.

Med hänsyn till den Särskilt integritetskänsliga karaktär som in- formationsregistren har anser vi att det inte bör bevaras uppgifter ur dessa register för forsknings- eller kontrolländamål om de inte leder till en särskild undersökning.

4.6. Kontroll och säkerhet

Vi föreslår att Datainspektionen ges rätt att meddela generella föreskrifter för underrättelseregister. Särskilda föreskrifter för vart och ett av de tillfälliga registren bör därmed kunna undvaras. Som en följd härav föreslår vi att analysregister inte heller skall anmälas till Datainspektionen. För att underlätta gransknings— myndigheternas kontroll av analysregistren föreslår vi dock att Rikspolisstyrelsen skall föra en förteckning över samtliga analys— register, både de centrala och de regionala.

Kriminalunderrättelseregister kommer att innehålla mycket känslig information. Det är därför viktigt att skyddet för den enskildes integritet upprätthålls genom en tillfredsställande datasäkerhet. Av 7 & datalagen följer också att personregister skall inrättas och föras så att det inte uppkommer otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. Det är i första hand den registeransvarige som har ansvaret för att datasäkerheten hålls på en tillfredsställande nivå. Den register- ansvarige skall bl.a. se till att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets åndarnål eller vad som i övrigt gäller för registret (7 5 första stycket 4) samt att uppgifterna i registret skyddas mot bl.a. otillåten ändring eller spridning (7 5 första stycket 5). Datainspektionen kan enligt 6 och 6 a 55 datalagen också meddela föreskrifter om det behövs för att förebygga risker för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Om regeringen eller riksdagen i samband med inrättandet av registret har meddelat föreskrifter i ett visst hänseende får

Datainspektionen dock inte meddela ytterligare föreskrifter (6 aå datalagen).

Den förhållandevis ingående reglering av registren som följer av vårt förslag medför att utrymmet för Datainspektionen att meddela föreskrifter blir begränsat. Ett sådant utrymme finns emellertid särskilt i fråga om kontroll och teknisk säkerhet. För att skyddet för enskildas personliga förhållanden skall bli så effektivt som möjligt är det viktigt att bestämmelser härom utformas med beaktande av utvecklingen på dataområdet. Den snabba tekniska utvecklingen talar mot att frågorna regleras i lag. Ansvaret för dataskyddsfrågor bör i stället vila på Rikspolisstyrelsen i samarbete med Datainspektionen.

Såvitt gäller analysregistren anser vi att det vore mindre lämpligt om Datainspektionen skulle behöva meddela särskilda föreskrifter för vart och ett av de register som de olika polismyndigheterna kommer att inrätta. Ett Sådant system skulle bli tämligen tungrott. Det förefaller särskilt opraktiskt såvitt gäller de tillfälliga analysregistren. I stället bör Datainspektionen få meddela generella föreskrifter för registren, varvid Rikspolisstyrelsen bör kunna meddela de ytterligare detaljföreskrifter som kan behövas.

Av 8 kap. 7 & regeringsformen framgår att riksdagen får bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelsen är avsedd att öppna möjlighet för regeringen att ge Datainspektionen rätt att utfärda generella föreskrifter om vad som skall gälla för inrättande och förande av personregister utöver bestämmelserna i datalagen och i särskilda registerförfattningar (prop. 1993/94:116 s. 14). Med stöd av 8 kap. 7 & regeringsformen har i 19 & datalagen intagits en bestämmelse enligt vilken Datainspektionen efter regeringens bemyndigande får meddela generella föreskrifter för register som ofta förekommer inom en viss verksamhet för ett visst ändamål. Avsikten med bestämmelsen är att generella föreskrifter för vissa typer av register Skall kunna ersätta Datainspektionens tillstånd (jfr 2 a 5 första stycket 2 datalagen, se även prop. 1993/94: 217 s. 13 ff.). Bestämmelsen i 19 & datalagen synes således främst tillämplig på tillståndspliktiga register och inte på sådana register som i likhet med de nu aktuella regleras i lag. Datalagen synes inte i övrigt ge Datainspektionen rätt att meddela generella föreskrifter för vissa typer av register. Det behövs därför en särskild delegationsbestämmelse i lagen om underrättelseregister. Vi föreslår således att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter för informations- och analysregister.

För att Datainspektionen skall kunna fullgöra sina skyldigheter att meddela föreskrifter för de register som inrättas efter beslut av regeringen eller riksdagen skall sådana register anmälas till Datain- spektionen om de innehåller vissa typer av särskilt känsliga uppgifter (7 5 andra stycket dataförordningen). Kriminalunderrättelseregister har

sådan karaktär att de skall anmälas till Datainspektionen. Vi har emellertid föreslagit att Datainspektionen inte skall utfärda föreskrifter för vart och ett av registren. Registren behöver därför egentligen inte anmälas till Datainspektionen. Framför allt vore det opraktiskt om varje nytt analysregister som inrättas måste anmälas. Kontroll och tillsyn över registren kan upprätthållas även utan en sådan anmälan eftersom den registeransvarige enligt 7 a & datalagen är skyldig att upprätta en förteckning över de register som han är ansvarig för. Vi föreslår därför en bestämmelse i registerlagen om att analysregister inte skall behöva anmälas till Datainspektionen. För att underlätta kontroll och tillsyn av registren bör, utöver vad som följer av 7 a 5, en förteckning föras vid Rikspolisstyrelsen över samtliga de analys— register som förs inom polisen.

4.7. Befintliga register i förhållande till den nya lagen

Den föreslagna lagen skall inte gälla säkerhetspolisen men väl finanspolisen. De oklarheter som finns beträffande vissa uppgifter som får registreras i ASP kräver ytterligare överväganden. Detta register berörs därför inte av vårt förslag.

Som framgår av avsnitt 3.4 förekommer det redan i dag datoriserade personregister av kriminalunderrättelsekaraktär inom polisväsendet. Hur påverkas dessa av en ny lag om register i polisens underrättelse- verksamhet?

Av våra direktiv framgår att säkerhetspolisens register inte omfattas av utredningen. Vårt förslag till lag om kriminalunderrättelseregister gäller därför inte för säkerhetspolisen. Något skäl att undanta finanspolisen synes däremot inte föreligga. Om vårt förslag genomförs bör därför beslut som reglerar finanspolisens register upphöra att gälla.

Det allmänna spaningsregistret (ASP) innehåller bl.a. uppgifter om personer mot vilka misstanke om brott kvarstår efter det att förunder- sökning har lagts ned eller frikännande dom har meddelats. Så som kriterierna har utformats för de register som enligt vårt förslag skall få föras i polisens underrättelseverksamhet hör sådana uppgifter inte hemma där.

Tungt brottsbelastade personer finns registrerade i ASP utan att det finns misstanke om nya brott. Det kan finnas skäl att medge Sådan registrering, men det faktum att en person kanske upprepade gånger har dömts för allvarliga brott kan inte anses utgöra en sådan konkret grund för registrering i ett underrättelseregister som kommer att krävas enligt vårt förslag. Från Rikspolisstyrelsen har inhämtats att det

anses angeläget att ASP får föras fortsättningsvis i avvaktan på resultatet av utredningens arbete i nästa etapp. Vi har godtagit den ståndpunkten. Frågan om ASP:s framtid är alltså inte avgjord med det förslag som nu läggs fram.

4.8. Kostnader

Kostnaderna för införande av underrättelseregister beräknas kunna rymmas inom ramen för polisens normala budget.

Enligt vårt förslag skall register få föras med hjälp av ADB i polisens underrättelseverksamhet. Sådan verksamhet bedrivs redan nu inom polisen, bl.a. vid rikskriminalpolisens underrättelseenhet. Under- rättelseverksamhet som arbetsmetod synes få allt större betydelse och verksamheten kan beräknas öka i omfattning. Ett tydligt tecken på det är de underrättelseenheter som nu håller på att upprättas hos läns- polismästarna. Kostnaderna för underrättelseverksamheten som sådan kan som en följd härav beräknas öka. Därtill kommer de särskilda kostnaderna för inrättandet av nya dataregister. Polisen är emellertid för närvarande inne i ett skede då användningen av datorer ökar kraftigt. Denna expansion kan utnyttjas också för inrättandet av nya underrättelseregister. Att inrätta datoriserade register i underrättelse- verksamheten torde därför inte kräva några större resurstillskott. Dessutom torde det vara mer kostnadseffektivt att bedriva under- rättelseverksamhet med datorstöd än genom att föra manuella register. Sarnmanfattningsvis torde våra förslag om nya register inte innebära några nämnvärda kostnadsökningar för underrättelseverksamheten. De kostnadsökningar som eventuellt uppstår måste naturligtvis vägas mot nyttan med reglerna.

AVDELNING 2

DNA-analys inom ramen för straffprocessen

5. Bakgrund

I avsnitt 5.1 finns en inledning till bakgrundsavsnittet. Avsnitt 5.2 innehåller bl.a. en redogörelse för vad DNA-analys är, hur analysen går till och hur den utvärderas. I avsnitt 5.3 ges några exempel på fall då DNA-analys har använts i Sverige. Avsnitt 5.4 innehåller en kort beskrivning av hur DNA-register skulle kunna användas i den brottsutredande verksamheten.

5.1. Inledning

DNA-analys är en förhållandevis ny metod för identifiering av personer som misstänks för brott. Metoden har fått stor betydelse och har också visat sig ha stora utvecklingsmöjligheter.

Sedan lång tid tillbaka har polisen i samband med brottsutredningar använt sig av olika metoder för att identifiera personer som misstänks för brott. Man har letat efter fingeravtryck och andra spår på brottsplatser och tagit olika prover från misstänkta personer för att kunna jämföra dem med vad man har funnit på en brottsplats. Polisen har också kunnat finna spår från ett brott på en målsägandes kläder; spår som senare har kunnat härledas till en viss person som därmed har blivit misstänkt för brottet. De olika tekniker för identifiering som man hittills har använt sig av kan vara till nytta både i det inledande skedet av en förundersökning, då man genom spaning försöker finna den misstänkte, och senare under utredningen då den misstänkte, genom att konfronteras med uppgifter som t.ex. tyder på att han har befunnit sig på brottsplatsen, kanske väljer att erkänna. Uppgifterna kan också användas som bevis i en senare rättegång. Metoder som innebär att man kan identifiera personer som har befunnit sig på en brottsplats kan naturligtvis också leda till att misstänkta frias från misstankar om brott. En person som i inledningsskedet av en utredning misstänks vara gärningsmannen kan kanske efter en kriminalteknisk undersökning uteslutas från utredningen. De kriminal-

tekniska metoderna för identifiering har en mycket stor betydelse också i det här hänseendet.

En av de metoder som har haft störst betydelse är fingeravtryckstek— niken. Den har under årens lopp utvecklats till en alltmer säker och effektiv metod, i synnerhet sedan det har blivit möjligt att registrera de insamlade fingeravtrycken med hjälp av ADB. Datoriseringen har medfört att det har blivit lättare att jämföra fingeravtryck från en brottsplats med tidigare insamlade fingeravtryck, vilket i sin tur har medfört en effektivisering. På motsvarande sätt kan man jämföra hand- och fotavtryck för att identifiera personer. Även handstilar och blodgrupper kan jämföras. Metoderna utvecklas också ständigt. Som exempel kan nämnas att polisen för närvarande arbetar med att få fram system för jämförelse av röster genom talanalys.

Eftersom människor skiljer sig så tydligt åt i de nyss nämnda hänseendena kan de olika metoderna för identifiering av individer utgöra betydelsefulla hjälpmedel i det brottsutredande arbetet. Fingeravtryck är, liksom hand- och fotavtryck, helt unika för varje individ. Jämförelser mellan sådana avtryck ger därför ett mycket säkert resultat. Med blodgruppsanalys kan man inte komma lika långt. Det är så många människor som har samma blodgrupp att polisen, med ledning av en blodgruppsanalys, bara kan avgöra om det kan uteslutas eller ej att två prover härrör från samma person. DNA- tekniken har inneburit ett stort framsteg såvitt gäller blodanalyser. Med DNA-teknikens hjälp kan personer numera identifieras också genom analys av t.ex. salivprov eller hårstrån.

DNA är ett ämne som finns i varje cell i människokroppen och som är sammansatt på ett sådant sätt att det är unikt för varje individ med undantag för enäggstvillingar. DNA kan utvinnas ur t. ex. blod, saliv, sperma eller hårstrån som man har funnit som fläckar på klädesplagg eller som spår på en brottsplats. Resultatet av en analys av det DNA som har utvunnits ur sådana fläckar eller spår kan sedan jämföras med analysresultat som avser prover som har tagits från den misstänkte. Om analysresultaten överensstämmer kan man med viss grad av säkerhet säga att det är den misstänkte som har avsatt spåret på brottsplatsen. Även om sammansättningen av DNA är unik för varje människa kan man, av skäl som hänför sig till undersökningstekniken, aldrig med fullständig visshet uttala sig om att en viss person har avsatt ett visst spår. Det beror på att man bara analyserar en mindre del av cellens DNA, vilket i sin tur leder till att det alltid finns en viss risk för slumpmässig överensstämmelse med någon annan person.

DNA-analys under en brottsutredning användes för första gången år 1987 i England. Fallet gällde mord på två unga flickor som också hade våldtagits. Brotten hade förövats med två års mellanrum. Sedan en anhållen person hade erkänt det sista mordet men nekat till det första, gjorde man DNA-analys av ett spår från brottsplatserna och av blodprov från den anhållne. Analysen visade dels att samma man

måste ha begått båda brotten, dels att den anhållne inte var gämings- mannen. Polisen uppmanade därför alla män mellan 13 och 30 år i grannskapet att lämna blodprov. Två personer vägrade att vara med, men övriga 5 509 lämnade prov. Genom andra metoder än DNA- analys uteslöts de flesta, varefter 496 prover analyserades utan att man fann någon överensstämmelse med fyndet från brottsplatsen. Det avslöjades emellertid att en man hade fått en arbetskamrat att mot betalning lämna blodprov i hans namn. Mannen anhölls och man lät utföra DNA—analys på honom. Analysen visade entydigt att provet överensstämde med proverna från brottsplatserna och mannen erkände också bägge morden. Alla andra blodprov förstördes, men analys— resultaten sparades. Genom att jämföra dessa analysresultat med spår från ouppklarade brott, kunde man också finna den person som hade gjort sig skyldig till en dittills ouppklarad våldtäkt (Garde, DNA i straffeprocessen, Nordisk Tidskrift for Kriminalvidenskab, 1995/1 s. 2 [cit. Garde]).

Exemplet visar hur man på ett effektivt sätt med hjälp av DNA- analys, dels kunde fria en misstänkt, dels kunde lösa två mord. Sam- tidigt ger det prov på vissa av de problem som man ställs inför vid användningen av DNA-analys. I vilken utsträckning bör det vara tillåtet att genomföra undersökningar av stora grupper av människor, utan att någon i gruppen är misstänkt för det aktuella brottet? Hur skall man göra om någon i gruppen vägrar att medverka till provtag- ning? Bör det vara tillåtet att använda prover som har tagits av personer som inte är misstänkta för brott, för att på måfå undersöka om någon av dem kan misstänkas för något annat, ännu inte uppklarat brott?

Ett annat tidigt exempel kommer från Tyskland är 1990 (Garde s. 17). I syfte att utreda ett fall av "våldtäkt och mord DNA-analyserades spermarester som man fann hos den mördade. De två personer som polisen ursprungligen hade misstänkt kunde därigenom avföras från utredningen. Kort därefter inträffade ett likartat mord i samma stad. Eftersom vanlig spaning inte gav något resultat, beslöt man sig för att göra en DNA-undersökning på ett större antal män. 92 män valdes ut, informerades om att undersökningen var frivillig och uppmanades därefter att lämna prov för DNA-analys. 89 av dessa lämnade frivilligt prov och beträffande de tre sista beslutades det om tvångsmässigt tagande av blodprov. En misstänkt avslöjades bland de 89. Han erkände morden vid förhör, men tog inför rätten sedermera tillbaka erkännandet. Trots det fälldes han, varvid domstolen uttryckligen godtog analysresultatet som bevis.

Efter de första fall då DNA—tekniken hade visat sig vara ett effektivt redskap, ofta på så sätt att den misstänkte efter att ha fått del av analysresultatet hade erkänt sig skyldig, blev DNA-analys ett flitigt använt medel, först i England och senare i andra länder. I Danmark genomfördes år 1988 och 1989 DNA-analys vid utländska laboratorier

i 1 respektive 7 fall och därefter av Retsgenetisk Afdeling i 151 fall under åren 1991 t.o.m. 1993 (Garde s. 2). I Norge fick Rettsmedi- sinsk institutt år 1992 in analysmaterial rörande 331 brott, varav 168 gällde våldtäkt och 42 andra sexualbrott. DNA—analys utfördes i 190 av dessa fall och i 140 av fallen fick man fram en DNA—profil som gjorde att man antingen kunde binda en person till brottet eller avföra honom från utredningen (NOU 1993z31, DNA-analyse i straffesaker, s 14 f.). I Sverige har DNA-analyser i brottsutredande syfte sedan år 1991 utförts av Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) samt av Institutionen för medicinsk genetik vid Uppsala universitet. Under ett par år dessförinnan utfördes DNA-analyser på begäran av SKL i England. År 1995 fick SKL in 932 ärenden för DNA-analys från polismyndigheterna. I dessa ärenden utförde SKL 3 500 spåranalyser och hade 1 000 blodprov att jämföra med.

DNA-analys har kommit att användas mer och mer allt eftersom tekniken har utvecklats. Testerna har förfinats, de tar allt kortare tid att genomföra och kan utföras på material som inte tidigare kunde analyseras. Utvecklingen av informationsteknologin är också viktig i sammanhanget. Den har medfört att DNA-tekniken kan utnyttjas på ett mer effektivt sätt. I England och Holland har man upprättat dataregis- ter som innehåller upplysningar om dömda personers DNA-profiler. Ett sådant register kommer också att byggas upp i Norge. Registren, som närmast motsvarar fingeravtrycksregistren, kan användas på åtminstone två sätt för att underlätta för polisen att utreda brott. För det första kan polisen med registrens hjälp jämföra t.ex. spår från en brottsplats med analysresultat som avser tidigare dömda personer. Om gärningsmannen är en person som tidigare har dömts för brott och i samband därmed har blivit föremål för DNA-analys, kan han därigenom spåras på ett enkelt sätt. Spår från brottsplatser kan också jämföras med spår från andra, tidigare ouppklarade brott. På det sättet kan man klarlägga om samma person har lämnat spår på flera brottsplatser och om det alltså finns anledning att söka efter en och samma gärningsman till flera brott. I avsnitt 5.4 kommer vi att gå närmare in på frågan om hur registren kan användas.

5.2. Vad är DNA—analys?

Avsnittet innehåller en kortfattad beskrivning av hur DNA-analys går till och hur analysresultaten tolkas.

Med hjälp av DNA—tekniken kan människor identifieras genom analys av de flesta typer av biologiska spår, som blod, sperma, vaginalsekret, saliv, snor, vävnad, ben, urin m.m. Mycket små mängder DNA räcker för en fullständig analys. Exempelvis räcker den saliv man kan

finna på fimpar, frimärken och rånarluvor. De flesta spår kan med visshet knytas till en bestämd person. Med undantag för enäggstvil- lingar är varje människas DNA unikt. Varje persons DNA är också konstant genom hela livet och likadant i alla typer av kämförande celler. Det innebär att man får samma analysresultat från en individ oberoende av om det är blod, sekret, hårrötter eller vävnad man undersöker.

Vad är DNA ?

DNA (DeoxyriboNucleic Acid) är det kemiska namnet för vår arvsmassa, våra gener. DNA finns i alla kämförande celler i hela kroppen och vi ärver hälften av DNA från respektive förälder.

DNA-molekylen består av två sammanbundna strängar som är uppbyggda av fyra olika baser A (adenin), T (tymin), C (cytocin) och G (guanin). På fackspråk kallas dessa för nukleotider eller kvävebaser. De två strängarna kan sägas vara varandras komplement eftersom ett A i den ena strängen alltid motsvaras av ett T i den andra och ett C i den ena av ett G i den andra. Arvsmassan består av 3 miljarder sådana par. Deras ordningsföljd längs DNA-molekylen bestämmer våra egenskaper.

Vad i arvsmassan är det som analyseras?

Dagens teknik gör det inte praktiskt möjligt att analysera hela DNA- molekylen. Vid en kriminalteknisk DNA-analys analyseras ungefär en miljondel av arvsmassan i områden som varierar mycket mellan olika individer. Dessa områden kallas för STR (Short Tandem Repeats). Förutom att de uppvisar stor variation mellan olika individer, har de såvitt man känner till ingenting att göra med en persons synliga egenskaper såsom utseende eller personlighet. STR—områdena består av sekvenser om 2 — 5 baser, vilka upprepas många gånger. Det som varierar mellan olika individer är antalet upprepningar. Det är också antalet upprepningar som mäts vid analysen. SKL undersöker för närvarande rutinmässigt fem STR-områden. Dessa benämns THOI, VWA, F13, FES och SE33.

Hur går en DNA—analys till?

Analysen bygger på en kopieringsmetod, PCR (Polymerase Chain Reaction). Metoden innebär att valda delar av arvsmassan, STR— områdena, kopieras ungefär 30 gånger (cykler). För varje cykel fördubblas antalet kopior. Resultatet blir miljoner kopior av STR-

områdena. PCR-metoden efterliknar kroppens egen process vid en celldelning, då arvsmassan från en cell skall fördubblas för att två celler skall kunna bildas. Den nobelprisbelönade PCR—metoden är en förutsättning för att små mängder DNA skall kunna analyseras, t.ex. DNA från en enda hårrot. Metoden har inneburit att många spår, som för några år sedan ansågs omöjliga att analysera, i dag kan bindas till en individ.

Före kopieringen måste proverna förbehandlas. DNA extraheras från cellkärnoma och eventuella föroreningar i proverna tas bort. Sedan blandas DNA med s.k. startsekvenser, enzymer och baser (A, C, G och T). En kopieringscykel sker i tre temperaturreglerade steg. I första steget upphettas provet till 950C varvid bindningarna som håller ihop de båda strängarna av DNA brister. Det resulterar i sin tur i två enkelsträngade DNA-molekyler.

I det andra steget sänks temperaturen till 540C och startsekvensema fäster på enkelsträngarna. Två startsekvenser bestående av 20 baser vardera söker upp ett specifikt område på DNA-strängen. Området har en bassekvens som är komplementär till startsekvensema (A är komplementär till T och C till G). Om startsekvensen har sekvensen AATCG fäster den därför vid sekvensen TTAGC på den ursprungliga enkelsträngen. Genom att välja startsekvenser styr man vilken del av DNA som kopieras.

Vid det tredje steget höjs temperaturen till 720C. Nu börjar enzymet DNA-polymeras att bygga upp en ny dubbelsträng av DNA av baserna A,T, C och G. Från en dubbelsträngad DNA-molekyl har det således bildats en kopia av ett specifikt område, en så kallad PCR-produkt. De ursprungliga DNA—strängarna och PCR-produkten fungerar sedan i sin tur som mallar vid syntes av nya kopior. Efter ca 30 cykler finns miljoner kopior av det utvalda DNA-området. Hela processen utförs automatiskt i en PCR—maskin, som i princip består av ett program— merbart värmeblock.

Efter PCR-reaktionen bestäms PCR-produktens längd. Produkterna mäts med hjälp ett elektriskt fält, s.k. elektrofores. DNA, som är minusladdat, rör sig mot pluspolen med en hastighet som är pro- portionell mot längden. Den utrustning som används mäter längden med hjälp av laserfluorescens (vid PCR-processen har PCR-produkten märkts in med fluorescerande molekyler). Från ett och samma prov kan de fem STR-områdena VWA, THOl, F13, FES och SE 33 analyseras samtidigt. Fyra av dessa områden kan även kopieras samtidigt i samma rör, s.k. multiplex PCR.

Vad är en DNA—profil?

Som resultat av mätningarna av ett antal STR-områden erhålls en sifferkombination, en s.k. DNA-profil. DNA—profiler som har erhållits från ett spår från en brottsplats jämförs med profiler som har erhållits från jämförelseprover från inblandade personer. Om en persons profil skiljer sig från spårets profil är det uteslutet att personen i fråga har avsatt spåret. Om personens profil överenstämmer med spårets profil kan personen däremot ha avsatt spåret. En statistisk beräkning grundad på en databas över profiler från svensk normalbefolkning anger hur vanligt förekommande spårets DNA-profil är. Nedan ges ett exempel på tre DNA-profiler som har erhållits från en blodfläck på en brottsplats, från offret och från den misstänkte. Siffrorna under varje STR—område anger vilka varianter som påträffats i de olika materialen. VWA 14/ 18 betecknar varianterna 14 och 18 repetitioner i VWA- området. För blodfläcken har även frekvensen beräknats, dvs. hur vanlig den aktuella kombinationen av varianter är i svensk normalbe- folkning.

STR-områden VWA THOl F13 FES SE33 Frekvens Blodfläck 14/18 6/9 6/8 10/11 271/273 (1 på 1 miljon Offer 12/13 6/7 8/8 12/14 251/255 Misstänkt 14/ 18 6/9 6/8 10/11 271/273

Blodfläckens och den misstänktes profiler överensstämmer i ovan- stående exempel eftersom hela sifferkombinationen är densamma. Det kan dessutom uteslutas att blodfläcken kommer från offret eftersom några av siffrorna i kombinationerna skiljer sig åt. Risken för slumpmässig överensstämmelse är i exemplet mindre än 1 på 1 miljon.

Om det inte kan uteslutas att ett spår från en brottsplats härrör från en viss misstänkt person, men risken för slumpmässig överensstäm- melse med någon annan person är större än 1 på 100, anger SKL att det ”inte kan uteslutas” att spåret härrör från den misstänkte. Om sannolikheten för överensstämmelse är mindre än 1 på 100, men större än 1 på 10 000, anger SKL att ”skäl talar för” att spåret härrör från den misstänkte. Är sannolikheten mindre än 1 på 10 000, men större 1 på 1 000 000 anser SKL att ”övervägande skäl talar för” att den misstänkte har avsatt spåret. Den lägsta frekvens som SKL anger är 1 på 1 000 000. I sådana fall anser SKL att ”det kan hållas för visst” att spåret härrör från den misstänkte. I det ovanstående exemplet blir slutsatsen således att ”det kan hållas för visst att blodet kommer från den misstänkte”.

Mitokondriellt DNA, mtDNA

Vissa biologiska spår, exempelvis spontant avlossade hårstrån, ben eller tänder som legat nedgrävda i marken i åratal, delvis förruttnade likdelar och avföring, innehåller mycket små mängder kärnbundet DNA. Kvaliteten är också så dålig att STR-baserade analyser ofta misslyckas. I dessa material finns däremot tillräckligt mycket DNA av en annan typ än det kämbundna. I cellernas cytoplasma (utanför cellkärnan) finns mitokondrierna som är cellernas energiverk. De har en egen liten mängd DNA, mtDNA. Flera kopior av detta DNA finns i varje mitokondrie och det finns många mitokondrier per cell. MtDNA är uppbyggt på samma sätt som kärnbundet DNA med de fyra baserna A, T, C och G. Det är däremot mycket kortare i längd och har också lägre variation mellan individer. MtDNA nedärvs endast från modern, vilket innebär att syskon har samma mtDNA som sin mor, mormor och andra släktingar på mödernet. MtDNA ändrar sig långsamt genom mutationer.

Vid en mtDNA—analys avläses sekvensen av baserna längs en DN A- strång. Tekniken bygger även här på PCR-processen och vid själva analysen läses bas för bas. Skillnader mellan individer ses som en variation i ordningen mellan baserna. Sekvensen beskrivs som en rad med bokstäver, exempelvis: TCA CCC ATC AAC CG etc. En annan person kan ha en annan sekvens: TCA CTC ATC AAC CA etc.

Prov som inte har samma sekvens kommer från olika individer, medan prov som har samma sekvens kan vara från samma person eller från en släkting på mödernet. En frekvens anges för hur vanligt förekommande sekvensen är. Man kan inte genom mtDNA-analys erhålla så låg frekvens att en identifikation kan göras med visshet. MtDNA-analyser planeras att introduceras i SKL:s rutinverksamhet under år 1997.

5.3. Hur kan DNA-analys användas?

I avsnitt 5.3 ges några exempel på fall då DNA-analys har använts i Sverige. Exemplen belyser fördelarna med DNA—analys, men visar också på en del av de problem som är förknippade med kriminalteknik i allmänhet och DNA-teknik i synnerhet.

Som vi tidigare har framhållit kan DNA-analys vara ett mycket effektivt hjälpmedel vid brottsutredningar, antingen för att fria oskyldigt misstänkta eller för att fälla gärningsmän. Det bör dock framhållas att en DNA-analys sällan ensam kan vara avgörande för en fällande dom. För det första är det inte alltid tillräckligt att bevisa att den misstänkte har befunnit sig på brottsplatsen. Beroende på vilken

brottstyp det är fråga om krävs det ofta ytterligare bevisning om vad den misstänkte gjorde på platsen och vilket uppsåt han hade. För det andra bör de begränsningar som är förknippade med tekniken uppmärksammas. Bevisvärdet av analysen är beroende av kvaliteten på det prov som man har tillgång till och den analysmetod som används. Dessutom måste hänsyn tas till hur stor risken är för att det finns mer än en person som har samma DNA—profil. Även om DNA- analys inte alltid kan räcka som ensamt bevis i ett mål, kan analys— resultatet dock utgöra ett viktigt indicium som tillsammans med andra omständigheter kan leda till en fällande dom. De exempel som vi redogör för i detta avsnitt ger en bild av hur DNA-analys kan användas i olika mål och vilken betydelse analysen kan få för utgången i målet.

Mord - otillräcklig bevisning trots DNA-analys

En man hade hittats död i sin lägenhet. Den döde hade ett stort antal sticksår i magen och bröstet samt sår i huvudet. Dödsorsaken visade sig vara sticksår i hjärtat. Polisen fann en stor mängd blod i hallen, där kroppen låg, men också i köket vid en avskuren telefonsladd. SKL lät utföra DNA-analys av en blodfläck från köket samt av muskelprov från den döde och blodprov från en person som misstänktes för mord på honom. Resultaten visade dels att blodfläcken vid telefonsladden inte kom från den döde, dels att det var mycket troligt att den kom från den misstänkte. Chansen att en slumpmässigt vald person skulle ha samma DNA-profil som man hade funnit i blodfläcken var mindre än 1 på 1 000 000. SKL lät också utföra DNA-analys på cigarrett- fimpar som polisen hade funnit i lägenheten. Det gick inte att få fram någon fullständig DNA-profil från fimpama, men de två genetiska varianter av åtta möjliga som kunde påvisas överensstämde med den misstänkte. Det kunde därför inte uteslutas att den misstänkte hade rökt cigarretterna, men risken för slumpmässig överensstämmelse var 1 på 28.

Den misstänkte åtalades för mord, förnekade och frikändes. Såväl tingsrätten som hovrätten fann det klarlagt att blodfläckarna i köket härrörde från den åtalade. Han hade emellertid sagt att han hade besökt den döde flera månader tidigare, att han då hade varit skadad och att blodspåren kunde härröra från det tillfället. Blodfläckarna kunde inte tidsbestämmas och den åtalades berättelse kunde inte lämnas utan avseende. Bevisningen var i övrigt inte tillräcklig för att den åtalade skulle kunna bindas vid brottet.

Mord - nära släktingar

En person påträffades död med en hårslinga i handen. En under- sökning visade att håret hade ryckts bort från någons huvud, dock inte från den döde själv. Omständigheterna i övrigt utvisade att den döde hade bragts om livet. En syster till den döde misstänktes för mord och DNA-analys utfördes på hårslingan och på blodprov från systern. Analyserna visade att hårslingan inte kunde komma från systern. Eftersom fyra av de åtta gentiska varianterna i systems DNA-profil överensstämde med hårslingan kunde man emellertid anta att håret kom från någon nära släkting till den misstänkta. DNA-analys utfördes därför på blodprov från syskonens mor. Analysen resulterade i samma DNA-profil som man hade funnit i hårslingan.

Det bör i det här sammanhanget framhållas att nära släktingars DNA-profiler företer stora likheter. I det här fallet lades förunder- sökningen ned, bl.a. av det skälet att DNA-analysen inte med tillräcklig säkerhet visade att hårslingan kom från modern och inte från någon annan nära släkting.

Våldtäkt — de misstänkta erkände qfler DNA-analys

Två män misstänktes för våldtäkt och misshandel av en kvinna i en bil. Männen förnekade inledningsvis gärningarna. DNA-analys utfördes av ett vaginalprov från kvinnan. Analysresultatet utvisade att provet innehöll DNA-profiler från tre personer. Två av profilerna överensstämde med de två misstänkta och den tredje med kvinnans egen DNA—profil. De båda misstänkta erkände då att de hade haft samlag med kvinnan, men förnekade våldtäkt. De dömdes sedermera mot sitt nekande för grov våldtäkt.

Försök till grovt rån — nyare metoder gav bättre analysresultat

I ett mål som gällde åtal mot flera personer för delaktighet i ett flertal grova rån åtalades N. för bl.a. försök till grovt rån. Rånförsöket, som riktades mot en posttransportbil utanför en postterminal, misslyckades på grund av omständigheter som N. inte rådde över. Den postiljon som hade lastat bilen såg rånarna röra sig inne i postbilen samt på lastbryggan vid postterminalen. Sedan de hade försvunnit i en annan bil upptäckte han färska blodspår både i bilen och på lastbryggan. Själv hade han inte skadat sig. N. förnekade rånförsöket och påstod att han hade befunnit sig på en helt annan ort vid den tidpunkt då brottet skulle ha begåtts.

DNA-analys utfördes på blodfläckarna. Blodmängden var emellertid så liten att analysen gav tämligen dåligt resultat - risken för slump—

mässig överensstämmelse var 1 på 18 000. Tingsrätten ansåg att det fanns visst utrymme för att någon annan än N. hade avsatt spåren och åtalet mot N ogillades därför. Inför hovrättsförhandlingarna gjordes ytterligare typbestämningar av andra platser i arvsmassan. Dessa typbestämningar, som nyligen hade börjat användas vid SKL, gav trots den ringa blodmängden ett säkrare resultat än tidigare. Av det utlåtande som åberopades i hovrätten framgick att det fick hållas för visst att det på postbilen avsatta blodspåret härrörde från N. Eftersom N. inte hade gjort gällande att han vid något annat tillfälle hade varit i kontakt med postbilen eller hade lämnat någon annan förklaring till blodspåret, ansåg hovrätten det utrett att N. hade avsatt spåret i postbilen i samband med rånförsöket. N. dömdes därför för försök till grovt rån.

Mord utan lik

Polisen hade fått tips om att en man hade skjutits ihjäl i en stuga. Vid husrannsakan fann polisen stora mängder blod under golvet på övervåningen. På väggar och tak påträffades stänk av mänskligt blod och mänskliga vävnader. En bit av en tand påträffades på golvet. Andra fynd visade att det hade funnits ett hagelgevär på platsen. Misstankar om mord riktades mot de personer som skulle ha uppe- hållit sig i stugan vid tidpunkten då personen ifråga skulle ha skjutits. En av dessa var H. Under brottsutredningen framkom det att det var J. som hade dödats. Hans kropp påträffades inte.

SKL gjorde DNA-analys av blod som fanns på golvbrädorna, vävnadsfragment samt den del av en tand som hade påträffats. Analyserna jämfördes med analys av blodprov från J :s föräldrar samt av en blodfläck från ett sovtäcke som hade använts av J . Enligt SKL:s utlåtande var sannolikheten 1 på 1 000 000 för att blodet från golvbrädan, vävnaderna och blodet från sovtäcket skulle komma från obesläktade personer. Motsvarande sannolikhet för tanden var 1 på 210 000. Sannolikheten var enligt SKL 720 000 gånger större att ett barn till J :s föräldrar skulle överensstämma med blodet på golvbrädan och vävnaden än att en person slumpvis tagen ur svensk normalbe- folkning skulle göra det. Övervägande skäl talade därför för att spåren kom från ett barn till st föräldrar.

H. förnekade först att han skulle ha skjutit J. Vid det sista förhöret under förundersökning presenterades DNA-analysen för honom och han erkände då brottet. H. dömdes för mord.

Försök till grov utpressning — analys av salivrester på bl.a. frimärken

Ett bageriföretag hade under åren 1990 t.o.m. 1994 utsatts för utpressningsförsök. Företrädare för bageriföretaget hade under denna period fått flera anonyma brev där företaget krävdes på stora summor pengar, mellan en och fem miljoner kronor. Breven innehöll också hot om vad som skulle hända om företaget inte betalade. Ett stort antal anonyma hotelsebrev hade också skickats till bl.a. bageriföretagets kunder. I vissa av breven fanns spikar och nålar. Under samma period hade en okänd person stuckit in nålar och andra vassa föremål i bröd och andra livsmedel som fanns till försäljning hos företag som var kunder till bageriföretaget. Bageriföretaget betalade trots hoten aldrig ut några pengar i enlighet med instruktionerna i breven.

Under förundersökningen lät åklagaren genomföra DNA-analys av en del av de 332 anonyma brev som hade skickats. Analysen gick till på det sättet att SKL försökte utvinna DNA ur salivrester på kuvertens klisterkanter och på frimärkena. Misstankar hade riktats mot B. , som var anställd i bageriföretaget, och DNA-analys utfördes därför även på honom. I sju fall kunde SKL utvinna DNA från klisterkanterna. Resultatet var att det beträffande fyra kuvert kunde hållas för visst att det var B:s DNA som fanns på klisterkanten (frekvens 1/1 000 000 eller lägre), att skäl talade för detta i ett fall (frekvens 1/170) samt att i ytterligare ett fall en blandning av DNA från minst två personer påvisats, där det inte kunde uteslutas att B. var en av dem. I ett fall hade typbestämningen inte kunnat utvärderas. SKL hade vidare utvunnit DNA från sju frimärken. Resultatet blev att det i tre fall kunde hållas för visst att det var B:s DNA som fanns på frimärkena (frekvens 1/1 000 000), att skäl talade för detta i två fall (frekvens 1/3 000 och 1/190) samt att det i ett fall inte kunde uteslutas (frekvens 1/ 16). I ett fall hade typbestämningen inte kunnat utvärderas. De åberopade analyserna avsåg brev som, med ett undantag, hade poststämplats under en och samma sexmånadersperiod. Försvararen framhöll att SKL hade testat ytterligare 13 brev från samma period utan att DNA hade kunnat påvisas samt 38 brev som var avsända senare. Endast i 1 av de 38 fallen hade man kunnat påvisa DNA och analysen visade att det DNA som fanns på brevet inte kunde komma från B.

B. åtalades för bl.a. försök till grov utpressning, grovt olaga tvång och grovt olaga hot. Han förnekade gärningarna.

Tingsrätten (nämnden) dömde B. för försök till utpressning. I skälen angavs bl.a. att det vid en kritisk granskning inte fanns någon möjlighet att komma förbi DNA-bevisningen utan att finna den bindande för B. i skuldfrågan. Andra omständigheter pekade på att samma person skulle ha skrivit samtliga i målet förekommande brev. Tingsrätten ansåg därför att B. var bunden till samtliga brev och att åtalet var styrkt.

Rättens ordförande var skiljaktig och ville ogilla åtalet. Ordföranden lade vikt vid att DN A-analyserna visserligen vägde tungt i bevishänse— ende, men att de inte kunde visa annat än att B. hade befattat sig med ett begränsat antal försändelser under en begränsad tid. B. kunde enligt ordförandens mening inte alls bindas till de övriga breven. Även om B. i övrigt hade försökt förklara DNA-förekomsten på ett sätt som föreföll verklighetsfrämmande, ansåg ordföranden att det inte var möjligt att bygga en fällande dom enbart på den enligt hans mening begränsade omfattningen av DNA—analyserna och att sedan låta analys— resultatet bli vägledande för tolkningen av övrig bevisning, ' 'när andra förklaringar, hur osannolika de än må vara, likväl inte kan uteslutas”.

Domen överklagades. Ytterligare DNA-analyser utfördes. Hovrätten konstaterade att det på 15 av de försändelser som hade skickats mellan februari 1990 och oktober 1991 fanns 19 spår som med varierande grad av säkerhet kunde antas härröra från B. Det rådde full visshet i fråga om tio spår. Hovrätten godtog inte B:s invändning att DNA- spåren måste ha satts dit av någon annan, utan ansåg det styrkt att B. hade frankerat och förslutit breven. Enligt hovrätten fanns det visserligen skäl att utgå från att någon mer än B. kunde ha varit inblandad i brotten, men B. måste ändå förutsättas ha känt till brevens innehåll och även haft del i spridningen av dem. Utredningen gav enligt hovrätten inte utrymme för någon annan slutsats än att B. tagit så aktiv del i hanteringen att han måste hållas ansvarig för samtliga brev som hade skickats mellan februari 1990 och oktober 1991 och därmed också för de sabotage som hängde samman med breven. Hovrätten ansåg därför åtalet styrkt för tiden fram till och med oktober 1991 och dömde B. för att - ensam eller tillsammans med annan - ha förövat försök till utpressning. Beträffande tiden därefter fanns enligt hovrätten inte övertygande bevisning om B:s medverkan i brotten. Domen hade vid betänkandets tryckning inte vunnit laga kraft.

Som vi tidigare har nämnt utvecklas tekniken för DNA-analys oavbrutet. Nya metoder gör det möjligt att företa analys i fall då man tidigare inte skulle ha lyckats. Analysresultaten blir genom förbättrad teknik också tillförlitligare. Vi ger nedan två exempel på fall där Institutionen för medicinsk genetik vid Uppsala universitet har gjort DNA-analys med användning av ny teknik.

Mord — analys av mitokondrie-DNA

I mars 1992 dödades en kvinna i sin lägenhet genom fjorton slag i huvudet med ett verktyg. Hennes man misstänktes för brottet. Polisen säkrade blodspår på bl.a. ett svängjärn som kunde ha använts vid brottet, på nagelskrap från kvinnan, på mannens kalsonger och på en

handduk. Det togs jämförelseprover från den döda och från den misstänkte. SKL konstaterade i juni 1992 att skäl talade för att blodet på svängjärnet kom från kvinnan och att det kunde uteslutas att det kom från mannen. I övriga fall kunde SKL inte typbestämma blodet.

Vid Institutionen för medicinsk genetik genomfördes en DNA-analys med hjälp av PCR-metoden av nagelskrap från kvinnan samt av två blodfläckar på kalsongerna. Enligt ett yttrande från januari 1994 visade analyserna att blodet i nagelskrapen kom från kvinnan. Det kunde inte uteslutas att den ena blodfläcken på kalsongerna kom från kvinnan samt att huvuddelen av materialet i den andra blodfläcken också kom från henne. Sannolikheten för att blodet skulle komma från någon annan person var ungefär 2 - 5 %.

På begäran av åklagaren utfördes ytterligare en undersökning av samma material, för att man om möjligt skulle kunna få större säkerhet vid bedömningen. Institutionen för medicinsk genetik utförde en analys av mitokondrie-DNA som visade att de två blodfläckarna på kalsongerna innehöll en mitokondrie-DNA-typ som var identisk med kvinnans DNA-typ, men som skiljde sig från mannens ”i 13 positio- ner”. Den genetiska typ av mitokondrie-DNA som kvinnan bar på förekom hos 1,7 % av en engelsk befolkningsgrupp. Med hänsyn till att man tidigare hade gjort PCR-analys av fläckarna kunde den sammanlagda sannolikheten beräknas till ungefär 6 på 10 000.

Tingsrätten konstaterade att dödsfallet kunde ha inträffat någon gång före kl. 9.00, att mannen hade begett sig till arbetet kl. 06.15 och att någon annan därför hade kunnat ta sig in i lägenheten och mörda hustrun. Vidare påpekade tingsrätten att blodfläckarna på kalsongerna kunde ha uppkormnit vid ett tidigare tillfälle. Tingsrätten ogillade därför åtalet. Domen överklagades och hade vid betänkandets tryckning inte vunnit laga kraft.

Rån — analys av mitokondrie—DNA

Fallet avser grovt rån vid tre olika tillfällen, dels mot två värdetrans- porter, dels mot en bank. Tre män, N., B. och M., misstänktes för rånen. Hårstrån säkrades från rånarnas kläder, men eftersom hårstråna i stort sett saknade rötter fanns det så lite cellrester att SKL inte kunde utföra någon typbestämning med sedvanliga metoder. Även rånarlu— vorna undersöktes med avseende på besudlingar. I ett tänkt läge för munnen påvisades mikroskopiskt lite cellrester, men inte heller dessa kunde typbestärmnas.

Institutionen för medicinsk genetik kunde med hjälp av mitokondrie— analys typbestämma både hårstrån och besudlingar på rånarluvorna. De genetiska typerna för de olika undersökningsmaterialen visade sig vara identiska med typerna för jämförelsematerialet från de tre misstänkta. Resultaten jämfördes med en databas innehållande

mitokondrie-DNA från 925 individer. Av dessa 925 individer hade 292 europeiskt urpsrung och de övriga afrikanskt, sudanesiskt eller asiatiskt ursprung. Resultatet visade att den genetiska typ av mitokon— drie—DNA som N. bar på förekom hos ungefär en procent av den europeiska populationen medan motsvarande tal för B. och M. var 0,3 procent.

Institutionen kunde också utföra en annan typ av DNA-analys (analys av HLA—DRBl genen) avseende en salivbesudling på en av rånarluvoma som förekom i samband med rånet mot banken. Resultatet var identiskt med analysresultat av jämförelseprovet från N. Risken för slumpmässig överensstämmelse angavs till cirka 4 på 100. Med hänsyn till analysen av mitokondrie—DNA kunde den sammanlag- da risken för slumpmässig överensstämmelse såvitt avsåg N . beräknas till 4 på 10 000. Institutionens slutsats var att det sammantaget inte kunde uteslutas att undersökningsmaterialet kom från de tre männen.

De tre männen åtalades för rånen. De förnekade gärningarna. DNA- analyserna utgjorde den centrala bevisningen. Dessutom hade fingeravtryck från N. återfunnits i en lägenhet där bytet från ett rån påstods ha delats upp. I övrigt åberopade åklagaren i huvudsak indicier. Tingsrätten ansåg att undersökningsresultaten även vid en försiktig värdering skulle tillmätas stor betydelse i sammanhanget. Det förelåg enligt tingsrätten visserligen en liten osäkerhetsfaktor när det gällde frågan om slumpmässig överensstämmelse. Tingsrätten ansåg emellertid att det förhållande att gärningsmännen efter rånet hade lämnat kvar spår med DNA-profiler som överensstämde med envar av N., B. och M. inte kunde vara någon slump. Till det kom att de åtalade över lag hade valt att inte medverka under förundersökningen genom att inte svara på frågor och inte heller ge förklaringar till de resultat som polisen under utredningen hade kommit fram till. Vid en sammantagen bedömning av DNA—analysen och vad som i övrigt hade framkommit i målet fann sig tingsrätten övertygad om att N., B. och M. hade begått de åtalade gärningarna. Tingsrättens dom hade vid betänkandets tryckning inte vunnit laga kraft.

5.4. Hur kan DNA-register användas?

Avsnitt 5.4 innehåller en kort beskrivning av hur DNA-register skulle kunna användas i den brottsutredande verksamheten samt ett exempel på fall då flera brottsutredningar hade kunnat samord- nas med hjälp av ett register.

De exempel som vi har redovisat i föregående avsnitt visar att DNA- analys kan användas både som ett hjälpmedel under utredning om ett brott och som bevis i rättegång. Exemplen visar också att analys—

resultaten ofta ger en god hjälp i utredningsarbetet och att de som regel också tillmäts stort värde i bevishänseende. Den fortlöpande utvecklingen av DNA-tekniken kommer med stor sannolikhet att göra analyserna till än mer tillförlitliga hjälpmedel. Användningen av informationsteknik kan också öka effektiviteten. Med hjälp av datoriserade DNA-register skulle polisen kunna utnyttja DNA-tekniken redan på spaningsstadiet, dvs. innan misstankar har kunnat riktas mot en viss person.

DNA—tekniken gör det möjligt för polisen att under en brottsutred- ning med viss grad av säkerhet uttala sig om huruvida en misstänkt har befunnit sig på brottsplatsen eller ej. Det förutsätter att det finns något spår från brottsplatsen som kan analyseras och att jämförelse- prov också kan tas från den misstänkte. Utredningen måste alltså ha kommit så långt att en viss person kan pekas ut som misstänkt. Om det upprättades ett DNA—register med uppgifter om människors DNA- profiler skulle spåranalyser kunna jämföras med DNA-profilerna i registret, vilket skulle kunna ge ett mycket snabbt besked om vem som har lämnat ett spår på en brottsplats. Det skulle i sin tur kunna underlätta en förundersökning avsevärt. Ett DNA-register skulle alltså kunna göra det lättare att identifiera en person som t.ex. har avsatt ett spår på en brottsplats.

Resultatet av en jämförelse mellan en spåranalys och ett DNA- register behöver naturligtvis inte alltid bli att man finner en DNA- profil som överensstämmer med resultatet av spåranalysen. Ju fier personer som finns i registret, desto större är emellertid chansen att den som har avsatt ett visst spår skall påträffas. Sett enbart ur utredningssynpunkt vore det alltså värdefullt om ett DNA-register kunde innehålla uppgifter om alla dem som kan förväntas begå brott. Som vi kommer att ta upp senare gör sig dock integritetsskälen starkt gällande. Liksom i andra fall, då det är fråga om att underkasta människor provtagningar av olika slag eller att med hjälp av ADB registrera uppgifter om deras personliga förhållanden, krävs en noggrann avvägning mellan vad som är önskvärt av hänsyn till intresset av så effektiva brottsutredningar som möjligt och vad som kan accepteras med hänsyn till intresset av skydd för den personliga integriteten. Till dessa frågor återkommer vi senare i våra över- väganden.

Det man i första hand tänker på när man talar om DNA-register är troligen den typ av register som vi har berört ovan. Polisen kan emellertid också ha intresse av att registrera resultat från spåranalyser i de fall då det inte har kunnat utredas vem som har avsatt spåret. Hur ett sådant register skulle kunna komma till användning framgår av följande exempel.

Fyra våldtäkter

Under sommaren och hösten 1994 våldtogs fyra kvinnor i Stock— holmsområdet av för dem okända män. Den första våldtäkten förövades i Skärholmen sommaren 1994. Målsäganden trodde sig ha hört ett smeknamn på gärningsmannen, men kunde i övrigt inte ge något signalement. I Tyresö förövades därefter två våldtäkter vid ett och samma tillfälle hösten 1994. Målsägandena kunde ge en god beskrivning av gärningsmannen. Den fjärde våldtäkten förövades senare under hösten 1994 i Skärholmen. Målsäganden kunde i det fallet beskriva mannens ansikte. Polisen säkrade fläckar med sperma från alla brotten. Fläckarna analyserades inte, men bevarades nedfrysta hos SKL.

Det signalement som målsägandena hade lämnat ledde till att de tre senare Våldtäkterna kopplades samman. I februari 1995 greps en man som misstänkt för de brotten. Han förnekade gärningarna. DNA- analys företogs på den misstänkte. De nedfrysta spermafläckarna analyserades också. Eftersom den misstänktes namn hade vissa likheter med det smeknamn som målsäganden i det första våldtäktsfallet hade uppfattat, gjorde man dessutom en analys av fläckarna från det brottet. Analyserna visade att den misstänktes DNA-profil överensstämde med de DNA—profiler man hade erhållit från spermafläckarna i de fyra fallen. Mannen medgav senare att han hade haft samlag med alla fyra kvinnorna. Han erkände våldtäkt i två av fallen, men dömdes för samtliga fyra brott.

I det här fallet var det närmast en slump att man kopplade ihop de olika utredningarna. Om det hade funnits ett register med uppgifter om resultat från spåranalyser hade man emellertid på ett enkelt sätt kunnat klarlägga sambandet mellan brotten, under förutsättning att spermafläckarna omedelbart hade analyserats och analysresultatet därefter registrerats. DNA—profilen från den andra våldtäkten skulle ha kunnat jämföras med registret, varvid man skulle ha funnit att den överensstämde med DNA-profilen från det första brottet. Även de sista Våldtäkterna hade genom spårregistret kunnat kopplas ihop med de två första. Det hade inneburit att man med viss säkerhet hade kunnat påstå att en och samma person hade avsatt samtliga spår. Utredningarna hade också kunnat samordnas och vittnesmål och annan bevisning hade kunnat sammanställas. Möjligheterna för polisen att utreda brotten hade därmed sannolikt ökat.

sou 1996:35 6 Gällande rätt 6.1 Om DNA—register m.m.

I följande avsnitt beskrivs vad som enligt internationella överens- kommelser och svensk rätt gäller beträffande polisens befogenhet att spara resultatet av en DNA-analys och att upprätta ett databa- serat DNA-register. Motsvarande förutsättningar beträffande fingeravtryck beskrivs också. En redogörelse för utländsk rätt finns i bilaga 2.

6.1.1. Internationella konventioner m.m.

Att spara uppgifter om någons personliga förhållanden torde utgöra en sådan inskränkning i rätten till skydd för privatlivet som avses i artikel 8:1 i Europakonventionen (se bl.a. paragraf 47 i kommentaren till Europarådets rekommendation om användning av DNA-analys i straffprocessen). Sådana inskränkningar får enligt artikel 8:2 i Europakonventionen förekomma om det är föreskrivet i lag och det dessutom i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. ”förebyggandet av oordning eller brott”. Man bör också uppmärksamma artikel 6:2, den s.k. oskuldspresumtionen, enligt vilken envar som blivit anklagad för brottslig gärning, skall betraktas som oskyldig intill dess att hans skuld lagligen har fastställts. Denna artikel i Europakonventionen skulle eventuellt kunna ha betydelse för polisens möjlighet att spara uppgifter om en person som inte längre är misstänkt eller som har frikänts, men som genom att uppgifterna sparas framstår som brottslig.

Uppgifter om analysresultat eller fingeravtryck kan sparas i manuellt förda register och med hjälp av ADB. Då det gäller dataregistrering av uppgifter finns bestämmelser av betydelse i EU:s datadirektiv och i Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (SÖ 1982. 50). Även OECD och FN har utfärdat riktlinjer på dataområdet

År 1987 antogs inom Europarådet en rekommendation om an— vändningen av personuppgifter inom polissektorn (Recommendation No. R (87) 15 of the Committe of Ministers to member states regulating the use of personal data in the police sector). Rekommenda- tionen innehåller speciella dataskyddsregler för personuppgifter som

polisen samlar in, lagrar, använder eller överför i syfte att förhindra eller bekämpa brott eller för att upprätthålla allmän ordning. Av särskilt intresse här är punkt 3 i rekommendationen, enligt vilken man endast bör spara sådana uppgifter som är korrekta och som är nödvändiga för att polisen skall kunna fullgöra sina lagstadgade uppgifter. Av punkt 7 i rekommendationen följer vidare att personupp- gifter som har sparats för något av de nyss nämnda syftena skall förstöras när de inte längre behövs för det angivna ändamålet.

Även 1 Europarådets rekommendation om användningen av DNA- analys inom straffprocessen fimis regler av betydelse i det här sammanhanget. Det bör framhållas att rekommendationen enligt punkt 1 inte bara tar sikte på dataregister utan på varje samling av analys- resultat, således även sådana register som förs manuellt. Av punkt 8 i rekommendationen följer att prover och andra kroppsvävnader som har tagits från personer för DNA-analys inte får sparas sedan man slutligen har avgjort det fall där proverna eller vävnaderna har använts. Man får dock göra undantag från huvudregeln om det är nödvändigt för något ändamål som är direkt förknippat med syftet till att man tog provet. Av punkt 8 följer vidare att resultatet av en DNA- analys och information som erhålls från analysresultatet skall förstöras när de inte längre behövs för det ändamål för vilket de har använts. Man får dock spara analysresultat och information om den person som berörs har blivit dömd för ett allvarligt brott mot annans liv, integritet eller säkerhet. För sådana fall skall det i lag noga anges hur länge uppgifterna får sparas. I vissa fall kan prover och andra kroppsvävna— der samt analysresultat få sparas längre än vad som ovan har angetts, nämligen då en person begär det samt då provet inte kan härledas från en bestämd person, t.ex. då det är fråga om spår från en brottsplats. Punkt 8 innehåller också särskilda regler om bevarande av uppgifter i de fall att rikets säkerhet berörs. Dessutom följer av punkt 4 i rekommendationen att prover som har tagits för DNA—analys och resultat av sådan analys får användas för forsknings— och statistikända- mål under förutsättning att den enskildes identitet inte röjs.

6.1.2. Svensk rätt

I 2 kap. 3 5 andra stycket regeringsformen föreskrivs att varje medborgare skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av ADB. Begränsningar i skyddet får enligt 2 kap. 12 å andra stycket göras i lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Regler av betydelse finns också i polisregisterlagen och i datalagen. Med polisregister förstås enligt 1 & polisregisterlagen ett register som

förs hos Rikspolisstyrelsen eller någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilket någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt. Av 2 & följer att innehållet i polisregister skall begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. Polisregisterlagen innehåller också föreskrifter om bl.a. utlämnande av uppgifter och gallring.

För att DNA-register som utgör personregister skall få föras med hjälp av ADB fordras enligt datalagen antingen att regeringen eller riksdagen har beslutat att inrätta sådana dataregister eller att Datain- spektionen har gett tillstånd till registren.

Det kan påpekas att det enligt nuvarande regler förefaller möjligt att inrätta ett manuellt fört DNA-register och, med tillstånd av Datain- spektionen, ett databaserat register. Eftersom ett dataregister skulle komma att innehålla uppgift om att de registrerade har dömts för brott, skulle det krävas synnerliga skäl för att tillstånd skulle meddelas (4 & datalagen). Varken Rikspolisstyrelsen eller Statens kriminalteknis— ka laboratorium har ansökt om tillstånd att få föra ett DNA-register.

6. 1 .3 Fingeravtrycksregistret

Fingeravtrycksregistret kan i flera hänseenden liknas vid de tänkta DNA-registren. Vi lämnar därför i detta avsnitt en redogörelse för vilka regler som gäller för fingeravtrycksregistret.

I fingeravtrycksregistret samlas uppgifter om fingeravtryck som har tagits av bl.a. anhållna och häktade personer. Registret används framför allt på så sätt att spår från brottsplatser jämförs med fingerav- trycksregistret, för att man om möjligt skall kunna finna en person med samma fingeravtryck. Eftersom en människas fingeravtryck är helt unikt och inte kan förväxlas med någon annans, kan man vid överensstämmelse mellan ett spår och en registrerad persons fingerav- tryck konstatera att personen i fråga måste ha varit på brottsplatsen. Fingeravtrycksregistret kan på det sättet vara till stor hjälp i ut— redningsarbetet.

Fingeravtrycksregistret, vilket är ett sådant polisregister som avses i polisregisterlagen, förs för närvarande med Datainspektionens tillstånd (beslut den 23 december 1974, dnr 13066-74 samt den 23 augusti 1989, dnr 1918—89). Datainspektionen har också meddelat föreskrifter för registret. I tillståndet har under rubriken registerända— mål antecknats följande:

Registret omfattar daktylogram (fingeravtryck) angående de personer som varit föremål för åtgärd enligt 28 kap. 14 & rätte- gångsbalken. Fingeravtryck skall enligt 6 & kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck insändas till rikspolisstyrelsen.

Registret är ett hjälpmedel dels i brottsspanings—sammanhang, dels för identifiering av person med okänd eller tvistig identitet. Registret är ett polisregister och regleras sålunda av bestämmelsema i lagen (1965:94) om polisregister m.m.

Av 7 5 förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. följer att fingeravtryck som har tagits med stöd av 28 kap. 14 & rättegångs- balken, utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll skyndsamt skall sändas till Rikspolisstyrelsen tillsammans med en beskrivning av personen. Detta gäller dock inte fingeravtryck som med stöd av 2 & förordningen om fingeravtryck m.m. har tagits av den som inte är misstänkt för brott. Bortsett från fingeravtryck som tas med stöd av utlänningslagarna är det således bara fingeravtryck från misstänkta som registreras. Om fingeravtryck under en förunder- sökning har tagits i jämförelsesyfte av annan än den misstänkte, skall det fingeravtrycket således inte sändas in till Rikspolisstyrelsen för registrering. Det framgår visserligen inte uttryckligen av fingerav- trycksförordningen att sådana avtryck som inte skall registreras i stället skall förstöras, men det kan antas att det har varit avsikten. I Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om upptagning av fingeravtryck m.m. (FAP 473-1) rekommenderas i punkt 7 att sådana fingeravtryck återsänds till den polismyndighet som har begärt den jämförande undersökningen. Det anges också att fingeravtrycken kan makuleras vid rikskriminalpolisen om den lokala polismyndigheten särskilt anger det.

Datainspektionen meddelade ursprungligen inte några föreskrifter i samband med tillståndet eftersom det beträffande polisregister gäller särskilda bestämmelser i polisregisterlagen och polisregisterkungörel— sen. Bestämmelserna i dessa författningar skulle således gälla beträffande bl.a. rätten att få uppgifter ur registret och gallring av uppgifter. Av 14 äpolisregisterkungörelsen följer således att uppgifter i fingeravtrycksregistret skall gallras bl.a. om misstanke som an— tecknats inte längre föreligger eller om domstol har frikänt den misstänkte. Datainspektionen anförde efter en granskning av Riks- polisstyrelsens personregister (beslut den 28 september 1989, dnr 2366—88) att gallringsfrågan var otillfredsställande reglerad i polis— registerkungörelsen såvitt avsåg bl.a. fingeravtrycksregistret och att nya gallringsföreskrifter borde meddelas för registret. I ett ärende om kompletterande föreskrifter för person- och belastningsregistret (dnr 3323-92) anförde Datainspektionen i delbeslut den 3 mars 1992 bl.a. att slutligt beslut skulle fattas sedan gallringsfrågoma beträffande person- och belastningsregistret och vissa andra personregister, häribland fingeravtrycksregistret, hade utretts särskilt. Datainspektio- nen ansåg sedermera att någon åtgärd i detta hänseende inte var påkallad och avskrev därför ärendet genom slutligt beslut den 3 januari 1995.

6.2. Om DNA-analys m.m.

Detta avsnitt innehåller en kort redogörelse för vad som enligt internationella överenskommelser och svensk rätt gäller beträf- fande polisens befogenhet att ta prover för DNA-analys. Som jämförelse beskrivs även förutsättningarna för att polisen skall få ta fingeravtryck av en person och spara fingeravtrycket.

6.2.1. Internationella konventioner m.m.

Enligt artikel 8:1 i Europakonventionen har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Kroppsvisitation och kroppsbesiktning är exempel på åtgärder som inskränker rätten till skydd för privatlivet. I skyddet för den personliga integriteten ingår också skydd mot medicinska undersökningar, även sådana av mindre betydelse, fotografering av misstänkta samt tagande av fingeravtryck och blodprov (P. van Dijk och G.J .H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2 upplagan, s. 373). Inskränkningar i det i artikel 8:1 föreskrivna skyddet kan enligt artikel 8:2 godtas endast under förutsättning att de har stöd i lag och om de i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. förebyggandet av oordning eller brott.

År 1992 antog Europarådets ministerkommitté en deklaration om användningen av DNA-analys inom ramen för det straffrättsliga systemet (Recommendation No. R (92) 1 of the Committee of Ministers to member states on the use of analysis of the deoxyribo- nucleic acid (DNA) within the framework of the criminal justice system). Rekommendationen är enligt punkt 2 tillämplig på insam- landet av prover för användning av DNA-analys i syfte att identifiera en misstänkt eller någon annan person inom ramen för utredande och beivrande av brott. Av punkt 3 följer att prover som har tagits för DNA—analys och uppgifter som erhålls från sådan analys, vilken har gjorts i syfte att utreda eller beivra brott, inte får användas för något annat syfte. Prover som har tagits från levande personer i medicinskt syfte och uppgifter från sådan analys får enligt samma punkt inte användas för utredande eller beivrande av brott, annat än under de förutsättningar som anges i lag. I punkt 4 anges att prover för DNA- analys bara får tas under de förutsättningar som anges i lag. Om det enligt lagen är tillåtet att prover tas utan samtycke från den miss- tänkte, får sådan provtagning genomföras endast om det är försvarligt med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet.

6.2.2. Svensk rätt Regeringsformen

Enligt 2 kap. 6 & regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människokroppen men också läkarundersökningar, mindre ingrepp som vaccinering och blod— provstagning samt andra liknande åtgärder som faller under begreppet kroppsbesiktning (prop. 1975/76:209 s. 147). Även tagande av fingeravtryck är enligt förarbetena till regeringsformen så integri- tetskränkande att det bör betraktas som ett kroppsligt ingrepp i grundlagens mening (SOU 1975:75 s. 359). Skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp får enligt 2 kap. 12 & första stycket regerings- formen begränsas enbart genom lag. Av andra stycket i samma paragraf följer att en sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får vidare aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Bestärmnelsen i 2 kap. 12 å andra stycket kan sägas vara ett uttryck för den ända- målsprincip som anses vedertagen i svensk rätt och som innebär att ett tvångsmedel inte får användas i något annat syfte än det som framgår av den tillämpade bestämmelsen.

Om DNA—analys och provtagning för sådan analys

Som framgår av avsnittet ovan kräver både Europakonventionen och regeringsformen att en person inte utsätts för t.ex. provtagningar eller åläggs att lämna fingeravtryck annat än i enlighet med vad som sägs i lag. Bestämmelser om sådana provtagningar som behövs för en DNA-analys, dvs. kroppsbesiktning, finns i 28 kap. 12 & rättegångs- balken. Med kroppsbesiktning avses enligt paragrafen undersökning av människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från människokroppen och undersökning av sådana prov. Av lagtexten följer (efter ändring den i januari 1994, SFS 1993:1408, prop. 1993/94:24) att det inte bara är själva provtagningen som utgör en kroppsbesiktning i lagens mening, utan också analysen av ett prov som har tagits från människokroppen. Den som är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, får enligt 28 kap. 12 & kroppsbe- siktigas för att polisen skall kunna bl.a. utröna omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brottet. I princip tillåter rättegångs- balken alla former av undersökningar, provtagningar och analyser. Den enda begränsningen är att kroppsbesiktning enligt 28 kap. 12 5 inte får utföras så att den undersökte riskerar framtida ohälsa eller

skada. Ändamålsprincipen medför också att ett prov inte får analyseras i annat syfte än det för vilket provet togs.

Bestämmelsen i rättegångsbalken är inte tillämplig i alla fall av DNA-analys under en brottsutredning. Begreppet kroppsbesiktning är nämligen inte avsett att omfatta en undersökning av kroppsprodukter som påträffas utan samband med någon provtagning, vilket tydligt framgår av förarbetena till den nyss nänmda ändringen av 28 kap. 12 & rättegångsbalken (prop. 1993/94:24 s. 46). I det till lagrådet remitterade förslaget hade departementschefen ursprungligen föreslagit att det med kroppsbesiktning skulle avses ”undersökning och provtagning av människokroppens yttre och inre samt av dess produkter” . Lagrådet ansåg emellertid att begreppet genom den definitionen skulle bli alltför vittomfattande. Även provtagningar som inte gjordes från människokroppen, t. ex. provtagningar av kroppspro- dukter som anträffas på en brottsplats, skulle enligt lagrådets mening komma att omfattas. Undersökningar av kroppsprodukter som gjordes utan samband med provtagning skulle med den föreslagna definitionen också komma att utgöra kroppsbesiktning. Lagrådet ansåg att en sådan vid omfattning av begreppet inte kunde anses lämplig och föreslog därför att begreppet kroppsbesiktning gavs den definition som numera finns intagen i 28 kap. 12 &. Departementschefen var ense med lagrådet och anförde att begreppet kroppsbesiktning skulle omfatta såväl sj älva provtagningen som undersökningen av de kroppsprodukter som åtkoms genom eller vid provtagningen. Däremot skulle inte undersökning av kroppsprodukter som påträffas utan samband med någon provtagning omfattas av begreppet kroppsbesiktning.

Det är således inte fråga om kroppsbesiktning då man undersöker ett blodspår på en brottsplats. Det torde inte heller vara fråga om kroppsbesiktning om man undersöker ett prov som har tagits från en person för utredning om ett tidigare brott och därefter har sparats. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att polisen i samband med en utredning om våldtäkt låter analysera ett blodprov som har tagits från den misstänkte för alkoholanalys i samband med en tidigare misstanke om rattfylleri.

Eftersom begreppet kroppsbesiktning enligt departementschefens uttalande endast är avsett att omfatta undersökning av sådana prover som åtkommits genom en provtagning för utredning om brott, kan det inte heller vara fråga om kroppsbesiktning då man analyserar ett blodprov som har tagits av den misstänkte i något annat syfte än för en brottsutredning, t.ex. av medicinska skäl. För undersökning av prover som har tagits för annat ändamål än för utredning om brott liksom för undersökning av ett spår från brottsplatser finns inga lagregler alls. Av punkt 3 i Europarådets rekommendation om användningen av DNA—analys följer emellertid att prover som har tagits från levande personer i medicinskt syfte och uppgifter från sådan

analys inte får användas för utredande eller beivrande av brott, annat än under de förutsättningar som anges i lag.

Bestämmelsen i 28 kap. 12 & rättegångsbalken reglerar bara undersökningar som måste kunna genomföras mot en persons vilja. Det tvång som kroppsbesiktning innebär får bara utnyttjas mot den som är skäligen misstänkt för ett brott. Det innebär dock inte att det inte skulle förekomma motsvarande undersökningar även av andra. Tvärtom underkastas målsägande tämligen ofta olika former av undersökningar. Det anses sålunda att undersökning av t.ex. en målsägande i brottsutredande syfte får företas, trots att uttryckligt lagstöd saknas, om den undersökte eller hans ställföreträdare samtyck- er till åtgärden. En undersökning av målsäganden för att finna sådana spår efter den misstänkte som kan DNA-analyseras kan alltså företas med målsägandens samtycke. Detsamma gäller provtagning för DNA- analys av målsäganden i jämförelsesyfte. Med samtycke kan man också utföra DNA-analys på andra som inte är misstänkta för brott.

Om fingeravtryck

Bestämmelser om tagande av fingeravtryck i samband med en brottsutredning finns i 28 kap. 14 & rättegångsbalken. Enligt paragra- fen får fotografi och fingeravtryck tas, för det första, av den som är anhållen eller häktad och, för det andra, av annan om det ”erfordras för vinnande av utredning om brott, varå fängelse kan följa". Närmare bestämmelser om tagande av fingeravtryck har meddelats i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m.1 Förordningen innehåller bestämmelser om fotografi och fingeravtryck som tas med stöd av rättegångsbalken, utlänningslagen, eller lagen om särskild utlänningskontroll.

I 2 5 första stycket fingeravtrycksförordningen anges de tre situationer då fingeravtryck och fotografi med stöd av föreskrifterna i 28 kap. 14 & rättegångsbalken alltid skall tas. Fingeravtryck och fotografi skall enligt denna bestämmelse tas av

1. den som har häktats som misstänkt för brott,

2. den som har anhållits som misstänkt för brott, om den anhållne är okänd och undandrar sig att uppge namn, hemvist eller födelsetid eller lämnar uppgifter om dessa förhållanden som kan antas vara osanna samt

1 Förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. ersatte den 1 augusti 1992 den tidigare gällande kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck m.m. I de hänseenden som här är av intresse innehåller förordningen inte några ändringar i sak i förhållande till vad som tidigare gällde.

3. den som har anhållits som misstänkt för brott, om fingeravtryck eller fotografi kan behövas för att utreda om den anhållne har begått brottet eller något annat brott eller annars få till stånd erforderlig utredning eller om den anhållne anses farlig för den allmänna säkerheten eller laglydnaden.

Av 2 & andra stycket fingeravtrycksförordningen framgår också att fingeravtryck får tas i vissa andra situationer. Om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa, får fingeravtryck och fotografi tas också av den som misstänks för brottet utan att vara anhållen eller häktad för detta samt av den som inte är misstänkt för brottet.

Enligt 4 & får avtryck även tas av hand och fot av den som är anhållen eller häktad. Detsamma gäller i fråga om andra personer, om det behövs för utredning om brott på vilket fängelse kan följa.

Beslut om att ta avtryck eller fotografi fattas av förundersökningsle- daren i de fall åtgärden behövs för utredning om brottet. I övriga fall fattas beslut av polismyndigheten.

7. Överväganden om DNA—register m.m.

I det inledande avsnittet 7.1 redovisar vi några allmänna synpunkter på DNA—analys och DNA-register. I avsnitt 7.2 behandlar vi frågor om ändamål med och innehåll i de register som föreslås samt om utlämnande och gallring av uppgifter. Därefter tar vi i avsnitt 7.3 upp frågor om provtagning och analys. I avsnitt 7.4 slutligen redovisar vi skillnaderna mellan vårt förslag och Europarådets rekommendation om användningen av DNA—analys inom ramen för straffprocessen samt våra skäl att avvika från rekommendationen.

7.1. Inledning

DNA-analys används för närvarande som hjälpmedel under utredning om brott och som bevis i rättegång. Ett DNA-register med uppgifter om människors DNA-profiler skulle ytterligare kunna underlätta för polisen att utreda vem som kan ha lämnat ett visst spår på en brottsplats. Ett sådant register bör därför upp- rättas. Kriterierna för registrering av analysresultat bör uppställas så att riskerna för otillbörliga intrång i den personliga integriteten motverkas. En viktig uppgift är att bestämma vilken information om den enskilde som skall få registreras. Bestämmelserna om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål bör införas i en särskild lag. Rikspolisstyrelsen bör vara registeransvarig.

DNA-tekniken är den senaste av de tekniker som har utvecklats för att tillgodose bl.a. polisens behov av att kunna skilja mellan individer. Tekniken har visat sig ge en värdefull hjälp vid identifieringar och kan därigenom underlätta brottsutredningar. Det kan genom DNA-analys bli lättare både att få fram bevis mot en misstänkt och, omvänt, att klarlägga att en misstänkt person inte har varit inblandad i brottet. DNA-analys kan utföras redan om man har en förhållandevis liten mängd av någon substans från människokroppen, t.ex. en blodflåck på ett klädesplagg eller salivrester på en cigarettfimp. Analysen kan därigenom bli ett viktigt instrument framför allt vid utredningar om våldsbrott och sexualbrott, där det ofta går att finna något analyserbart spår från gärningsmannen.

Som framgått av avsnitt 5 har DNA-tekniken såväl utomlands som i Sverige tagits i bruk med stor framgång. Det har i vårt land kunnat

ske inom ramen för rättegångsbalkens bestämmelser om kroppsbe- siktning. Något framträdande behov av ändring i dessa bestämmelser synes inte föreligga. Vad vårt uppdrag främst avser är att undersöka under vilka förutsättningar datoriserade register över resultat av DNA- analys vid utredning om brott kan aCeepteras och att föreslå en författningsreglering av registret. Av våra direktiv framgår visserligen att det ankommer på utredningen att ta ställning till vissa frågor som rör själva blodprovstagningen och hur de prover som har tagits bör hanteras samt om blodprov skall få tas tvångsvis på annan än den som är misstänkt för brottet. Dessa frågor, som vi tar upp längre fram, torde i huvudsak ha förutsetts bli aktuella som en konsekvens av att DNA-register skall få föras.

DNA—register

I avsnitt 5.3 har vi redogjort för ett antal rättsfall då DNA-analys har kommit till användning. Redogörelsen visar att DNA—analys kan användas både som ett hjälpmedel under utredning om ett brott och som bevis i rättegång. Med hjälp av DNA-tekniken kan experter under en brottsutredning med viss grad av säkerhet uttala sig om huruvida en misstänkt t.ex. har befunnit sig på brottsplatsen eller ej. Det förutsätter emellertid att man har möjlighet att analysera något spår från brottsplatsen och att man också kan ta jämförelseprov från den misstänkte. Utredningen måste alltså ha kommit så långt att man kan peka ut en viss person som misstänkt.

Ett DNA-register med uppgifter om människors DNA—profiler skulle, som vi har beskrivit i avsnitt 5.4, ytterligare kunna underlätta för polisen att utreda vem som kan ha lämnat ett visst spår på en brottsplats. DN A-profilen i ett spår från en brottsplats skulle då kunna jämföras med de i registret införda DNA-profilerna, vilket i ett antal fall skulle kunna ge ett mycket snabbt besked om vem som kan ha lämnat ett spår på en brottsplats. Detta skulle i sin tur i många fall kunna förenkla och påskynda spaningsarbetet. Chansen att man vid en jämförelse med ett DNA-register skall kunna finna den person som har avsatt ett visst spår blir naturligtvis större ju fler personer som har registrerats. Sett enbart ur utredningssynpunkt vore det alltså värde- fullt om ett DNA-register kunde innehålla uppgifter om alla dem som kan förväntas begå brott. Av rättsstatistiken framgår att många av dem som har dömts för allvarliga brott också återfaller i brott. Polisen kan därför i vart fall antas ha behov av att registrera dem som har dömts för sådana brott som erfarenhetsmässigt medför en risk för återfall.

Vid övervägande av hur krav på en effektiv brottsbekämpning skall avvägas mot integritetsskyddssynpunkter i en lag om DNA-register för att ligga i linje med motsvarande avvägningar i andra registerlagar och andra sammanhang har det förefallit naturligt att i första hand göra

jämförelser med bestämmelserna om tagning och registrering av fingeravtryck med anledning av en brottsutredning. En sådan jämförelse skulle som framgått av tidigare beskrivningar innebära bl.a. att blodprov skulle få tas och DNA-analys utföras av den som är anhållen eller häktad som misstänkt liksom av den som inte är misstänkt för brottet. Fingeravtryck som tas med stöd av dessa bestämmelser registreras centralt hos Rikspolisstyrelsen i ett ADB- register.

Registreringen av fingeravtryck synes ha fortgått genom åren utan att, såvitt bekant, ge anledning till någon debatt om att registreringen medför ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. Det synes emellertid uppenbart att ett annat synsätt måste ligga till grund för såväl provtagning för DNA-analys som för registrering av de erhållna resultaten.

DNA-analys i brottsbekämpningen är en förhållandevis ny metod som befinner sig i stark utveckling. Redan detta förhållande motiverar en viss försiktighet. Det är emellertid det faktum att DNA innehåller genetisk information om en person som gör att det kan vara särskilt känsligt ur den enskildes synvinkel att inhämta och lagra sådan information. Genom analys av DNA skulle man t.ex. kunna få kännedom om fysiska särdrag hos en person eller om hans mottaglig- het för vissa sjukdomar. I propositionen om användningen av genteknik på människa (prop. 1990/91:52 s. 10 f.) redovisar man några av de framtida användningsmöjligheterna av genteknik. Redan i dag är det möjligt att med konventionella kromosomanalyser och DNA-analyser diagnosticera ett antal genetiska sjukdomar. Tack vare gentekniken blir det möjligt att med större exakthet fastställa om en individ har ett bestämt sjukdomsanlag och därmed löper risk för att utveckla en viss sjukdom. Allteftersom olika gener identifieras kommer man att få ökad kunskap om sådana sjukdomar som är förorsakade av ärftliga faktorer. Man kommer troligen också att få kunskap om sjukdomar som förorsakats av både ärftliga faktorer och miljöfaktorer, t.ex. hjärt—kärlsjukdomar, diabetes och reumatologiska sjukdomar. I förlängningen kommer man att kunna förutsäga vilka individer som kommer att insjukna i vissa genetiska sjukdomar eller löpa risk för att bli sjuka. Eftersom genetiska undersökningar med användning av DNA—analys når in i privatlivets innersta sfär har det ansetts vara av vikt att tekniken står under sådan kontroll att den enskilde skyddas mot opåkallat intrång (anförda prop. s. 24). Denna inställning har kommit till uttryck i bl.a. lagen (1991:114) om användningen av viss genteknik vid allmänna hälsoundersökningar, enligt vilken det fordras särskilt tillstånd för att undersöka människors arvsmassa med utnyttjande av DNA—analys om undersökningen utgör eller ingår som ett led i en allmän hälsoundersökning. Tillstånd får enligt lagen lämnas endast om undersökningen är inriktad på att söka

kunskap om sjukdomsförhållanden som är av allvarlig art eller annars av särskild betydelse för hälso- och sjukvården.

Den grundsyn som här kommer till uttryck bör prägla även användningen av DNA-teknik inom ramen för utredningsförfarandet i brottmål. Det synes dock fullt möjligt att uppställa sådana kriterier för provtagning och DNA-analys liksom för registrering av analys- resultat att riskerna för opåkallade intrång i den personliga integriteten motverkas. Det handlar om att bestämma vilken information om den enskilde som skall få sparas i ett register. Detta hänger nära samman med vilken analysmetod som används.

Val av analysmetod

Det finns för närvarande inga bestämmelser som begränsar polisens befogenhet att analysera prov som har tagits under en brottsutredning. Allmänt sett gäller att analysen måste stå i överensstämmelse med syftet med provtagningen, att man inte får söka efter annan in- formation än den som behövs för brottsutredningen och att det måste vara försvarligt med hänsyn till motstående intressen att genomföra en viss analys. Generellt är det emellertid tillåtet att genomföra DNA- analys med den metod som man finner lämplig och att därvid söka efter all information som kan vara till nytta för brottsutredningen. Med hänsyn till vad som har anförts tidigare om de integritetsrisker som DNA—tekniken är förknippad med, finns det skäl att överväga om det bör införas några särskilda begränsningar för DNA-analyser.

Syftet med en DNA-analys under en brottsutredning är att fastställa en persons identitet. Det medför att man endast får söka efter sådan information som behövs för att man exempelvis skall kunna fastställa att det är en viss person som har avsatt ett spår på en brottsplats. Analysresultatet från ett prov kan sedan jämföras med DNA-profilen från ett spår på en brottsplats. Om de båda profilerna stämmer överens kan man ofta med en hög grad av sannolikhet dra slutsatsen att den som har lämnat provet också har avsatt spåret på brottsplatsen.

Den teknik som används för närvarande ger inte upplysning om en individs personliga egenskaper. Sett ur spaningssynpunkt skulle det i och för sig kunna vara värdefullt om man ur ett spår från en brotts- plats också kunde få fram information om hur den person som har avsatt spåret ser ut. Det skulle t.ex. kunna vara av värde att få uppgift om den eftersöktes kön, ålder, ögonfärg och hudfärg. Sådan in- formation kan knappast betraktas som särskilt integritetskänslig. För närvarande är det endast möjligt att få fram uppgifter om kön, men om det i framtiden skulle bli möjligt att få fram ytterligare information om hur en person ser ut finns det enligt vår mening inte skäl att införa något förbud häremot.

Man kan också tänka sig fall då det skulle vara önskvärt att kunna företa en analys som visserligen ger ett mer tillförlitligt resultat, men som samtidigt röjer mycket integritetskänslig information. Med de analysmetoder SKL för närvarande använder är det inte möjligt att ta fram sådana mycket känsliga uppgifter om t.ex. sjukdomsanlag eller personlighetsdrag hos den som har avsatt ett spår eller lämnat ett prov. DNA-tekniken utvecklas emellertid snabbt och man kan därför tänka sig att det i framtiden kommer att finnas förfinade metoder som kan ge polisen mycket integritetskänslig information. Även om den situationen skulle uppstå bör enligt vår mening några restriktioner beträffande analysen inte uppställas nu.

Det kan däremot finnas anledning att begränsa rätten att spara resultat av DNA-analys till sådana upplysningar som inte ger någon information om personliga egenskaper. En sådan begränsning bör framgå av lagen. Vi tar upp den frågan i avsnitt 7.2.2.

En särskild DNA-registerlag

Ett ADB-register med upplysningar om identifierade personers DNA- profil skulle komma att utgöra ett personregister i datalagens mening. Dessutom skulle det utgöra ett polisregister i polisregisterlagens mening, eftersom det skulle komma att innehålla uppgifter om de registrerades personliga förhållanden. Ett register som innehåller uppgifter som inte kan hänföras till en viss person (ett spårregister) är däremot inte ett personregister och inte heller ett polisregister i polisregisterlagens mening. Ett datoriserat spårregister kan enligt gällande rätt införas utan särskilt stöd i lag eller tillstånd av Datain- spektionen.

Bestämmelserna om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål bör för närvarande införas i en särskild lag. I det senare skedet av utredningens arbete, då polisregisterlagen skall ses över, kan det bli aktuellt att ta ställning till om DNA-registerlagen kan infogas i en ny lag om polisens personregister.

Registeransvar

Vid registrering av DNA—profiler används en sifferkombination som bestäms av analysresultatet. Endast den som är kompetent att avläsa analysresultatet kan svara för att sifferkombinationen blir korrekt. Den helt avgörande delen av alla DNA-analyser i brottmål företas vid SKL. Någon ändring därvidlag är inte att vänta, åtminstone inte i en nära framtid. Detta förhållande talar för att SKL får det formella ansvaret för registren.

Enligt datalagen är den registeransvarig för vars verksamhet ett register förs, om han förfogar över registret. Att registren kommer att föras för polisens verksamhet kan knappast ifrågasättas. Det är polisen som är skyldig att avslöja brott och utreda om misstänkta gärningsmän kan lagföras. Därvid använder sig polisen av det sakkunniga organet på kriminalteknik, SKL, som avger utlåtanden i ärendena. Det torde därför stå i bäst överensstämmelse med såväl datalagen som den ändamålsbestämmelse beträffande registren som vi föreslår att Rikspolisstyrelsen anses vara registeransvarig.

Det blir sålunda Rikspolisstyrelsen som får ansvara för att uppgifter registreras, utlämnas och används i överensstämmelse med lagen. Rikspolisstyrelsen, som enligt sin instruktion (förordning 1989:773, omtryckt 1996255) är chefsmyndighet för SKL, bör kunna uppdra åt SKL att svara för hanteringen av registren. En bestämmelse som ger Rikspolisstyrelsen rätt att lämna ett sådant uppdrag till SKL bör meddelas i förordning.

7.2. DN A—register

Två DNA-register behövs. Ett som innehåller uppgifter om identifierade personer (personregistret) och ett som innehåller uppgifter som inte kunnat hänföras till en viss person (spårregis- tret).

Ändamålet med båda registren skall vara att underlätta identi- fieringen av personer i samband med utredning om brott.

Analysresultat skall få införas i personregistret endast beträf- fande den som dömts för ett allvarligt brott mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet eller för ett allvar- ligt allmänfarligt brott.

Uppgifter i personregistret skall få lämnas ut endast i begränsad omfattning. Den registrerade själv skall dock ha rätt att få ut uppgifter.

Personuppgifter skall gallras senast tio år från det att påföljden för brottet har verkställts eller annars upphört.

Spårregistrets användning begränsas.

7 .2.1 Registrens ändamål

Vi har tidigare konstaterat att det bör upprättas ett personregister med uppgift om vissa personers DNA-profil. DNA-profilen i ett spår från en brottsplats kan då jämföras med de DNA-profiler som finns i DNA-registret, vilket kan ge ett snabbt besked om vem som har avsatt spåret. Detta skulle i sin tur i många fall kunna förenkla och påskynda

spaningsarbetet. Ändamålet med ett register över människors DNA- profiler skulle således vara att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott.

Förutom ett personregister med uppgifter om vissa personers DNA— profil har polisen också behov av ett spårregister som innehåller upplysningar om analysresultat som inte kan knytas till en bestämd person. I ett sådant register kan man spara uppgifter från ouppklarade brott för att kunna jämföra dem med t.ex. nya spår från andra brottsplatser och på så vis klarlägga samband mellan olika brott. Man kan också jämföra uppgifter i spårregistret med uppgifter i personre- gistret och med uppgifter avseende misstänkta som inte finns an- tecknade i personregistret. Ändamålet med spårregistret skulle följaktligen också vara att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott.

7.2.2. Registrens innehåll Personregistrets innehåll

Ändamålet med personregistret tillgodoses självfallet i högre grad ju mera omfattande registret blir. Äterfall i brott är mycket vanliga och möjligheterna att identifiera den som t.ex. avsatt spår på en brottsplats ökar om en vidlyftig registrering tillåts. Som vi framhållit förut kan det dock inte komma i fråga att gå lika långt när det gäller att registrera analysresultat från DNA-undersökningar som när det gäller fingeravtryck.

En förutsättning för registrering av en person bör till en början vara att han dömts för brott. Den som misstänkts för brott och med anledning därav underkastats DNA-analys men som inte döms för brottet bör inte få registreras. Det bör gälla oavsett om åtalet mot honom har ogillats eller om förundersökningen lagts ner utan att åtal väckts. Vi anser det uppenbart att det inte skall vara tillåtet att registrera resultat av analyser som i jämförelsesyfte har företagits av målsägande och andra icke misstänkta personer.

Vilka brott som helst bör inte få föranleda registrering. Tvärtom måste en stark begränsning ske med hänsyn såväl till brottets karaktär som till dess svårighetsgrad.

Vad till en början gäller brottstyper som kan vara aktuella bör det för registrering krävas att det är fråga om brott som erfarenhets- mässigt medför risk för återfall. Man bör också väga in att DNA- tekniken kan ha större eller mindre betydelse för utredning av olika brottstyper. I vissa fall kan det vara av avgörande betydelse om man kan få fram uppgifter som visar att en person har befunnit sig på en viss plats. Våldsbrott och sexualbrott är typiska exempel på sådana fall. Det är angeläget att personer som har dömts för sådana brott i

stor utsträckning skall kunna förekomma i ett DNA-register. I andra fall är DNA-tekniken av mindre betydelse, även om man med dess hjälp kan slå fast att en person befunnit sig på en viss plats eller befattat sig med ett visst föremål. Det gäller framför allt sådana brott där mer eller mindre komplicerade rättsfrågor kommer i centrum, exempelvis bedrägeri, förskingring, gäldenärsbrott eller skattebrott. Vi anser det mindre angeläget att registrera den som har begått och på nytt kan förväntas begå brott av sådan typ.

Vid en jämförelse med Europarådets rekommendation såvitt avser registrering av analysresultat finner vi att våra överväganden ligger väl i linje med rekommendationen vad avser karaktären av brott. Där talas om brott mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet samt om brott mot statens säkerhet, varmed i sammanhanget främst torde förstås terroristbrott. Den avgränsning som gjorts i rekommendationen bör komma till uttryck i DNA-registerlagen, vilket medför att även vissa allmänfarliga brott bör kunna föranleda registrering.

Vad därefter avser kravet på brottets svårhetsgrad som registre- ringsförutsättning anser vi att det finns skäl att placera ribban ganska högt. Det bör röra sig om brott som allmänt bedöms som allvarliga, vilket också synes stå bäst i överensstämmelse med rekommendationen som talar om ”serious offences' '. Det kravet synes bli uppfyllt om det på brottet kan följa fängelse i mer än två år.

De brottsbalksbrott som med hänsyn till sin karaktär och svårhets- grad efter en fällande dom i princip bör kunna föranleda registrering skulle bli följande: - mord, 3 kap. 1 5, - dråp, 3 kap. 2 5, — grov misshandel, 3 kap. 6 5, - vållande till annans död som bedöms som grovt, 3 kap. 7 5 andra stycket, - människorov, 4 kap. 1 &, — olaga frihetsberövande som inte bedöms som mindre grovt, 4 kap. 2 5 första stycket, - försättande i nödläge som inte bedöms som mindre grovt, 4 kap. 3 5 första stycket, - olaga tvång som bedöms som grovt, 4 kap. 4 5 andra stycket, - olaga hot som bedöms som grovt, 4 kap. 5 5 andra stycket, - våldtäkt och grov våldtäkt, 6 kap. 1 5, - grovt sexuellt tvång, 6 kap. 2 5 andra stycket, — grovt sexuellt utnyttjande, 6 kap. 3 5 andra stycket, — grovt sexuellt utnyttjande av underårig, 6 kap. 4 5 andra stycket, - sexuellt umgänge med barn, 6 kap. 5 5, - grov stöld, 8 kap. 4 5, — rån, 8 kap. 5 5, - grovt rån, 8 kap. 6 &,

- tillgrepp av fortskaffningsmedel som bedöms som grovt, 8 kap. 7 5 andra stycket, — grov skadegörelse, 12 kap. 3 5, - våld eller hot mot tjänsteman som inte bedöms som ringa, 17 kap. 1 & samt - förgripelse mot tjänsteman som bedöms som grovt, 17 kap. 25 andra stycket.

Vi har ovan angett de fullbordade brott som bör få föranleda registrering. Skälen för registrering är emellertid lika starka även om brottet inte har fullbordats utan stannat vid straffbart försök. Försök kan dessutom i princip föranleda samma straff som det fullbordade brottet. Den som döms för försök till något av de uppräknade brotten bör därför också införas i DNA-registret.

Straffbar förberedelse och stämpling bör i princip också föranleda registrering. Dessa brott kan visserligen inte föranleda fängelse i mer än två år utom i de fall då det fullbordade brottet kan ge mer än åtta års fängelse (23 kap. 2 & tredje stycket brottsbalken). Som exempel kan nämnas att stämpling till rån kan föranleda högst två års fängelse medan det fullbordade brottet kan ge sex år (8 kap. 5 och 12 55 brottsbalken). För stämpling till grovt rån får emellertid dömas till mer än två års fängelse eftersom maximistraffet för det fullbordade brottet är fängelse i tio år (23 kap. 6 och 12 55). Enligt vår upp- fattning är skälen för registrering lika starka i båda fallen. Samtliga fall av förberedelse eller stämpling till något av de tidigare angivna brotten bör därför få leda till registrering.

En person som visserligen inte döms som gärningsman, men som anstiftare eller medhjälpare till något av de nyss nämnda brotten bör också införas i DNA-registret.

De brott som har nämnts ovan har det gemensamt att de riktar sig mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet. Det finns en del brott som visserligen inte brukar betraktas som brott mot person i egentlig mening men som ändå har sådan karaktär att de rent fysiskt kan komma att drabba många människor. Det är framför allt fråga om de så kallade allmänfarliga brotten enligt 13 kap. brotts— balken. Dessa brott är som regel så allvarliga att resultat av DNA- analys bör få sparas också om en person döms för ett allmänfarligt brott.

De allmänfarliga brott som bör få föranleda registrering är: — mordbrand, 13 kap. 1 5, — grov mordbrand, 13 kap. 2 &, - allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 (j, - sabotage, 13 kap. 4 &, — grovt sabotage, 13 kap. 5 &, - kapning samt sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a 5, - flygplatssabotage, 13 kap. 5 b &, - spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 5 samt

— förgöring som bedöms som grov, 13 kap. 8 & andra stycket.

På de skäl som vi tidigare har anfört bör också försök, förberedelse, stämpling, anstiftan och medhjälp till de ovan uppräknade brotten leda till registrering.

Av punkt 8 i Europarådets rekommendation framgår att ett register också bör kunna få innehålla uppgifter om analysresultat som har inhämtats i samband med utredningar om brott mot statens säkerhet (”the security of state' ”). Om det uttryckligen medges i lag bör prover och analysresultat enligt punkt 8 få sparas även om personen i fråga i sådana fall inte har åtalats eller dömts för brottet. Då det i punkt 8 talas om fall som berör ”the security of state” avses uppenbarligen inte bara sådana brott som i svensk rätt betraktas som brott mot rikets säkerhet (jfr 19 kap. brottsbalken). Av kommentaren till rekommenda- tionen framgår det att man särskilt har tänkt på terroristbrott. Vad först gäller spioneri och vissa andra brott enligt 19 kap. brottsbalken som är så allvarliga att de skulle kunna få föranleda registrering är enligt vår mening risken för återfall i sådana brott så liten att registre- ring inte är påkallad. Av samma skäl har vi underlåtit att ta med högmålsbrott (18 kap. brottsbalken), brott av krigsmän (21 kap.) och landsförräderi m.m. (22 kap.) som i vissa fall kan utgöra brott mot rikets säkerhet.

Terroristbrott utgör inte en särskild kategori av brott. Det karaktä— ristiska är i stället att de har politiska förtecken. Vanligast torde vara sabotage och vissa andra brott enligt 13 kap. brottsbalken , men politiska motiv kan också ligga bakom olika brott mot person. Sådana brott kommer att föranleda registrering enligt vad som följer av våra tidigare redovisade förslag. Någon särbehandling av terroristbrott vad avser rätt att bevara prover och analysresultat anser vi inte påkallat.

År 1993 dömdes ungefär 5 800 personer för något av de brott som enligt vårt förslag skall leda till registrering i DNA-registret]. Av dessa dömdes ungefär 90 för mord, 60 för dråp, 530 för grov miss- handel, drygt 100 för våldtäkt och ungefär lika många för sexuellt umgänge med barn, 1 500 för grov stöld, 600 för rån, 130 för grovt rån och 120 för mordbrand. Mellan 2 000 och 3 000 personer dömdes för våld eller hot mot tjänsteman som inte bedömdes som ringa.

1 Kriminalstatistik, För brott lagförda personer 1993, tabell 5; huvudbrott samt tabell 2; samtliga lagrum som tillämpats under 1993.

Närmare föreskrifter beträjfande personregistrets innehåll bör meddelas i förordning

Registerlagen bör inte tyngas av en uppräkning av de brott som bör få föranleda registrering. Det kan i stället vara tillräckligt att i lagen ange huvudprinciperna för lagring av analysresultat, nämligen att resultatet skall avse en person som har dömts för ett sådant brott mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet som avses i 3, 4, 6, 8, 12, 13 eller 17 kap. brottsbalken , om det på brottet kan följa fängelse i mer än två år. En bestämmelse utformad på det sättet måste visserligen kompletteras med detaljerade regler om vilka brott som skall föranleda registrering. Sådana kompletterande bestämmelser kan enligt vår mening lämpligen meddelas i förordning. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vilka brott som skall föranleda registrering. Vi anser t.ex. att våld eller hot mot tjänsteman, som visserligen är ett allvarligt brott, inte alltid bör föranleda registrering. Registrering bör förekomma endast om det är fråga om våld mot tjänsteman av sådan karaktär att brottet föranleder fängelse, eventuellt av viss längd. De allvarligaste fallen av våld mot tjänsteman skall bedömas som våld mot tjänsteman och grov misshandel kommer därigenom alltid att föranleda registrering.

Även i andra hänseenden kan det behövas närmare föreskrifter om vilka brott som skall föranleda registrering. Exempelvis bör bamadråp (3 kap. 3 & brottsbalken) undantas. Den allmänna beskrivning som vi föreslår skall tas in i lagen omfattar också vissa brott som på grund av sin karaktär egentligen inte behöver föranleda registrering, nämligen koppleri och grovt koppleri (6 kap. 8 och 9 åå brottsbalken) samt grova fall av de allmänfarliga brotten otillbörligt verkande vid röstning, övergrepp i rättssak, skyddande av brottsling och främjande av flykt. Detsamma gäller grova fall av olovlig kraftledning (8 kap. 10 & brottsbalken), som emellertid inte kan sägas vara ett brott mot liv eller hälsa. Det kan visserligen antas att DNA-analys mycket sällan eller aldrig förekommer i samband med utredning om dessa brott. För att man skall undvika registrering i andra fall än då det verkligen kan sägas behövas och det dessutom kan anses vara försvarligt, bör regeringen även i dessa fall meddela föreskrifter om vilka brott som skall föranleda registrering.

Vi har tidigare konstaterat att SKL för närvarande inte använder sig av sådana analysmetoder som kan ge särskilt känsliga upplysningar om någons personliga egenskaper av integritetskänslig karaktär. Även om utvecklingen kan tänkas leda till att polisen så småningom får tillgång till teknik som, avsiktligt eller oavsiktligt ger sådana upplysningar, anser vi inte att det finns skäl att nu ställa upp några restriktioner beträffande vilka analysmetoder som får användas. Däremot kan det finnas anledning att begränsa rätten att spara resultat av DNA-analys till sådana upplysningar som inte ger någon integritetskänslig

information om personliga egenskaper. Ett DNA-register bör enligt vår mening inte innehålla sådana upplysningar, utan endast de uppgifter som behövs för att man skall kunna identifiera en person.

Spårregistrets innehåll

Spårregistret bör få innehålla uppgifter om resultat av DNA—analys som har företagits under utredning om ett brott och som inte kan hänföras till en viss person. Det innebär att man i spårregistret skall kunna registrera uppgifter om analysresultat från spår som man har funnit på en brottsplats eller på målsägandens kläder eller kropp, om man inte kan finna vem det är som har avsatt spåret. Så snart förutsättningarna för registrering inte längre föreligger skall uppgifter i spårregistret naturligtvis gallras. Det innebär att en uppgift som har tagits ini spårregistret skall tas bort så snart det finns information som visar vem det analyserade spåret härrör från.

Vi anser inte att det behövs några bestämmelser i lag om när uppgifter skall få föras in i registret. Det är emellertid väsentligt att rutinerna ordnas så att det inte finns någon risk för att uppgifter om ett spår kan komma att stå kvar i spårregistret trots att det finns information om vem som har avsatt spåret. Ett sätt kan vara att man inte registrerar en spåranalys förrän utredningen har slutförts och det står klart att man inte har kunnat finna vem det är som har avsatt spåret. Om uppgifter förs in i spårregistret på ett tidigt stadium av utredningen, måste det finnas en kontrollfunktion som gör att de registrerade analysresultaten tas bort när det står klart vem som har avsatt spåret.

7.2.3. Utlämnande av uppgifter ur registren

Av 7 kap. 17 & sekretesslagen följer att sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden gäller ”i verksamhet som avser förande av eller uttag ur. . .register som förs enligt lagen (1965:94) om polisregister m.m. för uppgift som har tillförts registret”. Om utlämnande av sådan uppgift gäller enligt 7 kap. 17 5 vad som är föreskrivet i lag om register som nu har nämnts och i förordning som har stöd i sådan lag. För uppgifter som har tillförts polisregister gäller således sekretess. Uppgifterna får bara lämnas ut i enlighet med vad som sägs i polisregisterlagen och polisregisterförordningen. Det DNA- register som är tänkt att innehålla upplysningar om dömda personers DNA-profil kommer att utgöra ett polisregister i polisregisterlagens mening men skall inte omfattas av denna. En särskild bestämmelse om utlämnande av uppgifter bör därför införas i DNA-registerlagen. Den senare översynen av polisregisterlagen kan komma att leda till sådana

ändringar i polisregisterlagens bestämmelser om utlämnande av personuppgifter att särskilda regler beträffande DNA-register inte kommer att behövas.

De som bör ha rätt att få ut uppgifter är för det första de olika kontroll— och tillsynsmyndigheterna, dvs. riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Datainspektionen. Dessutom bör uppgifter lämnas ut till domstol som behöver dem för omprövning av ett beslut angående utlämnande av uppgifter ur registret. En åklagare eller en polisman bör naturligtvis också ha rätt att få ut de uppgifter som behövs för utredning om brott. Uppgifter bör vidare kunna få lämnas ut till polis— eller åklagarmyndigheter i länder som är anslutna till Interpol, om uppgifterna behövs för utredning om ett brott. SKL måste givetvis också ha tillgång till registren för att kunna fullgöra uppdrag på begäran av polis, åklagare eller enskilda. Det bör lämpligen ordnas genom att SKL får terminalåtkomst till registren.

Det bör vidare finnas möjlighet för den registrerade att få tillgång till de uppgifter som finns om honom i personregistret. De möjligheter som polisregisterlagen erbjuder att utlämna uppgifter till enskild är mycket begränsade. Det förtjänar att påpekas att polisregisterlagen i det här avseendet inte står i överenstämmelse med vad som sägs i punkt 6 i Europarådets rekommendation om användningen av person— uppgifter inom polisen (se Datainspektionens rapport s. 29). Såvitt gäller andra polisregister kan det ibland finnas anledning att vägra lämna ut uppgifter till den registrerade, t.ex. av hänsyn till en särskild brottsutredning. Uppgifterna i DNA-registret kommer emellertid inte att ha den karaktären att det skulle vara till men för polisens verksam- het att på begäran upplysa en person om att han finns i registret och samtidigt lämna ut hans DNA-profil. DNA-registret, som endast kommer att beröra dem som har dömts för brott, kan i det här hänseendet närmast jämställas med kriminalregistret, vilket en registrerad person har undantagslös rätt att få utdrag ur.

Uppgifter i DNA-registren bör slutligen också kunna få lämnas ut för forskning, om det står klart att uppgifterna inte kommer att missbrukas till men för enskild person. Endast avidentifierade uppgifter bör få lämnas ut.

7.2.4. Gallring av uppgifter

Enligt punkt 7 i Europarådets rekommendation om användning av personuppgifter inom polissektorn skall åtgärder vidtas så att person— uppgifter gallras om de inte längre är nödvändiga för de ändamål för vilka de lagrades. Det skall enligt samma punkt i rekommendationen också finnas bestämmelser om hur länge olika kategorier av person— uppgifter får bevaras. Dessa bestämmelser kan antingen stå i lag eller tas fram i samarbete med den nationella tillsynsmyndigheten.

I polisregisterlagen finns för närvarande inga bestämmelser om gallring av uppgifter i polisregister. Sådana regler finns dock i polisregisterkungörelsen. Dessa kommer dock inte att bli tillämpliga på uppgifter i DNA-register. Det behövs därför särskilda regler om gallring av uppgifter i sådana register.

Gallring av uppgifter ur personregistret

Avgörande för hur länge uppgifter om en persons DNA-profil skall få sparas är i vilken utsträckning den enskildes intresse av att inte behöva vara registrerad bör få vika för polisens intresse av att ha tillgång till uppgifterna (jfr punkt 8 i Europarådets rekommendation om an— vändningen av DNA-analys). Personregistret kommer framför allt att bli användbart då en tidigare registrerad person återfaller i brott. Under sådana förhållanden kan polisen lättare spåra gärningsmannen, om denne har lämnat något analyserbart spår på brottsplatsen. Så länge en registrerad person fortsätter att begå brott finns det sett ur samhällets synvinkel naturligtvis skäl att bevara uppgifter om honom i registret. Om han under en längre tid inte har gjort sig skyldig till något nytt brott, måste risken för att han senare skall komma att återfalla i brott vara mycket mindre. Därmed bör också samhällets intresse av att ha kvar uppgifter om personen i fråga antas minska. I vart fall kan det av integritetsskäl inte anses försvarligt att uppgifter om en persons DNA-profil får finnas kvar mycket lång tid efter det han senast dömdes för något brott som skulle kunna föranleda registrering.

Det kan i det här sammanhanget finnas skäl att jämföra med vad som gäller beträffande kriminalregistret. Av 7 5 lagen om allmänt kriminalregister följer att uppgift som beträffande någon har intagits i registret skall utgå bl.a. om domstol efter resning har frikänt honom, när han har avlidit eller när han har fyllt åttio år. I 10 5 finns regler om s.k. rehabilitering, vilket innebär att uppgifter om en person under vissa förutsättningar inte skall tas med i utdrag ur registret. Av 10 5 första stycket 1 följer att det i registerutdrag inte skall tas med anteckning om villkorlig dom, skyddstillsyn, fängelse som har ådömts i förening med skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård, sedan tio år har förflutit från domen. Uppgift om fängelse i annat fall skall enligt 10 5 första stycket 2 inte tas med i registerutdrag sedan tio år förflutit från frigivningen. Har det före utgången av den tid som sägs i 10 & första stycket beträffande samma person meddelats dom eller beslut som skall antecknas i registret skall enligt 105 andra stycket båda anteckningarna upptas i registerutdrag så länge någon av dem enligt första stycket skall tas med. Motsvarande bestämmelser finns i 7 & polisregisterlagen.

Enligt vår uppfattning bör en person inte stå kvar i DNA-registret när han inte längre skall vara registrerad i det allmänna kriminal- registret eller när uppgift om honom inte längre skall tas med i utdrag ur registret. När anteckningar om tidigare domar inte längre skall belasta honom bör han inte heller belastas av att finnas med i DNA- registret. Gallringsreglerna för DNA-registret bör därför i princip överensstämma med vad som gäller om gallring och rehabilitering i kriminalregisterlagen.

Av 10 första stycket 1 5 lagen om allmänt kriminalregister följer att det i registerutdrag inte skall tas med anteckning om villkorlig dom, skyddstillsyn, fängelse som har ådömts i förening med skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård, sedan tio år förflutit från domen. Uppgift om fängelse i annat fall skall enligt 10 & första stycket 2 inte tas med i registerutdrag sedan tio år förfiutit från frigivningen. En frist på tio år skulle i fråga om DNA-registret också kunna vara lämpligt. Till skillnad från vad som gäller enligt kriminalregisterlagen bör fristen oavsett påföljd räknas från den tidpunkt då påföljden var till fullo verkställd eller annars hade upphört. Om den registrerade före fristens utgång gör sig skyldig till ett nytt brott som skall föranleda registrering, skall en ny frist räknas från verkställigheten av den nya påföljden. Om det redan innan fristen har gått ut står klart att uppgifterna av något skäl inte behövs, t.ex. för att den registrerade har avlidit, skall uppgifterna naturligtvis gallras.

Vi kommer i den senare delen av vårt arbete att se över gallrings- regeln i kriminalregisterlagen. Det är möjligt att den översynen leder till en bestämmelse som kan tillämpas också på uppgifter i DNA- register. Med hänsyn härtill bör den här föreslagna regeln om gallring betraktas som en, tillfällig lösning. Vi får således anledning att senare återkomma till frågan om gallring.

Gallring av uppgifter i spårregistret

Uppgifter i spårregistret skall för det första gallras så snart förut- sättningarna för registrering inte längre föreligger. Det innebär att uppgifter i spårregistret skall tas bort så snart det finns information som visar vem ett analyserat spår härrör från. Det är av stor vikt att registret byggs upp på ett sådant sätt att det inte finns någon risk för att uppgifter om ett spår kan komma att stå kvar i spårregistret trots att det finns information om vem som har avsatt spåret. Som vi tidigare har nämnt (avsnitt 7.2.2) kan man t.ex. vänta med att registrera en spåranalys till dess att utredningen har slutförts och det står klart att man inte har kunnat finna vem det är som har avsatt spåret.

För det andra bör uppgifter i spårregistret gallras så snart de inte längre behövs för ändamålet. Det innebär att alla registrerade spår

som härrör från ett och samma brott skall gallras när brottet har klarats upp eftersom uppgifterna då inte längre behövs.

Om ett brott förblir ouppklarat anser vi att spåranalyser som härrör från brottet bör kunna få förbli registrerade under ganska lång tid. Eftersom spårregistret inte är avsett att innehålla uppgifter om enskilda personer bör gallringstiden kunna få vara betydligt längre än vad som bör gälla beträffande uppgifter i personregistret. Av punkt 8 i Europarådets rekommendation följer också att uppgifter om DNA- analys som inte kan hänföras till en identifierad person får sparas under längre tid än vad som gäller i fråga om personuppgifter. Uppgifter i spårregistret bör dock enligt vår uppfattning gallras senast när trettio år har förflutit från registreringen. Vi har valt fristen med hänsyn till bestämmelsen i 35 kap. 6 5 3 brottsbalken, enligt vilken påföljd i intet fall får ådömas sedan trettio år har förflutit från den dag då brottet begicks.

7.2.5. Särskilda överväganden om spårregistret

Avsikten med spårregistret är bl.a. att polisen skall kunna använda det för att ta reda på om en person som har lämnat prov för DNA—analys kan ha gjort sig skyldig till något ännu inte uppklarat brott. Det sker genom en metod som i England kallas ”a speculative search” och som innebär att man, utan att ha särskild anledning att tro att en person har begått ett visst brott, gör en slumpmässig jämförelse med spårregistret för att se om personens DNA-profil överensstämmer med analys- resultatet från något spår från ett brott som tidigare inte har kunnat klaras upp. Metoden skiljer sig således från den jämförelse som förekommer under utredning om ett visst brott och som innebär att DNA-profilen hos den misstänkte jämförs med analysresultat från spår som härrör från det brott som personen i fråga misstänks för. Frågan är om det enligt gällande rätt är tillåtet att använda information om en persons DNA-profil för sådan jämförelse med spårregistret som kan betraktas som ”a speculative search” samt i vilken utsträckning det i så fall bör vara tillåtet.

I svensk rätt finns inte, till skillnad från vissa utländska rättssystem, några övergripande regler om myndigheternas möjligheter att tillgodogöra sig och vidarebefordra eller på annat sätt använda sig av information. Det finns t.ex. varken i rättegångsbalken eller andra författningar om tvångsmedel några generella bestämmelser om hur polisen skall hantera information som har inhämtats med hjälp av tvångsmedel. För att skydda anonymitets- och integritetsintressen inskränks i stället polisens möjligheter att skaffa information genom att exempelvis företa husrannsakan eller kroppsvisitation eller genom att ta föremål i beslag. Det torde innebära att polisen fritt kan utnyttja

all information som har inhämtats. Vissa inskränkande regler finns emellertid, framför allt i sekretesslagen och på dataområdet.

Eftersom utgångspunkten i svensk rätt är att information får användas fritt om det inte finns några uttryckliga begränsningar i något hänseende, torde det utan uttryckligt författningsstöd vara tillåtet att samköra ett analysresultat från ett prov med innehållet i spårregis- tret. Enligt vår mening bör det också vara tillåtet att på det sättet försöka ta reda på om en misstänkt person kan misstänkas för ytterligare brott. Detsamma gäller den som har registrerats i personre- gistret. Däremot är det inte rimligt att analysresultat som polisen förfogar över efter en blodprovstagning som en målsägande eller någon annan icke—misstänkt person frivilligt har medverkat till för att främja en brottsutredning samkörs med ett spårregister eller på annat sätt utnyttjas för att ta reda på om personen i fråga kan misstänkas för något ouppklarat brott. Det bör med hänsyn härtill införas en regel av vilken det framgår att prov som har tagits från målsägande och andra som inte är misstänkta, inte får användas för att jämföras med spårregistret.

7.3. Provtagning och analys

Den misstänktes medgivande till provtagning och analys skall inte få åberopas om lagliga förutsättningar att tvångsvis vidta åt- gärderna saknas.

Provtagning och analys skall i viss omfattning få förekomma även om analysresultatet inte behövs för utredningen.

Någon särreglering i rättegångsbalken av förutsättningarna för att ta blodprov just för DNA-analys av den som inte är misstänkt bör inte införas.

Prover för DNA-analys i medicinskt syfte och resultat av sådan analys bör inte annat än i undantagsfall få komma till användning i en brottsutredning.

Prover som tagits för DNA-analys skall få sparas så länge analysresultatet skall vara registrerat.

7.3.1. Provtagning och analys av den som är misstänkt Provtagning av den som är skäligen misstänkt

Bestämmelser om sådana provtagningar som behövs för en DNA- analys, dvs. kroppsbesiktning, finns i 28 kap. 12 & rättegångsbalken. Med kroppsbesiktning avses enligt paragrafen undersökning av människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från människo-

kroppen och undersökning av sådana prov. Av lagtexten följer att det inte bara är själva provtagningen som utgör en kroppsbesikining i lagens mening, utan också analysen av ett prov som har tagi's från människokroppen. Den som är skäligen misstänkt för ett blott på vilket fängelse kan följa, får enligt 28 kap. 12 & kroppsbesiktigas för att polisen skall kunna bl.a. utröna omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brottet. I princip tillåter rättegångsralken alla former av undersökningar, provtagningar och analyser. Dei enda begränsningen är att kroppsbesiktning enligt 28 kap. 12 & irte får utföras så att den undersökte riskerar framtida ohälsa eller skada.

Reglerna i rättegångsbalken innebär att endast den som är skäligen misstänkt för ett brott får underkastas ett påtvingat kroppsligt itgrepp om det behövs för utredning om brottet (angående DNA—analys iv den som inte är misstänkt, se avsnitt 7.3 .3). Om misstanken mot en person inte är så stark att den kan sägas vara skälig kan provtagning för DNA-analys således inte utföras med stöd av rättegångsbalkens regler om kroppsbesiktning. Frågan är om det t.ex. med stöd av samtycke från den misstänkte är möjligt att genomföra en undersökning i ie fall då rättegångsbalkens regler inte medger det.

Provtagning av den som visserligen är misstänkt, men inte skäligen misstänkt

Det anses i praxis att målsägande och andra som inte är misstänkta för brott kan underkastas kroppsundersökningar i brottsutredande syfte, om den som skall undersökas samtycker till åtgärden. Att samtycke accepteras i sådana fall torde bero på att undersökningar av andra än misstänkta över huvud taget inte är reglerat i lag. Då det gäller undersökning av dem som är misstänkta för brott finns emellertid regler i 28 kap. 12 & rättegångsbalken. Det kan å ena sidan antas att lagstiftaren med bestämmelsen har avsett att uttömmande reglera när undersökning av misstänkta får företas. Å andra sidan finns det inget uttryckligt förbud mot att åberopa samtycke från en misstänkt som grund för kroppsbesiktning, motsvarande det som gäller för hus- rannsakan enligt 28 kap. 1 & tredje stycket rättegångsbalken.

Av 28 kap. 1 & tredje stycket rättegångsbalken, som avser hus- rannsakan för eftersökande av föremål (s.k. reell husrannsakan), följer att den misstänktes samtycke inte får åberopas som grund för sådan husrannsakan, om han inte själv har begärt åtgärden. Någon motsva- rande bestämmelse finns inte i fråga om husrannsakan för eftersökande av personer och regler om verkan av samtycke saknas också vad gäller övriga tvångsmedel som regleras i 28 kap. rättegångsbalken, nämligen kroppsvisitation och kroppsbesiktning. JO har anfört (JO 1991/92 s. 1 14 ff.) att grundlagens rättighetsskydd allvarligt skulle urholkas om man godtog att den enskilde som huvudregel alltid kunde efterge detta

med bl.a. den följden att tvångsmedel av de slag som nu regleras i rättegångsbalken fritt skulle få tillgripas också i situationer där lagliga förutsättningar för åtgärden saknas. JO anförde vidare att regerings- formens utgångspunkt i stället fick anses vara den motsatta, nämligen att samhälleliga organ inte fick göra ingripanden inom det grund— lagsskyddade området annat än med stöd i lag i enlighet med vad som sägs i 2 kap. 12 & regeringsformen. Enligt JO:s uppfattning kunde den enskildes samtycke i princip inte åberopas till stöd för ett intrång på det grundlagsskyddade området, om uttryckligt lagstöd för ett sådant åberopande saknades. Det kunde enligt JO därför inte anses förenligt med regeringsformens lagkrav att hävda att förbudet mot att åberopa den misstänktes samtycke som grund för reell husrannsakan medför att samtycke till andra tvångsmedel skulle kunna göra sådana åtgärder rättsenliga även om de i lagen fastlagda förutsättningarna inte är uppfyllda.

Den oklarhet som föreligger om polisens rätt att företa kroppsbe- siktning utan stöd i rättegångsbalken men efter medgivande av den misstänkte torde endast kunna undanröjas genom ett avgörande av Högsta domstolen eller genom en lagändring. Polisrättsutredningen har föreslagit att det under vissa förutsättningar skall vara tillåtet att företa kroppsbesiktning även av annan än den som är skäligen misstänkt. Förslaget innebär ( SOU 1995:47, s. 45 ) att den som visserligen är misstänkt, men inte skäligen misstänkt, skall kunna underkastas kroppsbesiktning, t.ex. provtagning för DNA—analys, om det för brottet är föreskrivet fängelse i två år eller däröver och det finns synnerlig anledning att anta att åtgärden kommer att leda till det avsedda resultatet, nämligen att ta reda på omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brottet. Medgivande skall inte kunna åberopas, inte ens en begäran från den misstänkte att kroppsbesiktning skall företas.

Polisrättsutredningens förslag synes väl motiverat och skulle medföra en bättre ordning än den som råder i dag. Om reglerna rörande kroppsbesiktning inte ändras i enlighet med förslaget eller annars på ett generellt sätt, kunde man överväga att införa en speciell regel om provtagning och DNA-analys av dem som visserligen är misstänkta men inte skäligen misstänkta. Vi anser emellertid inte att någon sådan regel är påkallad.

Det förekommer enligt vad vi har erfarit DNA-analyser av misstänkta personer redan innan misstanken är så stark att den kan betraktas som skälig. Man ber helt enkelt den misstänkte att lämna ett blodprov, utan att detta dokumenteras som en kroppsbesiktning. Det lär också förekomma att polisen t.ex. i samband med förhör bjuder den misstänkte på en cigarett och sedan skickar fimpen till SKL för analys. Ett sådant förfarande kan i och för sig vara rättsligt korrekt, men det kan å andra sidan också betraktas som ett kringgående av kroppsbesiktningsreglerna eftersom den misstänkte ofrivilligt har

lämnat ett salivprov. Frågor om undersökning av föremål behandlas närmare i avsnitt 7.3.4.

Behörighet att besluta om DNA-analys

Beslut om kroppsbesiktning, dvs. provtagning och analys, skall enligt gällande rätt fattas av förundersökningsledare eller, vid fara i dröjsmål, av polisman. Frågan är emellertid om det är en tillfredsstäl- lande ordning att ett beslut om DNA—analys i vissa fall får fattas av en polisman som inte är förundersökningsledare. I andra länder före- kommer det att endast rätten eller åklagaren får besluta om DNA- analys. Så är t.ex. fallet i Nederländerna, där det finns en särskild lag om DNA-analys i brottmål. Beslutet att DNA-analys skall företas ankommer i Nederländerna på undersökningsdomaren (the examining magistrate). Det är också undersökningsdomaren som ensam har att utse den expert som skall utföra DNA—analysen. I Tyskland får provtagningar för DNA-analys för närvarande inte heller företas annat än efter beslut av åklagaren. Man arbetar emellertid med ett särskilt lagförslag om DNA—analys, vilket enligt uppgift konuner att innebära att befogenheten att besluta om DNA-analys uteslutande anförtros rätten, medan beslut om provtagningar även fortsättningsvis skall kunna fattas av åklagaren.

Enligt vad vi har erfarit förekommer det i praktiken aldrig att en polisman med åberopande av fara i dröjsmål beslutar om DNA-analys. Frågor om sådan analys synes alltid prövas av förundersökningsleda- ren. Som regel är åklagaren förundersökningsledare i de fall då fråga om DNA-analys uppkommer. Med hänsyn härtill anser vi inte att det för närvarande behövs särskilda regler om behörigheten att besluta om DNA—analys.

7.3.2. Obligatorisk provtagning och analys av den som är anhållen eller häktad

Av avsnitt 7.3.1 framgår att det enligt svensk rätt är tillåtet att ta prover för DNA—analys av den som är skäligen misstänkt för brott, om det behövs för utredning om brottet. I avsnitt 7.2.2 har vi föreslagit att det i ett kommande DNA-register skall få föras in uppgifter om personer som har dömts för ett allvarligt brott mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet som avses i 3, 4, 6, 8, 12 eller 17 kap. brottsbalken, ett allvarligt allmänfarligt brott som avses i 13 kap. brottsbalken eller för försök, förberedelse, stämpling, anstiftan eller medhjälp till ett sådant brott.

För närvarande får DNA-analys bara genomföras enligt reglerna om kroppsbesiktning i rättegångsbalken . En väsentlig begränsning i polisens befogenhet att genomföra provtagning för DNA—analys ligger i att prov bara får tas om det behövs för utredning om brottet. Man kan visserligen anta att det ofta finns behov av DNA—analys i samband med utredningar om allvarliga våldsbrott om det finns något analyser- bart spår att jämföra med. Det gäller naturligtvis först och främst i de fall då den misstänkte nekar. Men även om den misstänkte har erkänt gärningen kan det, åtminstone i vissa fall, vara befogat med en DNA— undersökning. Bevisläget kan ju ändras innan den rättsliga prövningen är slutförd.

Även om det alltså i och för sig finns möjligheter att ta prov för DNA—analys i samband med många utredningar om allvarligare brott kan man inte bortse från att det också förekommer att en person döms för ett sådant brott utan att DNA-analys har behövt företas av hänsyn till utredningen. Förhållandet kan ju vara det att något spår att jämföra analysresultatet med inte har säkrats. Den dömde kommer under sådant förhållande inte att kunna registreras i DNA-registret. Frågan om registrering skulle, med de nuvarande reglerna om kroppsbe- siktning, i praktiken bli beroende av om analys har behövt företas under utredningen. En person som har erkänt det brott han misstänks för och som därför inte har underkastats DNA-analys kommer därför inte heller att registreras, även om han senare döms för brottet, medan den som nekar till samma typ av brott och därför blir föremål för DNA-analys också kommer att registreras i DNA-registret i samband med domen. Sett ur samhällets synvinkel är behovet av registrering emellertid lika stort i båda fallen, eftersom risken för återfall kan antas vara lika stor.

Det kan här finnas anledning att jämföra med hur reglerna om tagande av fingeravtryck har utformats. Fingeravtryck får enligt gällande rätt nämligen tas i betydligt större utsträckning än vad som gäller beträffande provtagning för DNA—analys. Av 28 kap. 14% rättegångsbalken följer att fingeravtryck utan särskilda villkor får tas av den som är anhållen eller häktad. I fingeravtrycksförordningen anges vidare att fingeravtryck skall tas av häktade och i vissa fall även av anhållna oavsett om det behövs för utredningen eller inte. Att reglerna har utformats på det här sättet torde bero på att man har velat få ett så stort jämförelsematerial som möjligt.

Ett DNA-register kan i många avseenden jämföras med fingerav— trycksregistret. Syftet med registren är detsamma; att underlätta utredning om brott. Registren kan också användas på samma sätt; spår från brottsplatser kan jämföras med uppgifter i registret och resultatet av jämförelsen kan ge svar på frågan om vem som kan ha avsatt spåret. Vi har tidigare som vår mening anfört att man, under vissa förutsättningar, bör tillgodose samhällets behov av att registrera alla dem som döms för vissa allvarliga brott och som av erfarenhet kan

antas återfalla i brott. Den registrering vi föreslår blir emellertid betydligt snävare än vad som gäller för fingeravtryck. För att registreringen efter en fällande dom skall bli likformig, bör dock möjligheterna att företa kroppsbesiktning i någon mån utvidgas så att DNA-analys, i likhet med fingeravtryck, i vissa fall kan företas även om det inte behövs av hänsyn till utredningen.

Förslag till regler om provtagning för DNA—analys, oavsett om det behövs för utredning om brott eller ej

Rikspolisstyrelsen har i en rapport (RPS Rapport 1994z2, DNA— register) föreslagit att prov för DNA—analys alltid skall tas av en person som har dömts för något av vissa uppräknade allvarliga brott, oavsett om det behövs av utredningsskäl eller ej. Om prov inte har tagits under förundersökningen med stöd av rättegångsbalkens regler, skall det enligt förslaget kunna tas i efterhand med stöd av särskilda regler i en av Rikspolisstyrelsen föreslagen lag om DNA-typning och DNA-register m.m.

Rikspolisstyrelsens förslag inger enligt vår mening vissa betänklig- heter. Det kan visserligen synas lämpligt att avvakta med provtagning till dess att dom i målet har vunnit laga kraft. Som regel torde den dömde vara berövad friheten som häktad, vilket gör det förhållandevis enkelt att ta ett prov av honom. För de fall den dömde är på fri fot medför den av Rikspolisstyrelsen föreslagna ordningen emellertid att polisen också måste ges befogenhet att hämta och hålla kvar den som skall underkastas provtagning. Det kan också behövas regler om husrannsakan för eftersökande av den som skall registreras i DNA- registret. Vi anser det tveksamt om sådana intrång i privatlivet kan accepteras med hänsyn till att syftet med åtgärderna endast är att samla in uppgifter för ett register. En lösning som innefattar ett mindre integritetsintrång är den som har valts för tagande av fingeravtryck. Vi förordar därför en modell som innebär att prov för DNA-analys i vissa fall skall kunna få tas under en brottsutredning, oavsett om provet behövs för utredning om brottet eller ej.

Nästa fråga är i vilka fall obligatorisk provtagning kan anses motiverat och godtagbart. Vi anser att sådan provtagning bara bör komma i fråga beträffande den som är anhållen eller häktad som misstänkt för ett brott. Därmed försäkrar man sig om att en person inte kommer att underkastas obligatorisk provtagning för DNA-analys förrän misstanken mot honom har nått viss styrka. En annan fördel är att ett beslut om provtagning är lätt att verkställa om den som berörs redan är frihetsberövad. Det krävs t.ex. inga särskilda regler om medtagande för provtagning eller husrannsakan för eftersökande av den som skall lämna prov.

Kravet på svårhetsgrad hos de brott som skall kunna föranleda registrering har satts högt; påföljden skall kunna bli mer än två års fängelse. Med hänsyn härtill finns det inte anledning att inskränka möjligheterna till obligatorisk provtagning till vissa särskilt grova brott. I fråga om den som är anhållen eller häktad för ett brott som i händelse av en fällande dom skall föranleda registrering bör därför obligatorisk provtagning få förekomma.

Det kan tänkas att den som har varit anhållen eller häktad för något av de nyss nämnda brotten och därför har fått lämna prov för DNA- analys, sedermera frikänns eller döms för något annat brott som inte har sådan karaktär att det skall föranleda registrering. I sådana fall kan det i efterhand hävdas att det var onödigt att företa en DNA-analys. För att minimera olägenheterna med vårt förslag om obligatorisk provtagning och för att stärka skyddet för den personliga integriteten anser vi att prov som inte tas av utredningsskäl inte skall få analyseras förrän det finns en lagakraftvunnen dom som visar att den som har lämnat provet skall föras in i DNA-registret. Om det visar sig att någon DNA—analys inte skall genomföras skall provet förstöras (jfr avsnitt 7.3.6). Förslaget leder till att det inte blir möjligt att göra en s.k. speculative search, dvs. en jämförelse med spårregistret, förrän det står klart att den som har fått lämna provet skall registreras i DNA-registret. En sådan jämförelse kan dock göras under utred- ningens gång om provet har tagits med stöd av de nuvarande reglerna i rättegångsbalken, dvs. om provet behövs för utredningen.

En fullständig uppräkning av de brott som avses bör av praktiska skäl inte införas i rättegångsbalken . Det kan enligt vår mening i stället vara tillräckligt att i lagen ange att prov för DNA—analys får tas, även om det inte behövs för utredning om brott, på den som är anhållen eller häktad för ett brott som kan föranleda registrering enligt lagen om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål. Bestämmelser om att prov i dessa fall, inte bara får, utan också skall tas kan lämpligen tas in i förordning.

7.3.3. Provtagning och analys av annan än den som är misstänkt

Bestämmelsen i 28 kap. 12 & rättegångsbalken reglerar bara under- sökningar som måste kunna genomföras mot en persons vilja. Det anses emellertid att undersökning av t.ex. en målsägande i brottsutre— dande syfte får företas, trots att uttryckligt lagstöd saknas, om den undersökte eller hans ställföreträdare samtycker till åtgärden. En undersökning av målsäganden för att finna sådana spår efter den misstänkte som kan DNA-analyseras kan alltså företas med målsägan- dens samtycke. Detsamma gäller provtagning för DNA—analys av

målsäganden i jämförelsesyfte. Med samtycke kan man också utföra DNA—analys på andra som inte är skäligen misstänkta för brott om det behövs av jämförelseskäl. Det kan exempelvis tänkas att resultatet av DNA-analys visar att ett spår med stor sannolikhet har avsatts av den misstänkte eller någon av hans nära släktingar. Genom DNA—analys av jämförelseprov från släktingarna kan man närmare precisera sannolikhetsgraden.

Den nuvarande ordningen förutsätter således att målsägande och andra som inte är misstänkta frivilligt underkastar sig de under- sökningar som behöver genomföras för att ett brott skall kunna utredas. Denna ordning är emellertid inte oproblematisk. JO har i flera beslut pekat på de problem som följer av att man i detta hänseende bygger på frivillighetens grund och bl.a. framhållit att samtycke för att kunna accepteras måste lämnas av en behörig person under sådana omständigheter att det inte råder något tvivel om att det är fråga om ett allvarligt menat samtycke, lämnat med full insikt om de relevanta förhållandena samt att detta inte är resultatet av några — underför- stådda eller uttryckliga - påtryckningar från myndighetsföreträdarnas sida (JO 1991/92 s. 117).

Som JO har påpekat får ett samtycke inte tvingas fram genom underförstådda eller uttryckliga påtryckningar från polisens sida. En målsägande bör därför för det första alltid upplysas om att hon har rätt att avstå från att underkasta sig exempelvis blodprovstagning i jämförelsesyfte eller, vid misstanke om våldtäkt, en gynekologisk undersökning i syfte att finna spermarester från gärningsmannen. Om hon väljer att inte medverka till provtagning, bör hennes beslut för det andra respekteras utan att man försöker övertala henne att ändra sig. Resultatet kan i sådana fall bli att förundersökningen måste läggas ner i brist på bevis. Målsäganden bör naturligtvis upplysas om att utredningen kanske inte kan drivas vidare om hon inte är beredd att medverka till att man kan genomföra en DNA—analys. Å andra sidan kan målsäganden därigenom känna sig tvingad att genomgå under- sökningen och hennes samtycke kan inte längre anses fullt frivilligt lämnat. Det finns alltså en konflikt mellan å ena sidan lagstiftarens inställning att undersökningar av målsägande bara får företas på frivillighetens grund, och å andra sidan det allmännas intresse av att utreda och beivra brott. Denna konflikt medför att det finns en klar risk för att en målsägande utsätts för påtryckningar från polisens sida i det i och för sig goda syftet att försöka driva utredningen om ett misstänkt brott framåt. Risken för att ett samtycke från målsäganden inte alltid kan betraktas som ett uttryck för verklig frivillighet talar i och för sig för att det vore bättre att reglera under vilka förutsätt— ningar en målsägande skall vara skyldig att underkasta sig kroppsbe- siktning.

Polisrättsutredningen har föreslagit att det införs bestämmeser om kroppsbesiktning av annan än den som är skäligen misstänk (SOU

1995:47, s. 272 ff.). Förslaget innebär att målsägande och andra som inte är skäligen misstänkta skall få underkastas undersökningar av kroppens yttre samt tagande av bl.a. hårprov, salivprov och blodprov för utredning om brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller mer, om det dessutom finns synnerlig anledning att anta att åtgärden kommer att leda till det avsedda resultatet, nämligen att ta reda på omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brottet. Undersökningar av kroppens inre och provtagningar i samband därmed skall enligt förslaget få företas vid misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, om det dessutom finns synnerlig anledning att anta att åtgärden kommer att leda till det avsedda resultatet. Det föreslås vidare att beslut om den lindrigare formen av kroppsbesiktning skall få fattas av rätten, åklagaren eller annan förundersökningsledare medan den mer ingripande formen av kroppsbesiktning skall kräva beslut av rätten eller, i brådskande fall, av åklagaren.

Även om provtagning från personer som inte misstänks för brott för närvarande inte kan genomföras med stöd av rättegångsbalkens regler, förekommer sådana undersökningar i praktiken i stor omfattning efter medgivande. Särskilt gäller detta målsägande. Dessa undersökningar ger med säkerhet viktiga bidrag till att allvarliga våldsbrott kan klaras upp. En målsägande får naturligtvis inte utsättas för påtryckningar som gör medgivandet illusoriskt. Men en reglering av förutsättningarna för kroppsbesiktning av en målsägande bör inte utformas så att den får till följd att brottsbekämpningen försvåras. Polisrättsutredningens förslag synes, som vi tidigare har anfört, väl motiverat och skulle medföra en bättre ordning än den som råder i dag. Om förslaget genomförs kommer undersökningar av målsägande och andra icke misstänkta att omfattas av rättegångsbalkens regler. Några särskilda bestämmelser om provtagning för DNA-analys kommer då inte att behövas. Rättegångsbalkens regler kan i dessa hänseenden anses tillräckliga. Om Polisrättsutredningens förslag inte leder till lagstiftning om kroppsbesiktning synes det däremot nödvändigt att införa vissa bestämmelser om hur prover som har tagits från sådana personer skall behandlas.

Det behövs för det första en bestänunelse om att prov från personen i fråga eller resultatet av en analys av provet inte får användas för annat syfte än det för vilket provet togs eller analysen utfördes. Med hänsyn till Europarådets rekommendation om användning av DNA- analys behövs det vidare en särskild bestämmelse om hur länge man får spara prov som har tagits från en icke-misstänkt (se vidare avsnitt 7.3.6). I avsnitt 7.2.5 behandlar vi vissa registerfrågor och framhåller där att det inte är rimligt att analysresultat som polisen förfogar över efter en blodprovstagning som t.ex. en målsägande frivilligt har medverkat till för att främja en brottsutredning samkörs med ett

spårregister eller på annat sätt utnyttjas för att utröna om mälsägmden kan misstänkas för något ouppklarat brott.

7 . 3 .4 Spåranalys

Rättegångsbalkens regler om kroppsbesiktning är inte tillämpligai alla fall av DNA-analys under en brottsutredning. Begreppet kropasbe- siktning är inte avsett att omfatta en undersökning av kroppsprodlkter som påträffas utan samband med någon provtagning, t.ex. mder- sökning av ett blodspår från en brottsplats. Det finns för närva'ande inga uttryckliga regler för analys av sådana spår. Fingeravtryck eller fotavtryck på en brottsplats får således undersökas fritt. DNA-aialys av blodspår eller spermafläckar kan emellertid inte helt likna; vid undersökningar av t.ex. fotavtryck. För att en DNA-analys skall l-unna genomföras måste man först hitta t.ex. en fläck av blod, saliv eller sperma, sedan lösa upp fläcken och slutligen extrahera DNA ur provet. Fläckar återfinns oftast på klädesplagg eller någon annanforrn av textilier. Dessa kan med stöd av 27 kap. 1 & rättegångsbalken tas i beslag om de skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott. Även om det för" närvarande inte finns några särskilda regler om undersökning av beslagtagna föremål, anses det att sådana föremål ändå får undersökas i den utsträckning det behövs med hänsyn till brottsutredningen.

Av 27 kap. 4 5 första stycket rättegångsbalken följer att den som med ”laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verksäller häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktnirg får lägga beslag på föremål som därvid påträffas”. I andra stycket av samma paragraf föreskrivs att ”föremål, som i annat fall påträffas, får tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren”. Är det fara i dröjsmål får ”även utan sådant beslut åtgärden vidtrs av polisman”, om det inte är fråga om en sådan försändelse som rvses i nuvarande 27 kap. 3 &. Om ett beslag verkställs av annan än urder— sökningsledaren eller åklagaren och denne inte har besluta om beslaget, skall anmälan enligt sista stycket i 27 kap. 4 & skyncsamt göras hos honom, som har att omedelbart pröva, om beslaget skall bestå. I de allra flesta fall får en polisman således besluta om beslag. Även om en polisman därmed också skulle kunna besluta om DNA— undersökning av det beslagtagna föremålet, torde beslutet om DNA- analys dock som regel fattas av den polis eller åklagare mm i egenskap av förundersökningsledare fastställer beslaget.

Det är angeläget att frågor om DNA—analys prövas av åklagare i de fall då det kan vara tveksamt om sådan analys med hänsyr till proportionalitetsprincipen bör företas. Vi tänker framför allt på aralys av prover som inte har tagits i brottsutredande syfte utan karske i medicinskt syfte, men som har tagits i beslag för utredning om ärott.

Som vi tidigare har nämnt lär det också förekomma att polisen t.ex. i samband med förhör bjuder den misstänkte på en cigarett och sedan skickar fimpen till SKL för analys. Ett sådant förfarande kan betraktas som ett kringgående av kroppsbesiktningsreglerna eftersom den misstänkte ofrivilligt har lämnat ett salivprov. Frågan om DNA—analys bör även i ett sådant fall prövas av åklagaren. Som regel torde åklagare vara förundersökningsledare i de fall då mer komplicerade frågor om DNA-analys uppkommer. Vi anser därför inte att det nu är nödvändigt att införa särskilda regler om behörigheten att besluta om DNA-analys av beslagtagna föremål.

Beslagtagen egendom skall enligt 27 kap. 10 & tredje stycket rättegångsbalken ”väl vårdas, och noggrann tillsyn skall hållas däröver, att det icke förbytes eller förändras eller annat missbruk sker därmed”. Sedan beslaget har upphört skall egendomen återlämnas till den från vilken man tog egendomen. Föremål som skickas till SKL för DNA-analys skall således i oskadat skick återställas till den från vilken man tog föremålet, antingen det är den misstänkte eller en målsägan— de. En DNA-analys går emellertid ofta till på sådant sätt att det beslagtagna föremålet blir förstört. Det förefaller rimligt att den som drabbas av undersökningen i vissa fall skall ha rätt till ersättning för skadan. Utöver skadeståndslagens regler om ansvar för det allmänna finns inte några särskilda bestämmelser om statens ansvar för skada på egendom som tvångsvis omhändertagits. JK har vid åtminstone ett tillfälle ålagt Rikspolisstyrelsen att utbetala ersättning för förkommet beslagtaget gods (JK 1985 s. 245). Det har enligt uppgift från polismyndigheterna också förekommit ersättningsanspräk i samband med DNA-analyser. Liknande anspråk tycks förekomma i samband med andra förstörande undersökningar, t.ex. då polisen spränger en väska som man tror innehåller en bomb. Frågan om rätt till ersättning i sådana sammanhang bör enligt vår mening regleras på något sätt. Det är emellertid inte en fråga som denna utredning bör ta ställning till.

7.3.5. Användning av prover och analysresultat som inte har tagits fram i brottsutredande syfte

Eftersom begreppet kroppsbesiktning i gällande rätt endast är avsett att omfatta undersökning av sådana prover som åtkommits genom en provtagning för utredning om brott, är det inte fråga om kroppsbe— siktning då man analyserar ett blodprov som har tagits av den misstänkte i något annat syfte än för en brottsutredning, t.ex. av medicinska skäl. För undersökning av prover som har tagits för annat ändamål än för utredning om brott liksom för undersökning av ett spår från brottsplatser finns inga lagregler alls.

I Europarådets rekommendation No. R (92) 3, ”Genetic testing and screening for health care purposes”, anges i punkt 13.1 att prover som har samlats in för ett visst medicinskt eller vetenskapligt syfte inte utan medgivande får användas på ett sätt som skulle kunna vara till skada för personen i fråga (”be used in ways which could be harmful to the persons concerned”). I punkt 13.2 sägs att användningen av genetisk information för befolkningsstudier och liknande under- sökningar måste vara underkastad regler om datasäkerhet, i synnerhet regler om anonymitet och sekretess. Detsamma gäller publicerandet av sådana uppgifter. Av punkt 3 i Europarådets rekommendation om användningen av DNA-analys följer emellertid att prover som har tagits från levande personer i medicinskt syfte och uppgifter från sådan analys inte får användas för utredande eller beivrande av brott, annat än under de förutsättningar som anges i lag. Huvudregeln är enligt DNA-rekommendationen således att prover tagna för medicinska ändamål inte bör få undersökas för utredning om brott. Det skulle normalt uppfattas som en alltför integritetskränkande åtgärd för den som har lämnat blodprov t.ex. i samband med någon medicinsk behandling. I undantagsfall skulle det enligt rekommendationen dock kunna vara tillåtet. Som exempel nämns i kommentaren till punkt 3 att den som har lämnat provet medger att det används för utredning om brott eller att det är fråga om ett mycket allvarligt brott. Det poängte— ras i rekommendationen att det bör vara fråga om exceptionella fall.

Det torde enligt gällande rätt vara möjligt för polisen att utföra DNA-analys av prover som har tagits för medicinska ändamål. Provet får då tas i beslag med stöd av 27 kap. 1 & rättegångsbalken , varefter det kan undersökas. Proportionalitetsprincipen medför dock att en sådan undersökning får förekomma endast om den är försvarlig med hänsyn till motstående intressen. Vad som anförs i Europarådets rekommendation om särskilt skydd för prover som har tagits för medicinska ändamål bör få stor betydelse för bedömningen av om en DNA-analys med hänsyn till proportionalitetsprincipen bör genomföras eller ej. Enligt vår mening torde prövningen, som enligt gällande rätt som regel görs av åklagaren, leda till att undersökningar i straffpro- cessuellt syfte av blodprov som har tagits i medicinskt syfte bara kan få förekomma i undantagsfall. Några särskilda regler i det här avseendet behövs inte.

De båda rekommendationerna från Europarådet är inte tillämpliga bara på prover som har tagits för medicinskt bruk, utan också på resultatet av DNA-analys av proverna. Sådana analysresultat bör enligt vår mening inte få användas för utredning om brott annat än i undantagsfall.

Om det inom hälso- och sjukvården finns uppgifter om en persons DNA-profil, får uppgifterna enligt gällande rätt lämnas ut för utredning om brott endast i vissa fall. Huvudregeln är att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotill-

stånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon annan honom närstående lider men (7 kap. 1 & sekretesslagen). Sekretessen hindrar dock inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet om det för brottet är föreskrivet minst två års fängelse. Sekretessen hindrar inte heller att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet (14 kap. 2 5 fjärde och femte styckena sekretesslagen). Även inom den enskilda hälso- och sjukvår- den finns bestämmelser om tystnadsplikt som hindrar att uppgifter om DNA-profil lämnas ut. Av 8 5 lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården följer att läkare och andra inte obehörigen får röja vad de har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Dessa bestämmelser är enligt vår uppfattning tillräckliga för att skydda en person mot att uppgifter om hans DNA-profil, vilka har tagits fram av medicinska skäl, kommer till användning för utredning om brott. Sådana uppgifter kan visserli- gen också inhämtas t.ex. genom beslag av handlingar som innehåller informationen i fråga. Som vi har anfört tidigare kan det emellertid bara i undantagsfall anses förenligt med proportionalitetsprincipen att beslagta handlingar som innehåller information om resultat av DNA— analys för medicinska syften.

7.3.6 Bevarande av prover

Det finns för närvarande inga uttryckliga regler i rättegångsbalken om vad som gäller beträffande bevarande av prover som har tagits i samband med en kroppsbesiktning. Allmänt sett torde rättegångsbalken dock bygga på tanken att prover inte skall bevaras längre än vad som behövs av hänsyn till utredningen. Till utredningen har emellertid framförts att det finns ett starkt behov av att i vissa fall spara prover som har tagits för DNA-analys. Behovet har samband med den snabba utvecklingen av olika tekniker för DNA-analys.

Det kan nämligen förutses att SKL inom loppet av några år kommer att ha tillgång till ny analysteknik som för närvarande befinner sig på utvecklingsstadiet. Allmänt sett kan man säga att utvecklingen har gått mot mer förfinade och säkrare analysmetoder, vilka dessutom tar kortare tid i anspråk och är billigare att använda. Det är emellertid inte säkert att en ny teknik ger analysresultat som är jämförbara med gamla analysresultat. Om man i framtiden analyserar ett spår från en brottsplats med hjälp av en ny analysmetod kan man kanske inte jämföra analysresultatet med det personregister som kommer att upprättas och som kommer att innehålla resultat av DNA-analyser som har företagits med någon annan, äldre metod. Om en ny metod skall

kunna införas behöver man kunna göra en ny DNA-analys med samma metod av de personer som redan finns registrerade och av de spår som också finns registrerade. För att på ett så enkelt sätt som möjligt kunna åstadkomma en sådan förnyad DNA—analys skulle man kunna spara de prover som har använts för den ursprungliga analysen.

Vi anser inledningsvis att det bör vara möjligt att införa ny teknik om fördelarna med tekniken är tillräckligt stora och analysmetoden dessutom kan anses vara så tillförlitlig och så tillfredsställande ur integritetssynpunkt att den bör kunna få ligga till grund för registre— ring. Om det inom loppet av några år efter det att personregistret har tagits i bruk finns skäl att införa ny teknik för DNA-analys bör det därför vara möjligt att göra en förnyad analys av de prover som härrör från registrerade personer. När det har gått en längre tid och antalet registrerade personer har stigit till 20 000 - 30 000 torde det emeller— tid av praktiska och ekonomiska skäl knappast vara tänkbart att genomföra en sådan omkodning av samtliga prover. Vår slutsats leder till att det i samband med att personregistret inrättas bör vara tillåtet att spara prover. Frågan om bevarande av prover bör dock tas upp till prövning igen efter några år.

Vi föreslår således att prover som har tagits för DNA-analys skall få sparas så länge analysresultatet skall vara registrerat enligt den föreslagna DNA-registerlagen. När uppgifter om en person skall utgå ur DNA-registret skall de prover som analysen har utförts på följaktligen förstöras.

Prover som i jämförelsesyfte har tagits från en målsägande eller någon annan icke-misstänkt person bör enligt vår mening aldrig få sparas efter det att ett mål slutligt har avgjorts. Visserligen torde rättegångsbalken bygga på tanken att prover inte skall bevaras längre än vad som behövs av hänsyn till utredningen. Rättegångsbalkens regler omfattar emellertid inte sådana prover som tas från icke— misstänkta personer. Vi anser därför att det behövs en särskild bestämmelse om att sådana prover inte får sparas sedan målet har avgjorts. Bestämmelsen bör införas i den nya registerlagen. Om undersökning av målsägande skulle komma att regleras i rättegångs- balken kan bestämmelsen i registerlagen undvaras.

7.4. Europarådets rekommendation

Vi har under vårt arbete haft att ta hänsyn till Europarådets rekommendation No. R (92) 1 om användningen av DNA-analys inom straffprocessen. Vi har i två hänseenden ansett att det finns skäl att frångå vad som sägs i rekommendationen. Det gäller för det första vårt förslag att det skall vara möjligt att ta blodprov för senare DNA-analys, även om det inte behövs av utredningsskäl (avsnitt 7.3.2). För det andra innebär vårt förslag att prover skall få sparas efter lagakraftvunnen dom också ett avsteg från rekom— mendationen (avsnitt 7.3.6). I det här avsnittet redovisar vi vad som sägs i rekommendationen i dessa hänseenden samt våra skäl för att avvika därifrån.

7.4.1. Provtagning och analys som inte behövs för utredning om visst brott

Innebörden av Europarådets rekommendation

Sådan provtagning för DNA-analys som företas utan att analysen behövs för utredning om brottet, har ett annat syfte än den provtag— ning som enligt gällande rätt får förekomma under en förunder- sökning. I det senare fallet är ändamålet med provtagning och DNA- analys att det skall underlätta utredning om brottet och i det förra att den dömde skall kunna registreras i DNA-registret. Registreringen syftar i sin tur till att underlätta utredning om nya brott som den registrerade eventuellt kan komma att begå. I den mån provtagning och DNA-analys inte företas för utredning om brott, kan det således sägas företas för eventuellt framtida bruk.

Den första fråga vi har anledning att ta ställning till är om det enligt Europarådets rekorrunendation bör få förekomma provtagning för DNA-analys annat än för utredning om ett brott, dvs. för eventuellt framtida bruk. Någon uttrycklig bestämmelse om vilka förutsätt- ningarna bör vara för att DNA-analys skall få genomföras finns inte. Däremot finns det flera bestämmelser som allmänt sett synes utgå från tanken att DNA—analys alltid genomförs för ett bestämt syfte, nämligen för utredning om ett specifikt brott. Den första av dessa bestämmelser är punkt 2 i rekommendationen, vilken avser rekomrnendationens räckvidd. Under rubriken ”scope and limitations” sägs följande:

This recommendation applies to the collection of samples and use of DNA analysis for the purposes of the identification of a

suspect or any other individual within the framework of the investigation and prosecution of criminal offences.

Ordalydelsen av punkt 2 ger närmast vid handen att rekommendatio- nen endast avser DNA-analys som genomförs för att underlätta identifiering av en misstänkt eller någon annan person under en pågående brottsutredning? Att man inte har tänkt sig att DNA-analys skulle få förekomma i andra fall, t.ex. för eventuellt framtida bruk, stöds även av punkt 8 i rekommendationen. Av denna framgår nämligen att prover inte får sparas sedan man slutligen har avgjort det mål i vilket provet har använts. Även resultat från en DNA-analys skall enligt punkt 8 som huvudregel förstöras när det inte längre är nödvändigt att behålla analysresultatet för det syfte för vilket det har använts:

Measures should be taken to ensure that the results of DNA analysis and the information so derived is deleted when it is no longer necessary to keep it for the purposes for which it was used.

I paragraferna 49 och 50 i kommentaren sägs vidare följande:

Since the primary aim of the collection of samples and the carrying out of DNA analysis on such samples is the identifica- tion of offenders and the exoneration of suspected persons, the data should be deleted once persons have been cleared of suspicion. The issue then arises as to how long the DNA findings and the samples on which they were based can be stored in the case of a finding of guilt.

The general rule should be that the data are deleted when they are no longer necessary for the purposes of which they were collected and used. This would in general be the case when a final decision has been rendered as to the culpability of the offender.

Av citaten ovan följer att Europarådet i princip har tänkt sig att all DNA-information skall förstöras så snart en brottsutredning är avslutad och målet är avgjort. Man har emellertid i punkt 8 i rekommendationen godtagit att analysresultaten sparas under förut- sättning att den person som avses har dömts för något allvarligt brott (”serious offences”). Rekommendationen synes således närmast utgå

2 Uttrycket "within the framework of the criminal justice system" innebär dock att rekommendationen är tillämplig även då analysresultatet behövs för att målsäganden Skall kunna driva en fråga om skadestånd med anledning av brott (paragraf 38 i kommentaren till rekommendationen).

från att provet har tagits under utredningen, eftersom de omständig- heterna att den misstänkte har dömts för brottet och att det är fråga om ett allvarligt brott endast har betydelse för frågan om huruvida analysresultatet får sparas sedan målet väl har avgjorts.

Den omständigheten att man i rekommendationen inte uttryckligen nämner provtagning och DNA-analys uteslutande för registret, kan enligt vår uppfattning inte tas till intäkt för antagandet att sådan provtagning och analys är tänkt att få förekomma fritt. Av de ovan angivna citaten kan man i stället dra slutsatsen att rekommendationen utgår från tanken att DNA—analys bara får genomföras för ett specifikt syfte, nämligen för omedelbar användning under en brottsutredning. Provtagning och analys enbart för eventuellt framtida bruk skulle således inte vara förenligt med punkt 8 i rekommendationen.

Betydelsen av Europarådets rekommendation

Provtagning och analys enbart för eventuellt framtida bruk kan alltså inte anses förenligt med Europarådets rekommendation. Frågan är vilken betydelse rekommendationen bör tillmätas. En rekommendation är inte folkrättsligt bindande på samma sätt som en internationell konvention, vilket följer redan av själva beteckningen.

I Norge har man lagt fram en proposition om upprättande av ett DNA-register (Ot. prp 1994-55), vilket i vissa delar liknar det av Rikspolisstyrelsen framlagda förslaget. Det norska förslaget innebär att bl.a. den som har dömts för något av vissa uppräknade allvarliga brott skall registreras i ett DNA—register. Har DNA-analys inte utförts under utredningen om brottet får prover tas och analys genomföras efter det att dom i målet har vunnit laga kraft. Det gäller även den som har dömts för brott innan den föreslagna lagen har trätt i kraft.

DNA-analys skall enligt det norska förslaget följaktligen få genomföras oavsett om det behövs av utredningsskäl eller ej. Förslaget står i denna del enligt vår uppfattning inte i överensstämmelse med Europarådets rekommendation. Norge har emellertid reserverat sig mot punkt 8 i rekommendationen, vilken bl.a. reglerar förutsätt— ningarna för att analysresultat skall få registreras. Av uppgifter från det norska Justisdepartementets politiavdelning framgår att Norge genom reservationen har velat deklarera en vilja att inrätta ett tämligen omfattande register och att man därigenom också anser sig berättigad att tillåta provtagning och analys i alla de fall då man vill kunna registrera en person.

I England har man också inrättat ett DNA-register. Registret skall i princip inte innehålla andra sökbara DNA—profiler än sådana som härrör från personer som är föremål för utredning eller som har dömts för brott som karaktäriseras som ”recordable offence” (sådana brott kan som regel föranleda fängelse). Därutöver får registret innehålla

resultat av DNA—analys i terroristmål, oavsett utgången i målet. Prover för DNA-analys, ”criminal justice samples” och ”casework samples”, får tas både under utredning om ett brott och sedan dom har meddelats. Med criminal justice samples avses prover som tas av en person av det skälet att han är misstänkt eller dömd för ett brott, i syfte att registrera hans DNA-profil för framtida bruk. Casework samples tas under en brottsutredning för jämförelse med ett spår. Criminal justice samples får, oberoende av samtycke, tas av en person som har åtalats för ett brott som karaktäriseras som ”recordable offence”, underrättats om att han kommer att rapporteras för ett sådant brott eller dömts för ett sådant brott. Blodprov får inte förekomma, endast salivprov och hårprov. Det kan anmärkas att England, i likhet med Sverige, inte har reserverat sig mot Europarå- dets rekommendation.

Även i Nederländerna har det införts ett DNA-register och en särskild lagstiftning om användningen av DNA-analys på det straff- rättsliga området. Av de begränsade upplysningar som vi har fått fram synes framgå att DNA-analys i princip bara kan beslutas på order av en förundersökningsdomare under utredning om brott. Nederländerna har reserverat sig mot punkt 8 i rekommendationen.

Vårt land har i motsats till bl.a. Norge anslutit sig till rekommenda- tionen utan någon reservation. Sverige kan därigenom anses ha avgett en viljeförklaring att, om det behövs, anpassa sin nationella lagstift- ning till de krav som ställs i rekommendationen. Rekommendationer är emellertid inte folkrättsligt bindande. Även om utgångspunkten är att rekommendationen skall respekteras bör det enligt vår mening vara möjligt att frångå den om det finns betydande skäl som talar för det. Eftersom det är fråga om en rekommendation och inte en konvention har riksdagen inte heller getts möjlighet att ta ställning till frågan om inte de rättspolitiska skälen för ett DNA-register väger så tungt att ett visst avsteg från rekommendationens bestämmelser är motiverat. Riksdagen kan således inte anses bunden av rekommendationen. Även detta talar för att vårt förslag inte skall behöva vara bundet till vad som föreskrivs i rekommendationen, om det finns avgörande skäl för en annan ordning.

Slutsats

Redogörelsen för olika rättsfall i avsnitt 5 visar enligt vår mening att ett DNA-register skulle kunna utgöra en hjälp för polisen i det brottsutredande arbetet. Vi har tidigare som vår mening anfön att man bör tillgodose polisens behov av att registrera alla dem som töms för vissa allvarliga brott och som av erfarenhet kan antas återfall-. i brott. Det torde emellertid, som vi också har redovisat, föruträtta att möjligheterna att företa kroppsbesiktning i någon mån utvidgas så att

DNA—analys kan få företas i något fler fall än för närvarande. Mot bakgrund av detta anser vi att ett visst avsteg från Europarådets rekommendation är motiverat.

7.4 .2 Bevarande av prover

I punkt 8 i Europarådets rekommendation anges att prover som har tagits från en person för DNA-analys inte får sparas sedan man slutligt har avgjort det fall för vilka proverna har använts. Undantag får dock göras om det är nödvändigt för något ändamål som är direkt för- knippat med det syfte för vilket proverna togs. Prover får dessutom sparas efter ett slutligt avgörande om personen i fråga begär det, t.ex. för att provet behövs som bevis i samband med resning i målet. Prover som inte kan knytas till en viss person, exempelvis sådana som har hittats på en brottsplats, får enligt punkt 8 i rekommendationen också sparas efter slutligt avgörande.

Vi har i avsnitt 7.3.6 föreslagit att prover som har tagits för DNA— analys skall få sparas så länge analysresultatet skall vara registrerat enligt den föreslagna DNA-registerlagen. När uppgifter om en person skall utgå ur DNA—registret skall de prover som analysen har utförts på däremot förstöras. Om prover härrör från en person som inte döms för brott och som därför inte skall registreras skall provet förstöras så snart domen har vunnit laga kraft. Detsamma gäller prover som har tagits från målsägande och andra icke-misstänkta personer.

Vårt förslag innebär otvivelaktigt ett avsteg från vad som sägs i rekommendationen. På de skäl vi har anfört i föregående avsnitt anser vi emellertid att våra förslag inte behöver vara bundna till vad som föreskrivs i rekommendationen om det finns avgörande skäl för en annan ordning. Vi anser att det i det här fallet är motiverat att i viss utsträckning frångå rekommendationen för att göra det möjligt för polisen att på ett enkelt sätt ta i bruk nya metoder för DNA-analys, utan att tidigare upprättade register därigenom blir oanvändbara.

7.5. Kostnader

DNA-registren kommer enligt SKL inledningsvis att kosta 1 900 000 kr och därefter 2 515 000 kr i driftkostnader per år. Dessa kostnader får rymmas inom ramen för den normala bud— geten för polisverksamheten.

Enligt vårt förslag skall Rikspolisstyrelsen få inrätta och föra två DNA—register. SKL har beräknat kostnaderna för detta och för det ökade antal DNA—analyser som är en följd av vårt förslag om

obligatorisk analys. Kostnaderna för att föra ett register där 3 000 personer införs årligen är enligt SKL uppskattningsvis 1 900 000 kr istartkostnader samt 2 515 000 kr i driftkostnader per år. Kostnaderna fördelar sig på följande sätt:

Startkostnader Laboratorieutrustning och datorer ] 400 000 kr Programutveckling 200 000 kr Lokalombyggnad och inredning 300 000 kr Driftkostnader per år Underhåll, service och förbrukningsmaterial 250 000 kr Lokalhyra 265 000 kr Personal 2 000 000 kr

Rikspolisstyrelsen skall enligt förslaget vara registeransvarig. Det blir således Rikspolisstyrelsen som får svara för kostnaderna för registren. Dessa kostnader torde i viss mån uppvägas av de effektivitetsökningar som kan förutses. Därtill kommer den effekt som knappast kan mätas i ekonomiska termer men som ändå är väl så viktig, nämligen att registren med stor sannolikhet kan bidra till att ett ökat antal brott klaras upp. I övrigt får kostnaderna rymmas inom ramen för polisens normala budget.

SKL:s verksamhet måste ses som en del av polisverksamheten i stort. Även de ökade kostnaderna för DNA—analys bör därför täckas genom en omdisponering av de medel som ställs till förfogande för

polisverksamheten.

AVDELNING 3

8. F örfattningskommentar

8.1. Förslag till lag om polisens underrättelseregister

1 5 I underrättelseverksamhetsom avser allvarlig brottslighet får Riks— polisstyrelsen och polismyndigheter där en länspolismästare är chef föra underrättelseregister i form av analysregister och informa- tionsregister. Registren får föras med hjälp av automatisk databehand- ling. Ett analysregister får inrättas när en särskild undersökning rörande viss allvarlig brottslighet har inletts.

Lagen gäller inte för säkerhetspolisen.

Vid tillämpning av denna lag eller förordning som har stöd i lagen skall registrens särskilt integritetskänsliga karaktär beaktas.

Av paragrafen framgår att det får föras två typer av underrättelseregis- ter med hjälp av ADB, nämligen analysregister som får tillfällig karaktär och informationsregister som får permanent karaktär. Lagen är uteslutande tillämplig på register som förs med hjälp av ADB. För den händelse att polisen vid sidan om de datoriserade registren även skulle föra manuella underrättelseregister, omfattas dessa av polis- registerlagens bestämmelser. Under den senare delen av vårt arbete får vi sannolikt anledning att återkomma till frågan om vad som skall gälla beträffande manuella register i allmänhet.

Datoriserade underrättelseregister skall enligt första stycket få föras endast om underrättelseverksamheten avser allvarlig brottslighet. Med allvarlig brottslighet avses framför allt sådan brottslighet som kan förmodas innefatta brott med högt straffvärde, t.ex. grova ekonomiska brott eller grova narkotikabrott. Dessutom avses sådana fall då det kan förmodas förekomma brott som tagna var för sig inte är av lika allvarligt slag, men som förekommer i så betydande omfattning att brottsligheten ändå måste betraktas som allvarlig. Det kan exempelvis vara fråga om skattebrott som har fått stor utbredning i en viss bransch. Som allvarlig brottslighet bör också kunna betraktas serie- brottslighet av olika slag, t.ex. omfattande stöldturnéer eller fusk med taxor. Farlig ligabrottslighet hör också hit. Det avgörande för om registrering bör få förekomma eller inte skall vara om den förmodade brottsligheten vid en samlad bedömning av alla tillgängliga fakta kan betraktas som allvarlig (se vidare avsnitt 4.3.1).

Med hänsyn till den integritetsrisk som kriminalunderrättelseregister innebär bör sådana register inte få föras på lokal nivå inom polisen. Underrättelseregister bör endast få föras av Rikspolisstyrelsen och av de polismyndigheter som leds av länspolismästare. Dessa myndigheter är registeransvariga för sina respektive register. Av datasäkerhetsskäl och integritetsskyddsskäl bör det vara så få som möjligt som har tillgång till och ansvar för uppgifterna. Det är därvid tillräckligt att registren görs tillgängliga för dem som tjänstgör på underrättelseen- heterna. Uppgifter ur registren skall dock på begäran kunna få lämnas ut till andra tjänstemän inom polisen som har behov av uppgifterna (se vidare 9 5 andra stycket samt avsnitt 4.4).

För att analysregister skall få inrättas fordras enligt sista meningen i första stycket att Rikspolisstyrelsen eller en länspolismästare har beslutat inleda en särskild undersökning rörande viss allvarlig brottslighet. Registeransvarig är den myndighet där undersökningen bedrivs. Ett analysregister skall vara tillfälligt eftersom det endast skall få upprättas i anslutning till en i tiden begränsad undersökning. Det skall å andra sidan få innehålla fler och känsligare uppgifter än ett informationsregister.

Lagen är inte avsedd att gälla för säkerhetspolisen. Underrättelse- verksamhet som avser rikets säkerhet skiljer sig i en del hänseenden från den kriminalunderrättelseverksamhet som bedrivs inom polisvä- sendet i övrigt. Något sådant skäl för att undanta finanspolisens underrättelseverksamhet från lagens tillämpningsområde finns inte. Lagens avses därför gälla även för finanspolisen.

Vid tillämpning av lagen skall enligt paragrafens tredje stycke registrens särskilt integritetskänsliga karaktär beaktas. Hänsyn skall således tas till registrens särskilda karaktär både när föreskrifter med stöd av lagens delegationsbestämmelse meddelas om t.ex. registrens innehåll och utlämnande av uppgifter ur registren och när dessa bestämmelser liksom bestämmelserna i lagen tillämpas.

Definition

2 & Med underrättelseverksamhet avses i denna lag polisverksamhet som - syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förutses och - inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken .

I paragrafen beskrivs vilken innebörd begreppet kriminalunderrättelse— verksamhet skall anses ha vid tillämpning av registerlagen (se avsnitt 4.3.1). Avsikten är däremot inte att ge en för alla tänkbara samman- hang gemensam definition av begreppet kriminalunderrättelseverksam— het.

Med underrättelseverksamhet skall enligt paragrafen avses polis— verksamhet som syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit eller pågår eller kan förutses och som inte utgör för— undersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken. Undersökningar som syftar till att utröna om brott har begåtts kan i och för sig förekomma också inom ramen för en förundersökning. Förundersökning skall inledas om det finns anledning anta att ett konkret brott har begåtts. I andra fall, som då polisen endast har anledning anta att brottslig verksamhet har förövats, får undersökningen företas som ett under- rättelseprojekt.

Om man under pågående underrättelseverksamhet får fram tillräck- ligt underlag för att inleda förundersökning, skall de uppgifter som har legat till grund för beslutet naturligtvis kunna överföras till ett förundersökningsregister för att därigenom bilda grunden för utredning om det påstådda brottet. Samtidigt kan det finnas anledning att behålla samma uppgifter i kriminalunderrättelseregistret, nämligen om de behövs för fortsatt underrättelseverksamhet avseende ytterligare brottslighet. Man kan också behöva samordna uppgifter om flera konkreta brott för att kunna upptäcka eventuella samband mellan brotten. Har förundersökning inletts beträffande något av brotten bör sådan samordning ske inom ramen för förundersökningen. Det gäller även om det ännu inte finns någon misstänkt eller om det bara finns en person som misstänks för något eller några av brotten. Om brotten däremot inte är så konkretiserade att förundersökning kan inledas, kan utredningarna samordnas inom ramen för kriminalunderrättelseverk— samhet. Detsamrna bör kunna gälla om man vill undersöka eventuella samband mellan brott som tidigare har varit föremål för förunder- sökning för att om möjligt ta upp förundersökning på nytt.

Registrens ändamål m.m.

3 & Ändamålet med ett analysregister skall vara att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att före— bygga eller förhindra brott.

Ändamålet med ett informationsregister skall vara att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar som sägs i ] & första stycket.

1 paragrafen anges ändamålet med analys- och informationsregister. Förslagen kommenteras närmare i avsnitt 4.3.2.

1 första stycket anges ändamålet med analysregister, dvs. sådana register som upprättas med anledning av en viss undersökning av underrättelsekaraktär. Registren skall föras i syfte att ge polisen underlag för beslut att inleda en förundersökning enligt rättegångs- balken eller att vidta särskilda åtgärder för att förebygga eller förhindra brott.

Andra stycket av paragrafen handlar om informationsregister. I informationsregister skall sådan information samlas som kan utgöra underlag för beslut om inledande av en särskild undersökning av underrättelsekaraktär. Som framgår av 7 5 skall inforrnationsregistren inte få innehålla lika känsliga uppgifter som analysregistren. Å andra sidan är de avsedda att vara permanenta. Uppgifter i informations— registren skall dock gallras efter ett år om de inte har lett till någon ytterligare registrering eller till ett beslut om inledande av en särskild undersökning.

Beslut om register

4 & Ett beslut att inrätta ett analysregister skall innehålla uppgifter om registrets benämning och ändamål och när det skall upphöra samt de föreskrifteri övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet.

Rikspolisstyrelsen skall föra en förteckning över beslut att inrätta analysregister.

Analysregister skall inte anmälas till Datainspektionen.

Av paragrafen följer att ett beslut om att inrätta ett analysregister skall innehålla uppgifter om registrets benämning, ändamål och varaktighet i tiden. Då registret enligt detta beslut skall upphöra skall samtliga uppgifter i registret gallras. Om undersökningen vid denna tidpunkt inte har hunnit avslutas kan registret undantagsvis få bestå längre tid (se 10 5).

Den som beslutar inrätta registret skall också meddela de före- skrifter i övrigt som behövs för att förebygga intrång ide registrerades personliga integritet. Vilka föreskrifter som behövs beror på ändamålet med undersökningen. Det kan t.ex. behöva förordnas om hur information skall få inhämtas, hur spaning skall ske och hur ofta och på vilket sätt arbetet skall avrapporteras.

Av 7 a & datalagen framgår att den registeransvarige skall upprätta en förteckning över de register som han är ansvarig för. För att underlätta kontroll och tillsyn av registren skall dessutom vid Rikspolisstyrelsen en förteckning föras över samtliga de analysregister som förs inom polisen.

Av datalagen följer att Datainspektionen har befogenhet att meddela föreskrifter om datasäkerhet för varje tillfälligt analysregister som inrättas. Det är emellertid mer ändamålsenligt att Datainspektionen meddelar generella säkerhetsföreskrifter för samtliga analysregister. I 11 & har öppnats möjlighet för regeringen att ge Datainspektionen befogenhet att meddela sådana generella föreskrifter.

Som regel skall Datainspektionen således inte behöva meddela särskilda föreskrifter om datasäkerhet för enskilda analysregister. Med

hänsyn härtill har det i tredje stycket intagits ett undantag från skyldigheten enligt datalagen att anmäla varje analysregister till Datainspektionen. Registren kan enligt datalagen kontrolleras av Datainspektionen, varvid inspektionen kan utgå från den förteckning som skall föras av Rikspolisstyrelsen. Kompletterande föreskrifter kan meddelas om det i ett enskilt fall skulle vara nödvändigt.

Registrens innehåll

5 & Innehållet i ett underrättelseregister skall begränsas till uppgifter som är nödvändiga för registrets ändamål.

I paragrafen har tagits in en allmän bestämmelse enligt vilken innehållet i ett underrättelseregister skall begränsas till uppgifter som är nödvändiga för registrets ändamål. Bestämmelsen motsvarar 2 & polisregisterlagen.

6 5 I ett analysregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person. Till registret får också hämtas in uppgifter från andra personregister som förs av polisen.

Ett analysregister skall vara knutet till en undersökning av under- rättelsekaraktär, vilken har inletts för ett visst bestämt ändamål. Om en sådan undersökning har inletts får i princip alla uppgifter som är nödvändiga för registrets ändamål, dvs. för den särskilda under— sökningen, antecknas i ett analysregister (paragrafen kommenteras närmare i avsnitt 4.3.3, se även 5 $). Undersökningen skall i sin tur avse allvarlig brottslighet (1 5).

Ett analysregister får bl.a. innehålla uppgifter om andra personer än de som antas befatta sig med den brottsliga verksamheten. För att kartlägga en förmodat kriminell organisation kan polisen t.ex. behöva registrera dem som umgås med vissa personer. På motsvarande sätt kan vissa personers kontaktnät behöva registreras för att polisen skall kunna klarlägga hur narkotika i särskilda fall smugglas in och sprids i landet. Proportionalitetsprincipen gör sig särskilt starkt gällande då det gäller registrering av personer som inte kan antas vara delaktiga i brottslig verksamhet. Som framgår av 5 5 får uppgifter över huvud taget inte föras in i ett underrättelseregister om de inte är nödvändiga med hänsyn till registrets ändamål. Det är således inte tillåtet att utan vidare registrera alla personer som på ett eller annat sätt har beröring med en person som kan antas ägna sig åt allvarlig brottslighet. Kravet på att det skall vara nödvändigt att behandla uppgifterna medför att en noggrann prövning måste göras i varje enskilt fall.

Av paragrafen följer vidare att uppgifter till ett analysregister får inhämtas från något annat personregister som förs av polisen.

Bestämmelsen är avsedd att ge stöd för sådan sambearbetning av uppgifter som enligt 2 & andra stycket 4 datalagen annars inte skulle få förekomma utan Datainspektionens tillstånd. Uppgifter kan inhämtas antingen manuellt eller på automatisk väg, t.ex. med hjälp av de särskilda analysprogram som polisen förfogar över.

7 5 I ett informationsregisterfår föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om den som avses med uppgiften på kon— kreta grunder kan antas ägna sig åt eller ha ägnat sig åt allvarlig brottslighet eller komma att begå allvarliga brott.

I paragrafen anges förutsättningarna för att uppgifter som kan hänföras till en enskild person skall få föras in i ett informationsregister. Utöver vad som följer av paragrafen får i ett sådant register också föras in uppgifter som visserligen avser en enskild person men som inte kan hänföras till den som avses med uppgifterna. För att sådana uppgifter, liksom uppgifter som över huvud taget inte avser enskild person skall få registreras krävs inte annat än att uppgifterna är nödvändiga för registrets ändamål (jfr 5 5).

Uppgifter som kan hänföras till enskild person får enligt paragrafen registreras endast om personen i fråga på konkreta grunder antingen kan antas ägna sig eller ha ägnat sig åt brottslig verksamhet av allvar- ligt slag eller kan antas komma att begå brott av allvarlig beskaffen— het. Ändamålet med registreringen skall enligt 3 5 vara att få fram underlag för en mer djupgående undersökning av underrättelsekarak— tär, vilken i sin tur skall kunna leda fram till en förundersökning eller något annat beslut av brottsförebyggande eller brottsförhindrande karaktär.

För registrering i ett informationsregister krävs således att det finns konkreta omständigheter som med viss styrka talar för att en person ägnar sig åt brottslig verksamhet. Beviskravet motsvarar i styrka vad som i samband med förundersökningar sammanfattas i begreppet ”skälig misstanke” (se avsnitt 4.3.3).

Även om de nyss nämnda förutsättningarna är uppfyllda bör informationsregister inte få innehålla varje tillgänglig uppgift om en registrerad person. Av hänsyn till integritetsskyddsintresset bör föreskrifter meddelas som så tydligt som möjligt anger vilka kategorier av personuppgifter som får registreras (se avsnitt 4.3.3). De uppgifter som bör få förekomma är för det första upplysningar om den registrerades identitet, t.ex. namn, personnummer, nationalitet, adress och arbetsplats. Av 8 5 andra stycket följer att även uppgift om t.ex. etniskt ursprung får anges som en del av identitetsuppgiften om det är oundgängligen nödvändigt för registrets ändamål. Förutom uppgifter om den registrerades identitet bör i informationsregister anges de omständigheter som ligger till grund för bedömningen att den registre— rade antas ta befattning med brottslig verksamhet. Det är de konkreta

omständigheterna i det särskilda fallet som bör anges. De bör vidare anges så utförligt att det är möjligt att kontrollera att registreringen står i överensstämmelse med lagen. Registret bör också innehålla upplysning om brottslighetens karaktär, dvs. de omständigheter som gör att polisen har funnit anledning anta att viss brottslig verksamhet förekommer, har förekommit eller kan förväntas. Av uppgifterna bör tydligt framgå varför brottsligheten kan betraktas som allvarlig i lagens mening. I informationsregister bör också få förekomma hänvisningar till andra registrerade personer som antas ta befattning med samma brottslighet samt upplysningar om att en särskild under- sökning har inletts och att personen förekommer i annat register. Närmare bestämmelser om innehållet i informationsregister bör med— delas i administrativ ordning.

8 & Uppgifter om en person får inte registreras enbart på grund av vad som är känt om personens etniska ursprung, hälsa eller sexuella läggning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt eller medlemskap i en fackförening.

När ett register redan innehåller uppgifter om en person, får de kompletteras med sådana uppgifter som avses i första stycket, om det är oundgängligen nödvändigt för registrets ändamål.

Av paragrafens första stycke framgår att en person aldrig får registre— ras enbart på den grunden att han t.ex. har visst etniskt ursprung. Det följer såvitt gäller informationsregister också indirekt av 7 5, enligt vilken det för registrering krävs att det finns konkreta omständigheter som grundar ett antagande om att någon befattar sig med brottslig verksamhet. Att registrering om en medborgare aldrig utan hans sam- tycke får grundas enbart på hans politiska åskådning följer av 2 kap. 3 & första stycket regeringsformen.

Om en person av andra skäl än dem som nyss har nämnts har registrerats i ett kriminalunderrättelseregister, får särskilt integri— tetskänsliga uppgifter i viss mån antecknas om personen i fråga. Det krävs dock att uppgifterna är oundgängligen nödvändiga för registrets ändamål. Polisen kan t.ex. i samband med en undersökning om misstänkt öststatsbrottslighet behöva anteckna uppgifter om etnisk hemvist beträffande de personer som misstänks vara delaktiga i brottsligheten. Om ett kriminalunderrättelseprojekt avser bamporno- grafibrott och det finns särskilda omständigheter som gör det nöd— vändigt att registrera personer som misstänks ägna sig åt sådan verksamhet, kan det vara oundgängligen nödvändigt att också anteckna uppgifter om de registrerades sexuella läggning. Sådana särskilt känsliga uppgifter som det här är fråga om får registreras även såvitt gäller kontaktpersoner och andra som inte i sig misstänks för del- aktighet i den brottsliga verksamheten. Det bör dock observeras att

sådana personer inte får antecknas i registret om det inte är nödvändigt för undersökningens ändamål (jfr 5 5).

Utlämnande av uppgifter ur registren

9 5 Uppgifter ur registren skall på begäran lämnas ut till 1 . riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Datainspektionen, 2. domstolar som behöver uppgijterna för omprövning av beslut om utlämnande av uppgifter ur ett register, 3. åklagare som behöver uppgifterna med anledning av en förunder- sökning, 4. andra myndigheter om och i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden eller för särskilda fall ger tillstånd till detta. Uppgifter får också lämnas ut till en polismyndighet, om de behövs i ett särskilt ärende. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om utlämnande av uppgifter inom polisen och om terminalåtkomst till registren. Uppgifter får vidare lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell konvention som Sverige har biträtt. Regeringen får förordna att uppgifter får lämnas ut även i andra fall.

I paragrafen, som motiveras närmare i avsnitt 4.4, regleras förut— sättningarna för utlämnande av uppgifter ur registren.

Uppgifter ur registren skall för det första lämnas ut till de olika tillsynsmyndigheterna, dvs. riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Datainspektionen.

Lagen ger inte den enskilde någon rätt att få ut uppgifter om sig själv. En enskild har emellertid alltid rätt att överklaga ett avslag på en begäran om utfående av uppgifter. För att ett sådant överklagande skall kunna prövas har domstol enligt paragrafen rätt att på begäran få ut de uppgifter som behövs. Som regel torde domstolen bara ha att pröva om de begärda uppgifterna ingår i ett underrättelseregister och därmed omfattas av denna lags bestämmelser om utlämnande.

Uppgifter skall vidare få lämnas ut till åklagare som behöver uppgifterna med anledning av en förundersökning. Andra myndigheter än de nu nänmda avses inte kunna få del av uppgifter ur registren om inte regeringen har förordnat därom med stöd av bemyndigandet i första stycket 4. Bemyndigandet innebär dels att regeringen kan förordna att uppgifter skall lämnas ut för ett visst slag av ärenden, dels att uppgifter får lämnas ut i särskilt fall.

Punkt 4 omfattar enligt sin ordalydelse även polismyndighet. I andra stycket har emellertid intagits en särskild bestämmelse om utlämnande av uppgifter inom polisen. Huvudregeln är att uppgifter skall få lämnas till en polismyndighet om de behövs i ett särskilt ärende.

Några detaljerade bestämmelser har inte införts i lagen eftersom frågan om på vilket sätt uppgifter bör kunna få spridas inom polisen är beroende av hur polisen organiserar underrättelsearbetet. Närmare bestämmelser bör i stället meddelas av regeringen. Av det bemyndi- gande som har intagits i andra stycket följer att regeringen också avses få meddela föreskrifter om terminalåtkomst till registren inom polisen. Det förtjänar att påpekas att begreppet terminalåtkomst ursprungligen torde ha avsett en möjlighet att få ta del av uppgifter i ett register med hjälp av så kallade ”dumma terminaler”. Här används det emellertid för att ge regeringen befogenhet att förordna om rätt för tjänstemän inom polisen att bearbeta register genom att lägga in och ta ut uppgifter.

I avsnitt 4.4 har vi redovisat vår syn på frågan om vilka tjänstemän inom polisen som bör få rätt att lägga in och ta uppgifter ur registren. Såvitt gäller andra polisregister är huvudregeln visserligen att polisen har fri tillgång till uppgifter i registren. Beträffande de nu aktuella registren finns det emellertid anledning att vara mer restriktiv. Då man tar ställning till i vilken omfattning uppgifter i dessa register skall få göras tillgängliga inom polisen skall särskild hänsyn tas till registrens integritetskänsliga karaktär (jfr 2 5 andra stycket).

Av paragrafens tredje stycke följer att uppgifter i vissa fall får lämnas även till utlandet. På grund av underrättelseregistrens särskilt integritetskänsliga karaktär har medgivandet att lämna uppgifter begränsats till de fall då uppgiftslämnandet följer av en internationell konvention som Sverige har biträtt. Bestämmelsen tar framför allt sikte på utlämnande av uppgifter till Europol. Däremot kan uppgifter ur registren inte lämnas till Interpol eller till de länder som visserligen ingår i Interpol, men inte i Europol. Det bör dock påpekas att de upp- gifter som ingår i registren kan komma att lämnas ut till andra länder i form av bearbetade underrättelser. Polisens rätt och skyldighet att lämna sådana underrättelser till andra länder följer av vad som allmänt gäller om internationellt polissamarbete. Regeringen får också förordna att uppgifter skall lämnas ut i internationella förhållanden i andra fall än de som nu har nämnts.

Gallring av uppgifter

10 & Uppgifterna om en person i ett register skall gallras när de inte längre behövs för registrets ändamål och senast vid den tidpunkt som anges nedan.

Uppgifterna i ett analysregister skall gallras när registret skall upphöra. Registret får dock bestå längre än som har bestämts, om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas.

Uppgifterna i ett informationsregisterskall gallras ett år efter det att en sådan uppgift om personen som enligt 75 kan föranleda regi- strering sista gången infördes. Har en särskild undersökning som rör en registrerad person inletts, får dock uppgifter stå kvar till dess att undersökningen har avslutats.

Paragrafen innehåller bestämmelser om gallring. Den närmare motiveringen finns i avsnitt 4.5.

Av första stycket följer att uppgifter i ett underrättelseregister alltid skall gallras så snart uppgiften inte längre behövs för registrets ändamål. Bestämmelsen innebär ett krav på aktiv registervård. Behovet av uppgifter som registreras bör fortlöpande prövas under registrets livslängd.

För analysregistrens del innebär vad som sägs i paragrafens första stycke att uppgifterna alltid skall förstöras när undersökningen av— slutas. I andra och tredje styckena anges de tidpunkter då registren skall gallras även om uppgifterna alltjämt kan anses behövas för sitt urprungliga ändamål.

Uppgifter i analysregister skall enligt andra stycket således gallras vid den tidpunkt då registret enligt 4 5 skall upphöra. Om under- sökningen vid denna tidpunkt inte skulle ha upphört kan registret i undantagsfall få bestå längre tid, dock endast under förutsättning att det är av särskild betydelse för att undersökningen skall kunna av- slutas. Det förtjänar att framhållas att analysregistren är avsedda att utgöra tillfälliga register. De skall därför inte få bestå under obe- gränsad tid i avvaktan på att en undersökning slutförs.

Av 9 & följer att uppgifter som har registrerats i en viss under— sökning får lämnas ut till åklagare om uppgifterna behövs med hänsyn till en särskild förundersökning. Härav följer att uppgifter som har lagrats för ett visst ändamål och som enligt 10 5 skall utplånas, ändå kan komma att bevaras för något annat ändamål.

Innan undersökningen avslutas bör en rapport upprättas över det arbete som har utförts. Rapporten bör som regel mynna ut i ett beslut om vad undersökningen skall leda till. De uppgifter som finns i regis- tret och som är relevanta för beslutet eller som har betydelse för framtida forskning bör föras över till rapporten som kan bevaras för granskning av polisens verksamhet, för polisens eget behov eller för forskning. Den omständigheten att gallrade uppgifter sparas i en skriftlig rapport står inte i motsats till kravet på gallring. Det som är väsentligast ur integritetssynpunkt är att uppgifterna inte längre är så lättillgängliga som då de är möjliga att söka i ett ADB—register.

Datainspektionen har meddelat en föreskrift beträffande förunder- sökningsregistren som säger att innehållet i registren skall överföras till papper innan registren förstörs. Någon sådan bestämmelse har inte föreslagits för underrättelseregistren. De regler som har uppställts i lagförslaget till skydd för den personliga integriteten skulle urholkas

avsevärt om datatekniken fick utnyttjas för framställande av manuella register i stor skala.

Uppgifter i ett informationsregister skall enligt tredje stycket gallras inom en mycket kort tid - ett år - från det att uppgiften infördes. Har det innan denna tid har gått till ända förts in nya uppgifter om samma person börjar en ny ettårsfrist löpa. Det krävs dock att det är fråga om uppgifter som avses i 7 &, dvs. uppgifter som i och för sig är till- räckliga för att personen i fråga skulle föras in i registret. Det skall alltså vara en uppgift om att personen på konkreta grunder kan antas ägna sig åt eller ha ägnat sig åt brottslig verksamhet av allvarligt slag eller att han kan komma att begå brott av allvarlig beskaffenhet. Ändra uppgifter om t.ex. ny adress eller arbetsplats är inte av den karaktären att en ny gallringsfrist skall börja löpa. Har inte kvalifice— rade uppgifter förts till registret och har den befintliga uppgiften inte heller lett till ett beslut om inledande av en särskild undersökning eller något annat beslut, skall uppgiften således utgå ur registret. Har en särskild undersökning inletts skall uppgiften i informationsregistret däremot kunna få kvarstå. Avsikten är att inforrnationsregistren skall fungera som ett slags indexregister till analysregistren.

Övriga bestämmelser

11 & Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter för registren.

I paragrafen har intagits ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter för underrättelseregister. Bemyndigandet är avsett att utnyttjas på framför allt två områden, nämligen såvitt gäller föreskrifter om datasäkerhet o.d. samt föreskrifter om registrens innehåll.

I kommentaren till 4 5 har vi påpekat att Datainspektionen visserli- gen har befogenhet att meddela föreskrifter för varje tillfälligt analysregister som inrättas, men att det vore mer ändamålsenligt att Datainspektionen meddelade generella föreskrifter för samtliga analysregister. Bemyndigandet i denna paragraf öppnar möjlighet för regeringen att ge Datainspektionen befogenhet att meddela sådana generella föreskrifter (se även avsnitt 4.6).

Regeringen avses med stöd av denna paragraf även få meddela före- skrifter om registrens innehåll. Föreskrifterna skall komplettera de regler som har tagits in i 5 - 8 55. Det är framför allt angeläget att innehållet i inforrnationsregistren regleras närmare. I kommentaren till 7 & anges vilka typer av uppgifter som kan behöva tas in i sådana register.

8.2. Förslag till lag om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål

1 5 Ett personregister och ett spårregister med uppgifter om reszltat av DNA -analys får föras av Rikspolisstyrelsen med hjälp av autonutisk databehandling.

Av paragrafen framgår att det får finnas två olika ADB—baseiade DNA-register. Det är dels fråga om ett personregister, vilket erligt 4 5 får innehålla uppgifter om resultat av DNA—analys som har företagits under utredning om ett brott och som avser en person :om har dömts för ett visst allvarligt brott. Det är vidare fråga om ett s_)år- register vilket enligt 6 5 får innehålla resultat av DNA—analyser :om inte kan hänföras till en viss person. Rikspolisstyrelsen skall vara an- svarig för registren i datalagens mening (se vidare kommentaren till 8 5).

Definition

2 5 I denna lag avses med DNA-analys varje förfarande som kan användas för analys av deoxyribonukleinsyra (deoxyribonucleic add).

Paragrafen innehåller en definition av begreppet DNA-analys. Lagen innehåller inte några bestämmelser om hur och på vilka villkor DNA— analys får genomföras - här gäller rättegångsbalkens regler - utan endast regler om registrering av resultat av DNA-analys (jfr cock 11 5).

Ändamålet med registren

3 & Registrens ändamål skall vara att underlätta identifiering av personeri samband med utredning om brott.

I paragrafen anges ändamålet med registren. Personregistret skall användas på så sätt att DNA—profilen i ett spår från en brottsplats jämförs med de DNA—profiler som finns i DNA-registret, vilket kan ge besked om vem som har avsatt spåret. Ändamålet med personre- gistret är således att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott.

Spårregistret skall innehålla resultat av DNA—analys som har gj3rts på spår från ouppklarade brott. Dessa analysresultat kan jämföras med resultat av DNA—analys av nya spår från andra brottsplatser, va'vid samband mellan olika brott kan klarläggas och den misstänkte lätare

återfinnas. Uppgifter i spårregistret kan också jämföras med uppgifter i personregistret och med uppgifter avseende misstänkta som inte finns antecknade 1 personregistret. Ändamålet med spårregistret är följaktli— gen också att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott.

Personregistrets innehåll

4 & Personregistret får innehålla uppgifter om resultatet av en DNA- analys som har gjorts under utredning om ett brott och som avser en person som har dömts för

] . ett sådant brott mot en persons liv eller hälsa, personliga in— tegritet eller säkerhet som avses i 3, 4, 6, 8, 12 eller ] 7kap. brotts- balken, om brottet kan leda till fängelse i mer än två år,

2. ett allmänfarligt brott som avses i 13 kap. brottsbalken , om brottet kan leda till fängelse i mer än två år eller

3. försök, förberedelse, stämpling, anstiftan eller medhjälp till ett sådant brott som avses i I eller 2.

I paragrafen anges förutsättningarna för att uppgifter skall få registre- ras i personregistret. Paragrafen motiveras närmare i avsnitt 7.2.2.

Bestämmelsen innebär att en person som har dömts för något av de uppräknade brotten får registreras i DNA-registret. Däremot innefattar paragrafen inte någon skyldighet för polisen att registrera den dömde. Avsikten är inte heller att alla de ovan nämnda brotten måste föranleda registrering. Närmare bestämmelser om vilka brott som skall föranleda registrering skall enligt 11 5 paragrafen meddelas av regeringen. Regeringen kan därvid undanta lindrigare fall av vissa brott och såda— na brott som i och för sig omfattas av förevarande paragraf men som av olika skäl inte bör leda till registrering, t.ex. bamadråp, k0ppleri och grovt koppleri samt grova fall av de allmänfarliga brotten otillbörligt verkande vid röstning, övergrepp i rättssak, skyddande av brottsling och främjande av flykt. En uppräkning av de brott som bör leda till registrering finns i avsnitt 7.2.2.

5 & Registreringen av ett analysresultat skall begränsas till uppgifter som ger information om den registrerades identitet. Analysresultat som kan ge upplysning om den registrerades personliga egenskaper får inte registreras.

Utöver vad som sägs i första stycket får personregistret endast innehålla upplysningar som visar i vilket ärende analysen har gjorts och vem analysen avser.

Av paragrafen följer att registrering av ett analysresultat skall begränsas till uppgifter som ger information om den registrerades

identitet. Det skall inte vara tillåtet att registrera analysresultat som kan ge upplysning om den registrerades personliga egenskaper.

Spårregistrets innehåll och användning

6 & Spårregistretfår innehålla uppgifter om resultatet av en DNA- analys som har gjorts under utredning om ett brott. Uppgifterna får inte kunna hänföras till en viss person. Därutöver får spårregistret endast innehålla upplysningar som visar i vilket ärende analysen har gjorts.

I spårregistret får endast antecknas uppgifter om resultat av DNA- analys som har företagits under utredning om ett brott och som inte kan hänföras till en viss person. Så snart ett spår kan knytas till en viss person skall analysresultatet avseende spåret gallras ur spårregis- tret. Spårregistret utgör därför inte ett personregister i datalagens mening.

Utöver uppgifter om resultat av DNA-analys får spårregistret endast innehålla upplysningar som utvisar i vilket ärende analysen har företagits. Paragrafen motiveras närmare i avsnitt 7.2.2.

7 & Uppgifter i spårregistret får endast jämföras med

I . analysresultat som inte kan hänföras till en viss person (spårana- lys).

2. uppgifter i personregistret, och

3. resultatet från en DNA-analys av en person som är misstänkt för brott.

Paragrafen innehåller regler om användningen av spårregistret. De närmare övervägandena bakom bestämmelsen redovisas i avsnitt 7 .2.5.

Uppgifter i spårregistret får för det första jämföras med analys- resultat som inte kan hänföras till en viss person, dvs. andra spårana- lyser, i syfte att finna samband mellan olika brott.

Spårregistret får också jämföras med uppgifter i personregistret. På det sättet kan man få veta om en person som har registrerats i person— registret har avsatt något av de spår som har registrerats i spårregistret och därigenom kan misstänkas för ett tidigare ouppklarat brott.

Slutligen får spårregistret också jämföras med resultat från DNA- analys av en person som är misstänkt för brott. Jämförelsen får göras så snart analysen har företagits under en förundersökning. Det bör observeras att detta endast gäller om DNA-analysen har företagits med stöd av de nuvarande reglerna i rättegångsbalken . Den föreslagna bestämmelsen i 28 kap. 12 a & rättegångsbalken om obligatorisk provtagning för DNA-analys i vissa fall är avsedd att förenas med en föreskrift om att själva analysen inte skall utföras förrän det av en

lagakraftvunnen dom framgår att personen i fråga skall införas i DNA— registret. Om prov har tagits med stöd av den bestämmelsen kan någon jämförelse med spårregistret således inte företas under förundersökningen.

Det är endast i de ovan uppräknade fallen som jämförelser med spårregistret får göras. Spårregistret får således inte användas för jämförelser med analysresultat som avser målsägande eller andra icke- misstänkta personer.

Utlämnande av uppgifter ur registren

8 & Uppgifter ur registren skall på begäran lämnas ut till

I . riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Datainspektionen,

2. domstolar som behöver uppgifterna för omprövning av beslut om utlämnande av uppgifter ur register,

3. åklagare eller polismän, om uppgifterna behövs för utredning om brott,

4. polis- eller åklagarmyndigheter i en stat som är ansluten till Internationella kriminalpolisorganisationen eller till denna organisa— tion, om uppgifterna behövs för utredning om brott, och

5. en registrerad person, i den utsträckning uppgifterna avser den registrerade.

Regeringen får besluta att personuppgifter i ett visst ärende får lämnas ut även till någon annan. Ett sådant beslut får förenas med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Regeringen fär vidare förordna om terminalåtkomst till registren.

Paragrafen reglerar utlämnande av uppgifter ur registren (se avsnitt 7.2.3).

Uppgifter ur registren skall lämnas i mycket begränsad omfattning. Den registrerade skall dock ha en ovillkorlig rätt att få upplysning om de uppgifter som har registrerats om honom. I övrigt skall uppgifter på begäran lämnas till tillsynsmyndigheterna, dvs. JO, JK och Datainspektionen. Uppgifter skall också kunna lämnas till en domstol som behöver uppgifterna för omprövning av beslut angående utläm- nande av uppgift från register. Eftersom den registrerade avses få en absolut rätt att få tillgång till uppgifter om sig själv, torde frågan om utlämnande nästan aldrig behöva komma under domstols prövning. Uppgifter skall vidare få lämnas till en åklagare eller en polisman, om uppgifterna behövs för utredning om ett brott. Under samma förut— sättningar skall uppgifter också få lämnas till Interpol och till polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till Interpol. Rege— ringen får också besluta att personuppgifter i ett visst ärende får lämnas ut även till annan. I samband med sådant utlämnande får

regeringen uppställa förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften (jfr 14 kap. 9 & sekretesslagen).

Av 1 5 framgår att Rikspolisstyrelsen skall ha det juridiska ansvaret för registren. Det är således Rikspolisstyrelsen som skall svara för att uppgifter registreras, lämnas ut och i övrigt används i enlighet med registerlagen. DNA-analyserna kommer som huvudregel att utföras av SKL och det är också SKL som kommer att göra de av polisen begärda järnförelserna mellan olika prover å ena sidan och de båda registren å den andra. SKL bör således ha direkt tillgång till registren, varför regeringen i andra stycket av paragrafen har bemyndigats att förordna om terminalåtkomst. Begreppet terminalåtkomst torde ursprungligen ha avsett endast en rätt att ta del av uppgifter i ett register med hjälp av så kallade ”dumma terminaler”. Här används det emellertid för att ge regeringen befogenhet att förordna om rätt för SKL att bearbeta registren.

9 & För vetenskapliga eller därmed jämförliga undersökningar får uppgifter lämnas ut, om det står klart att de inte kommer att miss— brukas till men för någon enskild. Uppgift får inte lämnas ut om vem analysen avser.

Av paragrafen framgår att uppgifter ur registren under vissa förutsätt- ningar får lämnas ut för vetenskapliga eller därmed jämförliga undersökningar. Det är endast avidentifierade uppgifter som skall få lämnas ut för detta ändamål.

Gallring av uppgifter

10 & Uppgifter i ett register skall gallras när de inte längre behövs för registrets ändamål och senast vid den tidpunkt som anges nedan. Uppgifter om en person i personregistret skall gallras tio år efter det att påföljden för brott som avses i 4 & till fullo har verkställts eller annars upphört. Uppgifter i spärregistretskall gallras trettio år efter registreringen.

Paragrafen innehåller bestämmelser om gallring (se vidare avsnitt 7.2.4).

Som hvudregel gäller att uppgifter i DNA—registren skall gallras så snart de inte längre behövs för ändamålet. Uppgifter i personregistret skall gallras senast när tio år har förflutit från det att påföljden för brottet till fullo har verkställts eller annars har upphört. Fristen motsvarar i stort sett vad som gäller beträffande gallring av uppgifter i kriminalregistret. Till skillnad från vad som gäller enligt kriminal—

registerlagen räknas fristen i detta fall från den tidpunkt då påföljden till fullo har verkställts, oavsett vilken påföljd det är fråga om.

Om en registrerad person före utgången av tioårsfristen döms för ett nytt brott som skall föranleda registrering skall en ny frist räknas från det att den senast ådömda påföljden har verkställts eller annars upphört.

Prover som härrör från personer som inte är misstänkta för brott

11 & Om ett prov har tagits för DNA-analys i samband med en utred- ning om brott, från någon som inte är misstänkt för brottet, får provet inte användas för något annat ändamål än det för vilket det togs. Ett sådant prov får inte heller sparas efter det att målet slutligt har av— gjorts.

Paragrafen innehåller särskilda bestämmelser om prover som härrör från målsägande och andra som inte misstänks för brott. Ett prov som har tagits från en sådan person för DNA-analys i samband med utred— ning om brott får för det första inte användas för annat ändamål än det för vilket provet togs (se avsnitt 7.3.3). Analysresultatet får t.ex. inte jämföras med spårregistret (jfr 7 5). Ett sådant prov får inte heller sparas efter det att målet slutligt har avgjorts (se avsnitt 7.3.6).

Motsvarande bestämmelser om prover som har tagits från miss- tänkta finns för närvarande inte. Vi har emellertid i 28 kap. 12 a & rättegångsbalken föreslagit att regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om bevarande av prover som har tagits för DNA—analys. I övrigt kan rättegångsbalkens regler i detta hänseende anses till— räckliga. Om undersökningar av målsägande skulle komma att regleras i rättegångsbalken kan förevarande paragraf därför undvaras.

Övriga bestämmelser

12 & Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för registrering.

I paragrafen har intagits ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter för DNA—register. Regeringen avses med stöd av paragrafen framför allt få meddela föreskrifter om personregistrets innehåll. Föreskrifterna skall komplettera de regler som har tagits in i 4 &. I avsnitt 7.2.2 i den allmänna motiveringen och i kommentaren till 4 & anges något om hur föreskrifterna bör kunna utformas. Be— stämmelserna kan lämpligen införas i en särskild förordning till- sammans med de bestämmelser om obligatorisk provtagning m.m. som

regeringen avses få meddela med stöd av 28 kap. 12 a & rättegångs- balken. 8.3 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken28 kap. 12 a &

Kroppsbesiktning för analys av DNA (deoxyribonucleic acid) får, även om det inte behövs för utredning om brott, företas med avseenle på den som är anhållen eller häktad för ett brott som kan föratleda registrering enligt lagen (I996:000) om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för kroszbe- siktning enligt denna bestämmelse och om bevarande av prove; som har tagits för DNA-analys.

Paragrafen, som motiveras närmare i avsnitt 7.3.2, inneläller bestämmelser om provtagning för DNA—analys i vissa fall, oavsett om det behövs för utredning om brott eller ej.

Avsikten med bestämmelsen är att alla de som döms för ctt så allvarligt brott att det kan föranleda registrering i DNA—reginret, också skall kunna föras in i registret. Enligt gällande rätt får prcv för DNA-analys dock tas endast under förutsättning att det behöw för utredning om brott. Förevarande paragraf innebär att prov får tas även om denna förutsättning saknas. Avsikten är inte bara att prov skill få tas, utan att det också skall tas. Bestämmelser om att prov skdl tas bör emellertid inte införas i rättegångsbalken . Regeringen avses i stället med stöd av bemyndigandet i andra stycket få meddela föreskrifter härom.

Ett prov som inte har tagits för utredning om brott bör inte analyseras förrän det står klart att analysresultatet behövs för [NA- registret, dvs. först då det finns en lagakraftägande dom som registreringen kan grundas på. Om det visar sig att någon DNA-aialys inte skall genomföras bör provet förstöras. Regler härom har inte heller ansetts böra tas in i rättegångsbalken. Bestämmelser bör i szället meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet.

Regeringen avses med stöd av andra stycket även få meddela föreskrifter om bevarande av prover som har tagits för DNA—aialys med stöd av 28 kap. 12 5 eller 12 a & rättegångsbalken . Prover som har tagits för DNA-analys skall som regel förstöras sedan målet är slutligt avgjort. Under vissa förhållanden bör prover emellertd få sparas (se avsnitt 7.3.6), nämligen om resultatet av DNA—analys av provet skall registreras i DNA—registret. Ett prov bör få sparas lika

länge som analysresultat skall vara registrerat. När analysresultatet gallras bör provet följaktligen förstöras. Prover som har tagits från någon som inte har varit misstänkt, t.ex. jämförelseprover från målsägande bör dock omedelbart förstöras om förundersökningen läggs ned och i annat fall när målet är slutligt avgjort, dvs. när det finns en lagakraftvunnen dom. Detsamma gäller prover som har tagits från en misstänkt som sedermera inte blir dömd för ett brott som skall föranleda registrering.

8.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m.

1 5 Med polisregister förstås i denna lag register som förs hos riks- polisstyrelsen eller någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt.

Som polisregister anses dock inte det allmänna kriminalregistret. Denna lag gäller inte register som avses i lagen ( 1996:000 ) om polisens underrättelseregister eller lagen ( 1996:000 ) om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål.

I 10 a och b 55 finns bestämmelser om vissa register hos tullmyn- digheter och statens kriminaltekniska laboratorium.

Av denna paragraf följer att polisregisterlagens bestämmelser inte omfattar de register som avses i lagen om polisens underrättel- seregister och inte heller de båda DNA—registren. Genom ett tillägg till 7 kap. 17 & sekretesslagen gäller sarmna sekretess för dessa register som för polisregister i polisregisterlagens mening.

8.5. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

7 kap. 17 ?

Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt lagen ( 1965:94 ) om polisregister m.m. , lagen ( 1996:000 ) om polisens underrättelsere- gister eller lagen ( 1996:000 ) om register med uppgifter om DNA- analys i brottmål, för uppgift som har tillförts registren. Om utläm- nande av sådan uppgift gäller vad som ärföreskriveti lag om register som nu har nämnts och i förordning som har stöd i sådan lag. Före- skrifterna i 14 kap. gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna

paragraf.

Ändringen innebär att samma sekretess gäller för de register som avses i lagen om polisens underrättelseregister och lagen om register med uppgifter om DNA-analys i brottmål, som för polisregister i polisregisterlagens mening.

Kommittédirektiv

Registrering av påföljder m.m.

Bilaga 1

&

ww &

Dir. 1995z38

Beslut vid regeringssammanträde den 30 mars 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utarbeta förslag till en rättslig re- glering av belastningsregistret och misstankeregistret samt överväga vilka ändringar som behövs i polisregisterlagen. Arbetet skall ske med utgångspunkt i de riktlinjer för register- strukturen som anges i regeringens proposition l994/95:l44 Riktlinjer för registrering av påföljder m.m. Utredaren skall också utreda frågan om att författningsreglera polisunder- rättelseregister och DNA-register samt utarbeta förslag till en sådan reglering. Vid arbetet skall utredaren särskilt beakta det behov av ett ökat informationsutbyte som föranleds av den internationella utvecklingen.

Bakgrund

Gällande bestämmelser m.m.

För det allmänna kriminalregistret gäller bestämmelserna i lagen (1963zl97) om allmänt kriminalregister (kriminal- registerlagen) och kriminalregisterkungörelsen (197358). Registret innehåller sådana uppgifter som behövs i domstolar- nas verksamhet för att brottsbalkens regler i 34 kap. om sam— manträffande av brott och förändring av påföljd skall kunna tillämpas. Registret innehåller uppgifter om personer som har dömts till andra påföljder än enbart böter. Bötesstraff anteck- nas endast om förvandlingsstraff har ålagts.

188

Rikspolisstyrelsen för med stöd av automatisk databe- handling (ADB) olika slag av polisregister. Det största polis- registret är person— och belastningsregistret (PBR). Olika polis- myndigheter för också vissa lokala register. För dessa gäller bestämmelserna i lagen ( 1965:94 ) om polisregister m.m. (polisregisterlagen) och polisregisterkungörelsen (196938).

Kriminalregistret är i praktiken en integrerad del av PBR. För detta register gäller alltså olika regelkomplex beroende på om det är fråga om dess användning som kriminalregister eller som polisregister; innehållet till den del som gäller kri- minalregistret regleras av kriminalregisterlagen och för PBR i övrigt gäller polisregisterlagen.

PBR innehåller till större delen uppgifter om påföljder och andra belastningsuppgifter som skall antecknas enligt kriminal- register- eller polisregisterförfattningarna. Dessutom antecknas uppgifter enligt den s.k. personbladsrutinen. bl.a. uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott.

Körkortsregistret innehåller identitetsuppgiften körkortsupp- gifter och belastningsuppgifter. Bestämmelser om körkorts- registret finns i körkortsförordningen (1977z722). Körkorts— registrets belastningsdel förs av Rikspolisstyrelsen.

PBR och körkortsregistrets belastningsdel förs med stöd av ADB. Kriminal- och polisregisterförfattningarna och kör- kortsförordningen är emellertid inte skrivna med utgångspunkt från att dessa register skall vara datoriserade. Det formella stödet för att föra registren med stöd ADB finns i förord- ningen (l97015l7) om rättsväsendets informationssystem (Rl- förordningen).

PBR liksom de övriga datoriserade register som har be— skrivits i det föregående år personregister i den mening som avses i datalagen (l9731289)

Pol isunderrättelseregister

Polisunderrättelseverksamhet (också benämnt förspaning eller kriminalunderrättelseverksamhet) innebär i korthet att polisen

3

samlar in och bearbetar uppgifter om personer som kan antas ägna sig åt brott men utan att det finns misstanke om något konkret brott. Polisunderrättelseverksamhet bedrivs enligt de allmänna reglerna i polislagen om polisens skyldighet att uppdaga och beivra brott. Polisunderrättelseregister förs enligt polisregisterlagen men för att de skall få föras med stöd av ADB krävs tillstånd av Datainspektionen (jfr prop. l993/94z217).

l prop. 1987/881l22 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna m.m. anförde föredragande statsrådet bl.a. att arbetsmetoder som polisunderrättelseverksamhet i viss män var ett nödvändigt inslag i kampen mot den grövsta och mera svårartade kriminaliteten men att en mera systematisk be- handling av uppgifter som erhållits genom polisunderrättelse- verksamhet måste ske restriktivt och begränsas till att avse särskilt grov och svårutredd brottslighet såsom narkotikabrott och vissa former av ekonomiskt brottslighet.

Regeringen avslog den 14 november 1991 (dnr Ju9l/ll33) en ansökan av Rikspolisstyrelsen om att få föra datoriserade polisunderrättelseregister. Enligt beslutet gällde frågan om polisunderrättelseregister den svåra avvägningen mellan intres— set av skyddet för den enskildes integritet och vikten av en effektiv brottsbekämpning. Enligt den dåvarande regeringen borde den avvägningen göras i samband med översynen av polisregisterlagstiitningen.

Rikspolisstyrelsen ansökte därefter om att få föra "F inans- polisens analys- och spaningsregister" för uppgifter enligt lagen (l993z768) om åtgärder mot penningtvätt. Datain- spektionen lämnade ansökan utan bifall men regeringen tillät den l6 december 1993 (dnr Ju93/3636) registret. Enligt regeringen skall mot intresset av skyddet för den enskildes integritet ställas betydelsen av att polisen skall kunna verka enligt den lagstiftning som riksdagen beslutat om. Genom att ramarna för registreringen är angivna i lagen om åtgärder mot penningtvätt och i första hand avser transaktioner som har samband med brottslighet av allvarligare slag, fann regeringen

4

att Rikspolisstyrelsen bör tillåtas att inrätta och föra det sökta registret.

DNA —register

Enligt 28 kap. 14 å rättegångsbalken och förordningen (l9921824) om fingeravtryck m.m. får, under vissa förutsätt- ningar, fingeravtryck och fotografi tas såväl av den som är misstänkt för brott som av målsägare eller annan.

Bestämmelser om fingeravtryck och fotografering finns också i utlänningslagen(1989z529) och i lagen om särskild ut- länningskontroll (l99l :572).

Enligt 28 kap. 11 och lZ 55 rättegångsbalken får kroppsbe- siktning — bl.a. blodprov, salivprov och hårprov — utföras på den som är skäligen misstänkt för brott under vissa förut- sättningar. Gällande rätt medger dock inte att s.k. jämförelse- prov tas tvångsvis på målsägande eller annan som inte är miss- tänkt för brott.

Av rättegångsbalken följer att blodprov m.m. får tas på den misstänkte. Dessa prover och prover som tas på en brottsplats kan bli föremål för DNA-analyser. Rikspolisstyrelsen över- lämnade den 18 mars 1994 en rapport om DNA-register (19942) till regeringen. [ rapporten föreslås att det inrättas ett DNA-register, som förs vid Statens kriminaltekniska labora- torium (SKL), och att detta register regleras av en särskild lag med förordning.

Propositionen om den framtida påföljdsregislreringen m.m.

] Justitiedepartementet färdigställdes år 1992 departements- promemorian Lag om kriminalregister, m.m. (Ds 1992232). [ promemorian läggs fram förslag om att ersätta PBR med en ny registerstruktur. Det föreslås tre nya lagar; en lag om kriminal- register, en lag om misstankeregister och en lag om polis- register.

5

Promemorian har remissbehandlats och fick när det gällde de nu angivna huvuddragen ett i stort sett positivt mottagande.

Regeringen har för riksdagens godkännande lagt fram en proposition med riktlinjer för uppbyggnaden av den register- struktur som skall ersätta PBR. Regeringen har härvid före- slagit att PBR skall ersättas av ett belastningsregister och att det skall inrättas ett misstankeregister. Den registrering som i dag sker i körkortsregistrets belastningsdel skall samordnas med registreringen i belastningsregistret. Dessutom skall det även i fortsättningen finnas polisregister.

Belastningsregistret skall regleras av en sammanhållen lag- stiftning. ! registret skall endast uppgifter om utdömda på- följder och andra belastningsuppgifter tas in.

I misstankeregistret skall bl.a. antecknas uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. person- bladsrutinen.

E U-samarbetet

l det mellanstatliga samarbetet mellan medlemsländerna i EU, den s.k. tredje pelaren, pågår det för närvarande ett arbete med en konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS). ElS-konventionen har ett nära samband med den yttre gränskontrolIkonventionen (YGK). YGK:s huvudsakliga syfte är att slå fast gemensamma principer för genomförandet av yttre gränskontroller. YGK innehåller regler bl.a. om villkor som en resande skall uppfylla för att tillåtas resa in på med- lemsländernas område. Det skall upprättas en gemensam spärrlista för tredjelandsmedborgare som är oönskade på medlemsländernas territorium på grund av att de utgör hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. EIS är ett register som är avsett bl.a. att svara för den spärrlista som förutsätts i YGK. Därutöver kommer EIS att innehålla andra uppgifter som är av betydelse för det interna- tionella polissamarbetet när det gäller att bekämpa grov in- ternationell brottslighet, bl.a. uppgifter om personer som är

6

efterlysta eller annars kan misstänkas för grova brott. EIS avses ta över de uppgifter som ankommer på Schengen In- formation System (SIS) enligt Schengenavtalets tillämpnings— konvention. Ett fullt utvecklat informationsutbyte inom ramen för EIS kan förväntas ge mycket värdefulla bidrag bl.a. till den svenska polisens underrättelseverksamhet.

Arbete pågår också med att utarbeta en konventionstext för en europeisk polisbyrå. Europol (Europolkonventionen). Euro- pol är avsedd att bli ett organ för internationellt polissamarbete i fråga om polisunderrättelse på bl.a. narkotikaområdet inom EU. Europol kan förutses få sitt mandat utvidgat också till andra slag av grov internationell brottslighet.

[(I-utredningen

Regeringen tillsatte den 30juni l994 (dir. l994:60) en särskild utredare för att se över formen för samordning av informa- tionslörsörjningen inom rättsväsendet. Utredningen. som an- tagit namnet Rl-utredningen, överlämnade sitt betänkande. IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet (SOU l995z32), till regeringen den l7 mars l995. I betänkandet föreslogs att en ny myndighet (Myndigheten för rättsväsendets informa- tionsförsörining. RIN) skall inrättas för samordning inom rättsväsendets informationssystem.

Uppdraget

Lagreglering av registerfrågorna

I den proposition som regeringen har förelagt riksdagen läm- nas riktlinjer för uppbyggnaden av de nya register som skall ersätta PBR. Det har föreslagits ett nytt belastningsregister och att ett nytt misstankeregister inrättas. Vid sidan av dessa register skall det finnas polisregister.

Utredarens uppgift är att — med utgångspunkt i angivna riktlinjer och eventuella riksdagsuttalanden — utarbeta förslag

7

till en rättslig reglering av belastningsregistret och misstanke- registret. l uppdraget ingår också att överväga om det behövs några ändringar i polisregisterlagen med anledning av att nya register skall ersätta PBR. Utredaren skall vidare överväga och lämna förslag till andra närliggande författningsändringar som kan komma att aktualiseras under arbetets gång. Uppdraget om— fattar dock inte Säkerhetspolisens register.

Den lösning som i första hand bör övervägas är tre nya för- fattningar; en för belastningsregistret, en för misstankeregistret och en för polisregister. Det finns emellertid utrymme att före- slå även andra alternativ.

En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att skapa enkla och lättbegripliga regler som är anpassade efter den tekniska utvecklingen. Det skall särskilt uppmärksammas att den enskildes personliga integritet får ett erforderligt skydd.

Hänsyn måste tas till Sveriges internationella åtaganden, bl.a. Europarådets konvention till skydd för enskilda vid auto- matisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskydds- konventionen och Europarådets rekommendation, No. R (87) IS. om användningen av personuppgifter inom polissektorn.

Som nämnts ovan har RI-utredningen nyligen avlämnat sitt betänkande om den framtida samordningen inom rättsväsendets informationsförsörjning. Den nu tillsatte utredaren skall ta del av de förslag som Rl-utredningen har lagt fram och följa det därpå följande beredningsarbetet samt beakta de förslag och förändringar som föranleds därav.

Författningsregleringen bör i övrigt ske med huvudsaklig utgångspunkt i de i dag gällande materiella bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningarna. Av särskild vikt är att författningarna utformas i överensstämmelse med data- lagens reglering till skyddet för den personliga integriteten. Inom denna ram står det dock utredaren fritt att föreslå de förändringar som kan anses erforderliga. Några av de frågor som bör tas tipp behandlas i det följande.

Registerändamålet skall ge ramen för registrets innehåll och användning. Varken kriminal- eller polisregisterlagen innehål- ler någon ändamålsbestämmelse. Såväl Europarådets rekom-

8

mendation om användningen av personuppgifter inom polis- sektorn som datalagen tillmäter emellertid ändamålsbestäm- melserna grundläggande betydelse. Det är alltså av vikt att det utformas ändamålsbestämmelser för registren.

Det kommer även i framtiden att finnas behov av polis- register för bl.a. polisens utrednings- och spaningsverksamhet. Eftersom PBR inte längre skall regleras av polisregisterlagen måste emellertid denna lag ses över. Det bör då bl.a. över- vägas om definitionen av polisregister bör ändras.

Beträffande belastningsregistret bör utgångspunkten vara att registreringen skall motsvara registreringen av belastningsupp- gifter i PBR. Det bör dock övervägas vilken nivå som bör gälla registrering av bötesstraff. Även beträffande körkorts- havare m.fl. som enligt 83 & körkortsförordningen skall an- tecknas i registret bör utgångspunkten vara att registrering skall ske i samma utsträckning som i dag. Den närmare om- fattningen av registreringen bör dock övervägas av utredaren. Även frågan om registrering av åtalsunderlåtelser skall över- vägas. Misstankeregistret är i första hand avsett för samordning av pågående brottsutredningar om samma person, men kommer också att ha en viss betydelse vid brottsspaning och lämplig— hetsprövningar. Även beträffande misstankeregistret bör ut- gångspunkten vara att det däri skall registreras samma upp- gifter som i dag registreras enligt den s.k. personbladsrutinen. Uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott skall alltså tas in i registret. Förutom uppgifter enligt personblads- rutinen skall i misstankeregistret antecknas talan om förvand- ling av böter. Utredaren bör därutöver överväga vilka ytter- ligare uppgifter som lämpligen bör tas in i registret.

Bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningama om när uppgifter skall utgå ur registret och om rehabilitering bör ersättas med regler om gallring. Gallringsreglerna bör ut- formas med utgångspunkt i de regler som gäller i dag. Inriktningen bör dock vara att uppgifterna inte skall bevaras längre än nödvändigt med hänsyn till ändamålet med registret. Det bör också övervägas om det med beaktande av arkivlagens

9

(l990z782) och arkivförordningens (l99lz446) bestämmelser skall göras undantag från regeln om gallring, t.ex. genom att uppgifter får bevaras för forskningens behov.

En annan fråga som skall övervägas är i vilken utsträckning myndigheter och enskilda skall få del av uppgifter ur registren. Utgångspunkten bör vara de i dag gällande bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningama. Den närmare omfattningen av uppgiftslämnandet bör dock övervägas. Inriktningen bör vara att utlämnande av uppgifter skall ske restriktivt och att fler uppgifter inte skall lämnas än det föreligger behov av. Det kan alltså behövas särskilda bestäm- melser för t.ex. körkortsändamål. En annan viktig fråga är uppgiftslämnandet till utländska myndigheter och utländska organ. Reglerna härom behöver ses över inte minst mot bak- grund av Sveriges anslutning till EU. Det skall också övervägas om inte den enskildes rätt att få del av de uppgifter som finns om honom själv i registren bör utvidgas.

Vid utformningen av förfättningsregleringen kan det också komma att bli nödvändigt att överväga om det behövs några ändringar i sekretesslagen (l980:l00).

Det står utredaren fritt att utöver de frågor som angivits ta upp andra närliggande frågor i den utsträckning så bedöms

erforderligt.

Polisunderrättelseregister

Polisen bedriver underrättelseverksamhet enligt de allmänna reglerna i polislagen om polisens skyldighet att förebygga, uppdaga och beivra brott. Insamling av uppgifter om t.ex. personer som kan tänkas planera brott och om olika tillhåll m.m. är en verksamhet som torde bedrivas inom varje polisavdelning som har med brottsbekämpning att göra. Det frågan nu gäller är om de uppgifter som samlas in också skall få registreras med hjälp av ADB.

Det är ett starkt samhälleligt intresse att polisen har tillgång till effektiva medel i sin brottsbekämpande verksamhet, i all

10

synnerhet när det är fråga om brottslighet av allvarligt slag. Ett tillåtande av datoriserade polisunderrättelseregister skulle ge ökade möjligheter för polisen att bearbeta och sammanställa det material som kommit fram under underrättelseverk- samheten vilket i sin tur torde leda till en effektivare brottsbe- kämpning. Från denna synpunkt finns det följaktligen starka skäl som talar för att tillåta sådana register.

En åtgärd av detta slag måste dock vägas mot integritets- intresset. Utredaren måste således särskilt beakta de risker för obefogade intrång i enskildas integritet som underrättelse- register kan innebära. ] detta sammanhang skall uppmärksam- mas att man vid underrättelseverksamhet släpper sambandet med ett konkret brott, vilket kan innebära risker för en alltför vidlyftig registrering.

Frågan om polisunderrättelseregister har fått en förnyad aktualitet genom vårt medlemskap i EU samt utvecklingen i övrigt när det gäller bekämpning av internationell eller annan kvalificerad brottslighet. I många sammanhang framhålls polis- underrättelse som en av de effektivare metoderna för att bekämpa sådan brottslighet (se t.ex. prop. l993/94:100 bil. 3 s. 95 samt SOU l994zl3l s. 77 och l72).

Det åligger utredaren att, mot bakgrund av det anförda, lämna förslag till utformning av ett polisunderrättelseregister. Därvid skall särskilt övervägas om sådana register bör tillåtas endast för vissa brott och för vissa specificerade ändamål. Det skall dessutom utredas bl.a. om det bör föreligga andra förutsättningar, t.ex. viss misstankegrad, för att registrering skall få ske. Andra viktiga frågor är vem som skall få del av uppgifterna ur registren och hur gallring skall ske.

Utredaren skall beakta det pågående internationella arbetet för att bekämpa och utreda brott, som Sverige genom medlemskapet i EU kommer att delta i. Det gäller t.ex. det arbete som pågår inom EU med en konvention för ett europe- iskt informationssystem (EIS) och en konvention för en

europeisk polisbyrå (Europol).

11

Vad som nu sagts om polisunderrättelseregister kan få bety- delse också för Tullverkets framtida möjligheter att inrätta ett sådant register.

DNA-register

DNA-analyser för polisiära ändamål har visat sig vara ett mycket värdefullt hjälpmedel i polisarbetet. Det är mycket viktigt att skapa goda förutsättningar för användandet därav.

Utredaren skall mot denna bakgrund lämna förslag till utformningen av ett DNA-register för bl.a. resultat som erhållits vid DNA-analyser och hur en författningsreglering av registret skall ske. Behov av uppgifterna för bl.a. polisiära ändamål skall härvid vägas mot integritetsskyddsaspekten.

Vid utformningen av författningsregleringen är utredaren fri att föreslå den rättsliga reglering han anser erforderlig. Viss ledning av vilka frågor som bör behandlas kan stå att finna i Rikspolisstyrelsens rapport. Av intresse är också hur frågan har reglerats i andra länder.

Liksom beträffande de övriga registren är det viktigt att överväga registerändamålet, när registrering får ske, vilka upp- gifter som skall antecknas i registret, gallring m.m. I ut- redarens uppdrag ingår också att ta ställning till vissa frågor beträffande själva blodprovstagningen och hur de prover som har tagits bör hanteras. En närstående fråga som utredaren bör ta ställning till är om blodprov skall få tas tvångsvis på annan än den som är misstänkt för brottet.

Utredaren skall beakta Sveriges internationella åtaganden, bl.a. Europarådets rekommendation, No. R (92) l, angående analyser av deoxiribonukleinsyra (DNA) inom rättsväsendet.

Utredningsarbetet

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommit- téer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. l994z23) och att redovisa regionalpolitiska konsekvenser

12 (dir.l992:50). Förslaget skall också innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effekterna (dir. 1994:124).

Under arbetet bör utredaren samråda med Rikspolisstyrelsen och Datainspektionen. Samråd bör också ske med Riksarkivet och Brottsförebyggande rådet.

Uppdraget skall såvitt avser polisunderrättelse- och DNA- register redovisas senast den 31 mars 1996 och i övrigt senast den 31 mars 1997.

(J ustitiedepartementet)

Tryckt av REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1995

Bilaga 2

Några uppgifter om utländsk rätt

Danmark DNA-register

I Danmark finns inte någon särskild lagstiftning om användningen av DNA-analys under en brottsutredning. Prover för DNA-analys får tas enligt de allmänna reglerna om ”legemsundersegelse' ' i samband med utredning om ett brott. Med legemsundersagelse avses närmare undersökningar av kroppen, tagande av blodprov och andra prover samt röntgenundersökningar och liknande. Legemsundersagelse får enligt reglerna i retsplejeloven företas om det finns ”begrundet mistanke” om att en person har gjort sig skyldig till ett brott för vilket är stadgat fängelse i ett och ett halvt år eller mer. Dessutom krävs det att ingreppet kan antas vara av avgörande betydelse för utredning om brottet. Legemsundersegelse av personer som inte är ”sigtet” får endast förekomma med stöd av samtycke.

I Danmark finns för närvarande inget DNA-register, men Justits- ministeriet har tillsatt en arbetsgrupp som skall behandla frågan om ett sådant register skall inrättas.

England DNA-register

I England skiljer man mellan ”intimate samples” och ”non-intimate samples”. Med intimate samples menas bl.a. blodprov och med non- intirnate samples t.ex. hårprov och salivprov. Man skiljer också mellan ”criminal justice samples” och ”casework samples”. Med criminal justice samples avses prover som tas av en person av det skälet att han är misstänkt eller dömd för ett brott, i syfte att registrera hans DNA-profil för framtida bruk. Casework samples tas under en brottsutredning för jämförelse med ett spår.

Casework samples får tas med stöd av de i någon mån ändrade reglerna i the Police and Criminal Evidence Act. Den som är frihetsberövad får underkastas t.ex. blodprovstagning eller andra former av intimate samples om det finns skäl att tro att han har varit inblandad i ett brott som karaktäriseras som ”recordable offence”

200

(sådana brott kan som regel föranleda fängelse) och det finns anledning anta att provet kan bidra till utredningen. Dessutom krävs att personen i fråga samtycker till att provet tas. Blodprov och andra intimate samples får tas även av den som inte är frihetsberövad, om non-intimate samples tidigare har tagits men proverna har visat sig vara otillräckliga för analys. Även i det fallet förutsätts samtycke. Non—intimate samples, t.ex. hårprov och salivprov, får även utan samtycke tas från den som är berövad friheten som misstänkt för ett brott som karaktäriseras som ”recordable offence” och det finns anledning anta att provet kan bidra till utredningen.

Criminal justice samples får tas med stöd av nya regler i the Criminal Justice and Public Order Act. Reglerna gäller endast non- intimate samples och innebär att sådana prover, oberoende av samtycke, får tas av en person som har åtalats för ett brott som karaktäriseras som ”recordable offence”, underrättats om att han kommer att rapporteras för ett sådant brott eller dömts för ett sådant brott.

Prover skall förstöras om den person som har länmat provet blir frikänd eller om han inte åtalas. Detsamma gäller i princip sådana prover som i jämförelsesyfte har tagits av någon som inte är misstänkt men som har lämnat prov för jämförelse. Ett sådant prov behöver dock inte förstöras om det finns någon i samma utredning som har dömts för ett brott. Även jämförelseproverna kan då behövas vid en eventuell omprövning av målet. Prover som har tagits i terroristmål behöver inte heller förstöras.

Information som härrör från prover, t.ex. DNA-profiler, behöver inte förstöras. Om informationen härrör från ett prov som enligt vad som sägs skall förstöras, får informationen dock inte användas som bevis mot personen i fråga eller i samband med någon brottsutredning. Avsikten är att DNA-registret inte skall innehålla andra sökbara DNA- profiler än sådana som härrör från personer som är föremål för utredning eller som har dömts för brott (recordable offence). Dess- utom skall registret innehålla resultat av DNA-analys i terroristmål, oavsett utgången i målet.

Prover och analysresultat som härrör från någon som har arresterats som misstänkt för ett brott (recordable offence) får jämföras med andra prover eller analysresultat som polisen har tillgång till. Ett prov som har tagits av utredningsskäl (casework sample) kan således jämföras med tidigare tagna och registrerade Criminal Justice samples och med spåranalyser. Syftet med en sådan jämförelse, ”speculative search”, är att man skall kunna undersöka om den som har lämnat prov som misstänkt för ett visst brott också kan misstänkas för något annat, ännu inte uppklarat brott.

Uppgifter i DNA-registret skall sparas lika länge som uppgifter i kriminalregistret. I samband med att uppgifter gallras ur registret skall motsvarande prover också förstöras.

Finland DNA-register

I Finland finns inga särskilda regler om provtagning för DNA-analys och inte heller något DNA-register. Prover för DNA—analys under en brottsutredning får tas med stöd av de allmänna reglerna om kroppsbe- siktning i finska tvångsmedelslagen. Kroppsbesiktning innebär enligt 5 kap. 9 & tvångsmedelslagen en undersökning av kroppen och kan dessutom innebära att blodprov tas eller att annan undersökning av kroppen utförs. En sådan undersökning får med stöd av 5 kap. 11 & företas bl.a. för att utröna omständighet som kan ha betydelse för brottsutredningen. Det krävs att den undersökte på sannolika skäl är misstänkt antingen för ett brott för vilket det strängaste straffet är mer än sex månaders fängelse eller för rattfylleri.

Kriminalunderrättelseregister

En ny lag om polisens personregister trädde i kraft den 1 oktober 1995. Den nya lagen innehåller bestämmelser om registret över misstänkta och skyddspolisens funktionella datasystem, bestämmelser om insamling och registrering av uppgifter som inte hänför sig till ett enskilt uppdrag, känsliga uppgifter och uppgifter inhämtade genom avlyssning, polisens rätt att i form av massutlämnande få uppgifter av vissa andra myndigheter, den registrerades rätt till insyn, lämnande av uppgifter till polisen, till vissa andra myndigheter genom teknisk anslutning samt till utländska polismyndigheter, om tillförlitlighetsut- låtanden samt om gallring av uppgifter.

Registret över misstänkta är ett permanent personregister som är avsett för polisens riksomfattande bruk och som förs med hjälp av automatisk databehandling. För registret över misstänkta får inhämtas och i registret införas uppgifter som behövs för förebyggande och utredning av brott och som gäller personer som ”skäligen kan misstänkas begå eller ha begått ett brott på vilket kan följa fängelse eller medverka eller ha medverkat till ett brott på vilket kan följa fängelse i mer än sex månader”.

Andra personregister än registret över misstänkta och skyddspoli- sens register får beroende på användningsändamålet inrättas för polisens riksomfattande bruk, för flera än en polisenhets bruk, för en polisenhets bruk eller för att användas av en person som hör till polispersonalen eller av en arbetsgrupp som består av flera sådana personer. Bestående personregister som förs med ADB för polisens riksomfattande bruk skall regleras i förordning. I övrigt får polisen

besluta om inrättande av tillfälliga eller manuella register för riksom- fattande bruk samt om register som inte är avsett för sådant buk. Då man beslutar att inrätta ett register skall man enligt lagförslaget alltid ange det ändamål för vilket registret skall användas.

I lagen finns särskilda bestämmelser om registrering av uprgifter som inte hänför sig till ett visst uppdrag. Information som har erlållits i samband med ett visst uppdrag som ankommer på polisen ocl som behövs för att polisen skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt 1 & 1 mom. polislagen', men som inte hänför sig till uppdraget i Fråga, får endast inhämtas för och registreras i registret över misstänkta eller skyddspolisens register eller ett sådant tillfälligt register som är avsett för en persons eller en arbetsgrupps bruk.

Det finns också särskilda regler om registrering av sådana käisliga uppgifter som avses i den allmänna personregisterlagen. Uppgifter om brottslig gärning eller straff eller annan påföljd för brott får regisreras under förutsättning att de behövs med tanke på det ändamå som registret används för. Beträffande vissa andra kategorier av uppgifter är villkoren strängare. Uppgifter om en persons ras eller etniskt ursprung; om någons samhälleliga eller politiska uppfattning eller religiösa övertygelse; om någons hälsotillstånd, sjukdom eller handikapp, om vård eller därmed jämförbara åtgärder avseerrle en person; om någons sexuella beteende; om socialservice, utkomsstöd, sociala understöd samt därmed sammanhängande socialvårdstjinster som någon erhållit får registreras endast om det är nödvändigt för att ett visst uppdrag som ankommer på polisen skall kunna fullgöra; eller om det är nödvändigt för tryggande av den registrerades egen säkerhet eller polisens skydd i arbetet.

Uppgifter som erhållits genom teknisk avlyssning och som inte hänför sig till ett brott eller om den hänför sig till något annat brott än det för vars förhindrande eller avbrytande avlyssningen får ske, får inte införas i personregister, såvida inte uppgiften gäller ett brott för vars förhindrande eller avbrytande avlyssning får ske. Sänkilda bestämmelser om registrering av uppgifter som erhålls genom teleavlyssning eller hemlig teknisk avlyssning finns i tvångsmecelsla- gen.

Förutom de bestämmelser som nämnts. ovan finns i lagen om polisens personregister dessutom regler om polisens rätt till uppgifter ur vissa register, om andra myndigheters registrering av uppgifter i polisregistren genom direkt anslutning, om den registrerades ritt till insyn samt om utlämnande och användning av uppgifter.

1 AV l ä 1 mom. finska polislagen framgår att polisens uppgift är att tryggi rätts- och samhällsordningen, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att f(rebyga brott, reda ut brott och sörja för att brott blir föremål för åtalsprövning.

Frankrike

Kriminalunderrättelseregister

Den nationella polisen i Frankrike har två typer av register. Det är för det första fråga om register över personer som har dömts för brott (ordagrant; ' 'kriminalbrott som vederbörligen har fastställts). Registret innehåller uppgifter om efterlysningar och antecedentia.

Den andra typen av register är handläggningsregister, vilka tillfälligt innehåller uppgifter om personer som kan tänkas ägna sig åt om- fattande brottslighet. Registret är bara tillgängligt för centrala polispatruller och för regionala kriminalpolismyndigheter. Registret är anmält till den myndighet som motsvarar Datainspektionen och uppgifterna kan kontrolleras av allmän åklagare vid cour d'appel i Paris.

Nederländerna DNA-register

I Nederländerna har införts en särskild lagstiftning om användningen av DNA-analys på det straffrättsliga området.

DNA-analys kan i princip bara beslutas på order av en förunder- sökningsdomare. Förundersökningsdomaren kan, antingen på eget initiativ eller på begäran av åklagaren eller den misstänkte, utse en expert att utföra analysen. Om den misstänkte vägrar att lämna ett prov kan förundersökningsdomaren besluta om blodprovstagning under förutsättning att utredningen gäller ett brott som kan föranleda åtta års fängelse eller mer eller om det är fråga om ett sexualbrott eller ett våldsbrott. Den misstänkte har rätt till ett motsakkunnigutlåtande.

Såvitt angår DNA—register har utredningen endast fått fram uppgifter som utvisar att det finns en databank som innehåller uppgifter om analysresulat avseende ' ”misstänkta/anklagade, ' personer samt uppgifter om spåranalys.

Kriminalunderrättelseregister

I Nederländerna finns en särskild lag om integritetsskydd i anslutning till polisregister. Enligt denna lag skall polisregister inrättas för ett visst ändamål. I register får antecknas endast sådana personuppgifter som överensstämmer med ändamålet. I lagen definieras inte de olika registren. Det finns emellertid en särskild förordning som reglerar kriminalunderrättelseregister.

Av förordningen framgår att det dels finns en central under- rättelseenhet, dels regionala underrättelseenheter. Underrättelseen- heterna (criminele inlichtingendiensten) har till uppgift att uppdaga allvarliga brott, att spåra personer som har gjort sig skyldiga till sådana brott och samla in uppgifter om deras ekonomiska situation samt att förebygga allvarliga brott. Underrättelseenheterna skall utväxla information som kan vara viktig vid spaning och för att förebygga brott som bedrivs i organiserad form och som stör den allmänna ordningen. De skall också genomföra särskilda under— sökningar (CID-undersökningar) för att samla in uppgifter om personer som är registrerade i underrättelseregister samt bearbeta, analysera och vidarebefordra informationen. Dessutom skall de försöka finna samband mellan uppgifter i olika register så att olika uppgifter om bl.a. pågående undersökningar kan utnyttjas bättre av de som har tillgång till registren.

De regionala underrättelseenheterna skall inrätta två typer av register, nämligen underrättelseregister (CID-register) och register för den gråa zonen. För att samarbetet mellan underrättelseenheterna skall koordineras skall det dessutom inrättas ett centralt underrättelseregister och ett centralt register för den gråa zonen. I dessa register skall framför allt antecknas uppgifter som är viktiga ur nationell eller internationell synpunkt och dessutom bl.a. uppgifter om pågående undersökningar.

Underrättelseregister skall inrättas för att underrättelseenheterna skall kunna fullgöra de uppgifter som har angetts ovan, dvs. att förebygga, uppdaga och utreda allvarliga brott. I sådana register får antecknas uppgifter om fysiska eller juridiska personer som är misstänkta eller kan förmodas bli misstänkta för ett sådant brott som får registreras (CID—subjekt). Det är endast brott som utförs i organiserad form eller som allvarligt stör den allmänna ordningen som får föranleda registrering.

Beträffande CID—subjekt får införas uppgifter om personalia eller om en juridisk persons identitet, uppgifter om CID-subjektets ekonomiska förhållanden, medborgarskap, id-handlingar, utseende, karaktäristiska egenskaper, personliga omständigheter, utbildning och yrke, livsstil, kontakter och kontaktadresser, vistelseorter, var personen brukar röra sig, kommunikationsmedel, transportmedel, kriminella aktiviteter och planerade sådana, modus operandi samt tidigare frihetsberövanden. Dessutom får underrättelseregister innehålla hänvisningar till andra uppgifter, bild på personen samt uppgifter som har sitt ursprung utanför underrättelseenheternas ordinarie arbetsområde. Uppgift om ras eller medicinska eller psykologiska kännetecken får anges endast om det anses ound- gängligen nödvändigt för identifiering av personen eller för ”en korrekt bedömning av ett brott när det gäller brottsoffer eller gärningsmannens motiv”. Religiös eller politisk tillhörighet samt

sexuell läggning får registreras endast om detär av betydelse för ”den allmänna bilden av offret eller av gärningsmannens motiv”. Be- träffande de två senast angivna grupperna av information skall alltid anges hur tillförlitliga uppgifterna är samt vem som har lämnat uppgifterna.

I underrättelseregister får också föras in uppgifter om fysiska eller juridiska personer som har samröre med CID-subjekt. Det skall i registret anges vilken sorts kontakt personen har och varför registre- ringen anses nödvändig. Beträffande personer som inte själva betraktas som CID—subjekt får registreras uppgifter om personalia eller uppgifter om en juridisk persons identitet, ekonomiska förhållanden, med— borgarskap, id-handlingar, utseende, utbildning och yrke, kontakter och kontaktadresser, vistelseorter, var personen brukar röra sig, kommunikationsmedel, transportmedel, kriminella aktiviteter och planerade sådana, tidigare frihetsberövanden samt hänvisningar till andra uppgifter, bild på personen och uppgifter som har sitt ursprung utanför underrättelseenheternas ordinarie arbetsområde. Uppgift om ras eller medicinska eller psykologiska kännetecken får anges endast om det anses oundgängligen nödvändigt för identifiering av personen. I sådant fall skall dessutom anges hur tillförlitliga uppgifterna är samt vem som har lämnat uppgifterna. Beträffande alla uppgifter gäller att de får registreras endast under förutsättning att de har samband med CID-subjekten.

Uppgifter i underrättelseregister skall gallras när de inte längre är nödvändiga eller senast fem år efter senaste ändring. Tiden skall förlängas med den tid en person som betraktas som CID-subjekt är frihetsberövad.

Register för den gråa zonen får föras för utredning av om en person kan bli registrerad i ett underrättelseregister. I sådana register får föras in uppgifter om fysiska eller juridiska personer som är misstänkta eller som rimligtvis kan förmodas bli inblandade i ett brott som tillåter registrering i ett underrättelseregister, fast personen ännu inte kan betraktas som ett CID-subjekt. Beträffande de personer som registreras i gråa zon-register får endast införas uppgifter om personalia och utseende eller uppgifter för identifiering av en juridisk person (för- namn, efternamn, organisationstillhörighet, titel och funktion), orsaken till och tidpunkten för registreringen, hänvisning till andra samord— ningsregister, uppgift om hur man har erhållit informationen samt om de aktiviteter som genomförs för att uppnå resultat. Uppgift om ras eller medicinska eller psykologiska kännetecken får anges endast om det anses oundgängligen nödvändigt för identifiering av personen eller för ”en korrekt bedömning av ett brott när det gäller brottsoffer eller gärningsmannens motiv”. Religiös eller politisk tillhörighet samt sexuell läggning får registreras endast om detär av betydelse för ”den allmänna bilden av offret eller av gärningsmannens motiv”. Be— träffande de två senast angivna grupperna av information skall alltid

anges hur tillförlitliga uppgifterna är samt vem som har lämnat uppgifterna.

Uppgifter i gråa zon-register skall gallras senast sex månader efter första registreringen. Sådana uppgifter skall omedelbart förstöras om de inte tillsammans med andra uppgifter visar sig vara tillräckliga för att personen i fråga skall registreras i ett underrättelseregister.

Norge DNA-register

I Norge lades i maj 1995 fram ett förslag till lag om ändringar i straffeprosessloven, vilka syftade till att möjliggöra ett DNA-register. Provtagning för DNA-analys och annan ”legemsundersakelse” kunde tidigare med stöd av straffeprosessloven företas med avseende på någon som på ”skjellig grunn” kunde misstänkas för en handling som kunde medföra frihetsstraff, om undersökningen kunde antas vara av betydelse för utredningen och inte framstod som ett oproportionerligt ingripande. Enligt de föreslagna ändringarna skall provtagningar för DNA-analys kunna företas med stöd av samtycke även om kravet på ”skjellig grunn till mistanke” inte är uppfyllt.

Det norska förslaget innebär också att det skall bli tillåtet att inhämta prover för DNA-analys efter det att dom i målet har vunnit laga kraft. Om DNA—analys inte har utförts under förundersökningen, men den misstänkte senare döms för ett brott som skall föranleda registrering, skall ett prov tas och DNA-analys genomföras för att den dömde skall kunna registreras i DNA-registret. Av övergångsbe— stämmelserna till lagförslaget följer att prov också skall tas av den som har dömts innan lagen trädde i kraft om denne fortfarande avtjänar straff, är ”under sikring” eller är villkorligt frigiven (pravelaslatt). Om villkoren för registrering är uppfyllda får analys också företas av prover som har inhämtats innan lagen trädde i kraft.

Avsikten är att det skall upprättas två DNA-register, ett spårregister och ett personregister. Personregistret är tänkt att framför allt innehålla uppgifter om dem som har dömts för något av vissa uppräknade allvarliga brott. Om en domstol har ansett det bevisat att en person har begått något av dessa brott, men frikänt vederbörande på grund av psykisk otillräknelighet, får den frikände också registre- ras. Detsamma gäller den som inte är straffmyndig, om åklagarmyn- digheten anser det bevisat att denne har begått det påstådda brottet.

De kategorier av brott som enligt förslaget skall kunna föranleda registrering är våldsbrott, sexualbrott, allmänfarliga brott samt rån. Dessutom avses registrering få ske vid försök till sådana brott. I de närmare föreskrifter som skall meddelas om lagens tillämpning avser

man att föreskriva obligatorisk registrering såvitt gäller de allvarligaste brotten, nämligen våldtäkt, otuktigt umgänge med barn under 14 år, incest, otuktigt umgänge med fosterbarn eller styvbarn, grovt vållande till kroppsskada, dråp och grovt rån. Detta skall gälla såväl för de som har dömts för brottet, som för de som har frikänts på grund av otillräknelighet och de som är underåriga och därför inte har åtalats. I övriga fall skall registrering inte vara nödvändigt. Av utredningens förslag följer att det är statsadvokaten som skall besluta om en person skall införas i registret eller ej.

Några regler om gallring av uppgifter ur registren föreslås inte. Om det blir känt att en registrerad person har avlidit skall uppgifter om honom i personregistret dock gallras.

Krimina[underrättelseregister

I Norge finns ett register för "kriminaletterretningsinformasjon*' (KRIMSYS). Registret är ett hjälpregister till det centrala ”straffe- og politiopplysningsregisteret" (SSP), vilket förs med stöd av lagen om strafferegistrering.

KRIMSYS är ett rikstäckande register som innehåller upplysningar som kan vara av betydelse för polisens arbete med att förebygga, efterforska och utreda brott. Varje polisdistrikt har avdelats ett område i databasen och ansvarar för lokal registrering av information. Det finns dessutom särskilda delregister för ekonomisk kriminalitet, brottslighet som har samband med utlänningsärenden, olovlig invandring, barnpornografi m.m. En del av databasen är tillgänglig endast för den som äger informationen och för kriminalpoliscentralen som är registeransvarig.

Tyskland DNA -register

I Tyskland finns inga särskilda regler om provtagning för DNA-analys och inte heller något DNA-register. Prover för DNA-analys under en brottsutredning får tas med stöd av de allmänna reglerna i den straffprocessuella lagstiftningen. Blodprov och andra prover får enligt dessa regler oavsett samtycke tas av en misstänkt person om det behövs för utredning om brottet. Beslut om undersökning eller

provtagning skall fattas av rätten eller, i brådskande fall, av åklagaren.

Andra än misstänkta får endast i vissa fall underkastas under- sökningar och provtagningar utan samtycke. Exempelvis får en undersökning av en målsägande genomföras oavsett samtycke om det behövs för att fastställa om målsägandens kropp uppvisar några spår av brottet. Blodprov får också tas utan samtycke om det är ound- gängligen nödvändigt. Den som avses bli föremål för en undersökning eller provtagning kan vägra medverka i samma utsträckning som han kan vägra vittna. Beslut om undersökning eller provtagning fattas av rätten eller i brådskande fall av åklagaren. Direkt tvång får användas endast efter särskilt beslut av rätten och förutsätter antingen att personen i fråga insisterar på att inte medverka till undersökningen trots att man har fastställt ett vitesbelopp eller att det är fråga om ett brådskande fall.

Bilaga 3

Europarådets rekommendation om användningen av

personuppgifter inom polissektorn

RECOMMENDATlON No. R (87) 15 OF THE COMMITTEE OF MINISTERS TO MEMBER STATES REGULATING THE USE'OF PERSONAL DATA IN THE POLICE SECTOR'

(Adopted by the Committee of Ministers on 17 September 1987 at the 410") meeting of the Ministers' Deputies)

The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe,

Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members;

Aware of the increasing use of automatically processed personal data in the police sector and of the possible benefits obtained through the use of computers and other technical means in this field;

Taking account also ot concern about the possible threat to the privacy of the individual arising through the misuse ot automated processing methods;

Recognising the need to balance the interests ot society in the prevention and suppression ot criminal offences and the maintenance of public order on the one hand and the interests of the individual and his right to privacy on the other;

Bearing in mind the provisions of the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data of 28 January 1981 and in particular the derogations permitted under Article 9;

t. When this Recommendation was adopted: — in accordance with Article 10.2.c ol the Rules ol Procedure for the meetings ol the Ministers” Deputies. the Representative ol Ireland reserved the right of his Government to comply with it or not, the Representative at the United Kingdom reserved the right of her Government to comply or not with Principles 2.2 and 2.4 of the Recommendation. and the Representative of the Federal Republic of Germany reserved the right ot his Government to comply or not with Principle 2.1 of the Recommen- dation;

— in accordance with Article 10.2.d of the said Rules ot Procedure. the Representative ot Swit- zerland abstained. stating that he reserved the right ol his Government to comply with it or not and underiining that his abstention should not be interpreted as expressing disapproval of the Recommen- dation as a whole.

210

6 RECOMMANDATION No. R (87) 15

Aware also of the provisions of Article 8 of the Convention fcr the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms,

Recommends the governments of member states to: — be guided in their domestic law and practice by the principles appended to this Recommendation, and

— ensure publiclty for the provisions appended to this Recom'nen- dation and in particular for the rights which its application confers on individuals.

Appendix to Recommendation No. R (8 7) 15

Scope and definitions

The principles contained in this Recommendation apply to the col- lection, storage, use and communication of personal data for police purposes which are the subject of automatic processing.

For the purposes of this Recommendation, the expression ”personal data" covers any information relating to an identified or identifiable individual. An individual shall not be regarded as "identifiable” if identifi- cation requires an unreasonable amount of time, cost and manpower.

The expression "for police purposes" covers all the tasks which the police authorities must perform for the prevention and suppression of criminal oftences and the maintenance of public order.

The expression ”responsible body" (controller of the file) denotes the authority, service or any other public body which is competent according to national law to decide on the purpose of an automated file, the categories of personal data which must be stored and the operations which are to be applied to them.

A member state may extend the principles contained in this Rec- ommendation to personal data not undergoing automatic processing.

Manual processing of data should not take place if the aim is to avoid the provisions of this Recommendation.

A member state may extend the principles contained in this Rec- ommendation to data relating to groups of persons, associations, foun- dations, companies, corporations or any other body consisting directly or indirectiy of individuals, whether or not such bodies possess legal per- sonality.

RECOMMANDATlON No.p_R (87) 15 7

The provisions of this Recommendation should not be interpreted as limiting or otherwise affecting the possibility for a member state to extend, where appropriate, certain of these principles to the collection, storage and use of personal data for purposes of state security.

Basic principles

Princip/e 1 — Control and notification

1.1. Each member state should have an independent supervisory auth- ority outside the police sector which should be responsible for ensuring respect for the principles contained in this Recommendation.

1.2. New technical means for data processing may only be introduced it all reasonable measures have been taken to ensure that their use com- plies with the spirit of existing data protection Iegislation.

1.3. The responsible body should consult the supervisory authority in advance in any case where the introduction of automatic processing methods raises questions about the application of this Recommendation.

1.4. Permanent automated files should be notitied to the supervisory authority. The notification should specify the nature of each file declared, the body responsible for its processing, its purposes, the type of data contained in the file and the persons to whom the data are communi- cated.

Ad hoc files which have been set up at the time of particular inquiries should also be notified to the supervisory authority either in accordance with the conditions settled with the latter, taking account of the specific nature of these files, or in accordance with national Iegislation.

Princip/e 2 — Collection of data

2.1. The collection of personal data for police purposes should be limited to such as is necessary for the prevention of a real danger or the suppression of a specific criminal offence. Any exception to this provision should be the subject of specific national Iegislation.

2.2. Where data concerning an individual have been collected and stored without his knowledge, and unless the data are deleted, he should be informed, where practicable, that information is held about him as soon as the object of the police activities is no longer likely to be prejudiced.

8 RECOMMANDATION No. R (87) 15

2.3. The collection of data by technical surveillance or other automated means should be provided for in specific provisions. 2.4. The collection of data on individuals solely on the basis that they have a particular racial origin, particular religious convictions, sexual behaviour or political opinions or belong to particular movements or organisations which are not proscribed by law should be prohibited. The collection of data concerning these factors may only be carried out if absolutely necessary for the purposes of a particular inquiry.

Principle 3 — Storage of data

3.1. As far as possible, the storage of personal data for police purposes should be limited to accurate data and to such data as are necessary to allow police bodies to perform their lawful tasks within the framework of national law and their obligations arising from international law. 3.2. As far as possible, the different categories of data stored should be distinguished in accordance with their degree of accuracy or reliability and, in particular, data based on facts should be distinguished from data based on opinions or personal assessments. 3.3. Where data which have been collected tor administrative purposes are to be stored permanently, they should be stored in a separate file. ln any case, measures should be taken so that administrative data are not subject to rules applicable to police data.

Princip/e 4 — Use of data by the police

4. Subject to Principle 5, personal data collected and stored by the police for police purposes should be used exclusively for those purposes.

Principle 5 — Communication of data 5.1. Communication within the police sector

The communication of data between police bodies to be used for police purposes should only be permissible if there exists a legitimate interest for such communication within the framework of the legal powers of these bodies.

5.2.i. Communication to other public bodies

Communication o'f data to other public bodies should only be per- missible it, in a particular case:

a. there exists a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority, or if

j_ WRECOMMANQATlON No. R (87) 15 9

b. these data are indispensable to the recipient to enable him to fulfil his own lawful task and provided that the aim of the collection or processing to be carried out by the recipient is not incompatible with the original processing, and the legal obligations of the communicating body are not contrary to this. 5.2.ii. Furthermore, communication to other public bodies is exceptionally permissible it, in a particular case:

a. the communication is undoubtedly in the interest of the data subject and either the data subject has consented or circumstances are such as to allow a clear presumption of such consent, or if

b. the communication is necessary so as to prevent a serious and imminent danger. 5.3.1. Communication to private parties

The communication of data to private parties should only be per- missible it, in a particular case, there exists a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority. 5.3.ii. Communication to private parties ls exceptionally permissible it, in a particular case:

a. the communication is undoubtedly in the interest of the data subject and either the data subject has consented or circumstances are such as to allow a clear presumption of such consent, or if

b. the communication is necessary so as to prevent a serious and imminent danger. 5.4. International communication

Communication of data to foreign authorities should be restricted to police bodies. It should only be permissible:

a. if there exists a clear legal provision under national or international law,

b. in the absence of such a provision, if the communication is necessary for the prevention of a serious and imminent danger or is necessary for the suppression of a serious criminal offence under ordi- nary law, and provided that domestic regulations for the protection of the person are not prejudiced. 5.5.i. Requests for communication

Subject to specific provisions contained in national Iegislation or in international agreements, requests for communication of data should

10 RECOMMANDATION No. R (87) 15

provide indications as to the body or person requesting them as well as the reason for the request and its objective.

5.5.ii. Conditions for communication

As far as possible, the quality of data should be verified at the latest at the time of their communication. As far as possible, in all communica- tions of data, judicial decisions, as well as decisions not to prosecute, should be indicated and data based on opinions or personal assessments checked at source before being communicated and their degree of accuracy or reliability indicated.

lf it is discovered that the data are no longer accurate and up to date, they should not be communicated. lf data which are no longer accurate or up to date have been communicated, the communicating body should inform as far as possible all the recipients of the data of their non— conformity.

5.5.iii. Safeguards for communication

The data communicated to other public bodies, private parties and foreign authorities should not be used for purposes other than those specified in the request for communication.

Use of the data for other purposes should, without prejudice to paragraphs 5.2 to 5.4 of this principle, be made subject to the agreement of the communicating body.

5.6. Interconnect/on of files and on-line access to files

The interconnection of files with files held for different purposes is subject to either of the following conditions:

a. the grant of an authorisation by the supervisory body for the purposes of an inquiry into a particular offence, or

b. in compliance with a clear legal provision.

Direct access/on-line access to a file should only be allowed if it is in accordance with domestic Iegislation which should take account of Principles 3 to 6 of this Recommendation.

Principle 6 — Public/ty, right of access to police files, right-of rectification and right of appeal

6.1. The supervisory authority should take measures so as to satisfy itself that the public is informed of the existence of files which are the subject of notification as well as of its rights in regard to these files. Implementation of this principle should take account of the specific nature of ad hoc files,

" RECOMMANDATION No. R (87) 15 11

in particular the need to avoid serious prejudice to the performance of a legal task of the police bodies. 6.2. The data subject should be able to obtain access to a police file at reasonable intervals and without excessive delay in accordance with the arrangements provided for by domestic law. 6.3. The data subject should be able to obtain, where appropriate, rectification of his data which are contained in a file.

Personal data which the exercise of the right of access reveals to be inaccurate or which are found to be excessive, inaccurate or irrelevant in application of any of the other principles contained in this Recommen- dation should be erased or corrected or else be the subject of a corrective statement added to the file.

Such erasure or corrective measures should extend as far as poss- ible to all documents accompanying the police file and, if not done immediately, should be carried out, at the latest, at the time of subse— quent processing of the data or of their next communication.

6.4. Exercise of the rights of access, rectification and erasure should only be restricted insofar as a restriction is indispensable for the performance of a legal task of the police or is necessary for the protection of the data subject or the rights and freedoms of others. In the interests of the data subject, & written statement can be excluded by law for specific cases. 6.5. A refusal or a restriction of those rights should be reasoned in writing. lt should only be possible to refuse to communicate the reasons insofar as this is indispensable for the performance of a legal task of the police or is necessary for the protection of the rights and freedoms of others. 6.6. Where access is refused, the data subject should be able to appeal to the supervisory authority or to another independent body which shall satisfy itself that the refusal is well founded.

Princip/e 7 — Length of storage and updating of data

7.1. Measures should be taken so that personal data kept for police purposes are deleted if they are no longer necessary for the purposes for which they were stored. For this purpose, consideration shall in particular be given to the following criteria: the need to retain data in the light of the conclusion of an inquiry into a particular case; 3 final judicial decision, in particular an acquittal; rehabilitation; spent convictions; amnesties; the age of the data subject; particular categories of data.

12 RECOMMANDATION No. R (87) 15

7.2. Rules aimed at fixing storage periods for the different categories of personal data as well as regular Checks on their quality should be established in agreement with the supervisory authority or in accordance with domestic law.

Principle 8 -— Data security

8. The responsible body should take all the necessary measures to ensure the appropriate physical and logical security of the data and prevent unauthorised access, communication or alteration. The different characteristics and contents of files should, for this purpose, be taken into account.

EXPLANATORY MEMORANDUM

Introduction

1. Although the data protection principles laid down in the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (known also as the Data Protection Convention), of 28 January 1981,' are of general application to the collection, storage, use, etc. of personal data in both the private and public sectors, it has been felt necessary to adapt them to the specific requirements of particular sectors.

2. This ”sectoral approach" to data protection has so far led to the adoption by the Committee Of Ministers of the Council of Europe of four recommendations elaborated by its intergovernmental Committee of experts on data protection (CJ—PD): Recommendation No. R (81) 1 on regulations for automated medical data banks (23 January 1981), Rec— ommendation No. R (83) 10 on the protection of personal data used for scientific research and statistics (23 September 1983), Recommendation No. R (85) 20 on the protection of personal data used for purposes of direct marketing (25 October 1985). and Recommendation No. R (86) 1 on the protection of personal data used for social security purposes (23 January 1986).

3. Within the framework of this sectoral approach, the Committee of experts on data protection believed it was appropriate to reflect on the data protection problems created by the use of personal data in the police sector with a view to preparing a legal instrument setting out a number of principles designed to regulate the collection, storage, use, communication and conservation of personal data by the police and which would be inspired by the norms laid down in the Data Protection Convention.

4. Given the increased activities of police forces in the lives of individu- als necessitated by new threats to society posed by terrorism, drug

1. The Convention entered into force on 1 October 1985. At the date ol publication of the explanatory memorandum, the Convention has been ratilied by the following states: Austria. Federal Republic of Germany. France, Luxembourg, Norway. Spain, Sweden and the United Kingdom; it has been signed by Belgium, Cyprus, Denmark, Greece. Iceland. Ireland. Italy. Netherlands. Portugal and Turkey.

14 EXPLANATORY MEMORANDUM

delinquency, etc. as well as a general increase in criminality, it was felt even more necessary to establish clear guidelines for the police sector which indicate the necessary balance needed in our societies between the rights of the individual and legitimate police activities when the latter have recourse to data—processing techniques.

5. Bearing in mind that Article 9, paragraph 2, of the Convention makes it possible for member states to derogate from the Convention's basic data protection principles in the interests of, intera/ia, "the suppression of criminal offences”, the committee of experts mandated a working party to identify the sort of problems raised by the use of personal data in the police sector and to formulate concrete proposals for their solution. The working party was composed of experts from Belgium, France, Italy, the Netherlands, Portugal, Sweden, Switzerland and the United Kingdom. Under the chairmanship of Dr R. Schweizer (Switzerland), the working party met on five occasions.

6. In the course of the first meeting (19 and 20 December 1983), the working party attempted to identify the extent to which the Iegislation of the member states contained specific provisions regulating the use of personal data in the police sector. In addition, it gained a broad view of the sort of problems which this sector poses for data protection. In this regard, the task of the working party was facilitated by a study prepared by a consultant, Professor H. Maisl (France).

7. At its second meeting (18 to 20 June 1984), the members of the working party explored the issues further, taking account of the replies which were submitted by the member states in response to a ques- tionnaire. In addition, the working party analysed the relevant case-law of the European Court and European Commission of Human Rights in the context of Article 8 of the European Convention on Human Rights, which has a bearing on the collection, use, storage, etc. of personal data by the police. A preliminary draft instrument emerged from the discussions which reflected the working party's provisional views on ways of regulat- ing the use of personal data in the police sector.

8. At its third meeting (17 to 19 December 1984), the working party proceeded to revise the preliminary draft instrument. Careful consider- ation was given in particular to the scope of the derogation set out in Article 9, paragraph 2, of the Data Protection Convention. The working party proceeded on the basis that it would be appropriate to establish a special set of data protection principles for the classic and crucial tasks of the police while at the same time adapting them to take account of particular requirements, notably in respect of the "suppression of criminal offences".

EXPLANATORY MEMORANDUM 15

9. Building on the comments and observations submitted by the ple- nary committee which was kept informed of the working party's progress, the working party expanded its analysis in its subsequent meetings (5 to 7 June 1985; 27 to 29 November 1985) so as to deal with such issues as the communicating of data by the police to third parties, in particular transborder data flows. The finalised text was submitted to the plenary committee along with a draft explanatory m'emorandum prepared by the Secretariat.

10. The committee of experts approved the draft recommendation and draft explanatory memorandum at its 13th meeting (4 to 7 November 1986) efter detailed examination and decided to submit these texts to the European Committee on Legal Co-operation (CDCJ) for examination and approval.

11. The draft recommendation and draft explanatory memorandum were approved by the European Committee on Legal Co-operation on 22 May 1987.

12. Recommendation No. R (87) 15, regulating the use of personal data in the police sector, was adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 17 September 1987.

Detailed comments

Preamb/e

13. Technology inevitably facilitates the work of the police. In a sector where the collection and storage of a vast amount of personal information are indispensable in view of the wide-ranging and important role of police forces in society, the advantages to be gained from the use of technology are apparent. Sophisticated criminality inevitably requires access to countervailing sophisticated methods of law enforcement. Computers, in particular, have allowed the police to enhance its efficiency in the collec- tion and storage of personal data and have contributed to more rapid decision-making in law enforcement for the benefit of society.

14. However, the concerns which prompted the elaboration of the Con- vention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data of 28 January 1981 in regard to the increas- ing recourse to automation in all sectors are most acutely felt in the police sector. For it is in this domain that the consequences of a violation of the basic principles laid down in the Convention could weigh most heavily on the individual.

16 EXPLANATORY MEMORANDUM

15. The preamble recognises the need to strike a balance between the interests involved — the interests of the individual and his right to privacy and the interests of society in the prevention and suppression of criminal offences and the maintenance of public order. 16. Not surprisingly, the balance is difficult to achieve in the police sector. Both Article 8, paragraph 2, of the European Convention on Human Rights and Article 9 of the Data Protection Convention allow for exceptions to be made to the rights which they offer. 17. Although the preamble refers to the possible threat to the privacy of the individual through the misuse of automated processing methods, it should be borne in mind that privacy is not to be interpreted simply in terms of protection of one's private Sphere against intrusive conduct. It is for this reason that the preamble draws attention to Article 8 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Free- doms, and the Iegality of certain technical surveillance means to obtain data on individuals must be tested against the provisions of Article 8 and the relevant rulings of the European Court of Human Rights. 18. Recourse to wire—tapping and interception of mail are examples of abuse of one's private life stricto sensu. The European Court of Human Rights has so ruled on two occasions (Case of Klass and others, judgment 016 September 1978, Series A, No. 28; Malone Case, judgment of 2 August 1984, Series A, No. 82). Principles 2.2 and 2.3, in particular, must be interpreted in the light of the Court's case—law. 19. However, the preamble also refers to the provisions of the Conven— tion for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data, of 28 January 1981, which goes beyond traditional privacy notions and sets out a series of basic protective principles designed to regulate the collection, storage, use and communication of personal data. 20. Specific reference is made in the preamble to the derogations permitted under Article 9 of the Data Protection Convention and it will be recalled that a derogation from the provisions of Article 5 ("quality of data"), Article 6 (rules for "specific categories of data") and Article 8 (”additional safeguards for the data subject") is authorised only if it is provided for by law and constitutes a necessary measure in a democratic society in the interests of, inter alia, the "suppression of criminal offences". Bearing in mind that the European Court of Human Rights in its judgment in the Malone Case laid down a number of strict criteria (precision, certainty, foreseeabllity, etc.), it is thought that the principles contained in this non-binding legal instrument can provide helpful guid- ance to the legislator as to the interpretation of the derogation in Article

”U_EXPLANATORY MEMORANDUM . 17

9, paragraph 2, of the Data Protection Convention when regulating the collection. use, etc. of personal data in the police sector. This point should be borne in mind, for example. in the context of paragraph 2.1.

21. As so worded, the scope of the derogation is narrower than the societal interests outlined in the fifth paragraph of the preamble. How— ever, the aim of the present Recommendation is to establish a special set of data protection principles for the classic and crucial tasks of the police while at the same time adapting the principles to take account of particular requirements, notably in respect of the ”suppression of criminal offences". lt goes without saying that personal data collected and used for tasks not falling within classic police activities, for example for administrative purposes, are subject to general data protection norms.

Scope and definitions

22. The principles are intended to regulate all the crucial stages where data protection becomes an issue — collection, storage, use and com— munication of personal data. lt will be noted that these activities are linked to the finality of "police purposes". The latter term is defined in the light of the interests at stake for society, already referred to in the fifth paragraph of the preamble. However, it will be recalled that this statement of finality will be the subject of refinement at later stages in the text so as to ensure that the principles will treat differently the tasks which the police must perform in regard to the suppression of criminal offences and the tasks which it must carry out at the level of prevention and the maintenance of public order.

23. The Recommendation refers simply to "police authorities". lt should be borne in mind that, depending on the legal system in question, different police forces can coexist. It may not always be easy to dis- tinguish between them from the point of view of division of labour. However, regardless of nomenclature, the principles should apply to any body with police functions involved in the collection, storage, use and transfer of personal data for the purposes set out in the third paragraph of this section.

24. The Recommendation is primarily concerned with automated per- sonal data, and the term ”personal data" is defined so as to be consistent with its use in earlier recommendations of the Council of Europe in the field of data protection. lt is worth repeating that whether or not an individual is to be regarded as ”identifiable” is to be determined objec- tively, bearing in mind the sophistication of methods of identification at the disposal of the police, for example fingerprint techniques, voice recognition systems, data base surveillance, etc.

18 EXPLANATORY MEMORANDUM

25. The ”responsible body" referred to in this section is in reality, to use the terminology of the Convention, the controller of the file. Accordingly, this body will have ultimate responsibility for the file. lt will be seen in Principle 1.4 that the name of the responsible body for a particular file should' be notified to the supervisory body.

26. Although the instrument confines itself to automated personal data — as is the case for the laws of a certain number of member states, — it is recognised that certain member states of the Council of Europe still rely heavily on manual files. In addition, in other countries where police computerisation is highly advanced the data stored on computers may sometimes only be intelligible if reference is made to manual files. It would be undesirable, therefore, to exempt manual files and it is for this reason that the instrument accepts that member states have the freedom to extend the principles to data held in manual form. Paragraph 38. it will be seen, provides guidance on how member states can treat the issue of manually held data.

27. With the passage of time, of course, more and more data which are presently held in manual form will be automated and the principles contained in this instrument will extend to them. lt should not be permiss- ible, however, for a member state to deliberately circumvent the guaran— tees laid down in this instrument by transferring personal data from automated files to manual files. It is recognised, however, that it may be difficult to determine whether there has been a deliberate circumvention when data are deleted pursuant to Principle 7 but a print-out of the data has been retained.

28. In accordance with Article 3, paragraph 2, of the Data Protection Convention, the instrument also accepts that member states have the possibility of applying the principles to legal persons.

29. Finally, with regard to matters of state security, which the explana- tory report to the Data Protection Convention describes as ”protecting national sovereignty against internal or external threats, including the protection of the international relations of the state”, it would seem desirable to recognise the freedom of member states to extend some of the safeguards which are set out in this instrument to the field of state security Wherever their application seems feasible and relevant.

30. Over and above the particular contexts of state security and legal persons, it should be remembered that the principles outlined in the Recommendation were considered by the drafters as minimum guaran- tees and that member states retain the liberty of course to lay down stronger measures of protection.

EXPLANATORY MEMORANDUM 19

Princip/e 1 — Control and notification

31. Data protection authorities or commissioners play a central role in the framework of domestic data protection laws. Where such bodies exist, they should be entrusted with the tasks set out in this Recommen- dation. It would be undesirable to create a competing. separate organ for the purposes of the Recommendation. However, any new organ created should be genuinely independent of police control, a crucial quality given that the Recommendation at certain stages provides for the possibility of conferring decision-making powers on it involving the evaluation of the limits of police action with regard to the use of personal data. 32. The constitutional structure of certain member states may necessi- tate the creation of several independent supervisory authorities where data protection authorities or commissioners do not already exist. The body need not necessarily be a collegiate one. It would be possible for an individual to discharge the role of ”ensuring respect for the principles contained in this Recommendation". However, given the importance of this role, it is desirable that the supervisory authority, regardless of the form which it takes, should have sufficient resources to enable it to be effective.

33. Finally, it should be stressed that the absence of general data protection Iegislation does not constitute a bar to the creation of an independent supervisory authority for the police sector. The principles set out in this Recommendation are addressed to all member states and can be taken up by countries which have yet to adopt general norms for data protection. 34. The preamble recognises that, in addition to computers, new techni- cal means for data processing present advantages for police work, for example voice-recognition systems, machine-readable identification cards. computer—based surveillance techniques, electronic tracking sys- tems. However, given their possible misuse, it is essential that their introduction and use are accompanied by awareness of their implications for the individual. It is for this reason that Princip/e 1.2 recommends that careful consideration be given to their introduction so as to ensure that they will not undermine the spirit of existing data protection Iegislation. In addition, public debate would seem desirable in regard to the introduc- tion of new technologies which pose possible threats to privacy and which were not in the mind of the legislator at the time of adoption of data protection norms.

35. In this regard, the independent supervisory authority has a useful role to perform. ln accordance with Principle 1.3, it should be empowered to make Observations, at the request of the responsible body, when the

20 EXPLANATORY MEMORANDUM

latter intends to introduce automatic data-processing methods which may possibly pose problems for the application of the Recommendation. Principle 1.3 does not imply a right of veto on the introduction of such methods. However, it allows the supervisory authority to examine the proposed methods to see whether they will, for example, escape the guidelines concerning the communication of data (Principle 5). lt could advise the responsible body on the sort of measures to be taken so as to ensure respect for the Recommendation's principles. 36. For the purpose of this instrument, police files cover all structured/ organised personal data which are managed by the police services to meet their requirements in regard to the prevention or suppression of criminal offences or the maintenance of public order. Police files as so defined enable the police to retrieve information relating to identified or identifiable persons. Princip/e 1.4 obliges the police, or perhaps some other body designated by national law, to notify its automated files to the supervisory authority and to specify certain details concerning each automated file.

37. It will be noted that this is a general requirement of notification. No exception is laid down in favour of files appertaining solely to the suppression of criminal offences. As stated previously, the Recommen- dation attempts to lay down particular rules for the classic tasks of the police, only departing from them where it is found necessary to take account of the particular requirements of the police in the context of the ”suppression of criminal offences". 38. Although the rule on notification is restricted to automated police files, it may be the case that certain member states will avail of their right to extend the principles laid down in this instrument to manual police files. Should this be the case, a member state may oblige the police to keep a description of each type of manual file kept, the controller of the file, its purpose, the sort of data contained in it and the persons to whom the data are communicated. Such general descriptions would be notified to the supervisory authority. Alternatively, the need to notify every descrip- tion could be obviated if each police force were required to ensure that its manual files conformed to a certain description drawn up at central level. lf a police force did not comply with this general description, it could be obliged to make its own description and to notify it to the supervisory authority. 39. Other ways of extending the principles to manual files are, of course, possible.

40. The second sub—paragraph of Principle 1.4 addresses the issue of ad hoc files which have been set up at the time of particular inquiries.

_ EXPLANATORYNEMORANDUM __ 21

Notification of every ad hoc file could create unacceptable bureaucracy. However, such files should not escape some sort of notification. National law may lay down the circumstances in which they are to be brought to the attention of the supervisory authority. It may be that domestic law will only require notification of the existence of such files or a global notifi- cation of ad hoc files of a particular type, allowing the supervisory auth- ority tO inquire into them so as to ensure that they conform to the principles of data protection.

41. Alternatively, in the absence of guidance from national law, the supervisory authority, in collaboration with the responsible body referred to previously. could work out guidelines governing the notification of ad hoc files. For example, it may emerge from the dialogue between the supervisory authority and the responsible body that such files should be notified after they have been in existence for a reasonable time, or if it can be presumed that they will be in existence for a reasonable time. Other criteria for notification will be found.

42. Files brought into existence for the purposes of a particular inquiry which is quickly cleared up should not need to be notified.

Principle 2 — Collection of data

43. Princip/e 2.1 excludes an open-ended, indiscriminate collection of data by the police. lt expresses a qualitative and quantitative approach to Article 50 of the Data Protection Convention which stipulates that personal data must be adequate, relevant and not excessive in relation to the purposes for which they are stored. Given that Article 9.a of the convention allows a derogation from this principle in regard to the "suppression of criminal offences”, Principle 2.1 of the Recommendation attempts to fix the boundaries to this exception by limiting the collection of personal data to such as are necessary for the prevention of a real danger or the suppression of a specific criminal offence, unless domestic law clearly authorises wider police powers to gather information. "Real danger” is to be understood as not being restricted to a specific offence or offender but includes any circumstances where there is reasonable suspicion that serious criminal offences have been or might be commit- ted to the exclusion of unsupported speculative possibilities. By way of example, reasonable suspicion that unspecified drugs were being illegally brought into a country through a port by unidentified private yachts would justify the collection Of data on all such yachts using that port, but not all yachts, their owners and passengers using every port in that country. 44. Princip/e 2.2 addresses the issue of the collection and storage of data without the data subject being aware of this and attempts to offer a

22 EXPLANATORY MEMORANDUM

regulatory principle when it is decided to retain the data so collected, namely the person on whom data have been collected without his knowledge should be informed that data are being held on him as soon as the object of the police activities is no longer likely to be prejudiced. Of course this procedure will be unnecessary if the police has decided to delete the data collected unbeknown to the individual.

It is accepted that Principle 2.2 may prove difficult to implement where street videos and similar mass surveillance methods are an issue and information has been collected on a great number of persons. It is for this reason that the principle recommends informing those subjected to a secret surveillance that data are still held on them only "where practic- able". The police themselves will be expected to take the decision.

45. It is thought that member states may find this principle of value when considering the case-law of the European Commission of Human Rights which, in the context of Article 8 of the European Convention on Human Rights, has recognised that the collection and storage of data on an individual without his knowledge could raise an issue of data protection (Application No. 8170/78, X v. Austria, Application No. 9248/81, Leander v. Sweden).

46. While Principle 2.2 places the emphasis on the storage of personal data collected unbeknown to the data subject, whether by secret means or non-secret means (for example, asking questions of the data subject's neighbours), Principle 2.3 focuses on the collection of data by technical surveillance or other automated means. Specific provisions in national law should govern collection of data by such methods. ln particular, the case—law of the European Court of Human Rights should be borne in mind when recourse is had to Wiretapping. The judgment in the Malone case states that such a form Of technical surveillance must be authorised with reasonable precision in accessible legal rules that sufficiently indicate the scope and manner of exercise of the discretion conferred on the authorities and be accompanied by adequate guarantees against abuse.

47. Law-enforcement agencies work within the confines Of the law and their data collection activities are thus circumscribed. Accordingly, domestic legal provisions, which must take as their minimum basis the provisions of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms,(l950), must be respected. In this regard, account must also be taken of the case-law of the European Commission and European Court of Human Rights in the areas of arrest or detention for questioning, search and seizure, methods of interrogation, the taking of body samples, fingerprints and photographs, etc. lt goes without saying

AVEXPLANVATORY MEMORANDUM 23

that the relevant domestic legislation must conform to the provisions of the Convention as interpreted by the European Court of Human Rights.

48. Principle 2.4 treats the issue of sensitive data and reflects the concern expressed in Article 6 of the Data Protection Convention that the collection and storage of particular categories of data should be restricted. It may be the case that the collection of certain sensitive data will be necessary for the purposes set out in Principle 2.1. However, in no circumstances should such data be collected simply in order to allow the police to compile a file on certain minority groups whose behaviour or conduct is within the law. The collection of such data should only be authorised if "absolutely necessary for the purposes of a particular inquiry". The expression "a particular inquiry" should be seen as a general limitation; such an inquiry should be based on strong grounds for believing that serious criminal offences have been or may be committed. The collection of sensitive data in such circumstances should, moreover, be ”absolutely necessary" for the needs of such inquiries. The reference to sexual behaviour does not apply where an offence has been committed.

Princip/e 3 — Storage of data

49. Personal data when collected will subsequently be the subject of a decision concerning their storage in police files. Princip/e 3.1 addresses the requirements of accuracy and storage limitation. The data stored should be accurate and limited to such data as are necessary to enable the police to perform its lawful tasks. Principle 3.1 recognises that, in addition to national law, international law which for the purposes of this Recommendation is taken to include international co-operation within the framework of Interpol, may also be the source of lawful police work (for example, international legal agreements on co-operation between national police forces) which justifies the storage of date. 50. This principle is important given the fact that the commitment of personal data to a police file may lead to a permanent record and indiscriminate storage of data may prejudice the rights and freedoms of the individual. It is also in the interests of the police that it has only accurate and reliable data at its disposal. 51. lt will be noted that Principle 3 as a whole is a general requirement aimed at all types of data collected for police purposes as defined previously.

52. Principle 3.2 encourages the implementation of a system of data classification. It is thought that it should be possible to distinguish

24 EXPLANATORY MEMORANDUM

between corroborated data and uncorroborated data, including assess- ments of human behaviour, between facts and opinions, between reliable information (and the various Shades thereof) and conjecture, between reasonable cause to believe that information is accurate and a groundless belief in its accuracy. 53. Data collected and stored by the police for administrative purposes (for example, information on firearms certificates granted, lost property, etc.) are of course subject to the general principles of data protection. Princip/e 3.3 recommends that such data be held separately from data stored for police purposes within the meaning of this instrument when it is decided to retain them indefinitely. It would be wrong in principle to allow the special regime for police data, with its particular approach to data protection in the police sector, to extend to them. 54. However, it may not always be feasible to ensure a strict separation between the two types of data. Nevertheless, in such a case, member states should examine the sort of measures which could be taken in the event of unavoidable mixing so as to ensure that administrative data remain fully subject to the general rules of data protection.

Principle 4 — Use of data by the police

55. Principle 4 states clearly the notion of finality: personal data col- lected for the prevention and suppression of criminal offences or for the maintenance of public order ("police purposes") must only be used for those purposes. However. the absolute nature of this rule is modified in part by Princip/e 5.

Princip/e 5 — Communication of data

56. Princip/e 5 is structured in such a way as to regulate separately the various forms of data transfer that can legitimately take place while at the same time providing general principles applicable to all the transfers envisaged.

57. Transfer of data within the police sector is made conditional on the receiving police authority possessing a legitimate interest in obtaining the data, for example that the data are needed by the recipient for the prevention or suppression of criminal offences or the maintenance of public order. It is accepted that a police body requesting information from another police body may communicate certain data so that its request for information can be met provided that both parties to the communication fulfil the legitimate interest requirement laid down in Principle 5.1. 58. Outside the framework of communication within the police sector,

EXPLANATORY MEMORANDUM 25

the conditions governing transfer are stricter, given the fact that the communication may be for non-police purposes stricto sensu. The exceptional nature of the circumstances allowing communication set out in Principles 5.2 and 5.3 is stressed. lt will be noted that circumstances 3 and b in both Principles 5.2.ii and 5.3.ii are specifically referred to as ”exceptional". 59. The public bodies referred to in Principle 5.2 could, for example, be social security authorities or inland revenue authorities investigating fraud, or immigration control, customs authorities and so on.

60. The general conditions for data transfer to such bodies are set out in Principle 5.2.1, sub-paragraphs a and b. lt will be noted that Principle 5.2.i.a envisages the possibility of the supervisory authority authorising a data transfer. It is with this sort of role in mind that emphasis was placed in Principle 1 on the need for the supervisory authority to be independent of the police sector.

The ”clear legal authorisation" referred to in Principle 5.2.i.a could be provided by a magistrate. 61. Mutual assistance between police authorities and the sort of public bodies suggested above is also possible in the absence of the circum- stances set out in Principle 5.2.i.a. Principle 5.2.i.b would, for example, allow a social security institution investigating fraud in the social security sector to have access to relevant police data if the data are essential to its inquiry. It is recognised that the sort of public bodies referred to in paragraph 59 engage in activities which are similar in some ways to police activities and information held by the police may be of value to those activities. The notion of compatibility referred to in Principle 5.2.i.b reflects Article 5.b of the Data Protection Convention and therefore data may only be communicated for such related activities. The "legal obliga- tions" of the police are to be interpreted in accordance with domestic law. 62. Principle 5.2.ii sets out two additional circumstances justifying com- munication, and it will be recalled that they willonly "exceptionally" allow communication. By way of illustration of 3, lt may be the case that a social security office, faced with a claim for benefit presented by a migrant, may need to verify the latter's legal status in the country concerned by consulting a police file. This would also be in the interest of the claimant. lt will be noted that the danger referred to in b must be both serious and imminent. It was thought appropriate to qualify the danger in this way given that Principle 5.2.ii is only concerned with exceptional cases justifying communication. Where a serious but non-imminent danger exists, communication could take place in accordance with the pro- visions of Principle 5.2.ii.a.

26 EXPLANATORY MEMORANDUM

63. lt may occasionally be necessary for the police to communicate data to private bodies, although not on the same scale as envisaged in the case of mutual assistance between the police and other public bodies. Sometimes the police will make data available on known confidence tricksters to shops and banks, or information concerning stolen credit cards and cheques. Once again, Principle 5.3 treats these as exceptional cases, requiring a clear legal obligation or authorisation (for example the consent of a magistrate), or the consent of the supervisory authority. In the absence of these factors, Principle 5.3 repeats the same conditions set out in Principle 5.2.ii.

64. It is to be understood that the provisions of Principles 5.2 and 5.3 cover the diffusion or broadcasting to public bodies or private persons of ldentikit pictures or photographs of suspected persons which result from automated data processing.

65. Princip/e 5.4 relates to the international transfer of police data in the strict sense between police bodies. The reference to international law refers not only to international agreements concerning mutual assistance in criminal matters but also to co-operation within the framework of Interpol. In addition, this principle also takes account of the existence or conclusion of agreements between neighbouring states which are designed to improve transfrontier data communication between police bodies.

66. As regards the term, "police bodies", it is recognised that in certain member states certain types of police work may be carried out by authorities which are not stricto sensu "police bodies". Alternatively, lt may be the case that certain functions which are thought to be within the competence of the police in certain member states may actually be discharged by non-police agencies in other member states.

67. For the purposes of Principle 5.4, therefore. the term "police bodies" should be understood in a broad sense. The question to be asked is whether the body is performing a function related to the prevention or suppression of criminal offences or to the maintenance of public order. Finally, Principle 5.4 should not be interpreted as excluding the possibility that data may be transferred to foreign judicial authorities where such authorities exercise functions concerning the prevention and suppression of criminal offences. It goes without saying that the requirements laid down in Principle 5.4 must be respected.

68. International communication of personal data between police bodies should only take place in accordance with the conditions set out either in a or b. Principle 5.4.b will be operative if the recipient state is not a

EXPLANATORY MEMORANDUM 27

member of Interpol or if there does not exist a treaty authorising com— munication of data to the recipient.

69. The text of Principle 5.4 reflects to some extent the provisions of Article 12 of the Data Protection Convention which treats the issue of transborder data flows. lt will be noted that the clause "and provided that domestic regulations for the protection of the person are not prejudiced" is a counterpart to the concept of "equivalent protection" in the recipient state contained in paragraph 3.3 of Article I2. Accordingly, the sending authority should satisfy itself as to the level of data protection for police data existing in the receiving state. Should the sending authority impose conditions on the use of the data in the receiving state (for example as to the length of conservation), it is to be understood that these conditions are to be respected. Both Principles 5.4.a and b are governed by the proviso.

70. Princip/e 5.5 sets out a number of rules which should govern the different forms of communication referred to above.

ln addressing the rules which should govern the communicating of data, the drafters were inspired to some extent by the provisions con— tained in the "Rules on international police co-operation and on the internal control of Interpol's archives". In addition, the provisions of the European Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters of 20 April 1959 are reflected in the text.

71. The criteria outlined in Princip/e 5.5.i are aimed at ensuring that the communication of data can be justifiably carried out. lt will be recalled that Principle 5.1 obliges a police body requesting data from another police body within the police sector to have a legitimate interest in obtaining the data. However, Principle 5.5.i envisages both internal and international exchanges of data being made subject to a justification requirement.

72. It is accepted however that domestic law or provisions in inter- national agreements may dispense with the requirement of a reasoned request.

73. Principle 5.5.ii is not absolute in nature. The conditions set out are ”as far as possible" to be satisfied. For example, it is accepted that in certain countries judicial decisions are not always relayed back to the police.

74. As stated previously, it is in the interest of both the police itself as well as the individual that data are accurate.

75. Principle 5.5.ii is flexible to the extent that it is appreciated that

28 EXPLANATORY MEMORANDUM

different monitoring periods exist in the various countries. It is for this reason that verification of the quality of data is made possible right up to the moment of communication.

76. Principle 5.5.iii may exceptionally allow the data to be used for purposes other than the purposes justifying the initial request for com- munication. It is essential that the communicating body be informed of an intention to so use the data. It must be borne in mind that the different purposes must relate to one or more of the factors contemplated in Principles 5.2 to 5.4. 77. Principle 5.5.iii does not apply to communication within the police sector. The rules outlined in Principles 4.1 and 5.1 are applicable to that case.

78. While Principle 2 constitutes a general principle for the collection of data by the police, Princip/e 5.6 concerns the particular situation where the police may seek to collect data by linking up its files with files held for different purposes, for example social security bodies, passenger lists kept by airlines, trade union membership files, etc. Alternatively, it may be sought to match up a number of files to see if they provide a clear profile of a certain type of delinquency and the sort of persons likely to engage in such delinquency.

79. The legitimacy of such practices is made conditional on the grant of either of the types of authorisation laid down in a and b. The ”clear legal provision" referred to in Principle 5.6.b should state the conditions under which interlinkage can take place.

80. The possibility of the police having a direct computerised access to files held by different police bodies or by other bodies is discussed In the final sub-paragraph of Principle 5.6. Direct access in these circumstances must be in accordance with domestic legislation which should reflect certain key principles of the Recommendation.

Princip/e 6 — Publicity, right of access to police files, right of rectification and right of appeal

81. The requirement of publicity for the existence of police files as well as in regard to the rights of individuals vis-a-vis police files is of fundamental importance. Principle 6.1 entrusts the task of publicity to the supervisory authority, although member states will no doubt find additional ways of implementing this requirement. 82. The requirement of publicity should apply in principle to all auto- mated files. However, it is recognised that the amount of information which can be given to police files will depend on particular circum-

EXPLANATORY MEMORANDUM 29

stances. For example, a more general description could be given to an ad hoc file related to a delicate inquiry in progress.

83. The individual should in the first instance be enabled to direct a request for access to a police file to the controller of the file. At the very least, this right should be exercised through the intermediary of the supervisory authority. Domestic law should determine the appropriate means of exercising the right. In addition, Principle 6.2 seeks to guaran- tee access by the data subject at reasonable intervals and without undue delay. 84. In principle, requests for access to data should not be registered as registration of requests could inhibit exercise of the right. However, if a member state does operate 3 system of registration, care should be taken to ensure that the register of requests is kept separate from the normal criminal files held by the police. Consideration should also be given to the destruction of the register after the lapse of a reasonable period of time.

85. Where data have been shown to be inaccurate as a result of the exercise of the right of access or found to be inaccurate. irrelevant or — excessive as a result of the application of other principles, Principle 6.3 provides that the police should ensure that the relevant file is put in order. This can be done by erasing inaccurate data, or rectifying the information so as to make it correspond to the rightful situation. As an alternative to erasure, Principle 6.3 makes it possible for data to be retained on the file but subject to an accompanying statement which sets out the true position. This could be the case, for example, for statements made by witnesses which have been shown to be inaccurate. Rather than remov— ing the statement entirely from the file, it may be desirable to retain it while at the same time attaching a true version of events.

86. The second sub-paragraph of Principle 6.3 sets out a timetable for erasure or for corrective measures to be taken. It is to be noted that these precautions are not confined to the file itself, but must, as far as possible, be applied to every other document linked to the file. 87. Experience in at least one member state has shown that in principle it should be possible to authorise access in the vast majority of cases. Princip/e 6.4 recognises that the right of access (and thus the rights of rectification and erasure) may be refused in the cases set out.

88. It will be noted that the restriction in favour of the data subject or the rights and freedoms of others has been taken over from Article 9, sub- paragraph 2.b of the Data Protection Convention. In the context of the police sector, this expression could cover the need to protect witnesses or police informers.

30 EXPLANATORY MEMORANDUM

89. The alternative justification for restricting access — ”indispensable for the performance of a legal task of the police" — does not have an exact counterpart in Article 9 Of the Convention. However, it is believed that, within the context of the restrictions on the right of access. the Convention derogation for "the suppression of criminal offences" is best interpreted along those lines.

90. An individual may be pressurised into obtaining a copy of his police file, for example by a prospective employer. lt may not be in his interests to receive a written copy or a statement of what is contained in the file. ln such & case, domestic law may authorise oral communication of the file contents.

91. Princip/es 6.5 and 6.6 set out certain procedural guarantees in the event of a refusal or restriction of the rights of access, rectification or erasure. In the first place, a refusal or restriction must be motivated in writing. It is important to demonstrate that the duty conferred on the police by Principle 6.4 — to weigh the rights of the data subject against the superior interests stated therein — has been exercised.

92. If will be noted that communication of the reasons may only be denied for the same reasons that justify a refusal or restriction of the rights of access, rectification or erasure. The data subject should be told of his right to appeal against a refusal of access. This right should be stated in the reasoned decision envisaged in Princip/e 6.5. However, even if no reasons are given for a refusal of access, because a superior interest is thought by the police to be at stake, information should still be given to the individual on how to challenge the decision. 93. Princip/e 6.6 is drafted in such a way as to take account of the different practices in the various member states in regard to the exercise of the right of access. In certain countries it may be the case that the individual will have no direct right of access to a police file and he will be obliged to gain access through the intermediary of the supervisory authority.

94. The reference to ”or another independent body" indicates that in certain countries a court or tribunal may replace the supervisory authority for appeal purposes. But irrespective of this possibility, the data subject will of course enjoy the right to go to a court or tribunal to seek rectification of a file, or completion of a file, etc. where this has been refused.

95. Domestic law will determine the interventionist powers of the super- visory authority or other independent body in regard to the examination of the contested police file. lt may be that the inspecting body is not obliged

EXPLANATORY MEMORANDUM 31

to actually communicate the data to the individual even if there is no justification for refusing access. The data subject could be simply informed that a verification of the police file has taken place, and that the file is in order. Alternatively, the inspecting body may decide to release the data contained on the file to the data subject.

Princip/e 7 — Length of storage and updating of data

96. It is essential that periodic reviews of police files are undertaken to ensure that they are purged of superfluous or inaccurate data and kept up to date. Princip/e 7. 1 lists certain considerations which should be borne in mind when determining whether or not data continue to be necessary for the prevention and suppression of crime or for the maintenance of public order.

97. Princip/e 7.2 expresses the desire that the quality of the data should be regularly checked pursuant to fixed rules and that data should also be the subject of rule-based conservation periods. Implementation of this principle would facilitate the task conferred on the police by Principle 5.5, sub-paragraph ii.

98. Domestic law may authorise the means for laying down such rules. Alternatively, rules could be formulated by the supervisory authority itself in consultatlon with police bodies. Should the police itself elaborate rules, the supervisory authority should be consulted as to their content and application.

99. It is accepted that police data are of obvious value for research and statistical purposes. Domestic laws on archives will provide ways of dealing with any problems which arise in this context. Where relevant, reference should also be made to the provisions of Recommendation No. R (83) 10 on the protection of personal data used for scientific re— search and statistics.

Principle 8 — Data security

100.Princip/e 8 reflects the requirements of both physical security and confidentiality. The responsible body referred to previously should ensure that only specifically authorised personnel have access to terminals and that communications of data carried out pursuant to requests made under Principle 5 are authorised. For this purpose, a log could possibly be kept by the responsible body recording the sort of information contem- plated in Principle 5.5.i.

Bilaga 4

Europarådets rekommendation om användningen av DNA-analys inom ramen för det straffrättsliga syste- met

Recommendation No. R (92) 1 of the Committee of Ministers to member states

on the use of analysis of deoxyribonuclelc acid (DNA) within the framework of the criminal justlce system1

(Adopted by the Committee of Ministers on 10 February 1992 at the 470th meeting of the Ministers' Deputies)

The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe,

Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members; Having regard to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data of 28 January 1981 ("the Data Protection Convention"); Considering that the fight against crime calls for the use of the most modern and effective methods;

Convinced of the need to pursue a common criminal policy aimed at the protection of individuals and the society in which they live; Bearing in mind that the techniques of DNA analysis can offer advan- tages to the criminal justice system, in particular in the determination of innocence or guilt;

Bearing in mind, however, that such techniques, which are continuous- ly evolving, should be carried out in a reliable manner;

1. When this recommendation was adopted and in application of Rule 10.2.c of the Rules of Procedure for the meetings of the Ministers' Deputies, — the Representative of Denmark reserved the right of her government to comply or not with the recommendation as a whole; — the Representatives of Germany, the Netherlands and Norway reserved the right of their governments to comply or not with Principle 8 of the recommendation.

238

6 The use of analysis of DNA

Mindful, however, that the introduction and use of these techniques should take full account of and not contravene such fundamental prin- ciples as the inherent dignity of the individual and the respect for the human body, the rights of the defence and the principle of propor- tionality in the carrying out of criminal justice,

Recommends that the governments of member states be guided in their legislation and policy by the principles and recommendations set out below;

lnstruct the Secretary General to bring the contents of this recommen- dation to the attention of the non-member states and international organisations which have participated in its preparation.

Principles and recommendations

1. Definitions For the purposes of this recommendation :

"DNA analysis" refers to any procedure which may be employed in the analysis of deoxyribonucleic acid (DNA), the basic genetic material of human and other living beings.

"Samples" refers to any substance of living origin which may be utilised for the purpose of DNA analysis.

"DNA file" refers to any structured collection of the results of DNA analysis tests whether retained in material form, as manually held records, or on & computerised database.

2. Scope and Limitations

This recommendation applies to the collection of samples and use of DNA analysis for the purposes of the identification of & suspect or any other individual within the framework of the investigation and prosecution of criminal offences.

3. Use of samples and information derived therefrom

Samples collected for DNA analysis and the information derived from such analysis for the purpose of the investigation and prosecution of

Recommendation No. R (92) 1 7

criminal offences must not be used for other purposes. However, where the individual from whom the samples have been taken so wishes, the information should be given to him.

Samples collected from living persons for DNA analysis for medical pur- poses, and the information derived from such samples, may not be used for the purposes of investigation and prosecution of criminal offences unless in circumstances laid down expressly by the domestic law.

Samples taken for DNA analysis and the information so derived may be needed for research and statistical purposes. Such uses are acceptable provided the identity of the individual cannot be ascertained. Names or other identifying references must therefore be removed prior to. their use for these purposes.

4. Taking of samples for DNA analysis

The taking of samples for the purpose of DNA analysis should only be carried out in circumstances determined by the domestic law; it being understood that in some states this may necessitate specific authoris- ation from a judicial authority.

Where the domestic law admits that samples may be taken without the consent of the suspect, such sampling should only be carried out if the circumstances of the case warrants such action.

5. Recourse to DNA analysis

Recourse to DNA analysis should be permissible in all appropriate cases, independent of the degree of seriousness of the offence.

6. Accreditation of laboratories and institutions and control of DNA analysis DNA analysis is a sophisticated scientific procedure which should only be performed by laboratories possessing the appropriate facilities and experience. The member states should ensure that a list be drawn up of ac- credited laboratories or institutions which satisfy the following criteria: — high professional knowledge and skill, coupled with appropriate quality control procedures;

8 The use of analysis of DNA

— scientific integrity; — adequate security of the installations and of the substances under investigation;

- adequate safeguards to ensure absolute confidentiality in respect of the identification of the person to whom the result of the

DNA analysis relates; and

— guarantees that the conditions laid down by this recommen- dation are followed.

The member states should institute a means of exercising regular supervision of their accredited laboratories.

7. Data protection

The collection of samples and the use of DNA analysis must be in conformity with the Council of Europe's standards of data protection as laid down in the Data Protection Convention and the Recommen— dations on data protection and in particular Recommendation No. R (87) 1 5 regulating the use of personal data in the police sector.

8. Storage of samples and data

Samples or other body tissues taken from individuals for DNA analysis should not be kept after the rendering of the final decision in the case for which they were used, unless it is necessary for purposes directly linked to those for which they were collected.

Measures should be taken to ensure that the results of DNA analysis and the information so derived is deleted when it is no longer necessary to keep it for the purposes for which it was used. The results of DNA analysis and the information so derived may however be retained where the individual concerned has been convicted of serious offences against the life, integrity and security of persons. ln such cases strict storage periods should be defined by domestic law.

Samples and other body tissues, or the information derived from them, may be stored for longer periods:

i. when the person concerned so requests; or

Recommendation No. R (92) 1 9

ii. when the sample cannot be attributed to an individual, for example when it is found at the scene of an offence.

Where the security of the State is involved, the domestic law of the member state may permit retention of the samples, the results of DNA analysis and the information so derived even though the individual con- cerned has not been charged or convicted of an offence. ln sudl cases strict storage periods should be defined by domestic law.

The establishment and operation of any DNA file for purposes of the investigation and prosecution of criminal offences should be regulated by law.

9. Equality of arms

States should ensure that DNA analysis as a specific means of proof is equally accessible to the defence, either by decision of a judicial author- ity or through the use of an independent expert.

Where the quantity of substances available for analysis is limited, care should be taken to ensure that the rights of the defence are not impaired.

10. Technical standards

The member states should promote standardisation of the methods of DNA analysis both at national and international levels. This may involve interlaboratory collaboration in validation of the analytical and control procedures.

11. Intellectual property

While acknowledging that the intellectual property rights associated with particular methods of DNA analysis may be vested in certain lab- oratories, member states should ensure that this does not impede access to the use of DNA analysis.

12. Transborder exchange of information

DNA analysis may be obtained from a laboratory or institution estab— lished in another country provided that the laboratory or institution satisfies all the requirements laid down in this recommendation.

10 The use of analysis of DNA

Transborder communication of the conclusions of DNA analysis should only be carried out between states complying with the provisions of this recommendation and in particular in accordance with the relevant inter- national treaties on exchange of information in criminal matters and with Article 12 of the Data Protection Convention.

Bilaga 4

Draft explanatory memorandum

Introduction

1. The Council of Europe has interested itself for a number of years in the impact of new technologies on matters relating to human rights and fundamental freedoms. It has done 50 in the belief that, on the one hand, the evolution and use of these new technologies are necessary and justified in the interest of the progress of society but, on the other hand, that the use of such technologies sometimes carries an inherent risk of infringing human rights and fundamental freedoms if the proper balance is not struck between opposite interests in accordance with what is necessary in a democratic society.

2. The Ad hoc Committee of Experts on Bioethics (CAHBI) studied a number of these new technologies and their impact on matters relating to ethics and human values. lt realised during these studies that a new technique, analysis of deoxyribonucleic acid (DNA), had been devel- oped recently during the 19705 and in particular during the 19805. In 1985, a case in the United Kingdom used so-called multilocus probe analysis (see the glossary in Appendix I) and became the first use of DNA technology in a forensic case (A.J. Jeffreys et al, ”Positive Identification of an Immigration Test Case Using Human DNA Fingerprints", Nature 317 :818-819, 1985). The technique could in par- ticular prove valuable for identifying an individual in the investigation and prosecution of criminal offences, in that it would be possible either to exculpate a suspect or prove his guilt by the use of the technique. It was at the same time evident that use of the technique in itself carried risks, not only in the technical application but also, and in particular, as regards fundamental rights such as the rights to respect for the private and family life, the right to a fair trial and the respect of the human body. The CAHBl decided therefore to propose to the European Committee on Crime Problems (CDPC) the setting up of a working party to study the use of DNA analysis in the investigation and the pro- secution of criminal offences.

12 The use of analysis of DNA

3. Following this initiative the Working Party on genetic testing for police and criminal justice purposes (CAHBI/CDPC-GT) was set up in 1990.

4. The CAHBI/CDPC-GT's terms of reference were to examine the issue of DNA analysis and to make a recommendation on the matter.

5. The CAHBI/CDPC-GT was composed of experts from eight Council of Europe member states (Austria, Belgium, France, Germany, Malta, Sweden, Switzerland and the United Kingdom). Four of the experts were nominated by the CAHBI and four by the CDPC. This pro- cedure was resorted to 50 as to ensure that the working party would consist of experts covering a wide range of expertise such as forensic sciences, social sciences and ethics, biomedical sciences, as well as criminal law experts and judges. Dr T. Rothwell (United Kingdom) was elected Chairman of the working party. In addition, the working party was assisted by experts on data protection at different stages of its pro- ceedings. The Secretariat was provided by the Directorate of Legal Affairs of the Council of Europe.

6. The CAHBI/CDPC—GT held its first meeting in September 1990. A preliminary draft recommendation which it had prepared during the meeting was discussed by the CAHBI at a meeting in December 1990 and by a working party set up by the Committee of Experts on _data pro- tection in February 1991. It revised the draft recommendation on the basis of the comments made during these meetings and of answers to a questionnaire sent out to the Heads of Delegations to the CDPC on the question of the possibility to take blood samples without the consent of the suspect. The draft was discussed by the CDPC at its 40th plenary session in June 1991. The CAHBI approved the text of the draft rec- ommendation at its plenary session in November 1991 and transmitted the draft to the Committee of Ministers which adopted the text at the 470th meeting of their Deputies on 10 February 1992 and authorised the publication of the explanatory memorandum.

General considerations and commentary on the preamble The use of DNA analysis in the field of criminal justice

7. The fight against crime is a prime concern within all the member states of the Council of Europe, and this fight needs to be pursued with

Bilaga 4

Explanatory memorandum 13

the most modern and effective means at the disposal of the investi- gator. Forensic science can offer considerable assistance in the investi— gation of crime, taking advantage, as it does, of scientific developments in many different fields. One of these developments has been the intro- duction of DNA analysis, or genetic profiling as it is often called. This is a method by which an individual may be identified through an exam- ination of a very small amount of his blood or other body tissues.

8. The use of DNA analysis during the investigation of an offence may provide proof that a suspected person was involved in the crime; con- versely, and certainly just as important, it may positively eliminate an individual from an inquiry.

9. When a technique with a potential as great as that of DNA analysis is introduced into the criminal justice system it is right that certain safe- guards should be applied. The Council of Europe, with its overview of the activities of its many member states, is well placed to offer guide— lines on the proper application of these procedures.

10. The complexity of DNA analysis necessitates a high level of sophis- tication in the working methods of laboratories undertaking such exam- inations. The governments of member states need to be assured, not just of the reliability of results produced by laboratories within their own spheres of influence, but that work done in neighbouring member states is of a similarly high standard, because crime is not necessarily constrained by national boundaries.

11. it is also essential to ensure that fundamental principles are observed. These will include proper respect for the human body and the inherent dignity of the individual. While all member states recognise basic human rights, domestic law differs between countries. For example, during its deliberations the working party noted particular differences in this respect in the manner in which blood or other body samples might be obtained for examination. ln such instances these rec- ommendations provide the principle, while the detail is determined by the law of the member state concerned.

12. DNA analysis can be an expensive and time consumlng procedure, and its use may thus be inappropriate in relatively minor cases. However, even in minor cases it is important to remember that the

14 The use of analysis of DNA

technique can exonerate an individual from involvement in a crime. The rights of the defence should not be overlooked either in this regard or in any other: information on and access to DNA analysis should be avail- able on the same basis to both prosecution and defence.

13. A properly proved fingerprint is accepted as being unique to the individual, and a suspect may be convicted solely on such evidence. Although DNA analysis is sometimes referred to as "DNA finger- printing" the analogy is incorrect. The differentiation achieved by a genetic profile will depend on a number of factors, such as the tech- nique employed and, particularly, the quality of the original material. At best a profile may provide odds of several million to one against the DNA having originated from someone other than the individual involved. At the other end of the scale the differentiation achieved may be low. It is accordingly not possible to generalise over the use of DNA analysis as the sole basis for a conviction: it will be for the court to decide in any particular case.

14. lt should always be borne in mind that DNA analysis is a rapidly evolving science. These recommendations are designed to ensure that the techniques are employed in a sensible manner; there is no intention to stifle scientific development. lt should, however, be possible for DNA analysis to evolve and develop without compromising any of the basic principles enshrined in these recommendations.

The need to differentiate between individuals

15. In many walks of life there is a need for reliable means of distin- guishing between individuals. This differentiation can take many forms. At the most basic level, for instance, it is obvious that hair colour varies. and this can be used to distinguish one person from another. Within the criminal field fingerprints have been used for many years for such a pur- pose, for, as far as is known, each individual possesses a different fingerprint pattern.

For any system of differentiation to be reliable and credible it must be part of the fundamental make-up of the individual. ln this respect a characteristic such as hair colour is of little value for, although it may reflect the genetic constitution of the individual, it may be readily changed by the actions of that person.

Explanatory memorandum 15

The blood groups are a good example of characteristics which are re- liable for use in distinguishing between individuals. Blood groups are determined genetically. Therefore any individual's blood group reflects the contributions made to a child by each of its parents. And these blood groups, once determined, are immutable throughout the course of that individual's life.

The use of blood groups

16. The first blood group system to be discovered — by Landsteiner in 1901 — was the ABO system. This is still the most well known, although many others have been found subsequently. The medical importance of blood groups lies in blood transfusion, in which compatible groups have to be used to prevent adverse reactions in the patient.

The techniques have been adopted for the purposes of differentiating between individuals for criminal justice and other legal purposes. For instance, during an assault blood from the victim may be spattered on to the assailant's jacket. Grouping this blood may provide some evi- dence to link the suspected assailant to the crime.

These groups are not restricted to blood, for similar substances occur in most body fluids. Thus, following a sexual assault, it may be possible to determine the blood group of the assailant by testing semen left as a result of the offence.

Because the blood groups in any individual reflect the genetic contri- butions made by each parent, blood grouping can be useful in the investigation of disputed paternity. For instance, examination of the groups present in the blood of a child, its mother, and the putative father can provide evidence of a relationship between the man and the child.

The grouping of blood has thus for many years been an important tool in the armoury of the forensic scientist. The finding of, for example, blood of group A on a suspect's jacket could indicate that an attack had been perpetrated on a victim of this group. Within many populations group A occurs in about two persons in every five. Accordingly this find- ing provides some — limited — evidence to connect suspect and crime. On the other hand, a full DNA analysis may provide evidence showing

16 The use of analysis of DNA

only a one in twenty million chance that the blood came from anyone other than the victim of the attack.

The advent of DNA analysis must be considered against this back- ground. It is the latest in a line "of techniques developed to meet the needs of the lawyer and the criminal investigator to distinguish between individuals. It is, however, potentially a vastly more powerful tool than any previously used, and it is right that its use should be subject to certain safeguards.

DNA as the basis of inheritance

17. Although a knowledge of the structure and function of DNA is not needed in order to understand the value of DNA analysis in the criminal justice system, some background information and an introduction to the terms in common use may assist those not familiar with the topic.

18. The human body is composed of millions of tiny cells, the basic building block of every living organism. These cells are too small to be seen by the eye without the use of a microscope. Within most cells is a structure called the nucleus, and this in turn contains the chromosomes which are the vehicles of inheritance. Chromosomes are minute struc- tures visible only with specialised microscopic techniques.

19. The mechanism of inheritance, the genetic code which specifies the structure of the individual, is contained within a complex substance called deoxyribonucleic acid — in short, DNA — which makes up the chromosomes. The DNA itself is composed of many thousands of even smaller units, arranged in particular sequences; it is the form and arrangement of these sequences which constitutes the genetic code, and which in turn controls the production of the various substances which lead to the development of the individual.

20. A chromosome is a ribbon-like structure: there are forty-six chro- mosomes in the human cell, two basically similar sets of twenty-three. One set will have originated from the mother and the other set from the father. lnherited characteristics are controlled by genes, each of which consists of a small section of the DNA strand. The locations of genes on the chromosome are fixed. For instance, the colour of the eyes will be controlled by a gene at a specific locus; that is, a particular point on a

Exp/anatory memorandum 1 7

particular chromosome. This locus will be present on one chromosome in the set contributed by the mother, and on a corresponding chromo- some in the set contributed by the father. These matching chromo- somes, which bear equivalent gene loci, are known as homologous. Any particular characteristic of an individual will accordingly be the result of the activity of two genes, one from each parent.

21. Thus, at the ABO blood group locus (which is on chromosome 9), the gene on the chromosome originating from the mother may be group A while the other, contributed by the father, may be group B. The actual blood group of the individual will therefore be group AB. Such an individual is referred to as heterozygous with respect to the ABO blood group. If both mother and father contributed a group A gene, the individual's actual blood group would be group A and he would be said to be homozygous with respect to the ABO blood group. The genes responsible for different aspects of a particular characteristic (such as the groups A and 8 within the ABO blood group system) are known as alleles.

22. Not all cells contain two sets of chromosomes. When the gametes (egg or sperm) are formed only half the total complement of chromo- somes goes into each, although one of each of the twenty-three types of chromosomes is present. On fertilisation of the egg by a sperm the gametes fuse, and the chromosome set from one gamete pairs up with the chromosome set from the other, to give the developing individual its full complement of genetic material. This is the procedure which ensures that the individual receives equal contributions to its genetic code from each parent. Identical twins are formed by a splitting of the developing embryo. Thus each twin will possess the same genetic code.

23. Variations in the sequences of units present in the DNA are respon- sible for the physical differences between individuals; other factors, such as the susceptibility to certain diseases, may also be a function of the structure of the DNA.

24. Analysis of the DNA, or genetic profiling as it is often called, iden- tifies the sequences present in the material, and thus gives access to one of the most powerful methods ever developed for identifying people as individuals.

18 The use of analysis of DNA

The analysis of DNA — an outline of the technique

25. The DNA which comprises the chromosome is a long chain-like molecule, coiled into a spiral structure. The chain is built up from a large number of small sub-units. There are four types of these sub-units, and it is the sequence in which they occur which constitutes the genetic code. The chain actually consists of a double strand of material, in which the sequence on one strand is always matched by a complementary sequence on the adjoining strand. The two strands together form the famous "double helix" structure postulated by Watson and Crick some forty years ago. Analysis of the DNA depends on the isolation and iden- tification of the various sequences present in the chain.

26. One method of analysis focuses on sections of the DNA chain in which short sequences are repeated, sometimes many times over. The number of repeats varies between individuals, and these sections of the DNA are usually known as "variable number tandem repeats" (VNTRs) or "hypervariable minisatellite regions". These sections of the DNA do not generally form part of a gene, but appear to punctuate the gene sequence. These highly variable regions of the chain are often referred to as non-coding DNA. There is some ethical advantage in using such non-coding DNA for criminal justice purposes; genetic profiling can then lead only to the identification or exclusion of an individual and nothing can be deduced about their physical characteristics because no genes a-re included in the analysis.

27. The technique of analysis involves extracting and purifying the DNA from a suitable source of cellular material such as blood or semen. The purified DNA is then mixed with restriction enzyme — a chemical which cuts the relatively large DNA molecule into small fragments. lt does this by recognising a certain sequence in the DNA and attacking the structure at this point. By choosing appropriate enzymes the VNTR sequences can be cut out of the DNA chain. Any particular DNA sample will be cut into a number of fragments of different but quite specific sizes. Different individuals' DNA generates fragments of different length, and it is the distribution of the fragment sizes which constitutes the DNA profile. These sub-microscopic fragments are then separated by electrophoresis, a process which sorts them into groups on the basis of their size along a gradient created by an electric current.

Explanatory memorandum 1 9

The fragments of DNA are then treated with a probe in order that they can be seen and permanently recorded. A probe is a specially prepared type of DNA which can recognise and attach itself to specific sequences in the DNA being analysed. The probe is usually radioactive, which allows the presence of the material to be recorded on a photographic film. After processing, the film will show dark areas corresponding to the position of particular fragments of DNA produced by the analysis.

28. Genetic profiles produced during earlier stages of the development of the technique had the appearance of a bar-code, as used to price goods in the retail trade. Each "bar" corresponded to a concentrated band of DNA fragments of a particular size. Profiles of this nature were produced using multi-locus probes (MLPs) — specifically prepared mate— rials designed to render visible the whole range of DNA fragments resulting from the analysis.

Comparison of profiles, for example, from semen produced as a result of a sexual assault and from the blood of the assailant, is performed by placing the profiles side by side and comparing the relative positions of the bands of DNA. If the DNA in the samples examined was in good condition a large number of bands - perhaps fifteen or more — may be located, the relative positions of which are the same on both profiles. It is this process of identifying the various points at which the profiles match which produced the analogy with fingerprints and led to use of the term ”DNA fingerprinting". However, DNA analysis is not anal- ogous to a fingerprinting procedure and the term is best avoided.

29. Although an analysis resulting from MLP use can lead to a high degree of differentiation between individuals thus reinforcing the pro- bative value of the analysis, the profile is_complex and may be difficult to interpret. Degraded DNA — that is, DNA which for one reason or another has deteriorated since the blood or other body tissue was shed — may yield an inadequate profile in which few bands are visible. For these reasons, more recent work has focused on the use of single locus probes (SLPs) which suffer to a lesser extent from these disadvantages.

30. The initial stages of the analysis are similar, but the single locus probe does not react with all the DNA fragments. Instead, the SLP responds to a particular structure in the DNA chain at a specific genetic locus, and the photographic film which is the end product of analysis

20 The use of analysis of DNA

shows that the profile consists of one or two bands only. if the individ- ual is homozygous both alleles at that genetic locus are identical, and a single band of DNA fragments appears in the profile. The individual heterozygous at that locus carriestwo different alleles which will in turn give rise to two bands of DNA fragments in the profile. An SLP profile is accordingly simpler and easier to interpret than one derived using the MLP procedure.

31. As with the MLP procedure it is the relative position of the DNA bands revealed in the profile which is important. Comparison of profiles is performed in a similar fashion, by placing them side by side and noting whether the bands occupy the same relative positions. While reliability of the SLP procedure is as high as that involving MLPs, it is inherently less differentiating and a number of different single locus probe analyses will usually be performed in order to improve the differentiation between the individuals concerned.

32. Single locus probes can be superior to MLPs in circumstances in which the DNA is degraded; the overall sensitivity of the procedure is also improved, so that smaller samples of material are required for analysis. The information resulting from SLP use can be coded in a form suitable for manipulation and storage in a computer. This in turn can lead to requests from criminal investigators and others to institute a DNA register; a database of DNA profiles against which new profiles can be compared in order to link offences with individuals already con- victed of serious crime.

33. One of the next steps in the development of DNA analysis is likely to be the introduction of the polymerase chain reaction (PCR) pro- cedure. This technique makes use of the inherent powers of the DNA for self-replication under suitable conditions. The PCR technique can be used to prepare relatively large amounts of DNA from a small seed of the material: the DNA thus prepared is identical to the original. Such a procedure renders the DNA analysis much more sensitive, and will allow & genetic profile to be obtained from much smaller samples of material than is presently the case. 34. All developments in science have both positive and negative aspects, however. In the case of PCR, the amplification process will multiply the quantity of unwanted DNA in the sample — DNA, perhaps,

Explanatory memorandum 21

present in bacteria contaminating the sample being examined - as well as increasing the quantity of the DNA of interest. Introduction of this procedure may thus have to be linked to new procedures for ensuring the integrity and cleanliness of the materials under investigation.

Application of DNA analysis

35. DNA analysis can be applied to a wide range of samples originating from the human body. This is because DNA is present in the nucleus of the cells which comprise the body. For any individual, the same profile will be obtained whatever the sample examined, whether it be blood or other tissues such as the roots of hairs. Body fluids, such as saliva, which generally contain very few cells are unlikely to yield sufficient DNA to produce a satisfactory profile; semen from a vasectomised man falls into this category. Blood, a fluid which contains many cells, is a suitable material for analysis although it should be noted that it is only the white cells which contribute to the profile. The much more numerous red cells contain no nuclei, and thus no chromosomal DNA.

The analysis of DNA therefore finds wide application in the investi- gation of assaults and sexual offences. And the technique is not necess- arily limited to material of human origin, as the genetic code of other animals and plants is similarly constituted of DNA.

36. DNA profiling is a new scientific technique. As such it is rapidly evolving: tests which are more sensitive, more robust, take less time to accomplish and provide better differentiation are steadily being devel- oped. Accordingly, it is important that guidelines for the use of these tests should not simply take into account what is being achieved today but should look to the future, allowing DNA analysis to mature within a secure legal and ethical framework.

Commentary on the recommendations

|. Definitions

37. The working party thought it necessary to include in the rec- ommendation only definitions of words which were necessary for the proper understanding of the recommendation. lt considered whether it was necessary to define what was meant by ”criminal offence" in the

22 The use of analysis of DNA

recommendation but decided against it. It was considered best to leave the matter to national legislation, which could, for instance, include or exclude administrative penal sanctions such as Ordnungswidrigkeiten in Germany.

The working party had before it a glossary of terms which had been prepared in the field of genetic testing and screening for health care purposes by another working party set up by the CAHBI (CAHBI—GT- GS). ln taking into account the high scientific value of the glossary prepared by the CAHBI-GT-GS, the CAHBI/CDPC-GT decided to draft its own glossary for the intention of another target group, namely judges. lawyers, legislators and other "Iaymen"/non-scientists who, perhaps, would read about DNA analysis for the first time in the Council of Europe publication and who would usually not be familiar with the highly specialised terminology used by the experts. Italso bore in mind the fact that in the case of & trial by jury the purpose of DNA analysis should be explained to the jurors in plain and clear language. This is why the working party chose to adopt a functional and simplified approach in the drafting of the glossary of terms which is appended to the explanatory memorandum, see Appendix I.

The working party discussed what term should be used to properly describe the collection and use of DNA for criminal justice purposes. "Genetic fingerprinting" was often used by the press but was not con— sidered accurate. "DNA-profiling" had the disadvantage that it could raise questions as to the limit of the methods whereas "DNA-testing" or "DNA-typing" were considered too vague. "DNA-identification" would have been a prOper term to indicate that, when used for criminal justice purposes, the method concerned only the identification of per- sons and not, for instance, diseases. The working party finally elected to use the more neutral term "DNA-analysis".

"DNA analysis" would not necessarily include only laboratory pro- cedures. Computer analysis would also fall under the definition.

"Samples" refers to any material of living origin which may be utilised for the purpose of DNA analysis. Some jurisdictions. in particular in the common law countries, make a distinction between "intimate" and "non-intimate" samples for the purposes of the possibility of taking

Explanatory memorandum 23

samples without the consent of the suspect. The term ”sample" refers to both categories of samples.

The term "DNA file" was chosen instead of "DNA register" at the request of data protection specialists who felt that the term "DNA register" would create the impression that a prolonged storage of the data was necessary. The term "DNA file" suggests that the data will not be stored either for long periods or on large sections of the population, see the commentary under Recommendation 8.

2. Scope and limitations

38. The working party thought it important to limit the scope ofgappli- cation of the operative provisions to the use of DNA analysis for the purposes of the identification of an individual within the framework of the criminal justice system. This makes it clear that identification of an individual for other purposes, for instance for health care purposes or in an immigration case, is not included within the scope of application of the recommendation. Recommendation 3, paragraphs 2 and 3 provide however for two exceptions, see the commentary under these pro- vrsrons.

The working party discussed whether it would recommend that the use of DNA analysis should be restricted to non-coding DNA, as had been suggested in some countries. lt thought however that this would unnecessarily restrict those countries which allowed for use of coding DNA.

The scope of application of the recommendation is not limited to the suspect. lt also applies to other persons who might be involved in the investigation of offences, for instance victims. The law of most countries usually provides that samples may be collected from third parties with their consent. Cases have occurred where this has taken place on a number of persons who were neither victims nor suspects, for instance the entire population of a village. If the national law allows such proce- dures, the recommendation will apply also to such cases.

The recommendation applies "within the framework of the criminal jus- tice system" (see its title). By adopting this wide language, the experts wanted to indicate that results of a DNA-analysis may be used, for

24 The use of analysis of DNA

instance, when a victim of an offence claims compensation from the perpetrator. although such proceedings might in some countries be considered ”civil" and not criminal. The claim is however, in such cases, raised following the commission of a criminal offence.

It is possible that DNA analysis in exceptional circumstances might be used to identify the modus operandi of an offender. Since the purpose also in such a case would be the identification of the offender, the CAHBI considered that the case was covered by the recommendation.

Although the recommendation applies to the collection of samples, this does not necessarily mean that the samples themselves constitute personal data for the purposes of data protection Iegislation (see Recommendation 7).

3. Use of samples and information derived therefrom

39. People have a fear, legitimate or not, that samples collected for DNA analysis might be used for purposes other than those for which they were collected. It is therefore important that clear and unambigu- ous rules are given so that the fear of unlawful use of samples and infor- mation derived from it be eased. On the other hand, it is acceptable, when particularly legitimate interests warrant exceptions, that the samples and information may be used for other purposes. Some excep- tions were identified by the working party. Where the individual from whom the samples were taken so wishes, the information should be given to him. He would then be in a position to use the information, for instance, for health purposes. Another exception would be research and statistical purposes. Where the individual is deceased, his relatives or legal representatives might wish to have access to the information, for instance by reasons of health. Where the domestic law so permits, they should in such cases be given access to the information.

The second paragraph refers to the case which is not a priori covered by the scope of application of the recommendation, that is to say when samples have been collected for medical purposes. Such samples and the information derived from them should not be used in the investiga— tion and prosecution of criminal offences unless there are circumstances to warrant an exception. These circumstances might be cases where the patient gives his consent or where medical secrecy might be lifted

Exp/anatory memorandum 25

according to national law in very serious cases. The CAHBI thought that such circumstances remain exceptional.

lt goes without saying that these exceptions may not be construed so as to permit the police or prosecuting authority to have free access to medical records. Such access is, in each member state, circumscribed with appropriate legal safeguards in the domestic Iegislation. The right to professional secrecy for doctors is generally recognised in member states.

By "domestic law" in the second paragraph of the principle is not meant that it is necessary to have any specific legislation on the subject. The "identifying references" referred to in the third paragraph might be personal identification numbers, so called Ple. Regarding the samples themselves this is referred to in the commentary under Recommendation 7.

4. Taking of samples for DNA analysis 40. The working party conducted a survey on the possibility in the member states to take samples for the purposes of DNA analysis in criminal investigations without the consent of the suspect, the victim or a third party who is not involved in the offence. The survey shows that the issues raised are so new to some countries that no specific legislation or jurisprudence exists. ln general, a difference is noticeable between the common law countries and the continental law countries in that common law countries would usually require consent, sometimes written, whereas the continental law countries may often use constraint to obtain a blood sample. On the other hand, consent is usually required in respect of victims or third persons. The common law countries are the only ones which seem to make a distinction between intimate and non-intimate samples.

The use of constraint regarding the suspect would be permitted, either on grounds of specific Iegislation or because of proposals or an inter- pretation of the law in, for instance, all five Nordic countries, Germany, Greece, Luxembourg, the Netherlands and Switzerland. The decision to take a sample is usually tied to several procedural guarantees or the taking of the sample may only be authorised under

26 The use of analysis of DNA

certain circumstances or in particular cases such as: if there is a strong suspicion that the suspect has committed the offence; if the offence is punishable by deprivation of liberty (of a certain length in most cases) or constitutes a serious offence under the legislation; when there are reasons to believe that the analysis is of crucial importance to the inves- tigation; if the taking of the sample or the examination can be carried out without risk or considerable pain; if there is a special law which allows for the taking of the sample; if it is in the public interest; if it is not contrary to the principle of proportionality; if the analysis is limited to non-coding DNA.

Consent is required in France and, in respect of certain samples in the United Kingdom where the situation differs slightly between England, Wales, Scotland and Northern Ireland. The legal situation differs also in respect of intimate (blood, sperm, etc.) and non-intimate samples (hair, nails etc.). The taking of intimate samples would, generally speaking, seem to require written consent, suspicion of a serious offence and reasonable ground to believe that the taking of the sample will confirm or disprove the suspect's involvement in the offence. A suspect's refusal to give his written consent may be used by the court against him as corroborating evidence. Reasonable constraint may be used in the taking of non-intimate samples when the suspect is in police detention and authorisation has been given by a superior police officer. | l l l i j l l Taking of samples is not allowed in Cyprus, at least not samples which would involve an intrusion into the human body. ln Belgium, the taking of samples which would involve an intrusion into the human body may be authorised, but only under the strict condition that the person involved consents; no constraint may be used for this purpose. Reasons invoked relate to human dignity, the Constitution and the European Convention on Human Rights. Concerning the taking of samples in respect of the victim or third persons consent is in general required. In Germany samples may be . taken only where it is indispensable for the determination of the truth; I all other options must be excluded. ln Scotland the police might tech- nically obtain a warrant, but it is not envisaged as a practical possibility. Most countries require that a decision to order the taking of & sample must be made by the judge (Norway, Denmark — other samples than

Explanatory memorandum 27

blood samples unless written consent; Sweden, Iceland, Luxembourg, Switzerland, Germany).

Exceptional situations such as urgency or written consent may warrant that the taking of the sample is ordered by a prosecutor or a senior police officer in which case the decision may be reviewed by the court. Blood samples may in general only be taken by qualified medical staff, that is to say physicians or nurses. Some laws contain special rules (indoors, separate rooms, written records) or general rules which may apply to these cases (right to counterexpertise, right to lodge an appeal against a decision but not in all countries).

ln some countries private practitioners who are not in public service may refuse to carry out the test (Denmark, Switzerland) whereas in some countries the inverted situation is regulated, that is to say that phys- icians in public service may not refuse to carry out the test unless extra- ordinary reasons exist (Norway, Denmark — may refuse if hazardous, painful, risky or the patient is in bad physical condition; Sweden, Switzerland, Germany — doctors working for the police).

In the United Kingdom and Iceland the doctor may refuse to carry out the test on grounds of breach of professional medical ethics. 41. The working party studied some decisions by the European Commission on Human Rights (Application No. 8239/78 and 8278/78) in respect of applications made by persons who had been subjected to blood tests in a paternity case or who were under suspicion of having committed the offence of drunken driving.

lt noted that the Commission was of the opinion that enforcing a blood test on a person is a deprivation of liberty which would fall under Article 5 of the European Convention on Human Rights even if the deprivation is of very short length. However, sub-paragraph 1.b of Article 5 permits detention of a person for non-compliance with the lawful order of the Court or in order to secure the fulfilment of any obligation prescribed by law.

The Commission further noted that & compulsory medical intervention, even if it is of minor importance, must be considered as an interference with the right to respect for private life as guaranteed under Article 8 of the Convention. It must therefore be examined in the light of the

28 The use of analysis of DNA

requirements under Article 8, paragraph 2 of the Convention, whether the interference is justified or not. Paragraph 2 of the article requires that interference in the right to respect for private life must be in accordance with the law and necessary in a democratic society in the interests of certain defined areas such as for the prevention of disorder or crime or for the protection of the rights and freedoms of others. There should be a certain number of guarantees which exclude arbitrary decisions or abuse. Where vital interests are at stake and no other alter- native exists, an infringement with the right guaranteed under Article 8 must be permitted. In the case of drunken driving, the protection of the society and in particular road traffic safety and the protection of other people's health, justify an exception to Article 8, paragraph 1 of the European Convention.

42. Having noted that the Codes of Penal Procedure vary to a con— siderable degree and having in particular taken into account the case law of the organs of the European Convention on Human Rights, the working party adopted a cautious approach in the drafting. The taking of samples must, in accordance with the decisions made by the European Commission, be determined by the law and justifiable for reasons stated in the European Convention.

The working party noted that the use of mass screening of large groups may entail a difficult question in respect of the presumption of inno— cence. lf a person declines to take part in a screening procedure this should not automatically lead to suspicion. There may exist valid grounds for refusal to take part in a screening exercise.

43. The principle of proportionality in the use of coercive powers is rec- ognized in all member states, sometimes in the constitutions. This prin- ciple is expressly referred to in the second paragraph. It is a matter for each state to decide the consequences of a refusal to submit to & blood test.

5. Recourse to DNA analysis

44. The purpose of Recommendation 5 is to point out that it should be possible to have recourse in practice to DNA analysis to all kinds of cases and not only the serious ones. This is in particular important to the defence which would perhaps, through the use of DNA analysis, be in a

Explanatory memorandum 29

position to exclude the guilt of the suspect. This is why the principle of proportionality has not been mentioned in this paragraph since the defence might wish to have recourse to DNA analysis in minor cases. It is another matter that in practice recourse to DNA analysis, in particu- lar such analysis requested or carried out by the prosecution, would be limited to serious cases. It is obvious that DNA analysis, if not only for reasons of cost/efficiency, should not be carried out in simple cases of shop—lifting (if at all possible) or in minor road traffic offences. The use of the word "recourse" instead of "access" shows this distinction. The rule of the best evidence must however be taken into account.

6. Accreditation and control of DNA analysis 45. Properly carried out, DNA analysis would allow a much higher level of differentiation than blood testing, but the use of the technique is constantly evolving and involves highly sophisticated technical equip- ment. It is therefore important, when the technique is used in the crimi- nal justice system, that only such laboratories are used which meet the highest standards of scientific integrity and technical skills and experi- ence. One way of ensuring this would be to institute some form of accreditation and control system. In France, for instance, the Ministry Of the Interior had investigated 18 laboratories and found that only five of them met the standards required by the Ministry. Investigating judges were recommended by the Ministry to use only these laboratories. On the other hand, it is not possible to order judges to have recourse to certain laboratories, since this would infringe upon the liberty of the judge to choose the expert. However, with a proper system of accredi- tation and control, judges would probably resort to the accredited laboratories which were most suitable to handle the analysis.

DNA analysis is provided by a number of public authorities, for instance the Home Office in the United Kingdom, police laboratories such as that of the Bundeskriminalamt in Germany, etc. This fact would, at least in theory, pose some problems in respect of the notion of independence of the laboratories. On the other hand, those tests provided by private companies could be accused of being prejudiced in favour of the person who paid for the analysis. Ifa laboratory meets the standard of "scien- tific integrity" required by the recommendation, Such misgivings are fully met.

30 The use of analysis of DNA

It is thus important that the methods of analysis with high specificity should be developed so as not to obtain irrelevant information, for instance information relevant to the health of the individual.

7. Data protection

46. The recommendation serves as a reminder, together with the preamble, that in particular the data protection aspects of the matter are of importance. in this context, Recommendation No. R (81) 1 on regulations for automated medical data banks should be recalled although a new recommendation, which also would cover genetic data, is currently being drafted .

The collection of the samples do not per se constitute personal data for the purposes of data protection legislation. At the very most, they are capable of being so regarded when the samples are analysed and infor- mation is deduced from them. This is why the collection itself of the samples is not carried out in accordance with data protection legislation but under normal rules governing police powers or the codes of penal procedure. Storage of the data and use of the information would however be governed, inter alla, by data protection legislation.

ln so far as the collection of the information is concerned, reference is made to Principle No. 2 in Recommendation No. R (87) 15 regulating the use of personal data in the police sector. This principle requires that the collection of personal data for police purposes should be limited to such as is necessary for the prevention of a real danger or the sup- pression of a criminal offence. Any exception to this provision should be the subject of specific national legislation. This principle excludes an open—ended, indiscriminate collection of data by the police. "Real danger" is to be understood as not being restricted to a specific offence or offender but includes any circumstance where there is reasonable suspicion that serious criminal offences have been or might be com— mitted to the exclusion of unsupported speculative possibilities.

8. Storage of samples and data

47. The working party was well aware that the drafting of Rec- ommendation 8 was a delicate matter, involving different protected interests of a very difficult nature. It was necessary to strike the right

Explanatory memorandum 31

balance between these interests. Both the European Convention on Human Rights and the Data Protection Convention provide exceptions for the interests of the suppression of criminal offences and the pro- tection of the rights and freedoms of third parties. However, the excep- tions are only allowed to the extent that they are compatible with what is necessary in a democratic society.

48. Under Recommendation No. R (87) 15, Principles 3 and 7, the storage of personal data should be limited to accurate data and to such data as are necessary to allow police bodies to perform their lawful tasks. The data should be deleted when they are no longer necessary for the purposes for which they were stored.

49. Since the primary aim of the collection of samples and the carrying out of DNA analysis on such samples is the identification of offenders and the exoneration of suspected persons, the data should be deleted once persons have been cleared of suspicion. The issue then arises as to how long the DNA findings and the samples on which they were based can be stored in the case of a finding of guilt.

50. The general rule should be that the data are deleted when they are no longer necessary for the purposes for which they were collected and used. This would in general be the case when a final decision has been rendered as to the culpability of the offender. By "final decision" the CAHBI thought that this would normally, under domestic law, refer to a judicial decision.

However, the working party recognised that there was a need to set up data bases in certain cases and for specific categories of offences which could be considered to constitute circumstances warranting another solution, because of the seriousness of the offences. The working party came to this conclusion after a thorough analysis of the relevant provi- sions in the European Convention on Human Rights, the Data Protection Convention and other legal instruments drafted within the framework of the Council of Europe. In addition, the working party took into consideration that all member states keep a criminal record and that such record may be used for the purposes of the criminal jus- tice system (see Recommendation No. R (84) 10 on the criminal record

32 The use of analysis of DNA

and rehabilitation of convicted persons). lt took into account that such an exception would be permissible under certain strict conditions:

— when there has been a conviction;

- when the conviction concerns a serious offence committed against the life, integrity and security of a person;

— the storage period is limited strictly; — the storage is defined and regulated by law;

— the storage is subject to control by Parliament or an independent supervisory body.

51. It is a matter for each state to define what is meant by "serious offences against the life, integrity and security of persons". It is the intention of the drafters of the recommendation that such DNA files should be limited only to those cases which merit the storage of DNA

information. ! l

52. The working party saw the need to make some other exceptions to the main rule. When the concerned person so requests, samples or body tissues might be stored for longer periods, for example to provide evi- dence about a possible miscarriage of justice. Another exception relates to samples which were found at the scene of a crime and which may not be attributed to an individual. Such samples may be stored until the prosecution of the offence is statute barred, as the case may be under domestic law.

The exception laid down in paragraph four of Principle 8 concerns cases where the national security of a country is involved. In drafting this pro- vision, the working party took into account that Article 8 of the European Convention on Human Rights allows for an exception in the interests of national security. lt thought that this exception would in particular apply to terrorist offences which have for a long time been a priority concern of the Council of Europe (see, for instance, the European Convention on the suppression of terrorism, 1977 (European Treeaty Series, No. 90) and Recommendation No. R (82) 1 concerning international co-operation in the prosecution and punishment of acts of terrorism).

Explanatory memorandum 33

9. Equality of arms 53. This recommendation takes into account that the codes of criminal procedure are different in the member states and, in particular, that the system of investigation and prosecution is different in states which apply the adversarial system and those which apply the inquisitorial sys- tem. It is important that the DNA analysis should be accessible to the defence, in particular in states where the laboratories are operated by the prosecuting authorities or in order to obtain a second opinion. The fact that the decision to have recourse to DNA analysis could be taken by the judge in accordance with criteria defined by the law would not be contrary to this principle.

54. The heading "equality of arms" refers to a terminology which is often used in respect of the concept of a fair trial under the European Convention on Human Rights. If the danger exists that the test material might be completely wasted, the defence should be informed so as to permit that its own expertise, wherever practicable, may follow the pro- cedures. The equality of arms is of particular importance in this context. DNA analysis is also an instrument for the defence to acquit a person from further suspicions.

10. Technical standards

55. Work is already being carried out at national and European level in order to promote the standardisation of various methods of DNA analy- sis, for instance by the Swiss Academy of Medical Sciences and the "EDNAP" which is a collaboration between 15 laboratories from differ- ent states which work as a sub-group of the International Society of Forensic Haemogenetics. The recommendation is intended to encour- age such work which is seen as absolutely necessary in order to achieve the highest possible standards, both at national and international level.

11. Intellectual property

56. This recommendation is intended to warn against monopolies by certain biomedical firms or police laboratories which at present seem to dominate the market. Such monopolies might prevent in particular the defence from galning access to DNA analysis, which would be contrary to the spirit of the recommendation. On the other hand, it must be

34 The use of analysis of DNA

recognised that intellectual property rights exist which might be associ— ated with certain methods of DNA analysis. Such rights are of course not questioned by this recommendation, which encourages the holder of the property rights to give access to the technique.

12. Transborder exchange of information

57. Ifall the requirements of this recommendation are satisfied, and in particular the requirements concerning professional knowledge, etc., in Recommendation No. 6, it should be possible to obtain a DNA analysis from another country which could be used before the courts of the requesting country. Cases have occurred, for instance in Germany, where courts have used analysis from laboratories situated in the United Kingdom. The courts should in such cases have the assurance that the standards laid down in the recommendation are met. If on the other hand these standards are not met, states should not resort to inter- national co-operation with laboratories situated in countries which do not apply them. Such a requirement would apply also to non-member states of the Council of Europe.

58. Transborder communication of the conclusions, or for that matter of the samples, may be carried out under the relevant treaties on exchange of information in criminal matters, in particular the European Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters (European Treaty Series, No. 30). Such assistance may take many forms, for instance as a letter rogatory under Article 3 of the convention requesting an expert in a laboratory performing DNA analysis to give evidence on oath.

59. Article 12 of the Data Protection Convention provides that a state shall not, for the sole purpose of the protection of privacy, prohibit or subject to special authorisation transborder flows of personal data going to the territory of another state. Two exceptions to this rule are made in the convention.

Glossary of terms

Alleles

Cell

Chromosomes

DNA

DNA fingerprint

Gamete

Gene

Alternative forms of a gene occurring at the same locus on a particular chromosome. Allelic genes control the same in— herited characteristic, for example the ABO blood group, but produce variations of that character, for example blood group A, 8 or O.

These structures are tiny, and visible only under the micro- scope, yet constitute the basic building blocks of every tissue and organ, whether plant or animal. Living organisms are made up of millions of cells.

The elements inside the nucleus which carry the means of inheritance. The human cell has forty-six chromosomes, existing as two basically similar sets. One set will have been inherited from the mother and the other from the father. Chromosomes are ribbon-like structures carrying the genes along their length.

Deoxyribonucleic acid — the complex chemical substance which is found in the chromosomes. It is composed of a very large number of small sub-units that are arranged in sequences. The size of the sequence and the organisation of the sub—units within it is characteristic of the individual.

Another term used to describe a'genetic profile, more specifi- cally the complex pattern of DNA fragments resulting from multi-locus probe analysis (see probe). The procedure is not analogous to ordinary fingerprinting and the term is best avoided.

The cell involved in the reproductive process; the female gamete is the ovum (egg) and the male gamete, the sperma- tozoon (sperm).

The fundamental physical and functional unit of heredity. Genes control the development of inherited characteristics of the individual, for instance, the colour of the eyes. Each gene is composed of a sequence of DNA and all the genes have their own specific locations on particular chromosomes. Because the cell contains two basically similar sets of chromo- somes, one from each parent, the specific location responsible

36 The use of analysis of DNA

Genetic code

Gene mapping

Genetic profiling

Genome

Heterozygote

Homologous

Homozygote

Locus

Non-coding DNA

Nucleus

for the control of a particular characteristic will occur twice in each cell. Every characteristic is thus controlled by two genes, one originating from each parent.

The information which determines inheritance.

The process of determining the relative locations of different genes on a particular chromosome.

A technique for analysing the DNA. lt involves breaking up the DNA structure into small fragments consisting of sequences of sub-units. The size and organisation of the sequences will be characteristic of the individual. Rendering these groups of DNA fragments visible, using one of a number of biochemical techniques, reveals the genetic profile of that individual.

All the genetic material in a cell or, more specifically, carried by a gamete.

An individual having two different forms (alleles) of a gene at a given locus on homologous chromosomes. For instance, a blood group AB person would possess the gene for group A on one chromosome and the gene for group B on the other chromosome at the locus controlling the ABO blood group.

The corresponding chromosomes, one originating from the chromosomes mother and one the father, which bear the same genes.

An individual having two identical forms (alleles) of a gene at a given locus on homologous chromosomes.

The site of a gene or some other DNA sequence on a chro- mosome. The locus may be occupied by one of a number of alleles.

Those parts of the DNA which do not represent genes, and therefore do not control any physical characteristics but which may in some circumstances be analysed in genetic pro- filing.

The nucleus is a structure found inside the cell. Almost every cell contains a nucleus, the most notable exception being the human red blood cell. The nucleus contains the chromo- somes.

Glossary 37

Polymerase A technique for increasing the sensitivity of DNA analysis. lt chain reaction is a means of amplifying a sequence of the DNA, identical in (PCR) structure to the initial seed material, in order to provide sufficient DNA for analysis.

Probe A sample of specially prepared DNA used to visualise the

DNA during analysis. Single-locus probes (SLPs) react only with particular fragments of the DNA, revealing just a part of the genetic profile. Multi-locus probes (MLPs) reveal a large number of profiles.

Restriction A "biological scissor" produced by certain bacteria, used to enzyme cut the DNA into small fragments.

Statens Offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

1. 2.

3.

4.

12.

13. 14.

15.

16.

17. 18.

19.

20.

21.

22.

23.

24.

25.

Den nya gymnasieskolan — hur går det? U. Samverkansmönster i svensk forsknings- finansiering. U. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. UD. . Politikomräden under lupp. Frågor om EU:s första

pelare inför regeringskonferensen 1996. UD. . En är med EU. Svenska statstjänstemäns

erfarenheter av arbetet i EU. UD. . Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och

säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.

. Batterierna — en laddad fråga. M. . Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10. 11.

Forskning för vår vardag. C. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för två— och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings— svårigheter. Fi. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med Väginformatik. K. Totalförsvarsplikriga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96—kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U. Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. U. Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU—länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. UD. Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. Ku.

26. Ny kurs i trafikpoliiiken + Bilagor. K. 27. En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. U. 28. Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. U. 29. Forskning och Pengar. U. 30. Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. Fi. 31 . Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. C. 32. Möss och människor. Exempel på bra IT—användning bland barn och ungdomar. SB. 33. Banverkets myndighetsroll m.m. K. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik + experibilagor. A. 35. Kriminalunderrättelseregister DNA—register. Ju.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Möss och människor. Exempel på bra IT-användning bland barn och ungdomar. [32]

J ustitiedepartementet Kriminalunderrättelseregister DNA—register. [35]

Utrikesdepartementet

Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15] Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU—länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24]

Försvarsdepartementet

Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18]

Kommunikationsdepartementet

Om järnvägens trafikledning m.m. [9] EU—mopeden. Ålders— och behörighetskrav för två— och trehjuliga motorfordon. [11] Bättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banverkets myndighetsroll m.m. [33]

Finansdepartementet

Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. [12] Budgetlag - regeringens befogenheter pä finansmaktens område. [14] Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. [30]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningshnansiering. [2] Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22] En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27] Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [281 Forskning och Pengar. [29]

J ordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn. [13]

Arbetsmarknadsdepartementet Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilagor. [34]

Kulturdepartementet

Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. [25]

Näringsdepartementet

Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23]

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31]

Miljödepartementet Batterierna — en laddad fråga. [8]

FRITZES

POSTADRESS: 10647 STOCKHOLM FAX 08—2050 21, TELEFON 08-690 91 90

ISBN 91-38-20203—4 ISSN 0375-250X