NJA 2021 s. 727

Både Haparanda kommun och RYM Markutveckling AB överklagade Lantmäteriets beslut i Umeå tingsrätt, mark- och miljödomstolen.

Kommunen yrkade i första hand att domstolen skulle upphäva Lantmäteriets beslut och ställa in förrättningen.

RYM yrkade i första hand att marköverföringen skulle ges större omfattning än Lantmäteriet hade bestämt och gälla all allmän platsmark inom fastigheten.

I andra hand yrkade RYM att domstolen skulle, med ändring av Lantmäteriets ersättningsbeslut, förplikta kommunen att betala 605 000 kr till RYM för den överförda marken.

Båda parter motsatte sig vad motparten hade yrkat.

För det fall RYM:s överklagande inte avslogs yrkade kommunen att förrättningen skulle återförvisas till Lantmäteriet för förnyad handläggning i ersättningsfrågan.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Anders Carlbaum och tekniska rådet Daniel Janonius Löwgren) anförde i dom den 3 juli 2018 bl.a. följande.

DOMSKÄL

– – –

Exploateringsavtalets betydelse

Mark- och miljödomstolen inleder med att pröva om exploateringsavtalet i någon del kan anses vara ett medgivande enligt 5 kap. 18 § FBL och därigenom ska ligga till grund för Lantmäteriets beslut.

HD behandlade frågan om medgivanden vid fastighetsreglering i rättsfallet NJA 2014 s. 545 och uttalade då bland annat följande:

Ett medgivande ska lämnas under förrättningen och är att anse som en förklaring som är riktad till lantmäterimyndigheten om att fastighetsägaren godtar att myndigheten lägger medgivandet till grund för sitt beslut. Det är ett led i en officiell förrättning och kan närmast jämföras med en rättegångshandling (jfr prop. 1967:167 s. 98 och NJA 2001 s. 456).

Inför en kommande ansökan om fastighetsbildning kan parterna avtala om de frågor som rör fastighetsbildningen. När det i en överenskommelse om fastighetsreglering har angetts att ansökningen biträds av den fastighetsägare vars enskilda intresse skyddas av lagen, anses överenskommelsen innebära ett medgivande enligt 5 kap. 18 § FBL. Genom ansökningens ingivande till lantmäterimyndigheten är medgivandet då att anse som lämnat vid förrättningen (se NJA 1984 s. 531 I–III).

I det nu aktuella fallet är exploateringsavtalet ingånget den 13 februari 2006. Ansökan om fastighetsreglering gjordes först den 25 juni 2015, det vill säga nio år senare. I avtalet förklarar ingen av avtalsparterna att de biträder en eventuell ansökan om fastighetsreglering från andra parten. RYM, såsom sökande till förrättningen, har inte åberopat avtalet utan tvärt om bestridit att det ska läggas till grund för Lantmäteriets beslut. Mark- och miljödomstolens bedömning är att förhållandena i det aktuella fallet inte är sådana att avtalet kan anses vara knutet till ansökan på ett sådant sätt att vad som avtalats utgör medgivanden lämnade vid förrättningen. Exploateringsavtalet ska av den anledningen inte i någon del läggas till grund för prövningen av målet.

Förutsättningar och villkor för en marköverföring

Då exploateringsavtalet inte ska läggas till grund för förrättningen får frågan om fastighetsregleringen kan genomföras avgöras genom en prövning av villkoren i 5 kap. FBL. Därutöver gäller de allmänna lämplighets- och planvillkoren i 3 kap. FBL.

Domstolens genomgång ledde till den bedömningen att villkoren i fastighetsbildningslagen var uppfyllda i sin helhet för en överföring av mark i den omfattning som Lantmäteriet hade beslutat men inte för en marköverföring omfattande all allmän platsmark. Såväl kommunens förstahandsyrkande om att förrättningen skulle ställas in som RYM:s yrkande om en mer omfattande marköverföring än Lantmäteriet hade bestämt skulle därför avslås. Lantmäteriets fastighetsbildningsbeslut skulle följaktligen stå fast.

Ersättning

Ersättning till följd av fastighetsreglering regleras i 5 kap. 10–12 §§ FBL. Om värdet av den mark som genom fastighetsreglering läggs till en fastighet inte motsvarar värdet av vad som genom regleringen frångår fastigheten, utjämnas skillnaden genom ersättning i pengar. Vid värdering av egendom som skulle kunna tas i anspråk genom expropriation eller annat tvångsförvärv, såsom i det aktuella fallet inlösen enligt plan- och bygglagen, ska 4 kap.expropriationslagen (1972:719), ExL, tillämpas. Enligt 4 kap. 1 § ExL ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar minskningen av fastighetens marknadsvärde jämte ett påslag om 25 procent av marknadsvärdeminskningen. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom åtgärden, ska även sådan skada ersättas.

RYM har inte lämnat något medgivande vid förrättningen avseende ersättningen för den överförda marken. Ersättningen ska därför beräknas enligt ovan. Med hänsyn till rådande instansordning bör dock ersättningen i första hand bestämmas av Lantmäteriet.

Lantmäteriets ersättningsbeslut ska därför undanröjas och förrättningen visas åter till Lantmäteriet för förnyad handläggning. – – –.

DOMSLUT

Överklagandena avslås vad gäller Lantmäteriets fastighetsbildningsbeslut.

Mark- och miljödomstolen undanröjer Lantmäteriets beslut om ersättning – – – och visar förrättningen åter till myndigheten för förnyad handläggning.

Haparanda kommun överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen och yrkade i första hand att domstolen skulle upphäva beslutet om fastighetsreglering och ställa in förrättningen.

I andra hand yrkade kommunen att Mark- och miljööverdomstolen skulle fastställa Lantmäteriets beslut om ersättning – – – .

RYM Markutveckling AB motsatte sig att mark- och miljödomstolens dom ändrades.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Henrik Löv, Ingrid Åhman, referent, och Margaretha Gistorp) anförde i dom den 15 juni 2020 bl.a. följande.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Ska fastighetsreglering ske?

Domstolen fann på anförda skäl att kommunens överklagande i denna del skulle avslås.

Ersättning för marköverföring

Kommunen har, som talan får uppfattas, gjort gällande att bolaget genom exploateringsavtalet har samtyckt till att 5 kap. 10 och 10 a §§ FBL inte ska tillämpas vid bestämmandet av ersättningen för marken som överförs och att ersättningen i stället ska bestämmas enligt avtalet. Bolaget har motsatt sig att exploateringsavtalet skulle ha den innebörden och gjort gällande att ersättningen enligt 5 kap. 10 a § FBL ska bestämmas med tillämpning av 4 kap.expropriationslagen (1972:719).

Enligt 5 kap. 18 § första stycket FBL får vissa sakägare disponera över tillämpningen av de regler som gäller för fastighetsregleringen. Stycket innehåller fyra punkter som anger i vilken utsträckning detta får ske. I bestämmelsens andra punkt, som nu är aktuell, anges att avsteg får göras från bl.a. ersättnings- och värderingsreglerna i 5 kap. 10–12 §§ FBL, om de sakägare, vilkas rätt är beroende av åtgärden, samtycker till det. I övriga punkter föreskrivs i stället att där berörda sakägare ska lämna medgivande.

HD har i flera avgöranden behandlat frågor om medgivande enligt paragrafen. Av avgörandena framgår att ett medgivande som en sakägare har lämnat vid förrättningen normalt är bindande för denne. Även en överenskommelse om fastighetsreglering som träffats före förrättningens inledande har ansetts innebära att ett medgivande har lämnats vid förrättningen, när överenskommelsen kunnat knytas till ansökan om regleringsåtgärden på så sätt att den innehållit en förklaring från den medgivande sakägaren om att denne biträdde ansökan (NJA 1984 s. 531 I–III). Något avgörande av HD rörande samtycke enligt andra punkten finns däremot inte. Varken lagen eller dess förarbeten innehåller någonting som tyder på att avsikten har varit att medgivande och samtycke i paragrafen ska behandlas olika i processuellt hänseende. En förutsättning för att ett samtycke ska vara bindande för en sakägare är alltså att det har lämnats vid förrättningen.

Enligt det exploateringsavtal som parterna träffade den 13 februari 2006 skulle mark för gata, belysningsanläggning, vatten- och avloppsledningar, avloppspumpstation, gång- och cykelvägar samt park inom Skönvik 1 överföras till kommunens fastigheter genom fastighetsreglering eller, om sådan inte beviljades, överlåtas till kommunen genom köp. Vidare angavs i avtalet att kommunen skulle ersätta bolaget med 1 000 kr för marken och anläggningarna.

Det finns ingenting i avtalet som ger uttryck för att det är avsett att åberopas som ett samtycke vid en kommande förrättning. Det är dessutom så att förrättningen inleddes först nio år efter det att avtalet träffades. Avtalet har alltså inte, på det sätt som redogjorts för i 1984 års avgöranden, varit knutet till ansökan om regleringsåtgärden. Det kan mot den bakgrunden inte anses utgöra ett samtycke lämnat vid förrättningen och det medför således inte att avsteg ska göras från 5 kap. 10–12 §§ FBL när ersättningen bestäms. Haparanda kommuns överklagande ska därför avslås.

MARK- OCH MILJLÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

Tekniska råden Jan Gustafsson och Inger Holmqvist var skiljaktiga i frågan om ersättning för marköverföring. De förklarade sig vara ense med majoriteten till och med det fjärde stycket under rubriken Ersättning för marköverföring men ville därefter ha följande skrivning.

Allmänt om exploateringsavtal

För att genomföra en detaljplan ingår parterna normalt sett olika typer av genomförandeavtal. Exploateringsavtal, som används om byggherren äger marken, tas fram i en planeringsprocess som ett led i att komma överens om hur genomförandet ska ske. Kommunens förhandlingsposition baserar sig på det kommunala planmonopolet (SOU 2018:48 del 2). Avtalet godkänns innan detaljplanen antas och blir en bindande förutsättning för den exploatering som ska komma att ske. Avtalet som sådant är ett civilrättsligt avtal men ryms inom kommunens handlingsutrymme. För att göra det måste åtgärderna som preciseras i avtalet vara nödvändiga för planens genomförande och stå i rimlig/skälig proportion till byggherrens åtaganden och nytta av planen.

Grunden för tillämpningen av exploateringsavtalen finns bland annat i de s.k. exploatörsbestämmelserna som fanns med redan när den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, trädde i kraft (6 kap. 19–22 §§ ÄPBL). Dessa innebar att fastighetsägare till mark planlagd som allmän plats kunde bli tvingad att avstå eller upplåta mark utan ersättning, om det var skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren förväntades få av planläggningen. Angående fastighetsägarens nytta av planläggningen ansågs främst värdeökning av fastigheten vara ett giltigt skäl och tillämpbart vid större exploateringar med professionella byggherrar.

Dessa bestämmelser användes i liten utsträckning eftersom de ofta upplevdes som administrativt svåra av kommuner och övriga inblandade. I praktiken upprättades i stället ofta exploateringsavtal mellan kommun och exploatör vid planläggning av områden där kommunen inte var fastighetsägare. Vid införandet av PBL 2011 överfördes dessa bestämmelser till 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. När exploateringsavtalen lagreglerades 2015 upphörde exploatörsbestämmelserna att gälla, med motiveringen att det huvudsakliga behovet av dessa bestämmelser i princip föll bort i och med lagregleringen. I förarbetena anges att parterna bör ha frihet att komma överens om sådana situationsberoende och individuellt anpassade lösningar för den aktuella exploateringen, som kan innebära att planprocessen och bostadsbyggande och andra samhällsviktiga projekt kan effektiviseras. Vidare anges att utöver sådana frågor som rör rent ekonomiska förhållanden mellan kommunen och en byggherre eller en fastighetsägare kan ett exploateringsavtal givetvis också reglera andra förhållanden.

En annan grund för exploateringsavtal är reglerna om gatukostnader (6 kap. 31–38 §§ ÄPBL och 6 kap. 24–27 §§ PBL). Enligt dessa regler får kommunen besluta att ägarna till fastigheterna inom området ska betala kostnaderna för anläggandet av gator och andra allmänna platser. När det träffas ett exploateringsavtal mellan kommun och exploatör är det därför ovanligt att ersättning för marken betalas utan istället kvittas ersättningen som ska utgå för marken enligt 6 kap. 17 § PBL mot den möjlighet som kommunen har att besluta om att detta ska betalas av exploatören enligt 6 kap. 24 § PBL.

Exploateringsavtalet

Mellan parterna finns ett exploateringsavtal från 13 februari 2006. Exploateringsavtalet innehåller förutom bestämmelser för byggande av gator, va-ledningar m.m. och hur anläggningsavgifter för va ska betalas även bestämmelser om marköverföring och ersättning för allmän platsmark i enlighet med den praxis som redovisats i det föregående. Denna sista punkt är av intresse i målet och har i exploateringsavtalet formulerats på följande sätt.

”Mark för gata, belysningsanläggning, vatten- och avloppsledningar, avloppspumpstation, gång- och cykelvägar och park inom gatuområdet skall genom fastighetsreglering föras över till en av Haparanda stads fastigheter eller om reglering ej beviljas överlåtas till Haparanda via köp. Haparanda stad ersätter M.S. med 1 000 kr för den mark och alla anläggningar som regleras eller övergår via köp till Haparanda stad.”

Exploateringsavtalet framstår som klart till sin innebörd att parterna vid tiden för avtalets tecknande var överens om att ägandet av allmän plats skulle föras över till Haparanda stad, i första hand via fastighetsreglering och i andra hand via köp, samt att ersättningen för detta skulle uppgå till 1 000 kr. En sådan reglering kan också sägas vara ett standardförfarande vid exploateringsavtal. Avtalet kan därför ses som samtycke enligt 5 kap. 18 § till att ersättningen ska bestämmas på detta sätt vid en framtida fastighetsbildning.

Var exploateringsavtalet tillämpligt vid bestämmandet av intrångsersättningen om förrättningen skett i direkt anslutning till att avtalet tecknats

En av huvudpunkterna i HD:s rättsfall NJA 1984 s. 531 I–III var att den fastighetsägare som skulle avstå mark hade förklarat att denne biträdde ansökan. Till skillnad från förhållandena i 1984 års fall är det i aktuellt fall ägaren av den fastighet som ska avstå mark som ansöker om fastighetsreglering. Eftersom kommunen har åberopat exploateringsavtalet ska det därför tillämpas vid förrättningen i de delar där det är möjligt att träffa överenskommelser, se utdrag ur Lantmäteriverkets remissyttrande till HD i ovan angivna rättsfall. Jämför även Göta hovrätts utslag den 29 juni 2009 i mål Ö 123-08.

”Utifrån främst ändamålssynpunkt och med beaktande av fördelarna med de båda alternativa rättstillämpningarna talar övervägande skäl för att överenskommelser träffade före ansökan om förrättning, eller efter denna tidpunkt men utanför själva förrättningshandläggningen, bör anses träffade inom förrättningens ram och därmed ha bindande verkan som medgivanden, förutsatt att överenskommelsen i fråga åberopas av åtminstone ena parten vid förrättningen. Det måste självfallet också fordras att överenskommelsen verkligen avser just en sådan fråga som det är möjligt att träffa överenskommelse om vid förrättningen och som parterna har avsett skall fullföljas genom förrättningen. En särskild försiktighet i tolkningen härvidlag kan behöva iakttas när det gäller överenskommelser som träffats längre tid före förrättningen.”

Exploateringsavtalets ålder

HD har i rättsfallet NJA 2014 s. 545 prövat frågan om giltigheten av ett avtal med hänsyn till att lång tid förflutit mellan avtalets tecknande och beslut i fastighetsbildningsärendet. HD säger där att ett medgivande som lämnats på det sätt som skett i målet får emellertid anses förutsätta att fastighetsregleringen genomförs inom en någorlunda rimlig tid. Att lantmäterimyndigheten utan några beaktansvärda skäl inte beslutade om fastighetsbildning förrän tio år förflutit sedan ansökan kom in får anses utgöra en sådan omständighet som gör att klagandena haft rätt att frånfalla sina medgivanden.

I aktuellt fall är det dock inte frågan om en ordinär överenskommelse om fastighetsreglering utan om ett exploateringsavtal. När ansökan om fastighetsreglering inkom till Lantmäteriet 2015 hade ca nio år förflutit sedan exploateringsavtalet träffades. Att relativt lång tid kan förflyta mellan tecknandet av ett exploateringsavtal och ansökan om fastighetsbildning för överföring av allmän platsmark är mer eller mindre inbyggt i exploateringsavtalet natur. Beroende på exploateringens storlek och aktuellt efterfrågetryck kan tiden variera inom vida gränser. Exploateringsavtalets ålder kan således inte innebära att det finns skäl för bolaget att frånfalla avtalet.

Vi anser således att RYM Markutveckling AB, genom exploateringsavtalet, har samtyckt till att avsteg görs från 5 kap. 10–12 §§ FBL och att Lantmäteriets beslut om ersättning för den överförda marken därför ska fastställas.

Överröstade i denna fråga är vi i övrigt ense med majoriteten.

Haparanda kommun överklagade Mark- och miljööverdomstolens dom och yrkade att HD skulle upphäva Lantmäteriets beslut och ställa in förrättningen.

I andra hand yrkade kommunen att Lantmäteriets ersättningsbeslut skulle fastställas – – – .

RYM Markutveckling AB motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom ändrades.

HD meddelade det prövningstillstånd som framgår av punkten 5 i HD:s dom.

Betänkande