Beslut vid regeringssammanträde den 28 januari 1999

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till medborgarskap i lagstiftningen. Utredaren skall

• kartlägga i vilka sammanhang det i lagar och andra författningar ställs krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till medborgarskap,
• analysera dels de argument med vilka förekommande krav tidigare motiverats, dels vad olika krav relaterade till medborgarskap i praktiken innebär, såväl för den enskilde som inte är svensk medborgare som för samhället i stort,
• pröva relevansen av befintliga krav samt vid behov föreslå författningsändringar eller andra åtgärder,
• särskilt analysera skälen för och emot att i lagar och andra författningar i olika avseenden göra skillnad mellan å ena sidan medborgare i andra medlemsstater i EU, å andra sidan utlänningar i övrigt.

Den ledande principen i arbetet skall vara att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare.

Mot bakgrund av att översynen kan tänkas resultera i förslag till grundlagsändringar eller förändringar i fråga om rösträtt och valbarhet vid val till kommun- och landstingsfullmäktige är regeringens bedömning att parlamentarisk medverkan kan komma att behövas i ett senare skede av utredningsarbetet.

Bakgrund

Utveckling mot allt större rättslig likställdhet

Utvecklingen i Sverige har under efterkrigstiden gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillnaderna mellan dem som är svenska medborgare och den övriga befolkningen.

I samband med att Sverige för första gången fick en samlad invandringspolitik, lade riksdagen år 1968 fast ett övergripande jämlikhetsmål som innebar en strävan mot att lika rättigheter och skyldigheter skulle gälla för utlänningar och för svenska medborgare (prop. 1968:142).

År 1975 antog riksdagen riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken med utgångspunkt i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan (prop. 1975:26, bet. InU1975:6, rskr. 1975:160). Föredragande statsrådet konstaterade att det återstod få skillnader mellan utländska och svenska medborgares rättsliga ställning och framhöll att en strävan också i fortsättningen borde vara att avlägsna återstående skillnader i lagstiftningen.

Genom 1975 års rösträttsreform (prop. 1975/76:23, bet. KU 1975/76:25, rskr. 1975/76:78) fick utlänningar som varit folkbokförda i en kommun den 1 november de tre senaste åren närmast före valåret rösträtt vid val till kommunfullmäktige, landsting och kyrkofullmäktige (den s.k. treårsregeln). Den röstberättigade blev också valbar vid dessa val.

År 1978 tillkallades Diskrimineringsutredningen. Enligt direktiven, som anknöt till 1975 års invandrarpolitiska proposition, skulle utredningen bl.a. fästa regeringens uppmärksamhet på bestämmelser som innebar en olikartad behandling av utländska och svenska medborgare, utan att det fanns starka skäl för det. Diskrimineringsutredningen lade i maj 1984 fram delbetänkandet Om utlänningars rättsliga ställning (Ds A 1986:6), vilket ledde till att riksdagen våren 1986 beslutade att kravet på svenskt medborgarskap skulle tas bort för ett antal olika anställningar och uppdrag (prop. 1985/86:7, bet. LU1985/86:7, rskr. 1985/86:33).

Med det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) kom EG-fördragets artikel 6 att gälla. Denna utgår från en likabehandlingsprincip, även kallad icke-diskrimineringsprincipen, och innebär ett förbud mot varje form av diskriminering, direkt eller indirekt, inom EG-fördragets tillämpningsområde på grund av nationalitet. Detta grundläggande förbud kompletteras av mer precist utformade diskrimineringsförbud på olika områden. Undantag finns emellertid från förbudet, t.ex. i fråga om vissa anställningar i staten och andra offentliga organ samt möjligheterna att bosätta sig i ett annat medlemsland.

Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 denna konvention som svensk lag. Enligt konventionens artikel 14 skall åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

I sammanhanget bör också nämnas de icke-diskrimineringsregler som finns i den nya europeiska konventionen om medborgarskap. Reglerna innebär bl.a. att en konventionsstats medborgarskapsregler inte får innebära åtskillnad eller omfatta någon praxis liktydig med diskriminering på grund av kön, religion, ras, hudfärg eller nationell eller etnisk härkomst. Vidare skall varje stat vägledas av principen om icke-diskriminering mellan sina medborgare, oavsett om de är medborgare från födseln eller har förvärvat medborgarskapet senare. Det finns också en regel om att medborgare i en konventionsstat som även har ett annat medborgarskap skall ha samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i den staten. Frågan om Sverige skall ratificera konventionen övervägs för närvarande av 1997 års medborgarskapskommitté.

Gällande särregleringar

Den del av befolkningen som inte är svenska medborgare är inte homogen i fråga om rättslig ställning. Genom konventioner har vissa länders medborgare fått en starkare ställning än andra. Medborgare i nordiska länder har sedan lång tid tillbaka i flera avseenden jämställts med svenska medborgare och så är alltså fallet även för medborgare i länder inom EU.

Även om medborgarskapets rättsliga betydelse har minskat - det har dessutom successivt blivit lättare att erhålla svenskt medborgarskap - och hemvisten i stället har kommit att få en allt större betydelse, finns det alltjämt rättsliga skillnader mellan grupper av invånare på grund av medborgarskap.

Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns i 2 kap.regeringsformen (RF). Enligt 2 kap. 7 § RF får en svensk medborgare inte landsförvisas eller hindras att resa in i landet. Något motsvarande grundlagsfäst skydd finns av naturliga skäl inte för utlänningar. En utlännings rätt att resa in i eller vistas i landet regleras i utlänningslagstiftningen. En utlänning kan vidare - till skillnad från en svensk medborgare - utvisas på grund av brott. Rättsliga skillnader mellan svenska medborgare och utlänningar finns också i fråga om utlämning för brott.

Enligt 2 kap. 22 § första stycket RF är utlänningar som befinner sig här i landet i stor utsträckning likställda med svenska medborgare i fråga om fri- och rättigheter. Av andra stycket framgår att när det gäller utlänningar vissa fri- och rättigheter kan inskränkas genom lag. Ett särskilt lagstiftnings-förfarande kan dock bli tillämpligt i sådana fall.

Nu gällande bestämmelser om fri- och rättigheter kan delas in i tre grupper: de som enbart gäller svenska medborgare, de som gäller både svenska medborgare och utlänningar samt sådana, där utlänningar och svenska medborgare i och för sig är likställda men där rättighetsskyddet för utlänningar kan inskränkas genom lag. Föreskrifter i lag som inskränker fri- och rättigheter enbart för utlänningar finns bl.a. i utlänningslagstiftningen.

I tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrivs det att vid tillämpningen av förordningen är utlänningar likställda med svenska medborgare om inte annat följer av TF eller annan lag. Motsvarande gäller i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Ett fåtal särregleringar förekommer. Exempel på sådana är kraven att en juryman i tryckfrihets- eller yttrandefrihetshetsmål skall vara svensk medborgare.

Rösträtt vid val till riksdagen har svenska medborgare som uppnått 18 års ålder på valdagen och som är eller någon gång har varit bosatta i landet. Detta framgår av 3 kap. 2 § RF. Av 3 kap. 10 § RF följer att den som har rösträtt i val till riksdagen också är valbar till riksdagen.

Rösträtt vid val till EU-parlamentet har medborgare i länder som ingår i EU under förutsättning att de fyllt 18 år senast på valdagen och är folkbokförda här samt att de inte har röstat i någon annan medlemsstat i EU.

Rätt att rösta och vara valbara vid val till kommun- och landstingsfullmäktige har, förutom svenska medborgare, enligt 1 kap. 3 § vallagen (1997:157) och 4 kap.2, 3 och 5 §§kommunallagen (1991:900) även medborgare i någon av EU:s medlemsstater som är folkbokförda i Sverige och fyller 18 år senast på valdagen. Detsamma gäller medborgare i Island eller Norge. Denna ändring trädde i kraft den 1 juni 1997 (prop. 1996/97:70). För övriga icke svenska medborgare gäller fortfarande den s.k. treårsregeln, dock med den skillnaden jämfört med tidigare att fristen räknas från valdagen och inte från den 1 november året före valet.

Enligt RF är utlänningar i princip likställda med svenska medborgare i fråga om innehav och utövande av anställning eller uppdrag i stat eller kommun. Krav på svenskt medborgarskap för rätt att inneha vissa offentliga anställningar och uppdrag finns emellertid i 11 kap. 9 § tredje stycket RF. Utöver de i grundlagen direkt utpekade undantagen får krav på svenskt medborgarskap för anställningar och uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Sådana bestämmelser finns i 5 och 6 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) samt i olika författningar som utfärdats med stöd av de nämnda reglerna i RF och LOA. I praktiken är ett stort antal anställningar och uppdrag inom framför allt försvar och rättsväsende men även inom annan statlig verksamhet förbehållna svenska medborgare.

Enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) skall vissa anställningar och annat deltagande i verksamhet placeras i säkerhetsklass enligt en tregradig skala (1-3) beroende på i vilken omfattning en anställd, eller någon annan som lagen gäller för, får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet. Beslut om placering i säkerhetsklass fattas enligt 20 § säkerhetsskyddslagen av riksdagen och dess myndigheter såvitt avser riksdagens förvaltningsområde, och i övrigt av regeringen. Regeringen kan delegera beslutsbehörigheten till myndigheter och andra. Av 29 § säkerhetsskyddslagen följer att en anställning vid staten, en kommun eller ett landsting som är säkerhetsklassad får innehas endast av den som är svensk medborgare. I enskilda fall får regeringen dock medge undantag från kravet på svenskt medborgarskap.

Också i vissa andra avseenden existerar rättsliga skillnader mellan grupper av invånare på grund av medborgarskap. Det gäller t.ex. rätten att bedriva vissa former av näringsverksamhet samt skyldigheten att fullgöra värnplikt, där ju förutom medborgarskapet även könstillhörigheten och åldern har betydelse.

Härutöver kan nämnas att rätten till vissa sociala förmåner för den som inte är svensk medborgare inträder först efter en viss tids vistelse i landet. Inom Socialdepartementet bereds emellertid för närvarande betänkandet En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72). Utredningens förslag innebär att socialförsäkringarna skall indelas i en bosättningsbaserad försäkring som avser kostnader och bidrag och en arbetsbaserad försäkring som avser inkomstförluster samt att bara ett försäkringsvillkor skall gälla för var och en av de två framtida försäkringsdelarna: bosättning i Sverige respektive arbete i Sverige.

Behovet av en översyn

Sedan Diskrimineringsutredningen för 20 år sedan fick sitt uppdrag har mycket hänt i och utanför det svenska samhället. Sverige är i dag på ett helt annat sätt än då präglat av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 invånare är födda utomlands, varav ungefär hälften är utländska medborgare. Samtidigt har mer än 40 procent av de 900 000 utlandsfödda varit bosatta i Sverige 20 år eller mer. Parallellt med en ökande invandring har en internationalisering i vidare mening ägt rum. Det tyd- ligaste utslaget av denna process är det svenska medlemskapet i EU, som bl.a. inneburit att olika rättigheter som tidigare tillkom endast svenska medborgare numera också kommer medborgare i andra medlemsstater i EU till del. Under det senaste decenniet har också den säkerhetspolitiska situationen i såväl vårt närområde som världen i övrigt förändrats i grunden.

I december 1997 beslutade riksdagen om regeringens integrationspolitiska proposition Sverige, framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). Centrala inslag i den nya integrationspolitiken är att samhällets etniska och kulturella mångfald bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande på alla samhällsområden och nivåer samt att lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter skall gälla för alla i landet oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

För att den nya politiken skall få ett reellt innehåll krävs förändringar och nytänkande i hela samhället. Olika typer av hinder i samhällslivet för personer med utländsk bakgrund - såväl formella som informella - måste identifieras och i möjligaste mån undanröjas.

I den senast nämnda propositionen framhåller regeringen att staten har ett särskilt ansvar för att samhällets mångfald skall genomsyra arbetslivet. Regeringen har också under det senaste året genomfört utbildningsinsatser riktade mot generaldirektörer, personalchefer och fackliga företrädare vid statliga myndigheter i syfte att öka insikterna om mångfaldens demokratiska och samhällsekonomiska fördelar. Frågan om krav på svenskt medborgarskap för att inneha vissa offentliga anställningar och uppdrag har härvid fått särskild aktualitet.

Redan år 1990 lade SÄPO-kommittén i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) fram ett förslag som innebar att huvuddelen av de över 400 000 tjänster och uppdrag som då var skyddsklassade enligt personalkontrollkungörelsen (1969:446) - denna ersattes år 1996 av säkerhetsskyddslagen - skulle vara öppna även för utländska medborgare (s. 276). Förslaget ledde inte till någon förändring och senare tog Säkerhetsskyddsutredningen i sitt betänkande avstånd från SÄPO-kommitténs uppfattning (SOU 1994:149, s. 220). I anslutning till detta anförde emellertid utredningen att det kunde finnas anledning att återkomma till frågan om medborgarskapskravet, eventuellt i samband med en mera genomgripande översyn av utländska medborgares ställning.

Av särskilt intresse i sammanhanget är att regeringen i stor utsträckning har utnyttjat möjligheten att delegera behörigheten att besluta om placering av anställningar i säkerhetsklass. Det är därför svårt att veta hur många anställningar som egentligen omfattas av säkerhetsskyddslagens regler om krav på svenskt medborgarskap. Även om det i dag, främst på grund av neddragningar i krigsorganisationen, är färre anställningar och uppdrag som berörs än då SÄPO-kommittén gjorde sina beräkningar torde det fortfarande handla om ett betydande antal.

Önskemål om en allmän översyn av kraven på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar och uppdrag har på senare tid framförts till regeringen av den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism (SOU 1998:99, s. 100) och av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO).

Också frågan om den politiska delaktigheten, och då i första hand rätten att rösta i kommunala val, har varit föremål för omfattande diskussion och utredning. I riksdagen har det t.ex. vid upprepade tillfällen lagts motioner med innebörden att samma regler i detta avseende borde gälla för alla utlänningar, oavsett om de är medborgare i medlemsstater i EU eller ej.

Syftet bakom utvidgningen av den kommunala rösträtten med verkan fr.o.m. år 1976 var bl.a. att öka invandrarnas direkta politiska inflytande på det kommunala området. Med treårsregeln ville man skapa rimliga garantier för att väljaren hade vissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket, kände till och hade förståelse för svenska förhållanden och hade ett naturligt intresse inte bara för de alldeles aktuella förhållandena i kommunen utan också för de mer långsiktiga kommunala angelägenheterna. Det finns enligt regeringens uppfattning anledning att, i ljuset av de ändrade reglerna för EU-medborgare, diskutera huruvida det är rimligt att hålla fast vid treårsregeln.

Sammanfattningsvis finns det således flera skäl som talar för en genomgripande översyn av sådana bestämmelser i lagstiftningen som innebär en olikartad behandling av grupper av invånare på grund av medborgarskap.

Uppdraget

Utredaren skall kartlägga i vilka sammanhang som det i lagar och andra författningar ställs krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till medborgarskap.

Utredaren skall analysera dels de argument med vilka förekommande krav tidigare motiverats, dels vad olika sådana krav i praktiken innebär, såväl för den enskilde som inte är svensk medborgare som för samhället i stort. I ett samhälleligt perspektiv kan det t.ex. vara av intresse att försöka belysa vad krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar och uppdrag i förlängningen betyder för olika delar av den statliga sektorn vad gäller kompetensförsörjning och förtroende från allmänhetens sida.

Utredaren skall därefter pröva relevansen av befintliga krav samt vid behov föreslå författningsändringar. Utredaren skall vara fri att även föreslå åtgärder av annat slag som kan vara påkallade.

Genom medlemskapet i EU har Sverige accepterat att i många avseenden rättsligt likställa medborgare i andra EU-länder med svenska medborgare. Utredaren skall mot den bakgrunden särskilt analysera skälen för och emot att i lagar och andra författningar i olika avseenden göra skillnad mellan å ena sidan medborgare i andra medlemsstater i EU, å andra sidan utlänningar i övrigt.

Den ledande principen i arbetet skall vara att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för landets invånare. Bakom krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till medborgarskap skall det alltid ligga i sammanhanget godtagbara sakliga skäl. Sådana skäl kan vara t.ex. hänsyn till rikets säkerhet eller allmän säkerhet eller förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation. Utredaren skall för varje enskild bestämmelse väga tyngden av det eller de skäl som talar för en särreglering mot det angelägna i att slå vakt om principen om lika rättigheter och skyldigheter.

Avgränsningar

Uppdraget skall ha en generell inriktning. Vissa delar av lagstiftningen skall emellertid undantas.

Skyddet mot landsförvisning är en fråga som rör medborgarskapets kärna. Regeringen ser inte någon anledning att nu överväga förändringar i detta avseende och frågan skall följaktligen inte omfattas av uppdraget. Detsamma gäller frågor om medborgarskap knutna till lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Också lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och utlänningslagen (1989:529) skall undantas från uppdraget. Lagen om svenskt medborgarskap utreds för närvarande av 1997 års medborgarskapskommitté (In 1997:04) medan utlänningslagen, i vissa delar, ses över av Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (UD 1997:04, NIPU).

Vad gäller kravet på svenskt medborgarskap för rätt att rösta och vara valbar vid val till riksdagen, är regeringens uppfattning att inte heller den frågan skall utredas inom ramen för det nu aktuella uppdraget. Det kan dock noteras att utredningsarbete som kan vara av intresse i sammanhanget för närvarande pågår. Regeringen gav i november 1998 Demokratiutredningen (SB 1997:01) tilläggsuppdraget att utreda orsakerna till det sjunkande valdeltagandet och föreslå åtgärder för att öka medborgarnas delaktighet och engagemang i det demokratiska systemet. Därutöver har Integrationsverket fått i uppdrag att undersöka valdeltagandet i vissa utsatta bostadsområden.

Slutligen skall även frågan om rösträtt vid val till EU-parlamentet liksom de frågor som tagits upp i betänkandet En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72) undantas från uppdraget.

Utredningsarbetet

Utredaren skall i relevanta delar samråda med Demokratiutredningen (SB 1997:01).

Utredaren skall vidare ta del av resultaten av arbetet inom 1997 års medborgarskapskommitté. I denna kommittés uppdrag ligger bl.a. att kartlägga vad svenskt medborgarskap innebär i olika avseenden. Det är en uppgift som delvis tangerar utredarens uppdrag att kartlägga krav i lagstiftningen som är relaterade till medborgarskap, varför utredaren i sitt arbete på denna punkt bör kunna dra fördel av, och i stor utsträckning bygga på, vad den kommittén kommit fram till.

Mot bakgrund av att översynen kan tänkas resultera i förslag till grundlagsändringar eller förändringar i fråga om rösträtt och valbarhet vid val till kommun- och landstingsfullmäktige bedömer regeringen att parlamentarisk medverkan kan komma att behövas. Sådan medverkan bör emellertid i så fall äga rum först i ett senare skede av utredningsarbetet. Utredaren skall först identifiera vilka reformbehov som finns och ange hur dessa kan tänkas bli tillgodosedda. Detta inledande arbete bör kunna ge regeringen underlag för närmare riktlinjer för ett eventuellt fortsatt arbete i vissa delar under parlamentarisk medverkan. För det fall utredaren finner skäl till ett sådant fortsatt arbete skall detta redovisas till regeringen senast den 1 december 1999.

Utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 1 maj 2000.