Dir. 2008:103

Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen

(Ju 2007:13)

Dir.

2008:103

Beslut vid regeringssammanträde den 11 september 2008

Sammanfattning av uppdraget

Utredningen ska överväga om rätten till partsinsyn och kom-

munikationsplikten i allmänna domstolar bör regleras generellt i

rättegångsbalken. Utredningen ska också överväga i vilken mån

det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen respektive kom-

munikationsplikten med stöd av sekretesslagen (1980:100). Ut-

redningen ska föreslå de författningsändringar som den finner

motiverade.

Utredningstiden förlängs. Utredningen ska slutredovisa sitt

uppdrag senast den 31 juli 2009. Utredningen ska i ett delbetän-

kande senast den 15 oktober 2008 redovisa den del av uppdra-

get som består i hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar

av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen ska

i delbetänkandet också lämna förslag till förtydliganden av reg-

lerna i sekretesslagen om sekretessförordnande avseende upp-

gifter i domstolsbeslut i brottmål. Härvid ska utredningen beak-

ta Utvärderingsutredningens förslag till ändring i 12 kap. 4 §

sekretesslagen.

2

Utredningens nuvarande uppdrag

Regeringen tillkallade genom beslut den 23 augusti 2007 en

särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om insyn och

sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (dir.

2007:120). Utredningen har antagit namnet Insynsutredningen.

En central uppgift för Insynsutredningen är att överväga hur

långtgående en misstänkts, en åtalads respektive en dömd per-

sons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat ut-

redningsmaterial bör vara. När det gäller en parts rätt till insyn i

domstolsprocessen är utredningsuppdraget begränsat till i hu-

vudsak två frågor. Den ena frågan avser domstolens möjlighet

att – i förhållande till en tilltalad – upprätthålla sekretess för en

målsägandes, ett vittnes eller en medtilltalads adressuppgifter

m.m. Den andra frågan – som har samband med bestämmelser-

na om en modernare rättegång som träder i kraft den 1 novem-

ber 2008 och som innebär att berättelser som lämnas i bevissyf-

te i tingsrätt och hovrätt som huvudregel ska spelas in på video

– rör hur rätten till partsinsyn i fråga om videoupptagningar av

förhör bör hanteras.

Utredningen ska vidare bl.a. utreda i vilken mån domstols-

beslut som meddelats under en förundersökning och vid övrig

handläggning av brottmål bör vara offentliga samt tydliggöra

sekretesslagens reglering i detta avseende.

Utredningen är oförhindrad att ta upp närliggande frågor

som utredningen finner behöver analyseras och eventuellt regle-

ras för att utredningen ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett

tillfredsställande sätt eller som annars har samband med de pro-

blemställningar som ska utredas.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2008.

3

Bakgrund

Partsinsyn i allmän domstol

Rättegången vid allmän domstol bygger på principerna om

muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Rättegångens

muntlighetsprincip innebär att parternas yrkande, grunder, ut-

veckling av talan, bevisning m.m. ska framläggas för domstolen

i muntlig form vid en huvudförhandling. Omedelbarhetsprinci-

pen innebär att målets avgörande endast får grundas på vad som

förekommit vid huvudförhandlingen. Med koncentrationsprin-

cipen avses att mål ska avgöras efter en huvudförhandling som

pågår i ett sammanhang. När det gäller partens ställning i pro-

cessen är det ett grundläggande rättssäkerhetskrav att parter ska

ha rätt att få kännedom om alla omständigheter som åberopas

som bevis och som kan läggas till grund för ett avgörande i må-

let (SOU 1926:32 s. 156 och SOU 1938:44 s. 483).

Rätten till partsinsyn i domstolsprocessen är dock – till skill-

nad från den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsförfa-

randet enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken – inte uttryckligen

reglerad i rättegångsbalken utan följer indirekt av olika be-

stämmelser eller av grunderna för rättegångsbalken så som des-

sa formulerats i balkens förarbeten och numera uttolkas utifrån

Europakonventionens krav på en rättvis rättegång m.m.

Den rätt till insyn som en part kan ha enligt rättegångsbalken

kan komma i konflikt med sekretesslagens regler om sekretess.

Hur denna konflikt ska lösas regleras i 14 kap. 5 § sekretessla-

gen. Det får numera anses råda enighet om att 14 kap. 5 § sekre-

tesslagen inte i sig ger någon rätt för en part till insyn utan att

den rätten måste framgå av annan lagstiftning (se RÅ 2001 ref.

27). Bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen har dock gett

upphov till skilda tolkningar när det gäller en parts rätt till insyn

i sekretessbelagda uppgifter i mål vid allmänna domstolar (se

t.ex. NJA 1996 s. 439, NJA 2002 s. 433, RH 1994:41 och RH

1999:77 samt Ekosekretessutredningen, SOU 1999:53, Offent-

lighets- och sekretesskommittén, SOU 2003:99, prop.

2004/05:131 En modernare rättegång – reformering av proces-

sen i allmän domstol, samt JO 1995/96 s. 29).

4

Det förefaller således oklart om en parts rätt till insyn enligt

rättegångsbalken bara omfattar s.k. processmaterial eller, när

det gäller annat material än processmaterial, i vilken utsträck-

ning det finns en rätt till insyn som sträcker sig längre än rätten

var och en har att med stöd av tryckfrihetsförordningen ta del av

allmänna handlingar. Det råder också osäkerhet om huruvida

sekretess över huvud taget kan begränsa partens rätt att ta del av

uppgifter i ett mål.

En rättssäkerhetsgaranti som nära knyter an till partens in-

synsrätt är den kontradiktoriska principen. Denna princip är ett

element i rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europa-

konventionen och utgör därför redan en del av svensk rätt.

Kommunikationsplikten är en central del av den kontradiktoris-

ka principen. Genom principerna om muntlighet, omedelbarhet

och koncentration samt partens rätt att närvara vid huvudför-

handlingen, tänktes parten vid rättegångsbalkens införande all-

tid tillförsäkras en rätt till insyn i det material som domstolen

kan lägga till grund för ett avgörande. Vad som måste kommu-

niceras med parterna i en process regleras därför inte generellt i

rättegångsbalken. Det finns däremot vissa bestämmelser i bal-

ken om kommunikation i särskilda situationer.

Kommunikationsplikten inom förvaltningsprocessen och

förvaltningsrätten regleras generellt i bestämmelser i förvalt-

ningsprocesslagen (1971:291) och förvaltningslagen

(1986:223). Bestämmelserna syftar till att garantera att ett mål

eller ärende inte avgörs till en parts nackdel utan att parten har

fått del av det material som avgörandet grundas på. Även i la-

gen (1996:242) om domstolsärenden, som är tillämplig på hand-

läggningen av domstolsärenden i allmänna domstolar, finns be-

stämmelser om kommunikationsskyldighet (22 §).

Sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat

beslut

Enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen får en domstols förordnande

om sekretess inte omfatta domslutet eller motsvarande del av

annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av

synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller

5

ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller ankla-

gelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som

omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får

meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller

om andra utomordentliga av krig föranledda förhållanden råder.

Som utvecklas närmare i de ursprungliga direktiven är det

oklart i vilken mån uppgifter i beslut under en förundersökning

kan omfattas av sekretess (dir. 2007:120 s. 20 f.).

Utredningen har i uppdrag att utreda i vilken mån domstols-

beslut som meddelats under en förundersökning och vid övrig

handläggning av brottmål bör vara offentliga samt tydliggöra

sekretesslagens reglering i detta avseende. Utredningen är vida-

re oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredningen

finner behöver analyseras och regleras för att utredningen ska

kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller

som annars omfattas av uppdraget. Utredningen har mot denna

bakgrund förklarat att den avser att också utreda i vilken ut-

sträckning det bör vara möjligt att med stöd av 12 kap. 4 § sek-

retesslagen i domar i sexualbrottsmål förordna om fortsatt sek-

retess för identiteten på en målsägande som är part i brottmålet.

Sedan utredningsdirektiven beslutades har den s.k. Utvärde-

ringsutredningen (Ju 2007:12) avgett ett delbetänkande om sek-

retess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU

2008:65). Av delbetänkandet framgår att praxis i fråga om sek-

retess för en parts identitet i ett domslut eller motsvarande del

av annat beslut varierar och att det finns olika uppfattningar om

en uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut ingår

i själva domslutet. Utvärderingsutredningen anser att domslutet

i ett migrationsmål innefattar även uppgiften om vem domslutet

avser, åtminstone om det är ett domslut som kan verkställas mot

sökanden (s. 59-60). Utvärderingsutredningen föreslår därför i

delbetänkandet en ändring i 12 kap. 4 § sekretesslagen som in-

nebär att det ska vara tillåtet att förordna om sekretess för upp-

gift om parts identitet, som har tagits in i domslut eller motsva-

rande del av annat beslut, utan begränsning till situationer då ett

intresse av synnerlig vikt kräver det. Möjligheten föreslås dock

gälla endast om uppgiften omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14

§ första stycket sekretesslagen, dvs. om det kan antas att röjan-

6

de av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för

övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållan-

det mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller

organisation av utlänningar.

Bakgrunden till förslaget är enligt delbetänkandet att en möj-

lighet att förordna om sekretess för en parts identitet i domslutet

medför att domstolarna kan redovisa sin bedömning utförligt

utan risk för skada för sökanden. En sådan ordning ökar möjlig-

heterna att kontrollera domstolarnas verksamhet utan att den

enskildes behov av skydd eftersätts och innebär också att en

mer enhetlig praxis kan uppnås. Det finns dock enligt Utvärde-

ringsutredningen en risk för att den föreslagna lagstiftningen får

betydelse även på andra områden än det som berörs av den ut-

redningens uppdrag varför ändringen bör genomföras först i

samband med den mer övergripande översyn av bestämmelsen

som Insynsutredningen avser att genomföra (s. 64).

Behovet av ytterligare utredning

Partens rätt till insyn, m.m.

En parts rätt till insyn i domstolsförfarandet är en grundläggan-

de rättssäkerhetsgaranti. Att parten ska få kännedom om alla

omständigheter som åberopas som bevis och som kan läggas till

grund för ett avgörande i målet är också förutsatt i rättegångs-

balken. Rätten till insyn har emellertid inte kommit till direkt

uttryck i balken.

Som framgår ovan råder för närvarande osäkerhet om vilken

rätt en part har att under ett måls handläggning ta del av alla

uppgifter i akten och vilket rättsligt stöd en sådan insynsrätt har.

Det råder också oklarhet om i vilken utsträckning sekretess kan

begränsa en parts rätt enligt rättegångsbalken eller allmänna

rättsgrundsatser att ta del av uppgifter i ett mål eller i ett ärende

vid allmän domstol. Det är inte tillfredsställande att det råder

oklarhet i dessa grundläggande frågor. Det finns därför anled-

ning att överväga om rätten till partsinsyn i uppgifter i ett mål

vid allmän domstol bör regleras generellt i rättegångsbalken och

7

i vilken mån den rätten ska kunna begränsas med stöd av sekre-

tesslagen.

En fråga med nära anknytning till partens insynsrätt är i vil-

ken utsträckning domstolen har en skyldighet att kommunicera

material i målet eller ärendet med parterna. Kommunikations-

plikten är en central del av den kontradiktoriska principen, som

syftar till att en part vid handläggningen av mål ska få tillfälle

att tillvarata sina intressen. Parten ska få vetskap om allt rele-

vant material och ges möjlighet att argumentera och presentera

bevisning om detta.

Kommunikationsplikten har, bl.a. till följd av att det skriftli-

ga förfarandet efter vissa ändringar i rättegångsbalken blivit allt

vanligare, fått större betydelse som en garanti för att en part får

insyn i relevant material. Det finns därför anledning att i detta

sammanhang också överväga om kommunikationsplikten bör

regleras generellt i rättegångsbalken och i vilken mån den ska

kunna begränsas med stöd av sekretesslagen.

När regleringen kring partsinsynen och kommunikations-

plikten övervägs bör utredningen beakta de särskilda förhållan-

den och regler om sekretess som gäller i fråga om det interna-

tionella straffrättsliga samarbetet.

Sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat

beslut

Som nämns tidigare har utredningen förklarat att den avser att

också utreda i vilken utsträckning det bör vara möjligt att med

stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen i domar i sexualbrottmål för-

ordna om fortsatt sekretess för identiteten på en målsägande

som är part i brottmålet. Regeringen delar utredningens uppfatt-

ning att en sådan översyn bör göras, bl.a. eftersom det är ange-

läget att det tydliggörs i vilken utsträckning det bör vara möjligt

att förordna om sekretess för målsägandens identitet i de aktuel-

la fallen.

8

Behovet av ett delbetänkande

Utredningen har begärt förlängd tid för redovisning av sitt nu-

varande uppdrag. Vidare innebär det nu aktuella tilläggsupp-

draget avseende frågan om partsinsyn i mål vid domstol och en

eventuell reglering av kommunikationsplikten att utredningsti-

den måste förlängas. Utredningen bör dock redovisa två frågor

mer skyndsamt i ett delbetänkande. Det gäller dels frågan hur

rätten till partsinsyn ska tillgodoses beträffande de videoupp-

tagningar av berättelser som lämnas i bevissyfte med anledning

av reformen om en modernare rättegång som träder i kraft den 1

november 2008, dels behovet av förtydliganden av reglerna i

sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i

domstolsbeslut i brottmål.

Uppdraget

Utredningen ska överväga om rätten till partsinsyn och kom-

munikationsplikten i allmänna domstolar bör regleras generellt i

rättegångsbalken samt i vilken mån det bör vara möjligt att be-

gränsa partsinsynen respektive kommunikationsplikten med

stöd av sekretesslagen. Utredningen ska föreslå de författnings-

ändringar som den finner motiverade.

Utredningen ska i ett delbetänkande överväga frågan hur

partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits

i domstol ska tillgodoses. Utredningen ska i delbetänkandet

också lämna förslag till förtydliganden av reglerna i 12 kap. 4 §

sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i

domstolsbeslut i brottmål. Utredningen ska beakta Utvärde-

ringsutredningens förslag till ändring i den paragrafen.

Delbetänkandet ska redovisas senast den 15 oktober 2008.

Övriga frågor ska redovisas senast den 31 juli 2009.

(Justitiedepartementet)