SOU 2002:69

Människosmuggling och offer för människohandel

Till statsrådet Jan O. Karlsson

Regeringen beslutade den 11 maj 2000 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (UD 2000:03) med uppdrag att utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till Sverige. Regeringen beslutade därefter den 29 november 2000 att genom tilläggsdirektiv utvidga kommitténs uppdrag till att bl.a. utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om dels straff för människosmuggling, dels transportörsansvar. Samtidigt förlängdes tiden för redovisning av kommitténs uppdrag till den 1 juni 2001 vad gäller anhöriginvandring och den 31 december 2001 vad gäller människosmuggling m.m. Genom nya tilläggsdirektiv den 26 juli 2001 befriades kommittén från sitt uppdrag om transportörsansvar och förlängdes tiden för redovisning av kommitténs uppdrag till den 31 januari 2002 vad gäller anhöriginvandring och den 31 juli 2002 vad gäller människosmuggling m.m.

Den 8 september 2000 förordnade statsrådet Maj-Inger Klingvall riksdagsledamoten Pär Axel Sahlberg som ordförande i kommittén. Samma dag förordnades att som ledamöter ingå i kommittén riksdagsledamoten Maud Björnemalm, docenten Gunilla Edelstam, advokaten Bernt-Erik Ekeroth samt riksdagsledamöterna Gustaf von Essen, Ulla Hoffmann, Yilmaz Kerimo och Johan Pehrson. Riksdagsledamoten Birgitta Carlsson förordnades den 25 september 2000 som ledamot fr.o.m. den 8 september 2000. Den 8 september 2000 förordnades vidare att som experter biträda kommittén konsulten Mahmoud Aldebe, departementssekreteraren Per Aldskogius, numera hovrättsrådet Ulrika Beergrehn, utlänningsnämndsrådet Kurt Björk, departementssekreteraren Anna Gralberg, departementsrådet Björn Hammarberg, departementssekreteraren Eva-Lotta Johansson, programhandläggaren Hans Lindström, avdelningsdirektören Fredrik Martinsson och ämnesrådet Bengt Ranland. Den 5 december 2000 förordnades avdelningschefen Birgitta Ornbrant som expert. Den 16 januari 2001 entledigades

Hans Lindström och förordnades sakkunniga Eva Ulfvebrand som expert. Anna Gralberg och Birgitta Ornbrant entledigades genom beslut den 29 januari 2002 (fr.o.m. den 1 oktober 2001). Numera departementssekreteraren Inger Laudon och ersättningshandläggaren José Perseverante Kimenga förordnades den 29 januari 2002 som experter (fr.o.m. den 1 oktober 2001 respektive den 28 november 2001). Den 29 januari 2002 entledigades Ulrika Beergrehn och Eva-Lotta Johansson och förordnades ämnessakkunniga Gunilla Ekberg och numera kanslirådet Per-Anders Sunesson som experter (samtliga fr.o.m. den 1 februari 2002).

Hovrättsassessorn Lena Petersson har varit huvudsekreterare sedan den 1 oktober 2000 och hovrättsassessorn Ingegärd Lind sekreterare sedan den 1 mars 2001.

Kommittén har antagit namnet Anhörigkommittén och har tidigare överlämnat delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13).

Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69).

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är härmed avslutat.

Stockholm i augusti 2002

Pär Axel Sahlberg

Maud Björnemalm Birgitta Carlsson Gunilla Edelstam

Bernt-Erik Ekeroth Gustaf von Essen Ulla Hoffmann

Yilmaz Kerimo Johan Pehrson

/ Lena Petersson

/ Ingegärd Lind

Förkortningar

AU Arbetsmarknadsutskottet bet. betänkande BOJ Brottsofferjourernas riksförbund BrB brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet dir. direktiv dnr diarienummer DS Departementsserien Ds A Departementsserien (Arbetsmarknadsdepartementet) DV Domstolsverket EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskaperna EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning EU Europeiska unionen Europol Europeiska Polisbyrån FN Förenta Nationerna ILO Internationella arbetsorganisationen JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän JuU Justitieutskottet kap. kapitel KOM Kommissionen LMA lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NATO North Atlantic Treaty Organization NIPU Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden NJA Nytt juridiskt arkiv, avd. I

prop. proposition RB rättegångsbalken reg. regeringen RKP Rikskriminalpolisen ROKS Riksorganisationen för Kvinnojourer och tjejjourer i Sverige RPS Rikspolisstyrelsen rskr. riksdagsskrivelse RÅ Riksåklagaren SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet SIS Schengens informationssystem SL strafflagen SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter UN Utlänningsnämnden UNHCR FN:s Flyktingkommissariat UtlF utlänningsförordningen (1989:547) UtlL utlänningslagen (1989:529)

Sammanfattning

Uppdraget

Kommittén har i denna del av sitt utredningsuppdrag haft att dels utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens (1989:529), UtlL, bestämmelser om straff för människosmuggling, dels utreda möjligheterna att underlätta lagföring när det gäller fall av såväl människosmuggling som människohandel liksom möjligheterna att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. I detta har ingått att undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i utlänningslagen som trädde i kraft år 1994 och 1997 är ändamålsenligt utformade och vilka effekter bestämmelserna haft i den praktiska tillämpningen. Vidare har ingått att kartlägga antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats med stöd av bestämmelserna och analysera domarna med särskilt fokus på vilken betydelse rekvisitet ”i vinstsyfte” haft för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor. Uppdraget har också innefattat att överväga vilka möjligheter det finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen utifrån gärningarnas straffvärde.

Gällande bestämmelser

Brotten mot 10 kap. UtlL

I 10 kap. UtlL finns bestämmelser om straffansvar m.m. för den som begår brott mot utlänningslagstiftningen. Dessa innebär bl.a. följande.

Det är straffbart att hjälpa en utlänning att resa in i Sverige i strid med gällande bestämmelser. Straffet för detta är enligt kapitlets 2 a § fängelse i högst sex månader eller, om omständigheterna är

mildrande, böter. Är brottet grovt kan fängelse i högst två år dömas ut. Även försök och förberedelse till brottet är straffbart. En förutsättning för straffbarhet har i tidigare förarbeten ansetts vara att det är fråga om inresa som sker vid sidan av passkontroll eller där utlänningen passerar passkontrollen gömd eller med hjälp av förfalskade handlingar.

Vidare är det sedan år 1984 straffbart att i vinstsyfte organisera resor till Sverige för utlänningar som inte har tillstånd att resa in i landet (5 §). Bestämmelsen skärptes år 1994 och 1997 dels genom att vissa former av medhjälp blev straffbara, dels genom att straffmaximum för huvudbrottet höjdes till fyra års fängelse. Bestämmelsen har därefter inte ändrats.

Enligt den nuvarande lydelsen av bestämmelsen i 5 § kan den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige, dömas till fängelse i högst fyra år eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse i högst sex månader. Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brottet, om han eller hon insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som nämnts ovan.

Till skillnad från 2 a § krävs inte att utlänningen tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i Sverige olagligt. Det har inte heller någon betydelse om utlänningen efter inresan får rätt att stanna här, t.ex. som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Det avgörande är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar kommer till Sverige utan de handlingar som behövs samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Verksamhetens omfattning och hur stor vinst som organisatören gör är faktorer som kan vägas in vid bedömningen av brottets straffvärde.

Bestämmelsen i 5 § tar bara sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Det är således inte straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till Sverige för att här söka asyl eller annat uppehållstillstånd.

Det är även straffbart att i vinstsyfte försöka hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd (3 §). Påföljden är fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande,

böter. I utlänningslagen finns däremot inte någon bestämmelse om straffansvar för den som gömmer en utlänning för att därmed förhindra att beslut om avvisning eller utvisning över huvud taget fattas.

I och med Sveriges inträde som operativ deltagare i Schengensamarbetet utvidgades straffbestämmelserna i nuvarande 2 a och 3 §§ till att även avse hjälp till olaglig inresa och vistelse i övriga Schengenstater (3 a §). Beträffande hjälp till olaglig inresa är förutsättningen i det fallet, till skillnad från om gärningen avser inresa i Sverige, att det finns ett vinstsyfte. Bestämmelsen i 3 a § medför bl.a. att det är straffbart att i vinstsyfte smuggla en utlänning genom Sverige till en annan Schengenstat.

Människohandel

I fråga om människohandel fanns fram till den 1 juli 2002 ingen särskild straffbestämmelse. Förfaranden med anknytning till sådan brottslig verksamhet bedömdes i stället enligt brottsbalkens bestämmelser om straff för t.ex. koppleri, människorov eller olaga frihetsberövande. Den straffbestämmelse som nu har trätt i kraft innebär, att den som med hjälp av vissa otillbörliga medel förmår någon att bege sig eller låta sig transporteras till ett annat land i syfte att personen där skall utsättas för vissa sexualbrott eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål kan dömas för människohandel för sexuella ändamål till fängelse i lägst två och högst tio år. Straffbestämmelsen träffar också den som under sådana förhållanden tar emot, transporterar eller inhyser personen. Bestämmelsen avser dock bara gränsöverskridande människohandel för sexuella ändamål, vilket innebär att Sverige för att leva upp till sina internationella åtaganden vid ett senare tillfälle måste straffbelägga även andra former av människohandel.

För utlänningar som fallit offer för människohandel eller liknande förfaranden gäller allmänna regler om möjligheter att få tillgång till exempelvis hälso- och sjukvård samt rättsligt och annat stöd under brottsutredning och rättegång. Någon särskild bestämmelse om möjlighet att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredning och rättegång, eller permanent uppehållstillstånd, finns inte.

Mellan människosmuggling och människohandel finns som utgångspunkt en grundläggande skillnad. Människosmuggling

anses utgöra ett brott mot staten och initiativet till brottet har oftast tagits av den utlänning som vill bli smugglad, inte av organisatören bakom smugglingen. Människohandel anses däremot utgöra ett brott mot person. De personer som utnyttjas i sådan verksamhet utgör brottsoffer.

Kartläggningen och analysen av gripanden och domar

År 1998 rapporterades till Rikspolisstyrelsen från polismyndigheter runt om i landet 147 fall av gripanden för människosmuggling. Under de tre följande åren sjönk siffran successivt till 91, 85 respektive 50. Gripandena har gjorts framför allt på skånska orter, i Göteborg samt på Arlanda. Det har oftast rört sig om 1–3 personer som har försökt smugglas in, men 4, 5 eller 6 personer har inte heller varit helt ovanligt. Smugglarna är i stort sett undantagslöst utländska medborgare eller svenska medborgare av utländsk härkomst.

Under åren 1995–2000 meddelades 125 tingsrättsdomar avseende brott mot 10 kap. 2 a § UtlL. Mycket ofta hade något urkundsbrott begåtts i samband med insmugglingen eller försöket till detta. När enstaka släktingar smugglats har påföljden regelmässigt blivit böter. Om domen avsett även urkundsbrott har påföljden i vissa fall inte ansetts kunna stanna vid böter. När brottet mot utlänningslagen bedömts vara av normalgraden har detta vanligtvis lett till ett kortare fängelsestraff.

Under åren 1995–2000 meddelade tingsrätterna 11 domar angående brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Fyra av de tilltalade dömdes för medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Före lagändringen den 1 januari 1994 hade deras medverkan inte varit straffbar. Vilken effekt straffskärpningen år 1997 haft i den praktiska rättstillämpningen har inte varit möjligt att utläsa ur domarna. Det har inte heller gått att dra några långtgående slutsatser utifrån de överväganden som redovisats i domarna angående rekvisitet ”i vinstsyfte”.

Översynen av utlänningslagens straffbestämmelser

Sedan kommittédirektiven skrevs har inom EU utarbetats ett direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt ett rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Vidare har inom FN arbetet mot gränsöverskridande organiserad brottslighet lett till resultat i form av en konvention med tilläggsprotokoll om människosmuggling. Detta har beaktats vid kommitténs översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen.

Den illegala invandringen ökar. Det har blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till Europa genom att betala stora summor till människosmugglare för att sedan söka asyl. Om de inte beviljas uppehållstillstånd måste de återvända till vanligtvis mycket hårdare förhållanden än de lämnat. Människosmuggling bedrivs i allt högre grad av kriminella organisationer med förgreningar i olika länder. Människosmuggling och annan hjälp till kringgående av utlänningslagstiftningen innebär att invandringsregleringen sätts ur spel och att enskilda människors liv, hälsa och egendom äventyras. Sådana handlingar äventyrar också den folkliga uppslutningen bakom rätten att söka asyl. Synen på straffen för dem som organiserar människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen bör därför skärpas enligt kommittén. Detta ligger också i linje med innehållet i EG-rättsakterna och den kamp som förs inom EU mot människosmuggling och annan olaglig invandring.

Kommittén gör bedömningen att bestämmelserna i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL motsvarar de krav som EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll ställer vad avser kriminalisering av hjälp till olaglig inresa i Sverige. När det gäller direktivets krav på straff för den som hjälper en utlänning att olovligen passera genom en medlemsstat är det i dag genom bestämmelsen i 10 kap. 3 a § UtlL straffbart att i vinstsyfte smuggla en utlänning genom Sverige till en annan Schengenstat. För att Sveriges åtagande enligt EG-direktivet skall vara uppfyllt föreslås att bestämmelsen i nuvarande 3 a § utvidgas till att avse även handlingar som är riktade mot andra EU-stater samt att kravet på vinstsyfte tas bort.

Eftersom förfarandena i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL ofta överlappar varandra, föreslår kommittén att de regleras i samma bestämmelse. För att göra lagstiftningen tydligare föreslås vidare att brottsrubriceringen ”människosmuggling” införs. Den

möjlighet som EG-direktivet ger att införa ett humanitärt undantag har tagits tillvara på så sätt att kravet på vinstsyfte behålls för de förfaranden som regleras i nuvarande 10 kap. 5 § UtlL. För att uppfylla åtagandena i rambeslutet föreslås att straffmaximum för människosmuggling höjs till fängelse i högst sex år. Som en konsekvens av den föreslagna straffskärpningen föreslås att minimistraffet höjs till fängelse i lägst två år. Därmed möjliggörs användandet av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid brottsutredningen. Kommittén föreslår vidare att en straffskärpning även sker i de fall där omständigheterna är mindre allvarliga. Straffskalan i dessa fall föreslås höjas till fängelse i högst tre år.

Enligt EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll skall även hjälp till olovlig vistelse vara straffbar. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § UtlL är begränsad till straff för den som i vinstsyfte, genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd, försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Eftersom en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan att ha det tillstånd som krävs och utan att söka sådant tillstånd kan straffas, bör enligt kommitténs mening straffansvaret i 3 § utvidgas till att omfatta hjälp till all vistelse i landet som strider mot utlänningslagstiftningen. Kravet på vinstsyfte behålls. Vidare föreslår kommittén att straffmaximum höjs till fängelse i högst tre år och att, i konsekvens härmed, möjligheten att döma till böter vid förmildrande omständigheter tas bort.

Uppehållstillstånd m.m. för vissa brottsoffer

Kommittén har haft ett omfattande underlag i fråga om vilka förhållanden som vanligen råder kring människohandel. Det handlar om ett hänsynslöst utnyttjande av människor som på något sätt befinner sig i en utsatt situation. Vad offren för brotten utsätts för går ofta inte att beskriva som annat än förfärligt. Detta har blivit vida uppmärksammat och lett till att flera länder redan infört särskilda ordningar om uppehållstillstånd och stödåtgärder för sådana brottsoffer.

I Sverige har, liksom i många andra länder, förekommit att polis och åklagare i utredningar om människohandel upplevt problem av det skälet att det inte finns någon laglig grund för ett offer eller annan bevisperson att vistas i Sverige under rättsprocessen. Detta

har lett till att kvinnor avvisats från landet efter att endast ett inledande polisförhör hållits, vilket gjort bevisläget svårt senare i processen. Bristen på möjlighet att tillfälligt låta en utlänning stanna kvar i landet för närmare utredning har också lett till att prostituerade, utländska kvinnor som påträffas omedelbart avvisas och sänds hem, eftersom de saknar tillräckliga medel för sin vistelse eller inte försörjer sig på ett ärligt sätt (4 kap. 2 § UtlL). I sådana fall blir det inte närmare utrett under vilka förhållanden de kommit till och levt i Sverige, vilket gör att mycket information om t.ex. människohandel kan gå förlorad.

I de fall av människohandel som utretts i Sverige och andra europeiska länder har offren många gånger varit i mycket dåligt psykiskt och fysiskt skick. Mot dem har ofta också funnits en hotbild som gjort att de oavsett möjlighet till att stanna i landet inte vågat medverka i brottsutredningen.

Kommittén har med hänsyn till det angelägna i arbetet mot människohandel och människosmuggling funnit ett behov av att vid allvarlig gränsöverskridande brottslighet kunna låta bevispersoner stanna i Sverige för att bistå polis och åklagare i utredningen. Detta skall göras genom att en särskild bestämmelse införs i utlänningslagen om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges en utlänning, om det med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. Vid bedömningen av om det är befogat kommer förundersökningsledarens yttrande till Migrationsverket att ha stor betydelse. Sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara befogat även i utredningar om andra brott än människohandel.

Vad som framkommit gör vidare att det med hänsyn till situationen för vissa offer för människohandel inte är skäligt att diskutera enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det kan finnas tillfällen då offrets önskan och situation kan utgöra skäl av humanitär art för att bevilja permanent uppehållstillstånd. Det rör sig då om fall när utlänningen utsatts för människohandel i samband med resan till Sverige eller under vistelsen här. Ett sådant tillstånd bör kunna ges med stöd av utlänningslagens bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Den bestämmelsen ger utlänningsmyndigheterna en möjlighet att utifrån den samlade bedömning som alltid görs vid prövningen av om humanitära skäl föreligger, utifrån vad som framkommit i t.ex. brottsutredning och efter yttrande från förundersökningsledaren,

avgöra om det finns skäl som är starka nog för permanent uppehållstillstånd.

Den ordning kommittén föreslår ger också möjlighet att ge ett kortare uppehållstillstånd för en utlänning som i en akut och uppslitande situation behöver viss betänketid för att ta ställning till sin eventuella medverkan i brottsutredning eller längre vistelse i Sverige.

Att en utlänning beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i förundersökning eller huvudförhandling skall inte hindra att en asylansökan eller ansökan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas.

De utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på de nu diskuterade grunderna eller beviljas sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd som föreslagits kan under sin vistelse vara i behov av bistånd i form av såväl hälso- och sjukvård som boende och allmänna levnadsomkostnader. Kommittén föreslår att en sådan utlänning skall ha rätt till samma hälso- och sjukvård som asylsökande utlänningar har. För annat bistånd ansvarar enligt gällande regler den kommun i vilken utlänningen vistas. Socialstyrelsen bör inom ramen för sitt tillsynsuppdrag informera kommunerna om de rättigheter som i dessa fall gäller enligt socialtjänstlagen (2001:453).

Kommuner och landsting skall ersättas av staten för de kostnader som kan uppkomma medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas eller sedan ett föreslaget tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats.

Personkontroller efter Schengeninträdet

I samband med Sveriges inträde i Schengensamarbetet den 25 mars 2001 upphörde personkontrollerna vid landets gränser för resor som görs inom Schengen. Detta har lett till bl.a. en ökning av antalet asylansökningar som görs efter inresa i landet och utan giltiga resedokument. De problem som detta för med sig – belastning av och kostnader i asylprövningssystemet, väntetid för personer som har rätt till skydd, lagföringsproblem samt risk för minskat stöd för en generös politik för skyddsbehövande – har påtalats av framför allt polisen och Migrationsverket. Liknande problem har i andra Schengenstater lett till kompensatoriska

åtgärder i form av exempelvis personkontroller, misstankebaserade eller ej, som utförs i närheten av gränsen.

Polisen har fortfarande huvudansvaret för personkontrollen vid utlänningars inresa i Sverige. För att denna i praktiken skall kunna utföras utan att strida mot Schengenkonventionen krävs någon form av kompensatoriska åtgärder. Att de borttagna personkontrollerna kompenseras förutsätts dessutom enligt Schengenkonventionen och är en förutsättning för att Sverige inte skall utgöra en svag länk i det kontrollarbete som i alla Schengenstaters intresse utförs av andra länder.

Det finns ett uppenbart behov av att i nära anslutning till inresa, dvs. nära gränserna, få utföra en del av kontrollen. Detta talar för att kontrollen bör göras som en del av den inre utlänningskontrollen i enlighet med 5 kap. 6 § UtlL. Kontrollerna kan bli effektiva genom att utgå från välgrundad information från t.ex. kriminalunderrättelsetjänsten eller andra länder om misstänkta fordon, resvägar etc. Sådan informationsstyrd verksamhet kan även i samband med sådan inre utlänningskontroll som kan göras i andra sammanhang än vid inresa leda till att det finns särskild anledning till kontroll.

I samband med inresa kan det dock vara befogat att kontrollera även andra personer än utlänningar. Dessutom finns det annan brottslighet att kontrollera än just den som avser invandringsregleringen. Detta gör att det kan finnas alternativ som är lämpligare än en utveckling av den inre utlänningskontrollen, exempelvis en särreglering som avser all gränskontroll. Eftersom regleringen av personkontroller inte har varit någon av kommitténs egentliga frågor lämnas inget förslag till hur denna bör göras. Kommittén påtalar dock vikten av att regeringen – för att det arbete mot illegal invandring och människohandel som påbörjats och drivs inom Europa skall vara meningsfullt – snarast låter utreda frågan om hur regleringen av nämnda frågor bör göras.

Genomförande av förslagen

Kommitténs förslag bör kunna träda i kraft den 1 juli 2003. Förslagen förväntas inte innebära annat än ett mindre antal beviljade uppehållstillstånd och torde inte ge upphov till kostnader som kräver ökade anslag. Förslagen kan få positiva effekter på det brottsförebyggande arbetet.

Summary

The task

In this part of the investigation entrusted to it, the committee has not only had to evaluate and review the provisions of the Aliens Act (1989:529) concerning the punishment meted out for smuggling people, but has also had to investigate what possibilities there might be of facilitating legal proceedings in cases of both smuggling people and trafficking in them, as well as considering the possibility of supporting, both legally and otherwise, the victims of the trafficking in humans, so that they are able to assist with the criminal investigations. This has meant investigating whether the provisions concerning the smuggling of humans in the Aliens Act which came into force in 1994 and 1997 are formulated in a fashion suitable for their purpose, and what effects the provisions have had when they have been put into practice. An additional task has been to survey the number of arrests that have been made with the support of the provisions and thereafter analyse the judgements given, with a particular focus on what significance the prerequisite ”for the purpose of financial gain” has had for the deliberations in the course of the legal proceedings with respect to matters of evidence. The task has also entailed considering what possibilities there are for making the legislation clearer as well as carrying out a review of the penalties that are stipulated in the Aliens Act on the basis of the level of culpability of the deeds in question.

Applicable provisions

Crimes that contravene Section 10 of the Aliens Act

There are provisions in Section 10 of the Aliens Act concerning the criminal liability etc of those who commit crimes that contravene the legislation concerning aliens. Among other things, this entails the following:

It is an offence to help a foreigner to enter Sweden in contravention of the applicable provisions. According to subsection 2 a of Section 10, the penalty for this is a prison sentence of no more than six months, or, if there are extenuating circumstances, fines. If the crime is a grave one, a prison sentence of no more than two years may be given. Preparations to commit the crime and attempts to commit the crime are also punishable. In previous preparatory work, a prerequisite for punishability has been deemed to be travel into the country avoiding passport control, or cases where the foreigner goes through passport control when concealed or with the help of forged documentation.

Moreover, since 1984 it has been a criminal offence to organise, for financial gain, journeys to Sweden for foreigners who do not have permission to enter the country (sub-section 5). The provisions were made more strict in 1994 and 1997, partly by making certain forms of assistance punishable and partly by raising the maximum sentence for the principal crime to four years imprisonment. Since then the provisions have not been changed.

According to the current purport of sub-section 5, a person who, for the purpose of financial gain, plans or organises an activity intended to facilitate the journey of a foreigner to Sweden without a passport or those permits required to enter Sweden, will be sentenced to prison for a maximum of four years or, if the crime is less serious in nature, to fines or to a prison sentence of no more than six months. A person who helps a foreigner to travel to Sweden without a passport or those permits required to enter Sweden will be sentenced for complicity in the crime if he or she realised or had reasonable grounds to presume that the journey had been arranged for the purpose of financial gain by means of an activity of the kind mentioned above.

Unlike sub-section 2 a it is not a requirement that the foreigner enters the country or intends to enter Sweden illegally. Moreover, it makes no difference if the foreigner, after entering Sweden, is

given the right to stay here as a refugee or someone otherwise in need of protection, for example. What matters instead is if the foreigner is lacking a passport and those permits required for entry, if the journey is part of a planned enterprise intended to facilitate the arrival of foreigners in Sweden without the documentation required and if the organiser acted with financial gain as his or her purpose. The extent of the enterprise and how much profit was made by the organiser are factors that can be considered when evaluating what penalty the crime merits.

The provisions of sub-section 5 are only intended for those enterprises that are conducted with the intention of making a profit. Consequently the offence is not a punishable one when it is part of a non-profit-making enterprise intended to help someone to come to Sweden in order to apply for asylum or some other residence permit once here.

It is also punishable, for the purpose of financial gain, to prevent the execution of an order refusing entry to an alien, or a deportation order, by concealing a foreigner or by some other such measure (sub-section 3). The sanction is a prison sentence of no more than one year or, if there are extenuating circumstances, fines. However, there is no provision in the Aliens Act concerning the culpability of someone who hides a foreigner with the intention of preventing an order refusing entry or a deportation order being issued at all.

With the advent of Sweden's active participation in the Schengen Agreement there was an extension of the current penalties in subsections 2 a and 3 so that they also included assisting an illegal entry and sojourn in other Schengen states (sub-section 3 a). With respect to assisting illegal entry, it is a requirement in this case, unlike the case of an entry into Sweden, that there is a profit motive involved. The provisions of 3 a entail, among other things, that it is a punishable offence to smuggle a foreigner through Sweden to another Schengen state for the purpose of financial gain.

Trafficking in humans

As far as trafficking in humans is concerned, there were no particular penal provisions prior to the first of July 2002. The conduct in connection with such a criminal activity was instead judged in accordance with the provisions of the penal code

concerning, for example, the punishments meted out for procuring, kidnapping or unlawfully depriving someone of their liberty. The penal provisions that have now come into force entail that anyone who, with the help of certain improper means, induces a person to make their way to or allow themselves to be transported to another country for the purpose of allowing that person to be subjected to certain sexual crimes or in any other way be exploited for sexual purposes, can be sentenced to prison for trafficking in humans for sexual purposes for not less than two years and no more than ten years. The penal provision also applies to someone who, in such circumstances, receives, transports or gives shelter to such a person. However, the provision only applies to human trafficking for sexual purposes in which frontiers are crossed, which means that if Sweden is to live up to its international obligations, other forms of human trafficking will also have to be made punishable at a later date.

For foreigners who have become victims of trafficking in humans or similar activities, general rules apply concerning the possibility of having access to, for example, health care, medical attention and legal and other help during the criminal investigation and trial. There is no particular provision concerning the possibility of granting residence permits of limited or permanent duration in order to co-operate in a criminal investigation or trial.

First and foremost there is a basic difference between smuggling humans and trafficking in humans. Smuggling humans is considered to be a crime against the state and the initiative has often been taken by the foreigner who wishes to be smuggled, not by the organiser behind the smuggling. Trafficking in humans, on the other hand, is considered to constitute a crime against the person. Those people who are exploited in such an enterprise constitute victims of crime.

Survey and analysis of arrests and judgements

In 1998, the police authorities throughout Sweden reported 147 cases of arrests for smuggling to the National Police Board. During the three subsequent years, the number diminished to 91, 85 and 50 respectively. The arrests took place primarily in the county of Scania, in Gothenburg and at Arlanda airport. Usually there was an attempt to smuggle 1-3 people, but attempts to

smuggle 4, 5 or 6 people have not been uncommon either. Almost without exception the smugglers have been foreign citizens or Swedish citizens of foreign extraction.

Between 1995 and 2000, 125 judgements were given by district courts with respect to crimes against Section 10 sub-section 2 a of the Aliens Act. Very often some crime concerning documentation had been committed in connection with the smuggling or attempted smuggling. When individual relatives have been smuggled, the consequences have been fines as a rule. If the judgement also involved crimes concerning documentation, in certain cases it was not considered that the consequences could be limited to fines. When the gravity of the crime against the Aliens Act was deemed to be normal, this has usually resulted in a brief term of imprisonment.

Between 1995 and 2000, 11 judgements were given by the district courts concerning crimes against Section 10 sub-section 5 of the Aliens Act. Four of the accused were sentenced for complicity in accordance with Section 10 sub-section 5 of the Aliens Act. Prior to the first of January 1994, when the legislation was changed, their complicity would not have been a criminal act. It has not been possible to glean from the judgements what effect the increase in the severity of the punishment that came into force in 1997 has had with respect to the implementation of legal measures in practice. Neither has it been possible to draw any farreaching conclusions from the deliberations that have been recorded in the judgements concerning the prerequisite ”for the purpose of financial gain”.

Review of the penalties stipulated in the Aliens Act

Since the committee's directive was written, a Council Directive has been worked out within the EU defining the facilitation of unauthorised entry, transit and residence. There has also been a Council Framework Decision on the strengthening of the penal framework to prevent the facilitation of unauthorised entry, transit and residence. In addition, the work at the UN against transnational organised crime has produced results in the form of a convention with an additional protocol concerning the smuggling of migrants. This has been taken into account as part of the committee's review of the penal provisions of the Aliens Act.

Illegal immigration is on the increase. It has become more and more common for foreigners to get to Europe by paying large sums of money to smugglers of people in order to apply for asylum subsequently. If they are not granted a residence permit, they are obliged to return to the circumstances they have left, which are usually much more grim. The smuggling of humans is being conducted to a greater and greater extent by criminal organisations that have branches in various countries. The smuggling of people, and other assistance given to evade the legislation concerning foreigners, means that the regulation of immigration is sabotaged and the life, health and property of individuals are put at risk. Such actions also put at risk the popular support that there is behind the right to apply for asylum. The committee is therefore of the opinion that there should be a more strict approach with respect to the punishment of those who organise the smuggling of humans and provide other assistance to evade the legislation concerning foreigners. This is also in line with the purport of the EC legislation and the struggle that is being waged within the EU against the smuggling of humans and other illegal immigration.

The committee has come to the conclusion that the provisions of Section 10 sub-sections 2 a and 5 of the Aliens Act correspond to the requirements stipulated by the EC directive and the additional protocol of the UN with respect to making criminal the act of assisting people to enter Sweden illegally. With respect to the demand in the directive that those who assist a foreigner to pass through a member state illegally should be punished, thanks to Section 10 sub-section 3 a of the Aliens Act it is punishable at the present time to smuggle a foreigner through Sweden to another Schengen state. In order to fulfil Sweden's obligations according to the EC directive, it is proposed that the provisions of sub-section 3 a as they are at present should be expanded to also include actions that are aimed at other states in the EU, and that the requirement that there must be a profit motive should be dropped.

Since the procedures of Section 10 sub-sections 2 a and 5 of the Aliens Act often overlap each other, the committee proposes that the same provision should regulate them both. Moreover, in order to make the legislation clearer it is proposed that the charge of ”smuggling humans” should be introduced. The opportunity that is given by the EC directive to introduce exemptions on humanitarian grounds has been taken account of in that the requirement that there be a profit motive is retained for those

procedures that are regulated in Section 10 sub-section 5 of the Aliens Act as it is at present. In order to fulfil the obligations of the framework decision, it is proposed that the maximum punishment for smuggling humans be raised to a prison sentence of no more than six years. As a consequence of the increased severity of the punishment, it is proposed that the minimum punishment should be increased to a prison sentence of at least two years. This would enable the use of secret wire-tapping, provision of call associated data and the secret use of video cameras as part of the investigation of the crime. In addition the committee proposes an increase in the severity of the punishment even in cases where the circumstances are less serious. It is proposed that the scale of punishment in such cases should be raised to a prison sentence of no more than three years.

According to the EC directive and the UN's extra protocol, assisting an illegal sojourn is also to be considered punishable. The provisions of Section 10 sub-section 3 of the Aliens Act are limited to punishments for those who, with the intention of gaining financially, by hiding a foreigner or by taking some other measure, attempt to prevent the implementation of an order refusing entry or a deportation order. Since a foreigner who remains in Sweden without having the necessary permit and without applying for such a permit can be punished, it is the opinion of the committee that the criminal liability of sub-section 3 should be broadened to include assisting any sojourn in the country that is in breach of the Aliens Act. The requirement that there is an intent to gain financially is to be retained. Moreover the committee proposes that the maximum punishment should be increased to a prison sentence of no more than three years and that, as a consequence of this, the possibility that a fine can be the sentence when there are extenuating circumstances, should be taken away.

Residence permit etc for certain victims of crime

The committee has had access to comprehensive material concerning the circumstances that usually prevail when there is trafficking in humans. It is the ruthless exploitation of people who in some manner find themselves in a vulnerable situation. It is often not possible to describe what the victims of the crimes are subjected to as anything other than appalling. This matter has

received considerable attention and, as a result, several countries have already implemented special regulations concerning residence permits and measures to support such victims of crime.

In Sweden, as in many other countries, it has happened that the police and the prosecutor investigating trafficking in humans have experienced problems because there are no legal grounds for a victim or other person who has evidence to remain in Sweden while the process of justice runs its course. This has resulted in women being refused entry to the country after just a preliminary interview with the police. Later in the proceedings this has made the situation regarding evidence more difficult. The lack of any means of temporarily retaining a foreigner in the country for further investigation has also meant that foreign women who are found to have prostituted themselves are immediately refused entry and sent home, since they lack sufficient funds for their sojourn or do not support themselves in an honest fashion (Section 4 subsection 2 of the Aliens Act). In such cases there is no further investigation with respect to the circumstances which prevailed when they came to Sweden and resided here. This means that a lot of information about, for example, the trafficking in humans can be lost.

In those cases of trafficking in humans that have been investigated in Sweden and other European countries, the victims have often been in an extremely poor state, both mentally and physically. They have also been in a threatening situation. This has meant that, whatever the chances of them remaining in the country have been, they have not dared to co-operate in the investigation of the crime.

Taking into account the importance of the work against the trafficking in humans and the smuggling of humans, the committee has found that when there is serious transnational criminality, there is a need to allow people whose evidence is required to remain in Sweden in order to assist the police and the prosecutor in their investigation. This is to be done by incorporating a special provision into the Aliens Act whereby a foreigner may be given a residence permit of limited duration if this is deemed necessary in order to conclude a preliminary investigation or the main proceedings in a criminal case. When it comes to evaluating whether this really is necessary, the opinion given by the leader of the preliminary investigation to the Board of Immigration will be of great importance. Residence permits of this nature, that are

limited in time, can also be justified in the investigations of other crimes than that of trafficking in humans.

Moreover, in the light of what has been discovered, it is not reasonable merely to discuss residence permits of limited duration, given the situation that some of the victims of trafficking in humans find themselves in. There might be occasions when the victim's situation and wishes can constitute due cause to grant a permanent residence permit on humanitarian grounds. Such cases would be situations in which foreigners have been subjected to trafficking in humans in connection with their journey to Sweden, or during their sojourn here. It should be possible to grant such a permit with the support of the provisions of the Aliens Act with respect to residence permits on humanitarian grounds. In the light of the entire evaluation that is always carried out when investigating if there are humanitarian grounds, this provision gives the authorities concerned with foreigners the possibility of deciding that there are strong enough grounds to grant a permanent residence permit, taking into account, for example, what has been discovered in the course of the criminal investigation, and after the leader of the preliminary investigation has given his opinion.

The regulations proposed by the committee also enable a residence permit of shorter duration to be granted for a foreigner who is in an acute and trying situation and who needs a certain amount of time to think in order to consider whether or not to cooperate in a criminal investigation or stay in Sweden for a longer period of time.

The fact that a foreigner has been granted a residence permit of limited duration in order to cooperate in a preliminary investigation or main proceedings is not intended to prevent an application for asylum or for a residence permit on humanitarian grounds from being considered.

Those foreigners who apply for a residence permit on the grounds that have been discussed, or who are granted such a limited-duration residence permit of the kind that has been proposed, may be in need of assistance during their sojourn, both in the form of health care, medical attention, a dwelling and general living expenses. The committee proposes that such a foreigner shall be entitled to the same health care and medical attention as that enjoyed by foreigners seeking asylum. According to the current regulations, any other support is the responsibility of the

municipality in which the foreigner resides. Within the framework of its supervisory function, the National Board of Heath and Welfare (Socialstyrelsen) should inform the municipalities about the rights that are applicable in such cases according to the Social Services Act (2001:453).

The municipalities and the county councils are to be compensated by the state for the costs that can arise while an application for a residence permit is being considered or after a limited-duration residence permit of the kind proposed has been granted.

Control of individuals subsequent to participation in the Schengen Agreement

Subsequent to the participation of Sweden in the Schengen Agreement on March 25 2001, all checks of individuals at the nation's borders ceased with respect to journeys within Schengen. Among other things this has resulted in an increase in the number of applications for asylum being made by people without valid travel documents after their entry into the country. The problems that occur as a result of this: the strain on the system for judging the right to asylum and the costs involved; the waiting time for people entitled to protection; problems with legal proceedings and the risk of diminished support for a generous policy of asylum for those in need of protection, have been pointed out by the police and the Migration Board in particular. Similar problems in other Schengen states have led to compensatory measures, for example in the form of checks on persons that are carried out in the vicinity of the border, whether or not any suspicions are used as a basis for them.

The police still bear the primary responsibility for the control of persons when foreigners enter Sweden. In order for this to be carried out in practice, without conflicting with the Schengen Convention, some form of compensatory measures is required. Moreover, it is presumed in the Schengen Convention that the checks on persons that are dispensed with are to be compensated for, and this is a requirement if Sweden is not to constitute a weak link in the controls that are carried out in other countries in the interests of all Schengen states.

There is a clear need to be able to carry out some of the checks in close proximity to the point of entry: i.e. near the border. This is an argument in favour of carrying out the controls as part of the internal controls on foreigners in accordance with Section 5 subsection 6 of the Aliens Act. These controls can be made effective by basing them, for example, on reliable information from the intelligence services that monitor the activities of criminals, or information from other countries about suspicious vehicles, routes, etc. An activity such as this that is guided by the information available, together with such checks on foreigners as can be carried out on foreigners in other circumstances than at the point of entry into the country, might also result in there being a particular reason to carry out checks.

However, it might also be justified to check other persons than foreigners in connection with an entry into the country. Moreover, other criminality needs to be checked on than that which occurs in connection with the regulation of immigration. This means that there may be alternatives that are more appropriate than a development of the internal control of foreigners: a particular regulation with respect to all border controls, for example. Since the regulation of the control of persons has not really been one of the issues that the committee was asked to address, no proposal as to how this is to be carried out will be made. However, the committee would like to point out how important it is that the government, at the earliest opportunity, should investigate how much regulation of the issues in question there should be, in order that the work against illegal immigration and trafficking in humans that has been initiated and implemented in Europe, should be meaningful.

Implementation of the proposals

It should be possible for the committee's proposals to be put into effect on the first of July 2003. The proposals are not expected to entail the granting of more than a small number of residence permits and should not give rise to costs that require increased appropriations. The proposals can have a positive effect on the work of preventing crime.

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529),

dels att 2 kap. 13–28 §§1 skall betecknas 2 kap. 14–29 §§ samt att nuvarande 10 kap. 1–8 §§ skall betecknas 10 kap. 1–14 §§,

dels att de nya 2 kap. 15–20 och 29 §§ samt det nya 10 kap. skall ha följande lydelse,

dels att 7 kap. 11 och 17 §§1 samt 11 kap. 8 §1 skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 14 §1 skall sättas närmast före den nya 2 kap. 15 §, att rubriken närmast före 2 kap. 16 §1 skall sättas närmast före den nya 2 kap. 17 §, att rubriken närmast före 2 kap. 19 §1 skall sättas närmast före den nya 2 kap. 20 §, att rubriken närmast före 2 kap. 20 §1 skall sättas närmast före 2 kap. 21 §, att rubriken närmast före 2 kap. 23 §1 skall sättas närmast före 2 kap. 24 §, att rubriken närmast före 2 kap. 28 §1 skall sättas närmast före den nya 2 kap. 29 § samt att rubriken närmast före 10 kap. 7 § skall sättas närmast före 10 kap. 12 §,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 1 kap. 1 b § och närmast efter rubriken Tidsbegränsat uppehållstillstånd1 2 kap. 13 §, samt närmast före 10 kap. 10 § en ny rubrik av följande lydelse.

1 Enligt förslag som lagts fram i SOU 2002:13

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 b §

Med Schengenkonventionen avses i denna lag konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, och med Schengenstat avses en stat som har tillträtt eller anslutit sig till Schengenkonventionen, som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med dessa stater eller med Europeiska unionens råd, eller som efter beslut av Europeiska unionens råd helt eller delvis tillämpar konventionens bestämmelser.

Lydelse enligt SOU 2002:13 Föreslagen lydelse

2 kap.

13 §

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges en utlänning, om det med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat.

Att en utlänning har beviljats uppehållstillstånd enligt första stycket hindrar inte att en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 8 § 2, 3 kap 2 eller 3 § skall prövas.

Fortsatt uppehållstillstånd

14 §

En utlänning som med stöd av 13 § första stycket har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd endast om förhållandet består och försörjningskravet enligt 7 § är uppfyllt.

15 §

En utlänning som med stöd av 14 § första stycket har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd endast om förhållandet består och försörjningskravet enligt 7 § är uppfyllt.

En utlänning med familjeanknytning enligt 5 § som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.

Har ett förhållande upphört eller är försörjningskravet inte uppfyllt, får uppehållstillstånd ändå ges, om

1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att utlänningen ändå skall ges fortsatt tillstånd.

15 §

En utlänning som med stöd av 13 § andra stycket har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd eller permanent uppehållstillstånd endast om försörjningskravet enligt 7 § är uppfyllt.

16 §

En utlänning som med stöd av 14 § andra stycket har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd eller permanent uppehållstillstånd endast om försörjningskravet enligt 7 § är uppfyllt.

Är försörjningskravet inte uppfyllt, får uppehållstillstånd ändå ges, om starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt tillstånd.

Har utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får han ges permanent uppehållstillstånd.

När uppehållstillstånd skall ha beviljats

16 § 17 §

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 10 § eller har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §,

2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här,

3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 4 § första stycket 3 eller 5 eller 6 §§ eller motsvarande äldre bestämmelser, eller

4. det annars finns synnerliga skäl.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 10 § eller har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §,

2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här,

3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 4 § första stycket 3 eller 5 eller 6 §§ eller motsvarande äldre bestämmelser,

4. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 13 §, eller

5. det annars finns synnerliga skäl.

En utlänning får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket om

– utlänningen enligt 4 § första stycket 1, 2, eller 3 eller 5 § 1, 2 eller 3 eller 6 § har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige, och

– det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

17 §

En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av en pågående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse får trots vad som föreskrivs i 16 § första stycket bifallas, om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen.

18 §

En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av en pågående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse får trots vad som föreskrivs i 17 § första stycket bifallas, om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen.

18 §

Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom trots vad som föreskrivs i 16 § första stycket bifallas, om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §, eller

2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.

19 §

Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom trots vad som föreskrivs i 17 § första stycket bifallas, om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §, eller

2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.

Arbetstillstånd

19 § 20 §

Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

I fråga om arbetstillstånd tillämpas 16 och 17 §§ på

I fråga om arbetstillstånd tillämpas 17 och 18 §§ på

motsvarande sätt. motsvarande sätt.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.

Bemyndiganden

28 § 29 §

Utöver vad som följer av 10 § får regeringen meddela föreskrifter om

1. uppehållstillstånd för studier eller besök, och

2. uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer även i andra fall än de som anges i 25 § första stycket.

Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer även i andra fall än de som anges i 26 § första stycket.

Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 10 § till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

7 kap.

11 §

Migrationsverket får med eget yttrande överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av nämnden.

Migrationsverket eller Utlänningsnämnden får med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande om ärendet inte avser en ansökan enligt 2 kap. 18 § och om

1. ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen,

2. ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet,

3. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av denna lags tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd, eller

4. det i andra fall än som anges i punkt 3 bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning att regeringen prövar ett ärende.

Migrationsverket eller Utlänningsnämnden får med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande om ärendet inte avser en ansökan enligt 2 kap. 19 § och om

1. ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen,

2. ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet,

3. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av denna lags tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd, eller

4. det i andra fall än som anges i punkt 3 bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning att regeringen prövar ett ärende.

När Migrationsverket överlämnar ett ärende till regeringen skall verket först sända ärendet till Utlänningsnämnden. Nämnden skall med eget yttrande skyndsamt vidarebefordra ärendet till regeringen. Av nämndens yttrande skall framgå vilken uppfattning nämnden har i sakfrågan samt om ärendet bör avgöras av regeringen. Det som sägs i detta stycke gäller dock endast för de

ärenden där ett beslut av Migrationsverket hade kunnat överklagas till nämnden.

Vad som i 16 § föreskrivs om Migrationsverket och Utlänningsnämnden gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

Vad som i 17 § föreskrivs om Migrationsverket och Utlänningsnämnden gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

17 §

Ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 18 § ges in till och prövas av Utlänningsnämnden.

Ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 19 § ges in till och prövas av Utlänningsnämnden.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

Straffansvar

1 §

Till böter döms

1. en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I fråga

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om sådant tillstånd.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

om påförande av särskild avgift gäller 7–8 §§.

2 §

Till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader döms

1. en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen,

2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

3. den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse,

4. en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengenkonventionen.

Till böter döms en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.

2 a §

Till fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med

stöd av lagen.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen

1. utförts mot ersättning,

2. avsett ett stort antal personer, eller

3. utförts under hänsynslösa former.

För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .

3 §

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms

1. den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, om gärningen har skett i vinningssyfte,

2. en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag och som innebär skyldighet för honom att endast vistas inom en viss del av landet.

Till böter döms

1. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har anställt en utlänning trots att utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd,

2. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket 1 till fängelse i högst ett år.

Att det skall betalas en särskild

avgift vid brott enligt första stycket 1 framgår av 12–14 §§.

3 a §

Vad som sägs i 2 a §, om gärningen har skett i vinstsyfte, eller i 3 §, äger motsvarande tillämpning om gärningen riktat sig mot någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna.

4 §

Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

Till böter döms den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller medvetet låter bli att tala om något förhållande av betydelse.

När omständigheterna är försvårande döms till fängelse i högst sex månader.

5 §

Till fängelse i högst fyra år eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som i vinstsyfte planlägger eller

Till fängelse i högst ett år döms

1. en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengen-

organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige.

Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt första stycket, om han insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs.

konventionen,

2. en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit.

Vad som sägs i första stycket gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 §.

När omständigheterna är mildrande döms till böter.

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket 2 inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

6 §

Ersättning som har lämnats till den som har begått brott enligt 2 a §, 3 § 1 eller 5 § skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.

Transportmedel som använts vid brott som avses i 2 a eller 5 § får förverkas om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe förövat gärningen eller medverkat till denna och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till detta. Förverkande får dock inte ske om det är uppenbart oskäligt.

Till fängelse i högst tre år döms den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd hjälper denne att olovligen uppehålla sig i Sverige, om detta görs i vinstsyfte.

För försök till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .

6 a §

Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 6 § andra stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om förverkande föras mot befälhavaren på fartyget.

Avgifter

7 §

En fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän denne inte har arbetstillstånd skall, oavsett om ansvar utkrävs enligt 1 § andra stycket, betala en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas, om särskilda omständigheter talar för det.

Den som hjälper en utlänning att olovligen resa in i Sverige döms för

människosmuggling till

fängelse i lägst två år och högst sex år.

För människosmuggling döms också den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige.

Om brottet är att anse som mindre allvarligt döms till fängelse i högst tre år.

Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt andra stycket, om han

insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs.

8 §

Frågor om påförande av avgift enligt 7 § prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål på motsvarande sätt. När fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.

Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen ( 1997:484 ) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m.

För försök eller förberedelse till människosmuggling enligt 7 § första stycket eller sådant brott som är att anse som mindre allvarligt döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .

Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

9 §

Vad som sägs i 6–8 §§ äger motsvarande tillämpning om gärningen riktat sig mot någon Schengenstat eller mot annan stat som är medlem i den Europeiska unionen.

Förverkande

10 §

Ersättning som har lämnats till den som har begått brott enligt 6– 8 §§ skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.

Transportmedel som använts vid brott som avses i 7 eller 8 § får förverkas om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe förövat gärningen eller medverkat till denna och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till detta. Förverkande får dock inte ske om det är uppenbart oskäligt.

11 §

Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 10 § andra stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan

om förverkande föras mot befälhavaren på fartyget.

Avgifter

12 §

En fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän denne inte har arbetstillstånd skall, oavsett om ansvar utkrävs enligt 3 §, betala en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas, om särskilda omständigheter talar för det.

13 §

Frågor om påförande av avgift enligt 12 § prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i

brottmål på motsvarande sätt. När fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.

14 §

Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen ( 1997:484 ) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

Lydelse enligt SOU 2002:13 Föreslagen lydelse

11 kap.

8 §

I ärende angående

1. avvisning, dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar,

I ärende angående

1. avvisning, dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar,

2. utvisning enligt 4 kap. 3 §,

3. uppehållstillstånd enligt 2 kap. 18 §, om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning,

4. verkställighet enligt denna lag om utlänningen hållits i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § sedan mer än tre dagar, eller

5. hemsändande enligt 12 kap. 3 §,

skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

2. utvisning enligt 4 kap. 3 §,

3. uppehållstillstånd enligt 2 kap. 19 §, om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning,

4. verkställighet enligt denna lag om utlänningen hållits i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § sedan mer än tre dagar, eller

5. hemsändande enligt 12 kap. 3 §,

skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar enligt 6 kap. 3 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

___________________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2003.

2. Förslag till Förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (1989:547) att 1 kap. 1 § och 1 a §2, 3 kap. 5 c och 7 a §§2, 6 kap. 9 och 10 §§ samt 7 kap. 7 c §2 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Med Schengenkonventionen avses i denna förordning konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, och med Schengenstat avses en stat som har tillträtt eller anslutit sig till Schengenkonventionen eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna.

Med Schengenkonventionen avses i denna förordning konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, och med Schengenstat avses en stat som har tillträtt eller anslutit sig till Schengenkonventionen, som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med dessa stater eller med Europeiska unionens råd, eller som efter beslut av

Europeiska unionens råd helt eller delvis tillämpar konventionens bestämmelser.

Lydelse enligt SOU 2002:13 Föreslagen lydelse

1 kap.

1 a §

En utlänning som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till Sverige direkt från en sådan stat, behöver inte ha pass vid inresa eller vistelse i landet.

2 Enligt förslag som lagts fram i SOU 2002:13

En utlänning som har permanent uppehållstillstånd eller tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats enligt en förordning som beslutats med stöd av 2 kap. 10 § utlänningslagen(1989:529) eller motsvarande äldre bestämmelse behöver inte ha pass vid vistelse i Sverige.

En utlänning som har permanent uppehållstillstånd, tidsbegränsat uppehållstillstånd som har beviljats med stöd av 2 kap. 13 § utlänningslagen (1989:529) eller enligt en förordning som beslutats med stöd av 2 kap. 10 § utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelse behöver inte ha pass vid vistelse i Sverige.

En utlänning under sexton år behöver inte ha eget pass för inresa eller vistelse i Sverige, om han följer med en vuxen person, vars pass innehåller de uppgifter som behövs för att fastställa barnets identitet.

3 kap.

5 c §

Uppehållstillstånd får återkallas för en sådan utlänning som nämns i 5 a § första stycket och som grundar sin rätt till vistelse här på avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om utlänningen inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle här. Detta gäller utöver vad som föreskrivs i 2 kap. 23–25 §§ utlänningslagen (1989:529). Uppehållstillstånd för familjemedlem som nämns i 5 b § får återkallas, om anknytningen till medborgaren i EES-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund.

Uppehållstillstånd får återkallas för en sådan utlänning som nämns i 5 a § första stycket och som grundar sin rätt till vistelse här på avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om utlänningen inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle här. Detta gäller utöver vad som föreskrivs i 2 kap. 24–26 §§ utlänningslagen (1989:529). Uppehållstillstånd för familjemedlem som nämns i 5 b § får återkallas, om anknytningen till medborgaren i EES-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund.

7 a §

Utöver de fall som föreskrivs i 2 kap. 16 § andra och tredje stycket utlänningslagen (1989:529) skall en ansökan om uppehållstillstånd kunna bifallas, även om ansökan görs eller prövas när utlänningen befinner sig i Sverige, om ansökan görs av en utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Detsamma gäller för ansökan som görs av en medlem av en sådan utlännings familj som avses i 5 b §.

Utöver de fall som föreskrivs i 2 kap. 17 § andra och tredje stycket utlänningslagen (1989:529) skall en ansökan om uppehållstillstånd kunna bifallas, även om ansökan görs eller prövas när utlänningen befinner sig i Sverige, om ansökan görs av en utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Detsamma gäller för ansökan som görs av en medlem av en sådan utlännings familj som avses i 5 b §.

Vad som sägs i första stycket första meningen tillämpas även på en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 d §. En sådan ansökan kan för utlänningens räkning göras av dennes arbetsgivare, som skall intyga de förhållanden som ligger till grund för ansökan.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

9 §

Utöver vad som följer av förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m. skall en allmän domstol som har meddelat en dom eller ett beslut om utvisning, inom en vecka sända en kopia av domen eller beslutet enligt följande.

1. En kopia skall alltid sändas till Migrationsverket.

2. I fråga om en utlänning som skall undergå behandling i kriminalvårdsanstalt och som är häktad eller i annat fall är intagen på en sådan anstalt skall en kopia sändas till häktet eller anstalten.

3. I fråga om en utlänning som skall undergå behandling i kriminalvårdsanstalt och som är på fri fot skall en kopia sändas till Kriminalvårdsstyrelsen.

4. I andra fall än som avses i 2 och 3 skall en kopia sändas till polismyndigheten i den ort där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Underrättelseskyldigheten enligt denna paragraf omfattar även utlänning som dömts enligt 10 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529).

Underrättelseskyldigheten enligt denna paragraf omfattar även utlänning som dömts enligt 10 kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen (1989:529).

Sedan tiden för överklagande av domen eller beslutet har gått ut, skall domstolen genast underrätta den som enligt denna paragraf har fått en kopia av domen eller beslutet om talan har fullföljts eller inte.

10 §

Om en allmän domstol har meddelat beslut om särskild avgift enligt 10 kap. 8 § utlänningslagen (1989:529), skall länsstyrelsen i det län där verksamheten har bedrivits underrättas om det.

Om en allmän domstol har meddelat beslut om särskild avgift enligt 10 kap. 13 § utlänningslagen (1989:529), skall länsstyrelsen i det län där verksamheten har bedrivits underrättas om det.

Lydelse enligt SOU 2002:13 Föreslagen lydelse

7 kap.

7 c §

Avgift tas ut för prövning av ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd med 1 000 kr för personer som fyllt 18 år och med 500 kr för personer som inte fyllt 18 år. Vid ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 2 kap.4, 5 eller 6 §§utlänningslagen (1989:529) är avgiften 500 kr för personer som fyllt 18 år och 250 kr för personer som inte fyllt 18 år.

Avgift skall dock inte tas ut av: – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

6. utlänningar som avses i 12 kap. 2 § utlänningslagen,

7. studerande som av Sida, annan svensk organisation eller mellanfolklig organisation fått stipendier för studier i Sverige,

8. personer som avses i 2 kap. 13 § utlänningslagen .

Avgift enligt första stycket skall dock inte tas ut om internationell hänsyn eller sedvänja kräver det.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2003.

1. Kommitténs uppdrag och arbete

1.1. Uppdraget

Regeringen beslutade den 11 maj 2000 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda utlänningslagens (1989:529), UtlL, bestämmelser om anhöriginvandring till Sverige. Kommitténs uppdrag har sedan förändrats på sätt som framgår av statsrådsskrivelsen. Direktiven till den del av uppdraget som redovisas i detta slutbetänkande framgår i sin helhet av bilaga 1. De andra direktiven har nummer 2000:36 och 2001:64.

Slutbetänkandet behandlar de frågor som gäller dels en utvärdering och översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling, dels möjligheterna att underlätta lagföring när det gäller fall av såväl människosmuggling som människohandel samt möjligheterna att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. I detta har ingått att undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i utlänningslagen som trädde i kraft år 1994 och 1997 är ändamålsenligt utformade och vilka effekter bestämmelserna haft i den praktiska tillämpningen. Vidare har ingått att kartlägga antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats med stöd av bestämmelserna och analysera domarna med särskilt fokus på vilken betydelse rekvisitet ”i vinstsyfte” haft för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor. Uppdraget har vidare innefattat att överväga vilka möjligheter det finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen utifrån gärningarnas straffvärde.

1.2. Uppdragets genomförande

Kommittén hade sitt första sammanträde i oktober 2000 och har därefter haft ytterligare tjugoen sammanträden. Arbetet med uppdraget i denna sista del har bedrivits sedan mitten av februari 2002.

Kommittén har vid ett av sina sammanträden informerats av handläggande tjänstemän på Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet om det inom EU, FN och departementen pågående arbetet med frågor av betydelse för kommitténs arbete. På ett annat sammanträde informerades kommittén om människohandel och människosmuggling av personal från Rikskriminalpolisen (RKP). Kommitténs sekretariat har för övrigt haft löpande kontakt med RKP i dessa frågor.

I mars 2002 anordnade kommittén en utfrågning vid vilken ett flertal organisationer och myndigheter fanns representerade. I samma månad besökte ordföranden och sekretariatet den Europeiska Polisbyrån (Europol) i Haag.

Sekretariatet har träffat cheferna för polisens utlänningsrotlar i Stockholm och Malmö. Vidare har synpunkter från FN:s Flyktingkommissariats (UNHCR) kontor i Stockholm inhämtats genom skriftlig kontakt.

Slutligen har andra länder skriftligen tillställts och i viss utsträckning besvarat frågor om sina regler för människosmuggling m.m.

1.3. Slutbetänkandets disposition

Efter de inledande avsnitten innehåller slutbetänkandet i kapitel 2 en redovisning av grundläggande svenska bestämmelser om invandring samt en viss praxisredovisning.

I kapitel 3 redogörs för vissa definitioner av människosmuggling m.m. samt vad som innefattas i 10 kap. UtlL. Även andra relevanta ansvarsbestämmelser tas upp liksom internationella åtaganden. Till kapitlet hör bilaga 2 och 3.

Kapitel 4 innehåller information om människohandel samt vilket arbete mot sådan handel som bedrivits och vilka definitioner och rättsakter m.m. som detta resulterat i. Till kapitlet hör bilaga 4.

Frågor kring den rättsliga processen och synpunkter som inkommit i fråga om utredningsproblem redovisas i kapitel 5.

Kommitténs kartläggning av gripanden och domar framgår av kapitel 6, och vad som kommit kommittén till del i fråga om regleringen i andra länder av kapitel 7.

Kommitténs överväganden och förslag redovisas i kapitel 8. Till kapitlet hör bilaga 5.

De sista kapitlen innehåller kommitténs bedömning av förslagens inverkan på de i kommittéförordningen nämnda områdena (kap. 9) och en författningskommentar (kap. 10). Till betänkandet hör reservationer och särskilda yttranden.

2. Utlänningslagstiftningen m.m.

2.1. Inresa och vistelse

Sverige har en reglerad invandring. För att en utlänning skall få resa in i och vistas i Sverige skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven finns angivna i utlänningslagen och i utlänningsförordningen (1989:547), UtlF. Sålunda skall utlänningar ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, om de skall arbeta här, arbetstillstånd. Från grundreglerna finns åtskilliga undantag, bl.a. för nordbor och EU-medborgare. Bestämmelserna om krav på pass m.m. kan inte heller ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen. Således kan t.ex. utlänningar som är i behov av skydd, dvs. flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, inte vägras att resa in och vistas här enbart av det skälet att de saknar pass eller visering.

Grundregeln att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass finns i 1 kap. 2 § första stycket UtlL. Undantag från passkravet finns i utlänningsförordningen. Utlänningar som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till Sverige direkt från en sådan stat behöver inte ha pass vid inresa eller vistelse i Sverige. Med Schengenstat avses i utlänningsförordningen en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (den s.k. Schengenkonventionen) eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Utlänningar som har permanent uppehållstillstånd behöver inte heller ha pass vid vistelse i Sverige.

Med visering avses enligt 2 kap. 1 § första stycket UtlL ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid. Visering beviljas såväl för rena turistbesök som besök hos släktingar och även för tidsbegränsat arbete. Den som har en gällande visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd och vice versa. Medborgare i de nordiska länderna, övriga

västeuropeiska länder och ett antal andra länder är undantagna från kravet på visering (förordning (EG) nr 539/2001).

Uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

Utlänningar som vistas i Sverige i mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om de inte är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Den som beviljas tillstånd för bosättning i Sverige beviljas normalt permanent uppehållstillstånd från början. Migrationsverket har dock alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även om utlänningen avser att bosätta sig här (prop. 1983/84:144 s. 88). Särskilda regler om tidsbegränsat uppehållstillstånd ges i 2 kap. 4 a–e §§ UtlL och gäller bl.a. grupper av personer med tillfälligt skyddsbehov, vid tveksamhet i fråga om levnadssätt och vid anknytning genom oetablerat förhållande.

Dessutom har regeringen enligt 2 kap. 14 § UtlL möjlighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för bl.a. studier och besök, vilket utnyttjats för studier. För uppehållstillstånd för besök gäller enligt praxis att sådant kan förlängas när utlänningen är kvar i landet (jfr. nedan huvudregeln att uppehållstillstånd skall ha utverkats före inresan), men bara om vägande skäl kan åberopas. Det skall stå helt klart att avsikten med vistelsen är besök och inte bosättning. Någon längsta tid för uppehållstillstånd finns inte, men enligt förarbetena (prop. 1994/95:179 s. 65) gäller att det endast undantagsvis kan finnas skäl att bevilja tillstånd för besök för så lång tid som ett år. För längre tid skulle sökanden kunna komma att folkbokföras, och vistelsen skulle då inte längre ha karaktär av besök.

Uppehållstillstånd skall ges i vissa fall, medan uppehållstillstånd i andra fall får ges.

Både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt rätt till uppehållstillstånd. Denna och övriga bestämmelser i 3 kap. UtlL bygger på bl.a. konventionsåtaganden från svensk sida, främst 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, här kallad Genèvekonventionen, och 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning.

För andra än flyktingar och skyddsbehövande i övrigt regleras möjligheterna att få uppehållstillstånd i 2 kap. UtlL. Uppehållstillstånd får för dessa ges i vissa fall. Uppehållstillstånd

ges huvudsakligen på tre olika grunder, dels till vissa anhöriga, dels av humanitära skäl, dels av arbetsmarknadsskäl.

Av 1 kap. 5 § UtlL framgår att utlänningar skall ha arbetstillstånd för att arbeta i Sverige, om de inte har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Ytterligare undantag har föreskrivits av regeringen, bl.a. avseende utlänningar som omfattas av EES-avtalet (avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, vilket förutom EU-länderna omfattar Island, Liechtenstein och Norge).

Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen (prop. 1979/80:96 s. 30). Undantag gäller dock enligt andra stycket 1–4 för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, vid humanitära skäl, för förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts på grund av familjeanknytning, eller om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL kan uppehållstillstånd beviljas efter inresan också när en utlänning enligt vissa av punkterna i 2 kap. 4 § UtlL har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

2.1.1. Inresebegreppet

I propositionen Ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86) tar föredraganden i anslutning till tillståndsfrågorna upp frågan om inresebegreppet. Hon anför bl.a. följande (s. 56 f.):

I UtlL anges inte när en utlänning skall anses vara inrest i Sverige. Bestämmelser finns däremot om vilka tillstånd som krävs för inresa och om vilken kontroll som skall ske vid inresa eller utresa.

I praxis finns undantag från kraven på tillstånd. Sålunda krävs inte visering för en utlänning som reser till ett annat land via Sverige och vars vistelse här inskränker sig till ett uppehåll i transithallen på en flygplats.

Bestämmelserna om straffansvar i UtlL för den som i vinningssyfte hjälper en utlänning att obehörigen resa in i respektive resa till Sverige jämte motivuttalanden vid tillkomsten av de senare reglerna (se prop. 1983/84:144 s. 117) ger närmast vid handen att åtminstone i det sammanhanget endast den som har eller borde ha passerat gränskontrollen är att anse som inrest.

I UtlF finns bestämmelser om att in- och utresa måste ske på vissa bestämda platser. Dessa regler är av vikt för att den kontroll som föreskrivs i UtlL av pass och andra handlingar skall kunna ske. Det föreskrivs sålunda att utlänningar inte utan särskilt tillstånd får resa in i eller ut ur landet annat än på s.k. passkontrollorter. Direkt inresa från eller utresa till ett annat nordiskt land får dessutom ske på s.k. gränsövergångsställen. För finländska och norska gränsbor gäller särskilda regler.

Särskilda bestämmelser för inresa och utresa gäller också för utlänningar som kommer till Sverige som besättningsmän eller passagerare på fartyg. I UtlF föreskrivs att en besättningsman eller en passagerare på ett fartyg som har kommit till Sverige inte skall anses inrest förrän han lämnar fartyget. Han får också tillfälligt lämna fartyget och uppehålla sig på den ort där fartyget ligger utan att inresa skall anses ha ägt rum.

Eftersom denna regel kan ses som ett undantag från vad som annars gäller, följer av den motsättningsvis att inresa normalt skall anses ha skett när fartyget har kommit in på svenskt sjöterritorium. I praxis anses i enlighet med det nu sagda också en utlänning som befinner sig i en fritidsbåt på svenskt territorialhav inrest i landet och därmed t.ex. viseringspliktig.

I detta sammanhang vill jag nämna att JK i beslut den 22 februari 1985 (dnr. 265/85/22) har funnit att en utlänning på begäran av polismyndighet skall visa att han uppfyller kravet på passinnehav när han befinner sig ombord på en främmande stats fartyg på svenskt sjöterritorium.

Jag vill med anledning av det redovisade framhålla följande. Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i Sverige. Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla för utlänningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och vederbörliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftrum. Vidare torde det, liksom för närvarande, i allmänhet inte vara nödvändigt eller önskvärt att kräva s.k. transitvisering, dvs. visering för den som reser via Sverige till ett annat land men inte passerar någon gränskontroll. Mot bakgrund av utvecklingen i andra länder bör det dock finnas möjlighet att vid behov ställa krav även på transitvisum, generellt eller för vissa nationaliteter även för denna typ av resor. Med hänsyn till folkrättsliga regler synes det också lämpligt att ge möjlighet till undantag för s.k. oskadlig genomfart genom svenskt sjöterritorium.

Någon generell definition av begreppet inresa bör dock inte ges i lag. I stället bör regler om undantag från bestämmelserna om villkoren

för inresa i de fall som redan nu finns och som jag här har angivit samt när det i övrigt kan anses befogat kunna framgå av de föreskrifter om undantag från viseringsskyldighet m.m. som regeringen utfärdar i förordning.

Även NIPU (Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden) konstaterade i sitt slutbetänkande att grundprincipen är att inresa i och utresa från Sverige skall anses ha ägt rum när någon passerar gränsen för svenskt territorium men att vissa undantag från grundprincipen måste göras av praktiska skäl (se SOU 1999:16 Ökad rättssäkerhet i asylärenden, s. 480). NIPU:s förslag till ny utlänningslag innehåller en bestämmelse som anger att ”med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt landterritorium”. Förslaget återfinns även i lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden (beslutad vid regeringssammanträde den 6 juni 2002). Enligt en kompletterande bestämmelse i lagrådsremissen ges regeringen rätt att meddela föreskrifter om när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt territorium skall anses ha rest in i landet. Någon anledning att ta ställning till inresebegreppet i straffrättsligt hänseende eller till vad inträdet i Schengensamarbetet eventuellt kan ha för betydelse för detta fanns inte i dessa sammanhang.

2.2. Närmare om visering m.m.

2.2.1. Allmänt

En visering fungerar som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelas för att möjliggöra ett besök i Sverige. Enligt huvudregeln i utlänningslagen får utlänningar inte resa in i eller uppehålla sig i Sverige utan visering eller uppehållstillstånd. Genom en rad undantag härifrån kan dock medborgare i många länder resa in i och uppehålla sig i Sverige i tre månader utan något särskilt tillstånd. En förutsättning är då att utlänningen har tillräckliga medel för att försörja sig under besöket. Han eller hon får inte heller antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser.

Det är Migrationsverkets styrelse som enligt sin instruktion skall leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte

något annat. Det som sägs i förarbetena om när visering skall nekas är att grunderna för detta i stort överensstämmer med de materiella grunderna för beslut om avvisning enligt 4 kap. 2 § UtlL, dvs. exempelvis om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse och hemresa eller inte försörja sig på ett ärligt sätt eller om han eller hon kan antas komma att begå brott.

Viseringskravet har ansetts nödvändigt för att en reglerad invandring skall kunna upprätthållas. Samtidigt skall bestämmelserna utformas så att släktkontakter och kommersiella förbindelser inte försvåras. Visering kan beviljas av Migrationsverket eller Utrikesdepartementet. Det stora flertalet viseringar ges dock av svenska beskickningar och konsulat enligt viseringsbemyndiganden från Migrationsverket.

2.2.2. Gemensamma regler inom EU och Schengen

2.2.2.1 EU-regler om fri rörlighet och gränskontroll

Inom EU är målet att EU-länderna skall ha en gemensam viseringspolitik. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft år 1999, ingår frågor om gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring i gemenskapssamarbetet.

I EU-samarbetet skiljer man på inre och yttre gräns. Vid den inre gränsen skall kontrollerna i princip avskaffas som en följd av den gemensamma inre marknaden. Med inre gräns avses dels den geografiska gränsen mellan två EU-länder, som till exempel landgränsen mellan Sverige och Finland, dels den gräns som internationella flygplatser och hamnar utgör i ett EU-land. Den yttre gränsen är gränsen mellan EU och tredje land. Med tredje land menas alla länder utanför EU. En internationell flygplats och hamn i EU utgör också yttre gräns när den tar emot trafik från tredje land.

När den fria rörligheten är genomförd kommer det, i hamnar och på flygplatser som utgör både yttre och inre gräns, att finnas olika terminaler eller utgångar för dem som reser inom EU och för dem som reser från tredje land.

Medlemsstaterna skall inom en femårsperiod från Amsterdamfördragets ikraftträdande ha beslutat om åtgärder som säkerställer att det inte förekommer någon kontroll av personer, antingen de är EU-medborgare eller tredjelandsmedborgare, när de

passerar EU:s inre gränser. Rådet skall inom samma femårsperiod besluta också om åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser. Det gäller förfarandet vid personkontrollen och bestämmelser för denna men också regler för visering. Den 15 mars 2001 antog rådet den tidigare nämnda förordningen (EG) nr 539/2001 om fastställande av vilka länder utanför EU vars medborgare är skyldiga att ha visering när de passerar de yttre gränserna respektive vilka som är undantagna från detta krav (EGT L81, 21.3.2001, s.1).

I fråga om asyl och invandring skall rådet inom övergångstiden reglera frågan vilken medlemsstat som skall pröva en asylansökan som ingetts i en medlemsstat. Rådet skall också bestämma miniminormer för bl.a. mottagandet av asylsökande. Redan år 1990 tillkom konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna (den s.k. Dublinkonventionen, EGT L54, 4.9.1997, s.1). Genom att den ansvariga staten identifierats skall man undvika dels att den asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land, dels att en ansökan görs och prövas i flera länder. Sedan Dublinkonventionen nu trätt i kraft för samtliga EU:s medlemsstater ersätter konventionen den reglering som Schengenkonventionen innehåller om hanteringen av asylansökningar.

Enligt Amsterdamfördraget skall Dublinkonventionen ersättas av ett gemenskapsrättsligt instrument. EG-kommissionen presenterade sommaren 2001 ett förslag till en förordning som är tänkt att ersätta Dublinkonventionen (KOM/2001/447 slutlig). Europaparlamentet har yttrat sig över förslaget och ställt sig i stort sett positivt. Förslaget till förordning bygger på konventionens grundläggande principer med vissa förtydliganden. Det är idag inte klart när förordningen kan komma att antas.

2.2.2.2 Schengensamarbetet

Genom Schengensamarbetet har vissa stater redan avstått från kontroll av personer vid sina inre gränser. Samarbetet började när Tyskland, Frankrike och Beneluxstaterna år 1985 ingick det s.k. Schengenavtalet för att avveckla personkontrollerna vid de gemensamma (inre) gränserna. Fem år senare undertecknades en tillämpningskonvention, Schengenkonventionen, som närmare

reglerar samarbetet. Schengensamarbetet är nu, genom Amsterdamfördraget, en del av EU och styrs av EU-regler.

Schengenkonventionen behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG-rätten, EES-avtalet och nationella bestämmelser.

Av EU-länderna deltar alla utom Storbritannien och Irland i Schengensamarbetet. Det finns alltså ingen inre gräns mot Storbritannien och Irland. Sverige deltar operativt sedan den 25 mars 2001. För vissa delar av Schengenreglerna, bl.a. de om visering och inre gränskontroll, kommer Danmark trots Amsterdamfördraget att som utgångspunkt ha kvar det mellanstatliga samarbetet och i efterhand själv bestämma om man vill omfattas av de beslut som rådet fattar. Storbritannien och Irland kan när som helst begära att få omfattas av hela eller delar av Schengenregelverket. Island och Norge, som inte formellt kan ansluta sig, har träffat ett särskilt samarbetsavtal för att anknyta sig till Schengensamarbetet. De deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet, och på så sätt kan den fria rörligheten inom den nordiska passunionen upprätthållas.

För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga medlemsstater i EU som för andra innebär Schengensamarbetet att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengen. För en tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra sig fritt inom området under högst tre månader under en tidsperiod om sex månader eller, om vederbörande är viseringspliktig, under den tid viseringen gäller. En utlänning som har uppehållstillstånd i t.ex. Sverige kommer alltså att kunna besöka släkt och bekanta som bor i en annan Schengenstat utan att först behöva söka visering.

Inre gräns inom Schengen avser dels den geografiska gränsen mellan två Schengenstater, dels den gräns som internationella flygplatser och hamnar utgör i en Schengenstat. Den yttre gränsen utgörs av gränsen mellan en Schengenstat och tredje land. Med tredje land menas alla stater som inte deltar i Schengensamarbetet. En internationell flygplats och hamn utgör också yttre Schengengräns när den tar emot trafik från tredje land.

Viseringar för inresa och högst tre månaders vistelse i Sverige utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i Schengenkonventionen. En sådan enhetlig visering ger rätt till inresa och vistelse i alla Schengenstater under tre månader. En

visering som överstiger tre månader betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd som beviljats av någon av de avtalsslutande parterna enligt dennas lagstiftning. En sådan visering ger innehavaren tillstånd att passera genom de övriga avtalsslutande parternas territorium, i avsikt att komma till det territorium där tillståndet beviljats. En långtidsvisering ger alltså som utgångspunkt inte samma fria rörlighet som ett uppehållstillstånd eftersom uppehållstillståndet, oavsett om detta är tidsbegränsat eller permanent, ger rätt till resa mellan länderna i tre månader utan krav på viseringar. Med stöd av förordning (EG) nr 1091/2001 kan dock en visering för längre vistelse än tre månader utformas så att den ger rätt att resa fritt inom unionen i tre månader. Därigenom får anhöriga, som i väntan på uppehållstillstånd på grund av anknytning har långtidsviseringar, under viss tid samma rätt till fri rörlighet som övriga som är bosatta i EU-länder. Angående den förordningen skall påpekas att kommissionen har lagt ett förslag till direktiv som skall ersätta förordningen och i en rättsakt samla allt som definierar villkoren för friheten att resa i högst tre respektive sex månader (KOM/2001/388). Direktivet innebär också att tiden inom vilken den som har ett uppehållstillstånd kan resa fritt inom unionen bestäms till tre månader, dvs. samma tid som den som fått en visering. Vidare innebär det att ett särskilt resetillstånd med rätt att resa in och stanna mer än tre men högst sex månader under en tolvmånadersperiod – för t.ex. turister, studerande och personer som besöker sin familj – skall kunna utfärdas.

De yttre gränserna i Schengen får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall myndigheterna genomföra vissa kontroller, både vid inresa och vid utresa.

Personkontroll vid inresa skall göras för att kontrollera att personen uppfyller kraven för att komma in i Schengen, dvs. har godtagbara resehandlingar, erforderlig visering samt tillräckliga medel för sitt uppehälle. Den inresande får inte heller vara en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser.

Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse bara det berörda landet (nationell visering). I sådana fall skall de övriga Schengenstaterna underrättas.

Genomresa skall medges en medborgare i tredje land, om vederbörande har visering eller uppehållstillstånd utfärdat av en annan Schengenstat. Förekommer personen på den gemensamma spärrlista som finns i Schengens datoriserade informationssystem (SIS), kan det utgöra hinder mot genomresa.

De uppgifter som enligt artikel 96 i Schengenkonventionen får registreras på spärrlistan är bl.a. att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff på ett års fängelse) eller att utlänningen varit föremål för avvisning eller utvisning. Varje Schengenstat råder själv över vilka uppgifter den lägger in i sin nationella enhet av SIS. Däremot kommer de personuppgifter m.m. som omfattas av andra Schengenstaters registreringar att flyta in till den svenska enheten av SIS. Hur Rikspolisstyrelsen (RPS), som är ansvarig myndighet för den svenska enheten av SIS, skall hantera registret framgår av lagen (2000:344) respektive förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem.

Slutligen skall personkontroll ske även vid utresa. Kontrollen gäller alla utresande men skall, i likhet med inresekontrollen, vara noggrannare i fråga om personer som inte är EU- eller Schengenmedborgare.

Personkontroller efter Schengeninträdet

När Sverige blev operativ medlem i Schengensamarbetet avskaffades alltså den inre gränskontrollen samtidigt som den yttre gränskontrollen förstärktes och utresekontroll infördes. För att förhindra att människosmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet underlättas innefattar Schengenkonventionen en rätt för medlemsstaterna att utöva polisiära befogenheter inom hela det egna området. Detta brukar kallas kompensatoriska åtgärder, och innefattar bl.a. inre utlänningskontroll. Schengenkonventionen ger också möjlighet att ha föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar (artikel 2.3), att föreskriva anmälningsskyldighet för utlänningar (artikel 22) och att ha en skyldighet att utföra hotellkontroll (artikel 45). Staterna förbinder sig också att låta sina polismyndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott och kan träffa bilaterala överenskommelser om t.ex. gränssamarbete.

När den allmänna ordningen eller statens säkerhet kräver det, kan en Schengenstat besluta om att vid de inre gränserna, under en begränsad tidsperiod, genomföra nationella gränskontroller som är anpassade till det aktuella läget (artikel 2.2). Denna möjlighet har utnyttjats vid större, tidsbegränsade händelser. Det har gällt t.ex. EU-toppmöten under ett lands ordförandeskap, Europamästerskapen i fotboll år 2000 samt NATO:s utrikesministermöte på Island år 2002. Detta rör sig om situationer då undantag från Schengenregelverket görs och skall inte förväxlas med de kontroller som ett land genomför under normala omständigheter.

Kontroll av utlänningars rätt att resa in i och att vistas här i landet kan ske antingen vid gränsen i samband med att utlänningen reser in i Sverige eller inne i landet efter inpasseringen.

Det är polisen som vid gränsen ansvarar för den in- och utresekontroll av personer som skall göras (yttre utlänningskontroll). Enligt 5 kap. 1 och 2 §§ UtlL skall en utlänning som huvudregel visa upp sitt pass för polismyndigheten. En polisman har också rätt att göra kroppsvisitation och undersöka bagage m.m. för att ta reda på utlänningens identitet. Undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om det är av betydelse för om utlänningen har rätt att resa in i och vistas i Sverige.

Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att bistå polisen vid in- och utresekontroll. Migrationsverket får bistå efter överenskommelse med polisen. Kustbevakningen utövar dessutom kontrollen av sjötrafiken.

Den inre utlänningskontrollen syftar dels till att övervaka att utlänningar inte uppehåller sig här i landet utan erforderliga tillstånd, dels till att söka efter utlänningar som skall lämna landet enligt beslut om avvisning eller utvisning. Polisen har huvudansvaret även för denna kontroll.

Den inre utlänningskontrollen regleras i huvudsak av bestämmelserna i 5 kap. 6 § UtlL. En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i landet. Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av Migrationsverket eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att han eller hon inte skulle följa kallelsen, får utlänningen hämtas utan

föregående kallelse. I motiven sägs att bestämmelsen om hämtning utan föregående kallelse självfallet har tillämpning på situationer då en kallelse tvärtom kan antas få till följd att utlänningen håller sig undan. Det understryks att hämtning utan föregående kallelse skall tillämpas restriktivt och att det inte får ske slentrianmässigt utan endast när det bedöms behövligt (prop. 1981/82:146 s. 66). För kontrollåtgärderna gäller överhuvudtaget att de får vidtas endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

Det saknas detaljerade föreskrifter om hur den inre utlänningskontrollen skall gå till i praktiken. Som allmän utgångspunkt gäller, enligt den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL, att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Detta gäller självfallet även vid utövandet av den inre utlänningskontrollen. I 8 § polislagen (1984:387) föreskrivs att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning skall ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.

I förarbetena till utlänningslagen uttalas bl.a. att en utlännings uppträdande eller umgänge ibland kan ge anledning misstänka att han eller hon inte har rätt att vistas här i landet. I sådana fall får kontrollåtgärder enligt 5 kap. 6 § UtlL företas (prop. 1988/89:86 s. 172 f.). Någon vidare förklaring till hur stadgandet ”om det annars finns särskild anledning” skall tolkas lämnas dock inte i propositionen.

I RPS föreskrifter för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen (RPSFS 1986:3) stadgas att en person inte får kontrolleras enbart därför att han eller hon på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning. Bestämmelsen återspeglar uttalanden av JO i ärenden om utlänningskontroll (dnr 762-1980 och 1377-1981). Det fordras sålunda att någon särskild omständighet ger anledning anta att utlänningen saknar rätt att vistas i Sverige.

Ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och polismyndigheterna i utlänningsärenden finns redogjord för i RPS Cirkulärmeddelande CM 8/97. Meddelandet skrevs dock före inträdet i Schengensamarbetet och vad som däri sägs om polisens

kontroller i samband med inresa har inte samma intresse som tidigare. Man kan dock notera att vikten av att polisen särskilt granskar äktheten av misstänkt falska handlingar betonas, liksom att polisen – inte minst med tanke på att Migrationsverket saknar dessa befogenheter i samband med inresa – överväger kroppsvisitation och undersökning av handresgods m.m. när utlänningen inte kan styrka sin identitet eller om det behövs för att ta reda på dennes resväg.

Arbetet med den inre utlänningskontrollen initieras bl.a. av olika anmälningar rörande utlänningar som under sin vistelse i Sverige kommer i kontakt med olika myndigheter. Av bestämmelserna i 6 kap. 1 och 2 §§ UtlF följer att bl.a. skattemyndighet och socialnämnd skall underrätta polismyndigheten vid den första kontakten med en utlänning som inte har eller visar att han eller hon har sökt uppehållstillstånd i Sverige och som inte är undantagen från skyldigheten att ha sådant tillstånd. Polismyndigheten skall med anledning av en sådan underrättelse se till att utlänningen ansöker om uppehålls- eller arbetstillstånd hos Migrationsverket eller vidta de andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. Avsikten med dessa bestämmelser är att möjliggöra den inre utlänningskontrollen. Förutom underrättelser från myndigheter får polismyndigheterna inte sällan tips och uppgifter från allmänheten, såväl från namngivna personer som från anonyma, om att utlänningar vistas eller arbetar på uppgivna adresser utan att ha erforderliga tillstånd.

Inre utlänningskontroll bedrivs också i samband med andra åtgärder som ingår i polisens verksamhet. Att utlänningar som vistas i Sverige har erforderliga tillstånd kontrolleras ibland i samband med exempelvis kontroller av arbetsplatser, näringsställen och klubblokaler, vid trafikkontroller samt vid sedvanliga polisingripanden av olika slag. I RPS föreskrifter och allmänna råd m.m. för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen, omnämns bl.a. att möjligheten att i samband med annan verksamhet inom polismyndigheten kontrollera utlänningars rätt att vistas i landet bör beaktas. Enbart den omständigheten att en utlänning är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass är inte liktydigt med att varje utlänning skall kontrolleras.

Den inre utlänningskontrollen skiljer sig i princip från den kontroll som görs nära gränsen endast på så sätt att den sker över hela landet. I de flesta andra Schengenstaterna har man konstaterat ett behov av att göra vissa kontroller även vid resor inom Schengen. I dessa länder utförs därför en del av den inre utlänningskontrollen

som s.k. gränsnära kontroll. Det innebär bl.a. att polisen gör vissa kontroller på vägar och tåg i internationell trafik. Kontrollerna sker efter passage av den inre gränsen inom ett område av bestämd storlek, ca 25–30 km.

Inför Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet bedömde RPS att det alltjämt fanns behov av vissa kontroller och att en del av den inre utlänningskontrollen borde organiseras som gränsnära kontroll. RPS påpekade att en förutsättning för att detta inte skall strida mot Schengenkonventionen är att kontrollen inte koncentreras till gränsområdena på så sätt att den i realiteten utgör en förtäckt gränskontroll. Den fick med andra ord inte utformas så att den i formell mening utgör en kontroll över hela landet samtidigt som den i praktiken bedrivs uteslutande vid gränserna. Denna bedömning delades av regeringen i prop. 1997/98:42 Schengensamarbetet. Var på det svenska territoriet kontrollen bör utföras var enligt regeringen en sak för polisen att operativt bedöma. RPS förordade i den frågan vid ett senare tillfälle att detta borde vara i storstadsområdena och i gränsnära områden i Skåne.

I lagrådsremissen över prop. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen föreslog regeringen en ändring av 5 kap. 6 § UtlL. Bestämmelsen anger bl.a. att inre utlänningskontroll får vidtas ”endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll”. Ändringsförslaget innebar att den sista förutsättningen i meningen skulle ändras till ”eller om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen”.

Lagrådet avstyrkte i sitt yttrande den föreslagna ändringen med motiveringen att den, om inte formellt så dock i praktiken, skulle komma att strida mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Lagrådet anförde därvid följande.

Enligt den föreslagna ändringen i paragrafens tredje stycke får polisen (och Kustbevakningen) begära att en utlänning visar upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i Sverige, om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller ”om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen”.

En sådan formulering inger föreställningen att det av något skäl liknande ett antagande om att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här (ehuru det naturligtvis är svårt att föreställa sig vad det skulle kunna vara) finns anledning att kontrollera honom. Så är emellertid

inte fallet. Det framgår av motiveringen att kontroller skall utföras tämligen rutinmässigt bl.a. när den kontrollerande myndigheten av annan anledning har kontakt med utlänningen. Kontrollen skall kunna ske i stort sett utan restriktioner; kontroll skall underlåtas i undantagsfall snarare än ske endast när det är påkallat av någon särskild anledning.

Ett mera träffande sätt att återge avsikten med förslaget vore att medge kontroll när det i annat fall (än när det föreligger anledning till antagande att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här) ändå inte framstår som omotiverat att kontrollera utlänningen. Vi skulle då få ett system, liknande exempelvis det franska, där utlänningar tvingas gå med sina ”papper” på sig, ständigt beredda att bli kontrollerade av polisen. Av särskilt intresse är förslagets förhållande till diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen, som enligt 2 kap. 22 § 7 omfattar bl.a. utlänning här i riket. Enligt 2 kap. 15 § får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Förbudet tar inte sikte på gruppens nationalitet och förevarande förslag, som avser kontroll av utlänningar, bryter därför formellt inte mot förbudet. En polisman kan emellertid i regel inte ha någon omedelbar uppfattning om en persons nationalitet, eftersom denna inte framgår av körkort eller ID-kort. Det får därför antas att en utlänningskontroll inte sällan skulle komma till stånd på grund av personens ras, hudfärg eller främmande namn, som antyder etnisk tillhörighet, när polismannen inte skulle finna en sådan befogad ifall personen i fråga såg ut att tillhöra befolkningsmajoriteten. Det föreslagna arrangemanget kommer då om också inte formellt så dock i praktiken att strida mot diskrimineringsförbudet.

På grund av det anförda avstyrker Lagrådet den föreslagna ändringen såsom icke väl förenlig med regeringsformen.

Regeringen följde Lagrådets yttrande och lade inte fram förslaget i propositionen till riksdagen.

Inför Schengeninträdet utarbetade RPS, Kustbevakningen och Tullverket en gemensam handlingsplan och handbok för Schengensamarbetet. I denna refereras till Lagrådets ovan angivna yttrande och anförs därefter (s. 53) bl.a. att bortfallet av kontroll vid de inre gränserna medför ökad risk för illegal invandring och annan gränsöverskridande kriminalitet, att det därför finns anledning att i högriskområden – t.ex. i Stockholms och Skåne län – förlägga en stor del av den inre utlänningskontrollen i anslutning till gränsområdena, att kontrollerna inte får utgöra en förtäckt gränskontroll utan måste vara selektiva, dvs. misstankebaserade,

samt att det selektiva urvalet sker på grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och dylikt.

2.3. Närmare om uppehållstillstånd

2.3.1. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt

Med flykting avses enligt 3 kap. 2 § UtlL en utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av medborgarskapslandets skydd. Till ”tillhörighet till en viss samhällsgrupp” hänförs t.ex. samhällsklasser som adel, kapitalägare och jordägare, men även särskilda yrkesgrupper och medlemmar i fackliga eller andra organisationer. Kön anses i svensk praxis inte grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp (jfr UN 328-97).

Som flykting anses enligt samma bestämmelse även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Flyktingdefinitionen i 3 kap. 2 § UtlL motsvarar i princip den som återfinns i Genèvekonventionen och i 1967 års tilläggsprotokoll.

Med förföljelse torde avses varje form av mera allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna.

Med asyl avses i utlänningslagen uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Utöver de som beviljas asyl efter ansökan tar Sverige varje år emot ett visst antal flyktingar och liknande kategorier inom ramen för en särskild s.k. flyktingkvot. Kvoten för år 2002 rymmer ca 1 000 platser samt ungefär 150 platser för brådskande fall. Överföring sker i samverkan med UNHCR och avser människor som befinner sig i en särskilt utsatt situation eller fall där UNHCR har särskilda svårigheter att finna ett lämpligt placeringsland.

Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall lämnat det land där han eller hon är medborgare därför att han eller hon (1) känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, (2) på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en

miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller (3) på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Motsvarande gäller den som är statslös och befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort.

Uppehållstillstånd får med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skyddsbehövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får dessutom vägras uppehållstillstånd om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får vidare vägras om utlänningen har rest in från ett annat nordiskt land och i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Uppehållstillstånd får också vägras om utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han eller hon återsänds till det landet, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd samt om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det angivna sättet. Uppehållstillstånd får slutligen vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt Dublinkonventionen och utlänningen där är skyddad.

2.3.1.1 Pågående diskussioner om definitioner

UNHCR har i maj 2002 avslutat globala konsultationer med bl.a. de länder som ratificerat Genèvekonventionen. De har innefattat frågor om tolkningen av konventionens flyktingdefinition. De globala konsultationerna kommer att ligga till grund för den dagordning för internationella skyddsfrågor, som f.n. utarbetas inom UNHCR.

Europeiska kommissionen presenterade under hösten 2001 ett förslag till direktiv om miniminormer för när en medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd

samt om dessa personers rättsliga ställning (KOM/2001/510 slutlig). Direktivet innehåller förslag till bestämmelser för fastställande av vilka av de personer som söker internationellt skydd som skall anses uppfylla villkoren för flyktingstatus och vilka som skall anses berättigade till subsidiärt skydd. Det omfattar dock inte de tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som befinner sig på medlemsstaternas territorier och som medlemsstaterna fortlöpande tillåter att stanna inom sina territorier av skäl som inte hänger samman med behovet av internationellt skydd, t.ex. av humanitära skäl. För att uppnå större överensstämmelse och begränsa oönskad vidareflyttning av asylsökande, innehåller förslaget bestämmelser om vilka minimirättigheter och minimiförmåner som tillkommer personer som åtnjuter flyktingstatus eller subsidiärt skydd. Ungefär samma rättigheter är förbundna med de båda skyddsformerna, för att återspegla att alla personer i behov av internationellt skydd har liknande behov.

När det gäller uttrycket ”tillhörighet till en viss samhällsgrupp” anser Europeiska kommissionen att det bör tolkas brett och övergripande och således innefatta även förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Regeringen har med anledning av direktivförslaget uttalat att innehållet i förslaget i sak är bra och att bl.a. tolkningen av begreppet ”tillhörighet till en viss samhällsgrupp” är i linje med den svenska ståndpunkten.

Regeringen har beslutat att se över frågan om att i utlänningslagen införa en möjlighet för personer som förföljs på grund av kön eller sexuell läggning att erhålla flyktingstatus (dir. 2002:49). Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 2002.

2.3.2. Humanitära skäl

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL kan en utlänning få uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl. Före den 1 januari 1997 beviljades uppehållstillstånd av humanitära skäl dels av politisk-humanitära skäl, dels av rent humanitära skäl. Det finns inte någon uppräkning av vad som utgör humanitära skäl. Enligt förarbetena till 1989 års utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 147) kan det vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. Det sades också gälla personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kapitlet men där förhållandena i det land till vilket utlänningen

skulle behöva resa är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. ett pågående krig.

I ett antal beslut under år 1994 slog regeringen fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, t.ex. när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet, eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till förbättring eller att behandlingen är livsnödvändig. Enbart omständigheten att vården i Sverige håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd.

Sedan den 1 januari 1997 ges de personer som flyr undan krig och miljökatastrofer ett särskilt skydd i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Därmed avser bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl numera främst personer som har renodlat humanitära skäl (prop. 1996/97:25 s. 285, bet. 1996/97:SfU5 s. 54). Någon annan ändring i fråga om humanitära skäl tycks inte ha varit avsedd genom 1997 års lagändringar. Att visst utrymme finns i bedömningen av vad som kan utgöra humanitära skäl framgår av praxisredovisningen nedan. I denna upptas de vägledande beslut fattade av regeringen eller Utlänningsnämnden som kommittén ansett vara av intresse i förhållande till sitt uppdrag i fråga om eventuella uppehållstillstånd för offer för människohandel.

UN 16-93

I fyra avgöranden bedömdes frågan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl enligt de regler som gällde före den 1 januari 1997. Samtliga fall gäller personer från Kosovo som sökt asyl i Sverige. Inte i något av fallen ansågs de allmänna förhållandena i hemlandet utgöra grund för asyl eller uppehållstillstånd på grund av andra skyddsbehov. Inte heller ansågs förhållandena i Förbundsrepubliken Jugoslavien vad gäller tillgång till sjukvård vara sådana att det generellt sett skulle strida mot humanitetens krav att återsända en person som är i behov av sjukhusvård eller annan medicinsk behandling. I vart och ett av de fyra fallen åberopades som stöd för ansökan om uppehållstillstånd svår sjukdom för någon sökande. Särskilda omständigheter gjorde att Utlänningsnämnden i tre av fallen, vid en samlad bedömning, fann skäl av humanitär art att bevilja uppehållstillstånd.

UN 17-93

Fallet gäller en kvinna från Makedonien och hennes barn, alla bosatta i USA, som sökte uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till sina här bosatta föräldrar och systrar. Till stöd för ansökan åberopades också att kvinnan hade misshandlats och hotats av sin man, vilken hon gift sig med genom arrangerat äktenskap. Maken hade av amerikanska myndigheter uppmanats att avhålla sig från vidare misshandel samt delta i terapi och äktenskapsrådgivning, men inte visat intresse för detta. I ärendet åberopades att barnen behövde lugn och ro och hade funnit sig tillrätta i Sverige.

Utlänningsnämndens majoritet fann inte skäl att bevilja uppehållstillstånd men anförde beträffande humanitära skäl:

Det föreligger i ärendet humanitära skäl av avsevärd styrka, inte minst när det gäller barnen. Enligt UN:s mening är det emellertid i första hand fråga om sådana sociala problem som regelmässigt bör lösas i samråd med sociala och polisiära myndigheter i vederbörandes hemland. Som framgår av handlingarna har A ett s.k. green card i USA och hennes barn är amerikanska medborgare. Det bör därför åligga amerikanska myndigheter att ge A och hennes barn det skydd och den omvårdnad som erfordras. Även om de humanitära skälen är betydande bör således av nu anförda principiella skäl uppehållstillstånd inte beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL.

Två ledamöter var skiljaktiga och ansåg att de humanitära skälen, främst i fråga om barnen, var så starka att det skulle strida mot humanitetens krav att avvisa dem till USA.

Reg. 21-94

I fallet prövade regeringen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl skulle beviljas en familj med en son som hade en grav hörselnedsättning och en CP-skada och som utvecklats positivt genom den träning och behandling han fått i Sverige. Regeringen anförde bl.a. följande i fråga om medicinska humanitära skäl:

De riktlinjer som tidigare dragits upp … bör alltjämt gälla vid bedömning av om uppehållstillstånd bör beviljas för en utlänning som har behov av vård. Det innebär att tillstånd för bosättning kan beviljas endast i undantagsfall, när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. Det är inte möjligt att ställa upp

en generell regel för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att tillstånd skall beviljas. Det är mycket svårt att göra jämförelser mellan olika sjukdomar och handikapp. De humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtagandena som kan bli en direkt eller indirekt följd av att tillstånd beviljas. Särskilt måste beaktas de åtaganden utöver det enskilda fallet som kan bli följden av att tillstånd beviljas. Sverige kan på många områden erbjuda en medicinsk vård på en högre nivå än många andra länder. Samtidigt är våra vårdresurser begränsade. Vi har inte möjlighet att ta emot människor som söker sig hit från andra länder i huvudsakligt syfte att få en bättre vård än i hemlandet.

I princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring av tillståndet eller att behandlingen är livsnödvändig. Vidare måste beaktas om det föreligger någon möjlighet till vård i hemlandet. Enbart den omständigheten att vården i Sverige håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för tillstånd. Inte heller bör uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet leda till att tillstånd beviljas. Det kan i vissa fall finnas skäl att göra en något generösare bedömning. Det kan gälla barn, när sjukdomen eller handikappet på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets utveckling vid ett återsändande. Det kan också gälla personer som utvecklat sjukdomen eller handikappet efter inresan i Sverige, t.ex. på grund av en här inträffad olyckshändelse.

Med hänsyn till omständigheterna i ärendet fann regeringen synnerliga skäl av humanitär art föreligga att bevilja uppehållstillstånd.

Reg. 68-97

Fallet gällde tre syskon från Rwanda som åberopade anknytning till en i Sverige bosatt syster. På grund av att tidigare hushållsgemenskap saknades kunde uppehållstillstånd på grund av anknytning inte ges med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Förhållandena i övrigt var sådana att kriget i Rwanda hade splittrat syskonen och att syskonen i Rwanda länge inte känt till att systern i Sverige levde. Eftersom systern inte hade beviljats uppehållstillstånd som flykting ansågs inte heller den fjärde punkten i lagrummet tillämplig.

Regeringen prövade om det fanns förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl och konstaterade att syskonens liv i många år präglats av olika traumatiska och uppslitande händelser, att de inte hade några andra anhöriga i

hemlandet och att den politiska situationen i Rwanda var sådan att de skulle gå en högst osäker framtid till mötes om de stannade där.

Varken dessa eller andra anförda omständigheter ansågs var för sig utgöra tillräckliga skäl för uppehållstillstånd. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna ansågs dock sådana skäl finnas, och uppehållstillstånd beviljades.

UN 344-97

Två kristna irakiska systrar ansökte år 1995 om asyl i Sverige. I Irak hade de i skolan blivit bestraffade för sin vägran att bära slöja. Ingen i deras familj hade varit politiskt aktiv eller gripits. Situationen för kristna i Irak beskrevs av systrarna som svår. Systrarna hade rest ut ur Irak legalt men hade sedan tagit sig vidare till Europa med hjälp av falska handlingar. Såväl Statens Invandrarverk som Utlänningsnämnden fann att systrarna inte kunde betraktas som flyktingar eller på annat sätt skyddsbehövande i enlighet med utlänningslagens regler. Utlänningsnämnden fann dock att det med hänsyn till den rådande situationen i Irak när det gäller de mänskliga rättigheterna och till den nyckfullhet som präglar de irakiska myndigheternas agerande skulle te sig inhumant att tvinga systrarna att återvända till hemlandet. Utlänningsnämnden anförde:

Mot den ovan angivna bakgrunden uppkommer frågan om det finns förutsättningar att bevilja systrarna A och B uppehållstillstånd på humanitär grund med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 1997. Någon ändrad lagstiftning vad gäller uppehållstillstånd av humanitära skäl har inte skett i samband med de lagändringar i utlänningslagen som har trätt i kraft den 1 januari 1997. Genom de nya skyddsregler som införts i 3 kap. 3 § för personer som lämnat sitt land på grund av krig eller inbördeskrig kommer emellertid enligt förarbetsuttalanden i propositionen (se prop. 1996/97:25 s. 116 och 285) uppehållstillstånd av humanitära skäl i fortsättningen främst att avse personer med renodlat humanitära skäl, dvs. personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd och inte personer med vad som brukar kallas politisk-humanitära skäl

Enligt UN:s mening bör dock de ovan redovisade uttalandena inte förstås så att det är fråga om en fullständig och uttömmande reglering när uppehållstillstånd får ges av humanitära skäl. Situationer kan uppstå där den allmänna situationen i ett land, utan att det är fråga om krig eller inbördeskrig, är sådan att det skulle te sig stötande att skicka någon tillbaka dit även om vederbörande inte är att betrakta som

flykting eller skyddsbehövande (jfr socialförsäkringsutskottets betänkande 1996/97:SfU5 s. 54 vari uttalas att det ovan redovisade uttalandet i propositionen inte utesluter att det även i fortsättningen kan förekomma någon situation där uppehållstillstånd av politiskhumanitära skäl kan ges med stöd av 2 kap. 4 § UtlL). Enligt UN:s mening är de omständigheter som systrarna A och B åberopat mot att återvända till hemlandet exempel på en sådan situation. UN finner således vid en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet att systrarna A och B bör tillåtas att stanna i Sverige på humanitär grund.

UN 390-00, 391-00 och 418-00

Utlänningsnämnden har i tre fall från år 2000 prövat huruvida skäl förelegat att trots att ett förhållande upphört bevilja uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 e § tredje stycket UtlL. Bestämmelsen förutsätter inte uttryckligen humanitära skäl för att ett sådant tillstånd skall beviljas. Vad som uttalats i förarbetena beträffande den tredje punkten i bestämmelsen –”andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd” – gör dock att en jämförelse med de humanitära skälen i 2 kap. 4 § UtlL kan vara intressant.

Fallen gäller kvinnor som åberopat att det anknytningsgrundande förhållandet upphört på grund av mannens våld mot kvinnan. Vad som i övrigt åberopats var den socialt sett svåra situation som skulle möta dem som frånskilda kvinnor i hemlandet (Iran och Kina) vid en utvisning.

Utlänningsnämnden konstaterade till att börja med, att bestämmelsen i fråga var avsedd att lagfästa den praxis som gällt före bestämmelsens tillkomst och enligt vilken uppehållstillstånd, trots att ett förhållande upphört, kunde beviljas med stöd av bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. I förarbetena (prop. 1999/2000:43 s. 54) anförs följande.

En samlad bedömning måste göras i varje enskilt fall, om fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas trots att ett förhållande upphört. Vid den bedömningen måste självfallet liksom hittills beaktas, om det finns andra starka skäl än våld eller allvarliga kränkningar som talar för att sökanden bör tillåtas stanna här, exempelvis om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett återvändande eller om sökanden har stark anknytning hit. Hänsyn bör också tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Även om sökanden inte utsatts för så allvarliga kränkningar att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på denna grund, kan ändå vid en samlad bedömning omständigheterna framstå som så ömmande att

fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas. Vid en samlad bedömning bör också vägas in sökandens anknytning till hemlandet och till vilka förhållanden där som sökanden har att återvända.

Utlänningsnämnden fann i alla tre fallen att det inte förelåg förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd med hänvisning enbart till att förhållandet upphört på grund av allvarliga övergrepp eller kränkningar. Däremot ansåg nämnden att alla kvinnorna, vid en sammantagen bedömning av omständigheterna, borde få stanna i Sverige eftersom omständigheterna var så ömmande att tillräckligt starka skäl för uppehållstillstånd förelåg.

2.3.3. Levnadssättets betydelse vid prövning av ärenden om uppehållstillstånd m.m.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd för den som inte är flykting eller skyddsbehövande enligt 3 kap. UtlL beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel (2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL). Bestämmelsen infördes den 1 juli 1995 men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare praxis. Således innebär bestämmelsen att utlänningens förväntade skötsamhet och hederlighet vägs in vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd. Enligt regeringen (prop. 1994/95:179 s. 48) skall förutom lagakraftvunna domar endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet beaktas. Detta kan avse exempelvis att utlänningen erkänt en gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom eller begått annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras är beroende av en bedömning i det enskilda fallet.

Förarbetena innebär att det finns mycket litet utrymme för att i ärenden om beviljande och återkallelse av uppehållstillstånd beakta någon annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar. Vad som avses med ”annan misskötsamhet” vid prövning av om uppehållstillstånd skall ges har inte utvecklats närmare än vad som anförts ovan.

Vid avvisning är läget något annorlunda. Avvisning kan t.ex. ske, om utlänningen på grund av någon särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige. Sådan särskild omständighet kan vara att det av utlänningens egna uttalanden eller andra förhållanden framgår att han eller hon t.ex. avser att olovligen

bortföra sitt barn. Avvisning kan också ske om det kan antas att utlänningen inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Detta avser främst prostitution.

När det gäller flyktingar och andra skyddsbehövande är möjligheterna att neka uppehållstillstånd mer begränsade och även frågor om återkallelse och avvisning vägs mot åberopade skyddsskäl.

2.3.4. Återkallelse av tillstånd

Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. För den som medvetet lämnar oriktig uppgift föreskrivs straffansvar. Återkallelse får också ske om det finns andra särskilda skäl, men i fråga om uppehållstillstånd bara om utlänningen ännu inte rest in i Sverige (2 kap. 9 § UtlL). Andra särskilda skäl kan i fråga om visering vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här eller ägnar sig åt annan verksamhet i Sverige än som förutsatts. I fråga om uppehållstillstånd kan särskilda skäl vara att förutsättningen för tillstånd har förändrats väsentligt och detta inte orsakats eller bort förutses av utlänningen.

Uppehållstillstånd får återkallas också om utlänningen har registrerats på spärrlistan i SIS (2 kap. 10 § UtlL).

Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest in i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. Huruvida utlänningen har familj här respektive i hemlandet kan ha betydelse, liksom t.ex. ålder, arbetsförhållanden, utbildning och andra sociala förhållanden. Om han eller hon har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd, får återkallelse ske bara om det finns synnerliga skäl.

2.3.5. Grunder för avvisning och utvisning

Att avvisa en utlänning avser de fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har, och inte heller när frågan aktualiseras, har haft uppehållstillstånd i Sverige efter ankomsten hit. Utvisning däremot sker när en utlänning antingen stannar kvar i Sverige efter att ett uppehållstillstånd har gått ut eller återkallats eller har dömts för brott av viss svårighetsgrad.

I 4 kap. 1 § UtlL anges de s.k. formella avvisningsgrunderna. Enligt dessa får utlänningar avvisas bl.a. om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. Sedan Sverige blivit operativ medlem i Schengensamarbetet kan avvisning dessutom ske om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i Schengenkonventionen. Det innebär att avvisning får ske också om utlänningen finns registrerad på spärrlista i SIS. Formell avvisning får ske utan tidsgräns.

De materiella avvisningsgrunderna anges i 2 § i samma kapitel och innebär att avvisning får ske bl.a. om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin försörjning eller hemresa eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Materiell avvisning får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om han eller hon har visering eller uppehållstillstånd (dock kan utvisning ske, jfr. nedan). Avvisning kan däremot ske om viseringen upphört.

I lagrådsremissen över NIPU:s slutbetänkande (avsnitt 21.3.5) föreslås i fråga om avvisning på grund av antaget oärligt levnadssätt att nuvarande regler skall fortsätta gälla och anförs bl.a. följande. Att ”inte försörja sig på ett ärligt sätt” avser främst prostitution. Även om prostitution i sig inte är straffbart är det samtidigt inte ett av samhället accepterat sätt att försörja sig på. Prostitution leder ofta till eller har samband med brottslighet. Det har under senare tid i ökad utsträckning förekommit att prostituerade från andra länder sökt sig till Sverige. Det bör liksom hittills vara möjligt att hindra en sådan person från att resa in i landet.

Kapitlets 3 § talar om att en utlänning får utvisas ur Sverige, om han eller hon uppehåller sig här efter det att hans eller hennes uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats. Sådan utvisning beslutas av Migrationsverket.

Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i

Sverige, skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Särskilda skäl kan vara t.ex. att det framstår som sannolikt att sökanden efter avslagsbeslutet frivilligt kommer att lämna landet.

Avvisning beslutas av Migrationsverket om utlänningen åberopar någon form av politiska skäl eller om utlänningen vistats i Sverige utan avbrott mer än tre månader efter ankomsten när frågan om avvisning väcks. I andra fall meddelas beslut om avvisning av polismyndigheten.

Närmare om vad som gäller vid utvisning på grund av brott framgår av avsnitt 3.5.2.

2.3.6. Verkställighet av avvisning och utvisning

En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas snarast möjligt (8 kap. 12 § UtlL), och även om beslutet överklagas. Migrationsverkets avvisnings- eller utvisningsbeslut får normalt inte verkställas förrän beslutet har vunnit laga kraft. Lagen föreskriver dock vissa möjligheter till omprövning av beslut och inhibition av verkställighet. Även Utlänningsnämnden får, när den prövar en s.k. ny ansökan (ansökan om uppehållstillstånd från en utlänning som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft), besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.

I 8 kap. 1 § UtlL finns ett generellt förbud mot verkställighet av avvisning eller utvisning till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Samma hinder föreligger till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara.

Enligt 2 § i samma kapitel får verkställighet inte heller ske genom att utlänningen sänds till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk för förföljelse. Innebörden av förföljelse är densamma som i 3 kap. 2 § UtlL. Från skyddet mot verkställighet görs visst undantag för det fall utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och verkställighet inte kan ske på annat sätt. Likväl får detta inte ske om förföljelsen innebär fara för hans eller hennes liv

eller annars är av särskilt svår beskaffenhet. Skyddet mot verkställighet gäller inte bara flyktingar utan alla utlänningar.

Föreligger inget hinder mot verkställighet skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas tillbaka till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han eller hon kom till Sverige (8 kap. 5 § UtlL). I vissa fall finns också möjlighet att verkställa till något annat land.

Ett beslut om avvisning upphör att gälla, om det inte har verkställts inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft (8 kap. 15 § UtlL). Har utlänningen hållit sig undan verkställighet av ett avlägsnandebeslut eller på annat sätt själv bidragit till den långa vistelsetiden, kan nytt beslut om avvisning fattas (UN 28-92 och 316-98).

2.4. Flyktingrätt

2.4.1 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning

Den viktigaste internationella överenskommelsen av betydelse för behandlingen av flyktingar är FN:s konvention angående flyktingars rättsliga ställning av den 28 juli 1951, i flyktingsammanhang oftast kallad enbart Genèvekonventionen. Konventionen ratificerades av Sverige i augusti 1954 (SÖ 1954:55). Konventionen har senare kompletterats med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New Yorkprotokollet, som ratificerades av Sverige i augusti 1967 (SÖ 1967:45).

Den centrala bestämmelsen i Genèvekonventionen när det gäller skyddet för flyktingar är förbudet i artikel 33 mot att avlägsna en flykting till gränsen mot ett område där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning, den s.k. non-refoulment-principen. Asylrätten utgörs således i princip av ett förbud mot att avvisa en flykting till hemlandet eller till ett annat land där han eller hon riskerar förföljelse eller till ett land från vilket flyktingen riskerar att sändas till hemlandet. Konventionen innehåller också undantagsregler som innebär att konventionen inte är tillämplig på den som begått brott mot freden eller mänskligheten eller krigsförbrytelser, som begått ett grovt

icke-politiskt brott eller som gjort sig skyldig till gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser.

Konventionen ger ingen rätt för flyktingar att välja asylland. En stat kan således avvisa en flykting till en annan stat där flyktingen kan få skydd. Det görs av Sverige och av de flesta andra länder i enlighet med principen att flyktingar skall ges skydd i det land där de först sökt eller hade kunnat söka asyl, den s.k. första asyllandsprincipen.

En annan artikel av betydelse i detta sammanhang är artikel 31. Enligt denna får en stat inte straffa en flykting för olovlig inresa eller vistelse, om flyktingen kommer direkt från ett område där han eller hon hotades av politisk förföljelse som gällde hans eller hennes liv eller frihet. Bestämmelsen förutsätter bl.a. att flyktingen, för att kunna åberopa den, utan dröjsmål anmäler sig till myndigheterna.

2.4.2. Andra internationella överenskommelser

Artikel 14 i FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter ger rätt åt var och en att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse. Undantag i rätten görs bl.a. för handlingar som strider mot FN:s ändamål och grundsatser och för staters krav på moral och allmän ordning. Artikel 13.2 i samma deklaration ger var och en rätt att lämna varje land, inbegripet sitt eget, och att återvända till sitt eget land.

FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling anger i artikel 3 att ingen stat skall utvisa, avvisa eller utlämna en person till en annan stat, om det finns välgrundad anledning tro att personen där riskerar att bli utsatt för tortyr.

Både Europakonventionen och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller vidare regler om förbud mot att låta någon utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Dessa regler gäller oavsett eventuellt flyktingskap och förhindrar ofta verkställighet även i fall när flyktingkonventionens undantagsbestämmelser i och för sig skulle vara tillämpliga. Undantagsbestämmelserna har därför liten praktisk betydelse.

Bestämmelser om grundläggande rättigheter som skydd mot tortyr m.m. liksom rätten att lämna varje land förekommer för övrigt i ett flertal internationella dokument, t.ex. FN:s konvention

om medborgerliga och politiska rättigheter och tilläggsprotokoll 4 till Europakonventionen.

2.4.3. UNHCR:s inställning i vissa frågor

UNHCR skall verka för att Genèvekonventionen får bredast möjliga anslutning och att den efterlevs. Deras ansvarsområde omfattar idag de flesta människor som har flytt över internationella gränser på grund av krig eller andra politiskt relaterade orsaker. Därutöver bistår de vissa grupper av människor som har flytt inom sitt hemland.

UNHCR ser, liksom många stater, risken att kriminell, organiserad människosmuggling leder till att nationella asyl- och invandringsprocedurer missbrukas. Samtidigt är enligt UNHCR situationen för asylsökande ofta sådan att de, på grund av ökade svårigheter att söka skydd, är hänvisade till människosmugglare. I mängden av de människor som lämnar sitt land kan det finnas de som har genuina skyddsbehov och som inte har möjlighet att erhålla visering och pass utan måste vända sig till smugglare för att kunna fly. För flyktingars del är detta regel snarare än undantag. Även bland offren för människohandel kan finnas personer som är i behov av internationellt skydd. UNHCR stödjer till fullo staternas kamp mot den organiserade brottsligheten, men har samtidigt anfört att staterna i sina strävanden med att få bukt med den måste upprätthålla sina internationella åtaganden.

Efter de globala konsultationer som nämnts i avsnitt 2.3.1.1 har UNHCR presenterat ett dokument med rekommendationer som avser flyktingkvinnor. Dokumentet belyser de särskilda problem som möter kvinnor i flykt och behandlar i ett avsnitt handel med kvinnor och flickor. I detta anförs att rekrytering av kvinnor och flickor för sexuella ändamål i enskilda fall, då en stat inte kan eller vill erbjuda skydd mot skada, kan utgöra flyktingskäl. Rekommendationerna innebär i den delen framför allt att kvinnor och flickor som fallit offer för människohandel skall ha möjlighet att söka asyl och att UNHCR bör utreda under vilka förhållanden Genèvekonventionens flyktingdefinition är tillämplig på sådana personer.

2.5. Något om sociala förmåner

Uppehållstillstånd är av olika slag. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. UtlL har inte bara en starkare rätt till uppehållstillstånd än många som söker tillstånd av andra skäl. En flykting eller annan skyddsbehövande har också efter det att uppehållstillstånd beviljats en i vissa avseenden förmånligare ställning än den som har fått uppehållstillstånd av andra skäl. Dessutom är reglerna om sociala förmåner under den tid ansökan om uppehållstillstånd prövas mer förmånliga än för andra sökande.

2.5.1. Bostad, logi och allmänna levnadsomkostnader – tiden innan uppehållstillstånd har beviljats

Migrationsverket är, enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), huvudman för asylsökande innan frågan om uppehållstillstånd är avgjord. Den som omfattas av LMA har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Den bestämmelsen i socialtjänstlagen avser bl.a. försörjningsstöd, vilket inkluderar skälig kostnad för boende.

För asylsökande skall Migrationsverket svara för att plats kan beredas på dess anläggningar för dem som inte själva önskar eller kan ordna sitt boende. Boendet är gratis för dem som saknar medel. Därutöver lämnas dagersättning samt, om annat angeläget behov föreligger, särskilt bidrag. Dagersättningen skall täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Särskilt bistånd får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, t.ex. kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, handikapputrustning och spädbarnsutrustning. De asylsökande som väljer eget boende får bostadsersättning. Biståndet åt asylsökande förutsätter att utlänningen är registrerad vid en förläggning.

Förutom asylsökande omfattar LMA bl.a. utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl har medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Detta avser enligt förarbetena dels nära anhöriga till personer som redan är bosatta här i landet, dels personer som på grund av sjukdom eller andra humanitära skäl fått tillåtelse att vistas i Sverige i avvaktan på

att deras ansökan prövas (se prop. 1987/88:80 s. 39 och prop. 1993/94:94 s. 93). För dessa personer lämnas det bistånd LMA medger av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. Biståndet avser i dessa fall dagersättning och särskilt bidrag men inte bostad eller logi. Sådan måste således ordnas på annat sätt.

För en kommun kan alltså kostnader för vissa personer uppkomma redan under den tid då en ansökan om uppehållstillstånd prövas. En kommun som har lämnat bistånd enligt LMA har rätt till ersättning från staten för biståndet enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Ersättning beslutas och betalas av Migrationsverket efter ansökan i efterskott. Eftersom kommunens ersättningsrätt är kopplad till utlänningens biståndsrätt enligt LMA, ersätter staten inte kostnad för bostad eller logi för de personer som inte har rätt till detta enligt LMA.

Rätten till bistånd enligt LMA upphör när uppehållstillstånd ges. Även andra utlänningar som inte är bosatta i Sverige, t.ex. turister, kan komma i behov av kommunens bistånd under sin vistelse här. En kommun har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ett ansvar för alla som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. Däremot kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges. Om detta finns uttalanden från tidigare förarbeten, i Socialstyrelsens allmänna råd samt i Socialstyrelsens handbok om ekonomiskt bistånd som innebär bl.a. följande.

Skyldigheten för en kommun att pröva behovet av ekonomiskt bistånd för en person som vistas i kommunen mer eller mindre tillfälligt påverkas inte av vistelsetidens längd. Omfattningen (kurs. här) av det bistånd som vistelsekommunen kan ha skyldighet att utge kan däremot påverkas av den tid som han eller hon vistas där och under vilka förhållanden. Det kan t.ex. verka orimligt att en kommun genom principen om vistelsekommunens ansvar blir ansvarig för kostnadskrävande vård- och behandlingsinsatser till en person som tillfälligt vistas i kommunen. En kortare tid i vistelsekommunen kan vara ett skäl till att beräkna kostnader till en lägre nivå än vad som framgår av riksnormen. Vistelsekommunens ansvar då en person endast tillfälligt vistas i en kommun torde i princip vara begränsat till bistånd till en hemresa om behovet kan tillgodoses genom att vederbörande reser hem.

När det sedan gäller innebörden av skälig levnadsnivå så förutsätter det i sig en anpassning till den enskildes behov.

Ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen är avsett att vara det yttersta skyddsnätet för de människor som inte klarar sig på annat sätt.

Det har även betydelse om det behov av stöd och hjälp som finns kan tillgodoses på annat sätt än via den kommunala socialtjänsten.

Det räcker alltså att den enskilde vistas i Sverige för att omfattas av socialtjänstlagen och för att vistelsen kan ge rätt till bistånd. De rättigheter som finns enligt socialförsäkringssystemet är däremot kopplade till folkbokföring. Den som efter inflyttning i Sverige kan antas komma att vara bosatt i landet under minst ett år skall folkbokföras.

2.5.2. Bostad, logi och allmänna levnadsomkostnader – tiden efter beviljat uppehållstillstånd

Rätten till bistånd enligt LMA upphör som sagts när uppehållstillstånd ges. När uppehållstillstånd har getts har den som inte klarar sin försörjning rätt till hjälp enligt socialtjänstlagens bestämmelser.

Det är kommunerna som efter överenskommelser med Integrationsverket tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd. Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret. Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande eller på grund av humanitära skäl, också vissa av dem som får stanna som anhöriga till sådana personer. För dem som av något av dessa skäl fått uppehållstillstånd för bosättning får kommunerna statsbidrag enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. för kostnader i samband med mottagande av personer som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Statsbidraget utbetalas i dessa fall i form av ett schablonbelopp – som huvudregel under två år – och skall täcka kommunens kostnader för svenskundervisning och försörjning samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. Andra ersättningsformer kompletterar schablonersättningen och utbetalas i speciella situationer.

Kommunerna erhåller inget statsbidrag för bistånd som utgår till en person som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som inte leder till bosättning.

2.5.3. Hälso- och sjukvård

Allmänt sett gäller att en person som vistas i ett landsting utan att vara bosatt där skall få tillgång till omedelbar hälso- och sjukvård i enlighet med 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Begreppet omfattar både sjukdomsförebyggande åtgärder och den egentliga sjukvården. I detta ingår även psykologisk och psykiatrisk vård till personer som på grund av exempelvis traumatiska upplevelser och övergrepp är i behov av omedelbar vård.

Den som vistas i Sverige utan att vara bosatt här och utan att ha sökt asyl, t.ex. med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl eller med rätt att vistas här medan sådan ansökan prövas, har enligt hälso- och sjukvårdslagen rätt att få omedelbar hälso- och sjukvård. Vården betalas av den enskilde, eller eventuellt av hans eller hennes hemland om det finns avtal om detta mellan det landet och Sverige. I den mån landstingen utan betalning från den enskilde eller hemlandet ger vård åt en sådan utlänning är det en kostnad som drabbar landstinget självt. Någon ersättning från staten utgår, med undantag för hälsoundersökning som görs av smittskyddsskäl, alltså inte. Asylsökande har en något vidare rätt, nämligen rätt till akut sjuk- och tandvård, sjuk- och tandvård som inte kan anstå samt viss annan vård, exempelvis mödra- och förlossningsvård. Asylsökande barn har rätt till samma hälso- och sjukvård samt tandvård som i Sverige bosatta barn. Detta följer av ett avtal mellan staten och Landstingsförbundet. I den omfattning som landstingen ger vård enligt avtalet lämnas de statlig ersättning i form av schablonbelopp enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Förordningen ger också kommuner och apotek rätt till ersättning för vård och läkemedel som lämnats enligt LMA.

En särskild reglering vad gäller rätt till hälso- och sjukvård finns för personer som tagits i förvar med stöd av bestämmelserna i 6 kap. UtlL. För dessa gäller enligt 6 kap. 31 § UtlL att de skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som har ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL även om sådant tillstånd inte har sökts. Även för dessa utlänningar har avtal slutits mellan staten och Landstingsförbundet, enligt vilket landstingen åtar sig att ge den nämnda vården och staten åtar sig att ersätta kostnaderna för denna.

Vad som avses med vård som inte kan anstå och omedelbar hälso- och sjukvård bedöms från fall till fall av den behandlingsansvarige läkaren.

3. Människosmuggling m.m.

Kommitténs uppdrag såvitt avser människosmuggling består i att utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling samt att utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas. I det här kapitlet ges inledningsvis en definition av begreppen ”människosmuggling” och ”olaglig invandring” samt redogörs för människosmugglingens omfattning och struktur. För att få en samlad syn på de företeelser som kan ingå som olika led vid människosmuggling lämnas vidare en redogörelse för samtliga ansvarsbestämmelser i 10 kap. UtlL. Vidare redogörs för andra relevanta ansvarsbestämmelser, vissa bestämmelser om särskild rättsverkan av brott och om näringsförbud samt görs en genomgång av internationella åtaganden m.m.

3.1. Definitioner

Människosmuggling och människohandel brukar behandlas som två olika företeelser, även om gärningarna många gånger griper in i varandra. Angående begreppet ”människohandel”, se vidare avsnitt 4.1.

Med människosmuggling avses illegal transport av människor över nationella gränser. Människosmuggling brukar anses innefatta någon form av frivillighet från de smugglades sida. Typiskt sett sammanfaller smugglarnas och de smugglades intressen när det gäller brottets fullbordan, även om smugglarna många gånger hänsynslöst utnyttjar människors utsatta situation i ursprungsländerna. Människosmuggling anses utgöra ett brott mot staten. De personer som smugglas kan dock under smugglingen utsättas för brott som riktar sig mot deras person, t.ex. misshandel och olaga hot.

År 2000 antog FN en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Till denna konvention finns två tilläggsprotokoll. Det ena tilläggsprotokollet handlar om människosmuggling land-, sjö- eller luftvägen. I tilläggsprotokollet definieras ”människosmuggling” som anordnandet, i syfte att erhålla ekonomisk eller annan materiell fördel, av en persons olagliga inresa i en konventionsstat i vilken personen i fråga inte är medborgare eller fast bosatt. Med ”olaglig inresa” avses i protokollet att passera en nationell gräns utan att uppfylla de förutsättningar som krävs för att inresan skall vara laglig.

Inom EU har utarbetats ett direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt ett rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Direktivet innehåller bestämmelser om vilka typer av hjälp som skall vara förbjudna och belagda med påföljd enligt den nationella lagstiftningen. Enligt dessa skall medlemsstaterna anta lämpliga påföljder för var och en som avsiktligt hjälper en utlänning som inte är medborgare i en av EU:s medlemsstater att resa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering. Någon ytterligare definition av begreppet ”olaglig inresa” finns inte. Enligt direktivet skall det även vara förbjudet och belagt med påföljd att i vinstsyfte avsiktligt hjälpa en utlänning som inte är medborgare i en av EU:s medlemsstater, att uppehålla sig på en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars vistelse.

Olaglig invandring är ett vidare begrepp och gäller mer allmänt olaglig inresa och vistelse. Det kan röra sig om personer som olagligen rest in i ett land, antingen genom att ta sig över gränsen olagligen eller genom att passera gränsen med falska handlingar.

Men det kan även röra sig om personer som rest in i landet med en giltig visering eller ett giltigt uppehållstillstånd, men stannat kvar efter att tillstånden har löpt ut. Arbetet inom EU mot den olagliga invandringen omfattar, förutom harmonisering av medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser, även åtgärder såsom transportörsansvar och gränskontroller.

3.2. Omfattning och struktur

Enligt uppgifter från RKP beräknas människosmugglingen omsätta minst 7 miljarder US-dollar per år globalt. Omsättningen i Sverige beräknas uppgå till ca 300–600 miljoner kr per år. Ungefär 60 procent av de som söker asyl i Sverige har utnyttjat människosmugglare eller motsvarande. År 2001 smugglades ca 15 000–17 000 personer till eller genom Sverige. Samma år anmäldes drygt 100 brott om människosmuggling. Mörkertalet är således stort.

Enligt Migrationsverkets statistik kom 23 500 asylsökande till Sverige under år 2001, vilket var 7 200 fler än under år 2000. Ökningen beror främst på att gränskontrollerna mellan Schengenstaterna togs bort i och med Sveriges inträde i Schengensamarbetet den 25 mars 2001. År 2001 fick 6 852 personer uppehållstillstånd i Sverige av flyktingskäl, andra skyddsbehov och humanitära skäl. Av Migrationsverkets årsredovisning 2001 framgår att år 2001 sökte 86 procent asyl efter inresa jämfört med 67 procent år 2000.

Europol är EU:s brottsbekämpande myndighet som ansvarar för underrättelseverksamheten. Dess målsättning är att förbättra effektiviteten och samarbetet mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter när det gäller att förebygga och bekämpa allvarliga former av internationell organiserad brottslighet, däribland nätverk för illegal invandring. Med uttrycket ”nätverk för illegal invandring” avses enligt Europols konvention de handlingar som i vinstsyfte avsiktligen underlättar inresan till, vistelsen på eller arbete inom EU:s medlemsstaters territorium, i strid med bestämmelser och tillämpliga villkor i medlemsstaterna.

Från Europol har bl.a. följande uppgifter erhållits beträffande den organiserade illegala invandringen till EU:

Krig, konflikter, miljökatastrofer, dåligt förvaltade stater, fattigdom och andra missförhållanden leder till att människor lämnar sina länder för att söka skydd eller bättre förhållanden i andra länder. Att migranter söker sig till EU beror bl.a. på att där råder stabilitet, arbetskraftsbehov, social trygghet och bättre ekonomi. Migrationsströmmarna styrs av vilka som får uppehållstillstånd i vilka länder.

På grund av brottets natur är det omöjligt att exakt ange antalet migranter som antingen försöker eller lyckas att ta sig in i medlemsländerna illegalt. Antalet asylansökningar i medlemsländerna kan dock ge viss indikation på omfattningen.

Många asylansökningar görs nämligen efter inresan, vilket talar för att de sökande har kommit in i landet utan att bli upptäckta.

Användandet av kriminella organisationer för att underlätta migrationen synes ha ökat. Majoriteten av de kriminella organisationer som sysslar med illegal invandring är icke-infödda grupper, huvudsakligen afghanska, albanska, iranska, irakiska, jugoslaviska, kinesiska, nigeriska, pakistanska, ryska och turkiska grupper. De kriminella organisationerna koncentrerar sig sällan på en kriminell verksamhet, utan sysslar ofta med flera olika verksamheter. Narkotikasmuggling kombineras t.ex. ofta med andra verksamheter såsom bedrägeri, penningtvätt och illegal invandring. De som smugglas tvingas ibland bära narkotika över gränsen som delbetalning för resan.

Immigranterna, som tagit sig in på illegalt sätt, kommer huvudsakligen från länder i Afrika (Nigeria, men även Angola, Guinea, Malawi, Sierra Leone och Somalia), Asien (Afghanistan, Indien, Iran, Irak, Kina, Sri Lanka och Turkiet), Central- och Östeuropa (Tjeckien, f.d. Jugoslavien och Ukraina) och sydöstra Europa (Albanien).

Det finns många resvägar som kan användas för att smuggla in människor i EU. De kriminella organisationerna är flexibla och väljer nya resvägar när de tidigare har identifierats av myndigheterna. De kriminella organisationerna har även omfattande kunskap om gränskontrollerna i destinationsländerna och, i förekommande fall, transitländerna. Ett betydande antal migranter tar sig in i Grekland, Italien, Spanien, Tyskland och Österrike via dessa länders landgränser och kustlinje.

Två av de mest använda transitländerna före ankomsten till EU:s yttre gräns är Ryssland (Moskva) och Turkiet (Istanbul). Dessa orter används antingen som avreseorter eller som samlingsplatser för den fortsatta resan till Västeuropa. Balkan (Sarajevo och Belgrad) och Nordafrika (särskilt den spanska enklaven Ceuta i Marocko) anses fortfarande vara vida använda transitregioner för fortsatt resande in i EU. Ett antal faktorer synes påverka valet av dessa platser, inte bara läge och kommunikationer, utan även gräns- och identitetskontroller, upprätthållandet av lag, tillgängligheten av billig logi och oreglerad arbetsmarknad.

Det finns framför allt fem resvägar: den baltiska rutten, den centraleuropeiska rutten, Balkanrutten, den östra Medelhavsrutten och den nordafrikanska rutten. Utöver dessa resvägar, som framför allt går över land och till havs, använder vissa migranter flygrutter. På grund av den höga kostnaden för flygresan och för att erhålla de

förfalskade dokument som krävs för att genomföra resan kan detta sätt att resa endast användas av ett fåtal migranter. Den resväg som används för att försöka ta sig in i EU illegalt styr valet av transport och vice versa. En viss smugglingsväg innefattar vanligtvis flera transportsätt, inklusive viss fotvandring. Den mest använda metoden att ta sig in i en medlemsstat synes vara att passera gränsen gömd i ett fordon. Det förekommer dock i ett stort antal fall att migranter försöker ta sig in i ett land genom att uppvisa förfalskade handlingar. Förfalskade handlingar används framför allt vid hamnar och flygplatser, där handlingar kontrolleras. Utlänningar som upptäcks vid landgränser och inne i landet har ofta inga handlingar alls. De har ofta rest till ett tredje land med sina egna äkta handlingar. Dessa handlingar har sedan förstörts och utlänningarna har försetts med falska pass eller andra personers pass från länder där det inte finns några viseringskrav för resa till destinationslandet. Utlänningarna erhåller ofta dessa falska handlingar från en kriminell organisation. Många av dem som smugglas får även hjälp av släkt och vänner i destinationslandet på så vis att de får låna och utnyttja deras pass.

De kriminella organisationerna smugglar inte människor av humanitära skäl, utan för sin egen vinnings skull. Det är de som smugglas som tar det första initiativet. De köper en ”paketresa” och erhåller då vanligtvis hjälp med resan och förses med förfalskade handlingar som skall lämnas tillbaka innan ankomsten till destinationslandet samt instruktioner om vad de lämpligen skall säga i asylärendet. De är utlämnade åt smugglarna. Ibland fastnar de på vägen till destinationslandet utan pengar och utan att kunna språket.

Ju svårare det blir att passera EU:s gränser, desto större blir behovet för migranterna att använda sig av människosmugglare för att ta sig in i EU och desto större blir kostnaden.

Det är svårt att utreda människosmuggling. De som smugglats vill oftast inte medverka i utredningarna. Många gånger har delar av familjen lämnats kvar i hemlandet som en garanti för betalning och tystnad. Det förekommer att de som smugglas utsätts för våld och hot om våld. En del exploateras för att betala av sin skuld.

3.3. Ansvarsbestämmelser i utlänningslagen

10 kap. 1 § UtlL

Till böter döms

1. en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller 7–8 §§.

I paragrafen behandlas straff såväl för en utlänning som inte iakttar reglerna om krav på uppehålls- och arbetstillstånd som för den som anställer en utlänning utan erforderligt arbetstillstånd.

Straffbarhet enligt första stycket 1 inträder så snart utlänningen är här utan att ha det tillstånd som krävs. Ansvar kan utkrävas även om han eller hon därefter söker tillstånd. I praktiken förekommer det relativt sällan att någon åtalas för att inte ha sökt uppehållstillstånd i tid. Den som vistas här utan tillstånd och utan att ha sökt tillstånd inom föreskriven tid kan nämligen avvisas eller utvisas.

Enligt artikel 31 i Genèvekonventionen får en stat inte straffa en flykting för olovlig vistelse, om flyktingen kommer direkt från ett område där han eller hon hotades av politisk förföljelse som gällde hans eller hennes liv eller frihet. Eftersom flyktingen för att kunna åberopa bestämmelsen måste anmäla sig utan dröjsmål till myndigheterna, har bestämmelsen i 10 kap. 1 § 1 UtlL inte ansetts strida mot Genèvekonventionen (jfr. Ds A 1981:8 s. 156).

Straff för den som arbetar i Sverige utan tillstånd behandlas i första stycket 2. Gruppen som arbetar här utan tillstånd torde vara betydligt större än den som uppehåller sig här utan att söka uppehållstillstånd. Det rör sig främst om säsongsarbetare.

Av paragrafens andra stycke framgår att den som anställer en utlänning som saknar arbetstillstånd kan ådömas böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år. Försvårande omständigheter torde kunna vara exempelvis att arbetsgivaren under lång tid haft utlänningar utan arbetstillstånd anställda, att anställningen avsett ett stort antal personer eller att arbetsgivaren utnyttjat det förhållandet att utlänningen saknar

arbetstillstånd genom att erbjuda avsevärt sämre arbetsförhållanden än vad som är vanligt i branschen.

10 kap. 2 § UtlL

Till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader döms

1. en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen,

2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

3. den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse,

4. en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengenkonventionen.

I paragrafen behandlas straff för en utlänning, som i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen. Vidare behandlas straff för den som underlåter att göra en anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av utlänningslagen. I paragrafen regleras också straffansvar för den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt utlänningslagen eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av lagen medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. Slutligen regleras straffansvar för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengenkonventionen. (För definition av begreppet ”yttre gräns”, se avsnitt 2.2.2.2.) Påföljden är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.

Bestämmelsen i punkten 1 har en obestämd innebörd. Det framgår inte klart vilka gärningar som i dag är straffbelagda. NIPU pekade i sitt slutbetänkande på de olägenheter som finns med tillämpningen av stadgandet och förslog att bestämmelsen i punkten 1 skulle ersättas med en straffbestämmelse som uttryckligen stadgar straff för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns (SOU 1999:16 s. 453). Av Schengenkonventionen

följer att yttre gräns får passeras i princip endast vid gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. I avvaktan på den slutliga beredningen av NIPU:s förslag infördes punkt 4 i samband med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet den 25 mars 2001 (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000:215).

Bestämmelsen i punkten 2 är tillämplig på t.ex. sådan anmälningsskyldighet som föreskrivs i 5 kap. 12 § UtlF för befälhavare på fartyg.

Bestämmelsen i punkten 3 gäller såväl utlänningen själv som någon annan som medvetet lämnar felaktiga uppgifter i en anmälan eller i ett ansökningsärende eller som medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. Om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få en visering eller ett uppehålls- eller arbetstillstånd eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse får tillståndet återkallas enligt 2 kap. 9 § UtlL. Om tillståndet återkallas torde i praktiken åtal inte väckas för brott mot 10 kap. 2 § 3 UtlL.

10 kap. 2 a § UtlL

Till fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen

1. utförts mot ersättning,

2. avsett ett stort antal personer, eller

3. utförts under hänsynslösa former. För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Sedan 1937 års utlänningslag trädde i kraft har det varit straffbart att hjälpa en utlänning att resa in i Sverige i strid med gällande bestämmelser. I 1980 års utlänningslag gjordes även försök till sådan hjälp straffbart och år 1984 infördes straff också för förberedelse till sådant brott.

Bestämmelsen tog vid sin tillkomst sikte på enstaka fall. Någon organiserad verksamhet i avsikt att hjälpa hit utlänningar utan rätt till inresa förekom inte vid bestämmelsens tillkomst.

Den nuvarande straffbestämmelsen för hjälp till olaglig inresa finns i 10 kap. 2 a § UtlL. I första stycket föreskrivs att fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mildrande, böter kan ådömas den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid med föreskrifter i utlänningslagen eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen. Normalpåföljden vid brott mot paragrafen skall således vara fängelse. I lindrigare fall, t.ex. när någon utan ersättning hjälper en utlänning att ta sig in illegalt i Sverige, bör enligt förarbetena böter dock vara normalpåföljden. I förarbetena framhålls att straffvärdet för brottet emellertid påverkas av såväl antalet personer som smugglas in som motivet för handlingen och förhållandena kring inresan samt att det ter sig vidare mer klandervärt att hjälpa in någon som tidigare avvisats eller utvisats med förbud att återvända till Sverige. Vidare anges att böter inte bör komma i fråga vid verksamhet under mer organiserade former (prop. 1993/94:52 s. 18).

En förutsättning för straffbarhet har angetts vara att det är fråga om inresa som sker vid sidan av passkontroll eller där utlänningen passerar passkontrollen gömd eller med hjälp av förfalskade handlingar (se t.ex. prop. 1993/94:52 s. 13). Eftersom passkontrollerna har avskaffats mellan de länder som deltar i Schengensamarbetet, torde förutsättningarna för straffbarhet delvis ha förändrats.

Är brottet grovt kan dömas till fängelse i högst två år. Enligt förarbetena bör brottet som regel anses som grovt om gärningsmannen fått ersättning för sin medverkan. Det räcker med att ersättning rent faktiskt utgått. Till skillnad från vad som gäller enligt 5 § krävs inte att något vinstsyfte hos gärningsmannen visats. Självfallet måste dock ersättningens storlek beaktas. Har ersättningen endast bestått i visst bidrag för rent faktiska kostnader behöver detta i och för sig inte medföra att brott anses som grovt (prop. 1993/94:52 s. 14). Brottet torde vidare i allmänhet anses som grovt om det är ett större antal människor som hjälps in i Sverige. Viss hänsyn bör dock kunna tas till om det rör sig om medlemmar av samma familj. Det behöver i och för sig inte vara mer klandervärt att hjälpa en familj med många barn till Sverige än att hjälpa en ensamstående. Vid bedömning av om brottet bör anses som grovt skall också beaktas om utlänningen/utlänningarna utsatts för svåra umbäranden eller fara, t.ex. genom att resan skett ombord på ett icke sjövärdigt fartyg (prop. 1993/94:52 s. 18).

Det är enbart verksamhet som syftar till att hjälpa någon in i landet illegalt som är straffbar enligt denna paragraf. Verksamhet

som endast syftar till att hjälpa någon hit som omedelbart vid ankomsten har för avsikt att söka asyl är inte straffbar enligt 2 a §. Den kan däremot vara straffbar enligt 5 §.

I fall då en konkurrenssituation uppkommer mellan 2 a § och 5 § har Lagrådet ansett att, generellt sett, med utgångspunkt från angivna straffskalor, gärningar enligt 5 § synes ha ett något högre straffvärde än vad som sammantaget gäller för dem som faller under 2 a §. Lagrådet har vidare framhållit att båda paragraferna i vart fall skall tillämpas om någon organiserat en verksamhet enligt 5 § första stycket och sedan, på sätt som avses i 2 a §, ytterligare medverkat till olovliga inresor i landet (bilaga 5 till prop. 1993/94:52, s. 30). Regeringen instämde i att i det exempel Lagrådet givit båda bestämmelserna bör åberopas, men anmärkte att ett förfarande som endast framstår som en handling men faller under såväl 2 a § som 5 § andra stycket torde kunna förekomma i flera fall. I sådana situationer där förfarandet i sin helhet faller under den ena bestämmelsen torde den andra inte behöva åberopas även om båda stadgandena formellt är tillämpliga. Vid angivet förhållande kan omständigheterna ofta vara sådana att grovt brott enligt 2 a § föreligger (prop. 1993/94:52 s. 19).

I tredje stycket straffbeläggs bl.a. försök att hjälpa en utlänning att illegalt ta sig in i Sverige. I prop. 1979:80:96 framhöll föredraganden att det var synnerligen otillfredsställande att medhjälp till illegal inresa inte kunde beivras, ens om den bedrevs organiserat och i vinningssyfte, annat än då utlänningen faktiskt kom in i landet. Det var otillfredsställande såväl från allmänna rättsliga utgångspunkter som med hänsyn till att en icke obetydlig människosmuggling in i vårt land pågick, med de olägenheter detta förde med sig för samhället.

Beträffande bestämmelsens närmare utformning anförde föredraganden följande (prop. 1979/80:96 s. 86):

Enligt 64 § UtlL straffas den som hjälper en utlänning att komma in i riket i strid mot föreskrift i lagen eller i författning som har utfärdats med stöd av lagen. Straffet är satt till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst sex månader. Är det fråga om en presumtiv terrorist är maximistraffet fängelse i ett år. Försvårande omständigheter torde i praxis anses föreligga när verksamheten bedrivs i organiserad form eller i övrigt vid upprepade tillfällen. Av ordalydelsen får som jag redan nämnt anses framgå, att det för fullbordat brott och därmed straffansvar krävs att utlänningen har kommit in i landet. Av 23 kap. 1 § BrB framgår att den som har

påbörjat utförandet av visst brott utan att detta har kommit till fullbordan skall dömas för försök till brottet i de fall då särskilt stadgande har getts om detta. Som ytterligare förutsättningar gäller att det förelåg fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara var utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter. Straffet skall bestämmas till högst vad som gäller för brottet.

För att åstadkomma att även försök till sådant brott som avses i 64 § UtlL blir kriminaliserat bör i samma bestämmelse införas en uttrycklig bestämmelse om att försök är straffbart enligt 23 kap. BrB.

För fullbordat brott krävs således att utlänningen har kommit in i landet. I utlänningslagen anges dock inte när en utlänning skall anses vara inrest i Sverige (se avsnitt 2.1.1). Förarbetsuttalandena tyder dock på att straffansvar enligt 10 kap. 2 a § UtlL förutsätter att gränskontroll har eller borde ha passerats (jfr. prop. 1988/89:86 s. 56 f.). Som tidigare konstaterats kan förutsättningarna delvis ha förändrats i och med Sveriges inträde i Schengensamarbetet.

Enligt prop. 1983/84:144 (s. 117 f.) hade erfarenheten visat att möjligheterna att bestraffa medhjälp till inresa i strid mot utlänningsförfattningarna eller försök att hjälpa en utlänning att illegalt komma in i landet var otillräckliga. De åtgärder som förekom låg ofta på förberedelsestadiet och kunde därför inte bestraffas som försök. I vissa fall var det fråga om handlingar som var straffbara enligt brottsbalken (BrB), exempelvis enligt bestämmelserna om förfalskningsbrott. Detta var emellertid långtifrån alltid fallet. Behov förelåg att kunna bestraffa vidarebefordran och överlämnande av förfalskade identitetshandlingar för användande vid olaglig inresa, liksom andra brottsförberedande åtgärder som avses i 23 kap. 2 § BrB. Hjälp till olaglig inresa har därför i 2 a § sista stycket gjorts straffbar redan på förberedelsestadiet.

10 kap. 3 § UtlL

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms

1. den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, om gärningen har skett i vinningssyfte,

2. en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd

av denna lag och som innebär skyldighet för honom att endast vistas inom en viss del av landet.

År 1984 infördes en bestämmelse om straffansvar för den som i vinstsyfte försöker förhindra verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut (prop. 1981/82:146, AU 1982/83:3, rskr. 43). I utlänningslagen finns däremot inte någon bestämmelse om straffansvar för den som gömmer en utlänning för att därmed förhindra att beslut om avvisning eller utvisning över huvud taget fattas.

Bestämmelsen i 3 § infördes på förslag av Utlänningslagskommittén. Kommittén framhöll i sitt betänkande följande (Ds A 1981:8 s. 139):

Om en stat i längden tolererar att regeringens och behöriga myndigheters lagakraftvunna beslut i utlänningsärenden undandras verkställighet på grund av åtgärder från allmänhetens sida, verkar detta av naturliga skäl demoraliserande på bl.a. dem som har att fatta eller verkställa besluten. Underlåtenheten att beivra ett sådant handlingssätt skapar vidare intrycket, att samhället inte menar allvar med besluten. Dessa förhållanden kan i längden leda till förakt för myndigheternas verksamhet, och i detta fall, för samhällets invandringspolitik.

I propositionen anges att motiven för ett aktivt ingripande i syfte att hindra verkställigheten av avlägsnandebesluten kan variera från organiserad verksamhet i vinningssyfte till desperata ingripanden från laglydiga medborgares sida, vilka drivs av ett starkt religiöst eller i övrigt humanitärt engagemang. Däremellan kan tänkas exempelvis fall då den handlande drivs av önskemålet att så många som möjligt av hans eller hennes landsmän eller trosfränder blir kvar i Sverige. En lång rad andra motiv kan tänkas förekomma (prop. 1981/82:146 s. 56). En generell kriminalisering av åtgärder av detta slag ansågs leda för långt. I stället begränsades kriminaliseringen till sådana åtgärder för att hindra verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut som vidtas i vinningssyfte. Detta gäller antingen det är fråga om en enstaka handling mot ersättning eller en systematiskt bedriven verksamhet i vinningssyfte. Med den begränsningen av tillämpningsområdet saknades anledning att låta åtgärder som rör nära anhöriga bli straffria.

För att gärningen skall vara straffbar skall det vara fråga om ett aktivt handlande i form av ett döljande av utlänningen eller någon annan sådan åtgärd i syfte att hindra verkställigheten. Ledning

hämtades från motiven till 17 kap. 12 § BrB. Enligt den bestämmelsen straffas för främjande av flykt bl.a. den som främjar en fritagen persons flykt genom att ”dölja honom eller genom annan sådan åtgärd”. Belysande för innebörden av bestämmelsen är följande citat (Beckman m.fl., Brottsbalken II, fjärde upplagan, s. 290):

Enligt det andra alternativet beskrives handlingen såsom främjande av flykt, efter det att den intagne avvikit. I BrB har detta handlingsalternativ begränsats genom tillägget, att främjandet skall ske genom att dölja eller genom annan sådan åtgärd. Tillägget infördes i lagrådsremissen 1958. Departementschefen motiverade det med att brottsbeskrivningen i SL, vilken icke upptog detta tillägg, i praxis syntes ha lett till en vidsträckt tillämpning av stadgandet. Det ansågs sålunda som främjande av flykt att man upplåter bostad åt den flyktade. Ett vanligt fall vore, att en förrymd fånge får vistas hos sin hustru eller annan närstående. Emellertid förelåge icke någon allmän skyldighet för medborgarna att bistå myndigheterna vid efterspaning av förrymda personer, exempelvis genom att lämna upplysning om den förrymdes vistelseort om man av någon anledning fått kännedom om denna, och det syntes då leda för långt att ett bispringande blott och bart genom att låta den flyktade få husrum och uppehälle skulle vara kriminaliserat såsom främjande av flykt. Det borde krävas att man verkligen är aktivt verksam för att hjälpa rymlingen att hålla sig undan, t.ex. i bil transporterar honom till en ort där han lättare undgår upptäckt eller, om man mottagit honom i sin bostad, vid husrannsakan vidtager särskilda anstalter för att hålla honom dold. Lagtexten syntes böra avfattas så, att ansvar skall inträda – förutom om man hjälper en fånge eller likställd att komma lös – om man efter avvikandet främjar hans flykt genom att dölja honom eller genom annan sådan åtgärd.

Detta uttryck, som upptogs i brottsbeskrivningen, bör jämföras med uttryckssättet i 11 §, där det talas om att någon döljer den som förövat brott, hjälper honom att undkomma, undanröjer bevis om brottet eller på annat ”dylikt” sätt motverkar upptäckt eller beivrande. Det bör observeras, att ordet sådan har en mera restriktiv betydelse än ordet dylik.

Bestämmelsen i punkten 1 avser således försök att hindra verkställigheten. Det vanliga i detta sammanhang är också att verkställighet så småningom sker men att den genom undangömmandet fördröjs. Någon särskild bestämmelse för försöksfallen har därför inte behövts.

Bakgrunden till straffbestämmelsen i punkten 2 är förhållandena under andra världskriget och tiden närmast därefter. Då

begränsades nämligen uppehållstillstånd regelmässigt geografiskt så att tillstånden endast gällde för vistelse inom ett visst område eller genom att vissa områden undantogs från rätten till vistelse. Möjligheterna att geografiskt begränsa rätten till vistelse i Sverige fanns sedan kvar under lång tid även om de inte utnyttjades annat än i något enstaka undantagsfall. Den sista resten av möjligheterna till sådan begränsning försvann genom den lag (1991:572) om särskild utlänningskontroll som trädde i kraft den 1 juli 1991.

Den enda möjligheten som numera finns att föreskriva att en utlänning får uppehålla sig endast inom en viss del av landet är att utnyttja möjligheten att låta uppsikt enligt 6 kap. 5 § UtlL ta denna form. Den möjligheten har såvitt känt aldrig utnyttjats. Enligt NIPU:s förslag till ny utlänningslag skall uppsikt inte längre kunna innebära skyldighet för utlänningen att uppehålla sig endast inom en viss del av landet (SOU 1999:16). Förslaget återfinns även i lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden.

10 kap. 3 a § UtlL

Vad som sägs i 2 a §, om gärningen har skett i vinstsyfte, eller i 3 §, äger motsvarande tillämpning om gärningen riktat sig mot någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna.

Artikel 27.1 i Schengenkonventionen innehåller bl.a. en förpliktelse för Schengenstaterna att i sina respektive nationella lagstiftningar införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker hjälpa utlänningar att resa in i eller vistas på någon Schengenstats territorium i strid med den berörda statens lagstiftning rörande utlänningars inresa och vistelse. Bestämmelserna i 10 kap. 2 a och 3 §§ UtlL har ansetts motsvara de krav som kan ställas på Sverige vad avser kriminalisering av handlingar varigenom utlänningar olovligen reser in i eller vistas i landet. Dessa bestämmelser omfattar dock endast handlingar vilka är riktade mot Sverige och syftar till inresa i strid med svenska bestämmelser. Artikel 27 innebär därutöver att sanktionerna i fråga även skall kunna riktas mot personer vars motsvarande verksamhet är riktad mot en annan Schengenstat. För att Sverige, i enlighet med vad som krävs enligt konventionen, skall kunna vidta

sanktioner med anledning av handlingar som riktats mot en annan Schengenstat, infördes den 25 mars 2001 en ny bestämmelse i 10 kap. UtlL, 3 a § (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000:215). I paragrafen anges att bestämmelserna i 2 a § i vissa fall och 3 § skall äga motsvarande tillämpning om den brottsliga gärningen riktats mot en annan Schengenstat än Sverige. I 2 a § uppställs inte något krav på att gärningen skall ha skett i vinstsyfte. Detta innebär att såväl gärningar som företas i vinstsyfte som gärningar utan detta syfte omfattas av 2 a §. Av artikel 27 i Schengenkonventionen följer att Sverige endast är skyldigt att införa sanktioner mot handlingar som företas i vinstsyfte. För att kriminaliseringen inte skall utsträckas längre än vad som är nödvändigt till följd av Sveriges åtaganden enligt konventionen anges därför i 3 a § att gärningar som omfattas av gärningsbeskrivningen i 2 a § och som riktas mot annan Schengenstat kan straffas endast om de företas i vinstsyfte (prop. 1999/2000:64 s. 182).

10 kap. 4 § UtlL

Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

I paragrafens första stycke behandlas straff för en utlänning som har rest in i Sverige och uppehåller sig här trots att han eller hon har utvisats på grund av brott och av domstol förbjudits att återvända till Sverige.

När motsvarande bestämmelse infördes i 1954 års utlänningslag framhöll föredragande departementschefen (prop. 1954:41 s. 118):

Om en utlänning, som förvisats eller utvisats, återvänder till riket utan att ha erhållit tillstånd därtill, bör han, om förhållandet upptäckes vid gränskontrollen, omedelbart avvisas. Det finnes enligt min mening icke någon anledning att i sådant fall först lagföra honom här för hans överträdelse av återreseförbudet. Det är endast om utlänningen lyckats komma in i landet utan att hindret för hans inresa uppmärksammats som det synes vara skäl att ingripa mot honom med straff. Så tillämpas

det nuvarande stadgandet i allmänhet också. På grund av det nu anförda har som förutsättning för att straffbarhet skall inträda i förevarande paragraf upptagits, att utlänning uppehåller sig i riket, ehuru han enligt verkställt beslut om förvisning eller utvisning icke ägt återvända. I likhet med vad nu gäller skall utlänningen icke dömas till straff, om han flytt hit för att undgå politisk förföljelse.

Enligt sista meningen i paragrafens första stycke skall en utlänning som har flytt hit för att undgå förföljelse inte dömas för olovlig vistelse. Bestämmelsen skall jämföras med artikel 31 i Genèvekonventionen, där staterna förbjuds att straffa en flykting för olovlig inresa eller vistelse, om flyktingen kommer direkt från ett område där han eller hon hotades av politisk förföljelse som gällde hans eller hennes liv eller frihet. I konventionsbestämmelsen förutsätts bl.a. att flyktingen, för att kunna åberopa bestämmelsen, utan dröjsmål anmäler sig till myndigheterna. Genom undantaget i första stycket sista meningen anses konventionsåtagandet uppfyllt för svensk del (jfr. Ds A 1981:8 s. 156).

Vid tillkomsten av 1980 års utlänningslag infördes böter som påföljd för ringa brott. Samtidigt tillkom möjligheten enligt andra stycket att inte väcka åtal. I prop. 1979/80:96 (s. 84) anförde föredragande statsrådet bl.a. följande om motiven för denna ändring.

De nuvarande bestämmelserna får i många fall olämpliga konsekvenser. Särskilt gäller detta i fråga om finländare som är bosatta nära den svensk-finska gränsen. Bestämmelsen ger, som även understryks av länsstyrelsen i Norrbottens län, inte tillräckliga möjligheter att beakta humanitära och sociala synpunkter. I vissa av de situationer då en socialt nedgången utlänning, som påträffas här efter utvisning med återreseförbud, mer eller mindre automatiskt anhålls, häktas och döms till kortare ovillkorligt straff, bör det i fortsättningen bli möjligt att underlåta åtal.

I fråga om de situationer då det är motiverat att inte väcka åtal anslöt sig föredraganden till vad utlänningslagskommittén hade anfört. Åtal borde sålunda i viss utsträckning kunna underlåtas i fråga om nordbor med hänsyn till att någon gränskontroll inte förekommer mellan de nordiska länderna. Särskilt borde detta gälla beträffande de alkoholiserade eller i övrigt socialt handikappade personer, som gång på gång dömdes för olovlig vistelse, fastän de i stället borde bli föremål för social omvårdnad. Åtal borde vidare kunna underlåtas då en person tillfälligt har rest in för att besöka en

sjuk anhörig eller bekant eller i övrigt har haft ett vägande skäl för ett tillfälligt besök här, men har underlåtit att först söka tillstånd. Om en förvisad person av t.ex. ekonomiska skäl har funnit sig tvingad att resa över svenskt territorium för att ta sig in i tredje land borde likaså åtal kunna utebli.

Föredraganden gjorde emellertid samtidigt följande uttalande (prop. 1979/80:96 s. 84):

Jag vill emellertid i detta sammanhang understryka vikten av att lagföring kommer till stånd i alla de fall då brottet inte kan anses som ringa. Straffbestämmelsen utgör ett nödvändigt komplement till det återreseförbud som alltid skall gälla vid utvisning på grund av brott. --- Den möjlighet att underlåta att beivra överträdelsen som jag sålunda föreslår bör ses som ett undantag endast för de fall då brottet med hänsyn till omständigheterna är att anse som ringa. Någon allmän begränsning av ansvaret för olovlig vistelse är sålunda inte avsedd.

10 kap. 5 § UtlL

Till fängelse i högst fyra år eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige.

Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt första stycket, om han insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs.

År 1984 infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i landet. Den nuvarande bestämmelsen finns i 10 kap. 5 § första stycket UtlL.

Invandrarpolitiska kommitténs delbetänkande Invandringspolitiken (SOU 1983:29) innehöll inte något förslag om en sådan bestämmelse. I lagrådsremissen angående invandrings- och flyktingpolitiken (beslutad vid regeringssammanträde den 16 februari 1984) föreslogs dock en sådan bestämmelse införd. Motiveringen var att det hade ansetts föreligga behov av att under vissa förutsättningar straffbelägga sådana åtgärder som syftar till att främja, att utlänningar reser till Sverige utan sådana handlingar som

föreskrivs för inresa i landet, främst pass och visering, för att här begära att få resa in i landet (s. 144). I prop. 1993/94:52 angavs följande som skäl för införandet av straffbestämmelsen år 1984 (s. 11):

Från början av 1980-talet har det blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till Sverige genom att betala stora summor till olika ”organisatörer” – för att sedan söka asyl eller annat uppehållstillstånd här. Om de inte beviljas uppehållstillstånd här måste de återvända till vanligtvis mycket svårare förhållanden än dem de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde i hemlandet för att kunna betala organisatören. Det är således fråga om ett hänsynslöst utnyttjande i vinstsyfte av människor i ett utsatt läge. Hjälpen som utlänningen får för de pengar han betalat består oftast i att han förses med förfalskade handlingar och inte sällan också instruktioner om vad han lämpligen bör säga vid ankomsten till Sverige. Ibland innefattar ”hjälpen” även transport till den svenska gränsen och någon gång illegal inresa i landet.

Om många asylsökande kommer till Sverige på nämnt sätt kan det minska våra möjligheter till organiserad överföring av flyktingar. Det kan bli svårare att driva en rättvis och human flyktingpolitik. Människor som kanske har större behov av skydd än de som hjälps hit kanske inte kan tas emot.

Ett sätt att motverka att presumtiva asylsökande utnyttjas på nu nämnt sätt är upplysningsverksamhet kombinerad med hjälpinsatser i de berörda utlänningarnas vistelseländer. På så sätt kan man motverka att personer som inte har utsikter att få stanna i Sverige ändå söker sig hit.

Det har emellertid visat sig vara mycket svårt att nå ut med information som tas på allvar i de berörda länderna. Det är också nödvändigt att kunna straffa dem som medverkar till sådan organiserad verksamhet som nu nämnts. Det var därför som den straffbestämmelse, som nu återfinns i 10 kap. 5 § UtlL, infördes år 1984.

Till skillnad från 2 a § krävs inte att utlänningen tar sig in eller har för avsikt att ta sig in i Sverige illegalt. Det saknar också betydelse om utlänningen efter inresan har rätt att stanna här, exempelvis därför att han eller hon är flykting enligt Genèvekonventionen. Vad som är relevant är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar skall komma till Sverige utan erforderliga handlingar samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Omfattningen av verksamheten och storleken på den vinning organisatören gör är faktorer som skall beaktas vid

bedömningen av straffvärdet. Åtgärderna beskrivs som planläggande och organiserande av verksamheten. Straffbarhet förutsätts alltså inträda redan i ett tidigt skede och även om åtgärderna inte leder till att någon utlänning kommer till Sverige. Begreppet ”organisera” har avsetts få en vid tolkning (prop. 1983/84:144 s. 117).

Straffansvar kan inträda även om verksamheten inte avser hjälp till hela resan från hemlandet utan endast en etapp (jfr. rättsfallet NJA 1986 s. 607). En förutsättning torde dock vara att det för den som främjat utlänningens resa stod klart att målet för resan var Sverige (prop. 1993/94:52 s. 9).

Bestämmelsen tar sikte endast på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Det är således inte straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till Sverige för att här söka asyl eller annat uppehållstillstånd. Enligt förarbetena skall det för straffbarhet föreligga en avsikt att för egen del göra en vinst på verksamheten. Det ligger i sakens natur att vinstsyftet ibland kan vara svårt att leda i bevis. En bedömning får göras med hänsyn till samtliga omständigheter. Att verksamheten har organiserats även i annat syfte fritar inte gärningsmannen, om dessutom vinstsyfte har förelegat. Den omständigheten får i stället beaktas vid straffmätningen (prop. 1983/84:144 s. 117). Frågan om vinstsyfte förelåg prövades i rättsfallet NJA 1990 s. 115. Den tilltalade hade enligt egen uppgift haft sin försörjning av verksamheten. Den hade därför inneburit vinning för honom. Eftersom hans deltagande i verksamheten i den omfattning som skett förutsatt att hans levnadskostnader betalades genom den, fick han enligt Högsta domstolen anses ha handlat i vinstsyfte. Den som endast får sina direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte omfattas av straffbestämmelsen (prop. 1993/94:52 s. 9).

I samband med att straffskalan skärptes den 1 januari 1997 diskuterades begreppet ”i vinstsyfte”. Flyktingpolitiska kommittén (Ku 1994:10) hade föreslagit att detta begrepp skulle ersättas med ”mot betalning”. Förslaget godtogs emellertid inte. Regeringen uttalade följande (prop. 1996/97:25 s. 225):

Utredningen har föreslagit att det nuvarande kravet på att verksamheten skall ha skett ”i vinstsyfte” skall ändras till att den skett ”mot betalning”. Regeringen bedömer emellertid att det är väsentligt att det inte uppstår någon tveksamhet om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till Sverige för att här ansöka om asyl eller annat uppehållstillstånd. Kravet på att

det för straffbarhet måste visas att det förelegat ett vinstsyfte bör därför finnas kvar. En ändring som utredningen föreslagit skulle heller inte få någon större praktisk betydelse. Som tidigare nämnts har det i praxis ansetts tillräckligt för att vinstsyfte skall anses föreligga att någon försörjer sig genom verksamhet som nu nämnts. De bevissvårigheter som onekligen inte sällan kan föreligga i fall av denna typ torde vidare vara desamma oavsett om uttrycket ”i vinstsyfte” eller ”mot betalning” används.

Riksdagen delade regeringens uppfattning (bet. 1996/97:SfU5 s. 85, rskr. 1996/97:80).

Vid lagrådsgranskningen i samband med att straffbestämmelsen infördes år 1984 berördes särskilt frågan om straffbarhet för åtgärder som har vidtagits utomlands. Lagrådet anförde i detta hänseende (prop. 1983/84:144 s. 119):

Straffbestämmelsen i den nämnda fjärde punkten torde i första hand avse brott av aktuellt slag som har begåtts i Sverige. Av 2 kap. 4 § brottsbalken följer att brott enligt den föreslagna bestämmelsen skall anses begånget här i landet, om den brottsliga handlingen företogs eller brottet fullbordades här. För det fall att brottet har begåtts utomlands uppkommer frågan om 2 kap. 3 § 3 brottsbalken är tillämplig. Där föreskrivs bl.a. att för brott som har begåtts utom riket skall dömas efter svensk lag och vid svensk domstol, om brottet har förövats mot Sverige. Av vad som anförts i remissen framgår ej huruvida avsikten är att ett utomlands förövat brott av den art som avses i den föreslagna fjärde punkten kan anses vara förövat mot Sverige. Det synes angeläget att avsikten i fråga om stadgandets innebörd i nu berörda hänseende klargörs under den vidare handläggningen av lagstiftningsärendet. Man kan på goda grunder anta att, om inte lagstiftaren i anslutning till den föreslagna bestämmelsen uttalar sig i annan riktning, brottet i rättstillämpningen kommer att anses vara förövat mot Sverige.

I propositionen bekräftades därefter att en sådan rättstillämpning som Lagrådet angav överensstämde med bestämmelsens syfte (prop. 1983/84:144 s. 120). Brottet skall alltså anses förövat mot Sverige och bedömas efter svensk lag och av svensk domstol.

Tidigare var det högsta straffet som kunde dömas ut ett års fängelse. År 1989 höjdes straffmaximum till två års fängelse. Denna straffskärpning tog enligt förarbetena sikte på de fall då verksamheten bedrivs yrkesmässigt eller i vart fall i mycket stor omfattning och med betydande vinning (prop. 1988/89:86 s. 130). Med hänsyn till den omfattning verksamheten fått och de allvarliga

konsekvenser den medför för såväl enskilda som samhället ansågs motiverat att på nytt höja straffmaximum. Detta skedde den 1 januari 1997 (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Straffmaximum är nu fyra års fängelse. Även i de fall där omständigheterna är mindre allvarliga skärptes straffskalan. Utöver böter infördes i straffskalan fängelse upp till sex månader. Av förarbetena framgår att ett brott enligt 5 § kan anses vara mindre allvarligt exempelvis om det står klart att brottet varit av engångsnatur och avsett någon enstaka person (prop. 1996/97:25 s. 296).

Den 1 januari 1994 utvidgades kretsen som omfattas av straffbestämmelsen i 5 § (prop. 1993/94:52, bet. 1993/94:SfU7, rskr. 1993/94:77). Utvidgningen tillkom i huvudsak på grund av en del upprörande fall av smuggling av människor som ville söka uppehållstillstånd i Sverige. I propositionen framhölls att det ofta visat sig svårt att styrka såväl att någon ägnat sig åt organiserad verksamhet som att detta skett i vinstsyfte. Ett särskilt problem i utredningshänseende är att verksamheten ofta organiseras utomlands. I regel kommer endast de till Sverige som hjälper till med själva transporten. I de flesta fall torde det vara självklart att exempelvis besättningsmedlemmar ombord på ett fartyg som transporterar ett stort antal utlänningar måste ha insett, eller bort ha inse, vad det är fråga om. Det torde i regel heller inte råda någon tvekan om att det inte är fråga om någon ideell verksamhet utan att transporten företas i vinstsyfte. I propositionen framhölls att det av allmänpreventiva skäl är av stor vikt att samtliga inblandade i organiserad verksamhet med syfte att på olaglig väg hjälpa utlänningar till Sverige riskerar kännbara påföljder. Det är vidare inte rimligt att stora utredningsresurser skall behöva läggas ned på att utreda vilken ersättning som kan ha utgått till en enskild besättningsman (prop. 1993/94:52 s. 15). Det infördes därför i andra stycket i 5 § ett uttryckligt ansvar för medhjälp till brott enligt första stycket.

En förutsättning för ansvar är att det kan styrkas att fråga varit om verksamhet som avses i första stycket i 5 § och att medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta att det var fråga om sådan verksamhet i vinstsyfte. Däremot krävs inte att medhjälparen själv haft något vinstsyfte (prop. 1993/94:52 s. 19).

Ansvar för medhjälp skall kunna ådömas den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. I första hand avses härmed den som hjälper till med själva transporten. Det kan gälla såväl den som tillhandahåller

transportmedlet som den som utför själva transporten. Även hjälp i andra former kan dock tänkas falla in under straffbestämmelsen. Det kan t.ex. gälla den som tillhandahåller förfalskade handlingar som skall underlätta resan till Sverige.

I fråga om hjälp med transport föreligger en skillnad mellan exempelvis en befälhavare på ett fartyg och en vanlig besättningsman. En befälhavare måste alltid ha ett ansvar för vilka som följer med ombord på ett fartyg. En besättningsman som mönstrats på för en speciell resa och som insåg eller haft skälig anledning att anta att syftet med resan var brottsligt måste likaså kunna ställas till ansvar enligt paragrafen. Annorlunda kan det emellertid ställa sig för en besättningsman som först efter det att resan påbörjats fått resans syfte klart för sig. Han eller hon torde då ha ringa möjligheter att på något sätt påverka händelserna och borde då inte heller kunna ställas till svars (prop. 1993/94:52 s. 19 f.).

Enligt förarbetena torde kravet på att resan anordnats i speciellt syfte normalt medföra att reguljär trafik och vanliga turistresor faller utanför det straffbara området även om tillfälligtvis utlänningar följer med en sådan resa i syfte att olagligen ta sig in i landet. Dock kan motsatsen bli fallet om någon transporterar utlänningar för någon annans räkning och därvid handlar på sätt som straffbeläggs i första stycket (prop. 1993/94:52 s. 20).

3.4. Andra relevanta ansvarsbestämmelser

Som framgår av kapitel 6 är det inte ovanligt att det i samband med olovlig inresa också har begåtts något brott som består i förfalskning eller missbruk av urkund. Dessa ansvarsbestämmelser återfinns i 14 och 15 kap. BrB.

14 kap. 1 § BrB

Den som, genom att skriva annan, verklig eller diktad, persons namn eller genom att falskeligen förskaffa sig annans underskrift eller annorledes, framställer falsk urkund eller ock falskeligen ändrar eller utfyller äkta urkund, dömes, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för urkundsförfalskning till fängelse i högst två år.

Som urkund anses protokoll, kontrakt, skuldebrev, intyg och annan handling, som upprättats till bevis eller eljest är av betydelse såsom bevis, så ock legitimationskort, biljett och dylikt bevismärke.

14 kap. 9 § BrB

Den som åberopar falsk urkund, utbjuder eller håller till salu verk med falsk signatur, utprånglar falsk sedel eller falskt mynt, begagnar falskt värde- eller kontrollmärke, åberopar falskt märke eller eljest gör bruk av något, som förfalskats på sätt ovan sägs, dömes, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för brukande av det förfalskade såsom han själv hade gjort förfalskningen.

15 kap. 12 § BrB

Missbrukar någon pass, betyg eller dylik för viss man utställd urkund genom att giva sig ut för honom eller utlämnar han urkunden att sålunda missbrukas, eller utgiver någon sanningslöst handling, som tillkommit medelst genomslag eller fotografering eller på annat dylikt sätt, för riktig kopia av viss urkund, dömes, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för missbruk av urkund till böter eller fängelse i högst sex månader eller, eller om brottet är grovt, till fängelse i högst två år.

3.5. Särskild rättsverkan av brott

Av 1 kap. 8 § BrB framgår att brott, förutom brottspåföljd, kan föranleda förverkande av egendom, företagsbot eller annan särskild rättsverkan samt dessutom skyldighet att betala skadestånd. Brottsbalken skiljer terminologiskt mellan dessa tre kategorier av rättsverkningar av brott – brottspåföljd, särskild rättsverkan och skadestånd.

Begreppet ”särskild rättsverkan” är inte närmare definierat. Av 1 kap. 8 § BrB följer emellertid att det är en rättsverkan – en författningsreglerad följd av ett brott – som inte är vad lagen kallar brottspåföljd och som inte heller utgörs av skyldighet att betala skadestånd.

3.5.1. Förverkande

De grundläggande bestämmelserna om förverkande finns i 36 kap. BrB. Enligt 1 § skall utbyte av brott förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott. I stället för det mottagna får dess värde förklaras förverkat. Vid bedömningen av om det är uppenbart oskäligt att förklara utbyte förverkat skall bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att skadeståndsskyldighet i anledning av brottet kommer att åläggas eller annars bli fullgjord.

Vidare får med stöd av 2 § egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott eller som frambragts genom brott förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Förverkande enligt 1 eller 2 §§ kan ske endast i samband med brott enligt brottsbalken. För förverkande av utbyte av brott mot någon bestämmelse i speciallagstiftning eller förverkande av hjälpmedel vid brott mot sådan lagstiftning måste bestämmelser om förverkande ha tagits in i den aktuella författningen. I sådant fall gäller bestämmelserna i 36 kap. BrB, om inte den särskilda författningen innehåller avvikande bestämmelser.

Enligt 3 § 1 nämnda kapitel i brottsbalken får föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras komma till brottslig användning förklaras förverkat även om åtgärden inte kan vidtas med stöd av 2 §. För att förverkande skall kunna ske enligt 3 § krävs inte att något brott har begåtts. Det är tillräckligt att föremålet kan befaras komma till brottslig användning. Inte heller behöver det brott som befaras vara ett brott enligt brottsbalken.

I 5 § finns bestämmelser om hos vem förverkande kan ske. Bestämmelsen gäller också vid förverkande som kan ske med stöd av speciallagstiftning, såvida inte den särskilda författningen innehåller något annat.

Enligt 10 kap. 6 § första stycket UtlL skall ersättning som har lämnats till den som har begått brott enligt 2 a § eller 5 § förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. Bestämmelsen innebär att inte endast vinningen av brottet utan hela den ersättning som gärningsmannen uppburit kan förverkas (prop. 1983/84:144 s. 118). Inte bara den direkt uppburna ersättningen kan förverkas utan också motsvarande belopp.

År 1994 infördes i andra stycket i samma paragraf en möjlighet att förverka transportmedel som använts vid brott som avses i 2 a § eller 5 §. Andra hjälpmedel än transportmedel kan förverkas endast enligt de allmänna förverkandebestämmelserna i brottsbalken.

Förverkande kan komma i fråga om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe förövat gärningen eller medverkat till denna och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till detta. Fall där omständigheterna kan vara sådana att någon annan än befälhavaren torde kunna sägas vara i ägarens ställe är exempelvis om det föreligger nära släktskap eller ett anställningsförhållande mellan ägaren och brukaren av transportmedlet. Också det fall att ägaren lånat ut, hyrt ut eller på avbetalning sålt ett transportmedel kan tänkas falla in under bestämmelsen om ägaren insett eller bort ha insett vad transportmedlet skulle användas till (prop. 1993/94:52 s. 20).

Förverkande får inte ske om det är uppenbart oskäligt. Liksom vid förverkande i allmänhet skall således en skälighetsbedömning göras. Visar det sig t.ex. att ägaren av ett fartyg har varit ovetande om vad det använts till, torde det enligt förarbetena kunna anses vara uppenbart oskäligt att förverka fartyget. I vart fall när det gäller fartyg eller luftfartyg som använts i det uteslutande syftet att transportera hit utlänningar torde det i allmänhet vara fråga om sådan organiserad verksamhet att förverkande framstår som befogat. En avvägning måste dock göras mellan föremålets värde, ägarens behov av det och risken för fortsatt brottslig användning (prop. 1993/94:52 s. 20 f).

Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 6 § andra stycket UtlL inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om förverkande föras mot befälhavaren på fartyget (10 kap. 6 a § UtlL). Av rättsfallet NJA 1996 s. 338 framgår att talan om förverkande kan föras endast mot ägaren eller, i andra hand, befälhavaren, och inte mot den som chartrat fartyget.

3.5.2. Utvisning

Enligt 4 kap. 7 § UtlL får en utlänning utvisas ur Sverige om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till. Utlänningen får dock utvisas endast om han eller hon döms till svårare straff än böter och det på grund av

gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar. Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas på grund av brott, skall den enligt 4 kap. 10 § UtlL ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. När en fråga om utvisning prövas skall vidare hänsyn tas till om det finns hinder mot att avgörandet verkställs (4 kap. 12 § UtlL). Om den tilltalade förorsakas men genom att han eller hon utvisas ur riket på grund av brottet, skall rätten i skälig omfattning beakta detta vid straffmätningen (29 kap. 5 § första stycket 5 BrB).

En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall enligt 4 kap. 14 § andra stycket UtlL innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. Om utlänningen överträder detta förbud kan han eller hon dömas till ansvar enligt 10 kap. 4 § UtlL (se avsnitt 3.3).

3.5.3. Företagsbot

Bestämmelser om företagsbot finns i 36 kap. 7–10 §§ BrB.

I 7 § anges att för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren åläggas företagsbot, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Detta gäller inte om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller om det annars skulle vara uppenbart oskäligt att ålägga företagsbot.

Av 8 § framgår att företagsbot skall fastställas till lägst 10 000 kr och högst 3 miljoner kr.

I 9 § anges att när storleken av företagsbot bestäms, skall särskild hänsyn tas till brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverksamheten.

Företagsbot får enligt 10 § efterges eller sättas lägre än vad som bort ske med tillämpning av 9 §, om påföljd för brottet ådöms näringsidkaren eller företrädare för denne, om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren eller om det annars är påkallat av särskilda skäl.

3.6. Näringsförbud

Bestämmelser om näringsförbud finns i lagen (1986:436) om näringsförbud. Enligt 1 § skall näringsförbud, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas den som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Vid prövningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt skall särskilt beaktas om åsidosättandet varit systematiskt eller syftat till betydande vinning, om det medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada eller om näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. Har näringsidkaren i näringsverksamheten gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse i sex månader, skall vid tillämpning av 1 § näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det.

Beträffande den personkrets som kan drabbas av ett förbud gäller att det kan vara fråga om en enskild näringsidkare eller företrädare för olika juridiska personer. Även den som i annan egenskap faktiskt har utövat ledningen av en näringsverksamhet eller utåt framträtt som ansvarig för en enskild näringsverksamhet kan komma i fråga för ett näringsförbud.

Näringsförbud skall meddelas för en viss tid, lägst tre år och högst tio år.

Den som har ålagts ett näringsförbud får inte driva näringsverksamhet, äga eller bilda juridiska personer, inneha vissa funktioner (ledamot, suppleant, verkställande direktör, vice verkställande direktör eller företagsledare) i juridiska personer, faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet eller vara firmatecknare för juridiska personer. Han eller hon får inte heller vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en närstående till honom eller henne eller i den näringsverksamhet där han eller hon åsidosatt sina åligganden.

Talan om näringsförbud i samband med brott förs i tingsrätt av åklagare. Är det uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, får rätten meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts (tillfälligt näringsförbud).

3.7. Internationella åtaganden m.m.

3.7.1. ILO:s konvention nr 143

Internationella arbetsorganisationen (ILO) antog år 1975 konventionen (nr 143) om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Sverige har ratificerat konventionen (SÖ 1982:76 och SÖ 1987:40). I artikel 3 i konventionen sägs bl.a. att varje medlemsstat skall vidta alla erforderliga och lämpliga åtgärder dels för att hindra hemlig migration och illegalt sysselsättande av migrerande, dels mot dem som organiserar lagstridig eller hemlig migration för arbete från, genom eller till dess territorium och mot dem som sysselsätter arbetstagare som har invandrat på olagligt sätt (jfr. prop. 1981/82:146 s. 166 f.).

3.7.2. Schengenkonventionen

Artikel 27.1 i Schengenkonventionen innehåller bl.a. en förpliktelse för Schengenstaterna att i sina respektive nationella lagstiftningar införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker hjälpa utlänningar att resa in till eller vistas på en Schengenstats territorium i strid med gällande bestämmelser rörande utlänningars inresa eller vistelse i den berörda staten. Enligt artikel 27.2 skall en Schengenstat som får kännedom om sådan verksamhet riktad mot en annan Schengenstat underrätta sistnämnda stat om förhållandet. Anmodas en Schengenstat av en annan Schengenstat att väcka åtal för gärningar på den senare statens område skall, enligt artikel 27.3, överträdelsen av nationella bestämmelser styrkas.

Artikel 27 kommer att upphävas när EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt rambeslutet om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (se avsnitt 3.7.3.3 och 3.7.3.4) träder i kraft.

3.7.3. Arbetet inom EU

3.7.3.1 Uttalanden av Europeiska rådet

Europeiska rådet höll den 15 och 16 oktober 1999 ett särskilt möte i Tammerfors om skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i EU. Rådet förklarade att unionen måste utarbeta en gemensam politik för asylfrågor och invandring, samtidigt som den beaktar nödvändigheten av en konsekvent kontroll av de yttre gränserna för att stoppa olaglig invandring och bekämpa dem som organiserar denna och begår därmed sammanhängande internationella brott. Rådet framhöll vidare sin fasta beslutsamhet att hantera den olagliga invandringen vid källan, särskilt genom att bekämpa dem som sysslar med människohandel och ekonomiskt utnyttjande av migranter. Rådet yrkade därför på att lagstiftning skulle antas om stränga påföljder för detta grova brott och uppmanade medlemsstaterna att före utgången av år 2000 anta lagförslag om detta grundat på förslag från kommissionen.

I juni 2000 inträffade tragedin i den brittiska hamnen Dover då 58 kinesiska medborgare påträffades döda i en container. Dödsfallen hade uppenbarligen ägt rum i samband med ett försök att, med hjälp av smugglare, olagligt invandra till Storbritannien. Vid ett möte med Europeiska rådet i Santa Maria de Feira den 19 och 20 juni samma år uppmanades EU:s ordförandeland att vidta åtgärder för att förhindra upprepning av händelsen. Rådet gjorde därvid följande uttalande (slutsats nr 52):

Europeiska rådet uttrycker sin bestörtning över det tragiska faktum att 58 utländska medborgare påträffats döda vid ankomsten till Förenade kungariket. Europeiska rådet fördömer de brottsliga gärningar som begås av personer som profiterar på sådan människohandel och förpliktigar Europeiska unionen att intensifiera samarbetet för att bekämpa sådan gränsöverskridande brottslighet som har kostat så många människoliv i hela Europa. Europeiska rådet uppmanar det tillträdande franska ordförandeskapet och kommissionen att skyndsamt föra arbetet vidare på detta område med utgångspunkt i slutsatserna från Tammerfors, i första hand i särskilt nära samarbete mellan medlemsstaterna och Europol, för att avslöja och bryta upp kriminella nätverk som bedriver denna människohandel och genom att besluta om hårda påföljder för dem som medverkar i denna grova och skändliga brottslighet.

3.7.3.2 Förslag till två rättsakter om människosmuggling m.m.

Frankrike presenterade i juli 2000 förslag till två rättsakter, ett direktiv och ett rambeslut, i syfte att förstärka kampen mot olaglig invandring och människosmuggling (EGT C 253, 4.9.2000, s. 1 och s. 6). Syftet med rättsakterna är att genom direktivet vidareutveckla Schengenregelverket och definiera de förfaranden som skall vara förbjudna samt att genom rambeslutet fastställa effektiva straffrättsliga och andra sanktioner för att bekämpa människosmuggling.

Direktivet innehåller bestämmelser om vilka förfaranden som skall vara förbjudna enligt den nationella lagstiftningen medan rambeslutet reglerar vilka straffrättsliga och andra påföljder som skall kunna utdömas.

Som rättslig grund för direktivet anges EG-fördragets artiklar 61 a och 63.3 b (avdelning IV). Av artikel 63 framgår att ministerrådet inom fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande enhälligt skall besluta om bl.a. åtgärder som avser olaglig invandring och olaglig bosättning.

Som rättslig grund för rambeslutet anges Unionsfördragets artiklar 29, 31 e och 34.2 b (avdelning VI med bestämmelser om polis- och straffrättsligt samarbete). Enligt artikel 31 e skall de gemensamma insatserna rörande straffrättsligt samarbete omfatta bl.a. åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på området organiserad brottslighet. Enligt artikel 34.2 får ministerrådet, efter initiativ av en medlemsstat eller kommissionen, enhälligt fatta beslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Rambeslut är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Rambeslut har inte direkt effekt.

Europaparlamentet har yttrat sig över förslagen till direktiv och rambeslut.

Vid ministerrådets för rättsliga och inrikes frågor möte den 29 maj 2001 nåddes en principöverenskommelse om innehållet i direktivet och rambeslutet. Den 30 november 2001 godkände Sveriges riksdag utkastet till rambeslut (prop. 2001/02:37, bet. 2001/02:SfU6, rskr. 2001/02:71).

Ministerrådet förväntas anta rättsakterna under år 2002. Medlemsstaterna skall senast två år efter ett antagande ha genomfört de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla

bestämmelserna i rambeslutet samt ha satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.

3.7.3.3 Rådets direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse

Utkastet till direktiv i senaste svensk version är fogad till detta betänkande som bilaga 2. Här ges en redogörelse för direktivets huvudsakliga innehåll.

Allmän överträdelse

Enligt artikel 1.1 a skall varje medlemsstat anta lämpliga påföljder för var och en som avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en av EU:s medlemsstater att resa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering.

Något krav på vinstsyfte finns inte i bestämmelsen. I propositionen Sveriges antagande av rambeslut om förstärkning av den straffrättliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (prop. 2001/02:37) anges detta bero på att många medlemsstater anser att det ofta är svårt att bevisa att kriminella nätverk som smugglar människor gör detta i vinstsyfte. För att tillgodose krav från bl.a. Sverige på att det skall finnas en möjlighet att undanta åtgärder utförda av humanitära skäl, infördes en frivillig humanitär klausul i artikel 1.2. Denna klausul anger att varje medlemsstat får besluta att inte införa påföljder för sådant handlande som avses i artikel 1.1 a genom att tillämpa sin nationella lagstiftning och praxis om syftet med handlandet är att ge humanitärt stöd till personen i fråga. Bestämmelserna utgör en vidareutveckling av Schengenregelverket och får enligt propositionen till följd att alla medlemsstater måste rikta sanktioner mot den som hjälper någon att resa in olagligt även om det inte går att bevisa att hjälpen utförts i syfte att tjäna pengar. Samtidigt finns det en möjlighet att från det sanktionerade området undanta de fall där hjälpen givits av humanitära skäl.

Beträffande den humanitära klausulen uttalade Socialförsäkringsutskottet i sitt betänkande 2001/02:SfU6 (s. 11 f.) följande.

Vad gäller det aktuella ärendet vill utskottet först påpeka att det i svensk lagstiftning görs skillnad mellan handling som avser att hjälpa en utlänning att komma in i Sverige och handling som avser att främja att en utlänning reser till Sverige. Det är endast i det sistnämnda fallet som ideella handlingar är straffria.

Ursprungligen var det bara straffbart att hjälpa en utlänning att ta sig in i Sverige i strid med gällande bestämmelser men år 1984 infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte organiserar resor till Sverige för utlänningar som inte har tillstånd att resa in i landet. Åren 1994 och 1997 skärptes lagstiftningen dels genom att vissa former av medhjälp blev straffbara, dels genom att straffmaximum för huvudbrottet höjdes till fyra års fängelse. 1984 års bestämmelse tar bara sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. För att tillämpa bestämmelsen krävs inte att utlänningen tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i Sverige olagligt. Det har inte heller någon betydelse om utlänningen efter inresan får rätt att stanna här, t.ex. som flykting eller skyddsbehövande i övrigt.

När det i ifrågavarande utkast till direktiv talas om att ”resa in i” måste däremot avses även ”resa till”. I utkastet till direktiv fastställs i artikel 1.2 att humanitära handlingar får undantas från det förbjudna området. Detta medför enligt utskottets mening att Sverige även i fortsättningen har rätt att behålla ett straffritt område för humanitära handlingar.

Enligt utskottets mening hade det varit önskvärt att den humanitära klausulen i vissa avseenden varit bindande för medlemsstaterna. Utskottet kan dock konstatera att det inte varit möjligt att enas om en sådan utformning av klausulen.

Enligt artikel 1.1 b skall varje medlemsstat anta lämpliga påföljder för var och en som i vinstsyfte avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en av EU:s medlemsstater att vistas på en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars vistelse. Kravet på vinstsyfte innebär enligt ovan nämnda proposition att bestämmelsen är likalydande med motsvarande bestämmelse i Schengenkonventionens artikel 27.1 och att humanitära åtgärder automatiskt undantas, eftersom endast de handlingar omfattas som utförs i syfte att tjäna pengar.

Deltagande, anstiftan

Enligt artikel 2 skall de påföljder som avses i artikel 1 även tillämpas beträffande anstiftan, medhjälp och försök till de handlingar som avses i artikel 1.1 a eller 1.1 b.

Påföljder

Artikel 3 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de handlingar som avses i artiklarna 1 och 2 omfattas av effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.

Genomförande

Artikel 4.1 föreskriver att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast två år efter det att instrumentet har antagits. De skall genast underrätta kommissionen om detta.

I artikel 4.2 anges att medlemsstaterna till kommissionen skall överlämna texterna till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv samt en jämförelsetabell som visar hur bestämmelserna i detta direktiv motsvarar de antagna nationella bestämmelserna.

Upphävande

I artikel 5 anges att bestämmelsen i artikel 27.1 i Schengenkonventionen skall upphävas från och med den tidpunkt som anges i artikel 4.1.

3.7.3.4 Rådets rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse

Utkastet till rambeslut i senaste svensk version är fogad till detta betänkande som bilaga 3. Här ges en redogörelse för rambeslutets huvudsakliga innehåll samt regeringens bedömning av behovet av

lagändringar efter antagande av rambeslutet (redovisade i prop. 2001/02:37).

Påföljder

Artikel 1 innehåller bestämmelser om påföljder som skall kunna riktas mot fysiska personer.

Enligt punkten 1 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de handlingar som definieras i artiklarna 1 och 2 i direktivet är belagda med straffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande och som kan medföra utlämning.

Av den ovan nämnda propositionen framgår att punkten 2, som inte är obligatorisk, medför att medlemsstaterna kan förena de påföljder som anges i punkten 1 med förverkande av de transportmedel som använts för att begå brottet, förbud mot att direkt eller genom mellanhand utöva den yrkesverksamhet under vilket brottet begicks samt utvisning.

Punkterna 3 och 4 anger att lagstiftningen skall innehålla bestämmelser om en minsta gemensam maximipåföljd för handlingar som sker i vinstsyfte och begås under vissa försvårande omständigheter. Enligt huvudregeln i punkten 3 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att sådana handlingar som definieras i artikel 1.1 a och, i den mån det är relevant, artikel 2 a, i direktivet är belagda med frihetsstraff med en högsta gräns som inte får understiga åtta år. Detta maximistraff skall avse gärningar som har begåtts i vinstsyfte och antingen utgjort ett led i en kriminell organisations verksamhet eller varit förenade med livsfara för de personer som utsatts för brottet.

Definitionen av ”kriminell organisation” framgår av rådets gemensamma åtgärd av den 21 december 1998 (EGT L 351, 29.12.1998 s. 1). Enligt denna avses med ”kriminell organisation” en strukturerad sammanslutning, inrättad för en begränsad tid, av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhetsåtgärd på upp till minst fyra år eller ett strängare straff oavsett om brotten är ett mål i sig själv eller ett medel att erhålla materiella fördelar och i förekommande fall ett sätt att otillbörligt påverka offentliga myndigheters verksamhet.

Punkten 4 innehåller en undantagsregel som innebär att, om det är nödvändigt för att bevara enhetligheten i det nationella

straffrättsliga systemet, skall de gärningar som anges i punkten 3 beläggas med frihetsstraff där den högsta straffsatsen inte får understiga sex år, förutsatt att det är ett av de strängaste straffen för brott som är lika allvarliga.

Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 29 maj 2001, då principöverenskommelsen träffades, enades också ministerrådet om ett uttalande som innebär att de medlemsstater som så önskar kan förbinda sig att införa en minsta maximipåföljd på tio års fängelse.

I den ovan nämnda propositionen gjorde regeringen bedömningen att rambeslutets bestämmelse om en minsta gemensam maximipåföljd för människosmuggling ställer krav på att straffskalorna i utlänningslagen skärps (prop. s. 13).

Ansvar och påföljder för juridiska personer

Artiklarna 2 och 3 innehåller bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer.

Artikel 2.1 anger att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet, när dessa begås för den juridiska personens räkning av en person som har agerat på egen hand eller som en del av ett organ underställt den juridiska personen och som har en ledande ställning inom den juridiska personen. Den ledande ställningen skall vara grundad på befogenhet att företräda den juridiska personen, befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen.

Punkten 2 i artikel 2 föreskriver att, förutom i de fall som redan har angetts i punkten 1, skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en juridisk person kan ställas till ansvar när brister i den övervakning eller kontroll, som skall utföras av en sådan person som avses i punkten 1, har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att utföra sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet till förmån för den juridiska personen.

Artikel 2.3 anger att den juridiska personens ansvar för sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet inte får utesluta lagföring av fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till brott enligt punkt 1.

Artikel 3.1 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till ansvar i enlighet med artikel 2.1 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder som skall innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter och som kan innefatta andra påföljder, såsom (a) fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, (b) tillfälligt eller permanent näringsförbud, (c) rättslig övervakning, eller (d) rättsligt beslut om avveckling av verksamheten.

Punkten 2 i artikel 3 anger att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en juridisk person som har befunnits ansvarig i enlighet med artikel 2.2 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder eller åtgärder.

I ovan nämnda proposition anförde regeringen följande beträffande ansvar och påföljder för juridiska personer (s. 13):

Rambeslutets bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer i artiklarna 2 och 3 innebär att påföljder i form av bötesstraff eller administrativa avgifter under vissa förutsättningar skall kunna åläggas juridiska personer när brott har begåtts till deras förmån. Något krav på att införa straffrättsligt ansvar för juridiska personer föreligger inte. Reglerna om företagsbot i 36 kap.7–10 §§brottsbalken motsvarar de krav som ställs i rambeslutet. Motsvarande bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer finns också i redan antagna rambeslut inom ramen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, bl.a. i EU:s rambeslut om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron (EGT L 140, 14.6.2000, s. 1). I samband med att riksdagen godkände det rambeslutet gjordes den bedömningen att reglerna om företagsbot motsvarar de krav som ställs i rambeslutet (prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217).

Domsrätt

I artikel 4 anges i vilka fall medlemsstaterna måste ha behörighet att döma över de handlingar som skall kunna leda till påföljder.

I punkten 1 anges att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att fastställa sin behörighet rörande sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet och som begås (a) helt eller delvis på medlemsstatens territorium, (b) av en av dess medborgare eller (c) till förmån för

en juridisk person som är etablerad på denna medlemsstats territorium.

Punkten 2 innehåller en bestämmelse som innebär att en medlemsstat, om inte annat följer av bestämmelserna om utlämning och åtal i artikel 4 a, kan besluta att inte tillämpa eller att endast i särskilda fall eller under särskilda omständigheter tillämpa behörighetsreglerna i punkterna 1 b och c.

Enligt punkten 3 skall varje medlemsstat skriftligen underrätta rådets generalsekreterare om sitt beslut att tillämpa punkt 2, om så är lämpligt med angivande av de särskilda omständigheter eller förhållanden då beslutet skall gälla.

Utlämning och åtal

Artikel 4 a innehåller bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar en medlemsstat måste kunna antingen utlämna en person till en annan medlemsstat eller själv lagföra en person som begått någon av de handlingar som anges i direktivet.

Punkten 1 a föreskriver att varje medlemsstat som enligt sin nationella lagstiftning inte utlämnar sina egna medborgare skall vidta de åtgärder som krävs för att fastställa sin behörighet beträffande sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet, när dessa begås av en av dess egna medborgare utanför dess territorium.

Enligt punkten 1 b skall varje medlemsstat, när en av dess medborgare anklagas för att i en annan medlemsstat ha utfört en sådan handling som definieras enligt direktivet och den inte utlämnar denna person till den andra medlemsstaten enbart på grund av dennes medborgarskap, hänskjuta fallet till sina egna behöriga myndigheter för väckande av åtal, om så är lämpligt.

Enligt punkten 3 skall ”medborgare” tolkas i enlighet med en eventuell förklaring som denna stat avgett enligt den europeiska utlämningskonventionen, i tillämpliga fall ändrad genom de förklaringar som avgetts i samband med statens anslutning till 1996 års EU-konvention om utlämning (EGT C 313/11, 23.10.1996, s. 13).

Beträffande domsrätt samt utlämning och åtal anförde regeringen följande i den ovan nämnda propositionen (s. 13 f.):

Tillämpligheten av svensk lag regleras i huvudsak i 2 kap. brottsbalken. Bestämmelser om utlämning finns i lagen (1957:668) om utlämning

för brott och i lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge.

Svensk domsrätt bedöms föreligga i samtliga de fall där medlemsstaterna enligt rambeslutet ovillkorligen skall kunna utöva domsrätt. Det gäller även i de fall brottet har begåtts av en svensk medborgare i en annan medlemsstat. Sverige har ratificerat 1996 års EU-konvention om utlämning, som bl.a. innehåller bestämmelser som innebär att svenska medborgare under vissa förutsättningar skall kunna utlämnas till en annan medlemsstat. De lagändringar som krävs enligt konventionen har trätt i kraft den 1 oktober 2001 (prop. 2000/01:83, bet. 2000/01:JuU26, rskr. 2000/01:281). Bestämmelserna i rambeslutet torde därför inte kräva någon ändring av svensk lag.

Internationell flyktingrätt

Artikel 5 anger att rambeslutet inte skall påverka det skydd som flyktingar och asylsökande är berättigade till enligt internationell rätt. I artikeln hänvisas särskilt till artiklarna 31 och 33 i Genèvekonventionen.

Överföring av information mellan medlemsstaterna

Artikel 6 innehåller de bestämmelser om samarbete mellan medlemsstaterna som i dag återfinns i artikel 27.2 och 27.3 i

Schengenkonventionen. Enligt artikel 8 i rambeslutet kommer bestämmelserna i artikel 27.2 och 27.3 i Schengenkonventionen att upphävas då rambeslutet träder i kraft mellan medlemsstaterna. Anledningen till detta är enligt den ovan nämnda propositionen att artiklarna 1 och 2 i direktivet innebär en utvidgning av medlemsstaternas åtaganden jämfört med artikel 27.1 i Schengenkonventionen och därmed måste punkterna 2 och 3 i samma artikel utvidgas i motsvarande mån.

Artikel 6.1 föreskriver således att om en medlemsstat underrättas om sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet och som strider mot en annan medlemsstats lagstiftning om inresa och vistelse för utlänningar, skall den informera denna medlemsstat.

Punkt 2 innebär att om en medlemsstat vill att en annan medlemsstat skall väcka åtal för en överträdelse av den nationella lagstiftningen i den förstnämnda medlemsstaten, skall en officiell

rapport eller ett intyg från behörig myndighet ange vilka bestämmelser i lagstiftningen som har överträtts. Gärningen som avses skall kunna leda till påföljd i enlighet med artiklarna 1 och 2 i direktivet.

Regeringen gjorde i den ovan nämnda propositionen bedömningen att bestämmelserna om överföring av information mellan medlemsstaterna inte kräver någon lagändring. Innehållet i bestämmelserna överensstämmer enligt regeringen i huvudsak med det förfaringssätt som redan tillämpas i förhållande till övriga Schengenstater (prop. s. 14).

Genomförande

Artikel 7 reglerar när medlemsstaterna senast skall ha genomfört rambeslutet i den nationella lagstiftningen och inom vilka tidsfrister de till unionens institutioner skall ha överlämnat texterna till de bestämmelser som omsätter skyldigheterna i rambeslutet till nationell lagstiftning. Punkt 1 anger att medlemsstaterna skall ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa bestämmelserna i rambeslutet senast två år efter det att rambeslutet formellt har antagits av rådet.

3.7.3.5 Rådets övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU

Kommissionen antog den 15 november 2001 ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om en gemensam politik om olaglig invandring. Syftet med meddelandet är att presentera en sammanhållen och gemensam politik, som kräver gemensamma insatser från medlemsstaterna. Kommissionen hade fastställt sex områden inom vilka åtgärder kan vidtas för att förebygga och bekämpa olaglig invandring: (1) viseringspolitiken, (2) infrastruktur för informationsutbyte, samarbete och samordning, (3) gränshantering, (4) polisiärt samarbete, (5) utlänningsrätt och straffrätt, samt (6) politik för återtagande och återsändande. På grundval av dessa sex områden lade kommissionen fram ett förslag till handlingsplan. I denna anges bl.a. att det utifrån den politiska överenskommelsen om EG-rättsakterna måste bedömas om det finns ett fortsatt behov att ytterligare harmonisera bestämmelserna rörande människosmuggling. Enligt kommissionen bör

minimiresultatet vara att det finns en bindande ram för åtal av människosmugglare eller personer som anstiftar smuggling och deras medbrottslingar. Detta bör enligt kommissionen omfatta inte bara gemensamma definitioner och grundläggande krav för maximistraff utan också minimistraff för berörda brott. Kommissionen uppmanade rådet att stödja handlingsplanen.

Europeiska rådet i Laeken den 14 och 15 december 2001 bekräftade sitt åtagande i fråga om de politiska riktlinjer och de mål som fastställdes i Tammerfors för att ett område med frihet, säkerhet och rättvisa skall kunna skapas i EU. Europeiska rådet ansåg att målet att på detta område nå en i verklig bemärkelse gemensam asyl- och invandringspolitik, förutom inrättandet av olika instrument, förutsätter att politiken i fråga om migrationsströmmarna införlivas i unionens utrikespolitik och begärde därför att en handlingsplan skulle utarbetas på grundval av kommissionens meddelande om olaglig invandring.

Den 28 februari 2002 antog rådet en övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU. I den övergripande strategin, som syftar till att definiera en gemensam och integrerad taktik för alla de frågor som hör samman med olaglig invandring och människohandel, identifieras sju områden där insatser är nödvändiga, nämligen viseringspolitik, utbyte och analys av information, politik för återtagande och återsändande, åtgärder före gränspassagen, åtgärder av gränsförvaltningskaraktär, Europol och påföljder. De åtgärder och insatser som anges i strategin är bl.a. att ge Europol vidare möjligheter att stödja utredningar i medlemsstaterna av illegala nätverk för invandring, människohandel och människosmuggling, ge stöd till medlemsstaterna samt, när så är möjligt och lämpligt, vara behjälplig vid insamlande och utbyte av information mellan myndigheter som tillämpar lagar som rör dessa fall. Vidare skall de nya gemenskapsinstrument som är avsedda att användas mot människosmuggling genomföras.

3.7.4. Tilläggsprotokoll till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet

Som nämnts i avsnitt 3.1 antog FN år 2000 en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Syftet med konventionen är att främja ett internationellt samarbete för att förebygga och bekämpa gränsöverskridande organiserad

brottslighet mer effektivt. Till konventionen finns ett tilläggsprotokoll om människosmuggling land-, sjö- eller luftvägen. Tilläggsprotokollet skall tolkas tillsammans med konventionen, varvid det skall tas hänsyn till syftet med protokollet.

Syftet med protokollet är att förebygga och bekämpa människosmuggling samt att främja samarbete mellan konventionsstaterna för att nå det syftet samtidigt som de smugglades rättigheter skyddas.

Protokollet är tillämpligt, om inte annat särskilt anges, på förebyggande och utredande åtgärder samt vid åtal för de brott som bestämts i enlighet med artikel 6. Det gäller dock endast under förutsättning att brotten är gränsöverskridande och involverar en organiserad kriminell sammanslutning. Protokollet är tillämpligt också på åtgärder som innebär ett skydd av rättigheterna för personer som har varit föremål för sådana brott. Med ”organiserad kriminell sammanslutning” avses enligt konventionen en strukturerad sammanslutning av tre eller fler personer, inrättad för en begränsad tid och som handlar i samförstånd för att begå ett eller flera allvarliga brott som bestämts i enlighet med konventionen för att erhålla, direkt eller indirekt, en ekonomisk eller materiell fördel.

Enligt artikel 5 skall migranter inte åtalas i enlighet med protokollet för att ha varit föremål för sådant förfarande som anges i artikel 6.

I artikel 6 föreskrivs att varje konventionsstat skall vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändiga för att kriminalisera följande gärningar, när dessa begås uppsåtligen och för att erhålla – direkt eller indirekt – en ekonomisk eller materiell fördel: (a) människosmuggling, (b) tillverkning, anskaffande, förmedlande eller innehav av falska rese- eller identitetshandlingar i syfte att främja människosmuggling, samt (c) hjälp till olaglig vistelse. Vidare skall försök, medhjälp och anstiftan till dessa handlingar kriminaliseras. Som försvårande omständigheter skall anses omständigheter som innebär att de smugglades liv eller säkerhet har utsatts för fara eller riskerats att utsättas för fara, eller som innefattar omänsklig eller förnedrande behandling, inklusive exploatering, av de smugglade.

Tilläggsprotokollet innehåller därutöver artiklar om samarbete, utbyte av information och andra åtgärder för förebygga och bekämpa människosmuggling.

Vidare föreskrivs att varje konventionsstat vid genomförandet av protokollet skall, i överensstämmelse med dess förpliktelser enligt

internationell rätt, vidta alla tillbörliga åtgärder, inklusive lagstiftning om nödvändigt, för att upprätthålla och skydda rättigheterna för de personer som har varit föremål för sådant förfarande som anges i artikel 6 i protokollet, särskilt rätten till liv och rätten att inte utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Varje konventionsstat skall därutöver vidta lämpliga åtgärder för att ge migranter lämpligt skydd mot våld som kan komma att åsamkas dem, antingen av enskilda eller grupper, på grund av att de varit föremål för sådant förfarande som anges i artikel 6. Vidare skall varje konventionsstat ge lämpligt stöd åt migranter vars liv eller säkerhet är i fara på grund av de varit föremål för sådant förfarande som avses i artikel 6. Konventionsstaterna skall därvid ta hänsyn till kvinnors och barns särskilda behov.

Varje konventionsstat förbinder sig att underlätta och acceptera, utan otillbörliga och orimliga dröjsmål, återtagandet av personer som varit föremål för sådant förfarande som anges i artikel 6 i protokollet och som är medborgare i konventionsstaten eller som har permanent uppehållstillstånd där vid tidpunkten för återvändandet.

4. Människohandel

Kommitténs uppdrag såvitt avser människohandel består i att utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas och att ta ställning till vilka möjligheter som finns att ge offren rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. Att ta ställning till om och i så fall vilka åtgärder som därvid kan behövas förutsätter en viss insikt i fenomenet människohandel som sådant. I det här kapitlet ges därför en sammanfattande beskrivning av vad som förekommer i samband med sådana brott och vilket arbete som bedrivs eller bedrivits i Sverige och internationellt. Informationen har hämtats från såväl ett omfattande tillgängligt material från bl.a. myndigheter, organisationer och tidigare utredningar som kommitténs egna kontakter med dessa. De senare har bestått i bl.a. dels en av kommittén ordnad utfrågning, vid vilken deltog företrädare för Alla kvinnors hus, Brottsoffermyndigheten, Stiftelsen Kvinnoforum, Socialtjänstförvaltningen i Stockholm, RKP, Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS) samt Åklagarmyndigheten i Stockholm, dels ett besök vid Europol.

4.1. Definition

Som framgår av flera avsnitt i det här kapitlet förekommer ett flertal, delvis olika, definitioner av vad som avses med människohandel. Utifrån ny svensk lagstiftning och internationella överenskommelser, vilket redogörs för nedan, kan dock en allmän definition av människohandel ges på följande sätt. Med människohandel avses sådan handel med människor med inslag av otillbörliga påtryckningar eller utnyttjanden som syftar till någon form av exploatering av dem. Sådana otillbörliga förfaranden kan bestå exempelvis i utnyttjandet av en persons särskilt utsatta situation, vilken i sin tur kan komma sig av att personen befinner

sig i ett ekonomiskt skuldförhållande eller tjänste- eller anställningsförhållande till gärningsmannen, lever under ekonomiskt svåra förhållanden eller i flyktingskap eller lider av förståndshandikapp eller någon sjukdom. I fråga om barn behöver inte något otillbörligt medel ha förekommit. Handeln kan bestå i olika åtgärder som transport, hysande etc. Människohandel är i regel ett gränsöverskridande brott, men behöver inte vara det. Det anses utgöra ett brott mot person. Människosmuggling kan i och för sig utgöra ett led i människohandel, men brottet människohandel kan också begås genom att offren förs över gränser lagligt och med korrekta dokument. Det signifikanta elementet i brottet människohandel är att förfarandet alltid syftar till någon form av efterföljande exploatering av offren. Ett syfte kan vara att personerna skall utnyttjas för sexuella ändamål, t.ex. i prostitution. Människohandel kan även ske bl.a. för exploatering av en persons arbetskraft eller för överförande av mänskliga organ. Det kan förekomma att offren är fullt medvetna om innebörden av den åsyftade exploateringen och samtycker till denna. Samtycket saknar dock betydelse om offret har utsatts för otillbörliga påtryckningar, utnyttjanden eller vilseledanden.

4.2. Människohandelns orsaker

De bakomliggande orsakerna till människohandel finns bland såväl ekonomiska, sociala, politiska som rättsliga faktorer. Syftet är ofta ett sexuellt utnyttjande. I de länder där kvinnor och barn – vilka vanligtvis utgör offren – rekryteras råder oftast fattigdom och arbetslöshet. Till detta kommer en stor efterfrågan på sexuella tjänster. Det finns alltså förutsättningar för en lukrativ handel. De flesta utländska kvinnor som har varit föremål för handel med människor för sexuella ändamål och som finns inom prostitutionen i Europa kommer från länder som ingår i det som förr kallades Östeuropa. Många av de beskrivningar som ges är dock tillämpliga också på förhållandena för kvinnor som kommer från andra håll i världen. Kvinnorna hämtas ofta från länder i vilka samhällsomställningarna varit mycket stora. Omställningarna har ibland lett till att rättsväsendet inte förmår bereda människor skydd och att bostads- och arbetsbristen är stor på sina håll. Arbetslösheten bland kvinnorna är generellt sett högre än bland männen och de kvinnor som har arbete är ofta lågavlönade.

Mot denna bakgrund är det lätt att förstå att det finns starka ekonomiska motiv för kvinnorna att söka eller acceptera arbete utomlands. Det finns emellertid inte alltid möjligheter att på ett lagligt sätt få uppehålls- eller arbetstillstånd för att få bo och arbeta i Västeuropa. För en kvinna som lever under de beskrivna villkoren kan ett erbjudande om att arbeta som stripteasedansös eller till och med att låta sig prostitueras i Västeuropa framstå som ett godtagbart alternativ.

4.3. Offrens förhållanden

Under omständigheter som de beskrivna riskerar kvinnorna att bli utlämnade till mellanhänder och andra agenter och att bli föremål för ett cyniskt utnyttjande. Risken finns också för barn, som av de svåra sociala förhållandena har blivit en utlämnad grupp i flera länder.

Rekryteringsprocessen går till på ungefär samma sätt, oavsett om den sker i ett nätverk bestående av internationellt organiserade strukturer eller om den sker i ett mer småskaligt nätverk. Det påstås att de storskaliga nätverken har kontakter på alla nivåer i såväl ursprungslandet som destinationslandet. Metoderna för att komma in i Västeuropa kan således ha en legal fasad och rekryteringen och transporterna kan ske genom befintliga kanaler inom t.ex. turism, artistförmedling, hushållsarbete och kontaktförmedlingar.

Kvinnorna, vilka är de som vanligtvis utgör offren, utlovas inledningsvis arbete. Det kan handla om vilket arbete som helst. Det kan också röra sig om arbete som barnflickor, hembiträden, servitriser, dansare eller ”underhållare” där det kan finnas en antydan om att kvinnan skall köpas för vissa sexuella tjänster. I en hel del fall är kvinnan införstådd med att hon kommer att prostitueras. Inte sällan har kvinnorna förbundit sig att ersätta transportören eller agenten för hans eller hennes kostnader och utgifter. Det förekommer att agenterna och mellanhänderna ”säljer” kvinnorna under resans gång. Den som ursprungligen tagit kontakt med kvinnorna i deras hemländer är således inte nödvändigtvis den som slutligen för in dem i destinationslandet. Att kvinnorna är införstådda med vad de skall göra i destinationslandet sägs vara ett allt vanligare fenomen. Det förekommer emellertid att kvinnor och barn helt enkelt köps upp i fattiga områden för att sedan säljas vidare i den internationella

handeln med människor för sexuella ändamål. I vissa fall står det klart att köpesumman skall betalas av genom att kvinnan prostitueras på bordell eller i någon liknande verksamhet. I andra fall förespeglas de anhöriga att erbjudandet gäller ett vanligt arbete. Det förekommer också att barn och kvinnor helt enkelt kidnappas för att tvingas ut i prostitution eller för att utsättas för andra sexuella utnyttjanden. Misstankar härom har förekommit i ett par svenska förundersökningar.

Även om de flesta kvinnor tycks komma till destinationslandet genom något slags nätverk finns det de som reser på egen hand eller som har hjälp av en enstaka person för att slutligen prostitueras i destinationslandet. De som sedan utnyttjas, t.ex. genom att förmås arbeta på sämre villkor än som förespeglats dem eller som tvingas arbeta av en skuld för resan eller för nya resedokument under tvångsliknande förhållanden, är också utsatta för en slags människohandel. Det är inte ovanligt att huvudmännen när kvinnorna väl anlänt till destinationslandet tar deras eventuella pass och andra resedokument ifrån dem. Inte sällan utsätts kvinnorna för misshandel, sexuella övergrepp och hot. Kvinnornas självkänsla bryts ned och möjliggör ett fortsatt utnyttjande av dem i prostitutionen.

Förhållandena i övrigt kan också vara mycket påfrestande. En del kvinnor blir inlåsta eller förs till olika lägenheter där de tvingas utföra olika sexuella tjänster åt köpare. Det finns vidare uppgifter om kvinnor i Sverige som tvingats att gå på gatan tolv till femton timmar om dygnet sex till sju dagar i veckan. Kvinnorna behärskar sällan någon svenska. Detta bidrar naturligtvis till deras utsatthet inför såväl köpare som hallick.

Offren för människohandel har sällan någon att vända sig till. En del kvinnor är på grund av erfarenheter från hemlandet rädda för polisen och vågar därför inte vända sig dit. Om de går till polisen riskerar de vidare att avvisas. Beroende på var kvinnorna kommer ifrån och vad de tvingats genomgå i det nya landet har många av dem svårt att återvända. De kan känna skam och skuld och skulle i vissa fall utestängas från gemenskapen i hemlandet på grund av vad de varit med om här. Det förekommer också att kvinnor lurats att tro att de skulle betraktas som brottslingar om de avslöjar sig. Till detta kommer hot mot dem själva eller deras familj för det fall de försöker ta sig ur sin situation. De rapporter som EU:s medlemsstater lämnat till Europol tyder på att hot mot såväl kvinnorna som deras familjer har blivit vanligare. Inte sällan har

organiserade människohandlare kontakter i hemlandet som känner till kvinnans bakgrund, vilket kvinnan i sin tur känner till.

4.4. Arbetet mot människohandel

Människohandeln anses bland berörda myndigheter och organisationer vara ett ökande fenomen. Synen på hur problem kring denna skall lösas har dock varierat mellan såväl olika länder som olika organisationer. Den stora skillnaden har rört främst hur man ser på prostitutionen och vilka åtgärder man anser bäst motarbetar den. Det går en skiljelinje mellan dem som vill legalisera prostitutionen och reglera bordellernas verksamhet och dem som menar att prostitutionen måste motarbetas eftersom den också är ett slags sexuellt utnyttjande.

Från förespråkare för att legalisera prostitutionen framförs bl.a. följande argument. Prostitution är ett acceptabelt försörjningsval, och den som vill syssla med detta bör få göra det. Att vara prostituerad kan ses som vilket annat arbete som helst. Det kan dessutom vara betydligt mer ekonomiskt fördelaktigt för den enskilde än att ha t.ex. ett lågavlönat industriarbete. Förespråkare för en legalisering av prostitutionen hävdar vidare att en legal prostitution kan fungera som en ventil för sexuell efterfrågan och därigenom leda till att färre kvinnor utsätts för våldtäkt och annat sexuellt våld.

Det kan redan här nämnas att den officiella svenska inställningen till prostitution innebär att det av olika skäl är en viktig samhällsangelägenhet att prostitutionen bekämpas.

För staterna kan människohandeln betraktas som en främst kriminalpolitisk och/eller en invandrarpolitisk fråga. De organisationer som arbetar med dem som har varit föremål för handeln och mot handeln kan betrakta problemet som en fråga om mänskliga rättigheter eller om hälsopolitik. Olika synsätt leder till olika uppfattningar om vilka åtgärder som skall tas till för att bekämpa handeln. Beroende på om handeln ses som ett problem ur moralisk, kriminell eller migrationsrättslig synvinkel kan de åtgärder som förespråkas variera mellan att alla inblandade – även offren – skall straffas, att strängare straff är en av de viktigaste åtgärderna och att man i första hand skall hindra att offren kan föras över gränserna. De nu redovisade synsätten sammanfaller inte alltid med intresset hos de kvinnor och barn som varit föremål för handeln; deras primära intresse är att få skydd och stöd.

4.5. Omfattningen

Det är mycket svårt att uppskatta hur många kvinnor som till följd av människohandeln finns inom prostitutionen i andra länder än deras hemländer eller de länder som de normalt vistas i. Det finns uppgifter om att ca 500 000 kvinnor per år förs eller på annat sätt kommer till Västeuropa genom denna verksamhet. Det sägs att fyra miljoner människor är utsatta för människohandel över hela världen. Dessa siffror får anses vara en mycket grov uppskattning, dels eftersom det inte finns en entydig definition av vad som avses med människohandel, dels då det av andra skäl är svårt att mäta förekomsten.

EU:s medlemsstater rapporterar till Europol om den uppskattade – men som sagt mycket svårberäknade – förekomsten av människohandel i respektive land. De flesta länder har än så länge inte kunnat ge någon beräkning alls. Till Belgien kommer i ökande omfattning nigerianska kvinnor, ibland efter att ha bott en tid i Spanien. Till Danmark kommer kvinnor från framför allt Thailand och de östeuropeiska länderna. Kvinnor från de östeuropeiska länderna samt Ukraina, Polen, Ryssland, Litauen, Vitryssland och Slovakien kommer till Tyskland. Grekland och Spanien har rapporterat en ökning av fenomenet. Italien har rapporterat att det finns 6 000-7 000 utländska prostituerade i Italien och antagit att många av dessa varit föremål för människohandel. Italien har också uppgivit att kvinnor anländer från länder utanför EU via t.ex. Grekland eller Spanien och att nigerianska flickor anländer efter att först ha sökt asyl i Storbritannien. Även kinesiska prostitutionsnätverk har uppmärksammats. Till Spanien kommer sydamerikanska flickor via Nederländerna och Tyskland samt kinesiskor via Frankrike, men nu också kvinnor från samma länder som Tyskland noterat. Från Portugal har meddelats att ukrainska flickor, vilka fått tidsbegränsade uppehållstillstånd i Tyskland, transporteras till Portugal genom ett missbruk av Schengensystemet. Även Storbitannien har sett handeln som ett ökande fenomen och angett att en ny tendens är ökningen av manliga offer. De baltiska, östeuropeiska m.fl. länderna kan rapportera såväl om kvinnor som tas till länderna för att stanna som att länderna bara utgör transitländer till väst.

Många av rapporterna innehåller uppgifter om att albanska ligor som handlar med kvinnor blivit vanligare, att de är mycket våldsamma och säljer kvinnorna mellan olika organisationer.

Människohandel har inte ansetts vara ett stort problem i Sverige. Däremot har det funnits farhågor att Sverige är ett s.k. transitland, dvs. att smugglarna och exploatörerna reser via Sverige på vägen till destinationslandet. Men eftersom människohandeln anses öka internationellt finns det farhågor om att den kommer att öka också i Sverige. RKP har t.ex. i sin senaste lägesrapport, nr 4, uppskattat att mellan 200 och 500 kvinnor kan ha varit föremål för människohandel i Sverige under år 2001. Vinsterna är så stora att verksamheten jämförs med den internationella drog- och vapensmugglingen, vilket utgör ett skäl till ökningen. FN har uppskattat att de kriminella grupperna tjänar ca 7 miljarder USdollar varje år på ”trafficking in women”. Enligt uppgifter inhämtade från lokala polismyndigheter i Sverige och RKP finns det en misstanke att en del organisatörer bakom denna handel i Sverige använder samma kanaler som finns för annan handel eller en befintlig kriminell affärsverksamhet, t.ex. narkotika. Eftersom människohandel i stor utsträckning sålunda misstänks ha samband med den organiserade brottsligheten är det svårt att närmare uppskatta hur många kvinnor i Sverige som varit föremål för denna handel.

Också andra faktorer medför svårigheter att uppskatta omfattningen av problemet. Det är ett fenomen i det dolda, och kvinnorna lever oftast illegalt i landet. Handeln har blivit uppmärksammad först under senare år. I och med införandet i Sverige av lagen (1988:408) om förbud mot köp av sexuella tjänster (sexköpslagen) och de riktade insatserna från polismyndigheterna för att kontrollera efterlevnaden av den lagen har man stött på kopplerihärvor som visat sig innehålla internationella förgreningar. En hel del av de prostituerade kvinnorna som påträffats i dessa utredningar har varit föremål för människohandel.

Andelen utländska kvinnor tycks dock ha ökat bland prostituerade i Sverige under senare år. Det står helt klart att antalet kvinnor från de baltiska staterna som prostitueras inom gatuprostitutionen ökade dramatiskt när kravet på visering slopades år 1997. Det skall dock understrykas att dessa kvinnor inte alltid har varit föremål för regelrätt handel utan att en del har tagit sig hit på egen hand för att vara i prostitution. Det sägs att det finns en ”överetablering” av prostituerade i Västeuropa, varför fler har sökt sig till Sverige och att ännu fler kan förväntas söka sig hit. RKP anser att sexköpslagen i viss mån har motverkat och kan komma att motverka detta.

4.6. Internationella åtgärder

Det finns ett flertal internationella instrument som behandlar eller annars har relevans för frågor om människohandel. De huvudsakliga redovisas nedan. Inledningsvis kan bara konstateras att människohandel är ett fenomen som ibland innefattar inslag närmast av slavhandel. De utnyttjanden av olika slag som förekommer i samband med handeln står därmed i strid med de överenskommelser om förbud och åtgärder mot slavhandel som återfinns i sådana centrala ställningstaganden som t.ex. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och Europakonventionen.

4.6.1. STOP-programmet

Det s.k. STOP-programmet är en gemensam åtgärd beslutad inom EU. Programmet antogs den 29 november 1996 av rådet. Syftet med STOP-programmet är att ge stöd till och främja utbyte mellan personer med ansvar för att bekämpa människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Tanken var alltså att programmet skulle stimulera och skapa nätverk och praktiskt samarbete mellan de ansvariga i medlemsländerna samt att öka och målinrikta kunskaperna. Programmet planerades inledningsvis för perioden 1996–2000 och förlängdes genom beslut av rådet den 28 juni 2001 till den 31 december 2002.

Sverige har samarbetat med Finland, Ryssland, Tyskland och Estland samt så småningom Danmark i ett STOP-finansierat projekt som syftade till främst att bygga ett nätverk mellan dessa länder för informationsutbyte, analys och bekämpning av handel med kvinnor. I projektet ingick också att kartlägga handeln och de brottsliga och sociala problem som kan relateras till handeln samt samla information om lagstiftning, ansvariga myndigheter och instanser, befintliga kartläggningar och studier. Vidare var avsikten att få fram uppgifter om den organiserade kriminaliteten samt att utforska möjligheter att skydda offren. Arbetet från programmets första fas är dokumenterat i rapporten Building up a network for monitoring, analysing and combatting trafficking in women and children, publicerad år 1999.

4.6.2 1997 års gemensamma åtgärd mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn

År 1997 beslutades inom EU en gemensam åtgärd mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Åtagandena i denna skulle vara uppfyllda före utgången av år 1999. Detta innebar bl.a. att Sverige, liksom övriga medlemsstater, åtog sig att se över sin lagstiftning och praxis för att se till att de beteenden som beskrivs i åtgärden är straffbelagda och att brotten leder till effektiva, väl avvägda och avskräckande straffrättsliga påföljder. Staterna påtog sig också att öka det internationella samarbetet för att bekämpa dessa brott. De beteenden som åtgärden avser gäller olika slags sexuella utnyttjanden samt handel med människor för sexuellt utnyttjande.

Den gemensamma åtgärden skall enligt kommitténs direktiv utgöra en utgångspunkt i kommitténs arbete med frågan om vilket skydd som kan behövas för offren för människohandel. Åtgärden skall dock ersättas av rådets förslag till rambeslut från år 2001 om åtgärder för att bekämpa människohandel (se nedan under 4.6.8). Rambeslutet har godkänts av riksdagen och är bindande för Sverige. Det är därmed naturligt att ha det rambeslutet som utgångspunkt för arbetet i stället för den nu obsoleta gemensamma åtgärden. Rambeslutet täcker i stort sett samma frågor som den gemensamma åtgärden gjorde.

4.6.3. Haag-deklarationen år 1997

Justitie- och jämställdhetsministrarna inom EU antog den 26 april 1997 en deklaration med riktlinjer för att förebygga och bekämpa handel med kvinnor för sexuella ändamål. Deklarationen syftar i viss mån till att konkretisera den gemensamma åtgärden från samma år. Den innehåller rekommendationer för arbetet på både nationell och internationell nivå. På den internationella nivån understryker deklarationen att staterna måste förstärka samarbetet, och den anger flera rekommendationer i detta avseende.

När det gäller nationella åtgärder behandlar deklarationen behovet av att kunna förebygga, utreda och lagföra olika handlingar som förekommer i samband med människohandel. Det framhålls att utredningar och lagföringar bör inriktas på huvudmännen bakom handeln, och inte på offren för deras handlingar. Vidare omfattar deklarationen en rekommendation om att medlems-

staterna skall tillhandahålla stöd och hjälp till de drabbade kvinnorna, och överväga att införa t.ex. särskilda vittnesskyddsprogram.

Mot bakgrund av deklarationen gav regeringen i december 1997 RPS i uppdrag att vara nationell rapportör, vilket sedan överlåtits av RPS till RKP. I uppdraget ingår att bl.a. samla uppgifter om omfattningen av handeln med kvinnor i Sverige och i andra länder. Vidare ingår att studera hur denna handel kan förebyggas och bekämpas. RPS har ålagts att årligen redovisa resultaten till regeringen. Detta har skett genom hittills fyra lägesrapporter. RPS har fått i uppdrag att samarbeta med Europol och Interpol i dessa frågor. Inom RKP är det huvudenheten för kriminalunderrättelsetjänst, roteln mot illegal invandring, som har huvudansvaret för att utföra uppdraget. RKP använder sig av den tämligen omfattande definition av människohandel som finns i Europolkonventionen (se nästa avsnitt).

RKP:s uppfattning är att denna handel är en form av grov och gränsöverskridande brottslighet som har kommit till Sverige för att stanna. Enligt RKP:s bedömning finns det inget som tyder på att handeln är på tillbakagång.

Det huvudsakliga arbetet med att bekämpa handel med kvinnor bedrivs dock vid de lokala myndigheterna. RKP antog i september 1998 en handlingsplan för arbetet mot människohandel för sexuella ändamål. Av den framgår bl.a. följande. RKP identifierar och karaktärsbestämmer förekomsten av handeln samt kartlägger kopplingen till grov brottslighet, människosmuggling och kommersiell sexuell exploatering. Vidare sammanställer och analyserar RKP polisens rapportering av bl.a. prostitution. På varje polismyndighet skall det finnas en kontaktman. De utlandsbaserade sambandsmännen har också engagerats i uppdraget. En gemensam policy för hur landets polismyndigheter skall bedriva det operativa arbetet mot människohandel skall tas fram. Det arbetet har delvis lagts ut på polismyndigheten i Malmö, som i ett metodutvecklingsprojekt analyserade hur polisutredningar av brottsmisstankar avseende bl.a. förbudet mot köp av sexuella tjänster och koppleri bäst kan bedrivas. RKP samarbetar i viss utsträckning med andra nationella myndigheter, såsom Socialstyrelsen, och med frivilligorganisationer, såsom Stiftelsen Kvinnoforum. Vidare skall RKP enligt handlingsplanen tillsammans med särskilt berörda myndigheter utarbeta ett program för att förebygga brottsligheten.

Enligt handlingsplanen skall RKP också följa upp vad som kallas brottsofferrutinerna och medverka i utverkandet av stöd till de kvinnor som utsatts för denna handel. Detta sägs gälla inte minst aspekter med anknytning till utlänningslagstiftningen. Slutligen skall RKP se över behovet av ett s.k. vittnesskyddsprogram för kvinnor som ställer upp som vittnen i rättegång. RKP avser vidare att hålla en gemensam fortbildning för poliser och åklagare om ärenden angående handel med kvinnor. RKP avser också att utarbeta föreskrifter och allmänna råd för att uppnå planmässighet och enhetlighet i detta arbete (prop. 2001/02:1, volym 3, s. 69).

4.6.4. Europol

Europols mandat omfattar numera också handel med människor och därmed sammanhängande brott. Frågorna handläggs på Europols enhet för brott mot person. Det är en icke-operativ enhet, som analyserar och utväxlar information och underrättelser om bl.a. människohandel och organiserad illegal invandring. Europol ger ut rapporter med både allmän information och uppgifter i specifika ärenden. Dessutom rapporterar Europol återkommande om trender och om läget i respektive EU-stat.

Europol har bistått den svenska polisen i några svenska förundersökningar som rört misstanke om koppleri, där huvudmännen hade hämtat kvinnorna från utlandet för att förmå dem att prostituera sig här. RKP är ansvarig för kontakterna med Europol i frågor om människohandel.

I en bilaga till Europolkonventionen definieras ”människohandel” på följande sätt:

Att tvinga en person under andra personers reella och illegala makt genom användande av våld, hot eller missbruk av en överordnad ställning eller handlingar i syfte att utnyttja andras prostitution, att på olika sätt sexuellt utnyttja och utöva sexuellt våld mot minderåriga eller att utöva handel i samband med att barn överges. Dessa slag av sexuell utnyttjande omfattar även framställning, försäljning och spridning av barnpornografiskt material.

4.6.5. Östersjösamarbetet

År 1996 kom regeringscheferna för Östersjöländerna överens om att tillsätta en aktionsgrupp för att stärka kampen mot grov organiserad brottslighet i regionen. Medlemmar är Danmark, EUkommissionen, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Ryssland, Sverige och Tyskland. En representant för EUordförandeskapet deltar också i arbetet.

I samarbetet bildades en operativ kommitté som har huvudansvaret för att utveckla den operativa verksamheten. Kommittén består av företrädare för varje medlemsland, relevanta brottsutredande och gränsbevakande myndigheter samt EUkommissionen, Europol och Interpol. Olika expertgrupper på områden som rör stulna bilar, illegal invandring, narkotika, penningtvätt, smuggling av vissa varor samt handel med kvinnor rapporterar till kommittén, utbyter information och planerar gemensamma aktioner.

En särskild expertgrupp har inom samarbetet tillsatts beträffande handel med kvinnor. Erfarenheter har utbytts vid sammanträden och ett nätverk av s.k. nationella kontaktpunkter har upprättats för att alla snabbt skall kunna komma i kontakt med kollegor med speciell kompetens på området.

Samtliga deltagare har rapporterat om hur resurskrävande och svårutredda människohandelsbrott är. De tar lång tid, är kostsamma, kräver mycket internationellt polissamarbete och kan fungera mycket väl men kan också spolieras av att något involverat land inte kan leva upp till kraven för internationellt polissamarbete. Likväl finns exempel på positiva samarbeten som lett till bl.a. att dansk och lettisk polis i samarbete kunnat slå till mot en organisation som skickade kvinnor till Danmark för att sälja sexuella tjänster.

4.6.6. Nordisk-baltisk kampanj mot kvinnohandel

På initiativ av den svenska regeringen genomförs under år 2002 en gemensam kampanj mot kvinnohandel i Norden och Baltikum

.

Kampanjens övergripande mål är att genom upplysning och information öka den allmänna medvetenheten om prostitution och kvinnohandel.

Länderna ser kampanjen som inledningen på ett organiserat och långsiktigt samarbete mot kvinnohandel. Samtidigt genomförs

nationella kampanjer i alla länderna med siktet inställt på lokala behov och problem. Den svenska delen av kampanjen fokuserar speciellt på män som utnyttjar prostituerade kvinnor och barn i Sverige och resten av världen, men vill också uppmärksamma de villkor som kvinnor och barn som utsätts för prostitution och människohandel lever under.

4.6.7. Europeiska rådets uttalanden i Tammerfors och Santa Maria da Feira

Europeiska rådet höll i oktober 1999 ett möte i Tammerfors vid vilket behandlades strävandena att utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I de s.k. Tammerforsslutsatserna från mötet gjorde Europeiska rådet vissa uttalanden om människohandel:

 det behövs informationskampanjer i nära samarbete med både

ursprungs- och transitländerna om de faktiska möjligheterna till laglig invandring samt förebyggande av all form av människohandel  medlemsländerna skall anta lagstiftning om stränga påföljder för

detta grova brott samt uppmanade rådet att före utgången av år 2000 på grundval av förslag från kommissionen anta lagstiftning om detta  det behövs ett närmare samarbete och ett mer tekniskt bistånd

mellan medlemsländernas gränskontrollorgan, i vilket arbete de s.k. kandidatländerna bör engageras  en utveckling av biståndet till ursprungs- och transitländer i

syfte att främja frivilligt återvändande och hjälpa myndigheterna i dessa länder att öka sin förmåga att effektivt bekämpa människohandel och klara sina återtagandeskyldigheter gentemot unionen och medlemsstaterna efterlyses  miniminormer för skydd av brottsoffer bör utarbetas, särskilt

offrens tillgång till rättvisa och rätt till skadestånd, inbegripet för juridiska kostnader. Det bör dessutom inrättas nationella program för att finansiera såväl statliga som icke-statliga åtgärder för bistånd till och skydd av offren  det bör utan dröjsmål bildas gemensamma utredningsgrupper i

enlighet med fördraget, som ett första steg i arbetet mot narkotikahandel, människohandel samt terrorism, och

 insatserna för bl.a. gemensamma definitioner bör koncentreras

till ett antal sektorer med särskild betydelse, däribland människohandel, särskilt utnyttjande av kvinnor samt sexuellt utnyttjande av barn.

Vid det senare mötet i Santa Maria da Feira i juni 2000 betonades bl.a. vikten av att avslöja och bryta upp kriminella nätverk som bedriver människohandel.

4.6.8. EU:s rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel

Inom EU utarbetades därefter ett utkast till två rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel respektive åtgärder för att bekämpa sexuell exploatering av barn och barnpornografi. Utkastet till förstnämnda rambeslut omfattar människohandel syftande till dels arbetskraftsexploatering, dels sexuell exploatering. I rambeslutet definieras straffbar människohandel som rekrytering, transport, överföring, hysande, senare mottagande av en person, inbegripet utbyte eller överföring av kontroll över denna person, om (a) tvång, våld eller hot, inklusive bortförande, brukas, eller (b) svikligt förfarande eller bedrägeri brukas, eller (c) missbruk av myndighet eller av en utsatt situation förekommer, som är av sådan art att personen inte har något annat verkligt eller godtagbart val än att ge efter för det missbruk som utövas, eller (d) betalning eller förmåner ges eller tas emot för att erhålla medgivande från en person som har kontroll över en annan person i syfte att exploatera den personens arbetskraft eller tjänster, inbegripet åtminstone tvångsarbete eller obligatoriska tjänster, slaveri eller sådana förhållanden som kan liknas vid slaveri eller träldom, eller i syfte att exploatera honom eller henne i prostitution eller andra former av sexuell exploatering, inbegripet pornografi. När det gäller barn behöver inget sådant medel ha använts för att straffbar människohandel skall anses föreligga. Ett offers samtycke till den avsedda eller faktiska exploateringen saknar relevans när något av medlen i (a) – (d) har använts.

Rambeslutet har således ett snävare tillämpningsområde än FNprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (se nedan under 4.6.12). Rambeslutet tar endast sikte på sådan människohandel som syftar till arbetskraftsexploatering och sexuell exploatering.

I likhet med den tidigare gällande gemensamma åtgärden från 1997 upptar rambeslutet också en bestämmelse (artikel 7) som handlar om brottsoffer. Artikeln har rubriken Skydd och hjälp till brottsoffer och innebär dels att brotten enligt rambeslutet skall lyda under allmänt åtal, dels att barn som blir offer för människohandel i vissa avseenden skall anses som särskilt utsatta brottsoffer och att barnets familj i möjligaste mån skall beredas lämpligt stöd och informeras om möjligheter till exempelvis ersättning och juridisk rådgivning.

4.6.9. Kommissionens och rådets uttalanden därefter

Efter att rambeslutet om människohandel arbetades fram har kommissionen antagit ett meddelande till rådet och Europaparlamentet (se avsnitt 3.7.3.5) i vilket uttalas att offren måste stå i centrum i lagstiftningsarbetet mot människohandel och att det är viktigt att klargöra ställningen för offer för sådant brott vad gäller deras rätt till bosättning när de är villiga att samarbeta inom utredningar om de personer som har exploaterat dem. Åtagandena från Tammerfors bekräftades av rådet i Laeken i december 2001. Rådet antog sedan i februari 2002 en övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU (se avsnitt 3.7.3.5).

4.6.10. Kommissionens förslag till direktiv om tillfälligt uppehållstillstånd för offer för medhjälp till olaglig invandring och människohandel vilka samarbetar med myndigheterna

I kampen mot olaglig invandring arbetas inom EU fram också ett direktiv om möjligheten att ge tillfälliga uppehållstillstånd till de offer för medhjälp till olaglig invandring eller människohandel som är beredda att samarbeta vid lagföringen av gärningsmännen. Ett utkast till förslag lades fram i februari 2002 och utkastet har, när detta betänkande trycks, endast börjat förhandlas.

Syftet med förslaget är att skapa effektivare medel för att bekämpa olaglig invandring. I motiveringen betonas att det varken är fråga om vittnesskydd eller skydd av brottsoffer, utan att det genom direktivet införs en form av uppehållstillstånd. Villkoren för uppehållstillståndet skall vara sådana att de uppmuntrar offren att

samarbeta med myndigheterna. Med offer avses tredjelandsmedborgare, i första hand vuxna, som har lidit en skada som direkt vållats av sådant brott som beskrivs i EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse eller rambeslutet om åtgärder för att bekämpa människohandel.

Tanken är att ett offer som bryter förbindelserna med de misstänkta gärningsmännen skall få 30 dagar på sig att avgöra huruvida han eller hon vill samarbeta med polis och åklagare. Under betänketiden skall offret få det bistånd i form av t.ex. bostad, akut hälso- och sjukvård och psykisk vård samt juridisk och språklig hjälp som behövs för att kunna fatta beslut om samarbete. Den brottsutredande myndigheten skall under tiden avgöra om offrets deltagande är nödvändigt, hur stark offrets samarbetsvilja är och om offret verkligen har brutit med gärningsmännen. Om förutsättningarna föreligger och offret inte utgör något hot mot allmän ordning och säkerhet skall ett uppehållstillstånd på sex månader utfärdas. För det fall även offrets familjemedlemmar utsatts för ifrågavarande brott men inte skall medverka i utredningen, skall möjligheten för dessa att få uppehållstillstånd på humanitära grunder prövas.

Uppehållstillståndet skall ge rätt till tillträde till arbetsmarknaden, yrkesutbildning och annan utbildning liksom tillgång till primärvård utöver vad som gällt under betänketiden. Så länge det rättsliga förfarandet pågår får uppehållstillståndet förnyas med sex månader i taget förutsatt att de ursprungliga förutsättningarna fortfarande är uppfyllda. På motsvarande sätt kan det återkallas om offret har återupptagit förbindelserna med de misstänkta gärningsmännen, om offrets utsagor eller anmälan är falska eller innebär missbruk, eller om det krävs av hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet.

Medlemsstaterna får lov att behålla eller anta förmånligare bestämmelser för offer som samarbetar än de som anges i direktivet. Direktivet påverkar inte heller medlemsstaternas rätt att utfärda uppehållstillstånd på humanitära eller andra grunder.

Möjlighet att ge uppehållstillstånd till brottsoffer finns redan i vissa medlemsstater. Hur detta har konstruerats varierar länderna emellan i fråga om t.ex. förutsättningar för uppehållstillstånd och dess längd samt om syftet i första hand är att få ett samarbete med myndigheterna eller att offret skall kunna få hjälp till rehabilitering. Belgien, Italien, Tyskland och Österrike är exempel på sådana länder (se vidare kapitel 7).

4.6.11. Rådets rambeslut av den 15 mars 2001 om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden

Den 15 mars 2001 antog rådet ett rambeslut om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden. Beslutet hänvisar till bl.a. den slutsats från Tammerfors som gäller miniminormer för skydd av brottsoffer. Ett ”brottsoffer” definieras som ”varje fysisk person som har lidit skada, inklusive fysisk och mental skada, känslomässigt lidande, materiell förlust, som direkt förorsakats av handlingar eller underlåtelser som strider mot den straffrätsliga lagstiftningen i en medlemsstat”. Rambeslutet återfinns i sin helhet i bilaga 4 och innebär sammanfattningsvis följande.

Rambeslutet anger att brottsoffer skall få en verklig och lämplig roll i det straffrättsliga systemet, de skall behandlas värdigt och de som är särskilt utsatta skall få den särskilda behandling som på bästa sätt motsvarar deras situation. De skall få relevant information för att kunna söka rådgivning, bevaka sina intressen och följa utvecklingen av anmälan och process. Vidare skall adekvat skydd för offren säkerställas liksom, vid behov, för deras familjer. Behöriga myndigheter skall kunna vidta lämpliga åtgärder för att minimera de svårigheter som uppstår när brottsoffret är bosatt i en annan stat. Samarbetet mellan medlemsstaterna skall stödjas, utvecklas och förbättras för att underlätta för brottsoffren att ta tillvara sina intressen.

Flera av artiklarna i rambeslutet har karaktären av målsättningsbestämmelser.

Regeringen gjorde inför antagandet av rambeslutet bedömningen att rambeslutet inte förutsatte ändring eller upphävande av lag.

4.6.12. FN-konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet med tilläggsprotokoll

Som framgått av avsnitt 3.7.4 antog FN i december 2000 en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Ett av konventionens tilläggsprotokoll handlar om människohandel, nämligen FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. Sverige har undertecknat såväl konventionen som tilläggsprotokollen.

Ett tilläggsprotokoll skall tolkas tillsammans med konventionen varvid det skall tas hänsyn till syftet med ifrågavarande protokoll.

De brott som föreskrivs enligt protokollet om människohandel skall anses som brott enligt konventionen. Syftet med protokollet om människohandel är att förebygga och bekämpa handel med människor varvid kvinnor och barn särskilt skall uppmärksammas, att skydda och bistå offren för handeln med full respekt för deras mänskliga rättigheter samt att främja samarbete mellan konventionsstaterna för att nå de sålunda angivna syftena. Protokollet är tillämpligt, om inte annat särskilt anges, på förebyggande och utredande åtgärder samt vid åtal för de brott som enligt protokollet skall kriminaliseras. Det gäller dock endast under förutsättning att brotten är gränsöverskridande eller involverar en organiserad kriminell sammanslutning. Protokollet är tillämpligt också på åtgärder som innebär ett skydd för offren för handeln (artikel 4).

Genom tilläggsprotokollet har man för första gången på global nivå i ett rättsligt bindande dokument lyckats komma överens om en definition av människohandel. Något förenklat innebär definitionen att handel med människor betyder rekrytering, transport, överföring, förvaring eller mottagande av personer genom olika former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, missbruk av makt eller av någons sårbara situation, givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över någon annan person i syfte att exploatera personer. I fråga om barn behöver inte något otillbörligt medel ha förekommit. Med exploatering skall förstås, åtminstone, att exploatera annans prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete, slaveri eller slaveriliknande sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ. I protokollet slås fast att ett offers samtycke till den åsyftade exploateringen saknar relevans när något av de angivna medlen har använts för att människohandel skall anses föreligga.

Tilläggsprotokollets andra avdelning (artikel 6–8) behandlar offren för människohandel. Enligt dessa skall staterna skydda offrets identitet och integritet, även såvitt behövs under rättsliga processer. Offren skall få information om relevanta processer i myndigheter och domstolar samt hjälp att i sådana sammanhang ta tillvara sin rätt och lämna uppgifter. Staterna skall dessutom överväga att möjliggöra fysisk, psykisk och social rehabilitering, vilket när det anses lämpligt kan ske i samarbete med frivilligorganisationer och andra organisationer eller sammanslutningar. Detta kan gälla t.ex. ordnande av boende, rådgivning och information på ett språk som offret förstår,

medicinsk, psykologisk och annan hjälp samt anställning eller utbildning. Offrets ålder, kön och särskilda behov skall beaktas, särskilt beträffande barn.

Staterna skall vidare överväga möjligheter att ge tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd åt offren. Humanitära och andra ömmande skäl skall därvid beaktas.

Den stat i vilken offret är medborgare eller bosatt skall underlätta för offren att inom rimlig tid och på ett säkert sätt återvända hem. Säkerheten kring återvändandet skall beaktas även av den staten som offret lämnar och återvändandet skall helst vara frivilligt.

4.6.13. FN:s barnkonvention med fakultativt protokoll

Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra bortförande och försäljning av eller handel med barn för varje ändamål och i varje form. Ett fakultativt protokoll till barnkonventionen handlar om handel med barn, barnpornografi och barnprostitution. Enligt detta protokoll anses som handel med barn varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överlåts från en person eller grupp av personer till en annan mot någon form av ersättning. Den straffrättsliga regleringen skall täcka sådana förfaranden – oavsett om de är nationella eller gränsöverskridande och oavsett om de begås i organiserad form eller inte – som består i att erbjuda, leverera eller mottaga ett barn i syfte att sexuellt exploatera det, överföra dess organ i vinstsyfte eller använda barnet i tvångsarbete eller att såsom mellanhand otillbörligt framkalla ett samtycke till adoption i strid med tillämpliga internationella överenskommelser.

4.6.14. FN:s kvinnokonvention m.m.

FN:s konvention från år 1979 om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor trädde i kraft år 1981. Den förpliktar i artikel 6 konventionsstaterna att bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder, inklusive lagstiftning, för att bekämpa alla former av handel med kvinnor och utnyttjande av kvinnoprostitution. Vid den fjärde kvinnokonferensen som hölls i Peking år 1995 antogs vidare en

deklaration och en handlingsplan. Handlingsplanen rekommenderade staterna att bl.a. upprätta nationellt och internationellt samarbete för att komma till rätta med kriminella organisationer som bedriver kvinnohandel.

Frågan om handel med kvinnor och barn var för övrigt föremål för internationell uppmärksamhet redan tidigare under 1900-talet i samband med arbetet mot slaveri och slavhandel. År 1949 slöts t.ex. en särskild konvention om förhindrande av handel med människor och utnyttjande av annans prostitution.

4.6.15. Andra program och frivilliginsatser

Utöver vad som nämnts ovan finns flera exempel på regionala överenskommelser om samarbete mot människohandel, inte minst i Asien och Afrika. Dessutom arbetar ett flertal FN-organisationer och andra mellanstatliga organisationer med kvinnors och barns rättigheter och mot organiserad brottslighet och har etablerat särskilda program för att bekämpa handeln. Till detta kommer internationella organisationer som t.ex. Save the Children, internationella nätverk och lokala enskilda organisationer.

4.7. Svenska straffbestämmelser med anknytning till människohandel

De förfaranden som kan sägas ingå som led i det sammanfattande begreppet människohandel har tills nyligen straffbelagts genom olika straffbestämmelser såsom människorov, olaga frihetsberövande, olaga tvång och koppleri. Som framgår av brottsbeskrivningarna nedan innefattar brotten förfaranden som på allvarliga sätt kränker den enskildes rätt till frihet och frid.

De fall av människohandel som på senare år har prövats i svensk domstol har behandlats som koppleri eller grovt koppleri, vilka brott återfinns bland sexualbrotten (6 kap. 8 och 9 §§ BrB). Enligt dessa bestämmelser döms den som främjar eller på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjar att annan har tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning för koppleri till fängelse i högst fyra år. Är brottet grovt döms för grovt koppleri till fängelse i lägst två och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt, skall särskilt beaktas om det varit fråga om större omfattning eller ett hänsynslöst utnyttjande av någon.

De andra brotten av intresse återfinns huvudsakligen i brottsbalkens fjärde kapitel, bland brotten mot frihet och frid. Ett allvarligt brott utgör människorov, som består i att någon tar kontroll över annan och därefter för bort eller spärrar in denne för att sedan t.ex. skada eller tvinga personen till något. Brottet skall föranleda fängelse i allt från fyra år till livstid. För frihetsberövanden som inte behöver bestå i bortförande eller inspärrande (t.ex. att binda eller bevaka någon) kan dömas för olaga frihetsberövande till fängelse mellan ett och tio år eller, vid mindre grovt brott, böter eller fängelse i högst två år. Försättande i nödläge innebär att någon förmås komma i t.ex. arbetstjänst eller tvångstillstånd eller att utomlands utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser. Brottet har samma straffskala som olaga frihetsberövande. Vidare kan den som genom misshandel, annat våld eller hot om brottslig gärning tvingar någon till något dömas för olaga tvång till böter eller fängelse i högst två år.

Även bestämmelserna i brottsbalkens tredje kapitel om misshandel eller grov misshandel kan komma i fråga. Dessa finns bland brotten mot liv och hälsa.

Sedan år 1999 gäller också enligt sexköpslagen att den som mot ersättning skaffar eller försöker skaffa sig en tillfällig sexuell förbindelse döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Brott mot utlänningslagstiftningen, vilket också kan vara aktuellt, har redogjorts för i kapitel 3.

4.8. Nya svenska straffbestämmelser om människohandel

Under våren 2002 beslutade riksdagen om ny lagstiftning för människohandel för sexuella ändamål. De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 2002 (prop. 2001/02:124, bet. 2001/02:JuU:27, rskr. 2001/02:270). De innebär bl.a. att ett nytt brott benämnt människohandel för sexuella ändamål införts i brottsbalken (4 kap. 1 a §). I fråga om lagstiftning om människohandel som inte är gränsöverskridande, oavsett syftet, avser regeringen att senare återkomma med förslag till riksdagen.

Det nya brottet tar enbart sikte på sådan gränsöverskridande handel med människor som syftar till att dessa skall utsättas för vissa sexualbrott, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller annars på liknande sätt utnyttjas för sexuella ändamål. Människohandlaren skall använda olaga tvång, vilseledande eller

något annat otillbörligt medel för att förmå någon att bege sig eller låta sig transporteras till annat land. Även den som inhyser en transporterad person skall dömas för människohandel för sexuella ändamål. Med ”annat otillbörligt medel” menas att handlaren utnyttjar att offret befinner sig i en sårbar situation av sådan art att offret inte har något reellt val än att underkasta sig utnyttjandet. Den som begår dessa gärningar mot ett barn skall dömas för människohandel för sexuella ändamål även om något otillbörligt medel inte har använts.

För sådan människohandel skall dömas till fängelse i lägst två och högst tio år eller, om brottet är mindre grovt, till fängelse i högst fyra år.

Utöver detta har regeringen presenterat en proposition (2001/02:99) för antagande av EU:s rambeslut om människohandel, vilken har godtagits av riksdagen (bet. 2001/02:JuU28, rskr. 2001/02:219). Propositionen innehåller inga konkreta förslag till lagändringar.

Härutöver bereds i Regeringskansliet frågorna om Sveriges tillträde till protokollen till FN:s barnkonvention och konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet.

domstol. Sådan bevisupptagning kan ske även vid utländsk domstol. Till bevisupptagningen skall åklagaren, den tilltalade och hans eller hennes försvarare kallas.

Att ett bevis upptagits utom huvudförhandling utesluter inte att det måste tas upp även vid huvudförhandlingen. Enligt 35 kap. 13 § RB skall nämligen beviset tas upp på nytt, om rätten finner detta vara av betydelse i målet och det inte föreligger hinder mot att ta upp beviset. Om det inte gått rätt till vid en bevisupptagning utom huvudförhandling, måste ett förnyat upptagande anses vara av betydelse. Om beviset inte skall tas upp på nytt skall det läggas fram på lämpligt sätt, t.ex. genom uppspelning av band- eller videoupptagning från ett förhör eller uppläsning av protokoll.

Utsagor som upptagits utom huvudförhandling anses rent allmänt ha ett lägre bevisvärde än utsagor som har lämnats i samband med en sådan förhandling.

5.3.2 Uppgifter under förundersökningen

Enligt 35 kap. 14 § första stycket 2 RB får en uppteckning av en berättelse, som någon lämnat inför polismyndighet, åberopas som bevis i rättegång, om förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför rätten. Detta gäller också i fråga om en fonetisk eller liknande upptagning av en berättelse. Bestämmelsen tillämpas bl.a. beträffande små barn som inte kan höras vid en rättegång.

Innehållet i artikel 6 av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna måste beaktas i sammanhanget. I artikeln föreskrivs bl.a. att envar när det gäller anklagelse mot honom eller henne för brott skall vara berättigad till en rättvis (”fair”) och offentlig rättegång (punkt 1). Bland särskilt angivna minimirättigheter som därvid skall tillkomma den anklagade nämns i artikeln rätten att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom eller henne (punkt 3 d).

Europadomstolen har i en serie avgöranden belyst innebörden av denna artikel när det gäller fall då uppgifter lämnade utom rätta har åberopats mot en tilltalad utan att uppgiftslämnaren personligen har hörts vid rätten. Domstolen har därvid konstaterat att frågan om tillåtligheten av viss bevisning i första hand regleras av nationell lag och har begränsat sin bedömning till frågan huruvida processen som helhet, däribland sättet för bevisupptagningen, uppfyllt de krav som kan ställas på en rättvis rättegång. Vid denna prövning har

Europadomstolen uttalat att all bevisning i princip måste framläggas i den tilltalades närvaro vid en offentlig förhandling inför rätten. Detta betyder enligt domstolen dock inte att vittnesutsagor för att kunna användas som bevisning alltid måste avges vid en sådan förhandling; att som bevisning använda sådana utsagor som gjorts under förfarandet före rättegången är inte i och för sig oförenligt med punkterna 3 d och 1 i artikel 6, under förutsättning att försvarets rättigheter har respekterats. Enligt vad domstolen har uttalat kräver dessa rättigheter som regel att den tilltalade skall få en tillräcklig och adekvat möjlighet att motsäga och utfråga den som vittnat mot honom eller henne, antingen vid den tidpunkt då vittnet gjorde sitt uttalande eller också i ett senare skede av förfarandet. I konsekvens med denna uppfattning har domstolen i flera av fallen funnit det stridande mot artikel 6 att lägga uppgifter lämnade hos polis- eller åklagarmyndighet till grund för en fällande dom när uppgiftslämnaren inte hörts i rättegången och den tilltalade eller företrädare för honom eller henne inte heller i annat sammanhang fått tillfälle att utfråga denne. De ifrågavarande uppgifterna synes i dessa fall ha varit den enda eller i varje fall den helt avgörande bevisningen mot den tilltalade.

5.4 Försöksverksamhet med videokonferens

Genom lagen (1999:613) om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång har det införts en möjlighet att under vissa förutsättningar använda videokonferens vid handläggning av mål och ärenden vid allmän domstol.

Bevisning får tas upp genom videokonferens om det är lämpligt med hänsyn till bevisningens art och övriga omständigheter, eller om bevisupptagning enligt reglerna i rättegångsbalken skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att bevisningen tas upp på ett sådant sätt.

Domstolar och andra statliga myndigheter som har utrustning för videokonferens skall, om arbetets behöriga gång och förhållandena i övrigt tillåter det, ställa utrustning och lokaler till förfogande för den som skall delta i ett domstolssammanträde genom videokonferens. Den domstol som låter en person delta i ett domstolssammanträde genom videokonferens skall på lämpligt sätt förvissa sig om deltagarens identitet och om att reglerna för att delta i ett domstolsförfarande följs.

Lagen trädde i kraft den 1 januari 2000 och gäller till den 1 juli 2003. Försökslagstiftningen omfattade från början åtta domstolar, nämligen Göta hovrätt, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Hovrätten för Övre Norrland, Norrköpings tingsrätt, Karlskrona tingsrätt, Helsingborgs tingsrätt, Gällivare tingsrätt och Luleå tingsrätt. Sedan den 1 juli 2000 har försökslagstiftningen utökats till att även omfatta Högsta domstolen, Stockholms tingsrätt, Uppsala tingsrätt, Kalmar tingsrätt och Oskarshamns tingsrätt.

Regeringen gav Domstolsverket (DV) i uppdrag att genomföra och utvärdera försöksverksamheten. DV har i sin rapport (2001:3) lämnat en delredovisning av uppdraget. Rapporten omfattar den under år 2000 bedrivna försöksverksamheten. Av rapporten framgår bl.a. följande.

Under år 2000 har DV fått rapporter om att totalt 77 personer har deltagit vid förhandlingar genom videokonferens. Den övervägande delen av förhandlingarna med videokonferens har varit huvudförhandlingar i brottmål. I princip samtliga kategorier av aktörer som förekommer i brottmål har deltagit genom videokonferens. De flesta som deltagit genom videokonferens har infunnit sig vid en annan försöksdomstol, men deltagande har även skett från åklagarkammare samt från annan lokal vid den domstol där förhandlingen äger rum. Initiativen till videokonferens har ibland kommit från rätten och ibland från de olika aktörerna i målen. Försöksdomstolarna är av den uppfattningen att användningsfrekvensen kommer att öka i takt med den geografiska spridningen av utrustningar. De är positiva till de möjligheter som finns med videokonferenstekniken och anser att lagstiftningen bör permanentas. Flera försöksdomstolar har dock haft tekniska problem och har poängterat att tekniken bör förbättras ytterligare.

5.5 Internationell rättslig hjälp i brottmål

Svenska bestämmelser om ömsesidig rättslig hjälp fanns tidigare i en mängd olika författningar. Den 1 oktober 2000 trädde emellertid en ny lag, lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, i kraft. Lagen omfattar rättslig hjälp när det gäller bl.a. olika former av bevisupptagning vid domstol, husrannsakan, beslag och kvarstad, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning.

Syftet med den nya lagen är att det internationella straffrättsliga samarbetet skall effektiviseras, bl.a. genom att kommunikations-

vägarna förkortas och antalet handläggnings- och beslutsnivåer minskas. Sveriges möjligheter att bistå med olika former av rättslig hjälp blir större, dels genom att olika villkor och begränsningar som tidigare gällde har tagits bort, dels genom att lagen inbegriper ytterligare slag av åtgärder som Sverige kan bistå med.

Europeiska rådet uppmanade vid sitt möte i Tammerfors i oktober 1999 medlemsstaterna att utan dröjsmål skapa förutsättningar för att gemensamma utredningsgrupper kunde inrättas. Ett utkast till rambeslut om gemensamma brottsutredningsgrupper har därefter tagits fram. Avsikten är att en sådan grupp skall kunna inrättas i de fall en medlemsstat har en komplicerad brottsutredning som har kopplingar till andra medlemsstater eller när flera medlemsstater genomför brottsutredningar som kräver samordnade och gemensamma åtgärder i de berörda medlemsstaterna. Utredningsgruppen skall bestå av företrädare för de aktuella staternas behöriga myndigheter som åklagare, poliser och tjänstemän som har ansvar för tull och kustbevakning. De materiella bestämmelserna i rambeslutet är i sak identiska med några av artiklarna i EU:s konvention från år 2000 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som antogs och undertecknades av ministrarna för rättsliga och inrikes frågor den 29 maj 2000. Rambeslutet innebär att genomförandet av artiklarna tidigareläggs jämfört med om tillräckligt många stater skulle ha tillträtt konventionen. Riksdagen har godkänt utkastet till rambeslut (prop. 2001/02:71, bet. 2001/02:JuU15, rskr. 2001/02:151).

Europeiska rådet uppmanade också medlemsstaterna att inrätta en enhet (Eurojust) bestående av nationella åklagare, förundersökningsdomare eller polismän med motsvarande behörighet, som avdelats från varje medlemsstat i enlighet med dess rättssystem. Eurojusts uppgift skall enligt slutsatserna från mötet i Tammerfors vara att underlätta en bra samordning av de nationella åklagarmyndigheterna och stödja brottsutredningar som gäller organiserad brottslighet, särskilt grundade på Europols analyser, samt att bedriva ett nära samarbete med det europeiska rättsliga nätverket, framför allt för att förenkla framställningar om internationell rättslig hjälp. Ett beslut om inrättande av Eurojust fattades inom EU i slutet av år 2001. Enligt beslutet skall Eurojust vara ett mellanstatligt samarbetsorgan utan egna befogenheter till myndighetsutövning. Eurojusts behörighetsområde skall vara att arbeta mot grov gränsöverskridande brottslighet som berör två eller flera medlemsstater. Riksdagen har godkänt beslutet om

inrättande av Eurojust (prop. 2001/02:86, bet. 2001/02:JuU19, rskr. 2001/02:159).

5.6 Utlämning för brott

Bestämmelser om utlämning finns i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen). Lagen gäller dock inte i förhållande till de nordiska länderna. För nordiska förhållanden gäller i stället lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge (den nordiska utlämningslagen).

Inom EU har utarbetats en konvention om utlämning mellan medlemsstaterna. Konventionen undertecknades av samtliga medlemsstater den 27 september 1996. Konventionen utgör ett led i strävandena att underlätta utlämning inom EU och skall ses som ett komplement till bl.a. den inom Europarådet år 1957 utarbetade utlämningskonventionen. I anledning av Sveriges tillträde till 1996 års EU-konvention om utlämning gjordes vissa ändringar i utlämningslagen och den nordiska utlämningslagen (prop. 2000/01:83, bet. 2000/01:JuU26, rskr. 2000/01:281).

Enligt utlämningslagen får efter beslut av regeringen den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning och uppehåller sig här i riket utlämnas till den staten.

Tidigare fick svenska medborgare inte utlämnas. Numera får en svensk medborgare utlämnas till en medlemsstat i EU för lagföring om han eller hon vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande vistats i den ansökande staten, eller om den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket det enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i mer än fyra år. Har gärningen i sin helhet begåtts i Sverige, får utlämning beviljas endast om gärningen innefattar medverkan till ett brott som begåtts utom riket eller om utlämning beviljas även för gärning som begåtts utom riket. Vid bedömningen av om utlämning skall beviljas skall särskilt beaktas möjligheterna till lagföring i Sverige. När utlämning av en svensk medborgare beviljas skall som huvudregel som villkor för utlämningen ställas att den som begärs utlämnad skall återföras till Sverige för verkställighet här av ett ådömt frihetsstraff eller annat frihetsberövande i anledning av brottet. En svensk medborgare får även utlämnas till en medlemsstat i EU för verkställighet av frihetsstraff om han eller hon vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande vistats i den ansökande staten, eller om han eller hon samtycker till utlämning.

Utlämning får beviljas endast om den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Utlämning till en medlemsstat i EU får dock beviljas om den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i sex månader eller mer.

Utlämning får inte beviljas för militära brott. Utlämning får inte heller beviljas för ett politiskt brott. Detta gäller dock inte vid utlämning till en medlemsstat i EU eller om ett avslag på denna grund skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten. Den som är svensk medborgare får inte utlämnas för ett politiskt brott. Vidare får utlämning inte beviljas om det kan befaras att den som har utlämnats på grund av sin härstamning, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning löper risk att bli utsatt för förföljelse som riktar sig mot hans eller hennes liv eller hälsa eller som på annat sätt är av allvarligt slag. Utlämning får inte heller beviljas, om det skulle strida mot grundläggande humanitära krav, t.ex. mot bakgrund av den eftersöktes ungdom eller hälsotillstånd.

För utlämning ställs vissa krav på bevisning i skuldfrågan. I princip fordras dom eller häktningsbeslut från behörig myndighet i den stat som ansöker om utlämning.

Utlämning får inte beviljas om dom eller åtalsunderlåtelse beträffande det aktuella brottet har meddelats här i landet. Utlämning får inte heller beviljas om straff för brottet skulle vara preskriberat enligt svensk lag. Detta gäller dock inte vid utlämning till medlemsstat i EU eller om ett avslag på denna grund skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten. Den som är svensk medborgare får inte utlämnas om straff för brottet skulle vara preskriberat enligt svensk lag.

När utlämning beviljas kan vissa villkor uppställas. Den som utlämnas får t.ex. inte, utan medgivande av regeringen i det särskilda fallet, åtalas eller straffas i den främmande staten för något annat brott som han eller hon begått före utlämningen. Han eller hon får inte heller utan sådant medgivande vidareutlämnas till annan stat. Den som utlämnas får inte straffas med döden.

För utlämning enligt den nordiska utlämningslagen fordras endast att gärningen är belagd med straff i den ansökande staten. Något generellt krav på dubbel straffbarhet finns inte.

En svensk medborgare kan utlämnas om han eller hon vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande vistats i den stat till vilken utlämning begärs eller den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i mer än fyra år.

Som huvudregel får utlämning inte ske om endast böter kan ådömas för gärningen i den ansökande staten. Utlämning för politiskt brott får ske endast om gärningen motsvarar brott enligt svensk lag och den som begärs utlämnad inte är svensk medborgare. Utlämning får inte heller beviljas om det här i riket har meddelats dom eller åtalsunderlåtelse angående det eller de brott som ligger till grund för utlämningsframställningen.

Vissa villkor skall uppställas för att utlämning skall kunna beviljas. Den som utlämnas får inte lagföras för ett brott begånget före utlämningen om han eller hon har dömts eller meddelats åtalsunderlåtelse här i landet för det brottet. Gäller det en svensk medborgare eller ett politiskt brott får lagföring för annat brott ske endast om regeringen lämnat särskilt medgivande till detta eller om den som har utlämnats har samtyckt till lagföringen eller frivilligt stannat kvar i landet efter den lagföring som utlämningen avsett eller, sedan han eller hon lämnat den ansökande staten, frivilligt återvänt dit.

5.7 Stöd och annan hjälp åt brottsoffer m.fl.

Som framgått av redogörelsen för internationella förpliktelser på det här området kommer Sverige enligt flera sådana att ha en skyldighet att inte bara införa effektiva sanktioner mot gärningsmännen utan också att beakta vilka behov brottsoffren har.

5.7.1 Målsägandebegreppet

Den som utsätts för brott har redan enligt svensk lag vissa rättigheter. Av grundläggande betydelse för frågan om ett brott skall anses ha begåtts mot viss person är därmed frågan om mot vem en viss typ av brottslighet anses rikta sig. För att en enskild person skall anses kunna vara målsägande, dvs. den mot vilken brott blivit begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada, förutsätts att brottet i fråga anses rikta sig mot enskild och inte mot t.ex. allmänheten eller staten. Den som är målsägande har

sedan rätt att bl.a. föra talan om ansvar för brottet (enskild åtalsrätt) och att föra talan om enskilt anspråk (ofta skadestånd) i samband med allmänt åtal för brottet. Målsäganden har också viss rätt till målsägandebiträde och stödperson (se nedan).

Målsägande är den som närmast träffats av sådana skadeverkningar som en viss kriminalisering är avsedd att motverka. Viss ledning i fråga om vem ett brott riktar sig mot kan tas genom den indelning av brotten som följer av brottsbalken. Annan ledning kan tas från de ändamål som bär upp den enskilda åtalsrätten, nämligen upprättelse- och kontrollfunktionerna. Om upprättelse skall kunna ges måste den som framför andra kan väntas känna sig kränkt genom brottet tillerkännas ställning som målsägande. Detsamma måste gälla om det skall finnas en kontroll av att åklagarna fullgör sina skyldigheter i att beivra brott.

Litteraturen innehåller olika uppfattningar om vad som skall vara avgörande för frågan om det finns en målsägande och i så fall vem det är. Frågan har i vissa fall fått bedömas av domstol i samband med yrkande om skadestånd, bl.a. i ett fall med anknytning till denna utredning (jfr. nedan).

Koppleribrottet återfinns i 6 kap. BrB trots att det i första hand anses utgöra ett brott mot staten och inte som de övriga bestämmelserna i kapitlet, brott mot person. Bakgrunden är bl.a. vissa förarbetsuttalanden som innebär att främjande av sexuellt umgänge mellan andra egentligen inte innefattar något brott mot person utan närmast utgör ett brott mot allmän ordning och anständighet. I litteraturen har därför om målsägandefrågan uttalats att om brottslingen på ett otillbörligt sätt utnyttjar att annan prostituerar sig bör den senare betraktas som målsägande. Detsamma kan gälla om någon genom mer varaktig psykisk påverkan bidrar till främjandet av att en annan person prostituerar sig. Om det däremot är fråga om ett främjande utan sådant inslag av påverkan bör någon målsäganderätt inte föreligga.

I Gyllene Ratten-målet (se avsnitt 6.4) uttalade sig Svea hovrätt om koppleribrottets karaktär med anledning av att tre kvinnor yrkade skadestånd för den kränkning som brotten inneburit. Hovrätten konstaterade att koppleri enligt förarbetena till skadeståndslagen anförs som ett exempel på brott som varken innefattar ett angrepp på person eller kan betraktas som ofredande (prop. 1972:5 s. 571). I propositionen överlämnas åt domstolarna att ”med beaktande av grunderna för stadgandet och dettas lydelse avgöra hur långt man bör gå när det gäller att genom skadeståndsansvar ingripa mot straffbara förfaranden, som innefattar

angrepp på den personliga integriteten och därigenom bereder annan personligt lidande” (prop. s. 570).

Hovrätten konstaterade därefter, att strafflagstiftningen efter skadeståndslagens tillkomst vid flera tillfällen ändrats i syfte att förstärka den enskildes skydd mot angrepp av integritetskränkande karaktär och att en av de omständigheter som kan göra ett koppleribrott grovt är att gärningsmannen hänsynslöst utnyttjat någon annan. Hovrätten fann därmed att även om koppleribrottets skyddsändamål är samhällets intressen snarare än den enskilda prostituerades integritet, måste ett koppleribrott som på den nämnda grunden är grovt anses vara riktat även mot den prostituerades personliga integritet.

Brottet människohandel för sexuella ändamål är placerat i 4 kap. BrB och är utformat på sådant sätt att det utgör ett brott mot person. De personer som blivit utsatta för brottet människohandel kan därför efter den 1 juli 2002 ha partsställning som målsägande.

Som redogjorts för i kapitel 3 anses människosmuggling i sig vara ett brott som riktar sig mot staten. Omständigheterna kring det brottet kan dock vara sådana att dessa innefattar brott mot person.

5.7.2 Målsägandebiträde och stödperson under rättsprocessen

Genom lagen (1988:609) om målsägandebiträde har en målsägande rätt till ett eget juridiskt biträde vid förundersökning och rättegång vid vissa typer av brott. Brotten som avses är för det första samtliga brott enligt 6 kap. BrB (sexualbrotten), om det inte är uppenbart att målsäganden saknar behov av sådant biträde. Dessutom gäller det brott enligt 3 eller 4 kap. BrB (brotten mot liv och hälsa och mot frihet och frid) på vilket fängelse kan följa, rån, grovt rån och försök m.m. till rån eller grovt rån, om det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäganden har behov av sådant biträde. Sedan den 1 juli 2001 gäller också en rätt till målsägandebiträde i annat brott på vilket fängelse kan följa, om det med hänsyn till målsägandens personliga förhållanden och övriga omständigheter kan antas att målsäganden har ett särskilt starkt behov av sådant biträde. Förutsättningarna framgår av lagens 1 § 1– 3.

Målsägandebiträde kan alltså numera under vissa förutsättningar förordnas även i andra brott än de särskilt angivna brottsbalksbrotten. Förutom ett särskilt starkt behov gäller enligt förarbetena ett krav på att bevisläget och det processuella läget i övrigt är sådant att man måste räkna med att målsäganden kommer att utsättas för ingående eller pressande förhör. En ytterligare förutsättning är att målsägandens fysiska eller psykiska tillstånd skall vara sådant att han eller hon kan antas ha väsentlig nytta av ett juridiskt biträde.

Ett målsägandebiträde skall ta till vara målsägandens intressen i målet och lämna stöd och hjälp till målsäganden. Biträdet skall också bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet, om detta inte görs av åklagaren. Målsägandebiträde förordnas på begäran av målsäganden eller när det annars finns anledning till det.

Till målsägandebiträde får förordnas advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget (4 § lagen om målsägandebiträde och 26 § rättshjälpslagen >1996:1619@). Målsägandebiträdet har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. Ersättningen för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av en timkostnadsnorm som fastställs av regeringen. Förordnande av biträde och fastställande av ersättning görs av den domstol som handlägger brottmålet.

Enligt 20 kap. 15 § RB har en målsägande, som hörs med anledning av åklagarens talan, rätt att åtföljas av lämplig person som personligt stöd (stödperson) under rättegången. Sådan stödperson som rätten har kännedom skall om möjligt underrättas om rättegången. Som stödperson uppträder ofta någon person från en brottsoffer- eller kvinnojour.

Stödpersonens uppgift är att vara ett personligt stöd åt målsäganden. I förarbetena nämns som exempel på en aktiv åtgärd att stödpersonen skall kunna begära att det görs en paus i förhandlingen, om målsäganden har behov av det. Stödpersonen bör också undantagsvis vid behov fästa rättens uppmärksamhet på att en viss fråga till målsäganden är av särskilt påfrestande art. Stödpersonen har inte rätt till annan ersättning för sin medverkan än reseersättning och traktamente enligt förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.

Målsägandens behov av stöd under förundersökning och själva rättegången innefattar ofta ett behov av personliga och kurativa

kontakter. I förarbetena till lagen om målsägandebiträde (prop. 1987/88:107 s. 24 ff.) anges att det är en uppgift för målsägandebiträdet att lämna personligt och kurativt stöd till sin klient. Biträdet bör t.ex. vid behov hjälpa målsäganden med kontakter med andra myndigheter och organ, t.ex. sjukvård, socialtjänst, kvinno- eller brottsofferjour. Att ett målsägandebiträde förordnats utesluter inte målsäganden från möjligheten att åtföljas av stödperson. Det har dock ansetts kunna förutsättas att sådant behov ofta inte finns i de fall målsägandebiträde förordnats. Även om målsägandebiträdet inte är professionell i denna sin kurativa uppgift anses det stöd som denne lämnar ofta tillräckligt för att hjälpa de flesta målsägande att klara av pressande situationer under rättegången. Om målsäganden till följd av den psykiskt påfrestande situationen likväl behöver ett mer kurativt stöd än det målsägandebiträdet kan erbjuda har detta ansetts tillgodoses bäst av målsägandens sociala nätverk, vänner och anhöriga. Insatser från frivilligorganisationer och enskilda som engagerar sig har också ansetts ha stor betydelse i sådana sammanhang (jfr. prop. 2000/01:79 Stöd till brottsoffer). Målsägandebiträdet har rätt att närvara vid förhör med målsäganden under förundersökningen, vilket också gäller stödperson om dennes närvaro inte är till men för utredningen (23 kap. 10 § RB).

5.7.3 Stöd för vittnen under rättsprocessen

Vittnen har inte någon lagstadgad rätt till rättsligt biträde eller stödperson under rättegången på det sätt som målsägande har. Under drygt den senaste tioårsperioden har i stället ideellt anordnad vittnesstödsverksamhet vuxit fram på olika håll i landet. År 1989 startade den ideella Riksorganisationen mot brott – Våga Värna Varandra – ett s.k. vittnesprojekt med syfte att bl.a. förbättra vittnenas villkor och informera om vad det innebär att vittna. Som frivilliga ledsagare medverkade bl.a. nämndemän, juridikstuderande, pensionerade polismän och stödpersoner från brottsofferjourerna. År 1995 startade Brottsofferjouren i Växjö i samverkan med polismyndigheten och tingsrätten på orten en försöksverksamhet med vittnesstödsverksamhet. Denna föll väl ut och liknande verksamhet har påbörjats på många olika håll i landet. I Jönköpings län genomfördes år 1999 en försöksverksamhet med vittnesstöd vid länets allmänna domstolar. Projektet bedrevs som ett

samarbetsprojekt mellan DV och Brottsofferjourernas Riksförbund (BOJ).

Syftet med vittnesstöd i domstolen är att öka grundtryggheten för vittnen och brottsoffer då de sitter och väntar på att målet skall ropas upp samt att vid behov förklara hur en rättegång går till. Ett annat syfte är att efter rättegången kunna hjälpa till och svara på frågor av enklare art som kan ha uppstått i samband med rättegången. Inte minst viktigt är att se till att vittnen och brottsoffer får någon att prata med i pauserna. De s.k. vittnesstöden har instruktioner att inte diskutera det aktuella ärendet med vittnet eller brottsoffret.

Regeringen bedömde i prop. 2000/01:79 Stöd till brottsoffer att vittnesstöd bör finnas vid samtliga tingsrätter och hovrätter. Brottsoffermyndigheten och DV fick därför gemensamt i uppdrag att medverka till att anordna införandet av vittnesstödsverksamhet vid de tingsrätter och hovrätter där sådan verksamhet ännu inte bedrevs. Uppdraget var nära kopplat till de ideella organisationer som förväntas utföra själva arbetet. Uppbyggnaden av vittnesstödsverksamheten skulle därför ske i samråd med BOJ och andra berörda ideella organisationer.

Uppdraget delredovisades år 2001 i rapporten Vittnesstöd. Av denna framgår att något slags vittnesstödsverksamhet finns vid drygt hälften av landets allmänna domstolar och att verksamheterna administreras nästan uteslutande av de lokala brottsofferjourerna. Rapporten innehåller också en handlingsplan, enligt vilken vittnesstödsverksamhet med hjälp av Brottsoffermyndighetens och DV:s medverkan skall finnas vid alla tingsrätter och hovrätter senast den 1 juli 2004.

5.7.4 Information under rättsprocessen

Polisens informationsskyldighet regleras i förundersökningskungörelsen (1947:948). Det finns inte någon generell bestämmelse om att målsägande fortlöpande skall få underrättelser om viktigare händelser i brottsutredningen. Viss rätt till information finns dock enligt 13 a – 14 §§ i kungörelsen. Enligt dessa skall målsäganden informeras om bl.a. vad som gäller i fråga om talan om enskilt anspråk och, när det kan bli aktuellt, om möjligheten att få målsägandebiträde. Information skall ges också om reglerna om stödperson samt rättshjälp och rådgivning enligt rättshjälpslagen och om vilka myndigheter, organisationer och andra som kan

lämna stöd och hjälp. Beslut om att väcka åtal skall meddelas målsäganden. Målsäganden skall om så önskas underrättas om beslut om att lägga ner eller inte inleda förundersökning, att åtal inte skall väckas, när huvudförhandling skall hållas och när dom meddelas.

För uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden – bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål – gäller sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit (9 kap. 17 § sekretesslagen [1980:100]). Det betyder att de aktuella uppgifterna inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider skada eller men. Det har dock ansetts önskvärt att polisen, när de fullgör sin informationsskyldighet enligt förundersökningskungörelsen, när det är möjligt och lämpligt, frågar brottsoffret om denne vill att polisen skall kontakta en stödorganisation. Samtycker brottsoffret till detta finns det inget som hindrar att aktuell information vidarebefordras.

Det finns enligt nu gällande bestämmelser ingen skyldighet för åklagare att personligen sammanträffa eller ta kontakt med målsäganden före huvudförhandlingen. En åklagare bör dock som huvudregel alltid vara tillmötesgående när det gäller önskemål från målsäganden om att få träffa eller tala med honom eller henne innan huvudförhandling. Det bör också finnas en god kontakt med målsäganden under själva huvudförhandlingen.

5.7.5 Stöd vid sidan om rättsprocessen

Ett brottsoffer har som framgått ofta behov av stöd och information om andra förhållanden än sådana som har omedelbart med rättsprocessen att göra. Det kan gälla t.ex. hälso- och sjukvård, skyddad identitet, boende o.dyl. Hälso- och sjukvården, socialtjänsten, ideella organisationer m.fl. kan därför samtidigt eller i olika skeden vara inkopplade i ett och samma fall.

Det är polisens uppgift att ge skydd åt hotade och förföljda personer. Det gäller såväl under som efter en rättsprocess. Sådana personer kan utrustas med särskilda s.k. trygghetspaket som polisen tillhandahåller. Ett trygghetspaket består av en väska som innehåller bl.a. telefoner och larmanordningar. Är det fråga om mycket allvarliga hot är det möjligt för den hotade personen att bl.a. få livvaktsskydd. På grund av de höga kostnaderna och

intrånget i den hotade personens privatliv är det emellertid sällsynt att den möjligheten används.

Enligt socialtjänstlagen (2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Socialnämnden bör enligt 5 kap. 11 § verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. Socialnämnden bör härvid särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Nämnden bör vidare tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet (3 kap. 6 §). Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. Vilka uppgifter kontaktpersonen skall ha bestäms av den enskildes behov.

Vilka resurser i form av olika slags skyddat boende för exempelvis utsatta kvinnor som finns varierar mellan kommunerna.

Bland ideella organisationer m.fl. som har någon brottsofferinriktad verksamhet kan särskilt nämnas brottsoffer- och kvinnojourer.

BOJ består av ca 100 lokala brottsofferjourer och har haft som målsättning att det skall finnas en jour i varje polisdistrikt. Jourerna består av ett antal ideellt arbetande stödpersoner samt en brottsofferassistent eller samordnare som har till uppgift bl.a. att svara för behövliga kontakter med andra myndigheter och organ. Stödpersonerna utbildas till att kunna ge rätt information, hänvisa till annan hjälp, lyssna på offren och ha en personlig kontakt med dem samt upprätthålla kontakter för fortsatt samverkan och rådgivning så länge det behövs. BOJ erhåller medel från brottsofferfonden, vilket också de enskilda jourerna gör. De senare får också i olika omfattning bidrag från kommunerna.

För landets kvinnojourer finns två centrala organ, ROKS samt Sveriges Kvinnojourers Riksförbund. ROKS har som medlemmar ca 120 kvinnojourer och 25 tjejjourer. Sveriges Kvinnojourers Riksförbund har ca 28 medlemmar. Vissa jourer kan erbjuda skyddat boende i övernattningslägenheter vid akuta situationer. Jourernas arbete bygger på att kvinnan själv vill förändra sitt liv. Jourerna hjälper kvinnorna att ta kontakt med och besöka myndigheter och andra institutioner. Personal inom polis, sjukvård och socialtjänst har ofta tillgång till de aktivas hemnummer som de kan ringa vid

akuta ärenden. Huruvida jourerna har anställd personal eller enbart ideellt aktiva varierar. De flesta jourer kräver dock att de kvinnor som vill arbeta aktivt i jourverksamheten går en relevant utbildning. Verksamheten bygger på kommunala anslag, bidrag från landsting, sponsring, medlemsavgifter, privata donationer, avgift för jourboendet samt bidrag från t.ex. brottsofferfonden och Socialstyrelsen.

Brottsofferfonden som nämnts ovan är uppbyggd av den avgift som var och en som döms för brott i vilket fängelse ingår i straffskalan skall betala enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond. Avgiften uppgår till 500 kr. Till fonden betalar också den som verkställer en dom på fängelse genom s.k. fotboja (intensivövervakning med elektronisk kontroll). Avgiften utgör då 50 kr per dag. Fondens medel skall användas för verksamhet som gagnar brottsoffer, t.ex. forskning, utbildning, information och annan utvecklingsverksamhet som gäller brottsofferfrågor och som bedrivs av ideella organisationer eller i privat eller offentlig regi.

5.7.6 Samordning av insatser för brottsoffer

Regeringen beslutade den 16 december 1997 om myndighetsgemensamma uppdrag om våld mot kvinnor. Syftet är att konkretisera myndigheternas ansvar och skyldigheter att vidta åtgärder i frågor som rör våld mot kvinnor. I juni 2001 gavs bl.a. DV, RPS och Riksåklagaren (RÅ) ett antal uppdrag (Ju2001/4708-4716/KRIM). De skall i samverkan med Brottsoffermyndigheten genomföra utbildning i brottsofferfrågor. De ålades samtidigt att upprätta handlingsplaner för hur myndigheterna i fortsättningen avser att arbeta för att se till att berättigade krav från brottsoffer på myndigheterna bör uppfyllas. Dessutom fick DV, RÅ och RPS i uppgift att utarbeta en metod för kvalitetssäkringsarbete på brottsofferområdet. Härvid angavs att RÅ:s och RPS arbete i denna del skulle ske i samråd. Uppdragen skall redovisas i respektive myndighets årsredovisning för år 2002. Brottsförebyggande rådet (BRÅ), Kriminalvårdsstyrelsen, Socialstyrelsen och länsstyrelserna är andra myndigheter som fått särskilda uppdrag.

Vid samma tillfälle i juni 2001 fick Brottsoffermyndigheten bl.a. i uppdrag (Ju2001/4717/KRIM) att starta lokal brottsoffersamverkan på en eller flera orter i Sverige. I uppdraget ligger att Brottsoffermyndigheten skall verka för att kontakt etableras såväl med andra myndigheter som med ideella organisationer. Uppdraget

bör genomföras med det s.k. Örebroprojektet som förebild. I detta projekt anställdes en brottsoffersamordnare som undersökte vilka organisationer m.fl. som var verksamma i området. Samordnaren deltog sedan i utbildning m.m. och skapade nätverk för att underlätta kontakten mellan olika aktörer. I uppdraget anges att Brottsoffermyndigheten skall anordna en nationell konferens där resultat och lärdomar av uppdraget skall presenteras för företrädare för bl.a. hälso- och sjukvården, socialtjänsten, rättsväsendet och ideella brottsofferorganisationer.

Socialstyrelsen har bildat ett forum för samordning på central myndighetsnivå, Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid. De myndigheter som från början i huvudsak avsågs delta i detta samarbete var – förutom Socialstyrelsen – DV, RÅ, RPS, BRÅ, Brottsoffermyndigheten och Kriminalvårdsstyrelsen. I dag är närmare 15 myndigheter knutna till projektet. Representanter för de olika myndigheterna träffas fyra gånger per år. Därutöver finns en arbetsgrupp med representanter från fyra till fem myndigheter som bl.a. förbereder de möten som hålls.

Socialstyrelsens avsikt med nätverket är att genom myndighetssamverkan utifrån en helhetssyn utarbeta en samlad plan för myndigheternas insatser för att bekämpa våld mot kvinnor. Härutöver vill styrelsen verka för ett effektivt resursutnyttjande, undvika dubbelarbete, genomföra insatser, följa utvecklingen på området samt genomföra en övergripande och effektiv utvärdering. Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid har också informationsutbyte med regeringens Nationella Råd för Kvinnofrid. Rådet som bildades i juni 2000 är ett forum där regeringen kan utbyta idéer med olika organisationer som arbetar med dessa frågor.

Inom bl.a. polisen och åklagarorganisationen pågår ett fortlöpande arbete med t.ex. frågor om bemötande av och attityder gentemot brottsoffer. RPS inledde år 1998 en översyn av arbetet beträffande våld mot kvinnor. RPS tog bl.a. initiativ till bildandet av en referensgrupp angående våld mot kvinnor. DV, RÅ, Kriminalvårdsstyrelsen, Socialstyrelsen, BRÅ, Brottsoffermyndigheten och Rikskvinnocentrum ingår i gruppen. Gruppen har koncentrerat sina insatser framför allt runt frågor kring fortbildning. RPS har också bildat en polisiär arbetsgrupp som består av befattningshavare från olika polismyndigheter. Syftet är bl.a. att fånga upp, sammanställa och sprida ”goda idéer”. I en genomförd rutin- och metodinventering har bl.a. undersökts i vilken utsträckning brottsoffren fick relevant information. I 2002

års regleringsbrev har RPS också fått i uppdrag att redovisa det brottsbekämpande arbete som har bedrivits när det gäller våld mot kvinnor och barn.

Även åklagarorganisationen har ökat sina insatser vad avser bekämpning av våld mot kvinnor. Utgångspunkten för dessa insatser är de särskilda åtgärdsprogram som togs fram vid alla åklagarmyndigheter under år 1999. Insatserna har inriktats på förbättrade kunskaper, samarbete med polisen för att utveckla effektivare utredningsmetoder, snabbare lagföring bl.a. genom särskilda rättskedjeprojekt, samverkan med socialtjänsten och olika frivilligorganisationer samt ett förstärkt stöd till brottsoffer. Enligt regleringsbrevet för år 2002 avseende åklagarorganisationen skall RÅ redovisa hur och i vilken utsträckning samverkan kring brottsofferfrågor har bedrivits med andra myndigheter och ideella organisationer.

6. Kommitténs kartläggning av gripanden och domar

Kommittén skall kartlägga antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats med stöd av 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL. Domarna skall analyseras.

Kommittén har från RPS fått vissa grundläggande fakta om gripanden för människosmuggling. Gripandena avser vad som rapporterats till RPS från polismyndigheter runt om i landet under åren 1998–2001. Det kan inte med säkerhet sägas att de utgör alla gripanden som faktiskt gjorts. Från BRÅ har kommittén fått uppgifter om vilka tingsrättsdomar som meddelats under åren 1995–2000. Statistiken omfattar även domar avseende koppleri, eftersom sådana kan tänkas innefatta uppgifter om människohandel. Domarna, i förekommande fall även hovrätternas domar, har genomgåtts. Inget fall har prövats av Högsta domstolen. För uppgifter i domarna om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden gäller sekretess hos kommittén enligt 3 § sekretessförordningen (1980:657).

6.1. Gripanden åren 1998–2001

Bilden av de gripanden som rapporterats ser ut på i huvudsak följande sätt. År 1998 rapporterades 147 fall. Under de tre följande åren sjönk siffran successivt till 91, 85 respektive 50.

Gripandena har gjorts framför allt på skånska orter, i Göteborg samt på Arlanda. Det har oftast rört sig om 1–3 personer som har försökt smugglas in, men 4, 5 eller 6 personer har inte heller varit helt ovanligt och det har förekommit så många som upp till 24 st.

Smugglarna är i stort sett undantagslöst utländska medborgare eller svenska medborgare av utländsk härkomst. De smugglade har i många fall varit afghaner, bosnier, irakier, libaneser eller pakistanier. De vanligaste transportmedlen har varit personbil, buss

eller lastbil. Resorna har ofta gjorts från Danmark eller Tyskland och under år 2001 inte sällan via Öresundsbron.

6.2. Domar avseende brott mot 10 kap. 2 a § UtlL åren 1995–2000

Statistiken visar att 125 fall har varit föremål för domstolsprövning. Endast en liten del av målen har överklagats till hovrätten. För vissa av dessa har gällt krav på prövningstillstånd. Eftersom statistiken sträcker sig t.o.m. år 2000 avser denna alltså tiden före Sveriges operativa inträde i Schengen.

Domarna kommer från en rad olika tingsrätter. Så som brottet är konstruerat har de flesta av naturliga skäl meddelats av tingsrätter på orter med flygplats eller färjeförbindelse med annat land, t.ex. Trelleborg. Lika naturligt återfinns de flesta domarna i storstadsregionerna.

De flesta domarna är från åren 1998–2000, med 30, 39 respektive 24 domar. De tre åren dessförinnan rör det sig om ett tiotal domar per år.

I ungefär 35 % av fallen dömdes mer än en tilltalad för inblandning i brotten. Oftast rörde det sig då om två eller möjligen tre tilltalade, men så många som tretton tilltalade förekom.

I ett enda fall saknade den tilltalade utländskt påbrå. De flesta var medborgare i eller hade sitt ursprung i länder från vilka de kommit till Sverige under åberopande av skyddsbehov. Vanligtvis kom utlänningen eller utlänningarna som skulle smugglas från samma land som den tilltalade. I vissa fall var de tilltalade medborgare i något annat nordiskt land, men då oftast med annat ursprung. I de fallen tycks det andra nordiska landet ha varit destinationsland, dvs. Sverige har bara varit avsett som transitland. I några fall har det också varit andra europeiska medborgare utan annat utländskt ursprung, framför allt tyskar, som varit tilltalade.

Endast ett fåtal åtal har ogillats. I några fall har dock tingsrätterna bedömt gärningen på annat sätt än åklagaren gjort gällande, t.ex. inte funnit att brottet skall anses grovt eftersom det inte gått att bevisa att någon ersättning utgått.

Mycket ofta hade något urkundsbrott begåtts i samband med insmugglingen eller försöket till detta. Det gällde vanligtvis antingen att någon svensk medborgares äkta passhandling eller annat tillstånd åberopades av annan i samband med inresa eller att en ursprungligen äkta passhandling förfalskats, genom t.ex. utbyte

av fotografi, och därefter åberopats vid inresan. I det förstnämnda fallet har åtalats för missbruk av urkund (15 kap. 12 § BrB) och i det andra för urkundsförfalskning eller brukande av falsk urkund (14 kap. 1 och 9 §§ BrB), beroende på vad som kunnat visas om vem som utfört förfalskningen. Det är i de allra flesta fall den som åtalats för smugglingen som också åtalats för urkundsbrottet. Endast i något enstaka fall har i stället utlänningen åtalats och dömts för det senare. Att så är fallet torde ha att göra med att en utlänning före Sveriges inträde i Schengensamarbetet inte kunde straffas för olovlig inresa i andra fall än då han eller hon på grund av ett tidigare verkställt beslut om utvisning på grund av brott var förbjuden att återvända till Sverige, eller möjligen om han eller hon rest in annanstans än över en godkänd passkontrollort (jfr. Wikrén-Sandesjö, Utlänningslagen, s. 337 samt SOU 1999:16 s. 453). I konsekvens med detta kan den bedömningen antas ha gjorts att straffriheten skulle gälla även urkundsbrottet.

Det mest typiska brottet består i att en i Sverige bosatt person försöker hjälpa en eller flera landsmän in i Sverige genom att förse henne eller honom med de handlingar som krävs. Relativt vanligt är också att utlänningen har gömts i ett fordon. Det kan då röra sig om att en eller två personer trängs under ett säte eller i ett bagageutrymme, men det har i några fall handlat om att en skåpbil eller annat fordon utrustats så att det varit möjligt att gömma ett större antal personer. I sådana fall har inte några falska eller andra dokument presenterats.

Vanligt förekommande bland de ovan nämnda fallen är att utlänningarna är släkt eller i vart fall bekanta med den i Sverige bosatte.

De flesta domarna – ca 70 % – avser försök till brott mot utlänningslagen. Detta överensstämmer med det sätt på vilket åklagarna väckt åtal. Ungefär 10 % avser förberedelse, vanligen bestående i att den tilltalade innehaft passhandlingar, stämplar, tillstånd och fotografier etc. vilka har antagits utgöra verktyg för nya brott. Detta innebär att åtal i cirka 20 % av fallen har väckts för fullbordat brott.

Man kan notera en viss skillnad i hur åtal väckts för samma typ av händelseförlopp. Som framgår av siffrorna ovan utgör försöksbrotten de flesta. Gärningsbeskrivningen eller åklagarens sakframställning innebär då ofta bl.a. att brottet upptäckts i samband med passkontroll och att brottet därför inte blivit fullbordat. I några fall har likväl en upptäckt i samband med passkontroll lett till åtal för fullbordat brott. Skillnaden beror

sannolikt på att olika tolkningar gjorts av när brottet är att anse som fullbordat, vilket kan ha att göra med att förarbetsuttalandena kan anses tvetydiga (jfr. avsnitt 2.1.1 och 3.3). Inställningen att straffbar hjälp till inresa förutsätter passerande av passkontroll leder då till åtal för försök, medan inställningen att straffbar hjälp till inresa föreligger redan då svenskt territorium av något slag beträds leder till åtal för fullbordat brott. Skillnaden har ingen betydelse för påföljden.

Domskälen innehåller sällan några längre motiveringar till varför omständigheterna kring brottet anses vara mildrande, normala eller försvårande. I vissa fall har redan det faktum att någon ersättning inte har utgått lett till att mildrande omständigheter ansetts föreligga. Andra domskäl nämner såväl avsaknaden av ersättning som att utlänningen varit släkt med den tilltalade som grund för mildrande omständigheter. I ytterligare andra fall har mildrande omständigheter inte ansetts finnas trots att det varit fråga om släktingar. Eftersom påföljden i många av fallen blivit böter måste omständigheterna likväl ofta, oavsett uttryckliga domskäl därom, ansetts vara mildrande. När enstaka släktingar smugglats har påföljden regelmässigt blivit böter. Det framgår ibland uttryckligen att gärningen begåtts för att hjälpa utlänningar från svåra förhållanden någon annanstans.

Som tidigare nämnts avser domarna ofta inte bara brottet mot utlänningslagen utan också ett urkundsbrott. Det brottets art har i vissa fall gjort att påföljden inte kunnat stanna vid böter även om brottet mot utlänningslagen inte ansetts allvarligt. Att utlänningen varit avvisad från Sverige har också nämnts som en omständighet som gjort att påföljden inte kunnat stanna vid böter.

När brottet mot utlänningslagen bedömts vara av normalgraden har ibland hänvisats till brottets art som skäl för fängelse. Det har vanligtvis lett till ett kortare fängelsestraff på en eller några månader. Endast de grövre fallen har lett till fängelse på allt från fyra månader till ett år. Flera fall av förberedelse till brott har också lett till måttliga eller längre fängelsestraff på grund av omfattningen av den utrustning i form av dokument m.m. som innehafts. Även tidigare brottslighet av samma typ har gett detta resultat liksom, naturligtvis, de fall då den tilltalade samtidigt dömts för andra brott som ansetts motivera fängelse. Tidigare brottslighet av samma typ har i något fall gett fängelse trots att det varit nära släktingar som smugglats.

Det som typiskt sett lett till fängelse som påföljd är att brottet bedömts som grovt. Den vanligaste anledningen härtill är att

ersättning har utgått för smugglingen. Andra försvårande omständigheter har bestått i att utlänningarna utsatts för fara eller svårare umbäranden eller att de varit många till antalet.

Eftersom påföljden många gånger stannat vid böter har påföljden inte förenats med utvisning.

6.3. Domar avseende brott mot 10 kap. 5 § UtlL åren 1995–2000

Under åren 1995–2000 meddelade tingsrätterna elva domar angående brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Tre av dessa domar överklagades. Nedan följer en kortfattad redogörelse för tingsrätternas och hovrättens domar.

1. År 1995 dömde Gotlands tingsrätt en irakisk man för brott

mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 1 år. Vidare utvisades han med förbud att återvända till Sverige inom 10 år och förpliktades han att som förverkad ersättning utge 300 000 kr till staten.

Tingsrätten fann att den tilltalade tillsammans och i samråd med andra hade planlagt och organiserat verksamhet i Ryssland och Lettland, vilken varit inriktad på att utlänningar rest till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i landet. Han hade fört flyktingar från Moskva och från Riga för vidare färd till Sverige med fartyg. Som ett led i detta hade han i Riga försett flyktingar med bostäder m.m. Att verksamheten hade bedrivits i vinstsyfte framstod enligt tingsrätten som uppenbart.

2. Samma år (1995) ogillade Gotlands tingsrätt åtalet mot en

irakisk man för brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Tingsrätten fann att åklagaren inte hade förmått styrka att den tilltalade var identisk med den man som hade planlagt och organiserat människosmugglingen.

Även åtalet mot en annan irakisk man för brott mot 10 kap. 5 § UtlL ogillades. Han hade hjälpt flyktingar i Riga genom att dela ut mat till de olika lägenheter som flyktingar förflyttats mellan. Vidare hade han försetts med pengar av smugglare för att betala hyran för en sådan lägenhet och varit medflyktingar behjälplig med råd och annat vid betalning för transporter m.m. Tingsrätten ansåg emellertid att inte varje sådant handlande från en flyktings sida kunde innebära straffbar medverkan. Tingsrätten fann att den tilltalade, som hade verkat i första hand för att hans familj med ett

nyfött barn skulle komma till Sverige, inte hade handlat på sådant sätt och i sådan omfattning att det kunde konstituera straffansvar. Vidare fann tingsrätten att åklagarens påstående om att den tilltalade på någons uppdrag i Sverige hade samlat in pengar inte var styrkt.

3. År 1996 dömde Sollentuna tingsrätt en polsk man för

medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 2 månader.

Tingsrätten fann att den tilltalade hade hjälpt ett irakiskt par att resa från Ryssland till Sverige utan giltiga pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige och att han därvid hade köpt flygbiljetter till dem och då innehaft deras falska pass samt hjälpt dem under resan till Sverige. Den irakiske mannen hördes som vittne i målet och berättade bl.a. att resan till Sverige hade kostat 4 000 US-dollar för båda makarna. Tingsrätten fann genom vittnesmålet styrkt att smugglingen hade utförts i vinstsyfte. Tingsrätten fann inte utrett att den tilltalade själv hade gjort någon vinst genom smugglingen, men att han hade haft skälig anledning att anta att makarnas resa var ordnad av en annan person i syfte att bereda denne vinst.

Den tilltalade överklagade tingsrättens dom och yrkade att åtalet skulle ogillas. Svea hovrätt delade tingsrättens uppfattning om vad som var utrett i målet. Hovrätten fann att omständigheterna kring det irakiska parets resa visade att denna hade varit noga organiserad i flera mellanled, att omständigheterna var sådana att det kunde hållas för visst att resan skett i vinstsyfte och att det var visat att den tilltalade hade haft skälig anledning anta att parets resa var anordnad i vinstsyfte och att det varit fråga om organiserad verksamhet för att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i landet. Hovrätten fastställde tingsrättens domslut.

4. Stockholms tingsrätt dömde samma år (1996) en irakisk man,

A, för bl.a. brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 1 år och 9 månader. Vidare förpliktades han att såsom förverkat värde och vinning av brott utge 600 000 kr. Åklagarens yrkande om utvisning lämnades utan bifall på grund av att hinder mot verkställighet av utvisning förelåg enligt yttrande från Statens invandrarverk.

Tolv vittnen hördes i den delen av målet. Enligt anteckning i domen var många av vittnena mycket rädda och kände sig hotade. Av det skälet och möjligen även av andra skäl ändrade de delvis sina under förundersökningen lämnade klara och detaljerade uppgifter till mera diffusa och valde att tilldela en annan, icke påträffad

person, H, en mer framträdande roll. Tingsrätten fann mot A:s förnekande styrkt att A under fyra års tid tillsammans med andra hade planlagt och organiserat verksamhet som var inriktad på att smuggla irakiska medborgare till Sverige utan riktiga resedokument och erforderliga tillstånd och att denna verksamhet bedrivits förutom i Sverige även i Jordanien, Thailand och Kambodja med transporter som därutöver mellanlandat i Hongkong, Malaysia, på Maldiverna och även på skilda håll i Europa såsom i Paris och Frankfurt. Tingsrätten fann vidare att verksamheten omfattat i vart fall 30 irakiska medborgare, vilka hade betalat genomsnittligen 6 000 US-dollar eller tillhopa ca en och en kvarts miljon kr. Tingsrätten konstaterade att verksamheten hade ägt rum i vinstsyfte och att A syntes ha försörjt sig väl på den.

A dömdes även för olaga hot, försök till utpressning, urkundsförfalskning, grov urkundsförfalskning, förberedelse till grov urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund och olovlig körning.

Vid samma tillfälle dömdes elva medtilltalade (samtliga av irakiskt ursprung) för bl.a. grov urkundsförfalskning, förberedelse till grov urkundsförfalskning, anstiftan till grov urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund och medhjälp till förberedelse till brukande av falsk urkund.

Två av de medtilltalade, B och J, dömdes även för förberedelse till brott mot 10 kap. 2 a § UtlL. Tingsrätten fann mot B:s förnekande visat att B med uppsåt att hjälpa fem irakiska medborgare att komma in i Sverige i strid mot utlänningslagen hade mottagit pass och andra handlingar i syfte att ansöka om visering för ett transitland för de fem irakiernas resa till Sverige, överenskomma med annan att han skulle resa till Pakistan för att ledsaga dem till Sverige samt i samråd med annan söka boka biljetter för resan. Vidare fann tingsrätten mot J:s förnekande visat att J med uppsåt att hjälpa de fem irakiska medborgarna att komma in i Sverige i strid mot utlänningslagen hade förmedlat kontakt mellan annan gärningsman och en ambassad för viseringar samt mottagit faxmeddelande om biljetter för den aktuella resan och bokat en biljett för B.

Åklagaren hade i första hand yrkat ansvar å B och J för medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL. B och J lade vid huvudförhandlingen ansvaret på den ovan nämnde H. Tingsrätten ansåg att frågan om vinstsyfte inte hade kunnat utredas tillfredsställande i H:s frånvaro och att åklagarens förstahandsyrkande därför inte kunde bifallas.

Ytterligare en medtilltalad av irakiskt ursprung, G, dömdes av tingsrätten för medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL till villkorlig dom och dagsböter. Tingsrätten fann mot B:s förnekande visat att B hade främjat A:s verksamhet genom att beställa och köpa biljetter, transportera folk till flygplatsen och checka in dem samt köpa mat åt irakiska medborgare som väntade på att få sin resa till Sverige organiserad av A. Tingsrätten ansåg att även om G:s uppgifter snarast syntes ha varit springpojkens, kunde han inte ha varit okunnig om vad som försiggått.

G överklagade tingsrättens dom och yrkade att åtalet mot honom skulle ogillas. Svea hovrätt ansåg att de åberopade vittnesuppgifterna beträffande G:s medverkan var allmänt hållna och inte gav tillräckligt stöd för slutsatsen att G, även om han hade varit A behjälplig på olika sätt, medverkat till dennes brottsliga verksamhet i sådan mån och med sådan insikt om verksamhetens art att han kunde fällas till ansvar för brott. Hovrätten ändrade därför tingsrättens dom och ogillade åtalet mot G.

5. År 1997 dömde Stockholms tingsrätt en irakisk man (den

under punkten 4 icke påträffade H) för bl.a. brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 1 år. Åklagarens yrkande om utvisning lämnades utan bifall på grund av att hinder mot verkställighet av utvisning förelåg enligt yttrande från Statens invandrarverk. Två nämndemän var skiljaktiga och ville bestämma fängelsestraffets längd till 1 år och 2 månader.

Åklagaren påstod att H gemensamt och i samråd med andra i vinstsyfte hade planlagt och organiserat verksamhet som varit inriktad på att främja att irakiska medborgare reser till Sverige utan de pass eller tillstånd som krävs för inresa i landet samt att verksamheten hade planlagts och organiserats i Thailand, Kambodja och Sverige. Den tilltalade medgav ansvar för medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL.

Tingsrätten fann att A under punkten 4 hade varit huvudmannen i den organisation för flyktingsmuggling som H hade deltagit i och att denna hade varit vinstgivande. H hade företagit många resor till bortre delarna av Asien och där hjälpt till inom organisationen och han hade vidare varit betrodd att ta emot pengar för A:s räkning. Han hade haft betydligt mer krävande uppgifter än springpojkens eller hjälpredans. Enligt tingsrättens mening syntes han snarast ha varit A:s närmaste man. Han bedömdes därför ha varit så delaktig att han skulle dömas som gärningsman och inte bara som medhjälpare. Dessutom hade han haft betydande förtjänst av

verksamheten i form av en dyr levnadsstandard som han inte hade betalat för. Han hade sålunda haft egen vinning av verksamheten.

Den tilltalade dömdes även för grov urkundsförfalskning, förberedelse till grov urkundsförfalskning och förberedelse till brukande av falsk urkund.

6. Samma år (1997) dömde Varbergs tingsrätt en polsk man för

medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 4 månader. Vidare utvisades han med förbud att återvända till Sverige inom 5 år.

Tingsrätten fann mot den tilltalades bestridande utrett att han med insikt om den tilltalades under punkten 8 verksamhet främjat dennes brott och mot ersättning hjälpt två irakiska bröder att resa till Sverige utan pass eller tillstånd genom att köpa biljetter åt dem för färjeresan och leda dem genom pass- och tullkontroll i Grenå och Varberg.

7. År 1998 dömde Sollentuna tingsrätt en man av kurdiskt

ursprung för brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 1 år och 6 månader.

Tingsrätten fann mot den tilltalades förnekande visat att han hade planlagt och organiserat verksamhet som inriktats på att främja att irakiska medborgare reste till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa genom att vid tre olika tillfällen förse sammanlagt 18 personer med förfalskade pass, köpa flygbiljetter samt ledsaga dem och i övrigt vara dem behjälplig under resan från Amman via Bangkok till Stockholm. Vidare fann tingsrätten utrett att den tilltalade av irakierna hade mottagit ersättning utöver de kostnader som han kunde ha beräknats ha haft för dem. Tingsrätten konstaterade att han således hade gjort en vinst på sin verksamhet, en vinst som i vart fall inte hade varit obetydlig utan ägnad att verka som drivkraft för verksamheten och att det därigenom var klarlagt att han hade handlat i rent vinstsyfte. Vid straffmätningen beaktades att en av de tre åtalade gärningarna hade begåtts före det att straffskärpningen trädde i kraft den 1 januari 1997.

Den tilltalade överklagade domen och yrkade att åtalet skulle ogillas. Svea hovrätt fastställde tingsrättens dom.

8. Samma år (1998) dömde Varbergs tingsrätt en man av turkiskt

ursprung för bl.a. brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 10 månader.

Tingsrätten fann mot den tilltalades förnekande visat att han ensam eller tillsammans och i samråd med annan eller andra i vinstsyfte planlagt och organiserat tre irakiska medborgares inresor till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa. Den tilltalade hade dels i Grenå, Danmark överlämnat förfalskade pass till två irakiska bröder och uppdragit åt en annan person att köpa biljetter åt dem för färjeresan och leda dem genom pass- och tullkontroll i Grenå och Varberg, dels i Turkiet överlämnat en flygbiljett till en irakisk man och för flygplanspersonalen företett annans pass vilket lett till att den irakiske mannen illegalt rest in i Sverige. Genom de tre irakiska medborgarnas berättelser framkom att de hade betalat för sina resor och att en av dem efter ankomsten till Sverige krävts på ytterligare ersättning. Tingsrätten konstaterade att det inte hade framkommit något som tydde på att den tilltalades handlande haft annat syfte än att tjäna pengar.

Vid samma tillfälle dömdes den tilltalade även för urkundsförfalskning och anstiftan till urkundsförfalskning.

9.

År 1999 dömde Göteborgs tingsrätt en man med utländskt

påbrå för bl.a. brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 8 månader. Yrkandet om utvisning ogillades med motiveringen att det inte förelåg synnerliga skäl för utvisning.

Tingsrätten fann visat att den tilltalade tillsammans med andra hade planlagt och organiserat smuggling från Banja Luka i Makedonien till Landvetter via Zürich, Schweiz, av elva personer (åtta vuxna och tre barn), vilka utrustats med åtta förfalskade svenska och jugoslaviska pass för utresan ur Makedonien. Vidare fann tingsrätten visat att den tilltalade hade utlovats en vinst för sin medverkan.

Vidare hade den tilltalade och hans kompanjon på flygplatsen i Zürich samlat in de falska passhandlingarna före resenärernas fortsatta flygresa till Sverige, vilket medförde att dessa var i avsaknad av pass eller tillstånd vid inresan i Sverige, och lagt passen i fem kuvert, som var avsedda att postbefordras till två adressater i Göteborg, där den tilltalade och/eller kompanjonen skulle kunna hämta passen i avsikt att göra bruk av dem på nytt vid smuggling av människor. Tingsrätten bedömde denna gärning som förberedelse till brott mot 10 kap. 2 a § UtlL.

10. År 2000 dömde Malmö tingsrätt en man med utländskt påbrå

för medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 2 månader.

Tingsrätten fann mot den tilltalades förnekande styrkt att han hade hjälpt fyra passlösa utlänningar att resa till Sverige. Genom vittnenas uppgifter om hur resan från Turkiet till Sverige hade gått till och vad de betalat för denna fann tingsrätten visat att det varit fråga om en planlagd och organiserad verksamhet som arrangerats i vinstsyfte och som varit inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa till Sverige. Tingsrätten fann det vidare uppenbart att den tilltalade hade insett eller haft skälig anledning att anta detta faktum.

11. Samma år (2000) dömde Malmö tingsrätt en tysk man för

medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL till fängelse 2 månader.

Tingsrätten fann att det fick hållas för visst att den tilltalade hade vetat om att en passlös utlänning befunnit sig i bagageutrymmet på den bil som han färdades i när han stoppades för tull- och passkontroll. Av utlänningens vittnesmål framgick att annan hade anordnat resan i vinstsyfte. Tingsrätten ansåg att det fick hållas för visst att den tilltalade hade insett eller i vart fall haft skälig anledning att anta detta förhållande.

Efter genomgången av domarna kan konstateras att fyra av de tilltalade har dömts för medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Före den 1 januari 1994 hade deras medverkan inte varit straffbar. Vilken effekt straffskärpningen år 1997 haft i den praktiska rättstillämpningen har inte varit möjlig att utläsa ur domarna. Det går inte heller att dra några långtgående slutsatser utifrån de överväganden som redovisats angående rekvisitet ”i vinstsyfte”.

6.4. Domar avseende koppleri och grovt koppleri åren 1995–2000

Under åren 1995–2000 har tingsrätterna meddelat 21 domar avseende koppleri och grovt koppleri. Nedan redovisas de domar som kan vara av intresse för kommitténs arbete om människohandel. I de fall domarna överklagats redovisas även hovrättens dom.

1. År 1999 dömde Stockholms tingsrätt en bulgarisk man till

fängelse 1 år och 6 månader för bl.a. koppleri och olaga hot mot en

18-årig kvinna från Estland. Vidare förpliktades han att såsom förverkat värde utge 60 000 kr. Åklagarens yrkande om utvisning lämnades utan bifall med motiveringen att synnerliga skäl för utvisning inte förelåg.

Kvinnan hördes vid huvudförhandlingen i tingsrätten och berättade bl.a. att hon hade rekryterats i Estland av bekanta till den tilltalade, att hon hade betalat 1 000 kr varje dag till den tilltalade som ersättning för mat, boende och beskydd, oavsett om hon arbetade eller inte, samt att hon inte vågade sluta prostituera sig eller resa hem på grund av rädsla för den tilltalade.

Tingsrätten fann mot den tilltalades förnekande styrkt att den tilltalade under drygt två månaders tid hade främjat och otillbörligen utnyttjat kvinnans tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning. Främjandet bestod i att den tilltalade hade tillhandahållit henne bostad, instruerat henne hur hon skulle agera som prostituerad, bestämt priser för olika sexuella tjänster samt vid vissa tillfällen skjutsat henne till Regeringsgatan och Malmskillnadsgatan i Stockholm samt uppmanat henne att prostituera sig. Vidare fann tingsrätten styrkt att den tilltalade vid flera tillfällen hade hotat kvinnan genom att fälla yttranden av innebörd att han skulle döda henne, att hon skulle råka illa ut eller skadas.

Enligt uppgift i RKP:s rapport ”Handel med kvinnor. Lägesrapport juni 1999” (Rapport 1999:16) reste kvinnan några dagar efter tingsrättens dom hem till Estland, där hon efter en kort tid blev hotad till livet av två män som sade sig agera på den tilltalades uppdrag. Männen hotade att döda henne om hon tänkte vittna mot den tilltalade i hovrätten.

Den tilltalade överklagade tingsrättens dom och yrkade bl.a. att åtalet för koppleri och olaga hot skulle ogillas. Även åklagaren överklagade domen och yrkade att den tilltalade skulle utvisas ur riket för all framtid. Enligt anteckning i Svea hovrätts dom inställde sig inte kvinnan till huvudförhandlingen, trots att hon hade delgetts kallelse till huvudförhandlingen, och upplyste åklagaren och målsägandebiträdet att det inte hade gått att få kontakt med kvinnan sedan den tilltalade hade försatts på fri fot efter att ha varit häktad såsom på sannolika skäl misstänkt för övergrepp i rättssak mot kvinnan. Bandupptagningen av förhöret vid tingsrätten spelades upp i hovrätten.

Svea hovrätt ändrade tingsrättens dom och utvisade den tilltalade med förbud att återvända till Sverige inom 10 år. Vidare beaktade

hovrätten det men den tilltalade åsamkades genom utvisningen och bestämde fängelsestraffets längd till 1 år.

2. Samma år (1999) dömde Stockholms tingsrätt en man

(medborgare i f.d. Sovjetunionen) för grovt koppleri till fängelse i 2 år. Vidare utvisades han med förbud att återvända till Sverige utan tidsbegränsning och förpliktades han att såsom förverkad vinning utge 100 000 kr.

Tingsrätten ansåg det klarlagt att den tilltalade under drygt ett års tid hade främjat och på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjat i vart fall sju kvinnor med hemvist i Estland, som haft tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning. Främjandet bestod i att den tilltalade hade låtit kvinnorna bo i hans bostad under deras vistelse i Sverige, att han hade bestämt priser för olika former av sexuella tjänster, att han i flera fall hade hjälpt till med tolkning mellan sexköpare och kvinnorna, att han hade färdats med kvinnorna till och från Regeringsgatan och Malmskillnadsgatan i Stockholm, att han vid flera tillfällen själv hade tagit emot sexköparnas betalning för de sexuella tjänsterna samt att han hade förmedlat kvinnor till män som ringt honom och därvid bestämt tid och plats för sammanträffanden mellan dessa. Det var inte möjligt att höra de av åklagaren åberopade vittnesmålen från fyra kvinnor från Tallin och tingsrätten fann det därför inte visat varför eller av vilken anledning dessa kvinnor eller de andra kvinnorna åkt till Stockholm för att prostituera sig. Åklagarens påstående om att den tilltalade mot löfte om ersättning hade förmått kvinnorna att åka från Estland till Sverige var därför inte styrkt.

Tingsrätten fann att den tilltalade hade främjat så pass många kvinnors tillfälliga förbindelser mot ersättning på ett sådant sätt och i en sådan omfattning i tiden att det var att anse som en verksamhet av större omfattning. Gärningen var därför att bedöma som grovt brott. Vidare hade det framkommit att den tilltalade i vart fall hänsynslöst hade utnyttjat kvinnorna om inte annat för egen vinnings skull och också på ett hänsynslöst sätt utövat kontroll över dem genom att alltid vara med dem, vänta på dem i samband med verksamheten på gatan och alltid kunna nå dem på mobiltelefon m.m.

Åklagaren överklagade domen och yrkade att påföljden skulle skärpas. Den tilltalade överklagade också domen och yrkade i första hand att åtalet skulle ogillas. Svea hovrätt ändrade tingsrättens dom och bestämde fängelsestraffets längd till 3 år.

3. År 2000 dömde Göteborgs tingsrätt två män, A och G, av

libanesiskt ursprung för grovt koppleri till fängelse 2 år och 6 månader respektive rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Vidare förpliktades de att solidariskt såsom förverkad vinning av brott utge 100 000 kr och utvisades G med förbud att återvända till Sverige utan tidsbegränsning.

Bevisupptagning utom huvudförhandling hade ägt rum med två kvinnor innan de avvisades ur riket och dessa förhör spelades upp vid huvudförhandlingen. Vidare hade förhör hållits med sex estniska kvinnor i Tallin. Vid förhören närvarade bl.a. svensk polis, åklagaren och två försvarsadvokater vilka gavs möjlighet att ställa frågor till kvinnorna. Samtliga förhör, utom ett som spelades in på kassettband, spelades in på video. Inspelningarna från förhören spelades upp vid huvudförhandlingen. Tingsrätten ansåg att kvinnornas utsagor måste värderas med stor försiktighet, eftersom det under huvudförhandlingen inte funnits möjlighet att ställa några kontrollerande frågor till dem. Förhören hade dock genomförts på ett korrekt sätt och åklagaren och försvararna hade haft möjlighet att ställa relevanta frågor. Tingsrätten fann därför vid en samlad bedömning att det sätt på vilket kvinnornas utsagor hade presenterats vid förhandlingen tillät att dessa, trots allt, kunde tillmätas ett relativt högt bevisvärde.

Tingsrätten fann mot de tilltalades förnekande styrkt att de hade främjat och på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjat att i vart fall sex kvinnor från Estland haft tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning. Främjandet bestod i att de upplåtit bostad åt kvinnorna där prostitution ägt rum, att de bestämt priser för olika former av sexuella tjänster, att de med taxi transporterat kvinnorna till olika hotell och kunder samt att de tagit emot betalning av kunderna.

Utredningen visade att kvinnorna av egen fri vilja hade deltagit i prostitutionsverksamheten och att de i allt väsentligt hade behandlats väl. Kvinnorna hade haft stor rörelsefrihet. Mot detta skulle enligt tingsrätten ställas att de tilltalade hade utnyttjat att kvinnorna hade låga inkomster i hemlandet och även i övrigt befann sig i en utsatt situation. Vidare hade verksamheten krävt planering och varit tämligen omfattande och väl organiserad. Tingsrätten ansåg att prostitutionsverksamhetens omfattning varit så stor att de tilltalade skulle dömas för grovt koppleri.

A överklagade tingsrättens dom och yrkade att åtalet mot honom skulle ogillas. Även åklagaren överklagade och yrkade att A:s fängelsestraff skulle skärpas. G överklagade också tingsrättens

dom och yrkade bl.a. att brottet skulle bedömas som koppleri av normalgraden och att yrkandet om utvisning skulle ogillas. Hovrätten för Västra Sverige fastställde tingsrättens dom beträffande A. När det gäller G ändrade hovrätten tingsrättens dom endast på så sätt att beslutet om utvisning upphävdes med motiveringen att synnerliga skäl för utvisning inte förelåg.

4. Samma år (2000) dömde Malmö tingsrätt en ungersk man för

koppleri till fängelse 1 år.

Den tilltalade erkände att han på visst sätt hade främjat två ungerska kvinnors, K och C, tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning samt att han ordnat bostad i Malmö åt en tredje ungersk kvinna, J. Bevisupptagning utom huvudförhandling med C och J hade genomförts i Ungern och tingsrätten tog vid huvudförhandlingen del av videoupptagningarna.

Tingsrätten fann styrkt att den tilltalade hade främjat och otillbörligt ekonomiskt utnyttjat de tre kvinnornas tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning genom att ordna deras resa från Ungern till Malmö, ordna bostad för dem, förmedla kontakter mellan dem och köpare av sexuella tjänster, skjutsa dem till dessa köpare och uppbära en del av deras förtjänst.

Tingsrätten fann att brottsligheten hade varit av viss omfattning och pågått under inte helt kort tid. Hur stor otillbörlig ekonomisk vinning som den tilltalade verkligen hade gjort på koppleriverksamheten var dock oklart. Tingsrätten ansåg det därför inte styrkt att den tilltalade hade främjat prostitution i stor omfattning. Även om den tilltalade hade haft en särskilt stark ställning i förhållande till kvinnorna, inte minst på grund av att det rörde sig om utländska kvinnor, var det inte styrkt att han på något konkret sätt hade hänsynslöst utnyttjat dem på sådant sätt att brottsligheten borde bedömas som grov.

Åtalet avsåg även koppleri mot två unga kvinnor (systrar) från Slovakien. Bevisupptagning utom huvudförhandling hade genomförts i Slovakien med dem och deras mor. Vid huvudförhandlingen tog tingsrätten del av videotagningen av dessa förhör. Vidare hölls vid huvudförhandlingen målsägandeförhör med systrarna per telefon i Slovakien. Tingsrätten ansåg att systrarnas trovärdighet allmänt sett var låg. De hade ändrat sina uppgifter under utredningens gång utan att ge någon övertygande förklaring till varför så hade skett. Tingsrätten noterade att det aldrig hade hållits något polisförhör med dem som de haft möjlighet att i efterhand läsa igenom eller på annat sätt godkänna.

När de slutligen hördes per telefon vid huvudförhandlingen lämnade de helt olika uppgifter bl.a. om hur prostitutionen gick till och om när och hur denna skulle ha tagit sin början. De uppgifter som den ena systern lämnade vid telefonförhöret var även i vissa delar motsägelsefulla och vaga. Tingsrätten ansåg att systrarna dessutom av olika anledningar skulle kunna ha skäl att lämna för den tilltalade ofördelaktiga uppgifter om en eventuell prostitution. De hade även i väsentliga delar lämnat andra uppgifter än ett vittne, vars uppgifter tingsrätten i och för sig ansåg borde bedömas med försiktighet. Tingsrätten fann att den förebringade bevisningen mot den tilltalade inte var så stark att åklagaren hade styrkt sitt påstående i den del åtalet rörde de två systrarna. Åtalet ogillades därför i den delen.

5. Samma år (2000) dömde Malmö tingsrätt två f.d. makar av

ungerskt ursprung för grovt koppleri till fängelse i vardera 3 år.

Bevisningen utgjordes bl.a. av uppgifter som tre kvinnor lämnat vid bevisupptagning vid ungersk domstol och som en kvinna lämnat vid förhör utom huvudförhandling. Tingsrätten fann mot de tilltalades förnekande visat att de tillsammans och i samförstånd hade främjat och otillbörligt ekonomiskt utnyttjat tre ungerska kvinnors tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning. De hade bl.a. uppburit en del av kvinnornas förtjänst, ordnat deras resor från Ungern och bostad åt dem i Malmö, försett dem med mobiltelefoner, förmedlat köpare av sexuella tjänster till dem och skjutsat dem till dessa köpare. Vidare fann tingsrätten styrkt att mannen på enahanda sätt som beträffande de tre kvinnorna hade främjat och utnyttjat även en fjärde ungersk kvinnas prostitution. Med hänsyn till omfattningen av verksamheten, att de tilltalade hänsynslöst hade utnyttjat flickorna, som varit av utländskt ursprung och därför särskilt utsatta samt beroende av dem, bedömde tingsrätten brottsligheten som grov.

Ordföranden var skiljaktig och ansåg att brottsligheten inte var grov samt att mannen skulle dömas till fängelse 1 år och kvinnan till fängelse 8 månader. Han fann inte utrett hur stor otillbörlig ekonomisk vinning de tilltalade hade gjort på koppleriverksamheten eller att verksamheten varit av stor omfattning. Han ansåg inte heller visat att de tilltalade hade visat hänsynslöshet mot kvinnorna. Dessa hade kommit frivilligt till Sverige och frivilligt prostituerat sig här. De måste ha varit fullt införstådda med att de på grund av språkproblem i viss utsträckning hade behov av hjälp för att klara sig här.

De tilltalade överklagade tingsrättens dom och yrkade i första hand att åtalet skulle ogillas. Hovrätten över Skåne och Blekinge anmärkte inledningsvis att vittnesutsagor som upptagits utom en domstols huvudförhandling rent allmänt har ett lägre bevisvärde än utsagor som har lämnats i samband med en sådan förhandling. Vid tre av de åberopade förhören hade dock åklagaren och försvararna varit närvarande och haft möjlighet att ställa frågor. Detta medförde att bevisvärdet av uppgifterna från de förhören fick anses vara klart högre än om motsvarande uppgifter hade lämnats under förundersökningen.

Hovrätten ändrade tingsrättens domslut på så sätt att hovrätten ogillade den del av åtalet mot mannen som avsåg en fjärde kvinna, bedömde de tilltalades gärningar som koppleri och bestämde påföljden för mannen till fängelse 1 år och för kvinnan till fängelse 8 månader. Utredningen gav inte annat vid handen än att de tre kvinnorna kommit till Sverige på eget initiativ och bedrivit sin prostitutionsverksamhet på det sätt de själva bestämt. Ingenting tydde på att de inte skulle ha varit fria att åka tillbaka till Ungern om de så önskade eller att de tilltalade hade utövat något tvång mot dem. Med hänsyn härtill kunde de tilltalade inte anses ha utnyttjat kvinnornas utländska bakgrund på ett sådant sätt att brotten av den anledningen var grova. Med en samlad värdering av koppleriverksamhetens omfattning och det sätt som den bedrivits på ansåg hovrätten att brotten visserligen var allvarliga men inte grova i den bemärkelse som avses i brottsbalken.

6. Samma år (2000) dömde Stockholms tingsrätt i ett större mål

om internationell organiserad handel med kvinnor (det s.k. Gyllene Ratten-målet). Prostitutionsverksamheten hade bedrivits i Stockholm, Köpenhamn, Oslo och Bryssel.

En man, ZZ, dömdes för koppleri och grovt koppleri avseende ett 20-tal flickor till fängelse 5 år. En annan man, MS, dömdes för bl.a. grovt koppleri avseende sex flickor till fängelse 6 år. Han dömdes även för olaga hot, våldtäkt och sexuellt utnyttjande. Några av flickorna var mycket unga. Koppleriverksamheten omfattade bl.a. transport av flickorna från deras hemländer. I vissa fall hade flickorna kommit till Sverige frivilligt och frivilligt prostituerat sig. Men i vissa fall hade flickorna rövats bort från sina hemländer och förmåtts till prostitution genom hot och tvång. Brotten bedömdes som grova med hänsyn till omfattningen av verksamheten och i vissa fall på grund av att de tilltalade hänsynslöst hade utnyttjat flickornas utsatta situation.

En tredje man, SH, dömdes för koppleri och grovt koppleri avseende fyra kvinnor till fängelse 2 år. En kvinna, MZ, dömdes för koppleri och grovt koppleri avseende sju kvinnor till fängelse 2 år. Åtalet mot två män (varav den ena var den tilltalade under punkt 2 ovan) för medhjälp till grovt koppleri ogillades.

Tingsrättens dom överklagades. Svea hovrätt ändrade domen beträffande ZZ på så sätt att samtliga koppleribrott bedömdes som grova och beträffande MZ på så sätt att en gärning bedömdes som medhjälp till grovt koppleri och att en annan gärning som grovt koppleri. Referenten var skiljaktig och ansåg bl.a. att åtalet mot MZ för medhjälp till grovt koppleri skulle ogillas och koppleribrotten inte bedömas som grova.

7. Något om regleringen i andra länder

Kommittén fick under år 2001 in uppgifter från vissa av de länder till vilka förfrågan om lagstiftning om människosmuggling och människohandel m.m. hade gjorts. Utvecklingen inom EU har sedan gjort att flera EU-länder håller på att se över sina regler. Att i någon större utsträckning redovisa vilka straffbestämmelser m.m. som gäller är därför inte längre intressant. Nedan ges därför bara några kortare exempel på vad som gäller i fråga om straffsatser, uppehållstillstånd för brottsoffer samt personkontroller. En del av informationen är hämtad från RKP:s lägesrapporter om handel med kvinnor.

7.1. Straff för människosmuggling

Danmark, Finland och Norge har regler om olaglig invandring som i stora drag påminner om de svenska. Straffsatserna är ungefär desamma, och det ses generellt allvarligare på att en smuggling ingår som ett led i en organiserad verksamhet och lindrigare på den smuggling som görs av humanitära skäl.

I Frankrike kan den som hjälper en utlänning att komma in i eller illegalt vistas i Frankrike ådömas fängelse i fem år och 30 000 euro i böter. Vid organiserad brottslighet höjs straffen till fängelse i tio år och 760 000 euro i böter.

Enligt den tyskautlänningslagen kan den som förmår eller hjälper någon att olovligen resa in i Tyskland och för detta erhåller ersättning eller utlovas ersättning eller handlar upprepade gånger eller till förmån för flera utlänningar dömas till böter eller fängelse i högst fem år. Om gärningsmannen handlar yrkesmässigt eller som medlem i en liga, vilken förbundit sig att fortsätta utföra sådana handlingar, kan denne dömas till fängelse i lägst sex månader och högst tio år. Även försök till sådant brott är straffbart. Handlar gärningsmannen yrkesmässigt som medlem i en liga av nyss nämnt

slag kan denne dömas till fängelse i lägst ett år och högst tio år. I mindre allvarliga fall kan fängelse i lägst sex månader och högst fem år ådömas.

7.2. Straff för människohandel

De flesta länder har ännu inte några särskilda bestämmelser om människohandel. Något exempel finns dock.

Den tyskabrottsbalken innehåller bestämmelser om människohandel och grov människohandel. Enligt dessa kan den som i vinstsyfte förmår någon annan, som han eller hon vet befinner sig i ett tvångsläge, att börja eller fortsätta med prostitution ådömas böter eller fängelse i högst fem år. På samma sätt straffas den som i vinstsyfte förmår någon annan, som han eller hon vet är hjälplös på grund av att denne vistas i främmande land, att utföra sexuella handlingar med eller inför en tredje person eller förmår en tredje person att låta utföra sådana på denne. Till fängelse i lägst sex månader och högst tio år döms den som förmår någon annan, som han eller hon vet är hjälplös på grund av att denne vistas i främmande land eller som är under 21 år, att börja eller fortsätta med prostitution. När det gäller grov människohandel stadgas att den som med våld, hot om kännbart lidande eller list förmår någon annan att börja eller fortsätta med prostitution, som medelst list värvar eller medelst våld, hot om kännbart lidande eller list bortför någon annan, med vetskap om att denne är hjälplös på grund av denne vistas i främmande land, förmår denne att utföra sexuella handlingar med eller inför en tredje person eller genom att förmå en tredje person att låta utföra sådana på denne, som yrkesmässigt värvar någon annan genom att med vetskap om att denne är hjälplös på grund av att denne vistas i främmande land förmår denne att börja eller fortsätta med prostitution kan ådömas fängelse i lägst ett år och högst tio år. I mindre grova fall är straffet fängelse i lägst sex månader och högst fem år.

Litauen, Polen och Ungern har kriminaliserat människohandel som särskilt brott.

Den franska lagstiftningen innehåller inga särskilda bestämmelser om straffansvar för människohandel. I stället kan t.ex. bestämmelsen om brott mot kopplerilagen tillämpas. Offrets sårbarhet, tvång och befrämjande av prostitution vid ankomsten till Frankrike anses utgöra försvårande omständigheter. Påföljden kan bli fängelse i tio år och 1,5 miljoner euro i böter. Vid organiserad

brottslighet kan fängelse i 20 år och 3 miljoner euro i böter ådömas. Åtal kan även väckas när en sårbar person utnyttjas och utför obetalt arbete eller arbete mot låg ersättning i förhållande till det utförda arbetet samt när arbets- och bostadsförhållanden utgör fara för människovärdigheten. Påföljden kan bli fängelse i två år och 75 000 euro i böter.

7.3. Uppehållstillstånd för brottsoffer

I Danmark kan i undantagsfall visering ges till personer som skall vittna i en rättegång. Om det är av väsentlig betydelse för förundersökningen eller utredningen i ett brottmål att utlänningen stannar i Danmark längre än tre månader – då viseringen normalt löper ut eller den viseringsfria perioden upphör – finns möjlighet att förlänga viseringen med ytterligare tre månader eller att undantagsvis meddela ett tillfälligt uppehållstillstånd. En sådan visering eller sådant tillfälligt uppehållstillstånd ges endast på grund av utredningsarbetet och efter ansökan av polisen, åklagarmyndigheten eller domstolen.

Norge har inte några särskilda bestämmelser om skydd för eller stöd till personer som varit föremål för människosmuggling eller människohandel. De kan efter ansökan om asyl få uppehållstillstånd om de uppfyller kraven för detta. I annat fall avvisas de.

Någon möjlighet att ge dem provisoriska uppehållstillstånd till dess att en eventuell rättegång hållits mot de personer som är misstänkta för människosmuggling eller människohandel finns inte.

Inte heller i Frankrike finns det några särskilda bestämmelser om rättsligt eller annat stöd åt personer som varit föremål för människohandel.

Storbritannien behandlar i allmänhet inte de personer som varit föremål för människosmuggling och som eventuellt skall vittna i rättegång på annat sätt än andra personer som tagit sig in i landet illegalt och/eller sökt asyl. I vissa undantagsfall kan dock eventuella vittnen som anses vara i behov av skydd placeras i skyddshäkte. En ny lagstiftning vad gäller människohandel är på gång.

I Tyskland kan den lokala utlänningsmyndigheten i undantagsfall tillåta att personer som varit föremål för människosmuggling får stanna i Tyskland under tiden som rättsprocessen äger rum. De insmugglade personerna är garanterade understöd under förutsättning att de är beredda att uttala sig, vilket dock i regel inte är fallet.

I Belgien får en kvinna som utsatts för människohandel 40 dagar på sig för att bestämma om hon vill anmäla att hon utsatts för detta brott och om hon är villig att samarbeta i polisutredningen. Bestämmer hon sig för att samarbeta måste hon inge en skriftlig försäkran om samarbete. Därefter kan hon få upp till ett års uppehållstillstånd eller tillstånd för så lång tid som det tar att nå en dom. I vissa fall kan kvinnan få permanent uppehållstillstånd, men det har visat sig att de flesta ändå vill återvända hem. Tillstånden medger inte att kvinnornas familjer kan flytta till Belgien. Belgien har ansett sig kunna konstatera en ökning av antalet fällande domar tack vare möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd. Denna möjlighet har funnits i lagstiftningen sedan år 1994.

I Italien kan sedan år 1998 kvinnor som utsatts för människohandel och samarbetar i brottsutredningen få uppehållstillstånd på sex månader med sex månaders förlängning. I vissa fall kan de få stanna för gott och få arbetstillstånd, men de flesta har hittills velat åka hem.

Även i Nederländerna finns en möjlighet att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd under brottsutredning för offer för människohandel.

Spanien har sedan år 2000 möjlighet att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd inte bara i utredningar om människohandel utan också om olaglig invandring, handel med svart arbetskraft samt exploatering i samband med prostitutionsverksamhet.

I USA genomfördes år 2000 lagändringar genom vilka två nya former av viseringar infördes. De gäller för brottsoffer som varit utsatta för antingen allvarliga former av människohandel (”Tvisering”), eller vissa andra allvarliga brott såsom våldtäkt, andra sexuella övergrepp, tortyr, människohandel, incest, våld i hemmet, kvinnlig omskärelse, slavhandel etc. (”U-visering”).

Allvarliga former av människohandel definieras som dels handel för sexuella ändamål där någon förmås till sexuella tjänster genom brukande av våld, bedrägeri eller tvång, eller utan brukande av sådant medel om offret är under 18 år, dels värvande, hysande, transporterande eller anskaffande av en person för arbete eller tjänster, genom användande av våld, bedrägeri eller tvång, i syfte att få någon att underkasta sig slaveri, skuldsättning eller dylikt.

Viseringarna möjliggör för brottsoffer som medverkar i brottsutredningen att vistas tillfälligt i USA. För båda viseringsslagen gäller att ett visst högsta antal – 5 000 T-viseringar och 10 000 U-viseringar – får beviljas varje år. Det finns ingen

direkt koppling till någon möjlighet att få permanent uppehållstillstånd.

För T-visering gäller att utlänningen skall (1) vara offer för en allvarlig form av människohandel, (2) befinna sig i USA, (3) ha efterkommit alla rimliga önskemål om assistans i brottsutredningen eller vara under 15 år, och (4) lida extrema svårigheter som inkluderar osedvanlig och svår skada om han eller hon avlägsnas från USA.

För U-visering gäller att utlänningen skall (1) ha missbrukats väsentligt fysiskt eller psykiskt av sådant allvarligt brott som viseringen gäller för, (2) besitta information om brottet i fråga (när offret är under 16 år kan även en närstående besitta informationen), och (3) ha varit, vara eller kunna förväntas bli hjälpsam i brottsutredningen. Härutöver krävs att brottet begåtts i USA eller annars strider mot amerikansk lag.

För att undvika extremt lidande kan åklagaren under vissa förutsättningar ge T- eller U-visering till offrets make, barn eller förälder.

Viseringsbestämmelserna kompletteras av bestämmelser om bl.a. förebyggande insatser, rättigheter som tillkommer offren under viseringstiden och vilka straff som skall gälla för förövarna. De innebär bl.a. att initiativ skall tas till ekonomiskt bistånd för att utbilda flickor och kvinnor och förbättra deras levnadsvillkor i hemlandet samt att biståndsprogram för att hjälpa offren till rehabilitering i hemlandet skall upprättas.

7.4. Personkontroller

Som påtalats i kapitel 2 gör de flesta andra Schengenstater något slags personkontroll i gränsnära områden. I Nederländerna görs selektiva kontroller på olika platser längs gränserna. Kontrollerna kan föranledas av t.ex. trafikantens beteende, fordonets utseende, fordonets packning eller att fordonet saknar insyn etc. Även i

Belgien, Frankrike, Luxemburg och Tyskland görs kontroller viss sträcka in i landet. Från det norska Politidirektoratet och den danska Rigspolitichefen har inhämtats närmare uppgifter om vilka kontroller som görs i dessa länder.

Norge

Det norska Politidirektoratet har i ett cirkulär (Rundskriv 01/021) redogjort för de riktlinjer som, grundade på relevanta bestämmelser, skall gälla för polisens kontrollverksamhet i gränsnära områden och för annan inre utlänningskontroll efter Norges inträde i Schengensamarbetet. Av cirkuläret framgår huvudsakligen följande.

Inledningsvis hänvisas till att den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten har ökat och att avskaffandet av den inre personkontrollen i vissa situationer kan öka möjligheterna till kriminell verksamhet. För att motverka detta finns det en stark anmodan till de stater som deltar i Schengensamarbetet att vidta kompensatoriska åtgärder, dvs. nationella åtgärder för att bekämpa kriminell aktivitet över gränserna. Att bekämpa internationell och organiserad brottslighet hör till de verksamheter som prioriterats från centralt håll. Inträdet i Schengensamarbetet innebär inte att polisen är betagen möjligheten att agera då man står inför en gränsöverskridande kriminalitet och illegal invandring. Inhemska poliskontroller får genomföras som tidigare. Vissa Schengenstater har intensifierat sina kontroller i gränsnära områden. Schengenregelverket definierar inte vad som utgör gränsnära områden, men flera stater definierar det som ett avstånd på upp till 5 mil från gränsen. För Norges del anses inte någon sådan definition ändamålsenlig. Vad som kan anses vara gränsnära varierar beroende på bebyggelse, vägförhållanden, restid etc. Den lokale polischefen får därför definiera vad som rimligen kan betraktas som gränsnära i sammanhanget.

Polisen skall som en del i den ordinarie verksamheten aktivt bekämpa kriminalitet, däribland illegal invandring. De gränsnära områdena skall i det sammanhanget ägnas särskild uppmärksamhet när det bedöms viktigt med en intensifierad kontroll. Det finns inga särskilda bestämmelser som reglerar polisens kontrollverksamhet i gränsnära eller andra områden i riket. För att bekämpa illegal invandring, människosmuggling och annan gränsöverskridande kriminalitet kan polisen använda olika metoder för kontroll och ingrepp, vilka i huvudsak kan delas in i regler om allmän polisiär kontroll av personer (i strafflagen och polislagen), straffprocessuella regler (om t.ex. tvångsmedel av olika slag), specialregler om utlänningskontroll (i utlänningslagen) samt övriga regler om poliskontroll (t.ex. i vägtrafiklagen). Exempelvis ger strafflagen och polislagen stöd för att på saklig grund begära att en

person identifierar sig, straffprocesslagen ger möjlighet att vid skälig misstanke genomföra kroppsbesiktning, utlänningslagen ger stöd för att undersöka en utlännings identitet och vägtrafiklagen kan motivera att fordon av trafiksäkerhetsskäl stoppas och föraren t.ex. identitetskontrolleras. Inre utlänningskontroll får genomföras inte bara separat utan också som en del av den totala, brottsbekämpande verksamheten.

Genom efterforskning, kartläggning och analys skaffar sig polisdistrikten en bild av de kriminella förhållandena i respektive distrikt. Med detta som underlag kan misstankeprofiler tas fram. Den bild som skapas skall också utgöra underlag för planering och genomförande av kontroller, både i gränsnära områden och på andra ställen. Detta kallas informationsstyrd kontrollverksamhet. För att kunna utnyttja informationsstyrd kontrollverksamhet påpekas vikten av att polisen samarbetar med såväl tullen som andra länders relevanta myndigheter.

Som riktlinjer för olika kontroller i gränsnära områden anges följande. Var och en som passerar genom området och som antas vara utländsk medborgare kan stannas för kontroll av identitet och rätt till inresa och vistelse i Norge, förutsatt att polisen har erhållit information som motiverar kontroll för att förebygga eller avslöja illegal inresa. Om avsikten är att avslöja brottslighet bedöms verksamheten som efterforskning, och då krävs förutom skälig misstanke om brott att åtgärden står i proportion till syftet och att syftet kan förväntas nås.

När utlänningskontroll genomförs får de misstankeprofiler som nämnts ovan – byggda på kvalitetssäkrad information och/eller tidigare erfarenhet – användas. Kontrollen får inte som enda urvalskriterium ha att personerna som kontrolleras tillhör viss etnisk grupp eller religion eller har utländskt utseende eller kännetecken.

Från Politidirektoratet har kommittén vidare erfarit följande. Polismyndigheterna uppmanas numera att göra riskanalyser utifrån just det område de har inom sitt ansvar. Ett område med mycket gräns kan t.ex. ha anledning att högprioritera smugglingsbrott av olika slag. De lokala riskanalyserna görs med hjälp av bl.a. information som sammanställs centralt. När t.ex. människosmuggling blivit prioriterat sätts också stor del av resurserna in där, och man ökar därmed chanserna att få underlag för poliskontroll. Underlaget kan också utgöras av kvalificerade tips. Med stöd av underlaget går det sedan att utföra poliskontroll t.ex. direkt vid en gate på en flygplats.

Så länge poliskontrollerna är informationsstyrda kan de alltså utnyttjas även direkt vid gränsen utan att det blir fråga om gränskontroll. Om den väl underbyggda information man erhållit innebär exempelvis att bilar av ett visst slag från visst land används för att smuggla människor in i Norge så kan kontrollen riktas just mot sådana fordon utan att detta anses diskriminerande.

Erfarenheterna av de informationsstyrda kontrollerna är goda. För att Schengensamarbetet skall fungera som det är tänkt är det dock väsentligt att alla länder har samma möjlighet att agera.

Danmark

Även i Danmark har Schengeninträdet föranlett diskussion om hur den framtida, inre kontrollen skall utformas. I den debatt som förekommit har inte ifrågasatts att det efter slopandet av de inre personkontrollerna behövs kompensatoriska åtgärder. Från Rikspolitiet har utgått cirkulär med riktlinjer.

I cirkuläret hänvisas inledningsvis till att ett av målen med Schengensamarbetet är att medlemsstaterna gemensamt skall kunna bekämpa organiserad gränsöverskridande brottslighet, däribland illegal invandring. Schengenkonventionens bestämmelse om fri rörlighet (artikel 2) kompletteras dock av ett beslut från år 1994 av Schengens exekutiva kommitté (SCH/Ex-Com (94) 1, rev 2). Av detta framgår att kontroller som ersätter gränskontrollen är oförenliga med konventionens bestämmelser. Kontroller som ersätter gränskontrollen definieras som systematisk personkontroll som företas i samband med passerande av gräns i det gränsnära området eller i bestämda gränsområden.

Mot bakgrund av Schengenkonventionens bestämmelser om polissamarbete har Danmark ingått avtal med Sverige för att kunna göra kontrollerna vid Öresundsbron effektivare. Danmark har en liknande överenskommelse med Tyskland.

I cirkuläret har också gjorts en uppskattning av vilka effekter på omfattningen av illegal invandring och annan kriminalitet som de borttagna gränskontrollerna förväntas få. Det har för det första antagits, att antalet utlänningar som reser in i Danmark illegalt kommer att öka. Det gäller både sådana som söker asyl i Danmark efter inresan och sådana som har Danmark som transitland på väg till Sverige eller Norge.

En annan konsekvens som konstaterats är att det blir svårare att ha någon kontroll över att inreseförbud som meddelats i samband med dom för brott inte överträds.

De länder som har varit med i Schengensamarbetet längre tid än Danmark har noterat att vissa kriminella, t.ex. narkotikahandlare och inbrottstjuvar, inte längre begränsar sin kriminella verksamhet till en sida av en gräns utan agerar över gränserna. Sådana effekter förväntas även i Danmark.

Vidare konstateras att vissa av de brottstyper som varit högt prioriterade hos polisen m.fl. de senaste åren – t.ex. grövre våldsbrott inom MC-gängen, ekonomisk brottslighet och narkotikasmuggling – kräver utvecklad spaning och efterforskning samt samarbete med övriga Schengenstater för fortsatt positivt resultat.

Inför inträdet i Schengensamarbetet inhämtade Danmark upplysningar från övriga medlemsstater om hur de genomför personkontroller. En rad av dessa länder har funnit det nödvändigt att kompensera den avskaffade inre personkontrollen genom målinriktade kontroller i gränsnära områden. Sätten varierar länderna emellan, men ett genomgående drag är att det dagligen genomförs kontroller i områden på upp till 50 km från gränsen. Kontrollerna utförs typiskt sett av mobila enheter och riktas särskilt mot gränsöverskridande brottslighet som illegal inresa och människosmuggling. Form och insats grundas på analyser av den hotbild som finns vid respektive gräns.

Den danska regeringen uttalade inför Schengeninträdet att de baklandspatruller som redan fanns skulle utvidgas liksom den samlade kontrollen i gränsområden och storstadsområden, allt som kompensatoriska åtgärder. Vikten av samarbete med andra berörda gränskontrollmyndigheter påtalades också. Ordningen bygger på att kontrollerna görs på ett mer målinriktat och samordnat sätt än den tidigare, traditionella personkontrollen.

Utifrån dessa uttalanden genomför Danmark interna kontroller upp till ca 20 km in i landet. De kan dock inte göras precis vid själva gränspassagen. Kontrollerna motiveras av den erfarenhet man samlat om att illegal invandring och människosmuggling på vissa ställen är ett utbrett fenomen. Kontrollerna innefattar både inre utlänningskontroll och allmänt brottsundersökande arbete. Samarbetet med tullen gör också att denna informerar polisen om något förhållande som kräver polisens medverkan upptäcks vid tullkontroll.

Inför Danmarks Schengeninträde ändrades bl.a. 38 § i den danska utlänningslagen så att polisen numera, oavsett misstanke härom, kan stoppa ett fordon inne i landet för att kontrollera om någon utlänning som rest in i landet illegalt transporteras i fordonet. Kontrollerna får emellertid inte ha sådan omfattning att de utgör ett kringgående av Schengenkonventionen.

8. Överväganden och förslag

8.1. Kommitténs uppdrag

Kommitténs uppdrag har bestått huvudsakligen i att utreda två delvis men inte helt åtskilda frågor, nämligen utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling samt lagföringen m.m. av sådant brott och människohandel. Sedan direktiven beslutades har vissa resultat uppnåtts både i svensk lagstiftning och i det internationella samarbetet. Vad detta betytt för kommitténs tolkning av sitt uppdrag redogörs för i detta kapitels inledande avsnitt. Därefter framgår de överväganden som ligger bakom kommitténs förslag.

8.1.1. Uppdraget enligt kommittédirektiven

Kommittén fick i november 2000 de tilläggsdirektiv som nu är i fråga. Enligt uppdraget skall kommittén för det första utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling. För det andra skall utredas om möjligheterna till lagföring kan underlättas när det gäller fall av såväl människosmuggling som människohandel samt ställning tas till vilka möjligheter som finns att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de kan bistå i utredningar om brott.

I den närmare redogörelsen för utredningsuppdraget anges bl.a. följande. Kommittén skall för det första undersöka om de bestämmelser om människosmuggling som infördes år 1994 (medhjälp, 10 kap. 5 § UtlL) och år 1997 (höjt straffmaximum, 10 kap. 5 § UtlL) är ändamålsenligt utformade och vilka effekter de haft i den praktiska rättstillämpningen. När det gäller den praktiska tillämpningen av bestämmelserna skall en kartläggning göras av antalet gripanden och domar som gjorts. Domarna skall analyseras med särskilt fokus på vilken betydelse rekvisitet ”i vinstsyfte”

(10 kap. 5 § UtlL) haft för överväganden i bevisfrågor. Möjligheterna att göra lagstiftningen tydligare (bl.a. genom en särskild brottsrubricering för människosmuggling) skall övervägas och straffbestämmelserna ses över utifrån gärningarnas straffvärde.

För det andra skall kommittén ha som utgångspunkt att göra det lättare att utreda fall av såväl människosmuggling som människohandel. Det kan handla om att vittnen eller personer som utsatts för brott inte direkt avvisas eller utvisas ur Sverige när de påträffas här, utan att offren ges rättsligt och annat stöd så att de kan delta i brottsutredningar och rättegångar. De problem och förslag till åtgärder som RKP tagit upp i fråga om handel med kvinnor skall beaktas. Även möjligheterna för ”sådana brottsoffer som nu nämnts” att ”i övrigt” ta tillvara sina rättigheter bör belysas. I förekommande fall skall anges på vilka grunder offer för människohandel kan eller framöver borde kunna vistas i Sverige under brottsutredningar och rättegångar.

Direktiven anger också att kommittén inte bör begränsa sig till enbart situationer med människosmuggling eller människohandel utan överväga ”om ett likartat förhållningssätt kan anläggas vid andra brott mot utlänningslagstiftningen”.

8.1.2. Utvecklingen efter kommittédirektiven

Sedan kommittédirektiven skrevs har arbetet med olika slags åtgärder mot olaglig invandring drivits inom EU och resulterat i bl.a. antagna rättsakter eller överenskommelser om t.ex. transportörsansvar, bekämpande av hjälp till olaglig inresa, vistelse och transitering, kontroll av minderåriga vid medlemsstaternas yttre gränser, gemensam utformning av viseringar samt frivilligt nätverk av nationella sambandsmän för att bistå vid kontroll av olaglig invandring genom västra Balkanområdet. I FN har arbetet mot gränsöverskridande organiserad brottslighet resulterat i en konvention med tilläggsprotokoll.

För kommitténs del har EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt rambeslutet om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse direkt relevans. Eftersom såväl direktiv som rambeslut är bindande och antagandet av rambeslutet har godkänts av riksdagen bör kommitténs uppdrag ses i belysning av vad EG-rättsakterna reglerar och förutsätter. Dessutom skall kommittén beakta den av Sverige undertecknade

FN-konventionen mot gränsöverskridande brottslighet och dess tilläggsprotokoll om människosmuggling.

För Sveriges antagande av rambeslutet om åtgärder för att bekämpa människohandel lämnade regeringen en proposition i februari 2002 (prop. 2001/02:99, bet. 2001/02:JuU28). Rambeslutet godkändes av riksdagen den 24 april 2002 (rskr. 2001/02:219). Till viss del – när syftet är sexuell exploatering – har lagstiftning trätt i kraft den 1 juli 2002 (prop. 2001/02:124, bet. 2001/02:JuU27, rskr. 2001/02:270). I fråga om lagstiftning om människohandel som inte är gränsöverskridande, oavsett syftet, avser regeringen att senare återkomma med förslag till riksdagen.

Till detta kommer att det parallellt med kommitténs arbete inom Regeringskansliet har börjat förberedas för Sveriges tillträde till FN-konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet med tillhörande protokoll om människohandel samt protokollet till FN:s barnkonvention.

8.1.3. Andra utredningar m.m. av betydelse

Slutligen har andra uppdrag givits vilka mer uttryckligen innefattar att utreda vissa frågor med anknytning till kommitténs huvudsakliga uppgifter. De frågorna har därför inte blivit föremål för någon närmare analys eller några förslag från kommittén.

Det gäller för det första Personsäkerhetsutredningens uppdrag (dir. 2001:107). Utredningen skall utforma ramen för ett program till skydd för bevispersoner m.fl. och föreslå den lagstiftning som behövs. Bevispersoner omfattar såväl vittnen och målsägande som medmisstänkta. I det uppdraget ingår exempelvis att se hur man kan förhindra att en bevisperson av rädsla vid huvudförhandlingen ändrar tidigare lämnade uppgifter eller avstår från att lämna uppgifter samt att se över reglerna om parts skyldighet att uppge sina personuppgifter i samband med rättegång. Den utredningen kan därmed förväntas beakta de möjligheter som idag finns och vad som bör gälla i fråga om sådana åtgärder som t.ex. förhör med målsägande och vittnen i den tilltalades utevaro, fysiskt skydd i form av larm och livvakt samt skydd inom folkbokföringen för förföljda personer.

Vidare har det tillsatts en beredning för rättsväsendets utveckling (BRU, dir. 2000:90). Målet för beredningen skall vara att bidra till att uppnå en ökad kvalitet i vid bemärkelse inom hela rättsväsendet. Beredningen skall därvid särskilt uppmärksamma

frågor om en effektivare lagföring för brott och kortare genomströmningstid för mål och ärenden. I det sammanhanget skall beredningen överväga om det behövs förändringar i de regelsystem som styr främst polisens spanings- och utredningsverksamhet, åklagarnas verksamhet samt rättegångsförfarandet. Vad gäller särskilt polisens arbetsmetoder skall övervägas om det behövs författningsändringar som kan förbättra möjligheterna att förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott. Detta gäller enligt direktiven inte minst brott av organiserad eller annan karaktär, och i det sammanhanget kan det finnas anledning att överväga frågor om tvångsmedel.

En utredning som skall se över mottagandet av och introduktionen för flyktingar har också inlett sitt arbete (dir. 2001:87

).

Översynen skall även omfatta systemet för statlig

ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i

relevanta delar mottagandet av asylsökande.

Våren 2002 gav regeringen också i uppdrag åt RPS att göra en översyn av de regler som gäller för olika typer av svenska resehandlingar, främst utifrån frågan huruvida reglerna ger ett tillfredsställande skydd mot förfalskning och missbruk av sådana dokument. Om skyddet inte anses tillfredsställande skall förslag på författningsändringar lämnas (beslut den 6 juni 2002, Ju2002/3953/PÅ).

RPS avser vidare att tillsammans med Migrationsverket utreda förutsättningarna för att upprätta ett register över alla som direktavvisas. RPS har också ansett det lämpligt att regeringen låter utreda möjligheterna att inrätta ett register över personer som uppträder som ekonomiska garanter för utlänningar som besöker Sverige (se RKP:s rapport 2002:1, Handel med kvinnor Lägesrapport 4).

Slutligen presenterade Europeiska kommissionen under hösten 2001 ett förslag till direktiv om miniminormer för när en medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning. Direktivet innehåller förslag till bestämmelser för fastställande av vilka av de personer som söker internationellt skydd som skall anses uppfylla villkoren för flyktingstatus och vilka som skall anses berättigade till subsidiärt skydd. Som framgår av kapitel 2 har regeringen tillsatt en utredning att se över frågan om att i utlänningslagen införa en möjlighet för personer som förföljs på grund av kön eller sexuell läggning att erhålla flyktingstatus

(dir. 2002:49). Det har inte ansetts nödvändigt att Sverige avvaktar det pågående arbetet inom EU. Utredningen skall vara avslutad senast den 1 oktober 2002.

8.1.4. Kommitténs bedömning av uppdragets innehåll

Direktivet och rambeslutet om olaglig inresa m.m. gäller bekämpandet av olaglig invandring som består i inte bara hjälp till olagligt passerande av en gräns utan också hjälp som ges i avsikt att stödja nätverk som utnyttjar människor. I enlighet med detta regleras även de förhållandena att en person hjälps att olagligt passera genom eller vistas i ett land. Med hänsyn till hur EGdokumenten utformats och till att kommitténs uppdrag formulerats med beaktande av bl.a. den struktur som utlänningslagens regler om människosmuggling fått, har kommittén utgått ifrån att uppdraget omfattar även sådan eventuellt förekommande organisation som i vinstsyfte hjälper utlänningar till en gräns utan att gränsen sedan passeras olagligt.

Redan kommittédirektivens under 8.1.1 angivna formulering om andra brott än människosmuggling talar för att fler av utlänningslagens bestämmelser än 10 kap. 2 a och 5 §§ i sammanhanget kan behöva ses över. Sett till syftet bakom EGlagstiftningen och till att de företeelser man velat bekämpa ofta utgör olika led i samma kedja, har kommittén valt att inte begränsa sin översyn till de två av utlänningslagens bestämmelser som idag hänförs till begreppet människosmuggling.

Även i den del kommittédirektiven tar sikte på att utreda det krav på vinstsyfte som finns i nuvarande 10 kap. 5 § UtlL har EGlagstiftningen kommit att få betydelse, eftersom den senare inte förutsätter något vinstkrav för att hjälp till olaglig inresa skall vara straffbar.

När det gäller människohandel är kommitténs uppdrag begränsat till att söka underlätta lagföringen och finna tillvägagångssätt att bättre tillgodose behov för offren. För brottet, som vanligtvis är gränsöverskridande, finns vedertagna definitioner som tagits fram i EU- respektive FN-arbetet (se avsnitt 4.6.8 och 4.6.12). Dessa förutsätter bl.a. att brottet begås i syfte till exploatering av vissa angivna slag, såsom t.ex. arbete, slaveri eller för sexuella ändamål. Det innebär att ett annat fenomen som har inslag av en syn på människor som handelsvara – barn bosatta i Sverige som mot sin vilja och mot ersättning till föräldrarna blir bortgifta, företrädesvis

med en person utan uppehållstillstånd i Sverige – inte utgör någon sådan människohandel. Dessa ”brudköp” görs inte i syfte att exploatera på angivna sätt utan närmast för att kringgå invandringsregleringen eller tillgodose familjens önskemål i fråga om barnets partner. Detta utesluter dock inte att ”bortgiftet” innefattar andra brott mot person än människohandel. Att indikationer på sådana ”brudköp” liksom andra negligeranden av en parts vilja i samband med äktenskap motiverar en skärpt seriositetskontroll vid ansökan om uppehållstillstånd har kommittén redogjort för i sitt delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13).

I det tidigare nämnda inom Regeringskansliet pågående lagstiftningsarbetet om människohandel har de definitioner som återfinns i EG- respektive FN-dokumenten beaktats. Kommittén har haft anledning att följa beredningen av förslagen men det har inte förrän vid olika tillfällen, sent i kommitténs utredningsarbete, blivit klart huruvida de antagits. Än svårare har det varit att beakta det förslag till EG-direktiv om tillfälliga uppehållstillstånd för vissa offer som endast börjat förhandlas när detta betänkande trycks.

De definitioner kommittén utgått ifrån framgår av avsnitt 3.1 och 4.1.

8.2. Människosmuggling m.m.

Som tidigare nämnts har kommittén funnit anledning att låta sin översyn omfatta även andra straffbestämmelser i utlänningslagen än 10 kap. 2 a och 5 §§. Vid översynen har NIPU:s förslag i betänkandet SOU 1999:16 beaktats liksom lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden.

När det gäller kommitténs uppdrag att undersöka om de bestämmelser som infördes år 1994 (medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL) och år 1997 (höjt straffmaximum beträffande samma brott) är ändamålsenligt utformade och vilka effekter de haft i den praktiska rättstillämpningen har, som framgått av kapitel 6, inte några långtgående slutsatser kunnat dras. Detsamma gäller frågan om vilken betydelse rekvisitet ”i vinstsyfte” i 10 kap. 5 § UtlL haft för överväganden i bevisfrågor. Sistnämnda fråga har dessutom förlorat en del av sin betydelse, eftersom EGrättsakterna inte förutsätter något vinstkrav för att hjälp till olaglig inresa skall vara straffbar.

8.2.1. Straffen bör skärpas

Den illegala invandringen ökar. Det har blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till Europa genom att betala stora summor till människosmugglare för att sedan söka asyl. Om de inte beviljas uppehållstillstånd, måste de återvända till vanligtvis mycket hårdare förhållanden än de lämnat. Ofta har de tvingats sälja allt de ägde för att kunna betala smugglaren. Det är således fråga om ett hänsynslöst utnyttjande av människor i ett utsatt läge. Människosmugglingen sker ibland under hänsynslösa former, där de som smugglas utsätts för svåra umbäranden eller t.o.m. förolyckas. De senaste årens utveckling har visat att hänsynslösheten från smugglarnas sida har ökat samtidigt som vinsterna av verksamheten blivit allt större. Människosmugglingen har i allt högre grad kommit att bedrivas av kriminella organisationer med förgreningar i många länder. Dessa kriminella organisationer sysslar ofta även med annan grov brottslighet.

Rätten att söka asyl skall utövas vid gränsen till ett land. Om utlänningar reser in i landet olovligen och sedan söker asyl – eventuellt efter en tids vistelse i landet och sedan identitets- och resehandlingar förstörts – försvåras utlänningsmyndigheternas arbete (enligt Migrationsverkets årsredovisning 2001 sökte 86 procent asyl efter inresa i Sverige och saknade 76 procent av de asylsökande passhandlingar). Okända resvägar och oklara identiteter medför att utredningarna av asylärenden tar längre tid och medför stora kostnader. Det kan även medföra att de som verkligen behöver skydd inte får det i tid.

Europeiska rådet i Sevilla den 21 och 22 juni 2002 uttalade att unionens åtgärder i fråga om asyl och invandring måste grunda sig på följande principer. För det första måste det legitima önskemålet om ett bättre liv kunna förenas med unionens och dess medlemsstaters kapacitet till mottagande och invandringen styras på de lagliga vägar som föreskrivits i detta syfte. För det andra är det i enlighet med Genèvekonventionen viktigt att garantera att flyktingar ges ett snabbt och effektivt skydd genom att lämpliga mekanismer inrättas för att förhindra missbruk och genom att personer som har förvägrats asyl snabbare återsänds till sina ursprungsländer.

Människosmugglingen och annan hjälp till kringgående av utlänningslagstiftningen innebär att invandringsregleringen sätts ur spel och att enskilda människors liv, hälsa och egendom äventyras. Sådana handlingar äventyrar också den folkliga uppslutningen

bakom rätten att söka asyl. Synen på straffen för dem som organiserar människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen bör därför skärpas. Detta ligger också i linje med innehållet i EG-rättsakterna och den kamp som förs inom EU mot människosmuggling och annan olaglig invandring. Genom straffskärpningar markeras också att de rättsvårdande myndigheterna bör öka ansträngningarna för att beivra människosmuggling.

För att undvika att de skärpta åtgärderna mot illegal invandring medför att flyktingar förhindras att söka asyl bör enligt kommitténs mening övervägas att införa alternativa legala vägar att söka asyl, t.ex. vid ambassaderna. Detta ligger dock utanför kommitténs uppdrag.

8.2.2. Människosmuggling

Kommitténs förslag: De förfaranden som i dag regleras i

straffbestämmelserna i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL förs samman i en bestämmelse. Kravet på vinstsyfte behålls i fråga om de förfaranden som regleras i nuvarande 5 §. Något humanitärt undantag därutöver bör inte införas. En särskild brottsrubricering för människosmuggling införs. Straffskalorna skärps.

Enligt artikel 1.1 a i EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat anta lämpliga påföljder för var och en som avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering. I direktivets artikel 2 anges att dessa påföljder skall tillämpas även beträffande anstiftan, medhjälp och försök till de handlingar som avses i artikel 1.1 a. Det krävs inget vinstsyfte för straffbarhet.

Enligt artikel 6 i FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling skall varje konventionsstat vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändiga för att kriminalisera följande gärningar om de sker i vinstsyfte: (a) människosmuggling samt (b) tillverkning, anskaffande, förmedlande eller innehav av falska rese- eller identitetshandlingar i syfte att främja människosmuggling.

Genom straffbestämmelserna i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL samt reglerna i 23 kap. BrB om stämpling och medverkan till brott är hjälp till olaglig inresa (människosmuggling) kriminaliserad. Även

de förfaranden som skall vara kriminaliserade enligt artikel 6 b i FN:s tilläggsprotokoll torde omfattas av de nämnda straffbestämmelserna.

När det gäller straff för den som hjälper en utlänning att olovligen passera genom Sverige finns i dag bestämmelsen i 10 kap. 3 a § UtlL. Denna bestämmelse innebär att hjälp till olaglig inresa i en annan Schengenstat är kriminaliserad, om gärningen har skett i vinstsyfte. Det är således straffbart att i vinstsyfte smuggla en utlänning genom Sverige till en annan Schengenstat. Som framgår nedan (se avsnitt 8.2.7) medför EG-rättsakterna att bestämmelsen behöver utvidgas till att avse även handlingar som är riktade mot andra EU-stater samt att kravet på vinstsyfte tas bort. Därmed torde Sveriges åtagande enligt EG-direktivet i detta hänseende vara uppfyllt.

För att brottet hjälp till olaglig inresa enligt nuvarande 10 kap. 2 a § UtlL skall vara fullbordat krävs att utlänningen har kommit in i Sverige. Grundprincipen är att en person anses inrest i Sverige när han eller hon kommer in på svenskt territorium (se avsnitt 2.1.1). För straffansvar har dock förutsatts att gränskontroll har eller borde ha passerats. Detta bör även fortsättningsvis vara fallet när det gäller passerande av yttre gräns. Förhållandet är annorlunda när det gäller passerande av inre gräns. Här finns inte längre någon gränskontroll att passera. Om utlänningen saknar tillstånd att resa in i Sverige torde även hans eller hennes vistelse inom Schengen som helhet vara olovlig. För straffansvar bör därför vara tillräckligt att utlänningen kommit in på svenskt territorium utan erforderliga tillstånd.

Som en språklig ändring föreslås att ”i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen” ersätts av ”olovligen”. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Bestämmelsen i 10 kap. 2 a § UtlL behandlar straff för den som hjälper en utlänning att olovligen resa in i Sverige medan bestämmelsen i 10 kap. 5 § UtlL behandlar straff för den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan behövliga tillstånd. Eftersom förfarandena ofta överlappar varandra, föreslår kommittén att de regleras i samma bestämmelse.

För att göra lagstiftningen tydligare föreslår kommittén att brottsrubriceringen ”människosmuggling” införs. Därigenom kommer det av brottsregister att framgå om en person tidigare har dömts för människosmuggling i stället för den mer allmänt hållna

brottsbenämningen ”brott mot utlänningslagen”. Detta kan ha betydelse för exempelvis polisens verksamhet.

Enligt artikel 2 i EG-direktivet får en medlemsstat besluta att inte införa påföljder för den som i syfte att ge humanitärt stöd till utlänningen hjälper denne att resa in i eller passera genom en medlemsstat olagligen. I utlänningslagen är ideella handlingar straffria endast om de avser att främja att utlänningar reser till Sverige, inte om de avser att hjälpa en utlänning att olovligen komma in i landet. Vad Socialförsäkringsutskottet yttrat i bet. 2001/02:SfU6 s. 11 och 12 (se avsnitt 3.7.3.3) tyder på att det utgått ifrån att denna ordning kan behållas genom EG-direktivets humanitära klausul. Enligt kommitténs mening måste denna ordning anses rimlig. Rätten att söka asyl skall, såsom tidigare nämnts, utövas vid gränsen och skall inte leda till att utlänningar reser in i landet olovligen och sedan söker asyl. Rätten att söka asyl innebär inte någon rätt att välja asylland. Detta leder bl.a. till, att ansökan skall göras vid den yttre gränsen till den första EU- eller Schengenstat som utlänningen kommer till. Vad som bör omfattas av det humanitära undantaget är därmed hjälp som ges att resa till en sådan stats yttre gräns. Hjälp att resa in i en sådan stat eller att passera genom den för resa till annan EU- eller Schengenstat bör däremot inte omfattas av undantaget.

Den humanitära klausulen har utformats som ett krav på vinstsyfte i stället för att ange att gärningar som utförts av humanitära skäl är undantagna från straffansvar. Sistnämnda alternativ skulle nämligen enligt kommitténs mening kunna leda till gränsdragningsproblem.

Enligt artikel 1.1 i rambeslutet om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de handlingar som definieras i artiklarna 1 och 2 i EG-direktivet är belagda med straffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande och kan medföra utlämning. Vidare skall enligt artikel 1.3 varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att sådana handlingar som definieras i artikel 1.1 a och, i den mån det är relevant, artikel 2 a i direktivet är belagda med frihetsstraff med en högsta gräns som inte får understiga åtta år. Rambeslutets artikel 1.4 innehåller en undantagsregel som innebär att, om det är nödvändigt för att bevara enhetligheten i det nationella straffrättsliga systemet, de gärningar som anges i punkten 3 skall beläggas med frihetsstraff där den högsta straffsatsen inte får

understiga sex år, förutsatt att det är ett av de strängaste straffen för brott som är lika allvarliga.

Straffmaximum för brott mot 10 kap. 2 a § UtlL är fängelse i högst två år och för brott mot 5 § i samma kapitel fängelse i högst fyra år. Rambeslutets bestämmelse om en minsta gemensam maximipåföljd för människosmuggling innebär därför att straffskalorna i utlänningslagen måste skärpas. Enligt kommitténs mening bör de förfaranden som regleras i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL anses vara lika straffvärda. Straffskalan bör därför vara densamma. Med samma straffskala bör dessutom dagens konkurrensproblem mellan dessa bestämmelser bli mindre.

När det gäller att bestämma maximipåföljdens längd kan en jämförelse göras med straffskalorna för vissa andra brott (se bilaga 5). Utifrån denna jämförelse bör, för att enhetligheten i vårt straffrättsliga system skall behållas, straffmaximum bestämmas till fängelse i högst sex år. De omständigheter som kan leda till att straffet bestäms i den övre delen av straffskalan är enligt rambeslutet att gärningen har begåtts i vinstsyfte och antingen utgjort ett led i en kriminell organisations verksamhet eller varit förenad med livsfara för de personer som utsatts för brottet. Här kan även hänvisas till artikel 6 i FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling, vari anges att försvårande omständigheter skall anses vara omständigheter som innebär att de smugglades liv eller säkerhet har utsatts för fara eller riskerats att utsättas för fara, eller som innefattar omänsklig eller förnedrande behandling, inklusive exploatering, av de smugglade.

I konsekvens med den föreslagna straffskärpningen bör även minimistraffet höjas. Kommittén föreslår att det lägsta föreskrivna straffet skall vara fängelse i två år. Därmed kommer hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning att kunna användas vid brottsutredningen om övriga förutsättningar för användandet av dessa tvångsmedel är uppfyllda.

Även i de fall där omständigheterna är mindre allvarliga bör en straffskärpning ske. Kommittén föreslår därför att straffskalan för dessa fall höjs till fängelse i högst tre år. Brottet bör kunna anses vara mindre allvarligt om det står klart att gärningen varit en engångsföreteelse och avsett någon enstaka person.

De föreslagna straffskalorna uppfyller rambeslutets krav på att människosmuggling skall kunna medföra utlämning.

8.2.3. Hjälp till olovlig vistelse

Kommitténs förslag: Bestämmelsen om straffansvar för hjälp till olovlig vistelse utvidgas till att avse hjälp till all vistelse som strider mot utlänningslagstiftningen. Även försök till sådant brott straffbeläggs. Straffet skärps genom att straffmaximum höjs och möjligheten att döma till böter tas bort. Kravet på vinstsyfte behålls.

Enligt artikel 1.1 b i EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat anta lämpliga påföljder för var och en som i vinstsyfte avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en medlemsstat att vistas på en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars vistelse. I direktivets artikel 2 anges att dessa påföljder skall tillämpas även beträffande anstiftan, medhjälp och försök till de handlingar som avses i artikel 1.1 b.

Enligt artikel 6 i FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling skall varje konventionsstat vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändiga för att kriminalisera hjälp till olaglig vistelse, om gärningen utförs i vinstsyfte. Vidare skall försök, medhjälp och anstiftan till dessa handlingar kriminaliseras.

I vilka fall anses då en utlännings vistelse i Sverige strida mot utlänningslagstiftningen?

Som framgått av kapitel 2 skall som huvudregel vissa krav i utlänningslagen och utlänningsförordningen vara uppfyllda för att utlänningar skall få vistas i Sverige. En utlänning som uppehåller sig i Sverige utan att ha det tillstånd som krävs och utan att söka sådant tillstånd vistas här olovligen.

En utlänning som fått ett beslut om avvisning eller utvisning är skyldig att lämna Sverige. En polismyndighets beslut om avvisning, Migrationsverkets beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt. I andra fall skall en utlänning som har avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. En utlänning som inte fullgör sin skyldighet att lämna landet vistas här olovligen.

En utlänning som har rest in i Sverige och uppehåller sig här trots att han eller hon har utvisats på grund av brott och av domstol har förbjudits att återvända till Sverige vistas här

olovligen. Utlänningen kan dömas till fängelse eller böter. Beslutet om utvisning kan verkställas på nytt.

EG-direktivets artikel 1.1 b motsvarar artikel 27.1 i Schengenkonventionen. I propositionen Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64) behandlas bl.a. frågan om huruvida utlänningslagens bestämmelser motsvarar de krav som kan ställas på Sverige vad avser kriminalisering av handlingar varigenom utlänningar olovligen vistas i landet. Regeringen ansåg då att bestämmelsen i 10 kap. 3 § UtlL vad gäller beskrivningen av den straffbara gärningen svarar mot innehållet i Schengenkonventionens artikel 27 (prop. s. 80).

Enligt 10 kap. 3 § UtlL kan den som i vinstsyfte, genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd, försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning dömas till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter. Den som hjälper en utlänning att olovligen uppehålla sig i Sverige innan ett beslut om avvisning eller utvisning har fattats kan däremot inte straffas.

Eftersom en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan att ha det tillstånd som krävs och utan att söka sådant tillstånd kan straffas, bör enligt kommitténs mening även den som hjälper utlänningen med detta kunna straffas under vissa förutsättningar. Detta särskilt som en sådan gärning kan utgöra ett led i en organiserad människosmuggling eller människohandel. Den föreslagna kriminaliseringen ligger även i linje med syftet med EGrättsakterna och FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling.

Kommittén föreslår därför att bestämmelsen i 10 kap. 3 § UtlL utvidgas till att omfatta hjälp till all olovlig vistelse i landet. För straffansvar bör det dock liksom tidigare krävas att det är fråga om ett aktivt handlande i form av ett döljande av utlänningen eller annan sådan åtgärd samt att gärningen utförs i vinstsyfte. Därmed kommer handlingar som utförs av humanitära skäl att vara undantagna. Eftersom gärningen utgör ett kringgående av utlänningslagstiftningen och dessutom utförs i vinstsyfte, bör ansvar kunna utkrävas även om utlänningen sedermera beviljas uppehållstillstånd.

Enligt artikel 1 i rambeslutet om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de handlingar som definieras i artiklarna 1 och 2 i EG-direktivet är belagda med straffrättsliga

påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande och kan medföra utlämning.

Mot bakgrund av de skäl som kommittén angett i avsnitt 8.2.1 för en skärpt syn på straffen för människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen föreslås att straffmaximum höjs till fängelse i högst tre år. I konsekvens härmed bör möjligheten att döma till böter vid mildrande omständigheter tas bort. De föreslagna straffskalorna uppfyller rambeslutets krav på att hjälp till olovlig vistelse skall kunna medföra utlämning.

Enligt EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll skall även försök till hjälp till olovlig vistelse vara straffbelagt. Av 23 kap. 1 § BrB framgår att den som har påbörjat utförandet av ett visst brott utan att detta har kommit till fullbordan skall dömas för försök till brottet i de fall då särskilt stadgande har getts om detta. Som ytterligare förutsättningar gäller att det förelåg fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara var utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter. Straffet skall bestämmas till högst vad som gäller för fullbordat brott. För att åstadkomma att även försök till hjälp till all olovlig vistelse blir kriminaliserat bör införas en uttrycklig bestämmelse om att försök är straffbart enligt 23 kap. BrB.

EG-direktivet och FN:s tilläggprotokoll föreskriver att även medverkan till hjälp till olovlig vistelse skall vara straffbelagd. Fängelse ingår i straffskalan för brottet, varför brottsbalkens regler om medverkan är tillämpliga (23 kap. 4 § BrB). Någon uttrycklig bestämmelse om anstiftan och medhjälp behöver därför inte införas.

8.2.4. Olovlig vistelse enligt 10 kap. 1 § UtlL

Kommitténs förslag: Straffet för olovlig vistelse enligt 10 kap. 1 §

UtlL skärps. I enlighet med NIPU:s förslag införs en möjlighet att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen framgår det av lagtexten att gärningen är straffbar även när den begås av oaktsamhet.

En utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om sådant tillstånd kan enligt 10 kap. 1 § 1 UtlL dömas till böter. Som nämnts i avsnitt 3.3

förekommer det relativt sällan att någon åtalas för att inte ha sökt uppehållstillstånd i tid. Den som vistas här utan tillstånd och utan att ha sökt tillstånd inom föreskriven tid kan avvisas eller utvisas. Det finns inget behov av att straffa den som avvisas eller utvisas. Förhållandet är något annorlunda om utlänningen beviljas uppehållstillstånd efter det att frågan om avvisning eller utvisning tagits upp. Det finns ett samhällsintresse av att utlänningar inte skall vistas här i landet under lång tid utan att söka uppehållstillstånd. För att straffet för sådan olovlig vistelse skall stå i proportion till vad den som hjälper utlänningen att vistas här olovligen riskerar enligt kommitténs förslag, bör, utöver böter, fängelse i högst sex månader införas i straffskalan.

NIPU har förslagit att det skall införas en möjlighet att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt. Förslaget återfinns även i lagrådsremissen.

De straffbestämmelser som nu återfinns i 10 kap. 1 § UtlL ansågs vid sin tillkomst och även vid tillkomsten av 1989 års utlänningslag tillämpliga även vid gärningar som begåtts av oaktsamhet. Det måste av lagtexten klart framgå, om en gärning är straffbar även om något uppsåt inte kan styrkas. I lagrådsremissen föreslås därför att det i lagtexten läggs till att gärningen är straffbar även när den begåtts av oaktsamhet.

8.2.5. Otillåtet passerande av yttre gräns

Kommitténs förslag: Straffskalan skärps. Uttryckligt undantag

görs beträffande utlänning som flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 § UtlL. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen framgår det av lagtexten att även gärningar som begås av oaktsamhet är straffbara.

Enligt 5 kap. 3 § första stycket UtlF får inresa och utresa över en yttre gräns inte utan tillstånd av polismyndigheten ske vid annan ort än en gränskontrollort. Bestämmelserna i första stycket i 3 § gäller inte utlänningar som fått särskilt tillstånd av polismyndigheten, medborgare i en Schengenstat som reser direkt in från eller ut till en Schengenstat på ett fritidsfartyg, besättningsmän och passagerare på luftfartyg som avses i 10 §, eller besättningsmän på fartyg som avses i 9 § (5 kap. 4 § UtlF).

En utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengenkonventionen kan enligt 10 kap. 2 § 4 UtlL dömas

till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst sex månader. Eftersom personkontrollerna vid de inre gränserna har tagits bort och en utlänning som tagit sig in i Schengen kan röra sig i princip fritt inom Schengen, är det väsentligt att passerandet av den yttre gränsen sker på ett sätt som är tillåtet. För att straffet för otillåtet passerande av yttre gräns dessutom skall stå i proportion till vad den som smugglar in utlänningen riskerar enligt kommitténs förslag, bör straffskalan skärpas. Normalpåföljden för detta brott bör vara fängelse i högst ett år och böter bara kunna komma i fråga när omständigheterna är mildrande. Så skulle t.ex. anses kunna vara fallet beträffande en utlänning (som inte är undantagen enligt 5 kap. 4 § UtlF) som för att besöka en sjuk släkting tillfälligt reser in i Sverige och med fritidsbåt anlöper annan hamn än sådan som utgör gränskontrollort utan att först ha inhämtat tillstånd från polismyndigheten.

Enligt artikel 31 i Genèvekonventionen får en stat inte straffa en flykting för olovlig inresa eller vistelse, om flyktingen kommer direkt från ett område där han eller hon hotades av politisk förföljelse som gällde hans eller hennes liv eller frihet. I straffbestämmelsen om otillåtet passerande av yttre gräns bör därför uttryckligen anges att en utlänning som flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 § UtlL inte skall dömas. I enlighet med Genèvekonventionen förutsätts dock att flyktingen för att undgå straffansvar utan dröjsmål anmäler sig till myndigheterna.

I lagrådsremissen föreslås att det görs ett tillägg i lagtexten så att det klart framgår att det här är fråga om gärningar som är straffbara även när de begås av oaktsamhet.

8.2.6. Övriga straffbestämmelser i utlänningslagen

Kommitténs förslag: I enlighet med NIPU:s förslag tas

straffbestämmelserna i 10 kap. 2 § 1 och 3 § 2 UtlL bort liksom möjligheten att för underlåtenhet att göra föreskriven anmälan om utlänning döma till fängelse i högst sex månader när omständigheterna är försvårande. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen läggs till i lagtexten att straffansvaret för den som arbetar i Sverige utan tillstånd, den som anställer en utlänning som saknar tillstånd att arbeta här och den som underlåter att göra föreskriven anmälan om utlänning avser även gärningar som begås av oaktsamhet.

Enligt straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 UtlL döms en utlänning, som i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. Bestämmelsen har en obestämd innebörd och det framgår inte klart vilka gärningar som i dag är straffbelagda. NIPU pekade i sitt betänkande på de olägenheter som finns med tillämpningen av stadgandet och föreslog att bestämmelsen i punkten 1 skulle ersättas med en straffbestämmelse som uttryckligen stadgar straff för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. En sådan straffbestämmelse har redan införts i samband med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet. I enlighet med NIPU:s förslag, vilket har fullföljts i lagrådsremissen, bör nu straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 UtlL tas bort.

Enligt straffbestämmelsen i 10 kap. 3 § 2 UtlL döms en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats enligt utlänningslagen eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av lagen och som innebär skyldighet för henne eller honom att endast vistas inom en viss del av landet. Den enda möjlighet som numera finns att föreskriva att en utlänning får uppehålla sig endast inom en viss del av landet är att utnyttja möjligheten att låta uppsikt enligt 6 kap. 5 § UtlL ta denna form. Enligt NIPU:s förslag till ny utlänningslag skall uppsikt inte längre kunna innebära skyldighet för utlänningen att uppehålla sig endast inom en viss del av landet. Av NIPU:s förslag och förslaget i lagrådremissen följer därför att straffbestämmelsen i 10 kap. 3 § 2 UtlL skall tas bort.

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader döms enligt 10 kap. 2 § 2 UtlL den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av utlänningslagen. Anmälningsskyldigheten är begränsad. NIPU ansåg att bestämmelsens nuvarande tillämpning inte motiverade att det skall finnas möjlighet att när omständigheterna är försvårande döma till fängelse i upp till sex månader. Regeringen delade denna uppfattning i lagrådsremissen. Kommittén gör ingen annan bedömning.

I lagrådsremissen föreslås att det av lagtexten skall framgå att straffansvaret för den som arbetar i Sverige utan tillstånd, den som anställer en utlänning som saknar tillstånd att arbeta här och den som underlåter att göra föreskriven anmälan om utlänning avser även gärningar som begås av oaktsamhet.

8.2.7. Gärningar riktade mot andra stater

Kommitténs förslag: Bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 3 a § UtlL

utvidgas till att även avse handlingar som är riktade mot andra EUstater. Kravet på vinstsyfte beträffande gärningar som omfattas av nuvarande 10 kap. 2 a § UtlL tas bort.

I och med Sveriges inträde som operativ deltagare i Schengensamarbetet utvidgades straffbestämmelserna i nuvarande 10 kap. 2 a och 3 §§ UtlL till att även avse hjälp till olaglig inresa och vistelse i övriga Schengenstater. Beträffande hjälp till olaglig inresa är förutsättningen i det fallet, till skillnad mot om gärningen avser inresa i Sverige, att det finns ett vinstsyfte.

EG-rättsakterna medför att bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 3 a § UtlL behöver utvidgas till att även avse handlingar som är riktade mot andra EU-stater. Enligt EG-direktivet krävs inget vinstsyfte. Kommittén föreslår därför att kravet på vinstsyfte i nuvarande 10 kap. 3 a § UtlL tas bort. Direktivet ger möjlighet att införa ett humanitärt undantag för hjälp att resa in i eller passera genom en medlemsstat olovligen. Kommitténs överväganden i det avseendet framgår av avsnitt 8.2.2.

8.2.8. Övrigt

Rambeslutet innehåller även bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer samt domsrätt. Som framgått av avsnitt 3.7.3.4 har regeringen gjort bedömningen att reglerna om företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ BrB motsvarar de krav som ställs i rambeslutet när det gäller ansvar och påföljder för juridiska personer. Vidare har regeringen gjort bedömningen att bestämmelsen i rambeslutet angående domsrätt inte torde kräva någon ändring av svensk lag.

Rambeslutet innebär att medlemsstaterna kan införa även bestämmelser om förverkande av transportmedel som använts för att begå brottet, näringsförbud och utvisning. Att sådana bestämmelser redan finns i svensk lag framgår av avsnitt 3.5.1, 3.5.2 och 3.6.

När en domstol beslutar om utvisning på grund av brott skall den vid straffmätningen beakta om den tilltalade förorsakas men genom utvisningen (se avsnitt 3.5.2). Den tilltalade erhåller då ett lindrigare straff än vad han eller hon annars skulle ha gjort. Det

händer att det inte är möjligt att verkställa utvisningsbeslutet när fängelsestraffet har avtjänats. Det innebär att den tilltalade åtnjutit en strafflindring trots att han eller hon inte förorsakas något men genom utvisningsbeslutet. Detta är ett problem som kommittén anser det finns behov av att utreda särskilt.

8.3. Uppehållstillstånd m.m. för vissa brottsoffer

Kommitténs förslag: En möjlighet att ge tidsbegränsat

uppehållstillstånd införs i fall då det är befogat med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Sådant tillstånd kan också ges inledningsvis för en kortare tid då utlänningen tar ställning till huruvida han eller hon vill medverka i utredningen. Att en utlänning har beviljats sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd skall inte hindra att en asylansökan eller ansökan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas. En utlänning som blivit offer för människohandel i samband med resan till Sverige eller under vistelsen här bör i vissa fall också kunna ges permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl enligt nu gällande bestämmelser.

Kommittén har i olika delar av detta betänkande redovisat vilka förhållanden som vanligen råder kring människohandel och vilka åtgärder – i Sverige och internationellt – som vidtagits för att bekämpa den brottsligheten. Beskrivningarna av brottsligheten talar för sig själv. Det handlar om ett hänsynslöst och i alla avseenden motbjudande utnyttjande av människor som av ett eller flera skäl befinner sig i en utsatt situation eller med få möjligheter att bryta ett levnadssätt som inte kan sägas vara någons egentliga fria val. Prostitution utgör inget acceptabelt sätt att försörja sig. Det rör sig ofta om mycket unga människor som rekryteras och som lever under förhållanden som gör att de upplever att de inte har mycket annat val. Prostitution kan aldrig bli som ”vilket annat arbete som helst”; den som hävdar en sådan ståndpunkt bortser från de psykiska och fysiska men som är naturliga följder av sådan verksamhet.

En normalisering av prostitutionen som fenomen riskerar att påverka synen på kvinnor generellt sett och att glamourisera prostitutionen som yrke. De negativa sidorna med våldsinslag, missbruk, sjukdomar, isolering, förnekande m.m. lyfts inte fram. Synen på prostitution är i sammanhanget väsentlig, eftersom en

liberal syn på prostitution gör marknaden för människohandel större. Det faktum att varken prostitutionsverksamhet eller köp av sexuella tjänster är straffbart i ett land gör att den öppna efterfrågan på sexuella tjänster ökar och att det löpande finns omsättning för nya människor som förväntas sälja tjänsterna. En naturlig del i arbetet mot människohandel och därtill anknytande frågor är därmed att t.ex. från officiellt svenskt håll fortsätta hävda att prostitution med olika medel måste bekämpas.

Kommitténs uppgift när det gäller människohandel har varit att utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas samt ta ställning till vilka möjligheter som finns att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. Det internationella arbete som bedrivits skall naturligtvis beaktas när kommittén tar ställning.

8.3.1. Betydelsen av uppehållstillstånd

8.3.1.1 Tidsbegränsat uppehållstillstånd

Redan i kommitténs direktiv nämns som ett alternativ i underlättandet av lagföring att vittnen eller personer som utsatts för brott inte direkt avvisas eller utvisas ur Sverige när de påträffas här, eftersom de då inte kan delta i brottsutredningar och rättegångar. I förekommande fall skall anges på vilka grunder offer för människohandel kan eller framöver borde kunna vistas i Sverige under brottsutredningar och rättegångar.

Som framgått av kapitel 4 och 7 är tankarna inte unika för Sverige. Bestämmelser av detta slag har redan införts i flera EUländer, och inom EU arbetar man för närvarande med ett förslag till direktiv med gemensamma regler om tillfälliga uppehållstillstånd för vissa brottsoffer.

I Sverige finns än så länge relativt liten erfarenhet av ett behov av att i utredningar om brott av allvarligare slag ”behålla” en bevisperson i landet trots att han eller hon egentligen skulle avvisas eller kanske redan har avvisats från landet. Några exempel finns dock, varav ett är det i kapitel 6 omnämnda Gyllene Ratten-målet. Det målet innefattade samma typ av utredningsproblem som i andra liknande fall påtalats av polis och åklagare och som förekommit i liknande mål utomlands. Vanligen har det rört sig om kvinnor som antingen kommit in i ett land olagligen eller kommit in med stöd av t.ex. turistvisering och sedan stannat kvar

efter att detta löpt ut. Under vistelsen har de utnyttjats för sexuella tjänster antingen öppet på gatan eller hållits inlåsta för samma ändamål. När de upptäckts eller frivilligt tagit kontakt med polis har de saknat laglig grund för sin vistelse. Ofta har de då omedelbart avvisats utan att polisen försökt utreda under vilka förhållanden de kommit till och vistats i exempelvis Sverige. Härigenom kan väsentlig information om människohandel ha gått förlorad. Dessutom har utredningsarbetet avsevärt försvårats genom att förhör inte alls har kunnat hållas eller har fått hållas utomlands till höga kostnader. Att få kvinnorna att inställa sig till huvudförhandling efter att de en gång återvänt hem och kanske utsatts för diverse påtryckningar hemma är förenat med än större problem och kostnader. I Sverige är det inte heller något alternativ att som vittnen åberopa de män som köpt sexuella tjänster av kvinnorna, eftersom de männen sedan ikraftträdandet av sexköpslagen gör sig skyldiga till brott genom köpet. Att höra kvinnan som målsägande eller vittne blir därför ofta avgörande för utredningen.

Andra utredningsalternativ än att ha bevispersonen tillgänglig i Sverige under rättsprocessen har alltså ett begränsat värde. Bevisupptagning under förundersökning kan i dagsläget inte genomföras förrän någon person är skäligen misstänkt för brott. Telefonförhör under rättegången kan i fall av människohandel aldrig anses lämpligt. Bevisupptagning vid utländsk domstol är som påtalats ett kostsamt och omständligt förfarande. Generellt sett har också utsagor som upptagits utom en domstols huvudförhandling ett lägre bevisvärde än utsagor som lämnats i samband med sådan förhandling. Att kalla en målsägande eller ett vittne till rättegång i Sverige efter att de vistats i hemlandet eller annanstans en tid innefattar också problem. Dessa alternativ kan därför inte utan vidare ersätta den utredning som skulle kunna fås genom att bevispersonen vistas i Sverige. Det förtar dock inte på något sätt vikten av att polisen i samtliga fall inledningsvis håller ett förhör som kan klarlägga om det finns någon koppling till t.ex. en hallick i Sverige och under vilka förhållanden kvinnan hamnat här. Förhöret kan nämligen tänkas ha betydelse inte uteslutande för frågan om just den kvinnans vistelse i Sverige utan kan också ge information om hur och av vem andra kvinnor har förts hit. Det intresset är inte bara statens utan kan delas av de personer som utnyttjas och vill ha frihet och upprättelse. Förhöret är därför viktigt även om det relativt snabbt står klart att uppehållstillstånd inte blir aktuellt just i det pågående ärendet.

De påtalade problemen visar på ett behov av att vid gränsöverskridande brottslighet av förevarande slag kunna låta bevispersoner stanna i vart fall en tid i Sverige. Utlänningslagen innebär i och för sig enligt 4 kap. 1-3 §§ ingen uttrycklig skyldighet att avvisa en utlänning som inte uppfyller de formella och materiella krav som sägs där, utan paragraferna anger att en utlänning under vissa förhållanden får avvisas eller utvisas. För laglig vistelse i Sverige krävs dock med vissa undantag visering eller uppehållstillstånd. Utan sådant tillstånd är vistelsen inte laglig. Det måste därför förutsättas att avvisning eller utvisning skall ske och att myndigheter som polis- eller åklagarmyndigheter inte gärna kan motivera en fortsatt vistelse för utlänningen utan att tillstånd för vistelsen har beviljats.

För att personerna i fråga skall kunna vistas i Sverige för att delta i brottsutredningen behövs alltså någon form av uppehållstillstånd. Sådant tillstånd skulle redan med dagens regler kunna tänkas beviljas med stöd av möjligheten att ge uppehållstillstånd för besök. Det finns emellertid skäl för en särskild reglering. För det första blir det en tydligare påminnelse om vikten av att underlätta utredningen. För det andra kan det, vilket kommittén återkommer till nedan, finnas skäl att just i dessa fall koppla rättigheter som t.ex. tillgång till hälso- och sjukvård till uppehållstillståndet.

Att införa en möjlighet till sådant uppehållstillstånd är likväl inte helt okomplicerat. Grunden för tillståndet skiljer sig väsentligt från de flesta andra uppehållstillstånd som ges genom att det till i vart fall stor del är staten som har intresse av att tillståndet ges. Grunden för tillståndet har viss likhet med kronvittnen, vilka inte förekommer i svensk process. Till detta kommer att det rör sig om personer som under den legala vistelsetiden kan komma i behov av åtgärder i form av t.ex. skyddat boende och vårdinsatser som förutsätter resurser.

Kommittén menar att de utrednings- och vedergällningsskäl som finns för att ett tidsbegränsat tillstånd skall kunna ges för medverkan i förundersökning eller huvudförhandling väger tyngre än de skäl som kan anses tala däremot. Förhållandena för många av offren, de insatser som gjorts i andra länder samt de målsättningar som satts upp för arbetet mot människohandeln talar också för detta. Detta bör utformas som en uttrycklig möjlighet att ge tidsbegränsade uppehållstillstånd när det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. Som senare diskuteras kan skäl för tidsbegränsade tillstånd finnas inte bara i utredningar om människohandel utan

också i fråga om människosmuggling eller andra brott av allvarligare slag.

8.3.1.2 Permanent uppehållstillstånd

Vad offren för människohandel utsatts för kan givetvis variera och därmed också utsträckningen i vilken de själva upplever sig som just offer och är intresserade av eller har behov av att få stanna i Sverige. Det kan för det första röra sig om såväl kvinnor och män som minderåriga flickor eller pojkar. Det typiska offret i Västeuropa har dock hittills varit en yngre kvinna. Offren för människohandel kan ha mycket varierande bakgrund och olika slags erfarenheter. Att en person under lång tid befunnit sig i prostitution behöver inte innebära att han eller hon i mindre utsträckning än andra är att se som offer för sådan verksamhet.

Vidare har kommittén upprepade gånger under utredningsarbetet fått erfara att de allra flesta offer för människohandel hittills inte velat medverka i någon utredning utan har velat återvända till sitt hemland eller det land de reste ifrån. Det finns ingen anledning att tro att detta kommer att förändras i någon större utsträckning genom införandet av en möjlighet att ge uppehållstillstånd; samma erfarenhet har nämligen gjorts i länder som redan har denna möjlighet. Dessutom saknar många koppling till det land de hamnat i och vill återförenas med make, barn och övrig familj i hemlandet.

Likväl kan det finnas offer som av olika skäl inte anser sig kunna återvända. Det kan bero på att de inte har någon familj eller att familjen efter vad som hänt inte accepterar sin släkting längre. Det kan också handla om att brotten man utsatts för varit så grova och de traumatiska upplevelserna så svåra att det av psykiska skäl inte går att återvända till ett ställe där man riskerar att hamna i samma situation en gång till. Det kan dessutom vara så, vilket inte lär vara ovanligt, att ett återvändande är förenat med livsfara. Det rör sig ibland om så avancerade och skrupulösa ligor som ligger bakom handeln att såväl offret som hans eller hennes familj svävar i livsfara bara genom gärningsmännens vetskap om att offret haft någon kontakt med polis, alltså oavsett om han eller hon faktiskt medverkat i brottsutredningen eller inte.

Detta gör att det med hänsyn till situationen för vissa offer inte är skäligt att diskutera enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd. Kommittén menar att det kan finnas tillfällen då offrets önskan

och situation kan utgöra skäl av humanitär art för att bevilja permanent uppehållstillstånd när utlänningen utsatts för människohandel i samband med resan till Sverige eller under vistelsen här.

Av samma skäl som anförts beträffande de tidsbegränsade uppehållstillstånden kan det emellertid inte anses självklart att kunna bevilja permanenta uppehållstillstånd i dessa fall. Åtagandet från statens sida är också större än beträffande de tidsbegränsade tillstånden. Till detta kommer faktorer som inte kan bortses från även om kommittén inte vill anföra dem som något påtagligt problem i sammanhanget.

Det gäller för det första det faktum att uppehållstillstånd som beviljas av humanitära skäl skall ges efter beaktande av om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Detta måste även i nu diskuterade fall vägas in i tillståndsbedömningen och kan möjligen vara mer komplicerat än normalt. Tillståndsprövningen diskuteras nedan i avsnitt 8.3.2. Enbart det faktum att vandeln skall prövas är dock inte något skäl som talar emot en möjlighet att ge uppehållstillstånd skall finnas.

Vidare kan naturligtvis ett permanent uppehållstillstånd leda till följdansökningar från framför allt offrets närmaste familjemedlemmar. Detta utgör enligt kommitténs mening inte någon bieffekt som kan anses mindre skälig än familjeåterföreningar i andra humanitära fall.

Skälen för en möjlighet att kunna ge permanent uppehållstillstånd i vissa fall väger sammantaget så tungt att den bör finnas.

Några större möjligheter att missbruka möjligheten att få uppehållstillstånd genom att anföra oriktiga uppgifter om vad man utsatts för torde inte finnas. Såväl i fråga om de tidsbegränsade som de permanenta uppehållstillstånden kommer utredningen att bestå av bl.a. vad som dittills framkommit under brottsutredningen och vilken inställning förundersökningsledaren har till det sökta tillståndet. Som tidigare anförts har dessutom erfarenheterna från andra länder inte visat på något missbruk utan snarare på att de allra flesta vill återvända hem, antingen omedelbart eller senare.

Möjligheten att erhålla permanent uppehållstillstånd får naturligtvis inte användas som lockbete för att få ett brottsoffer att först ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd och medverka i brottsutredningen. Ett förespeglande av att permanent tillstånd kommer att ges riskerar att inte alls motsvara den möjlighet till sådant tillstånd som i det enskilda fallet föreligger och som

kommer att bedömas av Migrationsverket eller domstol efter en samlad bedömning av samtliga omständigheter.

8.3.1.3 Betänketid

Den ordning kommittén föreslår ger också möjlighet att meddela ett mycket kortvarigt tillstånd för det fall offret har behov av betänketid i fråga om sin vilja att medverka i utredningen eller önskan att söka permanent uppehållstillstånd i Sverige. Situationen kring brottets uppdagande, förhör, läkarvård m.m. kan för offrets del vara så akut och kaotisk att det inte är rimligt att omedelbart avkräva svar i fråga om medverkan. Oavsett vad offrets ställningstagande blir är det rimligt att ett sådant kortare tillstånd kan ges.

Som framgår nedan kommer det oavsett vilket slags uppehållstillstånd som söks att krävas dels kontakt mellan förundersökningsledaren och Migrationsverket, dels en skyndsam handläggning och hjälp åt sökanden med själva ansökan. När ett kortare uppehållstillstånd på exempelvis 30 dagar skall ges bör kontakterna myndigheterna emellan kunna ske per telefon för att exempelvis varsko om att en ansökan kommer att lämnas in och för att samtidigt ge Migrationsverket del av förundersökningsledarens inställning till behovet av tillstånd.

8.3.1.4 Ett alternativ till de föreslagna grunderna för uppehållstillstånd

Alternativet till att bedöma rätten till permanent uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om humanitära skäl är att införa en särskild reglering. Flera skäl talar emellertid enligt kommitténs mening mot detta. För det första gör en mer specificerad regel att det blir svårare att ta hänsyn till de olika och mycket personliga förhållanden som kan råda i varje enskilt fall. En bestämmelse som den om humanitära skäl ger den beslutande myndigheten eller domstolen möjlighet att just väga in specifika omständigheter av olika slag och att göra en samlad bedömning av dessa. För det andra finns det redan en tillämpbar grund, och det är rimligt att de nu diskuterade fallen bedöms enligt ungefär samma principer som de andra fall av humanitär art som prövas. De svåra förhållanden som är lätta att föreställa sig i ett människohandelsfall bör som

utgångspunkt inte graderas som vare sig svårare eller lindrigare än de som åberopas av människor som är t.ex. svårt sjuka eller lever under svåra förhållanden i sitt hemland. Vidare talar det faktum att antalet ansökningar beräknas bli få mot att införa en särskild reglering.

Den särskilda reglering som skulle få göras skulle också leda till vissa avgränsningsproblem. Den lär nämligen kräva något slags specificering av vilka brott det skall vara frågan om eller vilka straffskalor som skall gälla för att det skall finnas skäl för uppehållstillstånd. Man riskerar då att utesluta något förfarande som är jämförbart och borde ha omfattats eller att få en alltför vid omfattning på bestämmelsen. Att en utlänning varit utsatt för brott i samband med människosmuggling torde t.ex. inte utgöra humanitära skäl för permanent uppehållstillstånd. Risken för missbruk skulle i sådana fall vara uppenbar. Däremot kan naturligtvis de omständigheter den smugglade anför i en asylansökan utgöra skäl för uppehållstillstånd enligt 3 kap. UtlL. Annorlunda förhåller det sig med tidsbegränsade uppehållstillstånd för att delta i en brottsutredning; skäl för sådant kan finnas även i fråga om en person som smugglats hit och i samband därmed utsatts för brott.

En specialreglering för permanenta uppehållstillstånd skulle alltså sannolikt kräva en avgränsning till ”personer som utsatts för människohandel i samband med resan till Sverige eller under vistelsen här” eller liknande. Att konstatera att en person varit utsatt för just det brottet och inte för något annat, likartat brott, kan vara en bedömning som är svår att göra tidigt i en brottsutredning. Likväl kommer det att behövas ett snabbt beslut i tillståndsfrågan. Även detta talar för att ett tidsbegränsat tillstånd bör kunna ges inledningsvis utan att ställning omedelbart måste tas beträffande samma förhållanden som sedan skall grunda eventuell rätt till permanent tillstånd.

Visserligen finns det ingen anledning att tro att möjligheten att få permanent uppehållstillstånd skulle missbrukas, men man bör ändå inte öppna för en sådan möjlighet genom en särskild bestämmelse som antyder att utsatthet för ett visst brott verkligen leder till att uppehållstillstånd skall ges. Ansökan skall trots allt bedömas efter en prövning av samtliga omständigheter.

Av hänsyn till sökanden bör det inte heller framgå att grunden för uppehållstillstånd är att han eller hon varit utsatt för t.ex. människohandel. Detta kan upplevas som kränkande.

Av de angivna skälen föreslår kommittén en särskild reglering av den möjligheten att ge tidsbegränsade uppehållstillstånd som förespråkats ovan under 8.3.1.1, medan däremot möjligheten att ge permanent uppehållstillstånd bedöms enligt den grund för humanitära skäl som redan finns i utlänningslagen.

8.3.2. Bedömningen av när skäl för uppehållstillstånd föreligger

Kommitténs förslag innebär, såväl i fråga om de tidsbegränsade som de permanenta uppehållstillstånden, en möjlighet att bevilja tillstånd. Detta är vad som gäller för alla svenska uppehållstillstånd som inte ges på grund av skyddsbehov enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL. Att det också finns förhållanden som kan anses tala emot införandet av möjligheterna har nämnts i avsnitt 8.3.1.1 och 8.3.1.2.

De tidsbegränsade uppehållstillstånden kommer att ges av skäl som har att göra med statens intresse och behov av medverkan i utredningar om allvarlig brottslighet. De tillstånden kan, som tidigare påtalats, bli aktuella inte bara i utredningar om människohandel utan också om organiserad människosmuggling eller andra allvarliga brott. En förutsättning måste i samtliga fall vara att brottsutredande myndigheter bedömer att personen är viktig i den fortsatta utredningen. Behovet får bedömas utifrån exempelvis om det kan finnas andra bevis av betydelse, om utlänningens personliga närvaro under utredningen är av stor betydelse, vilken trovärdighet som kan tillmätas utlänningen samt vilket intryck utlänningen ger av att vilja samarbeta under hela utredningen. En annan viktig omständighet måste vara att utlänningen synes ha brutit den kontakt han eller hon haft med gärningsmannen och inte ger intryck av att på grund av t.ex. rädsla eller skuldförhållande alltjämt stå i något beroendeförhållande till denne. Det går inte heller att bortse ifrån att en av grunderna för avvisning från Sverige är, att utlänningen i Sverige eller i annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt.

Förundersökningsledarens uppfattning i dessa frågor blir väsentlig. Det blir också med hjälp av denne och annan utredande personal som utlänningen kommer att göra sin ansökan och Migrationsverket bedöma om det finns skäl för uppehållstillstånd. Förundersökningsledarens yttrande behövs också för att veta för hur lång tid uppehållstillstånd skall ges. Längden blir beroende av

hur komplicerad utredningen förväntas bli. Det kan också bli aktuellt med en förlängning av tillståndet för det fall målet tar längre tid än beräknat eller skall drivas i flera instanser. Den första tillståndstiden kan också bli kort för det fall det rör sig om sådan betänketid som redogjorts för ovan under 8.3.1.3.

De avvägningar som bör göras leder till att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna ges, om det med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. Detta kan vara fallet inte bara för målsägande utan också för andra bevispersoner. När en lagakraftvunnen dom finns, kan det inte längre anses befogat att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Bedömningarna av om ett permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl bör ges kräver delvis andra överväganden. Det kommer i dessa fall, bedömer kommittén, att vara vanligast att ansökan har föregåtts av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredningen. I de fallen kommer brottsutredningen att ha fortskridit och eventuellt har också åtal väckts eller dom meddelats. Detta kommer att ge visst underlag för bedömningen av om förhållandena för utlänningen, med hänsyn till vad brotten inneburit och vad som finns att vänta om han eller hon skall återvända till annat land, är sådana att humanitära skäl talar för permanent uppehållstillstånd.

Som tidigare påpekats är det inte sannolikt att det rör sig om annat än ett mindre antal personer årligen som kan komma att vilja medverka i brottsutredningarna med hjälp av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Samma bedömning kan göras när det gäller intresset för permanent uppehållstillstånd. I de fall intresset kommer att finnas kan det tänkas att personen i fråga ansöker om asyl. Enbart det förhållandet att man fallit offer för människohandlare och svårligen kan återvända lär emellertid i dagsläget knappast kunna utgöra skäl för uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL. Den översyn som pågår av möjligheten att erhålla flyktingstatus på grund av förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan dock få betydelse för vissa offer för människohandel (se avsnitt 8.1.3).

Bedömningen av vad som utgör humanitära skäl ger friare händer. Exakt vilka förhållanden som kan anses utgöra humanitära skäl har visserligen inte angivits i förarbetena. I stället har regeringen och Utlänningsnämnden utifrån olika individuella fall prövat frågan (se avsnitt 2.3.2). De bedömningar och uttalanden som därvid gjorts lämnar enligt kommitténs mening utrymme för

möjligheten att vid påtagligt ömmande omständigheter ge uppehållstillstånd även för vissa offer för människohandel, när brottet begåtts i samband med resan till Sverige eller under vistelsen här. De uppslitande händelser som offret utsatts för bl.a. i Sverige liksom offrets befogade rädsla för och utsatthet i förhållande till t.ex. gärningsmän som väntar i hemlandet i kombination med att myndigheterna i hemlandet inte kan bereda det skydd eller den vård som kan behövas med anledning av brottet bör t.ex. vid en sådan sammantagen bedömning som görs i fråga om humanitära skäl kunna utgöra grund för uppehållstillstånd. Det är styrkan av skälen för uppehållstillstånd som som vanligt får bedömas i förhållande till vad som kan anses tala emot. För att utvisa exempelvis en kvinna, som vid ett återvändande sannolikt lider påtaglig risk att kidnappas, föras tillbaka till förhållanden liknande dem hon blivit befriad ifrån eller dödas för sitt figurerande i brottsutredningen i Sverige, måste de skäl som talar emot uppehållstillstånd vara tunga. Detta gäller i vart fall om det här, till skillnad från i hemlandet, kan erbjudas de åtgärder som behövs i form av t.ex. skydd, vård och annan behandling.

Människohandel kan för övrigt bedrivas även för annan exploatering än sexuell sådan, t.ex. arbetskraft eller organförsäljning. Även sådana fall kommer så småningom att bli föremål för straffrättslig reglering i Sverige och möjligen innefatta omständigheter som motiverar uppehållstillstånd.

Att offret är ett barn kan i sig tänkas göra att ett återsändande inte kan rättfärdigas. Det gäller i vart fall om en särskilt utsatt situation väntar barnet i hemlandet på grund av t.ex. föräldralöshet eller sociala missförhållanden. Det skulle också kunna förekomma att barnet behöver omhändertas för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Att beslut om sådan vård i och för sig inte hindrar beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen framgår av 21 a § LVU. De överväganden som i sådana situationer måste göras skall i enlighet med 1 kap. 1 § UtlL utgå från vad barnets bästa kräver och innebär bl.a. att om ändamålet med vården kan tillgodoses i hemlandet, tillräcklig anledning i princip saknas att ge uppehållstillstånd i Sverige. I annat fall finns också möjlighet att med stöd av 2 kap. 4 c § UtlL ge barnet ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av vårdbehovet (jfr. prop. 1996/97:25 s. 268 f.).

I socialtjänstlagen finns ingen bestämmelse motsvarande 21 a § LVU. Ett eventuellt omhändertagande av barn som utsatts för

människohandel torde dock regelmässigt ske med stöd av LVU och inte socialtjänstlagen.

De delvis andra överväganden som gör sig gällande i fråga om permanent uppehållstillstånd jämfört med tidsbegränsat sådant har att göra med förhållanden som aviserats i tidigare avsnitt. Det gäller storleken på statens åtagande, en missbruksrisk som inte helt kan bortses ifrån samt offrets förmåga att bryta med sin tidigare livsföring. Det åtagande ett permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär ingår alltid som en del i de avvägningar som görs. Eftersom offren i fråga skall bedömas enligt samma kriterier som andra personer som söker tillstånd på samma grund kommer det att gälla även i dessa fall.

När det gäller missbruksrisken och vandelsprövningen blir det väsentligt att klargöra att offret inte bara har brutit all kontakt med gärningsmannen utan också kan förväntas undvika all anknytning till prostitution. Det har visat sig att en del av de personer som varit huvudmän eller annars delaktiga i koppleriverksamhet i Sverige är personer som invandrat hit och har samma ursprung som offren eller andra gärningsmän i verksamheten. Det säger sig självt, att möjligheten att ge uppehållstillstånd inte under några förhållanden skall innebära att olaglig verksamhet etableras eller brottslig verksamhet sprids här. Vandelsprövningen kan likväl inte automatiskt innebära att en utlänning som prostituerats är diskvalificerad för uppehållstillstånd och skall avvisas med stöd av 4 kap. 2 § 1 eller 2 UtlL. Den verksamhet som han eller hon tidigare fallit offer för är ju samtidigt den som utgör en del av de skäl som kan finnas för uppehållstillstånd.

I några fall kan tänkas att ansökan om permanent uppehållstillstånd inte har föregåtts av ett tidsbegränsat tillstånd på grund av medverkan i utredningen. Beslutsunderlaget kan då tänkas vara magrare. Att utlänningen valt att medverka i utredningen kan likväl inte vara en absolut förutsättning för att permanent uppehållstillstånd skall kunna ges; humanitära skäl kan fortfarande finnas. Även i dessa fall bör ett yttrande från förundersökningsledaren ha betydelse. Yttrandet torde, utan att utlämna detaljer som är föremål för förundersökningssekretess, kunna ge stöd åt alternativt kullkasta vad sökanden uppgett i sin ansökan.

8.3.3. Ansökningsförfarandet m.m.

De utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på grund av att de varit utsatta för brott eller annars utgör bevisperson i brottsutredning kan komma att ganska abrupt ställas inför svåra ställningstaganden. Till detta kommer fysiska och psykiska skador samt det praktiskt svåra förhållandet att han eller hon befinner sig i ett främmande land, sannolikt utan att behärska svenska och kanske inte heller engelska, och dessutom helt utan kännedom om vilka praktiska och formella förfaranden som kan tänkas vänta med anledning av brottsutredningen. Av praktiska skäl måste utlänningen, med biträde av tolk, informeras av polis eller åklagare om vilka möjligheter till olika uppehållstillstånd som kan finnas och om vad som kommer att gälla under vistelsetiden i form av boende, försörjning etc. Till detta kommer naturligtvis skyldigheterna att informera i fråga om rätt till målsägandebiträde, stödperson under rättegång m.m. enligt gällande regler. När det gäller själva ansökan om uppehållstillstånd bör lämpligen ett formulär finnas tillgängligt hos polisen och utlänningen måste få hjälp med ansökan. I förekommande fall kan informationen och annan hjälp fås genom målsägandebiträde. Man kan också tänka sig att polisen har formulär för fullmakt tillgängligt. På så sätt kan ansökan göras av polisen i samråd med utlänningen och avfattas på svenska med hjälp av tolk.

Av största vikt kommer att vara att den första ansökan kan göras mer eller mindre omedelbart i samband med att förundersökningen inleds och att beslut omgående kan fattas av Migrationsverket.

Väsentligt är också att polis och åklagare har kontroll över när ett tidsbegränsat tillstånd löper ut och kan se till att en förlängningsansökan görs om det behövs så att utlänningen inte står utan tillstånd.

Rimligt kan också vara att de möjligheter som finns att inte åtala en utlänning för mindre förseelser mot utlänningslagstiftningen utnyttjas i de fall utlänningen varit utsatt för allvarligt brott.

8.3.4. Prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd i förhållande till tidigare gjord ansökan

Eftersom olika grunder för uppehållstillstånd för brottsoffer kommer att vara tänkbara skulle den situationen kunna uppstå, att en utlänning gör en ny ansökan om uppehållstillstånd antingen

innan en tidigare gjord ansökan hunnit prövas eller under den tid ett redan beviljat tillstånd löper. Mest sannolik som sådan situation är att en ansökan om asyl eller permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl görs medan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts för medverkan i brottsutredningen fortfarande gäller. Den snabba handläggning av en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd som förutsätts gör att beslut om sådant bör ha hunnit fattas innan en eventuell ny ansökan görs. Att utlänningen ansöker om tidsbegränsat tillstånd efter att först ha ansökt om permanent tillstånd framstår som än mindre sannolikt.

Om utlänningen likväl har ansökt om asyl och sedan ansöker om tidsbegränsat uppehållstillstånd innan asylansökan prövats, eller har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd och sedan ansöker om asyl innan den första ansökan har prövats, måste asylansökan enligt gällande ordning prövas först. Om asylansökan avslås prövas sedan ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Om den mer sannolika situationen inträffar att utlänningen har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd och sedan under tillståndstiden ansöker om asyl eller uppehållstillstånd av humanitära skäl skall följande beaktas.

Enligt svensk rätt och praxis kan den som här har beviljats någon form av uppehållstillstånd, även ett tidsbegränsat sådant, varken överklaga det beslutet eller, normalt sett, ansöka om att få uppehållstillstånd på annan grund. Detta innefattar också uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller ett permanent, har således idag i princip ingen möjlighet att få tillståndets status ändrad så länge tillståndet gäller. Den som åberopar flyktingskäl kan visserligen ansöka om flyktingförklaring och/eller resedokument. Prövningen i fråga om flyktingförklaring och resedokument, som har deklarativ karaktär, behandlar emellertid inte frågan om uppehållstillstånd (Ds 2001:77 s. 94 och 95).

Av den anledningen har regeringen i prop. 2001/02:185 Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vid massflykt föreslagit att det för flyktingar – med hänsyn till att de presumeras skapa sig en framtid i Sverige och snarast bör integreras här – införs en bestämmelse enligt vilken ett beviljat uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte skall hindra att en ansökan om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 § UtlL prövas.

Som kommittén redogjort för finns det anledning att påtala möjligheten att för vissa offer för människohandel ge permanent

uppehållstillstånd på humanitär grund. Det rör sig om personer med svåra erfarenheter bakom sig och som har ett stort behov att så fort som möjligt få hjälp att skapa sig en ny tillvaro. Av denna anledning finns det skäl att införa en bestämmelse motsvarande den som regeringen föreslagit för personer med tillfälligt skydd i Sverige. Eftersom det för brottsoffren lär vara aktuellt med permanent tillstånd på grund av humanitära skäl snarare än asyl – även om ansökan kan komma att formuleras som en ansökan om asyl – bör bestämmelsen ge utrymme för prövning av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av såväl humanitära skäl som på grund av skyddsbehov enligt 3 kap. UtlL. Om en ansökan om asyl eller permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl för en person som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bifalls faller det tidsbegränsade uppehållstillståndet (se prop. 2001/02:185 s 120).

8.3.5. Andra rättigheter än uppehållstillstånd

Kommitténs förslag: En utlänning som ansöker om

uppehållstillstånd på de nu diskuterade grunderna eller beviljas sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd som föreslagits, skall ha samma rätt till hälso- och sjukvård som asylsökande. För annat bistånd ansvarar enligt gällande regler den kommun i vilken utlänningen vistas. Socialstyrelsen bör inom ramen för sitt tillsynsuppdrag informera kommunerna om de rättigheter som i dessa fall gäller enligt socialtjänstlagen. Kommuner och landsting skall ersättas av staten för de kostnader som kan uppkomma medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas eller sedan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats.

Kommittédirektiven anger att möjligheterna för offer för människohandel att ”i övrigt” ta tillvara sina rättigheter bör belysas.

Som nämnts ovan gör de olika slags övergrepp som ett offer för människohandel kan ha varit utsatt för att det kan finnas ett behov av såväl akut som mer långsiktig psykisk och annan medicinsk eller social hjälp. Till detta kommer ett behov av ett boende som kan kännas tryggt under t.ex. betänketiden eller utredningstiden. Med hänsyn till de starka intressen och skäl som ligger bakom förslagen att kunna ge uppehållstillstånd åt brottsoffer måste vissa grundläggande rättigheter tillförsäkras.

8.3.5.1 Bostad, logi och allmänna levnadsomkostnader

En utlänning som inte söker asyl, men som har rätt att vistas i Sverige medan ansökan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas, omfattas av LMA och har enligt denna rätt till dagersättning och särskilt bidrag fram till dess att uppehållstillstånd beviljats. För rätten till boende gäller socialtjänstlagens bestämmelser. De personer som utsatts för människohandel och ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl är därvid hänvisade till kommunens hjälp för att ordna boendet.

Som framgått av avsnitt 2.5.1 är vistelsen i en kommun tillräcklig för att socialtjänstlagens regler skall gälla, men omfattningen av biståndet kan påverkas av tiden för vistelsen och av de förhållanden under vilka utlänningen vistas här. Kommittén kan ha viss förståelse för att detta kan föranleda en kommun att i vissa situationer inskränka biståndet till hjälp att ta sig hem för att där söka den övriga hjälp som behövs, t.ex. genom att betala hemresan. Ett sådant synsätt är emellertid inte rimligt när det handlar om utlänningar som vill stanna i Sverige för att undkomma en akut hotbild eller undvika att åter dras in i förhållanden som de som beskrivits i fråga om människohandel. De personer som ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl i dessa fall måste därför vid bedömning av biståndsinsatser enligt socialtjänstlagen jämställas med personer som är bosatta i vistelsekommunen. Dessa sökande är inte utan vidare jämförbara med andra som tillåts vistas i Sverige medan deras ansökan om uppehållstillstånd prövas; de har sannolikt inte släktingar här som kan förväntas inhysa dem och de har inte sökt sig till Sverige just för att få vård och omsorg.

Boendebehovet kan innebära att utlänningen behöver t.ex. någon form av skyddat boende. Framför allt kan det finnas fall då det är mindre lämpligt att en kvinna efter svåra upplevelser bor ensam och där t.ex. ett inhysande i ett kvinnohus är det bästa.

Utifrån vad som i förarbetena uttalats om vilken personkrets som omfattas av LMA torde inte en utlänning som söker ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i en brottsutredning omfattas av den lagen (jfr. avsnitt 2.5.1). Han eller hon är således såväl under ansökningstiden – och eventuell betänketid – som sedan tillstånd beviljats beroende av kommunens insatser för både boende och andra levnadsomkostnader. Av samma skäl som anförts ovan beträffande personer som ansöker

om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl måste dessa utlänningar i biståndshänseende jämställas med personer som är bosatta i vistelsekommunen.

De utlänningar som söker asyl omfattas av LMA och har enligt denna rätt till såväl boende som dagersättning och särskilt bistånd. Även i dessa fall kan dock tänkas att något slags skyddat boende behövs, vilket inte omfattas av det boende som typiskt sett kan ges enligt LMA. Kommunen har dock ett ansvar enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen att verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. Socialnämnden bör därvid särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Kommunens allmänna ansvar för hjälp åt brottsoffer gör att försök att ordna skyddat boende måste göras även då brottsoffret är asylsökande. Situationen för de utlänningar det kan vara fråga om kan dessutom på så sätt jämföras med kvinnor som utsatts för våld i hemmet, att utlänningen kan ha lika svårt att återvända till sin normala miljö och kan leva med en liknande hotbild.

Brottsoffer som är barn kan behöva särskilda insatser på grund av att de inte kan ta hand om sig själva. Förutom ansvaret för brottsoffer i allmänhet har kommunen ett särskilt ansvar enligt socialtjänstlagen att sörja för de barn som vistas i kommunen. Ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och kommunen för ensamkommande barn har nyligen utretts och slutsatserna presenterats i rapporten Förbättringar i mottagandet av barn från annat land som kommer till Sverige utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn). Slutsatserna innebär bl.a. att det är kommunen som är ansvarig för att utreda ett barns sociala situation och Migrationsverket som ansvarar för att utreda ansökan om uppehållstillstånd. Vidare föreslås att staten skall skriva avtal med ett antal kommuner som skall ansvara för mottagande av barnen samt att de kostnader kommunerna har ersätts av staten. Syftet med förslaget är bl.a. att garantera att det finns kommuner som har ett specifikt ansvar för att ta emot dessa barn. Ett antal kommuner skall få möjlighet att specialisera sig och bygga upp samlad kompetens och erfarenhet kring mottagande och utredning av ensamkommande barn. De skall skapa verksamheter och boendeenheter som är särskilt anpassade till dessa barns behov samt ha ständig beredskap för mottagande av såväl ett varierande antal barn som olika grupper av barn och unga med varierande

bakgrund. Rapporten omfattar bl.a. barn som utsatts för människohandel.

När permanent uppehållstillstånd beviljats kommer samma regler som för andra folkbokförda personer att gälla.

Socialstyrelsen bör inom ramen för sitt tillsynsuppdrag informera kommunerna om de rättigheter som nu påtalats.

8.3.5.2 Hälso- och sjukvård

En utlänning som inte söker asyl men vistas här för att han eller hon har sökt eller fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som inte är bosättningsgrundande har enligt gällande regler rätt till omedelbar vård enligt hälso- och sjukvårdslagen. Detsamma gäller de som får vistas i Sverige medan deras ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas. Kostnaden betalas inte av svenska staten utan av den enskilde eller hans eller hennes hemland (det senare förutsätter att Sverige har ett avtal med utlänningens hemland). För att ett offer för människohandel (eller annat brott) skall kunna vistas här under acceptabla former bör han eller hon ha rätt till i vart fall en viss miniminivå av hälso- och sjukvård. Samtidigt finns det inte anledning att göra rätten mer omfattande än vad som gäller för utlänningar som befinner sig i Sverige under åberopande av skyddsbehov av olika slag. Nivån kan därför lämpligen läggas på den som gäller för asylsökande. Det innebär bl.a., att brottsoffer som är barn kommer att få rätt till vård i samma utsträckning som barn som är bosatta i Sverige.

För asylsökande regleras rätten till hälso- och sjukvård i avtal mellan staten och Landstingsförbundet. Avtal bör på samma sätt slutas beträffande rätten till hälso- och sjukvård för utlänningar som i samband med resan till Sverige eller under vistelsen här utsatts för människohandel och som ansökt om eller beviljats antingen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i brottsutredning, eller ansökt om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Rätten till hälso- och sjukvård bör finnas redan när ansökan om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd görs, eftersom viss, om än kort, handläggningstid kommer att förflyta mellan ansökan om uppehållstillstånd och beslut.

Även offer för andra brott än människohandel kan komma att ansöka om och beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för

medverkan i brottsutredning och kan i ett akut skede vara i behov av vård. Även dessa bör därför omfattas av det nya avtalet.

När permanent uppehållstillstånd beviljats kommer utlänningen att omfattas av de regler som gäller för alla folkbokförda personer i landet.

De utlänningar som söker asyl kommer att omfattas av det avtal som redan finns mellan staten och Landstingsförbundet.

8.3.5.3 Övriga rättigheter

För en utlänning som befinner sig i Sverige efter att ha varit utsatt för allvarlig brottslighet kan naturligtvis samma behov som för andra brottsoffer uppkomma. Behoven kan bestå i t.ex. att få hjälp av ett målsägandebiträde, att ha stödperson under rättegången, att så småningom söka skyddad identitet etc. Samma rättigheter som därvid gäller för andra bevispersoner kommer att gälla för de offer för människohandel m.m. som skall vistas en tid i Sverige.

När Sverige antog EU:s rambeslut om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden gjorde regeringen bedömningen att rambeslutet inte förutsatte ändring av någon lag utan att Sverige lever upp till rambeslutets målsättningar. Kommittén gör samma bedömning i fråga om vad som anges om skydd och hjälp till brottsoffer i EU:s rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel och i tilläggsprotokollet om människohandel till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet.

Mycket har alltså påbörjats och åstadkommits i det internationella samarbetet. Det gäller inte bara de åtgärder som har satts in med direkt sikte på brottsoffren utan också att vikten av samarbete polismyndigheter emellan har uppmärksammats. Det finns därför hopp om att sådan brottslig verksamhet framöver inte skall kunna fortgå ostört. Det är också många länder som sett eller ser över sin lagstiftning på området. Genom införandet av människohandel som särskilt brott med hög straffskala i Sverige har t.ex. polisens möjlighet att på olika sätt agera mot sådan brottslighet ökat här i landet.

Människohandel är ett globalt problem och internationell samverkan är därför nödvändig. I arbetet att bekämpa människohandel ligger också rehabiliteringsmöjligheter för att ett offer inte åter skall hamna i samma situation efter att en gång lyckats frigöra sig. Det är därför i stor utsträckning en fråga om internationellt socialt samarbete med möjligheter till stöd och

rehabilitering i hemlandet. Sverige har bidragit till flera sådana projekt. Det är väsentligt att bistånd till sådan verksamhet fortsätter att utgå.

8.3.5.4 Ersättning till kommuner och landsting

De förslag som redovisats ovan innebär att en möjlighet att ge uppehållstillstånd införs för några nya situationer och att de utlänningar det kommer att gälla skall ha rätt till hälso- och sjukvård, boende m.m. i huvudsakligen samma utsträckning som asylsökande har idag.

Det är i första hand statens intresse av att kunna förhindra och lagföra viss allvarligare brottslighet och statens överväganden om att sådana uppehållstillstånd kan vara humanitärt befogade som ligger bakom förslagen. De kostnader som kan uppkomma kommer emellertid i första hand att drabba kommuner och landsting. Det är därför rimligt att dessa ersätts i motsvarande mån som kostnader uppkommit. Det bör alltså inte vara fråga om någon schablonersättning.

Kommittén har på grundval av hittills gjorda erfarenheter i Sverige och andra europeiska länder gjort bedömningen att det inte kommer att röra sig om annat än ett mindre antal uppehållstillstånd som kommer att beviljas och därför sannolikt inte heller leda till några mer omfattande kostnader. Den ekonomiska situationen för kommuner och landsting motiverar likväl att statlig ersättning skall utgå.

De kostnader som framför allt kan komma i fråga och bör ersättas är följande.

De personer som ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl eller ansöker om eller beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i brottsutredning kan behöva kommunens bistånd för boende. Behovet kan finnas redan under eventuell betänketid. Detta kan i något fall innebära någon form av skyddat boende.

Den utlänning som vistas i Sverige tidsbegränsat för att medverka i brottsutredning kan behöva kommunens bistånd även för övriga levnadsomkostnader. För personer som vistas i Sverige medan deras ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas ersätts detta redan.

Skyddat boende kan för övrigt komma att behövas även om utlänningen är asylsökande.

För landstingen handlar det om att kostnaden för den hälso- och sjukvård som ges till den som ansökt om eller beviljats antingen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i brottsutredningen, eller har ansökt om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl, skall ersättas. Kostnaden för de utlänningar som ansöker om asyl ersätts redan idag.

8.3.5.5 Regleringen av föreslagna rättigheter och ersättningar

Kommittén har föreslagit att några nya personkategorier som kan komma att vistas i Sverige utan bosättning skall ha rätt till hälso- och sjukvård i samma utsträckning som om de varit asylsökande. Förslagen innebär också att kommuner och landsting skall ersättas av staten för de kostnader som kan uppstå. Ersättningen bör också omfatta särskilda kostnader som utlänningarna i fråga kan föranleda då de är asylsökande, t.ex. skyddat boende. Detsamma gäller de extra kostnader som kommunen kan erfara genom sina åligganden som redan gäller enligt socialtjänstlagen även för andra än asylsökande som vistas i kommunen, t.ex. boendekostnad och försörjningsstöd.

Några av utlänningarna – de som kommer att ansöka om permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl – omfattas i vissa delar av LMA. Asylsökande omfattas i alla delar, medan de som kommer att ansöka om eller få tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredning inte alls torde omfattas av LMA. Man kan därför tänka sig att reglera rättigheter och ersättning antingen genom ändringar i existerande författningar, eller genom en ny författning som särskilt reglerar frågorna för dessa utlänningar. När det sedan gäller rätten till hälso- och sjukvård så bör denna, liksom idag för asylsökande , kunna regleras genom avtal.

För närvarande pågår en utredning om bl.a. hur reglerna för ersättning till och mottagning av asylsökande skall se ut. Hur regleringen av de frågor kommittén behandlat skall se ut bör därför avgöras med beaktande även av den andra utredningens förslag.

8.4. Personkontroller efter Schengeninträdet

Kommitténs bedömning: För att arbetet mot illegal invandring

och människohandel skall kunna bedrivas effektivt krävs att de borttagna personkontrollerna vid resor inom Schengen kompenseras. Detta bör, i områden där det anses motiverat, ske med stöd av informationsstyrda poliskontroller framför allt nära gränserna. Regeringen bör se till att frågan om hur detta bör regleras snarast blir föremål för särskild utredning.

Kommittén har i avsnitt 8.2.1 redogjort för de syften som ligger bakom en skärpt syn på straffen för dem som organiserar människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen. Det handlar alltså bl.a. om att kunna ge skydd åt dem som verkligen behöver skydd och inte ha en asylprövning som på grund av missbruk av systemet tar alltför lång tid, blir alltför kostsam eller leder till beslut grundade på skäl som har med annat än egentliga skyddsbehov att göra. Detta är väsentligt från flera synpunkter, såväl för statens berättigade intresse av att ha kontroll över invandringen som för att asylpolitiken måste accepteras och få stöd av befolkningen i stort.

Det handlar också om att Sverige gör allt fler av sina internationella åtaganden på samma grunder som övriga EUländer. Om det från övriga länder eftersträvas och upprätthålls en viss kontroll av att systemen efterlevs så är det väsentligt att även Sverige har de målsättningarna.

Att insatserna mot människosmugglare och människohandlare sätts högt på den politiska dagordningen är välkommet. För att de uttalanden och insatser som gjorts skall vara meningsfulla förutsätts naturligtvis att grundförutsättningen för brotten – att så ostört som möjligt kunna transportera personer illegalt över och innanför gränserna – försämras. Kommittén har därför sett anledning att som en del i utredningsarbetet om människosmuggling m.m. ta ställning till hur kontrollmöjligheterna avseende personer kan se ut efter Sveriges inträde i Schengensamarbetet. Det är för övrigt inte bara intresset av att kontrollera människosmuggling och människohandel som motiverar detta. Det handlar också om att det av hänsyn till allmänhetens säkerhet och allmän ordning är nödvändigt att försöka beivra annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet som t.ex. narkotikahandel, samt att ha viss kontroll över vilka personer som vistas i landet. I synnerhet innan resultaten av de vid EU-toppmötet i Sevilla i juni

2002 diskuterade åtgärderna vad gäller yttre gränskontroll står klara är övriga kontrollmöjligheter således av betydelse.

De formella förutsättningarna har redogjorts för i avsnitt 2.2.2.2 och hur frågan lösts i vissa andra Schengenstater framgår av kapitel 7.

Exempel på vad de borttagna personkontrollerna inneburit kan hämtas från Malmö och Öresundsbron. Eftersom överfarten till Sverige från Danmark är i princip fri från kontroll är det inte alltid ens så att personer som avser att ta sig in i Sverige illegalt göms i bilar eller reser med falska handlingar. Chansen att ta sig in i Sverige bedöms som så god att bilarna mycket väl helt synligt kan vara fyllda av utlänningar som visar sig sakna handlingar helt och hållet.

Just på Öresundsbron har under vintern/våren 2001/2002 upptäckts ett flertal sådana fall. Dessa, liksom de i vilka gömda personer eller falska handlingar figurerat, har upptäckts av tullen i samband med godskontroll.

Det samarbete som förekommer mellan polisen, Tullverket, Kustbevakningen och ibland Migrationsverket är, som i flera sammanhang påpekats, än mer väsentligt efter Schengeninträdet. Likväl är det polisen som fortfarande skall ha huvudansvaret för personkontrollen. Det är därför mycket diskutabelt att polisens möjlighet att göra personkontroller på sedvanligt vis i samband med in- eller utresa har upphört för resor inom Schengen. Att kompensatoriska åtgärder kan behövas har upptäckts inte bara av utländska gränskontrollmyndigheter utan redogjordes för av regeringen redan före Sveriges Schengeninträde. Det förutsätts dessutom enligt Schengenkonventionen. På grund av de invändningar Lagrådet riktade mot det i lagrådsremissen lämnade förslaget (se avsnitt 2.2.2.2) lades förslaget om ny lydelse av 5 kap. 6 § UtlL emellertid inte fram för riksdagen.

Det finns ett uppenbart samband mellan den yttre utlänningskontroll som sker vid gränserna och den inre kontrollen. Utformningen och graden av effektivitet i den sistnämnda är i hög grad avhängig utformningen och effektiviteten i den yttre utlänningskontrollen. På så sätt kan vissa internationella åtaganden i fråga om inre utlänningskontroll påverkas av att det inte sker någon personkontroll vid gränserna. Ett sådant åtagande följer av den nordiska passkontrollöverenskommelsen, enligt vilken de nordiska länderna har åtagit sig att efter särskild framställning efterforska utlänning. Ett annat följer av Schengenkonventionens artikel 23, som ålägger staterna att utvisa den utlänning som inte

uppfyller kraven för vistelse och som inte frivilligt lämnar Schengen.

Det sagda understryker vikten av en väl fungerande inre utlänningskontroll. Intresset av att värna den personliga integriteten medför dock en betydande begränsning av möjligheterna att finna nya effektiva metoder för inre utlänningskontroll. Med tanke på Lagrådets och regeringens tidigare bedömning i frågan bör det enligt kommitténs mening därför övervägas hur den borttagna gränskontrollen vid inre gräns på lämpligaste sätt kan kompenseras. Som alternativ till inre utlänningskontroll kan man tänka sig t.ex. att befogenheter ges i polislagen eller att all gränskontroll bryts ut ur utlänningslagen med flera lagar och ges en särskild reglering. Sådana lösningar hindrar inte att den inre utlänningskontrollen bör bli en mer naturlig del i polisens verksamhet.

Av regleringsbrevet för budgetåret 2002 avseende polisorganisationen framgår att RPS fått i uppdrag att redovisa hur arbetet i gränskontrollen och Schengensamarbetet utvecklats sedan Sveriges operativa inträde den 25 mars 2001. Redovisningen skall bl.a. innehålla uppgifter om gränskontrollens resultat och hur polisen samverkar med andra gränskontrollerande myndigheter såväl i Sverige som i andra Schengenstater. De uppgifter RPS får in i det arbetet kan naturligtvis ha betydelse för RPS uppfattning om vilka åtgärder som är de lämpligaste. Kommittén avser inte att föregripa något förslag genom att ge något konkret förslag i frågan. Att lämna sådant förslag är dessutom något som förutsätter särskilda överväganden och som inte ligger inom ramen för kommitténs uppdrag. I avvaktan på att redovisningen görs och frågan särskilt analyseras ser kommittén dock anledning att uttala sitt stöd för att polisen ges förutsättningar att leva upp till de uppgifter de förväntas utföra när det gäller att prioritera och bekämpa den allvarligare, gränsöverskridande brottsligheten. Att förutsättningarna ges är inte minst med hänsyn till intresset av att kunna identifiera utsatta personer inom människohandeln nödvändigt.

Vad kommittén i nuläget ändå vill ifrågasätta är om det inte var den föreslagna omformuleringen i sig av 5 kap. 6 § UtlL som tidigare ledde Lagrådet till kritik, snarare än resonemangen kring behovet som sådant av kompensatoriska åtgärder. Lagrådet uttalar att ”en sådan formulering inger föreställningen….” (se avsnitt 2.2.2.2) och syftar på att utlänningar, enligt förslagets motivering, trots lagförslagets ordalydelse skulle kontrolleras tämligen rutinmässigt och inte bara vid någon särskild anledning.

Vad som enligt kommitténs mening särskilt motiverar kompensatoriska åtgärder är de fakta som finns om hur den illegala invandringen till Europa ökat och de erfarenheter man redan kunnat göra vid t.ex. Öresundsbron. Dessa fakta och erfarenheter visar bl.a. på hur resvägar väljs och förändras efter hand som olika länders kontroller förändras eller asylpolitik skärps eller mildras. Det finns således redan tillgängligt, inte minst genom det ökande samarbetet olika länders polismyndigheter emellan, en mängd information från t.ex. kriminalunderrättelsetjänsterna som skulle kunna användas i ett riktat arbete mot exempelvis människosmuggling. Sådan information bör enligt kommitténs mening kunna utgöra ”särskild anledning” till kontroll och motivera en kontroll redan med stöd av den nuvarande lydelsen i 5 kap. 6 § UtlL. Det skulle då inte behöva röra sig om att en viss utlänning tas ut för kontroll för att han eller hon t.ex. uppträtt på någon misstänkt sätt. Det rör sig snarare om att det finns anledning att med stöd av välgrundade, sammanställda profiler göra antingen kontroll beträffande en utlänning som stämmer in på profilen och mot vilken viss grad av misstanke bl.a. med stöd av den kunnat byggas upp, eller selektiva kontroller som riktats på grundval av den information som sammanställts i en viss profil. En sådan profil kan innebära exempelvis att fordon från visst land eller med visst utseende tas ut för kontroll.

För att fungera som kompensatorisk åtgärd måste kontroller kunna göras nära gränserna. Att kontroller nära gränsen i sig inte är någon hinder i förhållande till Schengenkonventionen, så länge de utförs på samma sätt som inne i landet, är också den tolkning som gjorts av RPS, Kustbevakningen och Tullverket (se avsnitt 2.2.2.2). Kontroller nära gränsen, t.ex. strax före den första avfartsvägen från en motorväg, kan lämpa sig i vissa fall men inte i andra; sådana överväganden måste göras med hänsyn till bl.a. geografiska förhållanden och trafiksäkerhet. Sådana hänsyn kan eventuellt göra att kontrollerna bör utföras mer eller mindre omedelbart i anslutning till gränsen.

Nära gränsen kan emellertid sällan misstanke riktas mot någon viss person. Selektiva kontroller, utan misstanke riktad mot viss person, måste kunna genomföras mot personer som kan hänföras till viss sådan profil. Exempelvis kan de fordonspassagerare som tas ut för kontroll stämma in på profilen genom att de färdas i fordon av visst slag eller utseende eller att resvägen stämmer med inhämtad information.

Eftersom behovet av kontroll varierar mellan olika delar av landet är det naturligt att den inre utlänningskontrollen organiseras av respektive länspolismyndighet. Med den höjning av straffskalorna för människosmuggling m.m. som kommittén föreslår liksom med människohandel som nytt brott bör dessutom förebyggandet och utredandet av de brotten ha hög prioritet. Grundade på väl underbyggd information bör kontroller därmed kunna göras såväl vid gränsen som i gränsnära områden utan att strida mot regeringsformens diskrimineringsförbud eller Schengenkonventionen. Kontrollen måste utföras i ett relativt snävt avgränsat område innanför gränsen för att veta att utlänningen nyligen har passerat denna.

Det säger vidare sig självt att mycket information i fråga om resvägar, smugglare m.m. kan komma fram under Migrationsverkets asylutredningar. En viktig del i att polisen ges möjlighet att arbeta med misstankebaserade, informationsstyrda kontroller är därför att det mellan polisen och Migrationsverket finns ett fungerande informationsutbyte.

Som framgått har kommittén något närmare än andra alternativ övervägt en ordning som i mycket bygger på redan existerande reglering. Ett skäl för denna ordning är att de kontroller som åsyftas närmast – även om det kan finnas anledning att kontrollera även andra personer än utlänningar – utgör en del av den inre utlänningskontrollen och därför bör ha sin grund i utlänningslagen. Med en ordning som denna bör RPS, med stöd av 12 § förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen, kunna utfärda allmänna råd om hur kontrollerna bör planeras. Föreskrifter och allmänna råd när det gäller polisarbetet mot organiserad illegal invandring har t.ex. meddelats i RPS författningssamling (RPSFS 2000:38). Motsvarande för den inre utlänningskontrollen finns i RPSFS 1986:3.

Frågan om lämplig reglering av dessa frågor bör snarast bli föremål för särskild utredning.

9. Konsekvenser och genomförande

För kommitténs arbete har gällt bestämmelserna i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar och konsekvenser i vissa andra avseenden av kommitténs förslag. Enligt 14 § skall kommittén, för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Enligt 15 § skall konsekvenser i vissa andra avseenden anges.

9.1. Ekonomiska konsekvenser

Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag torde inte ge

upphov till kostnader som kräver ökade anslag.

Kommitténs förslag innebär för det första att en möjlighet att ge uppehållstillstånd införs i några nya situationer och att de utlänningar det kommer att gälla skall ha rätt till hälso- och sjukvård, boende m.m. i huvudsakligen samma utsträckning som asylsökande har idag.

På grundval av hittills gjorda erfarenheter i Sverige och andra europeiska länder har kommittén gjort bedömningen att det inte kommer att röra sig om annat än ett mindre antal sådana uppehållstillstånd som kommer att beviljas. Skälen bakom detta är dels att de flesta offer för de brott det rör sig om velat återvända hem antingen omedelbart eller i vart fall efter genomförd brottsutredning, dels att Sverige inte kan förväntas utgöra någon större plattform för människohandel. Det senare har att göra med dels att uppmärksamheten på brottet här liksom i andra länder ökat och att de förbättrade möjligheterna till lagföring kan förväntas få betydelse, dels att vårt geografiska läge kan vara mindre attraktivt än ländernas på kontinenten, dels att Sveriges kriminalisering av

sexköp gjort i vart fall den öppna marknaden för sexuella tjänster mindre.

Hur många nya tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd förslaget närmare bestämt kan tänkas leda till är svårt att uppskatta. Det finns inte några direkta jämförelser att göra med uppehållstillstånd av liknande slag eftersom sådana inte funnits tidigare. Vad som försiktigt kan jämföras med är hur många koppleriutredningar som funnits de senaste åren. Mot detta kan visserligen sägas, att utredningarna kan bli fler när polisen genom ny lagstiftning ges bättre utredningsmöjligheter. Likväl kan denna jämförelse ha visst intresse, i vart fall om man i bedömningen beaktar att utredningarna kan bli något fler framöver. De utredningar som drivits har varit väldigt få (jfr. kap. 6). Kommittén bedömer att antalet uppehållstillstånd meddelade med stöd av kommitténs förslag inte kommer att vara fler än högst ett trettiotal årligen.

Konsekvenserna blir något olika beroende på för hur lång tid uppehållstillstånden ges. Olikheter kan förekomma redan tidsbegränsade uppehållstillstånd emellan, eftersom de kan innebära antingen enbart betänketid eller uppehållstillstånd under längre tid. Brottsutredningarna kan dessutom ta olika lång tid och göra att även tillstånd meddelade i det syftet behöver vara olika långa. Blir det sedan eller i stället fråga om permanent uppehållstillstånd är bilden ytterligare annorlunda i det att personen kommer att bli bosatt i Sverige. Några mycket större kostnader för ett permanent uppehållstillstånd än för ett tidsbegränsat tillstånd finns det dock enligt kommitténs mening inte anledning att räkna med. Det kommer i de fallen att vara fråga om personer som befinner sig i arbetsför ålder och som under lång tid kan förväntas bidra med större intäkter än kostnader för det allmänna (jfr. beräkning i SOU 2002:13 Vår anhöriginvandring, bilaga 3).

Ett så begränsat antal nya uppehållstillstånd som kommittén räknat med kommer att föranleda endast en mycket begränsad kostnad för det allmänna. Kommuner och landsting skall enligt kommitténs förslag ersättas för de kostnader som kan uppkomma för deras del. Eftersom de kostnadsmässiga konsekvenserna av förslagen i denna del kan antas bli högst begränsade kräver de inga ökade anslag.

Kommitténs övriga förslag innebär framför allt förändrade straffbestämmelser i utlänningslagen genom bl.a. en anpassning till rådets direktiv om definiering av och rambeslut om förstärkning av

den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Regeringen har i prop. 2001/02:37 om antagande av rambeslutet, vilken bifallits av riksdagen, gjort bedömningen att antagandet av rambeslutet inte föranleder några ökade kostnader för staten. Kommitténs förslag om straffskärpningar kan emellertid medföra en något ökad användning av fängelsestraff och straffen kan bli längre än vad som är fallet för närvarande. Det bör dock inte vara frågan om någon större förändring än att förslagen kan finansieras inom ramen för kriminalvårdens anslag.

9.2. Andra konsekvenser

Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag om nya

straffbestämmelser i utlänningslagen kan få positiva effekter på det brottsförebyggande arbetet. Förslagen antas inte ge några andra konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen.

Enligt 15 § kommittéförordningen gäller, att om kommitténs förslag har betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, konsekvenserna i det avseendet skall anges i betänkandet. Detsamma gäller om kommitténs förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags eller för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Redan det förhållandet att frågorna kring lagföring av människosmuggling m.m. och människohandel uppmärksammas bidrar till en ökad medvetenhet om dessa brotts förekomst och den utsatta situation som gäller för vissa utländska personer här i landet. Detta tillsammans med förbättrade utredningsmöjligheter kan få positiva brottsförebyggande effekter.

Kommittén anser inte att de framlagda förslagen får någon inverkan på övriga i kommittéförordningen nämnda områden.

9.3. Övergångsbestämmelser och ikraftträdande

Kommitténs bedömning: Förslagen bör kunna träda i kraft den

1 juli 2003.

Avgörande för ikraftträdande är främst tidsåtgången för beredningen av förslagen. Kommitténs förslag överlämnas till vederbörande statsråd i augusti 2002. Remisstid kan beräknas löpa fram till senhösten 2002. Remissammanställning och beredning av lagrådsremiss och proposition till riksdagen kan beräknas ske under vintern 2002/03. Proposition till riksdagen kan utifrån detta sannolikt överlämnas under början av år 2003. Riksdagsbehandling kan beräknas ske under våren 2003 och ikraftträdande bestämmas till den 1 juli 2003.

Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

10. Författningskommentar

Ändringarna i 2, 7 och 11 kap. UtlL har gjorts utifrån det författningsförslag som lämnats i kommitténs delbetänkande, SOU 2002:13. Detsamma gäller 1 kap. 1 a §, 3 kap. 5 c och 7 a §§ samt 7 kap. 7 c § UtlF. Övriga ändringar har gjorts utifrån nuvarande lydelser.

De hänvisningar som i detta kapitel görs till ”lagrådsremissen” avser lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden (beslutad vid regeringssammanträde den 6 juni 2002). Med ”NIPU:s förslag” avses förslaget i SOU 1999:16. Hänvisningarna till ”EG-direktivet” och ”rambeslutet” avser EG-direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse respektive rambeslutet om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse.

10.1. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

1 kap. 1 b §

Paragrafen är ny. Här anges vad som i utlänningslagen avses med begreppen ”Schengenkonventionen” och ”Schengenstat”. En definition av Schengenstat finns redan i utlänningsförordningen men den omfattar inte länder som har slutit avtal om samarbete med Europeiska unionens råd (t.ex. Norge och Island). Eftersom alla länder som på något sätt deltar i Schengensamarbetet bör omfattas av vissa av bestämmelserna i 10 kap. UtlL, bör definitionen formuleras om, även i utlänningsförordningen. Definitionen kommer då att vara densamma som i t.ex. förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. Eftersom det i SOU 2002:13 föreslås en 1 a § i 1 kap., görs nu ifrågavarande definition till 1 b §.

2 kap. 13 §

Paragrafen är ny. Genom förslagets första stycke har införts en möjlighet att ge en utlänning tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. Uppehållstillståndet kan ges till bevispersoner i brottsutredningar om t.ex. människohandel och människosmuggling och kan avse såväl hela utredningstiden som ett kortare tillstånd för betänketid för utlänningen.

Uppehållstillstånd får ges när det kan anses befogat med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Det innebär att förundersökningsledaren skall ha gjort bedömningen att utlänningen behövs för utredningen under förundersökningen och/eller som bevisning vid huvudförhandlingen. För uppehållstillstånd på längre tid än en betänketid krävs dessutom att utlänningen skall vara villig att stanna i Sverige under utredningstiden och rättegången. Även andra omständigheter kring utlänningens person kan ha betydelse för förundersökningsledarens bedömning. Detta har behandlats i avsnitt 8.3.2. Migrationsverkets beslut bör alltså föregås av att yttrande från förundersökningsledaren inhämtas.

När det gäller ansökningsförfarandet hänvisas till avsnitt 8.3.3. Uppehållstillståndets längd bör bestämmas efter samråd med förundersökningsledaren eller efter vad denne uppgett i ansökan om den förväntade utredningstiden. Tillståndet bör kunna förlängas om förutsättningarna fortfarande föreligger. Det innebär att om en lagakraftvunnen dom finns kan det inte längre anses befogat att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd.

I andra stycket har tydliggjorts att det faktum att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd enligt paragrafens första stycke inte hindrar att en asylansökan eller ansökan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas. Om en sådan ansökan beviljas förlorar det tidsbegränsade uppehållstillståndet betydelse. Frågan har behandlats i avsnitt 8.3.4.

2 kap. 13 § enligt förslaget i SOU 2002:13 kommer nu att bli 2 kap. 14 §.

2 kap. 15 och 16 §

Ändringarna är redaktionella. Paragraferna motsvarar 2 kap. 14 och 15 §§ i SOU 2002:13.

2 kap. 17 §

I andra stycket har införts en ny fjärde punkt. Den innebär att ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för bevispersoner får bifallas även efter inresan.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 16 § i SOU 2002:13.

2 kap. 18-20 och 29 §§

Ändringarna är redaktionella. Paragraferna motsvarar 2 kap. 17-19 och 28 §§ i SOU 2002:13.

7 kap. 11 och 17 §

Ändringarna är redaktionella.

10 kap. 1 §

Paragrafens första stycke motsvarar nuvarande 10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL. Straffskalan har skärpts genom att, utöver böter, fängelse i högst sex månader har införts. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen har ett tillägg gjorts varav framgår att det här är fråga om gärningar som är straffbara även när de begås av oaktsamhet.

I ett nytt andra stycke har, i enlighet med NIPU:s förslag och förslaget i lagrådsremissen, införts en möjlighet att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt.

Frågorna har behandlats i avsnitt 8.2.4.

10 kap. 2 §

Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 1 § första stycket 2 UtlL. Straffbestämmelsen har flyttats till en egen paragraf för att inte omfattas av straffskärpningen enligt den föreslagna 1 § första stycket.

I enlighet med förslaget i lagrådsremissen har ett tillägg gjorts varav framgår att det här är fråga om gärningar som är straffbara även när de begås av oaktsamhet.

Nuvarande 10 kap. 2 § 1 UtlL utgår i enlighet med NIPU:s förslag och förslaget i lagrådsremissen.

Frågorna har behandlats i avsnitt 8.2.6.

10 kap. 2 a §

Paragrafnumret har utgått.

10 kap. 3 §

Bestämmelsen i första stycket 1 motsvaras av nuvarande 10 kap. 1 § andra stycket UtlL. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen har ett tillägg gjorts varav framgår att det här är fråga om gärningar som är straffbara även när de begås av oaktsamhet.

Bestämmelsen i första stycket 2 motsvarar delvis nuvarande 10 kap. 2 § 2 UtlL. I enlighet NIPU:s förslag och förslaget i lagrådsremissen har möjligheten att döma till fängelse i högst sex månader när omständigheterna är försvårande tagits bort. Vidare har i enlighet med förslaget i lagrådsremissen ett tillägg gjorts varav framgår att det här är fråga om gärningar som är straffbara även när de begås av oaktsamhet.

Det föreslagna andra och tredje stycket motsvarar nuvarande 10 kap. 1 § andra stycket UtlL.

Straffbestämmelsen i nuvarande 10 kap. 3 § 2 UtlL har tagits bort i enlighet med NIPU:s förslag och förslaget i lagrådsremissen.

Frågorna har behandlats i avsnitt 8.2.6.

10 kap. 3 a §

Paragrafnumret har utgått.

10 kap. 4 §

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 10 kap. 2 § 3 UtlL.

10 kap. 5 §

Bestämmelsen i första stycket 1 motsvaras delvis av nuvarande 10 kap. 2 § 4 UtlL. Straffskalan har skärpts. Till skillnad från i dag skall normalpåföljden vid brott mot stadgandet vara fängelse i högst ett år. Böter skall bara komma i fråga när omständigheterna är mildrande. Så skulle t.ex. kunna vara fallet beträffande en utlänning (som inte är undantagen enligt 5 kap. 4 § UtlF) som för att besöka en sjuk släkting tillfälligt reser in i Sverige och med fritidsbåt anlöper annan hamn än sådan som utgör gränskontrollort utan att först ha inhämtat tillstånd från polismyndigheten. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen har ett tillägg gjorts varav framgår att det här är fråga om gärningar som är straffbara även när de begås av oaktsamhet.

Bestämmelsen i första stycket 2 motsvarar nuvarande 10 kap. 4 § första stycket UtlL.

Andra stycket motsvarar i stort nuvarande 10 kap. 4 § första stycket sista meningen UtlL. En hänvisning till bestämmelsen i 3 kap. 2 § har införts. Undantaget i andra stycket har gjorts tillämpligt även på gärningar enligt paragrafens första punkt.

Tredje och fjärde stycket motsvaras i princip av nuvarande 10 kap. 4 § första stycket (del av) samt andra stycket UtlL.

Frågorna har behandlats i avsnitt 8.2.5.

10 kap. 6 §

Bestämmelsen i första stycket motsvaras delvis av nuvarande 10 kap. 3 § 1 UtlL. Straffansvaret har utvidgats till att avse hjälp till all vistelse i landet som strider mot utlänningslagstiftningen. Det är alltså inte längre fråga om straffbarhet enbart när det gäller försök att hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. För straffansvar krävs liksom tidigare att det är fråga om ett aktivt handlande i form av ett döljande av utlänningen eller annan sådan åtgärd. Straffet har skärpts genom att straffmaximum höjts och möjligheten att döma till böter tagits bort. Kravet på vinstsyfte har dock behållits, vilket innebär att handlingar som utförs av humanitära skäl är undantagna från straffansvar.

I andra stycket har i enlighet med EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll om människosmuggling även försök till brott enligt denna paragraf straffbelagts. I EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll förutsätts att även medverkan till hjälp till olovlig vistelse skall vara straffbelagd. Eftersom fängelse ingår i straffskalan för brottet, är brottsbalkens regler om medverkan tillämpliga. Någon uttrycklig bestämmelse om anstiftan och medhjälp har därför inte behövt införas.

Frågorna har behandlats i avsnitt 8.2.3. Sedan den 1 juli 2002 finns i brottsbalken en särskild straffbestämmelse för människohandel för sexuella ändamål (4 kap. 1 a § BrB). Det brottet inrymmer straff för bl.a. den som inhyser en utlänning, som har kommit hit under de förhållanden som anges i bestämmelsen, i syfte att utnyttja den personen sexuellt. Ett sådant inhysande kan strida även mot utlänningslagstiftningen. Detta har emellertid ingen betydelse för bedömningen av människohandelsbrottet. Dessutom har brottet människohandel och brotten enligt utlänningslagen olika skyddsintressen. Detta leder till att den som i vinstsyfte hjälper en sådan utlänning som avses i människohandelsparagrafen att olovligen vistas i Sverige kan dömas såväl för människohandel för sexuella ändamål som brott mot den föreslagna 10 kap. 6 § UtlL.

10 kap. 6 a §

Paragrafnumret har utgått.

10 kap. 7 §

Bestämmelsen i första stycket motsvarar delvis nuvarande 10 kap. 2 a § UtlL. Straffmaximum har höjts till fängelse i högst sex år för att Sveriges åtaganden enligt EG-direktivet och rambeslutet skall vara uppfyllda. Även minimistraffet har höjts till fängelse i lägst två år. Härigenom möjliggörs användandet av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid brottsutredningen.

Rekvisitet ”i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen” har ersatts med ”olovligen”. Detta är en språklig ändring och innebär ingen ändring i sak.

Rubriceringen ”människosmuggling” har införts för att göra lagstiftningen tydligare.

För att brott enligt första stycket skall vara fullbordat krävs att utlänningen har kommit in i Sverige. Grundprincipen är att en person anses inrest i Sverige när han eller hon kommer in på svenskt territorium. För straffansvar vid passerande av yttre gräns skall även fortsättningsvis gälla att gränskontroll har eller borde ha passerats. Vid passerande av inre gräns är det däremot tillräckligt att utlänningen kommit in på svenskt territorium utan erforderliga tillstånd.

I bestämmelsen i andra stycket har som människosmuggling rubricerats även vad som omfattas av nuvarande 10 kap. 5 § UtlL. Förfarandena som regleras i nuvarande 2 a och 5 §§ överlappar ofta varandra och bör därför båda bedömas som människosmuggling. Straffskalan även för sådant förfarande som i dag regleras i 5 § har skärpts. Kravet på vinstsyfte har behållits. Därmed är humanitära åtgärder enligt detta stycke fortfarande undantagna.

I tredje stycket regleras straff för mindre allvarliga fall. Även här har straffskärpning skett. Möjligheten att döma till böter är borttagen. Ett brott bör kunna anses vara mindre allvarligt om det står klart att gärningen varit en engångsföreteelse och avsett någon enstaka person.

Bestämmelsen i fjärde stycket motsvarar nuvarande 10 kap. 5 § andra stycket UtlL.

Frågorna har behandlats i avsnitt 8.2.2. Av samma skäl som anförts i kommentaren till 6 § föreligger ingen konkurrens mellan detta brott och brottet människohandel för sexuella ändamål.

10 kap. 8 §

Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande 10 kap. 2 a § tredje stycket UtlL.

10 kap. 9 §

Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 10 kap. 3 a § UtlL, dock har den i enlighet med EG-rättsakterna utvidgats till att även avse handlingar som är riktade mot andra EU-stater. Bestämmelsen motiveras av att en Schengen- eller EU-stat inte skall kunna

användas som transiteringsland vid illegal invandring till en annan Schengen- eller EU-stat. Kravet på vinstsyfte beträffande gärningar som omfattas av nuvarande 10 kap. 2 a § UtlL har tagits bort i enlighet med EG-direktivet. Samma förutsättningar kommer att gälla för gärningar som riktar sig mot Sverige som mot annan Schengen- eller EU-stat.

Frågorna har behandlats i avsnitt 8.2.7.

10 kap. 10-12 §

Ändringarna är redaktionella. Bestämmelserna motsvarar nuvarande 10 kap. 6, 6 a och 7 §§ UtlL.

10 kap. 13 och 14 §§

Ändringen är redaktionell. Bestämmelserna motsvarar nuvarande 10 kap. 8 § UtlL. Uppdelningen har skett i enlighet med NIPU:s förslag och förslaget i lagrådsremissen.

10.2. Förslaget till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)

1 kap. 1 §

Samma definitioner som förts in i utlänningslagen finns nu i utlänningsförordningen.

1 kap. 1 a §

I paragrafens andra stycke har tillagts att den som fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av föreslagna 2 kap. 13 § UtlL inte behöver ha pass vid vistelse i landet. Detta motiveras av att dessa utlänningar oftast är fråntagna sina pass av människosmugglarna eller människohandlarna och utlänningar som saknar pass i annat fall får avvisas enligt 4 kap. 1 § UtlL.

3 kap. 5 c och 7 a §§

Ändringarna är redaktionella.

6 kap. 9 och 10 §

Ändringarna är redaktionella.

7 kap. 7 c §

I andra stycket har införts en ny punkt 8, vilken innebär att avgift inte skall tas ut av personer som avses i den föreslagna 2 kap. 13 § UtlL.

10.3. Behov av författningsändringar i övrigt

Kommittén lägger inte annat än beträffande utlänningsförordningen fram författningstext på förordningsnivå. Det kan dock nämnas att följdändringar torde krävas även i 7 § förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden samt 1 § förordningen (2000:415) om statlig ersättning till kommuner och landsting för kostnader för vissa utlänningar med tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Till detta kommer de lag- eller förordningsändringar som krävs beroende på hur frågorna om hälso- och sjukvård m.m. till utlänningar och ersättning till kommuner och landsting skall regleras.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation av ledamoten Gunilla Edelstam (kd)

Skyddet för underåriga efter människohandel

Jag reserverar mig emot att förslaget inte ger ett särskilt skydd för barn. Jag anser att det i lagförslaget i stället borde stadgas att vård enligt socialtjänstlagen/lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga skall ges företräde framför utlänningslagens bestämmelser om utvisning när det gäller mycket unga kvinnor som har utsatts för människohandel.

Enligt barnkonventionens artikel 39 har barn som blivit offer för bl.a. utnyttjande och annan omänsklig behandling rätt till rehabilitering och social återanpassning. Genom att ge vård till dessa mycket unga och särskilt utsatta kvinnor uppfyller vi ett åtagande enligt barnkonventionen, som vi kan komma att bortse ifrån, ifall den, som är under 18 år och som har utsatts för människohandel utvisas.

Permanent uppehållstillstånd för kvinnor efter människohandel

Anhörigkommittén föreslår inget permanent uppehållstillstånd för kvinnor som varit utsatta för människohandel. Däremot har kommittén (avsnitt 8.3.1.2. och 8.3.2.) uttalat sig om möjligheterna till permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl på ett sådant sätt att det är tydligt att kommittén anser att permanent uppehållstillstånd skall kunna beviljas i en del fall där kvinnan varit utsatt för människohandel.

Detta innebär en utvidgning av möjligheterna till permanent uppehållstillstånd inte bara för dessa kvinnor utan för deras anhöriga. Jag reserverar mig mot denna utvidgning.

En kvinna som utsatts för människohandel kan söka uppehållstillstånd på de grunder (bl.a. humanitära skäl) som redan anges i utlänningslagen. Det finns en uppenbar risk för att vi med kommitténs uttalanden ger möjligheter till invandring för personer, som annars inte skulle ha sådan möjlighet.

Reservation av ledamoten Bernt-Erik Ekeroth (mp)

Allmänt

Miljöpartiet de Gröna anser att människor skall kunna röra sig fritt över gränserna och vistas, arbeta och studera i det land de önskar. Detta gäller såväl länder inom EU som länder utanför EU. Miljöpartiet har därför motsatt sig att Sverige tillträdde Schengenkonventionen och motsätter sig införandet av varje bestämmelse som innebär att det blir svårare att röra sig över gränserna. Miljöpartiet anser inte att migrationspolitiken skall harmoniseras inom EU. Varje medlemsstat måste få forma sin egen migrationspolitik.

Skärpta straff för människosmuggling m.m.

Jag reserverar mig mot att kommittén föreslår skärpta straff för vissa brott i 10 kap. utlänningslagen.

Med hänvisning till vad jag anförde ovan under Allmänt, är skärpta straff fel väg att gå. Jag saknar en analys av orsakerna till den ökade människosmugglingen. Det finns ett embryo till en sådan analys i näst sista stycket av avsnitt 3.2, men den är alldeles för grund.

Att människor fortfarande vill lämna sina hemländer för att söka sig till Sverige och andra rika länder visar att flyktingförebyggande åtgärder i form av bl.a. ekonomiskt bistånd och förbättrad demokrati har misslyckats, jmf. Flyktingpolitiska kommitténs betänkande SOU 1995:75.

Enligt min uppfattning har Sveriges och övriga EU-staters migrationspolitik blivit allt mer restriktiv under de två senaste decennierna. Många som vill resa till Sverige för att söka asyl eller återförenas med sina anhöriga kan inte resa in på lagligt sätt. Antingen är de rädda för avslag på sin asylansökan redan vid gränsen eller också har de sökt visering eller uppehållstillstånd från hemlandet och fått avslag. De anlitar istället ”resebyråer” eller ”smugglare”. Dessa hittar sedan lämpliga vägar för att sökanden skall kunna resa in i Sverige. Om Sveriges migrationspolitik vore generösare behövdes inte sådana smugglingsresor.

Om straffen höjs anser jag att smugglingen inte kommer att minska utan fortsätta till högre kostnader och på farligare sätt för migranterna.

Mot bakgrund av det övermått av regler som redan finns, för att försvåra resor över gränser, innebär skärpta straff att synen på invandring är oupplösligt förenad med kriminalitet.

Brott enligt 10 kap. utlänningslagen är riktade mot staten. Jag kan ha förståelse för att straff för människosmuggling skall skärpas med hänsyn till att smugglingen ibland medför livsfara för migranterna. I 3 kap. brottsbalken finns emellertid redan idag straff för brott mot liv och hälsa. Exempelvis grov misshandel max tio års fängelse, grovt vållande till annans död max sex års fängelse och grovt vållande till kroppsskada max fyra års fängelse. Därför behöver straffen för människosmuggling inte höjas i utlänningslagen med hänvisning till den fara smugglingen kan medföra för migranterna.

Jag anser också att kommittén borde ha föreslagit att överträdelser som begås av oaktsamhet, till exempel olovlig vistelse och otillåtet passerande av yttre gräns, inte skall vara straffbara. Utlänningslagstiftningen är så komplicerad att det är mycket lätt att av oaktsamhet bryta mot den, särskilt om man är utlänning. Visserligen förutsätts åtalsunderlåtelse kunna ske, men jag anser att det är onödigt att införa straffbestämmelser som sannolikt inte kommer att tillämpas.

Människohandel

När det gäller offren för människohandel anser jag att de skall få välja vilket de helst önskar: att få permanent uppehållstillstånd, att få tidsbegränsat uppehållstillstånd under utredningen eller resa hem omedelbart. I övrigt delar jag majoritetens uppfattning i denna del.

Reservation av ledamoten Ulla Hoffmann (v)

Jag reserverar mig mot kommitténs förslag att kraftigt skärpa straffen för människosmuggling. Vänsterpartiet reserverade sig i riksdagen mot antagandet av rambeslutet. Jag reserverar mig också mot kommitténs förslag att endast införa möjlighet till tidsbegränsade uppehållstillstånd för de kvinnor och barn som utsatts för människohandel för sexuella ändamål. Mina skäl är som följer.

Skärpta straff för människosmuggling

Kommittén föreslår kraftigt skärpta straff för människosmuggling utan att reflektera över vad anledningen till varför människor på flykt behöver hjälp med att ta sig över en gräns kan vara. Kommittén reser inte frågan om svensk vapenexport kan vara en bidragande orsak eller om en allt mer hårdnande asylpolitik i EUländerna kan bidra till att öka marknaden för människosmugglare. Enligt min uppfattning är det EU-ländernas regeringar som själva tvingat fram denna lukrativa marknad genom att göra det omöjligt för flyktingar att på lagligt sätt ta sig till EU-territorium. Kommittén har tidigare diskuterat förslag om höga bötesstraff för det flygbolag som transporterar flyktingar som betalat för transporten men som inte har alla papper i ordning för korsa en gräns. Förenta Nationernas generalsekreterare Kofi Annan tog upp EU-ländernas restriktiva flyktingpolitik i det tal han höll vid den internationella konferensen för bekämpande av intolerans den 29 januari 2001 i Stockholm. Han sa bl.a. följande: ”Det är allt för vanligt idag att stater försöker hindra flyktingar från att ens nå sina gränser. Att flygbolagens anställda på världens flygplatser idag gör det arbete som tidigare utfördes av flyktinghandläggare är ett exempel på hur stater försöker skjuta sina gränser allt längre bort. I vissa länder utvisar myndigheterna flyktingar utan att ha prövat de individuella fallen på ett fullgott sätt. Resultatet blir att vissa människor skickas tillbaka till en tillvaro där deras frihet, säkerhet och till och med deras liv är i fara.” Översättning: Stefan Kudryk.

Det finns människosmugglare som arbetar helt ideellt, andra tar betalt för sitt arbete liksom de människor som år 1943 hjälpte merparten av de danska judarna att fly över Öresund till Sverige någon dag innan de skulle ha deporterats till de nazistiska

förintelselägren i Polen. Att nu skärpa straffen för denna – i många fall – hjälp, innebär att man samtidigt säger att det varit bättre att de danska judarna lämnats åt sitt öde än att båtägarna tjänade pengar på transporterna över sundet.

Kommittén höjer även minimistraffen ”i konsekvens med den föreslagna straffskärpningen”. För att polisen ska kunna använda sig av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning i brottsutredningar föreslår kommittén att det lägsta föreskrivna straffet ska vara fängelse i två år. Vad detta kan komma att få för konsekvenser för de frivilligorganisationer som idag hjälper flyktingar att lämna sina hemländer och söka en fristad i t.ex. Sverige är inte svårt att förutse.

Vad gäller straffskärpningen för gränsöverskridande brottslighet, däribland människosmuggling skriver professor Per Ole Träskman i Svensk JuristTidning 2002: ”Det finns i och för sig flera orsaker till att straffnivån för olika brottstyper inte alltid är i balans. Det abstrakta straffvärdet för vissa brottstyper har kanske från första början bestämts felaktigt, eller samhällsutvecklingen kan ha medfört att straffvärdet med tiden har blivit för högt eller för lågt. Kravet på harmonisering inom Europeiska unionen av straffvärdet för olika brottstyper innebär emellertid en i vissa avseenden ny risk för bristande nationell balans. Då straffet för vissa brottstyper, som t.ex. människosmuggling, barnpornografi, narkotikabrott eller terrorismanknutna brott, plötsligt skall höjas mycket markant, enbart (eller huvudsakligen) med hänvisning till internationell solidaritet och till att straffskalorna också i andra stater innehåller denna typ av stränga straff, innebär straffskärpningen ett markant avsteg från kravet på koherens, rationalitet och ordinal proportionalitet inom det nationella straffsystemet. Balansen kan härvid återställas bara genom ytterligare straffhöjningar då det gäller alla andra brottstyper.”

Brottsoffer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål

Både kvinnor och män, flickor och pojkar kan utsättas för människohandel för sexuella ändamål. Det typiska offret är dock en yngre kvinna varför jag i fortsättningen kommer att generalisera och kalla brottsoffren för kvinnor. Kommittén föreslår att kvinnor som utsatts för människohandel för sexuella ändamål ska kunna ges möjlighet att erhålla tidsbegränsade uppehållstillstånd under tiden

som polisutredning pågår och om åklagaren finner att brottsoffrets vittnesmål är väsentligt för en fällande dom och om brottsoffret är villigt att medverka.

Den övergripande synen i Sverige på prostitution är att prostitution är sexualiserat våld, främst riktat mot kvinnor. Den svenska uppfattningen är också att det inte finns någon uppdelning mellan frivillig och påtvingad prostitution som görs i vissa internationella sammanhang. Jag delar till fullo den svenska uppfattningen. Kampen mot sexualiserat våld och sexuellt utnyttjande är en kamp för kvinnors mänskliga rättigheter. Kvinnor som tas till Sverige för sexslavhandel, oavsett om de kidnappats eller utlovats snabba och stora pengar, hamnar direkt i ”skuld” till sin hallick genom att hon själv får stå för kostnaderna för resehandlingar, mat, hyra m.m. Kvinnan hamnar på detta sätt i skuldslaveri gentemot hallicken.

Idag avgör slumpen om en kvinna ges möjlighet att stanna och vittna till hjälp för polis och åklagare. Kommitténs förslag är därvidlag en förbättring genom att polisens och åklagarens utredningar och förundersökningar underlättas och förbilligas. Kommitténs förslag tar dock inte hänsyn till de eventuella skyddsbehov kvinnan kan ha. I bl.a. Kanada har prostituerade erhållit flyktingstatus på grund av skuldbördan till hallicken och de hot som hon och hennes familj utsatts för i hemlandet.

UNHCR skriver i sina Guidelines on international protection (HCR/GIP/02/01, 7 May 2002) vad gäller ”Trafficking for the purposes of forced prostitution or sexual exploitation as a form of persecution” under punkt 18: ”Some trafficked women or minors may have valid claims to refugee status under the 1951 Convention. The forcible or deceptive recruitment of women or minors for the purposes of forced prostitution or sexual exploitation is a form of gender-related violence or abuse that can even lead to death. It can be considered a form of torture and cruel, inhuman or degrading treatment. It can also impose serious restrictions on a woman’s freedom of movement, caused by abduction, incarceration, and/or confiscation of passports or other identify documents. In addition, trafficked women and minors may face serious repercussions after their escape and/or upon return, such as reprisals or retaliation from trafficking rings or individuals, real possibilities of being retrafficked, severe community or family ostracism, or severe discrimination. In individual cases, being trafficked for the purposes of forced prostitution or sexual exploitation could

therefore be the basis for a refugee claim where the State has been unable or unwilling to provide protection against such harm or threats of harm.”

Kommitténs förslag om tidsbegränsade uppehållstillstånd för den som erbjuder sig att vittna och där polis eller åklagare finner att brottsoffrets vittnesmål är viktigt för utredningen tillgodoser inte någon av de guide-lines som UNHCR utfärdat. Jag menar att det enda riktiga ställningstagandet hade varit att kommittén föreslagit att tolkningen av Genèvekonventionen vidgas så att den omfattar gender-relaterad förföljelse och att kommittén hade erkänt de som utsatts för människohandel för sexuella ändamål som brottsoffer och erbjudit det adekvata skydd som föranstaltas i olika internationella konventioner.

Kommittén föreslår vidare att den kvinna som ansöker om uppehållstillstånd med anledning av att hon är offer för människohandel för sexuella ändamål, skall ha samma rätt till hälso- och sjukvård som asylsökande, vilket innebär rätt till akut vård och sådan vård som inte kan anstå. Anledningen till varför hallickarna anser det lönsamt att handla med kvinnor för sexuella ändamål är att det finns en marknad, en efterfrågan från män i Sverige. Många gånger våldtas kvinnorna av hallickarna som ett led i att bryta ner deras vilja. För att kunna återhämta sig från de fruktansvärda övergreppen behöver kvinnorna omfattande hjälp som pågår under en tid. Jag anser därför att offren för människohandel för sexuella ändamål ska erbjudas den hjälp och det stöd de behöver och att hälso- och sjukvården inte ska begränsas till enbart akut vård. Det svenska samhället måste ta ansvar för de skador som åsamkas de kvinnor som tas hit eftersom det är män i Sverige som skapar en marknad.

Särskilt yttrande av ledamoten Gunilla Edelstam (kd)

Lagföringsmöjligheter av den som bedriver människohandel

Kommittén fick uppdraget att bl.a. försöka underlätta lagföring när det gäller människohandel. Det finns osäkra uppgifter om att cirka 500 000 kvinnor kommer till Västeuropa från andra länder genom denna verksamhet. Det rör sig ofta om ett gränsöverskridande brott där agenter och mellanhänder säljer kvinnorna till hallickar. Människohandel anses, som framgår i kommitténs utredningsmaterial, vara ett ökande fenomen.

Jag har inga invändningar mot att tidsbegränsat uppehållstillstånd ges i enlighet med kommitténs lagförslag, men man bör mot nämnda bakgrund arbeta med ett brett spektrum av lagföringsmöjligheter av de personer som handlar med människor. Jag delar därför inte kommitténs uppfattning (avsnitt 8.3.1.1.) att höga kostnader för att hålla förhör med kvinnan i hennes hemland skulle vara något som försvårar utredning. Detta kostnadsargument saknar relevans eftersom kostnaderna torde vara ringa i förhållande till kostnaderna för kvinnans tidsbegränsade uppehållstillstånd i Sverige. Dessutom är det viktigt att svenska utredande poliser och åklagare etablerar kontakter som ger möjligheter till samarbete med polis- och åklagarmyndighet där brottsligheten kring människohandeln ”börjar”. Vikten av sådant utredande borde således istället betonas.

Särskilt yttrande av ledamoten Ulla Hoffmann (v)

Jag ansluter mig i fråga om avsnittet Personkontroller efter Schengeninträdet till det särskilda yttrande som avges nedan av Eva Ulfvebrand.

Särskilt yttrande av ledamöterna Birgitta Carlsson (c) och Johan Pehrson (fp)

Det kommittén i denna del har haft att behandla gäller tänkbara motkrafter till förekomsten av människosmuggling till Sverige och andra EU-länder. Det är, när det gäller bakgrunden till utredningens arbete, viktigt att konstatera att systemet med bland annat rambeslut binder upp och sätter gränser för vår egen lagstiftningsprocess. I denna specifika fråga har kommitténs förutsättningar att fritt behandla frågan varit begränsade eftersom regeringen samtidigt med kommitténs arbete förhandlat fram ett direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa m.m. liksom ett rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Riksdagen har under våren 2002 antagit rambeslutet.

Vi delar inte till fullo majoritetens problembeskrivning om de bakomliggande orsaker och de drivkrafter som ligger till grund för otillåtna transporter av människor över vissa nationsgränser. Människosmugglingen är i huvudsak ett resultat av västvärldens alltmer tätslutna gränser. Genom bl.a. skärpta procedurregler av olika slag; transportörsansvar, hårdare gränskontroll, skärpta viseringsregler etc., har EU:s medlemsländer gjort det allt svårare för människor att få sin asylfråga prövad. Om istället fler gavs möjlighet att ta sig till Europa på laglig väg skulle många tragedier som människosmugglingen leder till kunna undvikas. Genom information och förebyggande arbete finns även en möjlighet att minska det cyniska spel som människosmuggling allt för ofta handlar om.

Ett av de avgörande problemen kring människosmuggling handlar om omöjligheten att skilja på människor som låter sig smugglas för att de har asylskäl eller andra skyddsbehov och människor som saknar detta. För de med asylskäl finns all anledning att uppmuntra deras rätt att nyttja sin mänskliga rättighet till skydd. För de som vetandes eller ovetandes inte har asylskäl eller andra skyddsbehov leder smugglingen till att personen i fråga kanske ruineras eller till och med förolyckas på vägen.

Människosmugglarnas verksamhet bygger på ett behov. Deras agerande kan ibland ta sig former som är avskyvärda och oacceptabla, men detta speglar främst den avskyvärda och

oacceptabla situation som miljontals människor såsom flyktingar befinner sig i.

Det finns allt för många tragedier att redovisa när människor kvävts, klämts, svultit, fryst eller törstat ihjäl i containrar eller lönnutrymmen hos olika transportörer. Det vanligaste är att skylla på de flyktingsmugglare som inte sällan tjänar stora pengar på oskyldiga människors nödläge. Vad som ofta förbigås är att ju tätare gränserna stängs, desto större är smugglarnas möjligheter. Skärpta straff för människosmuggling kommer inte att innebära att det mänskliga lidandet minskar. Tvärtom kommer insatser och risktagandet sannolikt att öka.

Distinktionen huruvida människosmuggling sker i vinstintresse eller av humanitära skäl är i bästa fall orimligt trubbig men alldeles för ofta helt irrelevant. Det torde vara en historisk mytbildning att alla som smugglade judiska flyktingar eller baltiska flyktingar i säkerhet under andra världskriget gjorde det endast av humanitära skäl. Resultatet, dvs. att ett antal människor bringades i säkerhet undan en säker död och förintelse borde vara den främsta utgångspunkten huruvida människosmuggling som sådan skall vara straffbar eller ej.

En person som beviljats tillfälligt uppehållstillstånd för att medverka vid brottmålsutredning mot en misstänkt människosmugglare måste garanteras stöd och hjälp genom behandling av trauman eller liknande. Slutligen anser vi att det är positivt att kommittén föreslår att permanent uppehållstillstånd skall kunna ges till personer som utsatts för människohandel och som av ett eller flera olika skäl inte rimligen kan återvända till sitt hemland. Tillämpningen av möjligheten till permanent uppehållstillstånd för dessa personer måste dock göras så att begreppet humanitet ges sin rätta innebörd.

Särskilt yttrande av experten Eva Ulfvebrand

Straffbestämmelser

Kommittén har haft i uppdrag bl.a. att utreda såväl transportörsansvar som straff för människosmugglare. Detta är dock bara enstaka frågor i ett mycket större sammanhang. I Europa pågår idag intensiva diskussioner för att på olika sätt förhindra invandring till EU. Detta har samtidigt lett till att de som är i behov av skydd undan förföljelse fått allt svårare att ta sig till EUländernas gränser. Allt fler har tvingats i händerna på smugglare och kriminella nätverk. Enligt uppgifter till kommittén har omkring 60% av dem som sökt asyl i Sverige under år 2001 kommit hit via smugglare. Nästan två tredjedelar av de asylsökande i Sverige har alltså under år 2001 ansett det nödvändigt att använda sig av smugglare. Med pågående förhandlingar om transportörsansvar, hårdare gränskontroll, viseringsplikt etc. samt den handlingsplan EU antagit rörande illegal invandring, anser jag att man samtidigt måste diskutera alternativa metoder för att tillgodose de skyddsbehövandes behov. Det är visserligen glädjande att kommittén nämner problematiken och bl.a. tar upp frågan om att söka asyl på en ambassad, även om kommittén hänvisar till att en utredning om detta måste göras i annat sammanhang. Jag anser dock att ett helhetsgrepp i frågan borde tas redan nu och att delfrågor som till exempel höjda straff för smugglare skulle övervägas först i detta sammanhang. Jag anser att någon närmare analys av de höjda straffsatser som kommittén föreslår inte gjorts, och att frågan behöver utredas vidare innan ställning kan tas. Samtidigt menar jag att kommitténs förutsättningar att fritt behandla frågan åtminstone i praktiken i stort försvunnit med tanke på att regeringen samtidigt med kommitténs arbete förhandlat fram ett direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa m.m. liksom ett rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Rambeslutet har dessutom redan antagits av riksdagen.

Humanitär klausul

Jag anser, tvärtemot vad kommittén föreslår, att Sverige med stöd av artikel 1 punkten 2 i EU-direktivet, den s.k. humanitära klausulen, ska införa en rätt att inte införa påföljder för någon ”som avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid med denna stats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering.” Detta ska enligt direktivet kunna ske om syftet med handlandet är att ge humanitärt stöd till personen ifråga.

Uppehållstillstånd

Jag stöder förslaget att permanent uppehållstillstånd ska kunna ges till personer som utsatts för människohandel och som av olika skäl inte kan återvända hem. Jag anser dock att kravet på ”att en viktig omständighet måste vara att utlänningen synes ha brutit den kontakt han eller hon haft med gärningsmannen och inte ger intryck av att på grund av t.ex. rädsla eller skuldförhållande alltjämt stå i något beroendeförhållande till denne,” är allt för kategoriskt och att frågan i verkligheten är mycket mer komplex. Det är viktigt att en generös tillämpning av möjligheten till permanent uppehållstillstånd görs. Jag anser vidare att personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka vid eventuell brottmålsutredning alltid måste erbjudas psykologisk hjälp eller annat stöd som de kan vara i behov av.

Personkontroller efter Schengeninträdet

Kommittén bedömer att för att arbetet mot illegal invandring och människohandel ska kunna göras effektivt krävs att de borttagna personkontrollerna vid resor inom Schengen kompenseras. Detta bör, i områden där det anses motiverat, ske med stöd av informationsstyrda poliskontroller, framförallt nära gränserna. Kommittén menar att regeringen bör se till att frågan om hur detta bör regleras snarast blir föremål för särskild utredning. Exempel på åtgärder som skulle kunna användas ges också av kommittén.

Jag är medveten om att kommittén inte ger några direkta förslag men jag vill ändå vända mig mot det sätt på vilket kommittén

behandlar frågan. De exempel som kommittén ger kan få diskriminerande effekt. Jag anser därför att avsnittet 8.4 borde utgå.

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Anhörigkommittén (UD 2000:03)

Dir. 2000:81

Beslut vid regeringssammanträde den 29 november 2000

Sammanfattning av uppdraget

Regeringen beslutade den 11 maj 2000 att tillsätta en parlamentarisk kommitté som skulle utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till Sverige (UD 2000:03, dir. 2000:36). Kommittén ges nu ett utökat uppdrag.

Kommittén skall – utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens

bestämmelser om straff för människosmuggling och samma lags bestämmelser om transportörsansvar, – utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas när det

gäller fall av såväl människosmuggling som människohandel samt ta ställning till vilka möjligheter som finns att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott.

För tilläggsuppdraget gäller att kommittén skall lägga fram förslag på författningsändringar om den kommer fram till att det finns behov av sådana ändringar.

Gällande bestämmelser

Människosmuggling och människohandel

Med människosmuggling avses normalt organisation av illegal transport av människor över nationella gränser. Med begreppet människohandel brukar man däremot avse sådan – i regel

gränsöverskridande – handel med människor med inslag av otillbörliga påtryckningar eller utnyttjanden som syftar till någon form av exploatering av dem. Människosmuggling å ena sidan kan ingå som ett led i människohandel, men kan också äga rum utan någon sådan koppling. Människohandel å andra sidan kan också ske genom att människor transporteras över gränser på ett lagligt sätt.

Det har sedan länge varit straffbart att hjälpa en utlänning att resa in i Sverige i strid med gällande bestämmelser. En av straffbestämmelserna finns i 10 kap. 2 a § utlänningslagen (1989:529, UtlL). Straffet är fängelse i högst sex månader eller, om omständigheterna är mildrande, böter. Är brottet grovt kan fängelse i högst två år dömas ut. Även försök och förberedelse till brottet är straffbart.

År 1984 infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte organiserar resor till Sverige för utlänningar som inte har tillstånd att resa in i landet (10 kap. 5 § UtlL). Tidigare var det högsta straffet som kunde dömas ut ett års fängelse. År 1989 höjdes straffmaximum till två års fängelse. År 1994 och 1997 skärptes lagstiftningen dels genom att vissa former av medhjälp blev straffbara, dels genom att straffmaximum för huvudbrottet höjdes till fyra års fängelse. Bestämmelsen har därefter inte ändrats.

Enligt den nuvarande lydelsen av bestämmelsen kan den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa till Sverige, dömas till fängelse i högst fyra år eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse i högst sex månader. Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa hit döms för medhjälp till brottet, om han eller hon insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som nämnts ovan.

För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs det inte att utlänningen tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i Sverige olagligt. Det har inte heller någon betydelse om utlänningen efter inresan får rätt att stanna här, t.ex. som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Det avgörande är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar kommer till Sverige utan de handlingar som behövs samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Verksamhetens omfattning och hur stor vinst som organisatören gör är faktorer

som kan vägas in vid bedömningen av brottets straffvärde. Straffansvar kan också bli aktuellt om verksamheten inte avser främjande av hela resan från hemlandet till Sverige, utan endast en etapp. En förutsättning torde dock vara att det för den som främjat utlänningens resa stod klart att Sverige var målet för resan.

10 kap. 5 § UtlL tar bara sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Att någon försörjer sig genom sådan verksamhet som nu har nämnts har i praxis ansetts tillräckligt för straffansvar (se NJA 1990 s. 115). Den som endast får sina direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte kunna straffas enligt bestämmelsen.

I samband med lagändringen år 1997, som innebar en skärpning av straffskalan, övervägdes även om rekvisitet att verksamheten skall ha skett ”i vinstsyfte” skulle ändras till att den skett ”mot betalning”. Regeringen menade emellertid att det var väsentligt att det inte uppstod någon tveksamhet om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till Sverige för att här ansöka om asyl eller annat uppehållstillstånd. Slutsatsen blev därför att rekvisitet ”i vinstsyfte” skulle vara kvar (prop. 1996/97:25, s. 225). Riksdagen delade denna uppfattning (bet. 1996/97:SfU5 s. 85, rskr. 1996/97:80).

Transportörsansvar

Transportörsansvar regleras i 9 kap. 2 § UtlL. Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, är transportören skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige samt för resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med.

Denna skyldighet kan transportören helt eller delvis befrias ifrån, om

1. han visar att han haft skälig anledning att anta att utlänningen

hade rätt att resa in i Sverige, eller

2. det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl

framstår som uppenbart oskäligt att utkräva kostnaden.

Riksdagen godkände år 1998 Sveriges anslutning till Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15, rskr.

1997/98:181). Enligt konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet av den 14 maj 1985, artikel 26, skall de stater som träffat avtalet införa regler om transportörers ansvar i sin nationella lagstiftning. Transportören skall bl.a. ordna utlänningens resa tillbaka till det tredje land där resan började. Om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutningen till Genèvekonventionen den 28 juni 1951 angående flyktingars rättsliga ställning och New York-protokollet den 31 januari 1967, samt med hänsyn till ländernas egna grundlagar, skall vidare de avtalsslutande länderna förbinda sig att införa sanktioner mot transportörer som luft- eller sjövägen från tredje land till deras territorium befordrar dokumentlösa utlänningar.

Utredningsbehovet

Människosmuggling och människohandel

Med anledning av en motion föreslog Socialförsäkringsutskottet att riksdagen skulle begära en utredning av de bestämmelser om människosmuggling som trädde i kraft år 1994 och 1997 (bet. 1998/99:SfU5). Riksdagen biföll utskottets begäran (rskr. 1998/99:162). I motionen (mot. 1998/99:613) yrkades att en översyn av straffskalan för handel med och smuggling av människor skulle göras. Enligt motionärerna fanns det signaler som visade att människosmugglingen till och inom Europa skulle öka och bli ett allt större problem även för Sverige. Det kunde vara fråga om smuggling av människor på flykt undan krig och förtryck, men det kunde också vara fråga om smuggling av kvinnor och barn som syftade till att offren efter ankomsten till Sverige skulle utnyttjas inom sexindustrin, t.ex. främst för prostitution och pornografi. När det gällde sådan människohandel, t.ex. handel med kvinnor och barn, anförde motionärerna att detta ännu inte var ett omfattande problem inom Sverige, men väl så utbrett inom flera europeiska länder som Sverige har öppna gränser till genom EUmedlemskapet.

I Socialförsäkringsutskottets betänkande pekades på de ändringar av 10 kap. 5 § UtlL som gjorts under år 1994 och 1997. Utskottet anmärkte bl.a. att ändringarna år 1994 innebar en skärpning i förhållande till tidigare lagstiftning samt att ändringarna hade sin huvudsakliga bakgrund i upprörande fall av smuggling av

människor som ville söka uppehållstillstånd i Sverige. Utskottet framhöll att människohandel måste stävjas innan det får fotfäste här.

Socialförsäkringsutskottet anförde vidare att den utredning som skulle göras bl.a. borde omfatta en kartläggning av antalet gripanden och domar avseende nu aktuella brott samt en tolkning av innehållet i domarna.

Utskottet framhöll också att det för att straffansvar skall kunna utkrävas enligt den nuvarande lagstiftningen krävs att människosmugglingen skett ”i vinstsyfte”. Ett sådant rekvisit kunde enligt utskottets mening medföra svårigheter i bevishänseende, eftersom den som misstänks för brott kan hävda att han eller hon visserligen erhållit medel från dem som transporterats, men att dessa medel utgör kostnader för transporten. Ett alternativt sätt vore, enligt utskottet, att byta ut detta rekvisit t.ex. till ”mot betalning” vilket sannolikt skulle förenkla bevisföringen. Även denna fråga borde analyseras i den kommande utredningen. När utredningen redovisats borde regeringen återkomma till riksdagen med en redovisning av kartläggningen samt de eventuella förslag på författningsändringar som kan föranledas av vad utredningen kommit fram till.

Regeringen delar riksdagens uppfattning att det är av stor betydelse att frågorna utreds och gör följande närmare beskrivning av utredningsbehovet.

Utifrån gärningarnas straffvärde kan det finnas anledning att se över straffskalorna i utlänningslagens straffbestämmelser. Den utredning som skall göras bör därför omfatta en översyn av straffskalorna i 10 kap. 2 a § och 10 kap. 5 § UtlL.

Den organiserade olagliga invandringen till Sverige och utnyttjandet av människor i vinstsyfte som sådan verksamhet kan innebära förefaller att ha ökat sedan 1980-talet. Frågorna är föremål för uppmärksamhet inom såväl Förenta nationerna (FN) som i Europeiska unionen (EU) och Europarådet, förutom det arbete som pågår i ett flertal andra internationella organisationer.

Inom FN har bedrivits ett arbete, i vilket Sverige deltagit, genom vilket dels en konvention mot internationell organiserad brottslighet, dels tre tillhörande protokoll har förhandlats fram. Ett av de tre tilläggsprotokollen behandlar människosmuggling och ett behandlar människohandel.

När det gäller EU har ett flertal åtgärder vidtagits av olika institutioner under senare år. Här kan nämnas att det franska

ordförandeskapet i EU i juli 2000 presenterade ett förslag till direktiv och rambeslut för att bekämpa människosmuggling. Förslaget innehåller bl.a. en skyldighet för medlemsstaterna att förbjuda hjälp till olaglig inresa och vistelse i respektive länder samt medhjälp och anstiftan till sådana gärningar. Förslaget bereds i arbetsgruppen för materiell straffrätt inom Europeiska unionens råd. Den svenska regeringens ståndpunkt i förhandlingarna har varit att människosmuggling och människohandel är olika brott med skilda skyddsintressen i enlighet med hur protokollen till FNkonventionen om gränsöverskridande brottslighet är strukturerade.

Enligt konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 skall medlemsstaterna vidta vissa åtgärder för att bekämpa människosmuggling. Enligt artikel 27 i konventionen förbinder sig de avtalsslutande parterna att införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper, eller försöker hjälpa, utlänningar att resa in till eller vistas på någon parts territorium i strid mot den berörda partens lagstiftning om utlänningars inresa och vistelse.

Riksdagen beslutade i maj 2000 om en ny straffbestämmelse, 10 kap. 3 a § UtlL. Bestämmelsen innebär att även sådana handlingar som avses i artikel 27 i konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, vilka är riktade mot en annan Schengenstat än Sverige, blir straffbara (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000: 215, SFS 2000:351) Bestämmelsen avses träda i kraft i samband med att Sverige inträder som operativ medlem i Schengensamarbetet, vilket enligt planerna skall ske i mars 2001.

Transportörsansvar

Bestämmelser om transportörsansvar har funnits i den svenska lagstiftningen sedan år 1954. De nuvarande reglerna infördes i samband med 1989 års utlänningslag och finns i 9 kap. 2 § UtlL. Det har gått ett antal år sedan bestämmelserna infördes och under den tiden har förändringar skett, bl.a. är Sverige sedan år 1995 medlem i EU. Det franska ordförandeskapet i EU presenterade i juli 2000 ett förslag till ett direktiv om en harmonisering av lagstiftningen gällande sanktioner för de transportörer som befordrar dokumentlösa tredjelandsmedborgare till medlemsstaternas territorium.

I regeringens proposition Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42) anförde regeringen följande om utlänningslagens regler om transportörsansvar i förhållande till Schengenkonventionen: ”De svenska bestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts under Sveriges förhandlingar om anslutning till Schengensamarbetet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla Schengenkonventionens krav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senare skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska tillämpning, på nytt ta upp frågan till diskussion.” (prop. s. 73).

Regeringen noterar emellertid att det nu, i samband med förberedelserna inför Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet, har satts i fråga om de svenska reglerna om transportörsansvar stämmer överens med bestämmelserna i Schengenkonventionen när det gäller möjligheten att ålägga en transportör ekonomiska sanktioner.

Utredningsuppdraget

Människosmuggling och människohandel

Kommittén skall undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i utlänningslagen som trädde i kraft 1994 och 1997 är ändamålsenligt utformade och vilka effekter bestämmelserna har haft i den praktiska rättstillämpningen.

När det gäller den praktiska tillämpningen av utlänningslagens straffbestämmelser om människosmuggling skall kommittén kartlägga antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats med stöd av bestämmelserna. Dessutom skall de domar som meddelats analyseras med ett särskilt fokus på vilken betydelse rekvisitet ”i vinstsyfte” har haft för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor. Kommittén skall även överväga vilka möjligheter det finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen utifrån gärningarnas straffvärde.

Människosmuggling och människohandel är två olika begrepp. Kommittén skall undersöka om lagföringen av personer som gör sig skyldiga till människosmuggling och människohandel kan

underlättas. När det särskilt gäller människohandel bör kommittén också analysera vilka former av stöd och rättsligt skydd som bör erbjudas offer för att de skall kunna bistå i utredningar om brott och på vilka grunder dessa personer kan eller framöver borde kunna vistas i Sverige under brottsutredningar och rättegångar.

De nu lämnade uppdragen har som grundval ett migrationsperspektiv. Arbetet skall ha som utgångspunkt att göra det lättare att utreda och lagföra fall av såväl människosmuggling som människohandel. Det kan handla om att vittnen eller personer som utsatts för brott inte direkt avvisas eller utvisas ur Sverige när de påträffas här, utan att offren ges rättsligt och annat stöd så att de kan delta i brottsutredningar och rättegångar och på så sätt underlätta för t.ex. polis och åklagare att framgångsrikt och kostnadseffektivt driva förundersökningar framåt. Kommittén skall beakta de problem och förslag till åtgärder som Rikskriminalpolisen har tagit upp i sina rapporter om människohandel med kvinnor. Även möjligheterna för sådana brottsoffer som nu nämnts att i övrigt ta till vara sina rättigheter bör belysas. Kommittén skall i förekommande fall närmare ange på vilken rättslig grund personen i fråga skall kunna vistas lagligt i Sverige den tid som behövs. Utgångspunkten bör vara vad som anges i rådets gemensamma åtgärd 97/154/RIF av den 24 februari 1997 om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn.

Kommittén bör uppmärksamma att människosmuggling inte sällan bedrivs under ovärdiga former eller under förhållanden som är direkt farliga för enskilda människor, t.ex. att båttransporter sker i undermåliga fartyg som innebär stora risker för liv eller hälsa hos dem som transporteras. Givetvis är det angeläget att lagföra personer som organiserar och utför sådan verksamhet. Det kan dock samtidigt vara så att smuggling in i landet är det enda realistiska alternativet för en genuint skyddsbehövande som vill kunna söka asyl och att smugglingen kan sammanfalla med den smugglades intressen.

Kommittén skall även överväga om det finns anledning att förse straffbestämmelserna med en särskild brottsrubricering – t.ex. människosmuggling – i syfte att göra lagstiftningen tydligare. Bakgrunden är att det kan ha betydelse för exempelvis polisens verksamhet att i register direkt kunna se att en person tidigare har lagförts för t.ex. ”människosmuggling” i stället för den mer allmänt hållna brottsbenämningen ”brott mot utlänningslagen”.

Frågor om på vilket sätt människohandel som syftar till sexuell exploatering av människor skall kriminaliseras och om jurisdiktion för sådana brott utreds för närvarande av en parlamentarisk kommitté under Justitiedepartementet, 1998 års sexualbrottskommitté (Ju 1998:03). Denna kommitté skall ha avslutat sitt uppdrag senast den 1 februari 2001. Sexualbrottskommittén skall enligt direktiven bl.a. utreda om det finns ett behov av ett särskilt brott som tar sikte på handel med människor, främst kvinnor och barn, för sexuella ändamål (dir. 1998:48). Givetvis bör Sexualbrottskommitténs arbete beaktas.

Kommittén bör i den här delen inte begränsa sig till enbart situationer med människosmuggling eller människohandel utan överväga om ett likartat förhållningssätt kan anläggas vid andra brott mot utlänningslagstiftningen.

Eventuella författningsförslag i den här delen måste utformas utifrån perspektivet att handlingar som innebär människosmuggling kan vara humanitärt motiverade. Det bör också beaktas att människosmuggling kan vara det enda realistiska alternativ som står till buds för en genuint skyddsbehövande som vill ta sig till Sverige för att söka asyl. Vidare skall beaktas att offer för människohandel har utsatts för mycket allvarlig brottslighet.

Transportörsansvar

Kommittén skall även se över reglerna om transportörsansvar i 9 kap. 2 § UtlL. Den skall därvid ta del av erfarenheterna av regler om transportörsansvar i andra EU-länder. Det finns alltså, enligt regeringens mening, anledning dels att utvärdera de nu gällande bestämmelserna i utlänningslagen om transportörsansvar, dels att ta del av erfarenheter av andra EU-medlemsstaters regler på området.

Vid utredningsarbetet skall kommittén beakta de internationella åtaganden som Sverige har gjort på området – särskilt artikel 26.2 i Schengenkonventionen – samt det övriga internationella arbete som pågår. Utredningen bör presentera förslag till den författningsreglering som behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.

Det bör understrykas att eventuella förslag självfallet måste vara förenliga med Genèvekonventionen.

Tidsramar

Som tidigare har nämnts skall kommitténs uppdrag, enligt de ursprungliga direktiven, vara avslutat den 1 mars 2001. Med hänsyn bl.a. till de nya uppgifter som kommittén nu får förlängs tiden för kommitténs uppdrag till den 31 december 2001. Med ändring av vad som tidigare angivits skall kommittén dock senast den 1 juni 2001 i ett delbetänkande redovisa uppdraget om utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring. Den del av utredningen som rör transportörsansvar skall redovisas senast den 31 juli 2001.

(Utrikesdepartementet)

Rådets direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse

Utkastet till direktiv i senaste svensk version har följande lydelse:

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR FATTAT DETTA DIREKTIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artiklarna 61 a och 63.3 b i detta,

med beaktande av Republiken Frankrikes initiativ,

med beaktande av Europaparlamentets yttrande, och

av följande skäl:

(1) (…)

(2) Ett av Europeiska unionens mål är att ett område med frihet, säkerhet och rättvisa gradvis skall upprättas, vilket bl.a. innebär att olaglig invandring måste bekämpas.

(3) Åtgärder bör därför vidtas för att bekämpa hjälp till olaglig invandring, inte bara om den har samband med det olagliga passerandet av gränsen i strikt mening utan även om hjälpen ges i avsikt att stödja nätverk som utnyttjar människor.

(4) Det är därför av avgörande betydelse att det görs en tillnärmning av de befintliga rättsliga bestämmelserna, särskilt å ena sidan den exakta definitionen av överträdelsen i fråga och undantagen, vilket är ämnet för detta direktiv, och å andra sidan minimibestämmelser för påföljderna, ansvar för juridiska personer och behörighet, vilket är ämnet för rådets rambeslut .../.../RIF om

förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse.

(5) Detta direktiv syftar till att definiera hjälp till olaglig invandring och följaktligen göra genomförandet av rambeslut .../.../RIF om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse mer verkningsfullt, för att kunna förebygga denna typ av brott.

(6) Detta direktiv kompletterar andra instrument som antagits för att bekämpa olaglig invandring, olaglig anställning, människohandel och sexuellt utnyttjande av barn.

(7) Detta direktiv utgör en vidareutveckling av Schengenregelverket i enlighet med artikel 1 i rådets beslut 1999/437/EG av den 17 maj 1999 om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtal som har ingåtts mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa båda staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket.

(8) I enlighet med artikel 3 i protokollet om Förenade kungarikets ställning, fogat till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, meddelade Förenade kungariket, i brev av den 30 oktober 2000, sin önskan att delta i beslutet om och tillämpningen av detta direktiv.

(9) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokollet om Danmarks ställning, fogat till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, deltar inte Danmark i beslutet om detta instrument, som därför inte skall vara bindande för eller tillämpligt i Danmark. Eftersom detta instrument bygger på Schengenregelverket enligt bestämmelserna i avdelning IV i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall Danmark, i enlighet med artikel 5 i nämnda protokoll, inom en tid av sex månader efter det att rådet har beslutat om detta instrument besluta huruvida det skall omsätta instrumentet i sin nationella lagstiftning.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1 Allmän överträdelse

1. Varje medlemsstat skall anta lämpliga påföljder för

a) var och en som avsiktligt hjälper en person som inte är

medborgare i en medlemsstat att resa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid mot denna stats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering,

b) var och en som i vinstsyfte avsiktligt hjälper en person som inte

är medborgare i en medlemsstat att vistas på en medlemsstats territorium i strid mot denna stats lagstiftning om utlänningars vistelse.

2. Varje medlemsstat får besluta att inte införa påföljder för sådant handlande som avses i punkt 1 a genom att tillämpa sin nationella lagstiftning och praxis om syftet med handlandet är att ge humanitärt stöd till personen i fråga.

Artikel 2 Deltagande, anstiftan

Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de påföljder som avses i artikel 1 även tillämpas på var och en som

a) är anstiftare till, eller

b) är medbrottsling, eller

c) försöker begå någon av de handlingar som avses i artikel 1.1 a

eller 1.1 b.

Artikel 3 Påföljder

Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de handlingar som avses i artiklarna 1 och 2 omfattas av effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.

Artikel 4 Genomförande

1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före [...]. De skall genast underrätta kommissionen om detta. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv samt en jämförelsetabell som visar hur bestämmelserna i detta direktiv motsvarar de antagna nationella bestämmelserna. Kommissionen skall underrätta de övriga medlemsstaterna om detta.

Artikel 5 Upphävande

Bestämmelsen i artikel 27.1 i Schengenkonventionen skall upphävas från och med den [...]. När en medlemsstat genomför detta direktiv i enlighet med artikel 4.1 före detta datum, skall nämnda bestämmelse upphöra att gälla för denna medlemsstat från och med datumet för genomförandet.

Artikel 6 Ikraftträdande

Detta direktiv skall tillämpas från och med den dag då det offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Artikel 7 Adressater

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

Rådets rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse

Utkastet till rambeslut i senaste svensk version har följande lydelse:

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR FATTAT DETTA RAMBESLUT

med beaktande av Fördraget om Europeiska unionen, särskilt artiklarna 29, 31 e och 34.2 b i detta,

med beaktande av Republiken Frankrikes initiativ,

med beaktande av Europaparlamentets yttrande, och

av följande skäl:

(1) Ett av Europeiska unionens mål är att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att bland medlemsstaterna utforma gemensamma insatser på områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete.

(2) Inom denna ram bör åtgärder vidtas för att bekämpa hjälp till olaglig invandring, inte bara om den har samband med det olagliga passerandet av gränsen i strikt mening utan även om hjälpen ges i avsikt att stödja nätverk som utnyttjar människor.

(3) Det är därför av avgörande betydelse att det görs en tillnärmning av de befintliga rättsliga bestämmelserna, särskilt å ena sidan den exakta definitionen av överträdelsen i fråga och undantagen, vilket är ämnet för direktiv 2000/.../EG om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse och å andra sidan minimibestämmelser för påföljderna, ansvar för juridiska personer och behörighet, vilket är ämnet för detta rambeslut.

(4) Det är även av avgörande betydelse att de möjliga åtgärderna inte begränsas till endast fysiska personer utan att åtgärder föreskrivs i fråga om juridiska personers ansvar.

(5) Detta direktiv kompletterar andra instrument som antagits för att bekämpa olaglig invandring, olaglig anställning, människohandel och sexuellt utnyttjande av barn.

(6) Detta rambeslut utgör en vidareutveckling av Schengenregelverket i enlighet med artikel 1 i rådets beslut 1999/437/EG av den 17 maj 1999 om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtal som har ingåtts mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa båda staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1 Påföljder

1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de handlingar som definieras i artiklarna 1 och 2 i direktiv 2000/.../EG är belagda med straffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande och kan medföra utlämning.

2. I tillämpliga fall kan de påföljder som avses i punkt 1 åtföljas av följande åtgärder:

 Förverkande av de transportmedel som har använts för att begå

brottet.

 Förbud mot att direkt eller genom mellanhand utöva den

yrkesverksamhet under vilken brottet begicks.

 Återsändande.

3. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att sådana handlingar som definieras i artikel 1.1 a och, i

den mån det är relevant, i artikel 2 a, i direktiv 2000/.../EG är belagda med frihetsstraff, med en högsta gräns som inte får understiga [åtta år], om gärningarna har begåtts i vinstsyfte och under någon av följande omständigheter:

 Brottet har begåtts som ett led i kriminella organisationers

verksamhet enligt rådets gemensamma åtgärd av den 21 december 1998, beslutad av rådet på grundval av artikel K 3 i fördraget.

 Brottet har varit förenat med livsfara för de personer som

utsätts för brottet.

4. Om det är nödvändigt för att bevara enhetligheten i det nationella straffrättsliga systemet, skall de gärningar som anges i punkt 3 beläggas med frihetsstraff där den högsta straffsatsen inte får understiga sex år, förutsatt att det är ett av de strängaste straffen för brott som är lika allvarliga.

Artikel 2 Juridiska personers ansvar

1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktiv 2000/.../EG, när dessa begås för den juridiska personens räkning av en person som har agerat på egen hand eller som en del av ett organ underställt den juridiska personen och som har en ledande ställning inom den juridiska personen, grundad på

 befogenhet att företräda den juridiska personen, eller

 befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar,

eller

 befogenhet att utöva kontroll över den juridiska personen.

2. Förutom i de fall som redan har angivits i punkt 1, skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en juridisk person kan ställas till ansvar, när brister i den övervakning eller kontroll som skall utföras av en sådan person som avses i punkt 1 har gjort det möjligt att utföra sådana handlingar som skall

leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktiv 2000/.../EG, när dessa begås för den juridiska personens räkning av en person som är underställd denna.

3. Den juridiska personens ansvar för sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktiv 2000/.../EG får inte utesluta lagföring av de fysiska personer som är (...) gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till ett brott enligt punkt 1.

Artikel 3 Påföljder för juridiska personer

1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till ansvar i enlighet med artikel 2.1 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder som skall innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter och som kan innefatta andra påföljder, som

a) fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd,

b) tillfälligt eller permanent näringsförbud,

c) rättslig övervakning,

d) rättsligt beslut om avveckling av verksamheten.

2. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en juridisk person som har befunnits ansvarig i enlighet med artikel 2.2 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder eller åtgärder.

Artikel 4 Behörighet

1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att fastställa sin behörighet rörande sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktiv 2000/.../EG och som begås

a) helt eller delvis på medlemsstatens territorium, eller

b) av en av dess medborgare, eller

c) till förmån för en juridisk person som är etablerad på denna

medlemsstats territorium.

2. Om inte annat följer av bestämmelserna i artikel 4 a, kan en medlemsstat besluta att inte tillämpa eller att endast i särskilda fall eller under särskilda omständigheter tillämpa behörighetsregeln i

 punkt 1 b.  punkt 1 c.

3. Varje medlemsstat skall skriftligen underrätta rådets generalsekreterare om sitt beslut att tillämpa punkt 2, om så är lämpligt med angivande av de särskilda omständigheter eller förhållanden då beslutet skall gälla.

Artikel 4 a Utlämning och åtal

1. a) Varje medlemsstat som enligt sin nationella lagstiftning inte utlämnar sina egna medborgare skall vidta de åtgärder som krävs för att fastställa sin behörighet rörande sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktiv 2000/.../EG, när dessa begås av en av dess egna medborgare utanför dess territorium.

b) Varje medlemsstat skall, när en av dess medborgare anklagas för att i en annan medlemsstat ha utfört en sådan handling som definieras i direktiv 2000/.../EG och den inte utlämnar denna person till den andra medlemsstaten enbart på grund av dennes medborgarskap, hänskjuta fallet till sina egna behöriga myndigheter för väckande av åtal, om så är lämpligt. För att möjliggöra åtal, skall de akter, den information och de bevisföremål som rör brottet överlämnas enligt förfarandena i artikel 6.2 i den europeiska utlämningskonventionen. Den ansökande medlemsstaten skall informeras om det åtal som väckts och om resultatet av detta.

2. I denna artikel skall ”medborgare” i en medlemsstat tolkas i enlighet med en eventuell förklaring som denna stat avgett enligt

artikel 6.1 b och c i den europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957, i tillämpliga fall ändrad genom de förklaringar som avgetts beträffande den konvention som upprättats på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater.

Artikel 5 Internationell flyktingrätt

Detta rambeslut skall vara tillämpligt utan åsidosättande av det skydd som ges flyktingar och asylsökande enligt den internationella flyktingrätten eller andra internationella instrument för de mänskliga rättigheterna, särskilt medlemsstaternas internationella åtaganden enligt artiklarna 31 och 33 i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom 1957 års New York-protokoll.

Artikel 6 Överföring av information mellan medlemsstaterna

1. Om en medlemsstat underrättas om sådana handlingar som skall leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse och som strider mot en annan medlemsstats lagstiftning om inresa och vistelse för utlänningar, skall den informera denna medlemsstat.

2. Varje medlemsstat som, på grund av en överträdelse av den nationella lagstiftningen om utlänningars inresa och vistelse, hemställer om att en annan medlemsstat skall väcka åtal mot sådana handlingar som skall leda till påföljd i enlighet med artiklarna 1 och 2 i direktivet om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse, måste genom en officiell rapport eller ett intyg från de behöriga myndigheterna ange vilka bestämmelser i lagstiftningen som har överträtts.

Artikel 7 Genomförande

1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i detta rambeslut före [...].

2. Medlemsstaterna skall samma datum till rådets generalsekretariat och kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser som omsätter skyldigheterna enligt detta rambeslut i nationell lagstiftning. Rådet skall på grundval av dessa uppgifter och en skriftlig rapport från kommissionen senast [...] bedöma i vilken utsträckning medlemsstaterna har följt detta rambeslut.

Artikel 8 Upphävande

Bestämmelserna i artikel 27.2 och 27.3 i Schengenkonventionen skall upphävas från och med den [...]. När en medlemsstat före detta datum genomför detta direktiv i enlighet med artikel 7.1, skall nämnda bestämmelse upphöra att gälla för denna medlemsstat från och med datumet för genomförandet.

Artikel 9 Ikraftträdande

Detta rambeslut träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Rådets rambeslut av den 15 mars 2001 om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR FATTAT DETTA RAMBESLUT

med beaktande av Fördraget om Europeiska unionen, särskilt artikel 31 och artikel 34.2 b i detta,

med beaktande av Republiken Portugals initiativ(1),

med beaktande av Europaparlamentets yttrande(2), och

av följande skäl:

(1) I enlighet med rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt tillämpa bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, särskilt punkt 19 och punkt 51 c i handlingsplanen, bör frågan om stöd till brottsoffer utredas inom fem år efter det att fördraget trätt i kraft genom en jämförande studie av systemen för ersättning till brottsoffer och en bedömning av om det är möjligt att anta åtgärder inom Europeiska unionen.

(2) Kommissionen överlämnade den 14 juli 1999 till Europaparlamentet, rådet och Ekonomiska och sociala kommittén ett meddelande med titeln ”Brottsoffer i Europeiska unionen - reflexioner över normer och åtgärder”. Europaparlamentet godkände den 15 juni 2000 en resolution om kommissionens meddelande.

(3) I slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors den 15–16 oktober 1999, särskilt i punkt 32 i dessa, föreskrivs att miniminormer för skydd av brottsoffer, särskilt för offrens tillgång till rättvisa och rätt till skadestånd, inbegripet juridiska kostnader,

bör utarbetas. Dessutom bör nationella program för att finansiera såväl statliga som icke-statliga åtgärder för stöd till och skydd av offren inrättas.

(4) Medlemsstaterna bör göra en tillnärmning av sina lagar och andra författningar i den mån det behövs för att genomföra målet att ge brottsoffer en hög skyddsnivå, oberoende av i vilken medlemsstat de befinner sig.

(5) Det är viktigt att brottsoffrens behov betraktas och hanteras med en helhetssyn och samordnat så att man undviker partiella eller inkonsekventa lösningar som kan leda till sekundär traumatisering.

(6) Bestämmelserna i detta rambeslut begränsas därför inte till att tillgodose brottsoffrens intressen inom ramen för straffrättsliga förfaranden i strikt mening. De omfattar även vissa åtgärder för stöd till brottsoffer före eller efter det straffrättsliga förfarandet som kan mildra brottets verkningar.

(7) Åtgärderna för stöd till brottsoffer, i synnerhet bestämmelserna om ersättning och medling, berör inte de särskilda lösningar som tillämpas i civilprocessrätten.

(8) Det är nödvändigt att tillnärma de regler och den praxis som gäller för brottsoffrets ställning och grundläggande rättigheter, särskilt när det gäller rätten till en värdig behandling, rätten att informera och få information, rätten att förstå och bli förstådd, rätten till skydd på olika stadier av förfarandet och rätten till beaktande av att det är en nackdel att befinna sig i en annan medlemsstat än den där brottet begicks.

(9) Bestämmelserna i detta rambeslut medför emellertid inte någon skyldighet för medlemsstaterna att se till att brottsoffer ges en behandling motsvarande den som ges parter i det rättsliga förfarandet.

(10) Det är viktigt med insatser från specialiserade enheter och organisationer för stöd till brottsoffer såväl före som under och efter det straffrättsliga förfarandet.

(11) De personer som kommer i kontakt med brottsoffer bör få lämplig och tillräcklig utbildning eftersom det är av avgörande betydelse både för brottsoffren och för att uppnå målen med det rättsliga förfarandet.

(12) Det är lämpligt att utnyttja befintliga mekanismer för samordning av kontaktpunkter som bildar nätverk i medlemsstaterna, såväl inom rättsväsendet som mellan organisationer för stöd till brottsoffer.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1 Definitioner

I detta rambeslut används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

a) brottsoffer: varje fysisk person som har lidit skada, inklusive

fysisk och mental skada, känslomässigt lidande, materiell förlust, som direkt förorsakats av handlingar eller underlåtelser som strider mot den straffrättsliga lagstiftningen i en medlemsstat.

b) organisation för stöd till brottsoffer: en icke-statlig, i en

medlemsstat lagligen etablerad organisation som under lämpliga förhållanden bedriver kostnadsfri stödverksamhet till brottsoffer som ett komplement till statens verksamhet på området. c) straffrättsligt förfarande: straffrättsligt förfarande i överensstämmelse med tillämplig nationell rätt.

d) rättsligt förfarande: inte bara det straffrättsliga förfarandet utan

även alla de kontakter som brottsoffret, i sin egenskap av brottsoffer, har med myndigheter, offentliga organ eller organisationer för stöd till brottsoffer, före, under eller efter det straffrättsliga förfarandet.

e) medling i straffrättsliga frågor: strävan att före eller under det

straffrättsliga förfarandet finna en förhandlingslösning mellan brottsoffret och förövaren av brottet, genom medling av en behörig person.

Artikel 2 Respekt och erkännande

1. Varje medlemsstat skall se till att brottsoffret får en verklig och lämplig roll i det straffrättsliga systemet. Den skall fortsätta att arbeta för att garantera att brottsoffren får en behandling som respekterar deras mänskliga värdighet under förfarandet och erkänna brottsoffrens rättigheter och legitima intressen inom ramen för straffrättsliga förfaranden.

2. Varje medlemsstat skall se till att särskilt utsatta brottsoffer får den särskilda behandling som på bästa sätt motsvarar deras situation.

Artikel 3 Förhör och framläggande av bevis

1. Varje medlemsstat skall säkerställa brottsoffrens möjlighet att höras under det rättsliga förfarandet och att lägga fram bevis.

2. Varje medlemsstat skall vidta lämpliga åtgärder för att se till att myndigheterna inte utsätter brottsoffer för fler förhör än vad som är nödvändigt för det straffrättsliga förfarandet.

Artikel 4 Rätten att få information

1. Varje medlemsstat skall se till att särskilt brottsoffer redan vid den första kontakten med brottsbekämpande organ, på ett sätt som bedöms som lämpligt och i möjligaste mån på allmänt kända språk, får tillgång till relevant information för att kunna bevaka sina intressen. Denna information skall minst innehålla uppgifter om följande:

a) Vilka myndigheter eller organisationer brottsoffren kan

vända sig till för att få stöd.

b) Vilken typ av stöd brottsoffren kan få.

c) Var och hur brottsoffren kan anmäla ett brott.

d) De olika delarna i det förfarande som följer på en anmälan

och brottsoffrens roll i samband därmed.

e) Hur och på vilka villkor brottsoffren kan få skydd.

f) I vilken utsträckning och på vilka villkor ett brottsoffer

kan få tillgång till

i. juridisk rådgivning, eller

ii. rättshjälp, eller

iii. varje annan form av rådgivning,

iv. om brottsoffren har rätt till det, när det gäller

punkterna i och ii.

g) Förutsättningar för ett brottsoffers rätt till ersättning.

h) Om ett brottsoffer är bosatt i en annan stat, de särskilda

mekanismer som denne kan åberopa för att skydda sina intressen.

2. Varje medlemsstat skall se till att ett brottsoffer som uttryckt önskemål därom, får information om

a) den fortsatta handläggningen av brottsoffrets anmälan,

b) relevanta fakta som, om åtal väcks, gör det möjligt för

brottsoffret att få reda på hur det straffrättsliga förfarandet mot den åtalade personen förlöper, i frågor som berör brottsoffret, utom i undantagsfall när detta kan skada den korrekta handläggningen av målet,

c) domstolens beslut.

3. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att se till att beslut kan fattas om att vid behov informera brottsoffren vid frigivningen av den för brottet åtalade eller dömda personen, åtminstone när det föreligger fara för brottsoffren.

4. En medlemsstat som på eget initiativ lämnar sådan information som avses i punkterna 2 och 3, skall se till att brottsoffren har rätt att välja att inte ta emot den, såvida det enligt det tillämpliga straffrättsliga förfarandet inte är obligatoriskt att sådan information lämnas.

Artikel 5 Garanterad information

Varje medlemsstat skall vidta nödvändiga åtgärder för att i möjligaste mån minimera de kommunikationssvårigheter som har att göra med ett brottsoffers möjlighet att i egenskap av vittne eller part i förfarandet förstå eller delta i de relevanta skedena i det straffrättsliga förfarandet på ett sätt som är jämförbart med de åtgärder medlemsstaten vidtar när det gäller svaranden.

Artikel 6 Särskild hjälp till brottsoffret

Varje medlemsstat skall se till att brottsoffer, kostnadsfritt när så är berättigat, får tillgång till rådgivning enligt artikel 4.1 f iii om sin roll under det rättsliga förfarandet, och i förekommande fall, till rättshjälp enligt artikel 4.1 f ii när de kan vara behöriga att uppträda som part i straffrättsliga förfaranden.

Artikel 7 Brottsoffrens kostnader vid straffrättsliga förfaranden

Varje medlemsstat skall, i enlighet med tillämpliga nationella föreskrifter, ge brottsoffer som uppträder som part eller som vittne möjlighet att få ersättning för kostnader som härrör från deras berättigade deltagande i straffrättsliga förfaranden.

Artikel 8 Rätt till skydd

1. Varje medlemsstat skall säkerställa adekvat skydd för brottsoffren och, vid behov, för deras familjer eller personer som är likställda med familjemedlemmar, när det gäller deras säkerhet och skyddet för privatlivet, så snart som de behöriga myndigheterna anser att det föreligger allvarlig risk för hämndaktioner eller om det finns starka indikationer på att deras privatliv kommer att utsättas för allvarliga och avsiktliga störningar.

2. I detta avseende och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 4 skall varje medlemsstat säkerställa möjligheten att vidta lämpliga åtgärder, om så är nödvändigt, såsom en del av domstolsförfarandet, i syfte att skydda privatliv och identitet för brottsoffren, deras familjer eller personer som är likställda med familjemedlemmar.

3. Varje medlemsstat skall dessutom se till att brottsoffren och förövarna inte behöver komma i kontakt med varandra i domstolslokalerna, såvida inte de straffrättsliga förfarandena kräver sådan kontakt. Där så är lämpligt, och för detta ändamål, skall varje medlemsstat efterhand föreskriva att domstolslokalerna skall vara försedda med särskilda väntrum för brottsoffren.

4. Varje medlemsstat skall, när det är nödvändigt att skydda brottsoffer, särskilt de mest utsatta, mot följderna av att vittna offentligt, se till att de genom domstolsbeslut kan få vittna

under sådana förhållanden som gör det möjligt att uppnå detta syfte, på varje sätt som är lämpligt och förenligt med de grundläggande principerna i lagstiftningen.

Artikel 9 Rätt till ersättning inom ramen för straffrättsliga förfaranden

1. Varje medlemsstat skall säkerställa att offret för en straffbar gärning inom rimlig tid och inom ramen för det straffrättsliga förfarandet har rätt att få ett beslut om ersättning från förövaren av brottet, utom då det i den nationella lagstiftningen, för vissa fall, föreskrivs att ersättning kommer att ges i annan ordning.

2. Varje medlemsstat skall vidta lämpliga åtgärder som underlättar och stödjer utbetalningen av adekvat ersättning till brottsoffren från förövaren.

3. De brottsoffret tillhöriga ägodelar som tagits i beslag under det rättsliga förfarandet och som kan återställas till brottsoffret skall återlämnas till brottsoffret utan dröjsmål såvida detta inte är omöjligt med hänsyn till det straffrättsliga förfarandet.

Artikel 11 Brottsoffer som är bosatta i en annan medlemsstat

1. Varje medlemsstat skall se till att dess behöriga myndigheter kan vidta lämpliga åtgärder för att minimera de svårigheter som uppstår när brottsoffret är bosatt i en annan stat än den där brottet inträffade, särskilt när det gäller rättsliga förfaranden. I detta syfte bör de behöriga myndigheterna särskilt kunna – besluta om möjligheten för brottsoffret att lämna vittnesmål omedelbart efter det att brottet förövats, – i största möjliga utsträckning utnyttja de bestämmelser om videokonferenser och telefonkonferenser som fastställs i artiklarna 10 och 11 i Europeiska unionens konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål av den 29 maj 2000 för att höra vittnen som är bosatta utomlands.

2. Varje medlemsstat skall se till att brottsoffer som har blivit utsatta för brott i en annan medlemsstat än den där de är bosatta kan göra en anmälan till de behöriga myndigheterna i den stat där de är bosatta, när de inte kunnat göra detta i den stat där brottet har begåtts eller om de, vid ett grovt brott, inte har velat göra en anmälan där.

Den behöriga myndighet dit anmälan har gjorts skall, om myndigheten inte själv kan utöva sin behörighet i detta avseende, utan dröjsmål översända anmälan till den behöriga myndigheten på det territorium där brottet begicks. Denna anmälan skall behandlas i enlighet med nationell rätt i den stat där brottet begicks.

Artikel 12 Samarbete mellan medlemsstater

Varje medlemsstat skall stödja, utveckla och förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna för att underlätta ett effektivare tillvaratagande av brottsoffrens intressen under straffrättsliga förfaranden, vare sig det görs i form av nätverk som är direkt knutna till rättsväsendet eller genom sådana som bygger på förbindelser mellan organisationer till stöd för brottsoffer.

Artikel 13 Specialtjänster och organisationer till stöd för brottsoffer

1. Varje medlemsstat skall, i samband med rättsliga förfaranden, främja anlitandet av stödsystem som har ansvaret för ett första mottagande av brottsoffren och för att därefter stödja och bistå dem, antingen genom att tillhandahålla särskilt utbildade personer inom offentliga organ eller genom att erkänna och finansiera organisationer till stöd för brottsoffer.

2. Varje medlemsstat skall uppmuntra åtgärder som vid de rättsliga förfarandena vidtas av sådan personal eller av organisationer till stöd för brottsoffer, särskilt när det gäller att

a) informera brottsoffren,

b) se till att brottsoffren får det stöd som deras omedelbara

behov kräver,

c) medfölja brottsoffren, vid behov och när detta är möjligt,

under straffrättsliga förfaranden,

d) biträda brottsoffren, på deras begäran, efter avslutade straff-

rättsliga förfaranden.

Artikel 14 Utbildning för de personer som medverkar i rättsliga förfaranden eller som på annat sätt har kontakt med brottsoffer

1. Varje medlemsstat skall genom sina offentliga organ eller genom att finansiera organisationer till stöd för brottsoffer, uppmuntra

initiativ som gör det möjligt för personer som medverkar i rättsliga förfaranden eller som på annat sätt har kontakt med brottsoffren att få en lämplig utbildning med särskild tonvikt vid de mest utsatta gruppernas behov.

2. Punkt 1 skall särskilt gälla personal inom polisen och yrkesverksamma inom rättsväsendet.

Artikel 15 Praktiska förhållanden när det gäller brottsoffrens situation under rättsliga förfaranden

1. Varje medlemsstat skall stödja att nödvändiga förutsättningar gradvis skapas – i fråga om rättsliga förfaranden i allmänhet och i fråga om lokaler där ett straffrättsligt förfarande kan inledas i synnerhet – för att försöka förebygga sekundär traumatisering och undvika att brottsoffren utsätts för onödiga påtryckningar. Det gäller i synnerhet att garantera ett lämpligt första mottagande av brottsoffren, och att skapa sådana förhållanden som är anpassade till deras situation i lokalerna.

2. Vid tillämpningen av punkt 1 skall varje medlemsstat särskilt beakta lokaler vid domstolar, polismyndigheter, offentliga organ och organisationer till stöd för brottsoffer.

En komparativ studie vid lagstiftning om människosmuggling

Brott Rekvisit Straffskala Intresse

Smuggling För in eller ut en vara i strid mot förbud eller villkor om införsel utan att anmäla varan för tullbehandling

Böter eller fängelse i högst 2 år

Fiskala intressen, säkerhetsaspekter

Grov smuggling

Led i systematisk brottslighet eller brottslighet av större omfattning, gärningen av särskilt farlig art eller annars inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse

Fängelse i lägst 6 månader och högst 6 år

Fiskala intressen, säkerhetsaspekter

Narkotikasmuggling

Smuggling av narkotika

Fängelse i högst tre år

Allmän ordning och hälsa

Grov narkotikasmuggling

Mängden narkotika, om yrkesmässig eller omfattande verksamhet, om verksamheten eller gärningen annars av särskilt farlig eller hänsynslös art

Fängelse i lägst 2 år och högst 10 år

Allmän ordning och hälsa

Olovlig befattning med smuggelgods

Transporterar, förvarar, döljer m.m. smuggelgods

Böter eller fängelse i högst 2 år

Fiskala intressen, säkerhetsaspekter

Vållande till annans död

Av oaktsamhet orsakar annans död

Fängelse i högst 2 år

Skydd för liv

Vållande till annans död, grovt brott

Gärningen bl.a. innefattat medvetet risktagande av allvarligt slag

Fängelse i lägst 6 månader och högst 6 år

Skydd för liv

Framkallande av fara för annan

Genom grov oaktsamhet utsätter annan för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom

Böter eller fängelse i högst 2 år

Skydd för liv och hälsa

Olaga frihetsberövande

För bort eller spärrar in någon eller på annat sätt berövar någon friheten

Fängelse i lägst 1 år och högst 10 år

Skydd för frihet och frid

Egenmäktighet med barn

Obehörigen skiljer ett barn under 15 år från vårdnadshavaren, om gärningen inte utgör brott mot frihet

Böter eller fängelse i högst 1 år

Skydd för familjens enhet

Egenmäktighet med barn, grovt brott

Fängelse i lägst 6 månader och högst 4 år

Skydd för familjens enhet

Ocker Vid avtal el. dyl. begagnar sig av annans trångmål m.m. till att bereda sig förmån som står i uppenbart missförhållande till vederlaget

Böter eller fängelse i högst 2 år

Skydd för den enskildes ekonomiska intressen och för det seriösa affärslivet

Ocker, grovt brott

Fängelse i lägst 6 månader och högst 4 år

Skydd för den enskildes ekonomiska intressen och för det seriösa affärslivet

Urkundsförfalskning

Framställer falsk urkund eller ändrar äkta urkund

Fängelse i högst 2 år

Skydd för tilltron till skriftliga handlingar m.m.

Grov urkundsförfalskning

Avsett bl.a. urkunder som är särskilt viktiga i den allmänna omsättningen eller gärningen annars varit av särskilt farlig art

Fängelse i lägst 6 månader och högst 6 år

Skydd för tilltron till skriftliga handlingar m.m.

Missbruk av urkund

Använder annans pass el. dyl. eller lämnar ut någons urkund att användas av annan

Böter eller fängelse i högst 6 månader

Skydd för tilltron till skriftliga handlingar m.m.

Missbruk av urkund, grovt brott

Fängelse i högst 2 år

Skydd för tilltron till skriftliga handlingar m.m.

Skyddande av brottsling

Gömmer eller i övrigt hjälper den som förövat brott

Böter eller fängelse i högst 1 år

Skydd för allmän ordning och verksamhet

Skyddande av brottsling, grovt brott

Fängelse i lägst 6 månader och högst 4 år

Skydd för allmän ordning och verksamhet

Främjande av flykt

Hjälper den som är frihetsberövad att komma lös eller döljer honom

Böter eller fängelse i högst 1 år

Skydd för allmän ordning och verksamhet

Främjande av flykt, grovt brott

Fängelse i lägst 6 månader och högst 4 år

Skydd för allmän ordning och verksamhet