Personkontroll vid yttre gräns och inre utlänningskontroll

Dir. 2003:83

Beslut vid regeringssammanträde den 18 juni 2003.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall bedöma vissa konsekvenser av Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet.

Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för personkontrollen vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Utredarenskall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv. Utredaren skall vidare se över nuvarande regler för den inre utlänningskontrollen. I uppdraget ingår att kartlägga och analysera samverkan, främst i fråga om personkontrollen vid yttre gräns men också i fråga om gränsnära inre kontroll, mellan de myndigheter som kan involveras i dessa kontroller (Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket). Utredaren skall, mot bakgrund av en sådan kartläggning och analys, överväga och föreslå åtgärder som kan utveckla myndigheternas samverkan. Frågor som skall övervägas är bland andra

gränskontrollerande myndigheters befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns,
informations- och underrättelseutbyte mellan gränskontrollerande myndigheter,
integrering av personkontroll vid den yttre gränsen med kriminalunderrättelseverksamhet,
utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brott,
regler för inre utlänningskontroll samt
behov av och metodik för inre utlänningskontroll i gränsnära zoner.

Det står utredaren fritt att överväga också andra frågor som utredaren finner motiverade med anledning av uppdraget.

Utredaren skall vidare lämna de förslag till författningsförändringar som bedöms befogade.

Det ingår inte i utredarens uppdrag att göra någon organisationsöversyn inom området. Om utredaren finner att det samlade regelverket uppvisar brister som kan orsaka oklarheter och svårigheter i tillämpningen, bör sådana brister dock redovisas.

Bakgrund

Schengensamarbetet

Sedan den 25 mars 2001 deltar Sverige operativt i Schengensamarbetet tillsammans med alla EU-länder utom Storbritannien och Irland. Även Norge och Island deltar i samarbetet.

Schengensamarbetet innebär att deltagande länder inte har någon personkontroll vid sina gränser mot andra Schengenstater, den s.k. inre gränsen. Personkontroll finns endast vid den yttre gränsen, dvs. mot länderna utanför Schengenområdet. Schengensamarbetet avser vidare endast personkontroll och inte varukontroll.

För var och en gäller enligt grundreglerna att när man befinner sig i Schengenområdet kan man röra sig fritt inom det. För medborgare från tredje land begränsas dock detta bl.a. av att man har rörelsefrihet inom Schengenområdet under högst tre månader under en period av sex månader från det första inresetillfället eller, om vederbörande är viseringspliktig, under den tid som viseringen gäller.

För att den fria rörligheten för personer och det faktum att den inre gränskontrollen har upphävts inte som en oönskad bieffekt skall kunna utnyttjas av internationellt verksamma brottslingar, innefattar Schengenregelverket också ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder. Dessa är bl.a. polissamarbete och rättsligt samarbete samt inrättandet av Schengens informationssystem (SIS).

Nationella bestämmelser om gränskontroll

Personkontroll

I 5 kap.utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser om personkontroll. Sådan kontroll får genomföras vid yttre gräns, vid inre gräns efter regeringsbeslut och i form av inre kontroll. Polisen har huvudansvaret för kontrollen.

Av bestämmelserna framgår att Polisen har ansvar för personkontrollen vid yttre gräns. Enligt 5 kap. 1 § skall en utlänning vid inresa eller utresa visa upp sitt pass för polismyndigheten. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.

I 5 kap. 2, 3, 4 och 5 §§ regleras när kroppsvisitation av en utlänning och undersökning av dennes bagage m.m. får äga rum i samband med inresekontroll. Sådana undersökningar får ske för att ta reda på utlänningens identitet eller resväg till Sverige, om detta är relevant för bedömningen av utlänningens rätt att resa in i och vistas i landet. Polisen ges vidare en möjlighet att undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel för att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot utlänningslagstiftningen. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. Polisman får också under vissa förutsättningar ta hand om utlänningens pass och biljetter samt fotografera utlänningen och ta fingeravtryck. I 5 kap. 3 § regleras Polisens förutsättning att omhänderta utlänningars pass. Detta får ske i samband med att en person söker asyl vid yttre gräns om identifieringen behöver säkerställas. Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att bistå Polisen vid kontrollen av utlänningars in- och utresa. Kustbevakningen har dessutom ett självständigt ansvar för kontroll av sjötrafiken - som utförs i nära samarbete med Polisen - såsom huvudansvarig för gränskontrollen avseende personer. Migrationsverket får efter överenskommelse med Polisen hjälpa denna vid kontrollen.

När inresekontroll sker under medverkan av tjänstemän från Tullverket eller Kustbevakningen har dessa samma befogenheter som polisman när det gäller kroppsvisitation och undersökning av bagage m.m. Samma befogenheter har Kustbevakningen när de självständigt genomför personkontroll avseende sjötrafiken. Migrationsverket har däremot inga befogenheter att använda tvångsmedel när myndigheten medverkar i gränskontrollen. Åtgärderna får endast vidtas i samband med inresekontroll och endast om det finns anledning till det. Denna kontroll får således inte ske rutinmässigt.

Enligt 5 kap. 2 § utlänningsförordningen (1989:547) är det, då den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver, möjligt för regeringen att besluta om att under en begränsad tid införa gränskontroll vid de inre gränserna. Befogenheterna är i sådana fall desamma som för den yttre gränskontrollen. Denna reglering är ett undantag från huvudregeln att gränskontroll inte är tillåten vid inre gräns och bygger på motsvarande undantagsregel i artikel 2.2 i Schengenkonventionen. Innan temporära gränskontroller införs skall samråd ske med övriga Schengenstater. Om ett omedelbart ingripande krävs får polismyndigheten, i samråd med Rikspolisstyrelsen, vidta nödvändiga åtgärder i avvaktan på regeringens beslut.

I 28 kap.rättegångsbalken (RB) finns regler om husrannsakan och kroppsvisitation. Husrannsakan enligt RB får endast göras om det finns anledning att anta att ett brott som det kan följa fängelse på har begåtts (28 kap. 1 §). Om det finns anledning att anta att ett sådant brott har begåtts får Polisen utföra kroppsvisitation på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller om det annars är av betydelse för utredningen av brottet (28 kap. 11 § RB). Även i polislagen (1984:387) finns bestämmelser om kroppsvisitation och särskilda befogenheter att göra husrannsakan och liknande åtgärder.

Om en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa skall den myndighet som medverkar vid gränskontrollen underrätta polismyndigheten och se till att utlänningen inte reser in i landet innan polismyndigheten har genomfört en inresekontroll. Enligt 4 kap.1-2 §§utlänningslagen får en utlänning avvisas direkt vid gränsen. I 4 § framgår när Polisen är beslutande myndighet.

Varukontroll

Varukontrollen regleras främst i rådets förordning EEG 2913/92, tullagen (2000:1281), lagen (2000:1225) om straff för smuggling samt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land i Europeiska unionen.

Tullverket är huvudansvarigt för gränskontrollen av varor. För Tullverket är det enligt tullagstiftningen tillåtet att göra slumpmässiga varukontroller vid gräns mot tredje land. Vid in- och utresekontroller vid gränsen mot ett annat EU-land får Tullverket, eller Polisen och Kustbevakningen när de hjälper Tullverket, genomföra varukontroller, men inte i form av slumpmässiga stickprovskontroller. Detta innebär inte att det krävs misstanke om in- eller utförsel av varor i strid mot bestämmelserna, men väl att det görs ett selektivt urval av de personer som kontrolleras. Vid konkret brottsmisstanke finns också möjlighet att utföra husrannsakan, kroppsvisitation samt kroppsbesiktning med stöd av lagen om straff för smuggling.

Även Polisen och Kustbevakningen har flera av dessa befogenheter när de hjälper Tullverket i kontrollverksamheten. Kustbevakningen har vidare, liksom vid personkontroll, ett självständigt ansvar för varukontroll när det gäller sjötrafiken.

Den inre utlänningskontrollen

Kontroll av utlänning under vistelse inne i landet, s.k. inre utlänningskontroll, regleras i 5 kap. 6 § utlänningslagen.

Inre utlänningskontroll får vidtas om det finns anledning att anta att en utlänning saknar rätt att uppehålla sig i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på Polisens begäran visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i landet. Syftet med kontrollen är att övervaka att utlänningar inte uppehåller sig i landet utan de tillstånd som krävs eller att söka efter personer som skall avvisas eller utvisas. Polisen har ansvar för denna kontroll. Kustbevakningen har vid sidan av Polisen en självständig rätt att utföra sådan kontroll när det gäller sjötrafiken.

Inför Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet bedömde Rikspolisstyrelsen att det fanns behov av vissa kontroller och att en del av den inre utlänningskontrollen borde organiseras som gränsnära kontroll. Rikspolisstyrelsen påpekade att en förutsättning för att detta inte skulle strida mot Schengenkonventionen var att kontrollen inte koncentrerades till gränsområdena på så sätt att den i praktiken utgjorde en förtäckt gränskontroll.

Denna uppfattning delades av regeringen i propositionen Schengensamarbetet (prop.1997/98:42). Var på det svenska territoriet kontrollen bör utföras var enligt regeringen en sak för Polisen att bedöma utifrån operativa avvägningar. Rikspolisstyrelsen förordade att detta borde ske i storstadsområdena och i gränsnära områden i Skåne.

I den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen (prop.1999/2000:64), fanns ett förslag till ändring av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Förslaget innebar att den inre utlänningskontrollen skulle få vidtas endast om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen.

Lagrådet avstyrkte den föreslagna ändringen av paragrafen med motiveringen att den, om inte formellt så dock i praktiken, skulle strida mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen.

Regeringen lade inte fram förslaget i propositionen till riksdagen.

Sveriges operativa deltagande i Schengensamarbetet har bl.a. inneburit att personkontrollerna vid inre gräns har upphört. Det finns personer som befinner sig i Sverige utan att ha giltiga resedokument eller som saknar handlingar helt och hållet. Utgångspunkten är givetvis att de utlänningar som söker sig till Sverige gör det i ett legitimt syfte. Emellertid har både Polisen och Migrationsverket rapporterat att misstänkta brottslingar som utnyttjar asylinstitutet reser in i Sverige.

I 5 kap. 3 § utlänningslagen regleras Polisens förutsättning att omhänderta utlänningars pass. Detta får ske när en person söker asyl vid yttre gräns och identifieringen i samband med detta behöver säkerställas. En mycket stor del av de asylsökande uppger i samband med asylansökan och asylutredning att de saknar pass eller annan identitetshandling. Polisen påträffar dock, i samband med den inre utlänningskontrollen och vid annan misstankebaserad kontroll som inte sker vid yttre gräns, sådana utlänningar, som då uppvisar pass eller annan identitetshandling. Polisen har i detta sammanhang uttalat osäkerhet om möjligheten att omhänderta passet för att kunna säkerställa identiteten hos den asylsökande.

Det är av stor vikt att Sverige upprätthåller den reglerade invandringen. För att förhindra den olagliga invandringen krävs ett nära och effektivt samarbete mellan svenska berörda myndigheter. Genom Sveriges deltagande i Schengensamarbetet försvann den inre gränskontrollen. För att skapa balans i systemet infördes ett antal kompensatoriska åtgärder. Detta har lett till att svenska berörda myndigheter idag förhindrar den olagliga invandringen med andra arbetsmetoder än tidigare. För att den olagliga invandringen även fortsättningsvis skall kunna förhindras på ett effektivt sätt krävs att nu införda kompensatoriska åtgärder fungerar väl för de berörda myndigheterna. Den inre utlänningskontrollen är en viktig arbetsmetod för att förhindra den olagliga invandringen. Denna kontroll skall utföras i hela landet. Särskilt viktig är den i storstäder och i gränsnära områden.

I Sverige är det tillåtet att utföra inre utlänningskontroll över hela territoriet. Det sker emellertid inte med någon systematik. I vissa andra Schengenstater förekommer s.k. gränsnära kontroller av utlänningar inom en särskilt bestämd zon nära inre gräns. Kontrollen får inte vara en förtäckt inre gränskontroll eftersom detta skulle strida mot Schengenregelverket. I stället skall den ske med stöd av nationella regler som finns för att kontrollera personer på det egna territoriet.

Informations- och underrättelseutbyte

För närvarande regleras Polisens informations- och underrättelseutbyte, och den behandling av personuppgifter som detta innebär, av personuppgiftslagen (1998:204), lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem samt polisdatalagen (1998:622). Därutöver kan även bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) bli tillämpliga.

Utbytet av information och underrättelser syftar till att man genom insamling, sammanställning och analys av information skall kunna lämna Polisen upplysningar om exempelvis efterlysta personer och om personer som kan misstänkas komma att göra sig skyldiga till grov brottslighet. Underrättelserna kan leda till att Polisen kan kartlägga exempelvis kontakter, resor och beteenden som kan ligga till grund för ingripanden mot brottslighet.

Artikel 6 i Schengenkonventionen

I artikel 6 i Schengenkonventionen finns bestämmelser om hur gränskontrollen skall bedrivas. Där sägs att gränskontrollen skall utföras enligt gemensamma principer, inom ramen för medlemsstaternas nationella lagstiftning, varvid hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och territorium. Inom ramen för Schengenregelverket finns den gemensamma handboken för gränskontroll, som mer detaljerat reglerar hur gränskontrollen skall bedrivas.

Behovet av en översyn

Nuvarande regelverk för personkontroll i utlänningslagstiftningen har i stor utsträckning ett migrationspolitiskt perspektiv. Sedan Sverige blev operativ medlem i Schengensamarbetet har erfarenheterna generellt visat att det finns behov av att också överväga förbättringar av möjligheterna att bedriva personkontroll vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för personkontrollen vid yttre gräns ur dessa perspektiv. Utredaren skall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv.

Det praktiska arbetet visar att förutsättningarna för att bedriva sådan personkontroll begränsas främst av att de ansvariga gränskontrollerande myndigheternas befogenheter är olika samt av att personkontroll vid inre gräns inte längre är möjlig. Bestämmelserna behöver utformas så att Tullverket på ett ändamålsenligt sätt kan medverka i personkontrollerna.

Inför den svenska anslutningen till Schengensamarbetet granskade Riksrevisionsverket kontrollen av personer vid gränserna (jfr Riksrevisionsverkets rapport om samverkan i gränskontrollen [RRV 2001:1]). Granskningen visade att det fanns möjligheter till utökad operativ samverkan mellan främst Polisen och Tullverket. Rikspolisstyrelsen har i samband med uppföljningen av Riksrevisionsverkets rapport pekat på att det finns ett konkret behov att få rätt att utan misstanke undersöka containrar och lastbilar för att upptäcka människosmuggling. Kustbevakningen har påpekat att det finns ett motsvarande behov av att kunna undersöka fartyg.

Polisen, Tullverket och Migrationsverket har i olika sammanhang påtalat behovet av ökade kontrollmöjligheter, exempelvis i samband med nedan omnämnda rapporter om gränskontrollen i Blekinge och Stockholm.

Personkontrollen utförs delvis av personal med ansvar enbart för denna kontroll och är inte alltid så väl integrerad med kriminalunderrättelsetjänst och övrig polisverksamhet. Detta medför att delar av den personal som utför gränskontrollen inte har ett tillräckligt informations- och underrättelseunderlag för att kunna utföra sin kontrolluppgift på bästa sätt.

I Blekinge bedrevs inför Sveriges operativa tillträde till Schengensamarbetet en särskild kontrollverksamhet, som så mycket som möjligt skulle likna de krav som Schengenregelverket ställer på personkontroll vid yttre gräns, innefattande bl.a. utresekontroll. Erfarenheter, bl.a. från den försöksverksamheten, visar att man vid kontroller både vid in- och utresa över yttre gräns påträffar såväl stöldgods som brottsverktyg.

Polismyndigheten i Stockholm har nyligen kartlagt kriminella personers rörlighet över den yttre gränsen i en särskild undersökning av samma modell som den som genomförts i Blekinge. Denna kartläggning har påvisat kriminella nätverk och kunnat identifiera fler än 500 misstänkt kriminella personer som rest in i Sverige från länder vid Östersjön via olika gränskontrollstationer.

Regeringen framhöll redan i samband med den svenska anslutningen till Schengensamarbetet att det efter det operativa inträdet finns behov av en översyn av regelverkets praktiska konsekvenser. I propositionen Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64, s. 59) anförde regeringen följande.

"Det bör emellertid göras en översyn av bl.a. Polisens behov av tvångsmedel i samband med gränskontrollverksamheten som tar hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen av Schengenregelverket och som sätter in gränskontrollverksamheten i ett större brottsförebyggande och brottsbekämpande sammanhang. Där bör också beaktas de eventuella behov av regelanpassningar som den utökade myndighetssamverkan, som blir följden av en gränskontroll i Schengensamarbetets anda, kan föra med sig".

Vidare gjorde Anhörigkommittén i sitt slutbetänkande Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69, s. 256) följande bedömning.

"För att arbetet mot illegal invandring och människohandel skall kunna bedrivas effektivt krävs att de borttagna personkontrollerna vid resor inom Schengen kompenseras. Detta bör, i områden där det anses motiverat, ske med stöd av informationsstyrda poliskontroller framförallt nära gränserna. Regeringen bör se till att frågan hur detta bör regleras snarast blir föremål för särskild utredning".

Uppdraget

Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för personkontrollen vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv.

Utredaren skall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv.

Utredaren skall också se över och utvärdera nuvarande regler för den inre utlänningskontrollen.

Kartläggning och analys av hur myndigheterna samverkar

Utredaren skall kartlägga och analysera hur Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket samverkar i personkontrollen vid yttre gräns för att förebygga och bekämpa brott. Även myndigheternas samverkan i invandringskontrollen kan komma att beröras. En kartläggning och en analys skall också ske av hur de ansvariga myndigheterna samverkar i den gränsnära inre utlänningskontrollen. Med utgångspunkt i bland annat den analysen skall utredaren göra en avvägning mellan intresset av ett starkt skydd för den personliga integriteten och intresset av effektivitet i brottsbekämpningen och det brottsförebyggande arbetet. Utredaren skall lämna förslag på hur myndigheters samverkan kan utvecklas. Utredaren skall i detta sammanhang ta hänsyn till att befogenheter som lämnats för en viss yrkeskategori och för ett visst syfte inte får användas av en annan yrkeskategori eller för andra syften. Det är därför viktigt att utredaren tydligt anger syftet med nya befogenheter som kan komma att föreslås och om dessa i sådant fall skall kunna brukas av någon ytterligare myndighet.

Utredaren skall ta hänsyn till berörda myndigheters utvärderingar, analyser och granskningar. Utredaren skall lämna förslag till hur myndigheternas samverkan kan utvecklas för att förebygga och bekämpa brott.

I detta sammanhang skall beaktas det arbete som sker inom ramen för regeringens uppdrag till länspolismästaren Rolf Kläppe (regeringsbeslut den 17 oktober 2002, Ju2002/6828) att hjälpa till i arbetet med att förhindra att kriminella från f.d. Sovjetunionen begår brott i Sverige.

Erfarenheter från andra Schengenstater

Utredaren skall, där det är möjligt, inhämta information från andra Schengenstater. Det är i detta sammanhang särskilt värdefullt att studera om och hur andra Schengenstater inrättat s.k. gränsnära zoner och vilken typ av kontrollåtgärder som vidtas inom sådana zoner (jfr Anhörigkommitténs ovan nämnda slutbetänkande s. 211 ff.).

Avgränsning av uppdraget

Kartläggningen och analysen skall syfta till att skapa ett underlag för utredarens överväganden om den nuvarande lagstiftningen för personkontroll ger de gränskontrollerande myndigheterna möjlighet att snabbt och effektivt vidta de åtgärder som krävs. Även tillämpningen av och behovet av förändringar i regelverket för den inre utlänningskontrollen skall studeras.

Utredaren skall i sina överväganden beakta de begränsningar i fråga om behandling av personuppgifter som finns eller föreslås i eller till följd av Polisdatautredningens betänkande Behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet (SOU 2001:92), Tullbrottsdatautredningens betänkande Tullverkets brottsbekämpning, Integritet - Effektivitet (SOU 2002:113) och Utlänningsdatautredningens betänkande - Utlänningsdatalag (SOU 2003:40). Det är inte utredarens uppdrag att föreslå förändringar i lagstiftningen om behandling av personuppgifter. Om utredaren finner brister i nuvarande regelsystem eller i det som har föreslagits bör emellertid detta uppmärksammas.

Av betydelse för gränskontrollen till sjöss är även de nya internationella regler om sjöfartsskydd som IMO antog vid en diplomatkonferens i London den 9-13 december 2002. Regeringen överlämnade i maj en proposition Sjöfartsskydd (2002/03:124) om godkännande av dessa regler till riksdagen, som ännu inte fattat beslut om att Sverige skall acceptera reglerna.

Det ingår inte heller i utredarens uppdrag att göra någon organisationsöversyn på området. Om utredaren finner att det samlade regelverket uppvisar brister som kan orsaka oklarheter och svårigheter i tillämpningen, bör sådana brister dock redovisas.

I den utsträckning utredarens förslag kräver författningsändringar skall förslag till sådana läggas fram.

Av särskilt intresse är följande frågor

Gränskontrollerande myndigheters befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns

Som ovan angivits framhöll regeringen i lagstiftningsarbetet i samband med den svenska anslutningen till Schengensamarbetet att det efter det operativa inträdet finns behov av en översyn av regelverkets praktiska konsekvenser.

Det finns nu anledning att belysa effekterna av att den inre gränskontrollen för personer har upphört och konsekvenserna av detta för den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten.

Det finns också behov av att belysa effekterna av att samverkande kontrollmyndigheter har olika befogenheter vid den yttre och den inre gränsen att vidta kontroll- och tvångsåtgärder mot enskilda resande med avseende på den resandes person och transportmedel eller andra föremål som medförs.

Det bör också övervägas om befogenheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel är tillräckliga för de myndigheter som utför personkontroll vid Sveriges gränser.

Utredaren bör även belysa vilka tvångsmedel som kan användas för att i gränskontrollen undersöka utrymmen ombord på fartyg. Erfarenheterna från bl.a. Kustbevakningen visar att det finns anledning att nu ge frågan en djupare belysning i syfte att kunna avväga integritets- och effektivitetskraven mot varandra.

Slutligen bör det övervägas om de gränskontrollerande myndigheterna skall få utökade befogenheter vid utresekontrollen att kontrollera personer, eftersöka stöldgods etc. Utresekontrollen har visat sig vara ett mycket viktigt verktyg i både det brottsförebyggande och det brottsbekämpande arbetet. Behovet av en effektivare gränskontroll för att bekämpa och förebygga brott måste vägas mot den kränkning som det kan innebära av den kontrollerades personliga integritet.

Informations- och underrättelseutbyte mellan gränskontrollerande myndigheter

Det finns behov av att belysa informations- och underrättelseutbytet mellan myndigheterna och att, i den utsträckning intresset av skydd för den personliga integriteten tillåter det, föreslå förbättringar, exempelvis i syfte att få en mer effektiv samordning av myndigheternas riskanalysarbete. Som ovan framhållits inkluderar uppdraget inte att föreslå förändringar i lagstiftningen om behandling av personuppgifter, men utredaren skall beakta de begränsningar i fråga om behandling av personuppgifter som kan bli resultatet av arbetet med polisdatautredningens betänkande som för närvarande bereds i Regeringskansliet. Hänsyn bör i detta sammanhang även tas till Tullbrottsdatautredningens och Utlänningsdatautredningens betänkanden. Det bör även belysas om, och i så fall hur, sekretesslagstiftningen begränsar möjligheten för myndigheterna att delge varandra underrättelseinformation.

Integrering av personkontroll vid yttre gräns med kriminalunderrättelseverksamhet

Utlänningslagen tar inte sikte på brottsprevention eller brottsbekämpning. Det leder till att osäkerhet uppstår inom Polisen om också kontroll för att upptäcka och bekämpa brott enligt de allmänna bestämmelserna i rättegångsbalken och polislagen kan utföras i samband med gränskontrollen.

En arbetsmetodik som innebär att kriminalunderrättelseinformation tas till vara kan innebära att gränskontrollen vid yttre gräns fungerar brottspreventivt och brottsbekämpande. Utredaren bör analysera frågan i syfte att utreda om det behövs ändringar i regelverket för att, i den utsträckning intresset av skydd för den personliga integriteten tillåter det, åstadkomma en integrering av kriminalunderrättelseinformation i gränskontrollarbetet.

Utredaren skall i sitt arbete beakta principen att befogenheter som getts för en myndighet i ett syfte inte används för andra syften och för andra myndigheter. I den mån utredaren föreslår förändrade befogenheter för myndigheterna skall syftet med dessa tydligt framgå.

Utredaren bör, i samband med att frågan om gränskontrollens integrering med kriminalunderrättelseverksamheten behandlas, även särskilt beröra hur möjligheten till avvisning direkt vid yttre gräns påverkas av att gränskontrollerande myndigheter får tillgång till ett förbättrat underrättelseunderlag. Dessutom bör möjligheten att, i enlighet med polisdatalagstiftningen, i datoriserad form lagra uppgifter om avvisningar som sker direkt vid yttre gräns studeras. Utredaren bör även i detta sammanhang studera möjligheten att, i enlighet med gällande lagstiftning om behandling av personuppgifter, i datoriserad form lagra också sådana avvisningsbeslut som inte sker vid den yttre gränsen.

Utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brott

Erfarenheter från både Blekinge och Stockholm har visat att utresekontrollen är väsentlig för att upptäcka brottslig verksamhet. Exempelvis har, som ovan framhållits, misstänkt stöldgods påträffats vid utresekontroll.

Utredaren skall studera utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brottslig verksamhet. Även i detta sammanhang skall behovet av ett förbättrat informations- och underrättelseutbyte uppmärksammas. Eventuella förslag till förändringar skall balanseras mot de risker för integritetskränkningar som kan uppstå vid en effektivare kontroll.

Artikel 6 i Schengenkonventionen

I artikel 6 i Schengenkonventionen finns bestämmelser för hur gränskontrollen skall bedrivas. Där sägs att gränskontrollen skall utföras enligt gemensamma principer, inom ramen för medlemsstaternas nationella lagstiftning, varvid hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och territorier. Utredaren skall belysa hur Sverige lever upp till de gemensamma principerna i dessa bestämmelser.

Regler för inre utlänningskontroll

Som tidigare berörts innebär den inre utlänningskontrollen att en utlänning under vistelse inne i landet får kontrolleras om det finns anledning att anta att denne saknar rätt att uppehålla sig i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

Det finns ett behov av en väl fungerande inre utlänningskontroll. Intresset av att värna den personliga integriteten och motverka etnisk diskriminering medför dock en betydande begränsning av möjligheterna att finna nya effektiva metoder för inre utlänningskontroll. Samråd bör därför ske med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO).

Utredaren skall mot bakgrund av det ovanstående granska om den inre utlänningskontrollen är möjlig att effektivisera samt föreslå eventuella förändringar. Hänsyn bör i detta sammanhang även tas till Anhörigkommitténs slutbetänkande. Anhörigkommittén fann att Lagrådet m.a.a. den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64) inte uttalade sig om behovet av en effektiviserad inre utlänningskontroll, utan endast riktade kritik mot det förslag till ändring av utlänningslagstiftningen som presenterades. Polisens möjlighet att omhänderta pass och andra identitetshandlingar i samband med inre utlänningskontroll bör beaktas.

Tullverkets personal gör ofta i samband med varukontroll vid inre gräns iakttagelser av misstänkt brottslig verksamhet. Tullverket kan anmäla sådana iakttagelser till Polisen för vidare åtgärder. Någon formell underrättelseplikt eller rätt att kvarhålla resande eller egendom har man dock inte. Det behöver därför utredas om Tullverket bör ha en skyldighet att till Polisen rapportera om personer som inte har rätt att vistas i Sverige eller i övriga Schengenområdet, om misstänkta eller upptäckta brott samt om Tullverket behöver förändrade befogenheter i detta sammanhang.

Behov av och metodik för inre utlänningskontroll i gränsnära zoner

I Sverige är det tillåtet att vidta inre utlänningskontroll över hela territoriet. Det sker emellertid inte med tillräcklig systematik. I vissa andra Schengenstater förekommer s.k. gränsnära kontroller av utlänningar inom en bestämd zon nära den inre gränsen.

I samband med översynen av den inre utlänningskontrollen skall behovet av att införa gränsnära zoner och särskild kontrollmetodik för dessa bedömas. Här skall erfarenheter från andra Schengenstater tas till vara. Utredaren bör särskilt uppmärksamma de svårigheter som kan uppstå när myndigheterna har olika befogenheter vid misstanke om brott.

Behov av författningsändringar

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som bedöms befogade. Utredaren skall dock inte lämna några förslag till ändringar i lagstiftningen om behandling av personuppgifter.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 juli 2004.

(Justitiedepartementet)