MÖD 2004:27

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Umeå tingsrätts, miljödomstolen, dom 2002-11-22 i mål nr M 73-02,

se bilaga A

KLAGANDE

Banverket

Ombud

NR

MOTPART

Nedre Nätraälvens fiskevårdsområdesförening

SAKEN

Tillstånd att anlägga järnvägsbro m.m.

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1. Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens domslut.

2. Miljööverdomstolens beslut den 4 februari 2003 att det av miljödomstolen meddelade tillståndet får tas i anspråk trots att domen inte vunnit laga kraft skall alltjämt gälla.

_________________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Banverket har yrkat att Miljööverdomstolen skall dels lämna verket tillstånd att anlägga och bibehålla två fundament och stöd till järnvägsbron och tillfälliga anläggningar, dels meddela verkställighetsförordnande, dels fastställa ansökningsavgiften till 30 000 kr. För det fall att Miljööverdomstolen skulle finna att ansökningsavgiften inte skall fastställas utifrån kostnaderna för de tillfälliga anläggningarna samt stöd och fundament har Banverket i andra hand yrkat att avgiften jämkas till 30 000 kr.

Miljööverdomstolen har i beslut den 4 februari 2003 förordnat att det av miljödomstolen meddelade tillståndet får tas i anspråk trots att domen inte vunnit laga kraft.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Plan- och miljönämnden i Örnsköldsviks kommun och Fiskeriverket har inte haft något ytterligare att anföra. Nedre Nätraälvens fiskevårdsområdesförening har inte haft något att erinra mot Banverkets ändringsyrkanden.

Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.

UTVECKLING AV TALAN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Banverket har anfört detsamma som vid miljödomstolen samt tillagt följande.

Kostnaderna för anläggandet av brostöd och fundament samt de tillfälliga anläggningarna har beräknats till 8,5 milj. kr. Enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken skall avgiften därmed fastställas till 30 000 kr. Vad gäller andrahandsyrkandet om jämkning skall ansökningsavgiften motsvara en uppskattad kostnad för domstolens handläggning. Miljödomstolen har fastställt avgiften till 140 000 kr och som skäl för detta angivit att den fått ägna mer tid än vad som kan anses normalt i ett bromål åt att tolka miljöbalkens bestämmelser utifrån de av Banverket framställda yrkandena. I handläggningen kan inte ingå domstolens tolkning av lagens bestämmelser. Det är vidare fel att avgiften fastställts till detta belopp med tanke på hur marginellt den kilometerlånga bron berör vattenförhållandena.

Miljödomstolen kan inte neka Banverket tillstånd till de ansökta anläggningarna utifrån det framställda förstahandsyrkandet. Bestämmelserna i 11 kap. 23 § miljöbalken anger otvetydigt att tillstånd skall meddelas för verksamhet vars tillåtlighet prövats i annan ordning. Regeringen har funnit denna del av Botniabanan tillåtlig och regeln i 11 kap. 23 § miljöbalken är således tillämplig.

Genom att miljödomstolen nu meddelat Banverket tillstånd att i huvudsaklig överensstämmelse med vad som redovisats i målet uppföra järnvägsbron, kan hävdas att brons utformning låses genom domens rättskraft. I detta fall ter sig ett sådant resultat helt orimligt mot bakgrund av att brokonstruktionen totalt sett är närmare en kilometer och att den endast på en sträcka av ca 60 meter passerar vattenområdet drygt 30 meter över vattenytan. Prövningen skall ske utifrån vattenverksamhetsreglerna. Utgångspunkten för prövningen måste därför vara att det är anläggningens inverkan på vattenförhållandena som skall prövas.

Miljödomstolen har i tidigare prövningar lämnat Banverket tillstånd att uppföra fundament och bropelare för järnvägsbroar. Något bärande skäl att frångå denna praxis har inte lämnats i domen. Miljööverdomstolens beslut den 27 december 2000 i mål nr M 4750-00 är inte relevant för prövningen i detta mål utan måste ses mot bakgrund av att Vägverket i det målet sökt tillstånd till hela bron.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Huvudfrågan i målet är om byggandet av järnvägsbron över Nätraån i sin helhet skall betraktas som tillståndspliktig vattenverksamhet eller om det i enlighet med Banverkets förstahandsyrkande kan lämnas tillstånd särskilt för uppförandet av de två fundament och stöd för bron som direkt berör vattenområdet.

För vattenverksamhet krävs det som huvudregel tillstånd (11 kap. 9 § miljöbalken). Med vattenverksamhet avses enligt 11 kap. 2 § 1 p miljöbalken bl.a. uppförande av anläggningar i vattenområden.

Som miljödomstolen har påpekat är bron över Nätraån en sammanhängande enhet utan någon naturlig avgränsning mellan de delar som uppförs inom vattenområdet och övriga delar. Det framstår därför som mest naturligt att betrakta bron i sin helhet som en och samma anläggning för vilken det krävs tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Denna slutsats förstärks av det förhållandet att det i 11 kap. 6 § första stycket föreskrivs att en vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. En rättvisande avvägning låter sig knappast göras utan att bron i sin helhet tas med i beräkningen.

Miljööverdomstolen har i ett mål om storleken av prövningsavgiften uttalat att om en bro är så utformad att den kräver byggande i själva vattenområdet är uppförandet av den att beteckna som vattenverksamhet enligt 11 kap. 2 § 1 p miljöbalken, och tillstånd krävs därmed så snart byggandet till någon del berör vattenområde, oavsett hur omfattningen av detta byggande förhåller sig till det totala byggandet (beslut 2000-12-27 i mål nr M 4750-00). Miljööverdomstolen finner inte anledning att i detta mål göra någon annan bedömning.

Det hittills anförda innebär att Miljööverdomstolen inte bifaller Banverkets yrkanden om tillståndets omfattning och om en därmed sammanhängande nedsättning av prövningsavgiften. Det återstår att pröva frågan om jämkning av avgiften enligt 9 kap. 3 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (FAPT). Enligt denna bestämmelse får en domstol i det enskilda fallet med hänsyn till prövningens omfattning, tillsynsbehovet eller annan särskild omständighet sätta ned eller efterskänka avgiften.

Miljödomstolen satte ned avgiften med hänvisning till prövningens omfattning. Domstolen uttalade dock att prövningen av bromål vanligtvis endast innefattar sedvanliga åtgärder i ansökningsmål utan att mer omfattande utredningar behöver vidtas. Domstolen ansåg att Banverkets förstahandsyrkande liksom frågan om järnvägens anläggande prövats i särskild ordning föranlett mer arbete från miljödomstolens sida än vad som kan anses normalt i bromål.

I den utsträckning som det som miljödomstolen har anfört kan anses innebära att domstolen har vägt in sitt arbete med rent rättsliga överväganden så kan det anmärkas att sådant normalt inte bör ingå i det som avses med uttrycket ”prövningens omfattning”. Det måste emellertid beaktas att fastställandet av den slutliga avgiften med nödvändighet sker efter en tämligen skönsmässig bedömning. Avgifterna enligt FAPT är schabloniserade, och en nedsättning av en avgift med stöd av 9 kap. 3 § bör ske endast om ett uttag av full avgift framstår som klart oskäligt (jfr Miljööverdomstolens dom 2003-06-26 i mål nr M 714-02). Miljööverdomstolen finner i detta fall inte skäl att sätta ned avgiften mer än vad miljödomstolen redan har gjort.

Banverkets överklagande skall således avslås och miljödomstolens domslut fastställas. Verkställighetsförordnandet bör bestå.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B

Överklagande senast 2004-06-24

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Gudmund Toijer, miljörådet Sven Bengtsson samt hovrättsråden Henrik Runeson och Lars Dirke, referent.

Enhälligt.

________________________________

BILAGA A

UMEÅ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

SÖKANDE

Banverket, 781 85 BORLÄNGE

Ombud: Advokaten NR

SAKEN

Tillstånd att anlägga stöd för järnvägsbro över Nätraån, Örnsköldsviks kommun, m.fl. åtgärder

Koordinater: x = 7015700, y= 1635300 (RT 90 2,5 gon V)

DOMSLUT

Tillstånd

Miljödomstolen, som godkänner den i målet ingivna miljökonsekvensbeskrivningen, lämnar Banverket tillstånd enligt miljöbalken att anlägga

♣ en järnvägsbro över Nätraån,

♣ erosionsskydd och en permanent spontning samt

♣ en tillfällig arbetsbrygga och ett tillfälligt brostöd.

Envar av de olika vattenverksamheterna får utföras oberoende av de övriga.

Villkor

För tillståndet gäller följande:

1. Om inte något annat framgår av denna dom skall anläggningarna utföras och verksamheten bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad Banverket har angett i ansökningshandlingarna eller i övrigt uppgett i målet.

2. Banverket skall ge in ett kontrollprogram till tillsynsmyndigheten senast en månad innan de arbeten som avses med ansökan inleds.

3. Storleken på avtäckta områden i strandzonen, i samband med anläggandet av erosionsskydden, ska minimeras och så mycket som möjligt av befintlig växtlighet bevaras.

4. Grumlande arbeten får inte bedrivas under månaderna maj, juni, september och oktober.

5. Maskiner som använts vid arbete i vatten där kräftpestsmitta eller bestånd av signalkräfta förekommer får inte brukas vid arbetena utan föregående desinficering.

Arbetstid

De arbeten som avses med tillståndet skall vara utförda inom fem (5) år från det att lagakraftägande tillstånd föreligger. Tillståndet förfaller om sökanden inte iakttar bestämmelsen om arbetstid.

Oförutsedda skador

Om den verksamhet som avses med tillståndet medför skador som miljödomstolen inte har förutsett får den skadelidande framställa anspråk på ersättning. Sådant anspråk skall – för att få upptas till prövning – framställas till miljödomstolen inom tio (10) år från utgången av den arbetstid som bestämts.

Prövningsavgift

Miljödomstolen fastställer – med ändring av tidigare beslut den 30 juli 2002 – prövningsavgiften till etthundrafyrtiotusen (140 000) kr.

Rättegångskostnader

Banverket skall betala ersättning för rättegångskostnader till Örnsköldsviks kommun med trettontusen (13 000) kr. På ersättningen skall utgå ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från denna dag till dess betalning sker.

Miljödomstolen avslår Banverkets yrkande om att få ta tillståndet i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft.

YRKANDEN M. M.

Banverket och Botniabanan AB uppför en ny cirka 190 km lång enkelspårig järnväg mellan Nyland i Kramfors kommun och Umeå, kallad Botniabanan. Regeringen har med utgångspunkt från järnvägsutredningen och senare kompletteringar prövat järnvägssträckningen mellan Nyland och Örnsköldsvik enligt bestämmelsen i 17 kap. 1 § miljöbalken. I beslut den 20 juni 2001 fann regeringen den tillåtlig utifrån miljöbalkens regler. Järnvägsplan för etappen mellan Kornsjösjön och Gålnäs, JP 32, har därefter fastställts men ännu inte vunnit laga kraft.

Banverket har i första hand yrkat att miljödomstolen lämnar verket tillstånd att dels anlägga och bibehålla två fundament och stöd till en järnvägsbro, dels anlägga erosionsskydd och anbringa en permanent spontning, dels anlägga en tillfällig arbetsbrygga samt dels anlägga ett tillfälligt brostöd. Banverket har i andra hand yrkat att tillstånd till hela järnvägsbron meddelas jämte övriga åtgärder. Vidare vill verket att vattenverksamheterna skall kunna utföras oberoende av varandra.

Banverket har vidare hemställt att miljödomstolen

1. bestämmer arbetstiden till fem år från dagen för domen,

2. bestämmer tiden inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får framställas till tio år från arbetstidens utgång,

3. meddelar verkställighetsförordnande enligt 22 kap. 28 § första stycket miljöbalken.

Ansökningsavgiften bör enligt Banverket fastställas till högst 30 000 kr utifrån den bedömda totalkostnaden om 8,5 milj. kr för de anläggningar som utgör vattenverksamhet i det här sammanhanget.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har medgett Banverkets ansökan.

Örnsköldsviks kommuns plan- och miljönämnd, Fiskeriverket och Nedre Nätraälvens Fiskevårdsområde har lämnat ansökan utan erinran.

BANVERKETS ANSÖKAN

Banverket har i huvudsak anfört följande i målet.

Orientering

På etappen mellan Kornsjösjön och Gålnäs passerar järnvägen Nätraån, ungefär en mil söder om Örnsköldsvik. För denna passage anläggs en ca en kilometer lång enkelspårig järnvägsbro som kommer att spänna över hela åns dalgång. Av brons stöd kommer två att placeras inom åns vattenområde. Resterande stöd och landfästena berör inte vattenområdet. Vidare avser man att anlägga en temporär arbetsbro.

Nätraåns dalgång är en speciell miljö med raviner, skredområden och strandskogar. Ån ligger djupt nedskuren i de finkorniga sedimenten. Ån är av kommunen klassad som ekologiskt känslig (EKO 22). Nätraån är utbyggd för kraftproduktion.

Rådighet

Banverket har med stöd av 2 kap. 4 § 6 lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet sådan rådighet som anges i 2 kap. 1 § samma lag.

Mark för anläggningarna

Anläggningarna ligger inom område som Banverket kommer att förfoga över genom järnvägsplan eller med stöd av avtal.

Höjdsystem

Höjdangivelserna i denna ansökan jämte bilagor hänför sig, om inget annat anges, till rikets höjdsystem RHB 70. Som fixpunkt föreslås höjdfixpunkt nr 537422 med nivån +35,633 m. Fixen består av dubb i sten.

Gällande tillstånd

Nätraån är reglerad för kraftändamål och flera domar har meddelats för detta syfte. Bl.a. har Graningeverken av dåvarande Umeå tingsrätt, vattendomstolen, fått tillstånd att reglera Nätraån för kraftproduktion vid Nyfors (dom 1988 03 20), Fors (dom 1990 11 15) och Brynge kraftverk (dom 1992 10 22). Stöden för järnvägsbron eller åtgärderna som nu planeras förutses inte påverka produktionen vid dessa anläggningar.

Planförhållanden

Området där anläggningarna avses utföras är inte detaljplanelagt och berörs inte heller av några områdesbestämmelser. I kommunens översiktsplan anges att området är ekologiskt känsligt. Kommunen har låtit upprätta en fördjupad översiktsplan för utbyggnaden av Botniabanan i vilken banans sträckning är redovisad liksom grunderna i markanvändningen. Planen antogs av fullmäktige den 30 mars 1998. Den sökta verksamheten står inte i strid med några planer, bestämmelser eller allmänna planeringssynpunkter.

Beskrivning av anläggningarna

Järnvägsbron kommer att uppföras med en längd om ca 1 000 meter med en fri höjd över åns vattenyta om ca 34 m. Spännvidden över vattenområdet blir i sig begränsad till ca 60 meter. Bron byggs i betong och stål med sjutton spann. De två brostöd som avses med förstahandsyrkandet kommer att anläggas i torrhet på ömse sidor av ån men inom vad som rättsligt är att betrakta som vattenområde. För att undvika schaktarbeten i vattnet vrids stöden så att dessas långsidor kommer att ligga parallellt med ån.

För att förbättra slänternas stabilitet kommer slänterna mot ån att schaktas ned. I schaktslänterna anläggs släntskydd med filterfunktion så att utströmmande grundvatten tillåts passera utan att det finkorniga materialet följer med genom erosionsskyddet. Erosionsskydden kommer att få en sammanlagd längd om 36 meter på vardera stranden.

För det fall länshållning av arbetsplatserna erfordras kommer det bortpumpade vattnet att passera anläggning eller ledas till markområden för sedimentering.

Den tillfälliga arbetsbron eller arbetsbryggan kommer att vara fast eller i form av en flytbrygga. En fast arbetsbrygga kommer att utföras med stöd av obehandlade träpålar eller stålpålar. Även ett eventuellt tillfälligt stöd kommer att utföras med obehandlade träpålar eller stålpålar. Efter utförda arbeten kommer arbetsbryggan och det tillfälliga stödet att rivas varvid pålar i stål kommer att tas bort och pålar i trä kapas i nivå med åns botten. Avbaningsmassor som först har lagts på sidan kommer användas för att täcka med vilket påskyndar återetablering av vegetationen.

Geotekniska och hydrologiska förhållanden

Där järnvägen passerar Nätraån är ån som mest ca 60 m bred. Öster om ån ligger en moränrygg som överlagras av ett par meter isälvssediment. Stranden sluttar brant mot ån. Den västra slänten är väsentligt flackare och lägre. Jordlagren består av fast sand till stort djup som överlagras av 1–2 meter siltsediment. Spår av erosion förekommer. På slänterna finns skredärr och branta raviner som går vinkelrätt mot ån.

Grundvattenytan i närheten lutar relativt kraftigt mot stränderna.

Enligt SMHI har Nätraån i det aktuella avsnittet följande karakteristiska vattenföringsvärden.

Högvattenföring (100) 155 m3/s

Medelhögvattenföring 75 m3/s

Medelvattenföring 12 m3/s

Medellågvattenföring 2,4 m3/s

Lågvattenföring (50) 1,0 m3/s

Avrinningsområdet beräknas till 996 km2 och sjöandelen till 7,7 procent.

Miljökonsekvensbeskrivning

Av miljökonsekvensbeskrivningen framgår att Nätraån är klassad som ekologiskt känslig av kommunen (EKO 22). Vidare att konsekvenserna för intressena i Nätraån kommer att bli försumbara eftersom förutsättningarna för fiske och djurlivet inte förändras.

Störningarna i form av grumlingar under byggnadstiden väntas bli försumbara. Arbetena i vattenområdet är begränsade och grumlande arbeten skall i möjligaste mån undvikas under perioderna maj – juni och september – oktober.

Med hänvisning till miljökonsekvensbeskrivningen och övrig utredning är den inverkan vattenverksamheten har på miljön och hälsan inte något hinder för bifall till yrkandena.

Samråd

Samråd enligt bestämmelserna i 6 kap.miljöbalken har föregått upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Till tidiga samråd den 10 december 2001 var länsstyrelsen, kommunen och enskilda sakägare kallade. Länsstyrelsen fann i ett beslut den 11 mars 2002 att den nu tillståndssökta verksamheten sammantaget med andra verksamheter hänförliga till Botniabanans byggande kunde antas medföra risk för betydande miljöpåverkan. Utökade samråd har därför genomförts den 27 maj 2002.

Miljökvalitetsnormer

Den tillståndssökta verksamheten står inte i strid med någon miljökvalitetsnorm.

Iakttagande av de allmänna hänsynsreglerna

Kunskapskravet – 2 kap. 2 § miljöbalken

Banverket har genom egen personal och genom anlitade tekniska konsulter tillräcklig kompetens för den tillståndssökta vattenverksamheten. Banverket har sålunda såväl kunskaper som personella resurser för den tillståndssökta verksamheten.

Erforderliga försiktighetsmått – 2 kap. 3 § miljöbalken

Genom de åtgärder som har redovisats i ansökan anser Banverket att erforderliga försiktighetsmått kommer att vidtas. Vattentäta sponter kommer att anbringas vid brostöden för att bl. a minska grumlingen i älven. Vid behov kan även länsar komma att utläggas. Vid byggandet av de tillståndspliktiga vattenanläggningarna kommer arbetsmaskiner och arbetsfordon att i görligaste mån använda drivmedel och oljor som är miljöklassade.

Bästa möjliga teknik – 2 kap. 3 § 1 st. 2 p. miljöbalken

Banverket har eftersträvat en teknik som ger så stor effekt som möjligt, samtidigt som den är naturanpassad och påverkar miljön i så liten utsträckning som det går.

Lokaliseringsprincipen – 2 kap. 4 § miljöbalken

Som framgår av miljökonsekvensbeskrivningen till järnvägsplanen har Banverket utrett flera olika alternativ och valt det mest gynnsamma. Lokaliseringen har därefter fastställts genom regeringens beslut vid tillåtlighetsprövningen.

Resurshushållning – 2 kap. 5 § miljöbalken

Vid driften av anläggningarna åtgår i princip inga råvaror.

Produktvalsprincipen – 2 kap. 6 § miljöbalken

Inga biotekniska organismer kommer att användas.

Ansvaret för efterbehandling – 2 kap. 8 § miljöbalken

Vattenverksamheterna som avses med denna ansökning kommer inte att kunna aktualisera något ansvar i detta avseende. Allmänt skall framhållas att Banverket strävar efter att utforma anläggningar på ett sådant sätt att eventuell skada som uppkommer på miljön kan avhjälpas

Förslag till villkor för verksamheten

Banverket anser följande villkor vara tillfyllest för den tillståndssökta verksamheten.

1. Om inte något annat framgår av tillståndsbeslutet skall verksamheten bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad Banverket angett i ansökningshandlingarna eller i övrigt uppgivit i ärendet.

2. Banverket skall ge in ett kontrollprogram till tillsynsmyndigheten senast en månad innan de arbeten som avses med ansökan inleds.

Kontrollbestämmelser

Banverket lämnar följande förslag till kontroll under byggskedet. Förslaget är utformat i enlighet med gällande generella kontrollprogram.

Under den tid entreprenadarbetena för brostöden pågår invid Nätraån föreslås vattenprovtagning utföras en gång per månad i en punkt uppströms broläget samt en punkt nedströms broläget. Proverna analyseras med avseende på suspenderat material för att bedöma grumligheten i älven.

Ersättningar

Enligt Banverket uppkommer inga ersättningsgilla skador.

Tillåtlighet – kostnader

Jämlikt bestämmelsen i 11 kap. 23 § miljöbalken skall tillstånd till broar eller andra vattenverksamheter lämnas för järnväg vars anläggande har prövats i särskild ordning. Endast för det fall vattenverksamhet skulle stå i strid med bestämmelsen i 2 kap. 9 § miljöbalken kan tillstånd vägras. Denna järnvägs anläggande har prövats i särskild ordning då regeringen i beslut den 20 juni 2001 funnit Botniabanan i aktuellt avsnitt tillåtlig. Någon sådan omständighet som kan medföra hinder p.g.a. bestämmelsen i 2 kap. 9 § miljöbalken föreligger inte varför tillstånd skall meddelas. Kostnaderna för de tillståndssökta anläggningarna enligt förstahandsyrkandet har beräknats till sammantaget drygt 8,5 milj. kr. Vad gäller andrahandsyrkandet uppgår kostnaderna till totalt 120 milj. kr. Verksamheten står inte i strid med några planer eller andra bestämmelser för berörda område.

Prövningens omfattning

Utformningen av Banverkets yrkanden har grundats på en ambition att undvika en dubbelprövning och att inte nödvändigtvis tynga detta mål eller andra bromål med frågor som ändå hanteras i järnvägsplanen. Av någon betydelse har också varit att begränsa ansökningsavgifterna till att grundas på kostnaderna för de anläggningar som påverkar förhållandena i vatten.

I praxis kan två avgöranden nämnas som tangerar frågan om vad som skall prövas i domstolen. I det första avgörandet refererat i NJA 1950 s 89 yrkade väghållaren i vattendomstolen tillstånd att uppföra en ny bro. Såväl vattendomstolen som vattenöverdomstolen fann att den vid sin prövning inte enbart skulle beakta brons inverkan på vattenförhållandena utan också skulle ta estetiska aspekter i beaktande. HD fann ej skäl att meddela prövningstillstånd. Framhållas bör att avgörandet inte kan tillmätas någon betydelse eftersom yrkandet avsåg prövningen av bron och frågan om vad som därvid skulle prövas enligt bestämmelserna i vattenlagen (1918:523), närmast 2 kap. 2 §. I ett senare avgörande, den 27 december 2000 i mål M 4750 00 (SM 27), har Miljööverdomstolen vid prövningen av ansökningsavgiftens storlek funnit att kostnaden för hela bron skall läggas till grund för avgiften. Vägverket, som ansökt om tillstånd för hela bron, ansåg att avgiften skulle begränsas till enbart den del av bron som berörde vattenområdet direkt eller indirekt genom att den befann sig ovan vatten. I avgörandet, som inte överklagades, noterar Miljööverdomstolen att en bro inte är en vattenverksamhet om den inte i någon del berör vattenområde. Berör den vattenområde är den däremot en vattenverksamhet som kräver tillstånd. Vidare anges i skälen: ”Bron är såsom den beskrivits en odelbar helhet. Någon naturlig avgränsning mellan sådan del av brokonstruktionen vars uppförande kräver tillstånd för vattenverksamhet och övrig del finns inte. Enbart det skälet att vissa delar av bron befinner sig över land ger inte ledning för att särskilja delar av brokonstruktionen från andra.” Banverket har i sammanhanget också noterat att Miljööverdomstolen gör en distinktion när den nämner ”del av brokonstruktionen vars uppförande kräver tillstånd”. Distinktionen kan inte uppfattas på annat sätt än att hela bron inte kräver tillstånd. Avgörandet måste bedömas utifrån vad prövningen avsåg och hur Vägverket i Miljööverdomstolen menade att bron för bestämmandet av avgiftens storlek skulle delas upp, trots att tillståndet till hela bron otvetydigt sökts, dvs. att hela bron skulle prövas. Enligt Banverkets mening kan några slutsatser av dessa avgöranden inte dras vad avser omfattningen av prövningen i detta mål av det skälet att sökandena i de båda målen framställt yrkanden som innefattade prövning av bron och inte bara de tillståndspliktiga delarna. Banverket yrkar däremot i första hand inte tillstånd till bron utan enbart till de delar av bron som påverkar förhållandena i vattenområdet. Domstolen har därför inte att pröva bron som sådan.

I förarbetena till miljöbalken (BB m.fl., Miljöbalken. En kommentar, del 1, s. 11:5) anges ordagrant att bland vattenverksamheter ingår uppföranden av ”bropelare”. Däremot anges inte att byggandet av brobanan skall anses innefattas i begreppet vattenverksamhet. Uppfattningen att även brobanan och anläggningar på land måste prövas blott av det skälet att några av dess fundament påverkar förhållandena i ett vattenområde, stöds inte heller av förarbetena till vattenlagen. Tvärtom framhålls att anläggningar som blott berör vattenområde genom att de utförs över detta inte omfattas av tillståndsplikten (prop. 1980/81:130 s. 130). Jämför exempelvis med det förhållandet att tillstånd söks för att fundament till en kraftledningsstolpe skall placeras i vattenområde. Där kan det inte komma ifråga att prövningen också skulle innefatta den i stolpen hängande ledningen. Ledningen prövas i koncessionsärendet.

Av bestämmelserna i 1 kap. 4 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg framgår bland annat att det skall tillses att järnvägs utförande skall ske på ett sådant sätt att syftet med järnvägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Vidare föreskrivs i 2 kap 2 § samma lag att järnvägsplan skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Frågorna om brons utformning innefattande estetik m.m. avgörs således i järnvägsplaneärendet och inte i detta mål.

Banverket menar slutligen att miljödomstolen inte kan neka Banverket tillstånd till de tillståndssökta anläggningarna utifrån det i första hand framställda yrkandet. Det är sökanden som med stöd av bestämmelsen i 17 kap. 3 § rättegångsbalken avgör omfattningen av vad som skall prövas. Banverket yrkar först i andra hand att tillstånd till hela bron meddelas, dock endast enligt reglerna om vattenverksamheter.

Arbetstid

Banverket hemställer att arbetstiden bestäms till 5 år inom vilka arbetena med säkerhet kan förväntas ha blivit utförda. Som grund för detta yrkande skall anges att anläggningarna kommer att utföras med anpassning till utvecklingen såvitt avser arbetena med Botniabanan i övrigt.

Oförutsedd skada

Tiden för anmälan om anspråk på grund av oförutsedda skador bör, med hänsyn till företagets omfattning och inverkan, kunna bestämmas till tio år från utgången av arbetstiden.

Verkställighetsförordnande

Med hänsyn till Banverkets behov av att utan tidsutdräkt kunna utföra arbetena inom ramarna för pågående projekt anhålles om verkställighetsförordnande. Det är Banverkets förhoppning och ambition att dessa arbeten skall kunna påbörjas snarast efter det järnvägsplanen vunnit laga kraft för att inte projektet skall försenas ytterligare med stora kostnader som följd. Redan under november 2002 kommer anbudsförfrågningar att göras och det är av vikt för upphandlingen att förutsättningarna för verksamheten då är klarlagda. Arbetena beräknas därefter påbörjas under sommaren 2003. Det skulle vara djupt olyckligt och medföra stora kostnader för Botniabanan AB om ett lagakraftvunnet beslut fördröjs genom långa handläggningstider i Miljööverdomstolen efter ett eventuellt överklagande av miljödomstolens dom. Mot bakgrund av att byggandet av järnvägen och tillåtligheten av de verksamheter som avses med denna ansökning redan fastlagts genom regeringens beslut enligt 17 kap. 1 § miljöbalken finns också skäl att bifalla detta yrkande.

MOTSTÅENDE INTRESSEN

Synpunkter har inkommit från Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Fiskeriverket och Örnsköldsviks kommuns plan- och miljönämnd.

I yttrandena har i huvudsak anförts följande.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län

Den stora påverkan på ån kommer att ske under byggtiden. Det är med stor sannolikhet så att arbeten med brostöden, inte enbart de som kan ligga i vattenområdet, kommer att medföra grumling. Grumlande arbeten och pålning i Nätraåns närområde, dvs. det ansökan gäller, bör tidsstyras till period då ingen fiskvandring äger rum.

Länsstyrelsen har tidigare hävdat att natursten skall användas för erosionsskydd under högsta högvattennivån och finner ingen anledning att ändra uppfattning, även om användandet av natursten tär på en ändlig resurs. För stora vattendrag inkräktar erosionsskydden dock mindre på vattendragets våta yta. I detta fall kan Länsstyrelsen tänka sig att göra ett undantag från kravet på natursten eftersom Nätraån i detta parti är lugnflytande och relativt bred och erosionsskyddet inte inkräktar alltför allvarligt på åns bottenyta.

Örnsköldsviks kommuns plan- och miljönämnd

I ansökan anges att två fundament och stöd till järnvägsbron kommer att anläggas i torrhet vilket innebär att schakten kommer att länshållas genom pumpning. Plan- och miljönämnden anser i likhet med Banverket att det vatten som avleds från dessa pumpgropar skall behandlas för avskiljning av partikulärt material innan utsläpp sker i Nätraån.

Av Banverkets ursprungliga ansökan framgår vidare att arbeten som kan förorsaka grumling i möjligaste mån ska undvikas under april – maj och september – oktober. Nämnden anser att det är bra att arbeten som kan störa fiskens vandring och lek inte utförs under denna period. Om arbeten ändå behöver utföras under ovanstående tid anser nämnden att det endast får ske efter samråd med tillsynsmyndigheten.

För att stabilisera slänterna ska schaktning utföras. Nämnden anser att det är viktigt att skyddsåtgärder vidtas för att förhindra ras och skred vid denna typ av arbete.

Vid anläggandet av erosionsskydden bör storleken på avtäckta markområden minimeras i strandzonen och så mycket som möjligt av befintlig växtlighet bevaras. Arbetsytornas omfattning bör begränsas så långt möjligt. De områden som måste avtäckas ska återplanteras så fort som möjligt efter det att arbetena avslutats.

Vad gäller frågan om att använda natursten eller krossmaterial är det till en viss del en estetisk fråga. Under vattenlinjen är det dock så att krossmaterial kan vara direkt skadligt för fisk att leka på. Natursten är dock en ändlig resurs som man bör hushålla med. Området runt broläget är inte välanvänt ur friluftssynpunkt och där finns heller inte några lekbottnar. Nämnden anser därför att det är acceptabelt att använda krossmaterial som erosionskydd.

Av den ursprungliga ansökan i målet framgår att stöden till den tillfälliga arbetsbron kommer att utgöras av obehandlade träpålar eller stålpålar. När järnvägsbrons överbyggnad färdigställts kommer dessa stöd att dras upp eller kapas i nivå med åns botten. Nämnden anser att stålmaterial inte får lämnas kvar i ån. Det är däremot möjligt att kapa obehandlade träpålar i nivå med åns botten, men om stålpålar används ska de dras upp. Ett sådant arbete bör undvikas under april – maj och september – oktober. Även brons anläggande bör i möjligaste mån undvikas under denna period.

Nämnden yrkar att följande villkor ska utgöra en del av villkoren för hela verksamheten:

1. Länspumpat vatten ska behandlas för avskiljning av partikulärt material innan utsläpp sker i Nätraån.

2. Storleken på avtäckta områden i strandzonen, i samband med anläggandet av erosionsskydden, ska minimeras och så mycket som möjligt av befintlig växtlighet bevaras.

3. Arbeten som kan förorsaka störningar på fiskens vandring och lek bör inte bedrivas under tiden april – maj och september – oktober. Om sådana arbeten ändå måste utföras under denna tid får det ske endast efter samråd med tillsynsmyndigheten.

4. Eventuella stålpålar för tillfällig arbetsbro och tillfälligt brostöd skall dras upp efter det att järnvägsbrons överbyggnad färdigställts.

Fiskeriverket

Under augusti månad år 2002 genomförde Fiskeriverket elfiskeinventeringar på två lokaler i ån, lokaliserade uppströms (uppströms Fors kraftverk) respektive nedströms (Hembygdsforsen, Bjästa) det planerade broläget. Resultaten från undersökningarna visar att ån hyser självreproducerande bestånd av bl a harr och öring. Andra vanligt förekommande arter är stensimpa, mört, abborre och gädda. Enstaka individer av lax påträffades på den nedre lokalen (Hembygdsforsen, Bjästa). Flodpärlmussla återfinns i anslutning till älvens mer strömsatta partier. Älven hyser också bestånd av flodkräfta.

Fisket i aktuell del av Nätraån förvaltas av Nedre Nätraälvens Fiskevårdsområde och upplåts till allmänheten genom försäljning av fiskekort. I fiskevårdsområdesföreningens regi görs årliga utsättningar av havsöring. Utsättning av harr och flodkräfta har förekommit. Fiske bedrivs främst efter arterna abborre, gädda, öring/havsöring och sik.

I samband med anläggningsarbetet av brostöd och erosionsskydd innefattande schaktningsarbeten och spontslagning kommer grumlingar att uppstå, vilket kan påverka fisk och bottenfauna negativt. Ökad grumling och sedimentation kan bl a medföra förhöjd dödlighet för eventuellt lagd rom och yngelstadier hos fisk, flyktreaktioner hos äldre fisk och en ökad drift och/eller dödlighet hos bottenfauna. Indirekt kan detta också leda till ett försämrat fiske i området. Hur stor påverkan man får beror bl a på varaktigheten i grumlingen och vilken period på året den inträffar.

För att minimera påverkan på fiskbestånden bör känsliga perioder för fiskens lek, romutveckling och kläckning undvikas. Harrens lek med efterföljande romutveckling och kläckning sker under våren från april tom juni medan öringens lek sker under hösten from september till oktober, i vissa fall även november, varefter rommen gradvis utvecklas fram till kläckning i maj/juni.

Förutsatt att grumlingsalstrande arbeten förläggs till perioder med låg vattenföring och att grumlande arbeten, utifrån sökandens eget förslag, helt undviks under maj, juni, september och oktober, gör Fiskeriverket bedömningen att eventuell negativ grumlingspåverkan är av temporär och lokalt begränsad karaktär.

För att undvika spridning av kräftpest bör maskiner som nyligen använts vid arbete i vatten där kräftpestsmitta förekommer inte brukas utan föregående desinficering. Med kräftpestsmittade vatten inbegrips även sådana med bestånd av signalkräfta. Desinficering av maskiner görs enklast och bäst genom torkning där alla utrymmen ges möjlighet att bli ordentligt torra (helst en vecka). Övriga metoder är ångning eller i sista hand avspolning med högtryckstvätt med så varmt vatten som möjligt. Vidare skall läckage och spill av miljöfarliga ämnen undvikas samt arbetsmaskiner i så stor utsträckning som möjligt vara försedda med vegetabiliska oljor eller motsvarande. – För att återetablering av vegetation ska ske så snabbt som möjligt efter etableringsfasen bör sådd/plantering genomföras på återställda före detta arbetsytor.

DOMSKÄL

Miljödomstolen finner att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap.miljöbalken och att den därför skall godkännas.

Den med ansökan i målet avsedda bron över Nätraån utgörs av en kilometerlång enkelspårig järnvägsbro som kommer att spänna över större sträckor på ömse sidor om vattendraget. Ån har i det berörda avsnittet en bredd om cirka 30 meter. Vid passagen av ån befinner sig brobanan och järnvägen mer än 30 meter över åns vattenyta. Av brons stöd kommer två att placeras inom åns vattenområde. Resterande fjorton stöd och landfästena placeras på land utanför vattenområdet.

Uppförandet av en bro över ett vattenområde betraktas inte som vattenverksamhet såvida inte bropelare eller landfästen anläggs i vattenområdet eller arbeten av andra skäl utförs i detta (prop. 1997/98:45 del 2 s. 126 f., jfr prop. 1981/82:130 s. 394). Tillstånd krävs så snart byggandet till någon del berör vattenområde och oavsett hur omfattningen av detta byggande förhåller sig till det totala byggandet. Anläggandet av en bro som medför byggande i vatten är alltså ett företag som kräver tillstånd till vattenverksamhet. Bron över Nätraån är en sammanhängande enhet utan någon naturlig avgränsning mellan de delar som uppförs inom vattenområdet och övriga delar. Enbart det förhållandet att delar av bron befinner sig över land ger inte ledning för att särskilja delar av brokonstruktionen från andra. Uppförandet av hela bron är därför att beteckna som vattenverksamhet. För denna verksamhet krävs tillstånd. På grund av det anförda prövar miljödomstolen Banverkets i andra hand framställda tillståndsyrkande.

Av 11 kap. 23 § 2 miljöbalken framgår att tillstånd skall lämnas till bland annat sådan vattenverksamhet som avser broar för järnväg vars anläggande har prövats i särskild ordning, om inte något annat följer av 2 kap. 9 § miljöbalken. Regeringen har i beslut den 20 juni 2001 funnit bland annat den del av Botniabanan som ingår i järnvägsplan JP 32 tillåtlig enligt 17 kap.miljöbalken. Järnvägsplanen har fastställts genom ett beslut den 7 november 2002, vilket ännu inte vunnit laga kraft. Fråga uppkommer därför om den prövning i särskild ordning som avses i 11 kap. 23 § miljöbalken skall anses ha ägt rum genom regeringens tillåtlighetsbeslut.

Förfarandet i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg med förstudie och järnvägsutredning lagreglerades i samband med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. I motiven till lagändringarna (prop. 1997/98:90 s. 182 ff.) berörs inte hur de nya bestämmelserna är avsedda att förhålla sig till reglerna i 11 kap. 23 § i balken. Frågan berörs inte heller i förarbetena till balken. Regeringens prövning i tillåtlighetsärendet innefattar i detta fall bedömningar av hur det planerade projektet förhåller sig till bestämmelserna i 1 kap. 1 § miljöbalken, till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., vidare till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. samt till miljöbalkens regler i övrigt. I beslutet hänvisas till kartor, av vilka framgår järnvägens sträckning. På dessa kartor (aktbilaga 24) redovisas bland annat bron över Nätraån.

Stadgandet i 11 kap. 23 § miljöbalken har utformats efter mönster i 3 kap. 6 § vattenlagen (1983:291; se prop. 1997/98:45 del 2 s. 144). Avsikten med regleringen är att undvika såväl dubbelprövning som motstridiga beslut (se prop. 1981/82:130 s. 103 och 281 f.). Vid vattenlagens tillkomst uttalade lagrådet att undantagen enligt den aktuella bestämmelsen vilade på förutsättningen att den tillåtlighetsbedömning som eljest skulle ha företagits av vattendomstolen på ett betryggande sätt skett hos regeringen eller vederbörande myndighet i övrigt.

Med hänsyn till det anförda och då inte heller ordalagen i uttrycket ”prövats i särskild ordning” innebär något hinder finner miljödomstolen att i detta fall regeringens tillåtlighetsbeslut får anses utgöra prövningen i särskild ordning av den aktuella järnvägens anläggande.

Av 2 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken följer att den paragrafen inte är tillämplig i detta fall, eftersom regeringen måste anses ha tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1 § miljöbalken.

På grund av vad som nu redovisats skall tillstånd lämnas i enlighet med Banverkets andrahandsyrkande. Då tillståndet att bygga järnvägsbron avser en vattenanläggning, innefattas också enligt bestämmelsen i 24 kap. 1 § första stycket tredje meningen miljöbalken en rätt att bibehålla bron. Bibehållandet behöver därför inte särskilt tillåtas.

Tillståndet bör såsom Banverket föreslagit förenas med ett allmänt villkor.

Banverket har medgivit plan- och miljönämndens förslag till villkor nr 1, 2 och 4. Beträffande det föreslagna villkoret 3 rörande begränsning av tid för arbeten som kan förorsaka störningar på fiskens vandring och lek instämmer Banverket i Fiskeriverkets förslag på tidsperioder när grumlande arbeten, vilket får anses vara de åtgärder som huvudsakligen kan förorsaka sådana störningar, inte bör utföras. Domstolen finner vid en sammantagen bedömning att de av Fiskeriverket och Banverket angivna tidsperioderna är lämpliga. Det saknas skäl att lämna någon möjlighet att göra undantag från dem.

Plan- och miljönämndens förslag till villkor nr 4 har föranlett Banverket att i målet åta sig att helt avlägsna eventuella stålpålar då den tillfälliga anläggningen tas bort. Vidare har Banverket åtagit sig att vidta åtgärder för att behandla länspumpat vatten på sådant sätt att sediment avskiljs. Dessa skyldigheter följer därmed av det allmänna villkoret och behöver inte särskilt föreskrivas.

Nätraåns bestånd av flodkräfta motiverar ett särskilt villkor beträffande åtgärder för att undvika spridning av kräftpest i ån.

Övriga föreslagna villkor är lämpliga och bör föreskrivas.

Det har inte framförts någon erinran mot den av Banverket föreslagna arbetstiden och tiden för att anmäla oförutsedd skada. Domstolen finner också de föreslagna tiderna lämpliga.

Banverket avser att påbörja arbetena under sommaren nästa år, dvs. långt efter den tid som gäller för överklagande av domen. Med hänsyn härtill finns inte skäl att lämna något verkställighetsförordnande.

Örnsköldsviks kommun har yrkat ersättning för rättegångskostnad med ett belopp som medgetts av Banverket.

Miljödomstolen har i ett beslut den 30 juli 2002 fastställt en grundavgift på 400 000 kr enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Avgiften fastställdes med utgångspunkt i kostnaderna för uppförandet av hela bron över Nätraån och övriga arbeten där som innebär vattenverksamhet. Enligt 9 kap. 3 § andra stycket samma förordning skall domstolen i samband med att handläggningen avslutas pröva avgiftens skälighet med särskilt beaktande av prövningens omfattning. Prövning av bromål innefattar vanligtvis endast sedvanliga åtgärder i ansökningsmål utan att mer omfattande utredningar behöver vidtas. I förevarande mål har dock Banverkets förstahandsyrkande liksom frågan om huruvida järnvägens anläggande prövats i särskild ordning föranlett mer arbete från miljödomstolens sida än vad som kan anses normalt i bromål. Domstolen finner sammantaget skäligt att sätta ned den beslutade prövningsavgiften till 140 000 kr.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga

Överklagande ges in till miljödomstolen senast den 13 december 2002 och ställs till Svea hovrätt, miljööverdomstolen.

På miljödomstolens vägnar

Ingemar Celander Lena Nilsson

I detta avgörande har deltagit rådmannen Ingemar Celander och miljörådet Lena Nilsson. Domen är enhällig.