Ds 2001:69
Företagsbot
3
Innehåll
1 Sammanfattning........................................................7
2 Promemorians lagförslag ..........................................11
Förslag till lag om ändring i brottsbalken.................................. 11
Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken........................... 15 Förslag till lag om ändring i lag (1986:1009) om förfarandet
i vissa fall av förverkande m.m.......................................... 20
3 Företagsbotsutredningens förslag ..............................21
3.1 Utredningens förslag ........................................................ 21 3.2 Remissinstanserna............................................................. 23
3.3 Överväganden................................................................... 24
4 Straff eller särskild rättsverkan av brott? ....................27
4.1 Inledning........................................................................... 27
4.2 Företagsbotsutredningens överväganden ......................... 28 4.3 Överväganden................................................................... 29
5 Probleminventering..................................................35
Innehåll Ds 2001:69
4
5.1 Inledning........................................................................... 35
5.2 Utgångspunkter i direktiven............................................. 35 5.3 Erfarenheter från domstolarna ......................................... 36
5.4 Åklagarenkäten ................................................................. 38 5.5 Synpunkter från remissinstanserna................................... 38
5.6 Slutsatser........................................................................... 39
6 Grundtankarna bakom förslaget.................................41
7 Ansvarsförutsättningar .............................................45
7.1 Inledning........................................................................... 45 7.2 Kravet på grovt åsidosättande eller brottslighet av allvarligt slag ..................................................................... 45 7.3 Kravet på att näringsidkaren inte skall ha gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brott ......... 47 7.4 Undantagen i andra stycket .............................................. 51 7.5 Generell eller selektiv reglering?....................................... 55
7.6 En mer generell begränsning av tillämpningsområdet...... 58
8 Beloppsgränser och regler om bestämmande av företagsbot..............................................................61
8.1 Beloppsgränser.................................................................. 61
8.2 Bestämning av företagsbot................................................ 62
9 Jämkning och eftergift .............................................67
9.1 Inledning........................................................................... 67
Innehåll
5
9.2 Överväganden rörande reglernas uppbyggnad ................. 68
9.3 Överväganden rörande reglernas innehåll......................... 69
10 Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret.........................................75
10.1 Inledning........................................................................... 75
10.2 Särskilt om remissinstansernas synpunkter...................... 76 10.3 Överväganden................................................................... 77
11 Företagsbot genom strafföreläggande.........................81
11.1 Inledning........................................................................... 81 11.2 Företagsbot genom strafföreläggande .............................. 81
11.3 Hur bör systemet utformas .............................................. 82 11.4 Beloppsgränser för föreläggande av företagsbot............... 84
12 Rättsverkningar av utländsk dom...............................85
13 Ikraftträdande .........................................................87
14 Ekonomiska konsekvenser ........................................89
15 Författningskommentarer .........................................91
15.1 Förslag till lag om ändring i brottsbalken......................... 91
15.2 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken .................. 98 15.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall av förverkande m.m......................100
7
1 Sammanfattning
Systemet med företagsbot infördes år 1986 i syfte att åstadkomma en effektiv sanktion för brott i näringsverksamhet. Företagsboten konstruerades som en särskild rättsverkan av brott och skulle utgöra ett komplement till det individuella straffansvaret. Som många har konstaterat genom åren är det närmast uppenbart att systemet inte har fungerat särskilt väl. Yrkande om företagsbot har framställts i ett mycket begränsat antal fall och i flertalet av dessa har talan om företagsbot ogillats. Samtidigt har krav på effektiva sanktioner mot brott begångna inom ramen för en juridisk persons verksamhet kommit från internationellt håll. Bl.a. finns i olika instrument inom EU krav på att juridiska personer skall kunna ställas till svars för brott begångna i verksamheten. Dessa omständigheter har i förening skapat ett behov av att göra en översyn av sanktionssystemet vid brott i näringsverksamhet.
År 1995 tillsatte därför regeringen en utredning med uppgift att utreda frågor om sanktioner vid brott i näringsverksamhet. Utredningen, som antog namnet Företagsbotsutredningen, avlämnade sitt betänkande, Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127), i slutet av 1997. I betänkandet föreslås att systemet med företagsbot slopas och att man i stället skall införa ett nytt system med straffansvar för juridiska personer.
Betänkandet har remissbehandlas och fått ett i många avseenden positivt bemötande. Ett antal remissinstanser har emellertid riktat kritik mot att utredningen inte närmare utrett huruvida det skulle vara möjligt att, i stället för att införa ett helt nytt system, effektivisera det nuvarande systemet med företagsbot. Mot
Sammanfattning Ds 2001:69
8
denna bakgrund har den bedömningen gjorts, att det bör övervägas om man inte genom mer begränsade förändringar i det nuvarande systemet kan komma till rätta med de svagheter som är förknippade med företagsboten. Ett förslag till sådana förändringar lämnas i denna promemoria. Promemorian, som har utarbetats inom Justitiedepartementet, syftar till att skapa ytterligare beredningsunderlag för en reform av företagsbotssystemet. Något definitivt ställningstagande från regeringens sida till de förslag som presenterades av Företagsbotsutredningen föreligger inte.
De förslag som lämnas i denna promemoria kan sägas innebära att det nuvarande systemet med företagsbot effektiviseras och ges en delvis förändrad inriktning. Även om de förslag som presenteras i många avseenden avviker från de som presenterades i Företagsbotsutredningens betänkande, finns det betydande likheter i inriktningen på förslagen (bl.a. såtillvida som tillämpningsområdet för företagsbot utvidgas till att omfatta också mindre allvarlig brottslighet).
Det kan också sägas att förslagen, trots att de innebär relativt betydande förändringar i företagsbotssystemet, endast medför lagändringar i ganska begränsad omfattning. Promemorians lagförslag berör endast 2 kap. och 36 kap.7–10 §§brottsbalken, 48 kap.2-5, 7, 9 och 11 §§rättegångsbalken samt lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall av förverkande m.m.
Förslagen kan sammanfattas i följande punkter: – förutsättningarna för att ålägga företagsbot görs mindre begränsande och anpassas till Sveriges internationella åtaganden, – beloppsgränserna för företagsbot justeras så att maximal företagsbot uppgår till tio miljoner kr, – principerna för bestämmande av företagsbot görs något tydligare, – grunderna för jämkning och eftergift preciseras, – en möjlighet att ålägga företagsbot genom strafföreläggande införs,
Ds 2001:69 Sammanfattning
9
– näringsidkarens ansvar görs i viss utsträckning primärt i förhållande till det individuella ansvaret när det gäller oaktsamma brott som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå.
11
2 Promemorians lagförslag
Förslag till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs
dels att det i balken skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 5 b § samt 36 kap. 10 a §, av följande lydelse,
dels att 36 kap. 7, 8, 9 och 10 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
5 b §
Bestämmelsen i 2 kap. 5 a § skall äga motsvarande tillämpning i fråga om åläggande av företagsbot.
36 kap.
7 §1
För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren åläggas företagsbot, om
För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren åläggas företagsbot, om för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter, och
1 Senaste lydelse 1986:1007.
Promemorians lagförslag Ds 2001:69
12
1. brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och
1. näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller
2. näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten.
2. brottet har begåtts av en person med ledande ställning eller särskilt ansvar för tillsyn, kontroll eller liknande uppgifter.
Första stycket gäller inte, om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller om det annars skulle vara uppenbart oskäligt att ålägga företagsbot.
8 §2
Företagsbot skall fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre miljoner kronor.
Företagsbot skall fastställas till lägst fem tusen kronor och högst tio miljoner kronor.
9 §3
När storleken av företagsbot bestäms, skall särskild hänsyn tas till brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverksamheten.
När storleken av företagsbot bestäms, skall, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn tas till den skada, fara eller risk som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till näringsverksamheten.
Skälig hänsyn skall också tas till det förhållandet att näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot.
2 Senaste lydelse 1986:118.3 Senaste lydelse 1986:118.
Ds 2001:69 Promemorians lagförslag
13
10 §4
Företagsbot får efterges eller sättas lägre än vad som bort ske med tillämpning av 9 §,
Företagsbot får sättas lägre än vad som bort ske med tillämpning av 9 §,
1. om påföljd för brottet ådöms näringsidkaren eller företrädare för denne,
1. om det är påkallat med hänsyn till näringsidkarens betalningsförmåga,
2. om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren eller
2. om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng med tillämpning av 9 §,
3. om det annars är påkallat av särskilda skäl.
3. om näringsidkaren efter förmåga sökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet,
4. om näringsidkaren frivilligt angivit brottet för myndigheterna eller
5. om det annars finns särskilda skäl för jämkning.
Om det är påkallat med hänsyn till något förhållande som avses i första stycket får företagsbot efterges.
4 Senaste lydelse 1986:118.
Promemorians lagförslag Ds 2001:69
14
10 a §
Det förhållandet att talan om företagsbot kan föras med anledning av ett brott skall inte hindra lagföring av den som begått det brott som ligger till grund för talan om företagsbot. Om emellertid ett brott som kan föranleda talan om företagsbot
1. har begåtts av oaktsamhet och
2. inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.
Ds 2001:69 Promemorians lagförslag
15
Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 48 kap. 2-5, 7, 9 och 11 §§ skall ha följande lydelse.
48 kap.
2 §5
Strafföreläggande enligt detta kapitel innebär att den misstänkte till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs ett bötesstraff efter vad åklagaren anser att brottet bör föranleda. Under förutsättningar som anges i 4 § andra stycket får strafföreläggande avse villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter. Av 5 a § framgår att ett strafföreläggande också får omfatta ett enskilt anspråk som avser betalningsskyldighet.
Strafföreläggande enligt detta kapitel innebär att den misstänkte till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs ett bötesstraff efter vad åklagaren anser att brottet bör föranleda. Under förutsättningar som anges i 4 § andra och tredje styckena får strafföreläggande avse
1. villkorlig dom,
2. villkorlig dom i förening med böter, eller
3. företagsbot.
Av 5 a § framgår att ett strafföreläggande också får omfatta ett enskilt anspråk som avser betalningsskyldighet.
Föreläggande av ordningsbot enligt detta kapitel innebär att den misstänkte till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs ett bötesstraff efter vad som bestämts enligt 14 §.
5 Senaste lydelse 1996:1624.
Promemorians lagförslag Ds 2001:69
16
Är brott förenat med egendoms förverkande, annan sådan särskild rättsverkan eller särskild rättsverkan i form av avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond, skall också denna föreläggas den misstänkte till godkännande. Detsamma gäller kostnad för blodprovstagning och blodundersökning som avser den misstänkte och som har gjorts för utredning om brottet. I fråga om sådan kostnad tillämpas bestämmelserna om särskild rättsverkan.
3 §6
Har ett föreläggande enligt detta kapitel utfärdats till godkännande inom viss tid, får frågan om ansvar för brottet tas upp på nytt innan denna tid har gått ut endast om den misstänkte har förklarat att han inte godkänner föreläggandet.
Har ett föreläggande om ansvar för brott enligt detta kapitel utfärdats till godkännande inom viss tid, får denna fråga tas upp på nytt innan denna tid har gått ut endast om den misstänkte har förklarat att han inte godkänner föreläggandet. Motsvarande gäller i fråga om föreläggande som enbart avser företagsbot enligt 5 § lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall av förverkande m.m.
Har ett föreläggande godkänts, gäller det som en dom som har vunnit laga kraft.
4 §7
Bötesstraff får föreläggas genom strafföreläggande beträffande brott, för vilket böter ingår i straffskalan, dock inte normerade böter. Det finns särskilda bestämmelser om föreläggande av bötesstraff för brott som har begåtts av någon som är under arton år. Bestämmelsen i 34 kap. 1 § första stycket 2 brottsbalken är tillämplig vid föreläggande av bötesstraff.
6 Senaste lydelse 2000:299.7 Senaste lydelse 1998:605.
Ds 2001:69 Promemorians lagförslag
17
Villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter får föreläggas genom strafföreläggande i fall då det är uppenbart att rätten skulle döma till sådan påföljd. Detta gäller dock inte för brott som har begåtts av någon som inte har fyllt 18 år eller om det finns anledning att förena den villkorliga domen med en föreskrift om samhällstjänst.
Företagsbot får föreläggas genom strafföreläggande. Sådant föreläggande får inte överstiga 500 000 kr.
5 §8
Strafföreläggande får inte utfärdas,
Strafföreläggande som avser
1. böter,
2. villkorlig dom, eller
3. villkorlig dom i förening med böter får inte utfärdas,
om förutsättningar för allmänt åtal inte föreligger, om i föreläggandet inte tas upp alla brott av den misstänkte, vilka enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning,
om målsäganden förklarat, att han avser att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet som avser annat än betalningsskyldighet eller
om talan om företagsbot skall föras i anledning av brottet.
Strafföreläggande som enbart avser företagsbot får inte utfärdas,
om förutsättningar för talan om företagsbot inte föreligger,
om i föreläggandet inte tas upp alla överträdelser inom näringsidkarens verksamhet vilka enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning för talan om företagsbot eller
8 Senaste lydelse 1994:1412.
Promemorians lagförslag Ds 2001:69
18
om målsäganden förklarat, att han avser att föra talan om enskilt anspråk i anledning av det brott som ligger till grund för åläggande av företagsbot och talan avser annat än betalningsskyldighet.
7 §9
Utfärdas ett strafföreläggande till godkännande inom viss tid, skall den misstänkte ges
1. upplysning om sättet för godkännande och om den tid som fastställts för detta, och
2. upplysning att, om godkännande inte sker, åtal kan äga rum efter utgången av den fastställda tiden.
2. upplysning att, om godkännande inte sker, åtal kan äga rum eller talan om företagsbot kan föras efter utgången av den fastställda tiden.
9 §10
Strafföreläggande godkänns genom att den misstänkte undertecknar och tillställer behörig mottagare en förklaring, att han erkänner gärningen och godtar det straff och den särskilda rättsverkan samt det enskilda anspråk som upptagits i föreläggandet. Närmare bestämmelser om vem som skall motta sådan förklaring meddelas av regeringen.
Strafföreläggande godkänns genom att den misstänkte undertecknar och tillställer behörig mottagare en förklaring, att han erkänner gärningen eller, såvitt angår företagsbot, de omständigheter som ligger till grund för föreläggandet och godtar det straff och den särskilda rättsverkan samt det enskilda anspråk som upptagits i föreläggandet. Närmare bestämmelser
9 Senaste lydelse 2000:299.10 Senaste lydelse 2000:299.
Ds 2001:69 Promemorians lagförslag
19
om vem som skall motta sådan förklaring meddelas av regeringen.
11 §11
Ett strafföreläggande kan också godkännas genom att hela beloppet betalas till den myndighet som regeringen bestämmer, utan att ett skriftligt godkännande skett, om föreläggandet avser endast böter, eller böter och särskild rättsverkan som innebär betalningsskyldighet.
Ett strafföreläggande kan också godkännas genom att hela beloppet betalas till den myndighet som regeringen bestämmer, utan att ett skriftligt godkännande skett, om föreläggandet avser endast böter, böter och särskild rättsverkan som innebär betalningsskyldighet, eller företagsbot.
Betalning enligt första stycket skall inte anses som ett godkännande, om det framgår att den misstänkte inte har avsett att godkänna föreläggandet.
11 Senaste lydelse 2000:299.
Promemorians lagförslag Ds 2001:69
20
Förslag till lag om ändring i lagen ( 1986:1009 ) om förfarandet i vissa fall av förverkande m.m.
Härigenom föreskrivs att en ny 5 § skall införas.
5 §
Företagsbot får, med tillämpning av bestämmelserna i 48 kap. rättegångsbalken , föreläggas genom strafföreläggande även om föreläggandet inte rör någon som är misstänkt för brott. Därvid skall med den misstänkte avses den som föreläggs företagsbot.
21
3 Företagsbotsutredningens förslag
3.1 Utredningens förslag
Företagsbotsutredningen har i sitt betänkande Straffansvar för juridiska personer, SOU 1997:127, föreslagit att de nuvarande reglerna om företagsbot skall upphävas och att juridiska personer skall kunna dömas till straff för brott som fysiska personer begått i den juridiska personens verksamhet.
Förslaget innebär inte att brottsbegreppet ändras. Liksom tidigare skall enbart fysiska personer kunna begå brott och straffansvar för juridiska personer skall, liksom när det gäller åläggande av företagsbot, förutsätta att brott begåtts inom ramen för den juridiska personens verksamhet.
Straffet skall enligt förslaget vara ett penningstraff och kallas för företagsböter. Företagsböter skall fastställas direkt i pengar och straffskalan skall sträcka sig från 5 000 kr till 5 miljoner kr. Vid bestämmande av företagsböter skall brottsbalkens regler om straffmätning tillämpas i förhållande till den juridiska personen. Härutöver skall också den juridiska personens betalningsförmåga beaktas.
Enligt förslaget skall också enskilda näringsidkare kunna bestraffas, enligt samma bestämmelser som juridiska personer, för brott som begåtts i näringsidkarens verksamhet. Regeln har utformats som fakultativ för att hänsyn skall kunna tas till att företagsböterna i vissa fall kommer att påföras samma person som drabbas av det individuella straffansvaret. Vidare skall stat och kommun, med undantag för brott begångna vid myndighetsutövning, omfattas av regleringen.
Företagsbotsutredningens förslag Ds 2001:69
22
I princip skall tillämpningsområdet för straffansvaret för juridiska personer endast omfatta vissa utvalda brott, vid vilka det är särskilt föreskrivet att företagsböter skall kunna dömas ut (det selektiva urvalet). Huvudtanken har varit att det selektiva urvalet endast skall omfatta näringsreglerande straffbestämmelser. Enligt förslaget skall det emellertid också införas en genombrottsregel som kompletterar det selektiva urvalet.
Genombrottsregeln innebär att det under vissa förutsättningar skall vara möjligt att döma juridiska personer till ansvar också för andra brott än de som ingår i det selektiva urvalet. Endast personer som ingår i den juridiska personens ledning eller som haft i uppdrag att svara för viss del av verksamheten skall kunna utlösa straffansvar för den juridiska personen enligt genombrottsregeln. Vidare skall ansvar enligt genombrottsregeln fordra att det varit fråga om ett grovt åsidosättande av de skyldigheter som är förenade med verksamheten. Även genombrottsregeln har i förslaget getts en fakultativ utformning.
Utredningen menar vidare att det, när det gäller mindre allvarliga brott på det näringsreglerande området, normalt bör vara tillräckligt med straff för den juridiska personen. Av den anledningen har föreslagits en särskild bestämmelse om åtalsunderlåtelse för den som är misstänkt för brott i det fall åtal för brottet väcks mot en juridisk person.
Härutöver föreslås en särskild lag om tillsyn och åtalsanmälan som skall gälla i förhållande till de myndigheter som utövar tillsyn i förhållande till straffbestämmelser för vilka det är föreskrivet ansvar för juridiska personer. Åtal mot den juridiska personen skall normalt förutsätta antingen en anmälan från tillsynsmyndigheten eller att åtal annars är påkallat från allmän synpunkt.
I processrättsligt avseende skall de straffprocessuella reglerna om straffansvar för juridiska personer samordnas med rättegångsbalkens nuvarande regler om individuellt straffansvar.
Ds 2001:69 Företagsbotsutredningens förslag
23
3.2 Remissinstanserna
Företagsbotsutredningens betänkande har på sedvanligt sätt remissbehandlats. Härvid har drygt 80 remissinstanser inkommit med synpunkter på förslagen i betänkandet. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju1997/3660).
Vid remissbehandlingen har betänkandet i många avseenden fått ett positivt bemötande, men det har också i vissa delar fått förhållandevis skarp kritik.
Ungefär tre fjärdedelar av remissinstanserna är i huvudsak positiva till att införa ett system med straffansvar för juridiska personer. De remissinstanser som yttrat sig i frågan anser liksom utredningen att det nuvarande brottsbegreppet, som innebär att endast fysiska personer kan begå brott (men att juridiska personer och andra näringsidkare kan få ansvara för dessa brott), skall behållas.
Den allvarligaste remisskritiken tar sikte på två olika saker. För det första har flera remissinstanser ansett att utredningen inte i tillräcklig omfattning utrett huruvida det skulle vara möjligt att effektivisera det nuvarande systemet med företagsbot. Bl.a. menar Riksåklagaren att det inte kan uteslutas att det nuvarande systemet skulle kunna fungera effektivt om det fick en annan utformning och föreslår därför att frågan utreds vidare. Hovrätten över Skåne och Blekinge menar att det mot bakgrund av att utredningen inte närmare analyserat och utvärderat det nuvarande systemet är svårt både att bedöma vilka brister det nuvarande systemet har och huruvida det är motiverat att ersätta det nuvarande systemet med ett system med straffansvar för juridiska personer.
För det andra har en majoritet av remissinstanserna avstyrkt utredningens förslag till den s.k. genombrottsregeln. Som skäl mot att införa en genombrottsregel har framför allt rättssäkerhets- och legalitetsskäl anförts. Vissa remissinstanser menar också att det finns risk för tillämpningsproblem samt att genombrottsregeln kommer att bli verkningslös eftersom den tar sikte
Företagsbotsutredningens förslag Ds 2001:69
24
på mer allvarlig brottslighet där sannolikheten är stor för att den fysiska person som begått brottet kommer att straffas.
3.3 Överväganden
Utredningens förslag är väl genomtänkta och underbyggda. Många remissinstanser har framhållit att utredningen fullgjort sitt uppdrag på ett föredömligt sätt
.
Som ovan framhållits har emellertid vissa remissinstanser varit kritiska och menat att utredningen inte utrett möjligheterna att förbättra och effektivisera det nuvarande systemet med företagsbot, och att det därför också är svårt att bedöma huruvida det är befogat att genomföra det systemskifte – innebärande att företagsboten ersätts av ett straff benämnt företagsböter, att dagens generella reglering ersätts av ett selektivt urval, att de nuvarande processrättsliga regler som gäller för särskild rättsverkan av brott ersätts av ett mer renodlat straffprocessuellt regelverk etc. – som ligger i utredningens förslag. Det står också klart att det skulle ta mycket stora resurser i anspråk att till fullo genomföra utredningens förslag.
Det finns mot denna bakgrund skäl att närmare utreda och överväga huruvida det skulle vara möjligt att, genom mer begränsade förändringar i det nuvarande systemet, effektivisera och förändra företagsboten på ett sådant sätt att man i allt väsentligt uppnår resultat som i sak motsvarar de av utredningen eftersträvade.
Denna slutsats, att det är rimligt att utreda om det finns möjlighet att skapa ett rimligt och väl fungerande system genom mer begränsade förändringar i det nuvarande systemet, vinner också stöd av det förhållandet att de av utredningen föreslagna förändringarna i huvudsak kommer att ha betydelse för mindre allvarlig brottslighet. Det kan, vilket har gjorts av bl.a. Hovrätten över Skåne och Blekinge, ifrågasättas om det är motiverat att genomföra omfattande och komplicerade systemförändringar när de i praktiken endast kommer att beröra mindre allvarlig brottslighet
Ds 2001:69 Företagsbotsutredningens förslag
25
(som åtminstone delvis kan sägas vara av rent bagatellartad karaktär).
Sammantaget har den bedömningen gjorts att det – inte minst för att få ett brett beredningsunderlag – närmare bör utredas huruvida man skulle kunna komma till rätta med de problem som är förknippade med nuvarande regelverk genom mer begränsade förändringar än de som föreslagits av utredningen.
Syftet med denna promemoria är alltså närmast att ge underlag för att bedöma om det är möjligt att åstadkomma ett väl fungerande sanktionssystem avseende juridiska personer och andra företag inom ramen för det nuvarande systemet med företagsbot.
27
4 Straff eller särskild rättsverkan av brott?
4.1 Inledning
Utredningens förslag innebär att det nuvarande systemet där företagsboten utgör en särskild rättsverkan av brott ersätts av ett system där företag kan ådömas straff i juridisk mening. Företagsboten ersätts av straffet företagsböter.
När ställning skall tas till huruvida det kan vara tillräckligt att förändra de nuvarande reglerna om företagsbot bör man inledningsvis ställa sig frågan om sanktionens formella karaktär (av straff eller särskild rättsverkan) i sig har någon betydelse för systemets effektivitet eller funktionssätt.
En förutsättning för att en reformering av systemet med företagsbot skall vara tillräcklig är naturligtvis att det inte finns starka skäl att, i linje med utredningens förslag, införa ett system enligt vilket juridiska personer kan dömas till straff i juridisk mening.
Vid bedömning av denna fråga finns en rad olika faktorer att beakta.
För det första bör man fråga sig om den s.k. internationella aspekten talar för att straffansvar för juridiska personer införs. Dvs. innebär olika typer av internationella åtaganden, exempelvis inom EU, att det finns en skyldighet för Sverige att införa ett system där juridiska personer kan ådömas straffrättsligt ansvar, eller finns det skäl att tro att internationella överenskommelser inom överskådlig framtid kommer att innehålla en sådan skyldighet? Om några sådana skyldigheter inte finns och inte heller är att förvänta kan man vidare fråga sig om en möjlighet att
Straff eller särskild rättsverkan av brott? Ds 2001:69
28
straffa juridiska personer skulle innebära några fördelar i det internationella samarbetet.
För det andra bör man beakta skäl som har att göra med effektivitet. Det kan hävdas att etiketten straff kan ha viss betydelse för sanktionens effektivitet, bl.a. såtillvida att sanktionen (t.ex. av åklagare) uppfattas som en mer central del av straffsystemet, men också genom att beteckningen innefattar en tydligare markering av att olika typer av regelöverträdelser inom näringslivet inte är något som accepteras av statsmakten.
Ytterligare skäl som har anförts för att övergå till ett straffansvar för juridiska personer är att beteckningen torde vara lättare att förstå för t.ex. massmedia och allmänheten samt att beteckningen är rättvisande (den markerar klart ”att det är frågan om en repressiv sanktion som innefattar klander”).12 Detta skäl kan närmast betecknas som folkpedagogiskt eller terminologiskt.
4.2 Företagsbotsutredningens överväganden
Företagsbotsutredningen fann i sitt betänkande att övervägande skäl talade för att införa ett system enligt vilket juridiska personer kan dömas till straff i formell mening. Såsom skäl för denna slutsats anfördes bl.a.13
− att det förhållandet att företagsbot betecknas som en särskild rättsverkan av brott kan ge intryck av att sanktionen i betydelse är helt underordnad det individuella ansvaret och att den är ”udda” i det straffrättsliga systemet,
− att en fördel med benämningen straff är att det klart markeras att det är fråga om en repressiv sanktion som innefattar klander,
− att benämningen straff innebär en naturlig markering av att lagstiftaren anser att ansvaret i princip är att jämställa med ansvaret för fysiska personer (vilket kan medföra att polis och åklagare lägger samma vikt vid att lagföra juridiska personer som att lagföra fysiska personer),
12 Se SOU 1997:127, del A, s. 238 f.13 A. st.
Ds 2001:69 Straff eller särskild rättsverkan av brott?
29
− att åklagare kan uppfatta det som ett mer naturligt inslag i arbetet att åtala för brott än att föra talan om särskild rättsverkan,
− att massmedia och allmänheten torde ha lättare att förstå vad det innebär att ett företag döms till straff än att det åläggs företagsbot, och
− att en repressiv sanktion bör benämnas straff såvitt det inte finns särskilda skäl som talar däremot. Samtidigt som utredningen med stöd av dessa skäl stannade för att föreslå att ett system med straffansvar för juridiska personer skulle införas framhöll den emellertid också att sanktionens beteckning inte är av särskilt central betydelse14:
”Om man accepterar tanken på att juridiska personer skall kunna bära ett direkt straffrättsligt ansvar för brott som begås inom verksamheten saknar det således egentlig betydelse hur man betecknar sanktionen. Vi anser att en rent repressiv sanktion bör kallas straff om det inte finns klara nackdelar med det eller fördelar med en annan benämning. Vi anser inte att detta är fallet.”
Sammantaget kan sägas att utredningen visserligen stannat för att föreslå ett system där juridiska personer kan dömas till straff, men att utredningen inte synes mena att denna slutsats är den enda möjliga. Utredningen tillmäter inte beteckningen på sanktionen någon avgörande betydelse och det avgörande skälet för att föreslå ett system där juridiska personer kan dömas till straff synes ha varit att en repressiv sanktion bör benämnas straff om inte andra skäl talar däremot.
4.3 Överväganden
Många av de skäl som utredningen presenterat talar för ett system enligt vilket juridiska personer kan dömas till straff i egentlig mening. Samtidigt bör framhållas dels att det finns skäl som
14SOU 1997:127, del A, s. 239.
Straff eller särskild rättsverkan av brott? Ds 2001:69
30
talar i motsatt riktning, dels att vissa av de skäl som angivits av utredningen kan bedömas på annat sätt än utredningen gjort.
Till att börja med kan, i linje med vad som framförts av vissa remissinstanser, sägas att man, genom att införa ett system där juridiska personer kan dömas till straff för brott begångna av fysiska personer, bryter den koppling som i övrigt finns mellan brott och straff, dvs. att endast den som begått brott kan dömas till straff. Detta ”genombrott” skulle, som utredningen framhållit, kunna uppfattas som ett steg mot en acceptans för vikarierande ansvar. Det låter sig förvisso sägas att denna invändning i huvudsak är av principiell och systematisk natur och att genombrottet knappast har några omedelbara praktiska konsekvenser. Samtidigt bör emellertid övervägas om det inte i förlängningen kan ligga ett värde i att värna om en klar och tydlig begreppsbildning som används på ett konsekvent sätt.
Vidare bör framhållas att det på ett sätt är naturligt att sanktioner riktade mot företag framstår som ”udda” i det straffrättsliga systemet (som i huvudsak är inriktat på individens ansvar). Det kan hävdas att när en juridisk person straffas så är det i ett principiellt perspektiv fråga om något annat än när individer bestraffas och att det kan vara en fördel om denna skillnad kommer till uttryck genom sanktionens namn.
Härigenom, dvs. genom att sanktionen betecknas som något annat än straff, markeras att den juridiska personens ansvar är av annan karaktär, och bygger på delvis andra förutsättningar, än fysiska personers ansvar. Det torde t.ex. kunna sägas att en sanktion som riktar sig mot en juridisk person till viss del har en annan typ av klandrande karaktär och en annan funktion än ett straff som riktar sig mot en enskild individ. Bl.a. torde gälla att sanktioner som riktar sig mot juridiska personer bygger på ett mer renodlat avskräckningstänkande än straff som riktar sig mot individer.
Mot bakgrund av dessa skillnader kan det diskuteras om det bör betraktas som en fördel att sanktioner mot juridiska personer och sanktioner mot individer båda kallas straff.
Ds 2001:69 Straff eller särskild rättsverkan av brott?
31
Vidare skulle vissa av de skäl för ett straffansvar, som anges av utredningen, kunna ifrågasättas. Detta gäller t.ex. de argument som bygger på att beteckningen straff skulle kunna ha betydelse för sanktionens effektivitet. Bl.a. kan pekas på att det förhållandet att förverkande utgör en särskild rättsverkan av brott inte har förhindrat att förverkandeinstitutet är ett levande institut som används frekvent.
Även om etiketten på en sanktion sannolikt kan ha viss betydelse i sammanhanget finns det skäl att förmoda att förutsättningarna för utdömande av en viss sanktion är av väsentligt större betydelse för dess effektivitet än dess formella beteckning. Det kan härvid särskilt framhållas att en klar majoritet av de åklagare som besvarade den enkät som utformats av Företagsbotsutredningen menade att det förhållandet att företagsboten utformats som en särskild rättsverkan av brott saknat betydelse för reglernas genomslagskraft.15
Det kan också ifrågasättas om det förhållandet att allmänheten och massmedia torde ha lättare att förstå vad det innebär att ett företag dömts till straff än att ett företag ålagts företagsbot bör tillmätas någon större betydelse. Erfarenheten talar för att allmänheten och massmedia inte fullt ut låter sin verklighetsuppfattning styras av den formella juridiska terminologin. I media talas t.ex. ofta om att företag ”straffas” eller ”riskerar straff” i sammanhang där det i juridisk mening inte alls är fråga om detta (t.ex. när det gäller konkurrensskadeavgift eller vissa skatterättsliga pålagor eller sanktioner). Man torde kunna säga att det allmänspråkliga straffbegreppet är betydligt vidare än det juridiska, och att denna skillnad knappast är något som man kan överbrygga genom förändrad lagstiftning; det kommer sannolikt alltid finnas behov av att juridiskt göra distinktioner som s.a.s. inte fullt ut når fram, och inte heller nödvändigtvis behöver nå fram, till massmedia och allmänhet.
Om man ser till remissinstansernas inställning var drygt tre fjärdedelar av dessa i huvudsak positiva till att införa ett straffansvar för juridiska personer. Det saknades emellertid inte kritiska
15SOU 1997:127, del B, s. 356.
Straff eller särskild rättsverkan av brott? Ds 2001:69
32
synpunkter. Svea hovrätt menade bl.a. att det finns skillnader mellan fysiska och juridiska personer som gör att den klandrande funktionen hos straffet kan kringgås bl.a. genom att en juridisk person kan byta skepnad. Vidare menade hovrätten också att det utgör ett väsentligt avsteg från brottsbalkens systematik och struktur att lösa upp sambandet mellan brott och straff, så att också den som inte har begått brott kan ådömas straff. På motsvarande sätt framhöll Riksdagens Ombudsmän att förslagen innebär ett för svensk rätt helt nytt sätt att se på förhållandet mellan brott och straff och att det krävs mycket starka skäl för att man skall ta ett sådant steg.
Mot bakgrund av det anförda kan sammanfattningsvis sägas att de skäl som i betänkandet anförs för att beteckna sanktioner riktade mot juridiska personer såsom straff i sig knappast är tvingande. Denna slutsats vinner naturligtvis stöd av det förhållandet att utredningen särskilt framhöll att det saknar egentlig betydelse hur sanktionen betecknas.
I sammanhanget bör, som ovan nämnts, också den internationella aspekten uppmärksammas. Frågan gäller i huvudsak om Sverige kan uppfylla sina internationella åtaganden utan att införa straffansvar för juridiska personer. I denna del kan konstateras att de instrument som hittills utarbetats inom den Europeiska unionen inte uppställer krav på införande av ett regelrätt straffansvar för juridiska personer. I regel används lokutionen ”ansvar för juridiska personer” istället för ”straffansvar för juridiska personer”. Inom EU fordras att juridiska personer skall kunna dömas till böter eller till en administrativ avgift samt att sanktionen är effektiv, proportionell och avskräckande. Att krav på ett regelrätt straffansvar för juridiska personer skulle komma att uppställas i framtiden framstår, mot bakgrund av att flera medlemsstater (däribland Tyskland och Italien) hyser principiella och konstitutionella betänkligheter mot att utdöma straff mot juridiska personer, inte heller som sannolikt. Också vad gäller andra internationella instrument torde kraven regelmässigt begränsas till att gälla att juridiska personer skall kunna bli föremål för någon typ av repressiva sanktioner.
Ds 2001:69 Straff eller särskild rättsverkan av brott?
33
Eftersom det inom EU finns fler länder än Sverige som inte använder straff (i juridisk mening) i förhållande till juridiska personer är det inte heller lätt att se att systemet med företagsbot medför några påtagliga nackdelar i det internationella straffrättsliga samarbetet.
Inte heller den internationella aspekten talar således entydigt för att ett straffansvar för juridiska personer bör införas.
Huruvida fördelarna, med att införa ett nytt system med ett regelrätt straffansvar för juridiska personer, är större än nackdelarna synes sammantaget vara beroende av hur man värderar skälen för och emot. Skälen talar inte entydigt i någon riktning. Mot denna bakgrund görs därför den bedömningen att värdet av att införa ett renodlat straffrättsligt system för juridiska personer inte är så stort att det redan på den grunden är uteslutet att ett reformerat och effektiviserat system med företagsbot skulle kunna utgöra ett alternativ till det av utredningen föreslagna systemet.
35
5 Probleminventering
5.1 Inledning
I detta kapitel görs ett försök till en inventering avseende problemen med det nuvarande systemet med företagsbot. Inventeringen utgår dels ifrån vad som sades i direktiven till Företagsbotsutredningen, dels ifrån de erfarenheter som finns av systemets praktiska tillämpning.
Även om det, av naturliga skäl, är omöjligt att med säkerhet fastslå vad det beror på att systemet med företagsbot har fungerat mindre väl – probleminventeringen är i denna mening ofullständig – bör den genomgång som görs åtminstone ge vissa indikationer när det gäller att bedöma på vilka punkter reformbehovet är som störst.
5.2 Utgångspunkter i direktiven
Enligt direktiven till Företagsbotsutredningen var uppdraget att utvärdera reglerna om företagsbot och utifrån denna utvärdering föreslå hur sanktionssystemet när det gäller brott inom näringsverksamhet skall effektiviseras. Bakom direktiven torde ligga en uppfattning om att företagsboten, såsom den idag är utformad, inte utgör ett särskilt användbart medel när det gäller att beivra brott inom näringsverksamhet.
I direktiven nämns också vissa särskilda problem med systemet. Bl.a. sägs att det förhållandet att företagsbot bara kan åläggas när brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av de sär-
Probleminventering Ds 2001:69
36
skilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag möjligen utgör en snävare avgränsning av tillämpningsområdet än vad som varit avsett. Vidare sägs att det ofta är svårt att styrka att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brott.16
5.3 Erfarenheter från domstolarna
Viss ledning när det gäller att bedöma i vilka avseenden regleringen av företagsboten är problematisk kan också erhållas i den begränsade praxis som utvecklats på området.
Företagsbotsutredningen gjorde i sitt betänkande en genomgång av de fall där frågan om åläggande av företagsbot varit uppe till prövning. Genomgången visade att frågan om åläggande av företagsbot hade prövats i 20 fall (mot 24 svaranden) och att företagsbot ålagts i endast 7 av dessa.
Skälen till att företagsbot inte ålades i många av de 20 fallen kan, med reservation för att domskälen i vissa fall inte är alldeles tydliga, sammanfattas enligt följande.17
− I tre fall kunde det inte styrkas att brott förövats i verksamheten (fallen är numrerade som 11, 19 och 20 i Företagsbotsutredningens sammanställning).
− I fem fall ansågs inte vara fråga om ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller brottslighet av allvarligt slag (fall 3, 7, 12, 14, 15 och 18; se även fall 19).
− I ett fall tillämpades 36 kap. 10 § första punkten brottsbalken: sanktionskumulation genom att företagsledare för ett litet bolag dömdes för brott (fall 16).
− I ett fall tillämpades 36 kap. 7 § andra stycket: åläggande av företagsbot ansågs uppenbart oskäligt bl.a. på grund av att den person som begått brottet dömdes till påföljd och på grund av att det saknades bedrägligt uppsåt (fall 17).
16SOU 1997:127, del B, s. 448.17 Se närmare SOU 1997:127, del B, s. 255 ff.
Ds 2001:69 Probleminventering
37
− I ytterligare ett par fall åberopades mer oklara grunder för att avstå från att ålägga företagsbot. I dessa fall åberopades bl.a.: att brottet inte begåtts av ekonomiska motiv, att brister i utbildning inte påvisats och att brottet begåtts i strid med en klar förbudsregel (fall 6), att förutsättningarna för åläggande av företagsbot i och för sig var uppfyllda, men att bot ändå inte borde åläggas med hänsyn till att det ej ansågs styrkt att brottet orsakat skada eller olägenhet och med hänsyn till att bolaget kunde komma att bli påfört miljöskyddsavgift (fall 10). Man bör naturligtvis vara försiktig med att dra några bestämda slutsatser utifrån denna praxis.
För det första omfattar den endast ett mycket begränsat antal fall. Det förhållandet att så få fall prövats i domstol pekar på att det största problemet med företagsboten knappast är att talan om företagsbot ogillats i flertalet av dessa fall, utan att yrkanden om företagsbot är så sällan förekommande. Med andra ord torde det vara långt viktigare att få klart för sig varför åklagarna i så begränsad utsträckning fört talan om företagsbot, än att veta varför yrkanden om företagsbot ogillats i flertalet av de fall som prövats. Och det är naturligtvis långt ifrån säkert att de skäl som domstolarna har anfört för att ogilla talan om företagsbot också är de skäl som gjort att yrkanden om företagsbot inte avgivits i andra fall.
För det andra kan man naturligtvis inte utan vidare utgå ifrån att en viss förutsättning eller undantagsregel är problematisk endast på den grunden att den lett till att yrkandet om företagsbot ogillats i ett mindre antal fall. Exempelvis kan man inte utifrån det förhållandet att man i några fall inte kunde ålägga företagsbot på grund av att man fann att något brott inte hade förövats dra slutsatsen att kraven för att ålägga företagsbot är för högt ställda i denna del. Tvärtom torde enighet råda om att företagsbot endast skall kunna åläggas i de fall brott begåtts i utövningen av näringsverksamhet.
Utredningen menade för sin del att materialet var för magert för att kunna läggas till grund för några säkra slutsatser. Man
Probleminventering Ds 2001:69
38
menade sig emellertid kunna konstatera att domstolarna i vart fall visat en betydande restriktivitet vid tolkningen av rekvisitet ”grovt åsidosättande”.18
5.4 Åklagarenkäten
Utredningen lämnade vidare en enkät till åklagarmyndigheterna rörande regleringen av företagsboten och dess praktiska tillämpning. Av enkätsvaren framgår att åsikterna om varför systemet med företagsbot inte fungerat delvis går i sär bland åklagarna.19
Vissa åklagare menade att det förhållandet att företagsbot kommit till användning i så få fall beror på reglernas utformning. Bl.a. påpekades att reglerna har en förhållandevis vag utformning, att de grundläggande förutsättningarna för att utdöma företagsbot är restriktiva medan reglerna om eftergift och nedsättning är generösa samt att reglerna mer allmänt ger stort utrymme för invändningar.
Många menade emellertid också att en bidragande orsak till den låga tillämpningsfrekvensen är att åklagarna har bristande kännedom om reglerna. Vidare sades i något svar att en allmän uppfattning är att företagsbot kan aktualiseras endast i undantagsfall.
Ytterligare en tänkbar orsak till den bristande effektiviteten angavs i något enkätsvar vara bristande resurser.
5.5 Synpunkter från remissinstanserna
I remissvaren kan man, liksom i åklagarenkäten, finna visst stöd för att problemet med regleringen av företagsbot står att finna i utformningen av reglerna, men också för att bristande kunskaper etc. har bidragit till att förvärra situationen. Nedan återges synpunkterna från ett par remissinstanser som i någon mening kan sägas vara representativa.
18SOU 1997:127, del A, s. 223.19SOU 1997:127, del B, s. 345 ff.
Ds 2001:69 Probleminventering
39
Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att det inte kan uteslutas att det förhållandet att företagsboten använts i så liten utsträckning har att göra med bristande information och kunskap hos åklagarna, eller beror på resursbrist.
Göteborgs tingsrätt menar på ett likartat sätt att det knappast finns något behov av att förändra regelverket och att skälet till att företagsboten inte kommit till användning särskilt ofta i huvudsak är att åklagarna har dåliga kunskaper om vad som gäller.
Vidare påpekas av Åklagarmyndigheten i Västerås att ett av skälen till att reglerna om företagsbot tillämpats i mycket begränsad utsträckning är att åklagarna inte funnit reglerna om företagsbot tillräckligt centrala för att alltid uppmärksamma dem när skäl till detta funnits. Dessutom anges att regleringen, i ambitionen att kunna tillämpas i så många fall som möjligt, fått en så bred och vag utformning att tillämpningen präglas av restriktivitet.
En annan förklaring till att systemet med företagsbot kommit att fungera dåligt som lämnas i remissvaren är bristande resurser hos polis och åklagare. Dessa påpekanden ligger, som sagt, väl i linje med de som görs i svaren på åklagarenkäten.
5.6 Slutsatser
Det torde, som nämnts ovan, vara svårt att med säkerhet slå fast vad det beror på att systemet med företagsbot använts i så begränsad utsträckning. Det finns indikationer som tyder på att problemen har att göra med bristande kunskaper och bristande resurser hos åklagarna, men också indikationer på att problemen har att göra med regelverket. Ett rimligt antagande är att dessa faktorer i samverkan bidragit till den nuvarande situationen.
Problem som beror på bristande kunskaper hos åklagare kan i princip inte åtgärdas av lagstiftaren. I sammanhanget torde dock reglernas utformning ha viss betydelse. Enkla och tydligt utformade regler är i allmänhet också lätta att lära sig att hantera. Vid en eventuell reform av reglerna om företagsbot bör man därför sträva efter att i möjligaste mån göra reglerna enkla och tydliga.
Probleminventering Ds 2001:69
40
Det är vidare tänkbart att en reglering som, i enlighet med utredningens förslag, bygger på ett selektivt urval skulle kunna ha viss betydelse för att uppmärksamma åklagare på möjligheten att yrka på företagsbot.
Härutöver torde kunna sägas att en reform av regelverket i sig skulle kunna ha vissa positiva bieffekter när det gäller kunskapsnivån inom åklagarkåren. Ett nytt regelverk skulle sannolikt innebära att systemet med företagsbot, åtminstone under en tid, fick ökad uppmärksamhet och möjligen också kunna leda till bl.a. utbildningsinsatser inom åklagarväsendet. Genom ny lagstiftning skulle man också, genom motivuttalanden, kunna undanröja eventuella (miss)uppfattningar av innebörd att företagsboten är en sanktion som endast skall användas i vissa mycket särpräglade undantagsfall.
När det gäller förändringar av regelverket kan i första rummet övervägas huruvida förutsättningarna för att ålägga företagsbot är för restriktivt och oklart utformade. Som exempel kan nämnas att det kan övervägas om inte kravet på ”grovt åsidosättande” etc. är alltför inskränkande. Vidare kan övervägas om möjligheterna till eftergift är för stora. Såsom regelverket idag är utformat har reglerna i praktiken en fakultativ karaktär, även om de i princip är obligatoriska. En närmare analys av vilka förändringar som bör göras för att tillse att systemet med företagsbot skall fungera effektivt görs i de följande avsnitten.
41
6 Grundtankarna bakom förslaget
I detta kapitel skall de grundtankar som ligger bakom de förslag som lämnas i denna promemoria kort presenteras. Kapitlet kan, med andra ord, sägas utgöra en sammanfattning av de mer grundläggande och principiella ställningstaganden som ligger bakom de förslag som presenteras i promemorian. Det bör här åter framhållas att grundtankarna bakom de förslag som presenteras i flera avseenden anknyter till de grundtankar som låg bakom Företagsbotsutredningens förslag.
En första och bärande inriktning är att systemet med företagsbot bör effektiviseras. Det finns åtminstone två skäl till detta.
Det första och kanske viktigaste skälet är att regleringen idag uppenbarligen inte fungerar särskilt effektivt. Syftet med att införa systemet med företagsbot var att tillgodose behovet av ett effektivt sanktionsinstrument när det gäller brott förövade inom ramen för näringsverksamhet. Företagsbotsinstitutet har emellertid kommit att tillämpas i ett mycket begränsat antal fall. Enligt utredningen har talan om företagsbot väckts i mellan 20 och 30 fall och endast i en mindre del av dessa fall har talan bifallits.
Även om en sanktionsform givetvis inte kan bedömas enbart med utgångspunkt i hur ofta den kommer till användning, måste det sägas vara mer eller mindre uppenbart att företagsboten inte blivit den effektiva sanktion som den avsågs vara.
I sammanhanget bör också noteras att olika instrument som antagits inom den Europeiska unionen uppställer krav på sanktioner gentemot juridiska personer. Det svenska systemet med företagsbot har visserligen bedömts uppfylla de krav som upp-
Grundtankarna bakom förslaget Ds 2001:69
42
ställs, men det har ifrågasatts bl.a. om det verkligen låter sig sägas att Sverige uppfyller de allmänna kraven på att de sanktioner som används skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Också för att åstadkomma tydligare överensstämmelse med våra internationella åtaganden skulle det alltså vara av värde om systemet med företagsbot kunde effektiviseras.
En andra grundtanke, som i viss mån är sammankopplad med tanken på effektivisering, är att tillämpningsområdet för systemet med företagsbot bör göras bredare så att det också omfattar mindre allvarlig brottslighet. Såsom framförts av Företagsbotsutredningen är det nämligen just i de fall då mindre allvarliga brott begås inom en i övrigt seriös verksamhet som en sanktion mot den juridiska personen torde ha störst effekt. (Inriktningen på förslagen i denna del – såväl strävan efter en effektiv reglering som tanken på att vidga tillämpningsområdet – talar för att det bör införas en möjlighet att ålägga företagsbot med tillämpning av ett förenklat förfarande. Denna fråga diskuteras närmare i kapitel 11.)
En tredje tanke som ligger bakom inriktningen på förslagen, och som också den härrör från Företagsbotsutredningens betänkande, är att det i viss utsträckning framstår som rimligt att ansvaret för brott begångna inom ramen för näringsverksamhet flyttas över på näringsidkaren. Detta gäller särskilt i sådana fall då straffansvar för mindre allvarliga oaktsamhetsbrott åläggs för överträdelser av näringsreglerande straffbestämmelser i enlighet med principerna för företagaransvar. Åtminstone tre skäl kan anföras för en reform i denna riktning.
För det första är det naturligtvis så att behovet av att ställa individen till svars för mindre allvarliga brott minskar om man inför ett system enligt vilket ansvar kan utkrävas direkt av den juridiska personen. Att såväl individuellt straffansvar som företagsbot kan utkrävas för mer allvarliga överträdelser följer redan av dagens reglering. Det har emellertid inte framförts några skäl som talar för att det finns ett behov av att regelmässigt ha parallella sanktioner också för mindre allvarlig brottslighet som begås inom ramen för näringsverksamhet. Det sagda vinner också stöd
Ds 2001:69 Grundtankarna bakom förslaget
43
av det förhållandet att man på flera näringsreglerande rättsområden har valt att använda sig av sanktionsavgifter istället för av straff för att säkra regelefterlevnaden. I dessa fall riktar sig sanktionen ofta uteslutande mot den juridiska personen (försåvitt inte den enskilde har begått brott mot andra bestämmelser).
För det andra torde en sanktion mot den juridiska personen i vissa avseenden vara effektivare än en sanktion mot enskilda personer som verkar inom företaget. En sanktion som riktar sig direkt emot företaget ger ett incitament att organisera verksamheten så att överträdelser inte uppstår och gör det dessutom betydligt lättare att identifiera det ansvariga subjektet (vid tillämpning av företagaransvaret är det ofta mycket svårt att finna en individ som kan sägas vara ansvarig för överträdelsen).
För det tredje kan det i viss utsträckning betecknas som rättvist att den juridiska personen snarare än den enskilda individen får ansvara för sådana brister som i slutändan är hänförliga till företagets struktur och organisation. Särskilt när straffansvar åläggs för mindre förseelser med stöd av principerna av företagaransvar kan det framstå som om ansvaret närmar sig ett strikt och vikarierande ansvar, dvs. företagaransvaret kan innebära att en enskild person, som i praktiken inte haft särskilt stora möjligheter att påverka situationen, får ansvara för brister som i slutändan är hänförliga till företaget och dess struktur och organisation snarare än till individens oaktsamhet. I sammanhanget kan noteras att många av de brott som begås inom ramen för näringsverksamhet är oaktsamhetsbrott som den enskilde inte har vare sig vinning eller intresse av. Dessa överväganden gör sig naturligtvis inte minst gällande i sådana fall där personer i ett företags ledning döms till ansvar för mindre allvarliga brott med stöd av principerna om företagaransvar.
Litet tillspetsat kan man uttrycka det så att ett individuellt ansvar enligt principerna om företagaransvar i många fall leder till att ingen ställs till ansvar och i de fall ansvar utdöms kan det hävdas att ansvaret slår fel (såtillvida att en individ får svara för något som den i praktiken inte kunnat rå över). I grunden ligger således en strävan efter en viss omfördelningseffekt när det gäller
Grundtankarna bakom förslaget Ds 2001:69
44
ansvaret för överträdelser som har, om inte ordningskaraktär, så åtminstone karaktär av mindre allvarliga förseelser.
De förslag som presenteras i denna promemoria bygger på det nuvarande systemet med företagsbot. I de delar det inte föreslås några förändringar i det följande är alltså tanken att nuvarande system skall stå kvar oförändrat.
45
7 Ansvarsförutsättningar
7.1 Inledning
I detta avsnitt diskuteras under vilka förutsättningar företagsbot bör kunna åläggas. Utgångspunkten för diskussionen är bestämmelsen i 36 kap. 7 §. Vid bedömande av vilka förändringar som är motiverade har Företagsbotsutredningens betänkande, vars grundtankar denna promemoria i mångt och mycket bygger på, varit av stor betydelse.
7.2 Kravet på grovt åsidosättande eller brottslighet av allvarligt slag
Förslag: Det nuvarande kravet att brottsligheten skall ha in-
neburit ett grovt åsidosättande eller annars ha varit av allvarligt slag slopas.
Som ovan framgått har det i olika sammanhang ifrågasatts om inte kravet på grovt åsidosättande (eller brottslighet som annars är av allvarligt slag) har medfört att tillämpningsområdet för företagsboten blivit mer begränsat än vad som från början varit avsett. Den praxis som redovisades av Företagsbotsutredningen talar inte emot denna uppfattning. I de domstolsavgöranden som redovisas var den mest frekventa motiveringen till att företagsbot inte ålades att brottet inte inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förknippade med näringsverksamheten.
Ansvarsförutsättningar Ds 2001:69
46
Det finns därför skäl att överväga om man skall slopa eller modifiera kravet på att brottsligheten skall ha inneburit ett grovt åsidosättande av de skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars varit av allvarligt slag.
Stöd för en reform i denna riktning finns bl.a. i Företagsbotsutredningens betänkande. Utredningens uppfattning var att sanktioner mot juridiska personer har sin huvudsakliga betydelse när det gäller mindre allvarliga brott som begås inom ramen för i övrigt seriös näringsverksamhet.
Som framhållits av Företagsbotsutredningen torde de flesta överträdelser som förekommer inom ramen för näringsverksamhet utgöras av oaktsamma gärningar av förhållandevis lindrig natur. Att det förhåller sig på det viset hindrar emellertid inte att det kan finnas ett starkt allmänt intresse av att motverka sådana överträdelser. Detta kan vara viktigt bl.a. ur konkurrenssynpunkt. Mot denna bakgrund bör lagstiftningen om företagsbot inte vara utformad så att den utesluter mindre allvarlig brottslighet från tillämpningsområdet.
Ett ytterligare skäl som talar i denna riktning är att en förutsättning för att en sanktion som riktar sig mot företag skall kunna ha någon preventiv effekt i regel torde vara att verksamheten primärt har ett seriöst syfte. Vid kvalificerad ekonomisk brottslighet som begås inom ramen för näringsverksamhet torde ett eventuellt hot om företagsbot regelmässigt vara skäligen verkningslöst. Ett skäl till detta är att juridiska personer, som ägnar sig åt kvalificerad brottslighet, i regel torde ha upphört att existera när frågan om företagsbot aktualiseras. Vidare kan ifrågasättas om hotet om företagsbot kan förväntas påverka en i grunden brottslig verksamhet. Det sagda utgör givetvis inte skäl för att undanta grövre brottslighet från företagsbotens tillämpningsområde; däremot bör företagsboten inte vara begränsad till att gälla, eller ens primärt ta sikte på, sådan brottslighet.
Mot denna bakgrund föreslås att det i lagtexten inte bör ställas upp något krav på att det brott som ligger till grund för yrkandet om företagsbot skall utgöra ett grovt åsidosättande eller annars vara av allvarligt slag. Det skall således inte fordras att brottslig-
Ds 2001:69 Ansvarsförutsättningar
47
heten i det enskilda fallet är av visst kvalificerat slag för att företagsbot skall kunna dömas ut. Det bör framhållas att detta ställningstagande ligger väl i linje med vad Företagsbotsutredningen har föreslagit.
7.3 Kravet på att näringsidkaren inte skall ha gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brott
Förslag: Det nuvarande kravet att näringsidkaren inte skall
ha gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brott kompletteras med bestämmelser av innebörd att företagsbot härutöver kan åläggas när en person med särskilt ansvar i detta avseende, eller som annars har en ledande ställning, begått brottet.
I 36 kap. 7 § första stycket 2 uppställs såsom förutsättning för att ålägga företagsbot att näringsidkaren inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Bestämmelsen innebär att företagsbot inte skall åläggas i fall där näringsverksamheten organiserats på ett sådant sätt att det sker en rimlig kontroll av lagenligheten eller i fall där brott begåtts i strid mot uttryckliga och allvarligt menade föreskrifter å näringsidkarens sida etc.
I Företagsbotsutredningens förslag finns ingen motsvarighet till denna bestämmelse. Det förhållandet att näringsidkaren gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga brott skulle alltså enligt utredningens förslag inte i sig vara en grund för att inte väcka åtal mot den juridiska personen.
Utredningen menade att detta visserligen i enstaka fall skulle kunna innebär att en juridisk person kunde dömas till ansvar i fall där en enskild arbetstagare begått brott men där ingen i ledningen brustit i sitt tillsyns- eller kontrollansvar. Samtidigt menade man emellertid att det selektiva urvalet var gjort på ett sådant sätt att situationen inte torde uppkomma särskilt ofta. Vidare framhöll utredningen att i den mån det står klart att det inte
Ansvarsförutsättningar Ds 2001:69
48
funnits några brister i tillsyn eller kontroll torde den enskilde arbetstagarens gärning ofta framstå som en privat handling, en abnormhandling eller som en handling riktad mot den juridiska personen.
Vid remissbehandlingen framställdes invändningar mot förslaget av fyra remissinstanser, som menade att det bl.a. av rättssäkerhetsskäl var allt för långtgående att hålla den juridiska personen ansvarig också i fall där det inte förelegat några brister i tillsyn eller kontroll.
I denna promemoria görs den bedömningen att en reglering som i linje med utredningens förslag innebär att varje enskild arbetstagare, helt oberoende av ledningens åtgärder, kan ådra företaget ansvar är för långtgående. Åläggande av företagsbot bör inte vara helt oberoende av hur företaget och dess företrädare agerat för att förebygga och förhindra brott. Det bör m.a.o. i lagtexten finnas något rekvisit som tar sikte på dessa förhållanden.
En sådan reglering som föreslagits av Företagsbotsutredningen skulle också kunna framstå som stötande i vissa situationer, t.ex. när en arbetstagare utan någon särskild position i företaget handlat i strid mot uttryckliga föreskrifter. Även om man i linje med vad utredningen har anfört torde kunna säga att de flesta dylika fall kan undantas på grund av att brottet kan anses vara en abnormhandling eller en privat handling torde dessa mer allmänna principer inte vara tillräckliga för att i alla situationer säkerställa att man når ett rimligt resultat. Det kan knappast förutsättas att alla brott som begås i näringsverksamhet i en juridisk person som har fullt godtagbara rutiner för förebyggande av brottslighet kan undantas på den grunden att de utgör privat handlande eller abnormhandlingar.
En utgångspunkt bör därför vara att ansvaret skall begränsas på något sätt. Mot bakgrund av Företagsbotsutredningens förslag kan emellertid diskuteras om det inte finns skäl att utvidga regleringen i förhållande till vad som gäller i dag.
En sätt att åstadkomma en sådan reglering är att som huvudregel begränsa ansvaret genom att uppställa ett krav på brister i
Ds 2001:69 Ansvarsförutsättningar
49
kontroll och tillsyn – motsvarande det som finns i 36 kap. 7 § första stycket 2 – men samtidigt föreskriva att företaget, oberoende av sådana brister, kan få ansvara för brott som begåtts av personer med viss särskild ställning i företaget. En sådan regel skulle innebära att företaget i grunden ansvarar endast om det (dvs. företaget som helhet) inte gjort vad som skäligen kunnat begäras för att förebygga brott, men att företaget har ett utvidgat ansvar för en viss begränsad grupp av personer.
En fördel med en sådan reglering är att den säkerställer att företagsbot kan åläggas i fall där företaget har fullt godtagbara rutiner, handlingsplaner etc. för att förebygga brott, men där en enskild arbetstagare eller uppdragstagare som har särskilt ansvar i detta avseende brustit i sina förpliktelser. Rutiner, kontroller etc. måste alltid upprätthållas och utföras av individer och en reglering som inte är anpassad till detta – och enbart tar sikte på företaget eller näringsidkaren som sådan – riskerar därför att bli uddlös.
Det kan också i många fall förmodas vara lättare att bevisa att brottet begåtts av en person med särskild ställning än att visa att företaget, som sådant, har brustit i sina förpliktelser.
Det är visserligen möjligt att man enligt dagens regler s.a.s. kan tillräkna företaget sådant handlande som utförs av personer i ledande ställning och säga att rekvisitet i 36 kap. 7 § första stycket 2 är uppfyllda i de fall när en arbetstagare etc. med särskilt ansvar brustit i sina förpliktelser. Osäkerheten är emellertid stor på denna punkt varför en uttrycklig reglering skulle vara av stort värde.
I sammanhanget bör även beaktas de krav som uppställs inom den Europeiska unionen. Idag finns krav på sanktioner gentemot juridiska personer bl.a. i det andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen. Artikel 3 som gäller ansvar för juridiska personer har följande lydelse (det finns skäl att tro att eventuella kommande bestämmelser om ansvar för juridiska personer i olika EU-rättsakter kommer att vara uppbyggda enligt samma modell):
Ansvarsförutsättningar Ds 2001:69
50
”1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för bedrägeri, aktiv korruption och penningtvätt som till deras förmån begås av varje person som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och har en ledande ställning inom den juridiska personens organisation grundad på
– befogenhet att företräda den juridiska personen, eller – befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller
– befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen,
samt för medhjälp eller anstiftan till sådant bedrägeri, aktiv korruption eller penningtvätt eller försök till sådant bedrägeri.
2. Utom i de fall som redan avses i punkt 1 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person kan ställas till ansvar när brister i övervakning eller kontroll som skall utföras av en sådan person som avses i punkt 1 har gjort det möjligt för en person, som är underställd den juridiska personen, att begå bedrägeri eller aktiv korruption eller penningtvätt till förmån för den juridiska personen.
3. Den juridiska personens ansvar enligt punkterna 1 och 2 utesluter inte lagföring av fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till bedrägeri, aktiv korruption eller penningtvätt.”
Den svenska regleringen av företagsbot har bedömts uppfylla de krav som uppställs inom unionen.20 Detta hindrar emellertid inte att man som ett ytterligare skäl för en sådan utvidgning som diskuteras ovan kan åberopa att denna skulle bidra till en tydligare
20 Se t.ex. Justitieutskottets betänkande 1999/2000:JuU20, Tillträde till internationella instrument mot penningförfalskning.
Ds 2001:69 Ansvarsförutsättningar
51
överensstämmelse mellan svensk rätt och de krav som följer av samarbetet inom EU. Enligt ordalydelsen tar den svenska regleringen sikte på vad företaget har gjort eller inte gjort (för att förebygga brott etc.) medan protokollet tar sikte på vad enskilda personer har gjort eller inte gjort. Detta leder bl.a. till att det av den svenska regleringen inte klart framgår huruvida företagsbot kan påföras i fall där företaget haft fullt godtagbara rutiner för att förebygga brott, men där en person i ledande ställning likväl begått brott inom ramen för näringsverksamheten.
Mot bakgrund av det anförda föreslås därför att den nuvarande bestämmelsen om att företagsbot skall åläggas i de fall då näringsidkaren inte gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga brott ersätts av en bestämmelse av innebörd att företagsbot skall kunna åläggas:
− dels i de fall då företaget inte gjort vad som skäligen kunnat begäras för att förebygga brottslighet,
− dels i de fall då en person med ledande ställning, eller som annars har särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll, eller liknande uppgifter begått brottet.
7.4 Undantagen i andra stycket
Förslag: Regleringen i 36 kap. 7 § andra stycket, som innebär
att företagsbot inte skall åläggas om brottet riktat sig mot näringsidkaren eller om det annars vore uppenbart oskäligt att ålägga företagsbot slopas.
I 36 kap. 7 § andra stycket brottsbalken föreskrivs att företagsbot inte skall åläggas om brottet riktat sig mot näringsidkaren eller om det annars vore uppenbart oskäligt att ålägga företagsbot.
Att företagsbot inte skall åläggas när brottet riktar sig mot näringsidkaren torde det i sak inte råda någon oenighet om. Det kan emellertid diskuteras om inte detta följer redan av att företagsbot skall åläggas endast då brott begåtts i näringsverksamhet.
Ansvarsförutsättningar Ds 2001:69
52
Enligt förarbetena är det i dag gällande undantaget för brott begångna mot näringsidkaren tillämpligt i de fall där näringsidkaren kan inta ställning som målsägande, men inte i fall där brottet på ett mer indirekt sätt drabbar näringsidkaren (dessa fall kan emellertid enligt propositionen undantas på annan grund; detta uttalande tar sannolikt sikte på att åläggande av företagsbot i dessa fall skulle vara uppenbart oskäligt).21
Man torde med stöd av det sagda följaktligen böra skilja på brott som är riktade direkt mot företaget och brott som på ett mer indirekt sätt är riktade mot eller är till men för företaget.
När det gäller brott som omfattas av dagens undantagsregel, dvs. brott som direkt riktar sig mot företaget, görs den bedömningen att dessa bör kunna undantas redan på den grunden att de inte kan anses begångna i näringsverksamheten. I ordet näringsverksamhet måste ligga ett krav på att den ifrågavarande åtgärden på något sätt utgör ett naturligt inslag i företagets verksamhet eller i någon mening främjar eller är avsedd att främja denna. Med andra ord bör det kunna sägas att en gärning som direkt riktar sig mot företaget inte kan anses begången i företagets näringsverksamhet. I sammanhanget kan jämföras med de överväganden som görs inom skadeståndsrätten vid tillämpning av 3 kap. 1 § skadeståndslagen (principalansvaret). Avgörande för huruvida en arbetsgivare skall kunna bli ansvarig eller ej är om den skadebringande handlingen företagits ”i tjänsten”. Något särskilt undantag för handlingar som riktat sig mot arbetsgivaren görs ej, utan denna fråga tas om hand genom tolkningen av begreppet ”i tjänsten”.
Med hänsyn till detta och med hänsyn till intresset av enkla och tydliga regler föreslås därför att bestämmelsen som stadgar att företagsbot inte skall åläggas när brottet riktat sig mot näringsidkaren slopas. Någon förändring i sak är emellertid inte avsedd. Det kan tilläggas att motsvarande bedömning gjordes också av Företagsbotsutredningen.
Om brottet är begånget i näringsverksamhet, men på ett indirekt sätt ändå riktar sig mot eller annars är till men för närings-
21Prop. 1985/86:23 s. 66. Se även KBrB III s. 506.
Ds 2001:69 Ansvarsförutsättningar
53
idkaren bör vara tillräckligt att detta kan beaktas vid tillämpning av reglerna om jämkning och eftergift.
Den andra undantagsregeln, som innebär att företagsbot inte skall åläggas när detta skulle vara uppenbart oskäligt, torde ha tagits in i paragrafen bl.a. därför att detta överensstämmer med vad som gäller vid förverkande.22 Att denna regel tagits in 36 kap. 7 § innebär emellertid att det finns en viss dubblering av möjligheterna att avstå från att ålägga företagsbot. I 36 kap. 10 § stadgas nämligen att företagsbot får efterges eller sättas lägre inte bara i de mer specifika situationer som anges i punkterna 1 och 2 utan också om det annars är påkallat av särskilda skäl.
Det kan ifrågasättas huruvida det finns skäl att ha två generalklausulsliknande undantagsregler avseende en och samma sanktion. Det bör därför övervägas huruvida man, mot bakgrund av intresset av att göra regleringen enkel och tydlig, kan slopa kravet på att åläggande av företagsbot inte skall vara uppenbart oskäligt och istället ge utrymme för dylika hänsynstaganden genom de särskilda reglerna om eftergift.
Detta gäller inte minst som det är högst oklart hur oskälighetsregeln i 36 kap. 7 § andra stycket in fine förhåller sig till regeln om särskilda skäl i 36 kap. 10 § första stycket 3.
Ett skäl som möjligen kan anföras emot en sådan förändring är att man i dag skiljer mellan förutsättningar att ålägga företagsbot (dessa återfinns i 36 kap. 7 §) och förutsättningar att efterge företagsbot (dessa återfinns i 36 kap. 10 §). Den föreslagna ändringen skulle alltså innebära att kravet på att ett åläggande av företagsbot inte skall vara uppenbart oskäligt inte längre skulle vara en förutsättning för att ålägga företagsbot utan istället ett skäl att efterge densamma.
Det kan emellertid ifrågasättas om det i praktiken har någon betydelse om man avstår från att ålägga företagsbot (1) på den grunden att det inte föreligger förutsättningar för att ådöma företagsbot eller (2) på den grunden att det visserligen föreligger förutsättningar för att ålägga företagsbot, men också förutsätt-
Ansvarsförutsättningar Ds 2001:69
54
ningar för att efterge boten. Skillnaden kan möjligen sägas vara av principiell natur.
När det gäller regleringens principiella uppbyggnad kan emellertid framhållas att en ändring av innebörd att oskälighet blir ett skäl för att efterge företagsbot ligger väl i linje med vad som gäller för individuellt straffansvar. När det gäller individuellt straffansvar separerar man frågan om huruvida brott har förövats från frågan om huruvida påföljd skall ådömas. Det förhållandet att det vore uppenbart oskäligt att ådöma påföljd har ingen betydelse för huruvida brott har förövats, men utgör däremot under vissa förutsättningar grund för att meddela påföljdseftergift.
Det synes därför vara följdriktigt att utforma systemet med företagsbot på ett motsvarande sätt. Även om företagsboten formellt sett utgör en särskild rättsverkan av brott står det klart att den har ett repressivt syfte och att den sålunda kan sägas vara mer besläktad med straff än med t.ex. förverkande. (Att företagsboten, trots detta, inte bör betecknas som ett straff kan, som ovan framhållits, motiveras med de stora skillnader som föreligger mellan individuellt och kollektivt ansvar.)
Ytterligare ett skäl som talar för en sådan förändring som här förordas är att den gör systemet mer överskådligt och lättillämpat. I förarbetena till den nuvarande regleringen talas i samband med behandlingen av jämknings- och eftergiftsreglerna om att bedömningen i princip bör göras i två steg för att systemet skall bli överskådligt och lätthanterligt: först fastställs företagsbotens storlek enligt reglerna i 36 kap. 9 §, därefter görs den jämkning eller eftergift som är motiverad.23
Den klara strukturen grumlas emellertid något av att oskälighetsregeln i 36 kap. 7 § – trots att den ingår i förutsättningarna för att ålägga företagsbot – närmast framstår som en eftergiftsgrund. Med den i denna promemoria föreslagna förändringen skulle tre tydligt åtskilda steg i beslutsprocessen erhållas: (1) bedömning av huruvida förutsättningarna för att ålägga företagsbot är uppfyllda (36 kap. 7 §), (2) fastställande av företagsbotens
23 Se t.ex. prop. 1985/86:23 s. 38, 43, 46 och 72.
Ds 2001:69 Ansvarsförutsättningar
55
storlek (36 kap. 9 §), samt (3) bedömning av huruvida det finns skäl att jämka eller efterge boten (36 kap. 10 §).
En annan invändning som kan framställas mot förslaget är att det skulle leda till att det uppstår en skillnad mellan regleringen avseende förverkande och regleringen avseende företagsbot. Endast vid förverkande skulle såsom en förutsättning för tillämpning av reglerna uppställas krav på att tillämpning inte skall framstå som oskäligt.24 I detta sammanhang bör emellertid framhållas att det redan i dag förekommer att olika typer av särskilda rättsverkningar av brott kan åläggas utan att det uppställs något krav på att åtgärden inte skall vara uppenbart oskälig (jfr t.ex. reglerna om utvisning i utlänningslagen och reglerna om körkortsåterkallelse i körkortslagen). I sammanhanget kan den generella noteringen göras att begreppet särskild rättsverkan av brott knappast kan eller bör ses som en enhetlig kategori, utan snarare som ett samlingsnamn för en rad ganska disparata företeelser, såsom förverkande, företagsbot, näringsförbud, utvisning och körkortsåterkallse.
7.5 Generell eller selektiv reglering?
Förslag: Systemet med företagsbot skall även fortsättnings-
vis vara generellt tillämpligt.
Företagsbotsutredningen har i sitt betänkande föreslagit att företagsböter skall kunna utdömas endast för vissa särskilt utvalda brott (det selektiva urvalet). Även om det i denna promemoria föreslås att man inte skall genomföra Företagsbotsutredningens förslag att införa en ny form av straffansvar för juridiska personer finns det tydliga likheter vad gäller inriktningen på förslagen (bl.a. att företag bör kunna ådömas sanktioner också för mindre allvarliga överträdelser och att företagets ansvar under vissa förutsättningar skall ha företräde framför det individuella ansvaret). Det finns därför anledning att överväga om det också inom ra-
24 Se t.ex. prop. 1985/86:23 s. 35.
Ansvarsförutsättningar Ds 2001:69
56
men för de förslag som presenteras i denna promemoria finns skäl att anamma principen om ett selektivt urval.
I betänkandet kan man finna ett antal skäl till varför utredningen stannat vid ett selektivt urval.
Inledningsvis framhåller utredningen att frågan om generell eller selektiv reglering berördes i samband med att reglerna om företagsbot infördes och att man därvid fann att en generell reglering var att föredra. Utredningen menar att ställningstagandet till förmån för en generell reglering främst grundade sig på två faktorer: dels på lagstiftningstekniska överväganden (ett selektivt urval är, av naturliga skäl, besvärligare att hantera rent lagstiftningstekniskt än en generell reglering), dels på överväganden rörande intresset av en konsekvent och sammanhängande lagstiftning (ett selektivt urval innebär alltid vissa risker för att brott som det i enskilda fall kan finnas ett intresse av att ingripa mot inte omfattas av regleringen).
Även om utredningen menar att dessa skäl är beaktansvärda finner den, mot bakgrund av förslagens utformning i övrigt, att ett selektivt urval är att föredra framför en generell reglering.
Vad gäller de lagstiftningstekniska problemen menar utredningen att det visserligen blir ett inte obetydligt antal straffbestämmelser som behöver pekas ut, men att man i gengäld slipper gränsdragningsproblem när det gäller att avgöra vilka konkreta brott som omfattas av regleringen (kravet på grovt åsidosättande etc.). Implicit förefaller utredningen mena att det endast är genom att införa ett selektivt urval som man kan undvika en kvalifikation av brottsligheten.
Det viktigaste skälet till att utredningen valt att föreslå ett selektivt urval anges emellertid vara att den juridiska personens ansvar i viss utsträckning skall vara primärt i förhållande till det individuella ansvaret och att det då är naturligt att detta också återspeglas i lagstiftningen. Vidare framhåller utredningen att de pedagogiska effekterna av en selektiv reglering inte bör underskattas.
Risken för att principen om ett selektivt urval skall komma att leda till att juridiska personer undgår ansvar i fall där det fram-
Ds 2001:69 Ansvarsförutsättningar
57
står som befogat skall man enligt utredningens förslag komma till rätta med genom tillämpning av en genombrottsregel. Genombrottsregelns innebörd är alltså att det ges utrymme för att i vissa fall bestraffa en juridisk person också för sådana brott som inte ingår i det selektiva urvalet.
Det viktigaste skälet för utredningens ställningstagande var alltså att den juridiska personens ansvar i viss utsträckning skulle komma att bli primärt i förhållande till det individuella ansvaret och att detta förhållande konkret bör avspegla sig i lagstiftningen. Detta skäl är förvisso beaktansvärt, men det kan ifrågasättas om det har sådan tyngd att det i sig kan motivera ett selektivt urval.
Det bör också beaktas att ett selektivt urval som inte i grunden, såsom vid kriminaliseringen av försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott, bygger på brottstypernas svårhet riskerar att leda till resultat som ter sig inkonsekventa. Huvudtanken bakom det urval som föreslagits av Företagsbotsutredningen är, förenklat uttryckt, att det skall avgränsas till sådana straffsanktionerade bestämmelser som reglerar näringsverksamhet. Med stöd av denna grundtanke har en lång rad specialstraffrättsliga brott och ett mindre antal brottsbalksbrott pekats ut.
Även om man naturligtvis på ett abstrakt plan kan peka ut vissa brottstyper såsom särskilt relevanta i samband med bedrivande av näringsverksamhet, så innebär detta inte att också en lång rad andra brottstyper i det konkreta fallet kan begås på ett sätt som är direkt kopplat till näringsverksamheten. Om man såsom Företagsbotsutredningen föreslår skall inkludera såväl penningbötesbrott som allvarligare brottstyper finns det följaktligen en uppenbar risk för att urvalet, vid konfrontation med konkreta fall, kommer att framstå som skevt och otillräckligt.
Slutligen bör inte bortses från att ett selektivt urval är synnerligen opraktiskt från lagstiftningssynpunkt. Ett selektivt urval fordrar dels en omfattande lagstiftningsinsats när det nya systemet sjösätts, dels en kontinuerlig kontroll av om nya brottstyper bör ingå i det selektiva urvalet eller ej.
Ansvarsförutsättningar Ds 2001:69
58
Mot bakgrund av det anförda och då det utifrån de förslag som i övrigt presenteras i denna promemoria inte synes finnas några påtagliga fördelar med ett selektivt urval görs den bedömningen att regleringen – åtminstone i grunden – bör vara generellt tilllämplig.
7.6 En mer generell begränsning av tillämpningsområdet
Förslag: Företagsbot skall inte åläggas för brott för vilka endast
penningböter är föreskrivet.
De ställningstaganden som gjorts i föregående avsnitt får som konsekvens att ett företag kan åläggas företagsbot för alla brott som begås i näringsverksamheten. Eftersom det kriminaliserade området är mycket omfattande innebär detta att företagsbot kan åläggas också för ganska bagatellartade förseelser, t.ex. fortkörning.
Även om detta i vissa situationer – t.ex. när ett transportföretag systematiskt ger sina chaufförer för litet tid för att hinna utföra sina arbetsuppgifter och därigenom framtvingar regelöverträdelser – kan framstå som befogat kan det inte anses lämpligt att systemet skall omfatta sådana brott som uppfattas närmast som vardagliga ordningsförseelser. Det finns således ett behov av att på något sätt avgränsa det område inom vilket företagsbot kan åläggas.
I detta hänseende har den bedömningen gjorts att det enklaste sättet att göra en sådan avgränsning – utan att göra tillämpningsområdets gränser alltför vaga eller systemet svåröverskådligt – är att föreskriva att företagsbot inte skall åläggas för brott som endast har penningböter i straffskalan.
Ett fåtal brott med penningböter i straffskalan ingick förvisso i det selektiva urval som föreslogs av Företagsbotsutredningen. Att generellt skära bort brott med endast penningböter i straffskalan innebär följaktligen att tillämpningsområdet för företagsboten i detta avseende blir något snävare än det som Företags-
Ds 2001:69 Ansvarsförutsättningar
59
botsutredningen föreslog. Det bör emellertid framhållas att en grundläggande utgångspunkt för avgränsningen av det selektiva urval som Företagsbotsutredningen gjorde var att brott som enbart kan föranleda penningböter inte skulle omfattas. Undantag gjordes emellertid för fall där den juridiska personen är specialsubjekt och för fall där penningböter är föreskrivet för ringa fall (men annat straff är föreskrivet för normalgraden).
Den inskränkning av tillämpningsområdet som följer av detta förslag kan man möjligen ha principiella synpunkter på. Från praktisk synpunkt är emellertid inskränkningen behövlig och det torde också vara svårt att hävda att inskränkningen medför några beaktansvärda nackdelar från kriminalpolitisk synpunkt. Det torde ytterligt sällan framstå som angeläget att påföra företagsbot också för brott som endast kan föranleda penningböter för individen.
Tilläggas bör att det med de förslag som presenteras i denna promemoria angående företagsbotens förhållande till det individuella ansvaret, skulle vara mycket opraktiskt om också brott som endast kan föranleda penningböter skulle omfattas av företagsbotssystemet. Bl.a. skulle t.ex. trafikförseelser, som normalt lagförs genom ordningsbot, behöva underställas åklagare för bedömning av om förutsättningar att ålägga företagsbot föreligger.
61
8 Beloppsgränser och regler om bestämmande av företagsbot
8.1 Beloppsgränser
Förslag: Beloppsgränserna för företagsbot ändras så att fö-
retagsbot skall bestämmas till lägst 5 000 kr och högst 10 000 000 kr.
I fråga om beloppsgränser föreslog Företagsbotsutredningen att företagsböter skulle bestämmas till lägst 5 000 och högst 5 miljoner kr. Utredningen föreslog också att det skulle finnas en möjlighet att gå under det lägsta beloppet för det fall endast penningböter är föreskrivet för brottet eller om det annars finns synnerliga skäl för det. Absolut minimum för dessa fall sattes till 100 kr.
Både minimibeloppet 5 000 kr och maximibeloppet 5 miljoner kr sattes så att de överensstämmer med vad som gäller för konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen. Med anledning av att företagsbot enligt förslaget kan åläggas också för mindre allvarliga överträdelser finns skäl att sänka minimum från dagens 10 000 kr till det av Företagsbotsutredningen föreslagna minimibeloppet 5 000 kr.
Flera remissinstanser har framhållit att det saknas skäl att föreskriva om en möjlighet att gå under 5 000 kr. Det bör stå klart att 5 000 kr är en överkomlig summa för i princip alla företag. Något egentligt behov av en generell möjlighet att gå under minimibeloppet torde därför inte finnas i normalfallen.
Även om det enligt den reglering som föreslås i denna promemoria är möjligt att efterge företagsbot och det därför till
Beloppsgränser och regler om bestämmande av företagsbot Ds 2001:69
62
undvikande av omvända tröskeleffekter möjligen skulle kunna sägas vara av visst värde att kunna gå under miniminivån utan att behöva efterge boten, har den bedömningen gjorts att 5 000 kr är ett så litet belopp att någon sådan möjlighet inte bör införas.
Vad gäller maximibeloppet har Konkurrensverket framhållit att vissa företag har en ekonomisk situation som innebär att 5 miljoner kr är en relativt liten summa. Eftersom den av Företagsbotsutredningen föreslagna regleringen omfattar också mycket allvarlig brottslighet, menar Konkurrensverket att det bör finnas en möjlighet att gå över femmiljonersgränsen och att ett sorts relativt tak, eventuellt relaterat till företagets omsättning, bör införas för dessa fall.
En reglering som bygger på ett relativt tak kan emellertid, såsom framhållits av vissa remissinstanser, befaras förorsaka problem i praktiken (bl.a. såtillvida att den för taket relevanta faktorn kan bli en mycket besvärlig tvistefråga i processen om åläggande av företagsbot). Vidare kan sägas att det i praktiken torde gå att hantera de allra flesta fall på ett rimligt sätt också om man väljer att ha ett absolut tak för företagsbotens storlek. Detta förutsätter naturligtvis att maximibeloppet inte sätts alltför snålt.
Mot bakgrund av Konkurrensverkets synpunkter och med hänsyn till att det nu gått ca 15 år sedan företagsbotssystemet infördes kan det diskuteras om inte den av Företagsbotsutredningen föreslagna höjningen av maximibeloppet är väl försiktig. I denna promemoria föreslås därför att maximibeloppet skall sättas till 10 miljoner kronor.
8.2 Bestämning av företagsbot
Förslag: Regeln om bestämmande av företagsbot ändras och
utformas på så sätt att, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn skall tas till den skada, fara eller risk som brottsligheten inneburit, brottslighetens omfattning samt dess förhållande till näringsverksamheten. Härutöver föreskrivs att skälig hänsyn skall tas till det förhållandet att näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot.
Ds 2001:69 Beloppsgränser och regler om bestämmande av företagsbot
63
När det gäller principer för bestämmande av företagsböter föreslog Företagsbotsutredningen en bestämmelse av innebörd att 29 kap. brottsbalken skulle tillämpas ”på motsvarande sätt” vid bestämmande av företagsböter. Detta förslag ligger i linje bl.a. med vad som uttalas i kommentaren till de nuvarande reglerna om företagsbot i brottsbalkskommentaren, nämligen att allmänna principer om straffmätning – vilka numera är angivna i 29 kap. brottsbalken – skall tillämpas.
Det kan emellertid, vilket också har gjorts av flera remissinstanser, ifrågasättas om inte en hänvisning till 29 kap. brottsbalken blir mer förvirrande än vägledande. Skillnaderna mellan en juridisk person och en fysisk person är så stora att det torde vara förenat med betydande svårigheter att tillämpa 29 kap. brottsbalken i förhållande till en juridisk person. Bl.a. kan sägas att de försvårande och förmildrande omständigheter som anges i 29 kap. 2 respektive 3 §§ nästan uteslutande är inriktade på skuldrelaterade faktorer, vilka av naturliga skäl blir mindre viktiga när det gäller överträdelser inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Vidare är det uppenbart att flera av punkterna i 29 kap. 5 § överhuvudtaget inte är tillämpbara i förhållande till en juridisk person.
Härtill skall läggas att en direkt hänvisning till 29 kap. brottsbalken framstår som en – av systematiska skäl – mindre lämplig lösning om man, såsom det föreslås i denna promemoria, väljer att behålla det nuvarande systemet med företagsbot.
I denna del görs därför bedömningen att det liksom i dag är lämpligare att reglera bestämningen av företagsbot i 36 kap. brottsbalken. Det finns emellertid skäl att överväga om det inte vore möjligt att utforma 36 kap. 9 § på ett sätt så att det tydligare framgår vilka faktorer som i huvudsak skall vara styrande vid bestämning av företagsbot. (Härvid finns det naturligtvis inget som hindrar att man kan använda tillämpliga delar av 29 kap. som förebild.)
I dag sägs i 36 kap. 9 § att domstolen vid bestämning av företagsbot skall ta särskild hänsyn till brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverksamheten.
Beloppsgränser och regler om bestämmande av företagsbot Ds 2001:69
64
Hänvisningen till brottslighetens art avser enligt förarbetena brottslighetens svårhetsgrad enligt gängse bedömningar. Denna bedömning bygger naturligtvis på de skador, faror eller risker som brottsligheten inneburit, men inkluderar även faktorer såsom att gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet, om ett vinstmotiv legat bakom brottet osv. De skador, faror eller risker som brottsligheten inneburit bör naturligtvis även fortsättningsvis vara grundläggande för bestämningen av boten. I linje med vad Företagsbotsutredningen framhållit finns emellertid goda skäl att göra ”straffmätningen” verksamhetsrelaterad snarare än personrelaterad. Med andra ord bör mer subjektiva faktorer såsom att gärningen begåtts uppsåtligen träda i bakgrunden till förmån för mer objektiva faktorer. En markering av denna något förändrade inriktning på bestämningen av företagsbot bör göras genom att orden ”brottslighetens art” byts ut mot en hänvisning till den för brottsligheten gällande straffskalan samt till ”den skada, fara eller risk som brottsligheten inneburit”. Därmed utviker man också uttrycket brottslighetens art som har en alldeles särskild, och praktiskt sett mycket betydelsefull, funktion i 30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken.
Övriga faktorer som nämns i nuvarande bestämmelse, brottslighetens omfattning och dess förhållande till näringsverksamheten, är väl förenliga med en verksamhetsrelaterad inriktning på utmätandet av företagsboten. Dessa faktorer bör följaktligen också fortsättningsvis omnämnas i lagtexten.
En särskild fråga är på vilket sätt det förhållandet att ett företag tidigare ålagts företagsbot skall beaktas. Såsom Företagsbotsutredningen framhållit bör återfall normalt sett bli en viktigare faktor vid bestämmande av sanktion mot en juridisk person än vad återfall är vid straffmätning mot en enskild person. Detta beror på att det vid åläggande av en sanktion mot en juridisk person saknas möjligheter att beakta denna faktor vid förverkande av villkorligt medgiven frihet eller vid påföljdsvalet. Mot denna bakgrund görs den bedömningen att återfall bör nämnas särskilt som en faktor av betydelse vid bestämmande av företagsbot. Härvid bör dock, i linje med vad Företagsbotsutredningen utta-
Ds 2001:69 Beloppsgränser och regler om bestämmande av företagsbot
65
lat, hänsyn tas till företagets storlek. När det gäller större företag, där riskerna för att det förekommer upprepade överträdelser är större, kan ett återfall inte alltid anses föreligga endast på den grunden att företaget tidigare ålagts företagsbot. I större företag bör återfall normalt bara beaktas om fråga är om likartade överträdelser som är hänförliga till samma del av verksamheten.
Frågan om hur näringsidkarens betalningsförmåga bör beaktas tas upp till behandling i avsnitt 9.
Sammanfattningsvis föreslås att det i 36 kap. 9 § föreskrivs att vid bestämmande av företagsbot särskilt hänsyn skall tas till
1) den skada, fara eller risk som brottsligheten inneburit, 2) brottslighetens omfattning, samt 3) brottslighetens förhållande till näringsverksamheten Härutöver föreskrivs också att skälig hänsyn skall tas till det förhållandet att näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot.
67
9 Jämkning och eftergift
9.1 Inledning
Mot bakgrund av att Företagsbotsutredningen föreslog att systemet med företagsbot skulle ersättas av en reglering enligt vilken juridiska personer kan dömas till straff kom de nuvarande jämkningsreglerna inte att diskuteras särskilt mycket i betänkandet. Som ovan nämnts föreslog Företagsbotsutredningen, när det gäller bestämmande av företagsböter, att de allmänna principerna för straffmätning som framgår av 29 kap. BrB skulle tillämpas ”på motsvarande sätt” i förhållande till juridiska personer.
Generellt och förenklat kan sägas att 29 kap. 1–3 §§ i huvudsak motsvarar de överväganden som skall göras enligt nuvarande 36 kap. 9 §, låt vara att delvis andra faktorer gör sig gällande när bedömningen gäller en juridisk person. Frågan om hur företagsboten i grunden skall bestämmas har behandlats i föregående kapitel.
De nuvarande jämknings- och eftergiftsreglerna motsvarar i detta perspektiv närmast reglerna om billighetsskäl och påföljdseftergift i 29 kap.5 och 6 §§brottsbalken. I denna del framhöll utredningen att de punkter som torde kunna få störst betydelse i förhållande till juridiska personer är 29 kap. 5 § brottsbalken punkterna 2 och 3. Enligt den förstnämnda punkten skall beaktas om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet och enligt den sistnämnda skall beaktas det förhållandet att den tilltalade frivilligt angett sig.
Jämkning och eftergift Ds 2001:69
68
Även om det i denna promemoria inte föreslås att utredningens förslag i denna del – att 29 kap. skall tillämpas i förhållande till juridiska personer – skall genomföras, så finns det, liksom i föregående avsnitt, goda skäl att beakta de argument som framförts av utredningen.
9.2 Överväganden rörande reglernas uppbyggnad
Förslag:36 kap. 10 § brottsbalken, om jämkning och efter-
gift, ändras så att paragrafen i första stycket anger de faktorer som kan föranleda jämkning och därefter, i ett andra stycke, anger att företagsbot kan efterges om det är påkallat med hänsyn till dessa omständigheter.
Reglerna om jämkning och eftergift av företagsbot finns i 36 kap. 10 § och är uppbyggda så att eftergift eller jämkning får ske om påföljd för brottet ådöms näringsidkaren eller företrädare för denne (punkt 1), om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren (punkt 2) eller om det annars är påkallat av särskilda skäl (punkt 3).
Vad gäller förhållandet mellan bestämmande av företagsbotens storlek (enligt 36 kap. 9 §) å ena sidan och jämkning och eftergift (enligt 36 kap. 10 §) å den andra kan sägas att man vid bestämmande av företagsbotens storlek i princip riktar in sig på brottet och dess anknytning till verksamheten, medan man vid tillämpning av reglerna om jämkning och eftergift i stället riktar in sig på andra överväganden (t.ex. att sanktionen skulle drabba företaget särskilt hårt, att en sanktion mot företaget också skulle slå mot dess anställda etc.).
Som ovan noterats skulle man litet förenklat kunna sägas att bestämmelsen i 36 kap. 9 § motsvarar reglerna om straffvärde vid individuell brottslighet, medan reglerna i 36 kap. 10 § motsvarar reglerna om billighetsskäl och påföljdseftergift.
Det ligger i sakens natur att de omständigheter som kan göra 36 kap. 10 § tillämplig kan föreligga i större eller mindre omfattning. Såsom bestämmelsen i dag är utformad behandlas eftergift
Ds 2001:69 Jämkning och eftergift
69
och jämkning i ett sammanhang där eftergift t.o.m. nämns före jämkning. Det synes emellertid vara en naturligare ordning att först ange att vissa omständigheter kan medföra jämkning av företagsbot för att därefter, i ett särskilt stycke, ange att boten kan efterges om omständigheterna har särskild styrka. En sådan utformning av reglerna klargör också att jämkning av företagsbot skall ske i första hand och att företagsbot skall efterges endast när jämkning, med hänsyn till omständigheterna, inte är tillräckligt.
Därmed skulle man också i detta avseende nå viss överensstämmelse vad gäller uppbyggnaden av reglerna om jämkning och eftergift av företagsbot å den ena sidan och reglerna om billighetsskäl och påföljdseftergift vid utdömande av påföljd mot en individ å den andra.
Med bortseende från dessa ändringar är det i övrigt näraliggande att utforma bestämmelsen i nära anknytning till hur den ser ut idag, dvs. med vissa mer specifikt angivna skäl för jämkning och en avslutande allmänt hållen punkt.
9.3 Överväganden rörande reglernas innehåll
Förslag: Bestämmelsen om jämkning och eftergift förtydli-
gas och utvidgas med fler exempel på omständigheter som kan vara av betydelse.
I detta avsnitt diskuteras, med utgångspunkt i 36 kap. 10 § såsom den är utformad i dag, vad en eventuell ny bestämmelse bör innehålla.
Den första punkten i dagens reglering tar framför allt sikte på situationer då enskilda näringsidkare och andra mindre bolag åläggs företagsbot. Syftet med bestämmelsen är att hänsyn skall tas till det förhållandet att påföljden för brottet och företagsboten, just när det gäller enskilda näringsidkare och vissa mindre bolag, i praktiken drabbar samma person (se proposition 1985/86:23 s. 72 f). Om inte hänsyn togs till detta skulle en sorts dubbelbestraffningseffekt uppkomma, vilket skulle kunna leda
Jämkning och eftergift Ds 2001:69
70
till omotiverat stränga ingripanden i enskilda fall. Syftet kan följaktligen sägas vara att säkerställa att den samlade reaktionen på brottet ska stå i rimlig proportion till överträdelsen.
Det kan emellertid, särskilt sedan 29 kap. brottsbalken införts, ifrågasättas om risken för dubbelbestraffningseffekter bör beaktas som skäl för jämkning av företagsboten. Det synes av flera skäl vara lämpligare att en eventuell sanktionskumulation beaktas vid bestämmande av påföljd för den enskilde. Ett skäl till detta är att den nuvarande lösningen kan innebära att delägare i ett fåmansbolag på ett omotiverat sätt kan gynnas av att den delägare som förövat brottet ådöms påföljd för detta. Ett annat skäl är att relationen mellan 29 kap. 5 § och 36 kap. 10 § annars riskerar att bli otydlig. Det sagda ligger också väl i linje med de ställningstaganden som görs i avsnitt 10 (om förhållandet till det individuella ansvaret). Mot bakgrund av det anförda föreslås att nuvarande 36 kap. 10 § första stycket 1 slopas. Om det i ett enskilt fall skulle visa sig att det inte är möjligt att uppnå rimliga resultat genom att med stöd av 29 kap. 5 § sätta ned den påföljd som ådöms den enskilde, finns ytterst möjligheter att använda den mer generella jämkningsgrund som finns i 36 kap. 10 § första stycket 5 i förslaget.
Den andra punkten tar framför allt sikte på fall där näringsidkaren åläggs att betala en sanktionsavgift, blir skadeståndsskyldig eller där brottet föranleder förverkande (eller annan särskild rättsverkan av brott). Syftet med denna bestämmelse är likartat med syftet bakom punkt 1, dvs. att undvika att den samlade reaktionen på brottsligheten framstår som oproportionell. I denna del finns inte skäl att föreslå några förändringar i sak. Det kan emellertid diskuteras om det inte bör komma till tydligare uttryck i lagtexten i vilka fall jämkning bör ske. Ett förtydligande kan ske genom ett tillägg så att bestämmelsens innebörd blir att företagsbot får jämkas t.ex. ”om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng med tillämpning av 9 §”.
Ds 2001:69 Jämkning och eftergift
71
Utöver dessa två punkter är det i dagens reglering inte närmare specificerat vilka omständigheter som kan föranleda jämkning (och eftergift). Det kan emellertid diskuteras om det inte skulle vara av värde att komplettera bestämmelsen med ytterligare ett par punkter. Företagsbotsutredningen föreslog å sin sida att 29 kap. brottsbalken generellt skulle göras tillämplig vid bestämmande av företagsböter. I denna del har ovan gjorts den bedömningen att det föreligger så stora skillnader mellan ett ansvar för företag och ett ansvar för en individ att 29 kap. brottsbalken inte bör göras tillämpligt i sin helhet. Det finns en risk för att en sådan hänvisning skulle kunna bli mer förvirrande än vägledande.
Som framhölls av Företagsbotsutredningen är det emellertid tydligt att vissa bestämmelser, särskilt vissa punkter i 29 kap. 5 § brottsbalken, kan tänkas bli av relevans i förhållande till företag. Detta gäller framför allt punkterna 2 och 3. De avser dels att den tilltalade (företaget) efter förmåga sökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet, dels att den tilltalade (företaget) frivilligt angett sig.
I denna del görs den bedömningen att det skulle vara av visst värde att i lagtexten föreskriva att dylika faktorer kan utgöra grund för jämkning och, ytterst, eftergift. Det föreslås därför att bestämmelsen i 36 kap. 10 § kompletteras med ytterligare två mer specificerade punkter motsvarande 29 kap. 5 § första stycket 2 och 3.
Vidare bör frågan om beaktande av den juridiska personens betalningsförmåga tas upp. I Företagsbotsutredningens betänkande föreslås att man vid straffmätningen avseende företagsböter skall kunna ta hänsyn till den juridiska personens betalningsförmåga. Företagsbotsutredningen förordar emellertid en viss återhållsamhet härvidlag, bl.a. därför att straffmätningen vid mindre allvarliga brott bör vara schabloniserad och därför att företagets storlek ändå ofta kommer att inverka på böternas storlek. Sakligt sett finns inte skäl att göra någon annan bedömning än den som gjorts av Företagsbotsutredningen. Med beaktande dels av att betalningsförmågan inte har något att göra med hur allvarligt samhället ser på brottsligheten, dels av att hänsyn
Jämkning och eftergift Ds 2001:69
72
till betalningsförmågan inte regelmässigt bör tas måste det emellertid anses lämpligare att reglera denna fråga i bestämmelsen om jämkning och eftergift. Det föreslås därför att det i en särskild punkt föreskrivs att företagsbot kan jämkas eller efterges om det är påkallat med hänsyn till näringsidkarens betalningsförmåga.
Den tredje punkten i nuvarande reglering avser fall där det annars finns särskilda skäl att jämka eller efterge företagsbot. Bestämmelsen torde åtminstone i vissa fall kunna tillämpas i fall där åläggande av den företagsbot som är motiverad med tillämpning av 36 kap. 9 § skulle kunna leda till att företaget tvingas lägga ned verksamheten och därigenom skapa sysselsättningspolitiska problem.25 Några närmare anvisningar om vad som i övrigt utgör särskilda skäl finns inte i förarbetena.
När det gäller denna del av bestämmelsen görs bedömningen att det utöver de särskilda punkterna 1 och 2 också fortsättningsvis bör finnas en allmänt hållen bestämmelse av innebörd att jämkning får ske på grund av vissa icke närmare specificerade förhållanden. Bestämmelsen kan lämpligen utformas i nära anslutning till nuvarande punkt 3, men med beaktande av att bestämmelsen i första rummet kommer att gälla jämkning; dvs. så att det föreskrivs att företagsbot utöver vad som följer av de tidigare punktera får jämkas ”om det annars finns särskilda skäl för jämkning”. Särskilda skäl för jämkning skulle bl.a. kunna vara att det framstår som uppenbart oskäligt att ålägga full företagsbot (t.ex. på grund av att brottet, utan att det helt kan undantas med tillämpning av allmänna principer om t.ex. abnormhandlingar eller på grund av att det inte är begånget i näringsverksamheten, indirekt riktar sig mot näringsidkaren).
Paragrafens första stycke skall, som ovan framhållits, enligt förslaget endast ta sikte på jämkning av företagsbot. I ett andra stycke bör sedan föreskrivas att företagsbot kan efterges om det är påkallat med hänsyn till något förhållande som avses i första stycket. För att det skall vara påkallat att efterge företagsbot fordras att det föreligger åtminstone någon faktor som kan utgö-
25Prop. 1985/86:23 s. 48 och KBrB III s. 511 f.
Ds 2001:69 Jämkning och eftergift
73
ra grund för jämkning och att denna faktor har sådan tyngd att jämkning inte är tillfyllest.
Eftergift bör kunna komma i fråga bl.a. i de fall då det enligt nuvarande reglering skulle bedömas som uppenbart oskäligt att ådöma företagsbot. Vidare bör det i undantagsfall finnas utrymme för att efterge företagsbot när ett företag blir ansvarigt enligt 36 kap. 7 § punkt 2 i förslaget (det utvidgade ansvaret). Detta gäller framför allt om det, trots att brottet är hänförligt till en person med särskilt ansvar, framstår som orimligt att lägga den enskildes handlande företaget till last.
75
10 Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret
10.1 Inledning
Företagsbotsutredningens förslag innehöll en nyordning såvitt gäller förhållandet mellan det individuella ansvaret och företagets ansvar.
Enligt förslaget skulle företagets ansvar i viss utsträckning vara primärt i förhållande till det individuella ansvaret. Detta skulle åstadkommas genom en vidgning av möjligheterna att meddela åtalsunderlåtelse för de fall då talan om företagsböter förs mot den juridiska personen. Som skäl för åtalsunderlåtelse för den som är misstänkt för brott skulle följaktligen, enligt utredningens förslag, särskilt beaktas om åtal väcks mot den juridiska personen.
Detta förslag motiverades dels med att man uppnår en mer rättvis ordning genom att rikta ansvaret direkt mot den juridiska person som bedriver verksamheten, dels med att behovet av att bestraffa individen minskar påtagligt om den juridiska personen bestraffas för brott begångna i näringsverksamheten.
Utredningen framhöll att det för att upprätthålla de särskilda straffbestämmelsernas effektivitet och preventiva effekt i många fall, åtminstone beträffande mindre allvarlig brottslighet, är tillräckligt att rikta ansvaret mot den juridiska personen.
Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret Ds 2001:69
76
10.2 Särskilt om remissinstansernas synpunkter
Flera remissinstanser har uttryckt oro för att den föreslagna ordningen kan verka negativt när det gäller straffhotets preventiva effekter. Riksåklagaren menar att utredningens förslag innebär ett uttunnande av individens straffansvar och att detta kan leda till att brott ”genomförs” genom en juridisk person. Göteborgs tingsrätt framhåller att det är viktigt att den som begår en straffbar handling också blir bestraffad för detta. I annat fall riskerar straffet att tappa sin avskräckande effekt. På samma sätt pekar Åklagarkammaren i Östersund på att det individuella utpekandet har en stor brottsavhållande effekt. Även Arbetarskyddsstyrelsen menar att det kan finnas en viss risk för att arbetstagare i ökad utsträckning kommer att strunta i arbetsmiljöbestämmelser eftersom de kan utgå ifrån att ett eventuellt ansvar endast kommer att drabba den juridiska personen. Slutligen pekar Sprängämnesinspektionen på att det individuella ansvaret enligt vissa bestämmelser har givits en särskild betydelse, bl.a. bygger förordning (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor på att en viss person har ett personligt ansvar för att gällande bestämmelser och villkor följs.
Riksdagens ombudsmän har också pekat på att den av Företagsbotsutredningen föreslagna lösningen kan komma att leda till att domstolen, efter det att åklagaren har meddelat ett åtalsunderlåtelsebeslut innebärande en sakerförklaring av den fysiska personen, kan komma att ogilla åtalet mot den juridiska personen av det skälet att den inte har funnit det styrkt att den utpekade fysiska personen har gjort sig skyldig till det brott som åtalet avser. Det skulle m.a.o. finnas en risk för motstridighet mellan beslutet om åtalsunderlåtelse och domstolens avgörande gällande ansvar för den juridiska personen.
Ds 2001:69 Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret
77
10.3 Överväganden
Förslag: I 36 kap. 10 a § brottsbalken införs ett ny bestämmelse
som innebär att ett brott som kan föranleda talan om företagsbot och
1. har begåtts av oaktsamhet och
2. inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.
Om man, i linje med såväl vad som föreslås i denna promemoria som med vad som föreslås i Företagsbotsutredningens betänkande, vill vidga det område inom vilket repressiva sanktioner kan riktas mot juridiska personer till att omfatta också mindre allvarlig brottslighet bör det noga övervägas huruvida det finns ett behov av att också bestraffa den individ som begått det ifrågavarande brottet eller om ansvaret i viss mån bör flyttas över på näringsidkaren.
Att såväl individuellt straffansvar som företagsbot kan utkrävas för mer allvarliga överträdelser följer redan av dagens reglering. Det har emellertid inte framförts några skäl som talar för att det finns ett behov av att ha parallella sanktioner också för mindre allvarlig brottslighet som begås inom ramen för näringsverksamhet. Det torde följaktligen, såsom utredningen har anfört, finnas utrymme för att, i fall då brottsligheten inte är allvarlig och förutsättningar finns för att föra talan om företagsbot mot den juridiska personen, avstå från att i varje fall utkräva ansvar också av den individ som begått brottet. I annat fall skulle de utvidgade möjligheterna att ålägga företagsbot kunna medföra ett oproportionerligt starkt ingripande från det allmännas sida.
Som framhållits ovan i kapitel 6 kan också rättviseskäl anföras för en reform i denna riktning. Särskilt när det gäller mindre allvarliga oaktsamhetsbrott kan det sägas vara rimligare att företaget, snarare än en utpekad individ, får stå ansvaret för brott som är hänförliga till verksamhetens bedrivande.
Det finns följaktligen skäl att, i linje med Företagsbotsutredningens förslag, sträva efter en ordning som innebär att ansvaret
Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret Ds 2001:69
78
för brott förövade i näringsverksamhet i viss utsträckning flyttas över på näringsidkaren.
Företagsbotsutredningen föreslog, som ovan nämnts, att en sådan ordning skulle åstadkommas genom att det i 20 kap. 7 § rättegångsbalken införs ett nytt andra stycke enligt vilket det vid bedömande av om åtalsunderlåtelse skall meddelas särskilt skall beaktas om talan om företagsbot förs i anledning av brottet.
Det kan emellertid ifrågasättas om utvidgade möjligheter till åtalsunderlåtelse är den lämpligaste vägen att gå om man vill åstadkomma en sådan ordning som eftersträvas. Bl.a. kan, såsom noterats av Riksdagens ombudsmän, detta leda till att ett senare domstolsavgörande kommer att strida mot beslutet om åtalsunderlåtelse.
Vidare förutsätter ett beslut om åtalsunderlåtelse i princip ett erkännande av gärningsmannen. Detta förhållande skulle, om den enskilde förnekar t.ex. av hänsyn till företaget, kunna leda till att det inte blir möjligt att besluta om åtalsunderlåtelse i de fall som regleringen tar sikte på.
En annan möjlighet att åstadkomma ett likartat resultat är att införa en särskild åtalsregel för sådana fall där en individ begått ett brott som kan föranleda talan om företagsbot. En sådan lösning skulle, eftersom ett beslut att inte väcka åtal enligt en sådan åtalsregel inte innebär någon sakerförklaring, inte medföra några risker för motstridiga avgöranden. Vidare skulle resultatet i det enskilda fallet inte heller vara lika beroende av huruvida den enskilde erkänner eller förnekar.
Av dessa skäl bör en särskilt åtalsregel vara en lämpligare lösning än att vidga möjligheterna till åtalsunderlåtelse.
Det kan naturligtvis inte komma ifråga att låta en dylik åtalsregel omfatta samtliga brott som kan föranleda talan om företagsbot. De situationer i vilka det framstår som omotiverat att ingripa med en sanktion såväl mot företaget som mot den enskilde är i första hand de situationer där den enskilde gjort sig skyldig till mindre allvarliga oaktsamhetsbrott. Följaktligen synes det lämpligt att inskränka åtalsregelns tillämpningsområde till oaktsamhetsbrott som inte kan förväntas leda till annan på-
Ds 2001:69 Förhållandet mellan företagsboten och det individuella straffansvaret
79
följd än böter. Tanken är att åtalsregeln skall tillämpas endast såvitt gäller mindre straffvärda oaktsamhetsbrott där det, med hänsyn till att talan om företagsbot förs, framstår som onödigt att också bestraffa individen.
Med tanke på att den föreslagna regeln har ett begränsat tilllämpningsområde torde det heller inte finnas skäl att befara att den skall komma att påverka straffhotets preventiva effekter i nämnvärd utsträckning eller att den skall kunna användas för att ”begå brott genom företaget”.
Det bör betonas att den här föreslagna regleringen i princip inte innefattar någon omvärdering av den enskildes handlande. Denne har i de situationer som bestämmelsen reglerar fortfarande begått ett brott, låt vara att detta, bl.a. på grund av ett minskat behov av bestraffning av individen, inte skall åtalas annat än i undantagsfall.
Bestämmelsen behandlas närmare i författningskommentaren nedan i kapitel 15.
I sammanhanget bör slutligen framhållas att det i artikel 4 i andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen föreskrivs att lagföring av en juridisk person inte skall hindra lagföring av den individ som begått det ifrågavarande brottet. Denna bestämmelse kan i förstone tyckas stå i strid med det förslag som här läggs fram. Så är emellertid inte fallet. De krav på ansvar för juridiska personer som uppställs i andra tilläggsprotokollet är begränsade till att gälla bedrägeri, aktiv korruption och penningtvätt samt försök och medverkan till vissa av dessa brottstyper. Kraven gäller följaktligen uteslutande brott som fordrar uppsåt. Eftersom det här framlagda förslaget gäller för mindre allvarliga oaktsamhetsbrott utgör artikel 4 i protokollet inget hinder i sammanhanget.
81
11 Företagsbot genom strafföreläggande
11.1 Inledning
Frågan om huruvida företagsbot skulle kunna åläggas genom strafföreläggande avfärdades när systemet infördes med att det var ”uppenbart att företagsbot inte bör kunna åläggas genom strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot”. En sådan ståndpunkt var naturlig med utgångspunkt från att företagsboten främst var tänkt att bli tillämplig vid förhållandevis allvarlig brottslighet.
Företagsbotsutredningen menade å sin sida, med hänsyn till att den juridiska personen enligt dess förslag skulle omfatta också mindre allvarlig brottslighet, att en möjlighet att utdöma företagsböter genom strafföreläggande borde införas.
11.2 Företagsbot genom strafföreläggande
Förslag: Företagsbot skall kunna åläggas genom ett förfaran-
de som motsvarar strafföreläggande.
Med utgångspunkt från de regler som föreslås i denna promemoria, och som i många avseenden nära ansluter till Företagsbotsutredningens förslag, är det naturligt att så långt som möjligt ge utrymme för en enkel hantering av företagsboten. Effektivitetsskäl – både i ekonomisk mening och i den meningen att förutsättningar skapas för att företagsboten faktiskt skall komma till användning – talar starkt för att företagsbot bör kunna åläggas
Företagsbot genom strafföreläggande Ds 2001:69
82
genom strafföreläggande. I allt väsentligt är de argument som förts fram av Företagsbotsutredningen av relevans också i detta sammanhang.
11.3 Hur bör systemet utformas
Förslag: Företagsbot skall kunna åläggas med tillämpning av
strafföreläggandeinstitutet.
Företagsbotsutredningen föreslog, som ovan nämnts, att företagsböter skulle kunna åläggas genom strafföreläggande. Lagtekniskt föreslog utredningen en lösning som innebar att strafföreläggande avseende företagsböter integrerades i det existerande systemet avseende strafföreläggande i 48 kap. rättegångsbalken.
Mot bakgrund av att det i denna promemoria föreslås att systemet med företagsbot skall behållas och att det inte skall införas något egentligt straffansvar för juridiska personer kan det ifrågasättas huruvida denna lösning kan användas också i detta sammanhang. Bl.a. kan diskuteras om institutet strafföreläggande bör användas för annat än straff (eller straff kombinerat med särskild rättsverkan av brott). Det kan hävdas att det rent terminologiskt förefaller mindre tilltalande att använda beteckningen strafföreläggande, om inte föreläggandet åtminstone till en del, tar sikte på straff. Härvid bör emellertid observeras att det redan enligt gällande rätt är möjligt att utdöma en ren villkorlig dom, som inte är ett straff utan en påföljd, medelst strafföreläggande. Det kan således konstateras att strafföreläggandeinstitutet redan i dag är orent i terminologiskt och begreppsmässigt avseende. Mot denna bakgrund kan de rent terminologiskt grundade invändningarna mot att använda strafföreläggandeinstitutet för att ålägga företagsbot inte tillmätas någon avgörande betydelse.
En för rättegångsbalken bärande princip, är att balken endast skall reglera tvistemål i allmänhet samt brottmål och förstadier till brottmål. På brottmålssidan har det funnits en strävan, att fall som har likheter med brottmål men som faktiskt inte angår någon som skall bestraffas, skall regleras särskilt, varvid hänvis-
Ds 2001:69 Företagsbot genom strafföreläggande
83
ningar skall ske till rättegångsbalken, se t.ex. 37 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, 17 § bötesverkställighetslagen (1979:189), 8 § lagen (1986:436) om näringsförbud, 8 § lagen (1985:206) om viten, samt 2 § lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall av förverkande m.m. (1986 års förfarandelag). Det får anses värdefullt att denna systematik bevaras.
I rättegångsbalken finns bestämmelser som rör särskild rättsverkan av brott. Det förutsätts då, som anförts ovan, att frågan rör någon som är misstänkt för brott. Fall som uteslutande rör särskild rättsverkan av brott regleras däremot i ovan angivna 1986 års förfarandelag.
Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att föreläggande av företagsbot med stöd av 48 kap. rättegångsbalken endast skall kunna avse fall när företagsbot åläggs någon som är misstänkt för brott enligt 2 § sista stycket. När ett separat föreläggande av företagsbot skall utfärdas, utan att den förelagde är misstänkt för brott, skall detta endast kunna ske med stöd av en ny bestämmelse i 1986 års förfarandelag. Regelverket avseende själva strafföreläggandeinstitutet i 48 kap. rättegångsbalken görs dock tillämpligt även för sistnämnda förelägganden genom en hänvisning i 1986 års förfarandelag till 48 kap. rättegångsbalken.
Att företagsbot åläggs genom strafföreläggande medför i princip ingen skillnad när det gäller bestämmande av företagsbotens storlek. Åklagaren skall i det enskilda fallet bestämma företagsboten efter vad han anser att brottsligheten bör föranleda. I sammanhanget bör dock nämnas att frågan om det behövs närmare riktlinjer för hur sanktionen skall bestämmas vid tillämpning av strafföreläggandeinstitutet berördes av Företagsbotsutredningen. Utredningen menade att det var angeläget att Riksåklagaren så snart som möjligt efter genomförandet av förslagen meddelade allmänna råd för beräkningen av företagsböter vid strafföreläggande. Riksåklagaren uttryckte i sitt remissvar i denna del tvivel på om det var möjligt att i vart fall inledningsvis meddela detaljerade allmänna råd av det slag som utredningen
Företagsbot genom strafföreläggande Ds 2001:69
84
efterlyst. Frågan bör övervägas ytterligare om de förslag som presenteras i denna promemoria skulle komma att genomföras.
11.4 Beloppsgränser för föreläggande av företagsbot
Förslag: Företagsbot skall kunna åläggas genom strafföreläg-
gande om boten avser ett belopp som inte överstiger 500 000 kr.
Det bör naturligtvis finnas någon gräns för hur stränga sanktioner som får utfärdas genom strafföreläggande. Företagsbotsutredningen föreslog i sitt betänkande 500 000 kr som en övre gräns. Mot detta förslag har Riksåklagaren anfört invändningar av innebörd att tillämpningsområdet på ett olyckligt sätt begränsar åklagarens möjligheter att beakta mer än ett brott, individuella variationer mellan olika brott och återfall när strafföreläggande skall meddelas. Riksåklagaren menar därför att det högsta beloppet för föreläggande bör sättas påtagligt högre än vad som föreslås i betänkandet. Samtidigt har emellertid Hovrätten över Skåne och Blekinge menat att företagsböter bör kunna åläggas genom strafföreläggande endast om de avser betydligt lägre belopp än 500 000 kr.
I denna del görs bedömningen att det av Företagsbotsutredningen föreslagna maximibeloppet på 500 000 kr är väl avvägt. Det medför att utrymmet för att meddela strafföreläggande inte blir alldeles obetydligt. Samtidigt bör kunna sägas att brott som föranleder en företagsbot på mer än 500 000 kr normalt torde vara så allvarliga att de regelmässigt bör bli föremål för prövning i allmän domstol. Det föreslås därför att det maximala belopp vid vilket strafföreläggande kan användas för att ålägga företagsbot sätts till 500 000 kr.
Det bör noteras att med det tillämpningsområde som föreslås i denna promemoria aktualiseras inte frågan om företagsbot bör kunna åläggas genom ordningsbot eftersom ordningsbot endast får användas för brott för vilka det inte föreskrivs annat straff än penningböter.
85
12 Rättsverkningar av utländsk dom
Förslag: Det skall införas en ny bestämmelse i 2 kap. BrB som
ger stöd för att tillämpa de regler och principer som kommer till uttryck i 2 kap. 5 a § brottsbalken i förhållande till systemet med företagsbot.
I det inom EU upprättade och antagna andra protokollet till bedrägerikonventionen föreskrivs att artikel 7 i bedrägerikonventionen, som rör rättsverkningar av utländsk dom, skall gälla även för protokollet och därvid tillämpas även i förhållande till företag. Detta innebär att en utländsk dom varigenom en juridisk person har dömts till ansvar för sådana gärningar som omfattas av det andra tilläggsprotokollet under vissa förutsättningar skall utgöra hinder för en motsvarande svensk talan mot den juridiska personen (jämför den nuvarande utformningen av 2 kap. 5 a § brottsbalken).
När det andra tilläggsprotokollet ratificerades och genomfördes i svensk rätt gjordes den bedömningen att man med stöd av grunderna för 2 kap. 5 a § brottsbalken och med stöd av den allmänna oskälighetsregeln i 36 kap. 7 § andra stycket brottsbalken torde kunna undvika en talan om företagsbot i de fall detta krävs enligt protokollet. Samtidigt uttalades såväl av vissa remissinstanser som i propositionen att det kan anses önskvärt att denna princip kommer till ett tydligare uttryck i den svenska lagstiftningen. Med hänsyn till att beredning av Företagsbotsutredningens betänkande pågick valde emellertid regeringen att i det skedet inte lägga fram något förslag till lagstiftning.
Rättsverkningar av utländsk dom Ds 2001:69
86
Mot denna bakgrund föreslås i denna promemoria att det skall införas en ny bestämmelse i 2 kap. 5 b § brottsbalken som uttryckligen föreskriver att 2 kap. 5 a § brottsbalken skall tillämpas på motsvarande sätt när det gäller åläggande av företagsbot. En dylik regel innebär att ett utdömt straff eller administrativ sanktion i utlandet, under de förutsättningar som anges i 2 kap. 5 a § utgör hinder för att föra talan om företagsbot på grund av samma gärning.
Även om protokollet endast ställer krav på den svenska rätten såvitt gäller vissa av protokollet omfattade brott synes den princip som kommer till uttryck i protokollet vara av så grundläggande karaktär att den bör utsträckas till att gälla också i förhållande till andra situationer då Sverige godtar att utländsk dom utgör hinder för en svensk talan om individuellt ansvar.
87
13 Ikraftträdande
De föreslagna ändringarna bör med hänsyn till intresset av att skapa ett fungerande sanktionssystem för brott begångna inom ramen för näringsverksamhet träda i kraft så snart som möjligt. En lämplig dag för ikraftträdande kan vara den 1 januari 2003.
De nya reglerna kan och bör gälla endast för gärningar som förövats efter ikraftträdandet. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs därför inte.
89
14 Ekonomiska konsekvenser
De föreslagna ändringarna innebär att företagsbot kommer att kunna åläggas i ett betydligt större antal fall än enligt nuvarande reglering. Detta medför naturligtvis i sig en inte obetydlig ökning av belastningen på rättsväsendet. Denna ökade belastning kompenseras emellertid genom framför allt två åtgärder. För det första föreslås att företagsbot i en, från praktiska utgångspunkter, mycket stor omfattning skall kunna åläggas genom tillämpning av reglerna om strafföreläggande. För det andra föreslås att åtal mot den individ som förövat det brott som ligger till grund för talan om företagsbot, under vissa förutsättningar, skall kunna undvikas i de fall företagsbot kan åläggas. Mot denna bakgrund torde den eventuella ökning av arbetsbördan för rättsväsendet som förslagen kan leda till kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser.
91
15 Författningskommentarer
15.1 Förslag till lag om ändring i brottsbalken
2 kap. 5 b §
Bestämmelsen är ny och har införts för att tillgodose de krav som följer av andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen. (Se ovan kapitel 12 samt prop. 2000/01:133 s. 30.)
Bestämmelsen innebär att en utomlands ådömd påföljd mot en juridisk person under de förutsättningar som anges i 2 kap. 5 a § skall utgöra hinder för att ålägga företagsbot avseende den gärning som föranlett påföljden i utlandet.
För att ett utländskt avgörande som riktar sig mot en juridisk person skall kunna få hinderverkningar enligt bestämmelsen fordras till att börja med att fråga är om ett avgörande varigenom den juridiska personen dömts till straff eller till en straffrättsliknande administrativ avgift. Skadeståndansvar, annat civilrättsligt ansvar och sådant administrativt ansvar som inte kan betecknas som repressivt omfattas således inte av regleringen.
Vidare fordras naturligtvis att de rekvisit som uppställs i 2 kap. 5 a § är uppfyllda; det skall alltså vara fråga om en dom meddelad i en främmade stat där gärningen förövats eller i en stat som tillträtt någon av de överenskommelser som avses i fjärde stycket. Dessutom fordras dels att någon av de särskilda punkter i första stycket, mutatis mutandis, är tillämpliga, dels att inget av undantagen i andra stycket är tillämpliga. Även bestämmelsen i femte stycket – som innebär att undantaget beträffande brott
Författningskommentarer Ds 2001:69
92
förövade i Sverige inte är tillämpligt om brottet delvis begåtts i den främmande stat som meddelat domen och gärningen omfattas av fjärde stycket 3–5 eller 8 – är tillämplig i förhållande till åläggande av företagsbot.
36 kap.
7 §
Bestämmelsen har ändrats i syfte att göra förutsättningarna för att ålägga företagsbot mindre inskränkta. Kravet på att brottsligheten skall vara av visst kvalificerat slag har slopats samtidigt som förutsättningarna att hålla företaget ansvarigt för brott som begås i näringsverksamheten också i övrigt vidgats något.
Enligt den föreslagna bestämmelsen gäller såsom första förutsättning för åläggande av företagsbot att det brott som ligger till grund för talan om företagsbot begåtts i utövningen av näringsverksamhet. I denna del avviker regleringen inte från den idag gällande.
Vidare förutsätts att det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Denna begränsning har i första hand tillkommit till följd av att nu gällande begränsningar, att brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med näringsverksamheten eller annars är av allvarlig slag, har slopats. Syftet med begränsningen är att bestämmelsen, trots att tillämpningsområdet vidgas betydligt, inte skall omfatta allehanda vardagliga förseelser såsom fortkörning.
Såsom en tredje förutsättning för åläggande av företagsbot föreskrivs att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten (punkt 1) eller att brottet har begåtts av en person med särskilt ansvar för tillsyn, kontroll eller liknande uppgifter eller som annars har en ledande ställning (punkt 2).
Den första punkten överensstämmer med dagens reglering och tar sikte på de fall där företaget som sådant kan anses ansvarigt för brottet, t.ex. på grund av att det har haft bristande rutiner och kontroller till förebyggande av brott.
Ds 2001:69 Författningskommentarer
93
Den andra punkten tar istället sikte på sådana fall där företaget måhända har fullt godtagbara rutiner för att förebygga brott, men där sådana personer som har ett särskilt ansvar inom företaget begått brottet. Den nya punkten kan således sägas innebära att näringsidkaren har ett utökat ansvar för en viss krets av personer. Regleringen är naturligtvis tillämplig också i fall där någon inom ramen för denna personkrets är att anse som ansvarig enligt principerna om företagaransvar.
Till bestämmande av denna personkrets kan sägas att personer som har ansvar för tillsyn och kontroll eller liknande uppgifter framförallt är personer som har ansvar för att kontrollera och utöva tillsyn över att regler (såväl allmänna som företagets egna), rutiner, säkerhetsföreskrifter osv. följs i verksamheten. Uttrycket personer med ledande ställning tar sikte på personer som, på grund av att de ingår i företagets ledning eller under självständigt ansvar rapporterar direkt till ledningen, kan sägas ha ett särskilt ansvar för att verksamheten bedrivs på ett lagenligt sätt.
Tanken bakom regleringen i denna del är, förutom att den skall leda till tydligare överensstämmelse mellan reglerna och Sveriges internationella åtaganden, att den skall avgränsa ansvaret på ett sådant sätt att företaget ansvarar för sådana personer som det har en reell möjlighet att påverka.
Genom den breddning av tillämpningsområdet som föreslås och genom den föreslagna bestämmelsen i 36 kap. 10 a § ges också uttryck för att talan om företagsbot regelmässigt skall föras när förutsättningarna härför är uppfyllda.
36 kap. 8 §
Minimibeloppet för företagsbot har sänkts från 10 000 kr till 5 000 kr. Denna förändring är en naturlig följd av att tillämpningsområdet har vidgats till att också gälla mindre allvarlig brottslighet.
Författningskommentarer Ds 2001:69
94
Samtidigt har maximibeloppet höjts från 3 miljoner kr till 10 miljoner kr. Höjningen syftar dels till att kompensera för den inflation som varit sedan företagsboten infördes, dels till att säkerställa att också allvarligare brottslighet kan mötas av en adekvat reaktion. Liksom när det gäller straffskalorna för brott bör dock den övre delen av skalan vara förbehållen för ytterlighetsfall.
36 kap. 9 §
Bestämmelsens första stycke motsvarar i princip den idag gällande regleringen. Uttrycket ”brottslighetens art” har emellertid bytts ut mot en hänvisning till den för brottsligheten gällande straffskalan samt en hänvisning till den skada, fara eller risk som brottsligheten inneburit. Syftet med detta har dels varit att undvika uttrycket brottslighetens art som har en alldeles särskild betydelse i 30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken, dels att understryka att bedömningen i stor utsträckning skall utgå från de objektiva omständigheterna. Subjektiva faktorer hos den person som begått brottet bör, i enlighet med vad utredningen har anfört, i regel ha begränsad betydelse vid bedömningen. Huruvida den enskilde handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet bör alltså normalt inte påverka storleken av företagsboten. I den mån brottsligheten är känd eller t.o.m. sanktionerad från ledningens sida bör detta emellertid ses som ett skäl att skärpa sanktionen (detta bör kunna beaktas vid bedömande av brottslighetens förhållande till näringsverksamheten, se nedan).
Brottslighetens omfattning skall liksom tidigare tillmätas betydelse. I linje med vad Företagsbotsutredningen anfört bör omfattningen i princip bedömas oberoende av företagets storlek. Ett utsläpp av en viss kvantitet spillolja bör i detta hänseende bedömas lika oberoende av om utsläppet skett i ett stort eller litet företag. Däremot är det naturligtvis i regel så att omfattningen av brottslighet som begås i större företag blir större än omfattningen av brottslighet som begås i mindre företag. En
Ds 2001:69 Författningskommentarer
95
normavvikelse på en procent i ett stort företag medför naturligen att brottsligheten får större omfattning än en motsvarande avvikelse i ett litet företag; dessutom torde de skador, faror och risker som brottsligheten inneburit i regel vara större i det stora företaget.
När det gäller brottslighetens förhållande till näringsverksamheten bör hänsyn tas till huruvida brottsligheten faller under det område där företaget kan sägas vara garant för att överträdelser inte sker; om så är fallet bör detta normalt ses som försvårande. Vidare bör hänsyn tas till huruvida brottsligheten på något sätt varit godtagen eller rent av påbjuden av ledningen eller annars av någon person med ledande ställning.
I den föreslagna lagtexten föreskrivs också att skälig hänsyn skall tas till att näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot. Som utvecklats i avsnitt 8.2 ovan bör bedömningen av om en tidigare ålagd företagsbot skall beaktas vid bestämmandet av en ny bot ske med hänsyn tagen till näringsverksamhetens omfattning och till vilka typer av överträdelser det är fråga om. För att ett återfall skall kunna tillmätas betydelse när det gäller ett stort företag bör normalt krävas att det är fråga om någorlunda likartade överträdelser som är hänförliga till samma del av verksamheten.
36 kap.
10 §
I bestämmelsen regleras grunderna för jämkning och eftergift av företagsbot. I det första stycket anges grunder för jämkning. I första punkten anges att företagsbot kan jämkas om det är påkallat med hänsyn till näringsidkarens betalningsförmåga. Såsom framhållits av Företagsbotsutredningen torde det vara ogörligt att i lagtext närmare ange hur betalningsförmågan skall beaktas. I lagtexten anges därför endast att betalningsförmågan kan beaktas som ett skäl för jämkning i den mån det är påkallat.
Författningskommentarer Ds 2001:69
96
Inledningsvis bör framhållas att syftet bakom denna punkt är att undvika att en ålagd företagsbot som bestämts i enlighet med 9 § slår orimligt hårt i ett enskilt fall.
Svag eller bristande betalningsförmåga bör normalt sett inte utgöra grund för jämkning vid brottslighet som närmast har mycket bagatellartad karaktär. Beträffande övrig brottslighet bör emellertid, liksom när det gäller böter riktade mot fysiska personer, finnas ett visst utrymme för att beakta betalningsförmågan. Betalningsförmågan bör dock inte spela en lika framträdande roll som inom dagsbotssystemet, vilket har markerats genom att den inte skall beaktas vid bestämmande av företagsbot, utan endast som en grund för jämkning. Bestämmelsen utgör således närmast en ventil för att undvika att företagsboten kommer att bestämmas till ett belopp som står utom proportion till företagets förmåga att betala. Det torde därför främst vara vid allvarligare brottslighet, där företagsboten kan komma att bestämmas till relativt höga belopp, som det finns anledning att jämka företagsboten med hänsyn till betalningsförmågan.
I sammanhanget bör åter framhållas att företagets storlek också i övrigt kan ha betydelse för storleken på företagsboten. Brott förövade i ett stort företag har t.ex. ofta större omfattning och får större skadeverkningar än ett brott förövat i ett mindre företag.
Den andra punkten motsvarar den nu gällande andra punkten och gäller vissa fall av sanktionskumulation. I förtydligande syfte har lagts till att de omständigheter som anges utgör skäl för jämkning endast som den samlade reaktionen på brottsligheten annars skulle bli oproportionerligt sträng.
I punkterna 3 och 4 anges att det förhållandet att näringsidkaren efter förmåga sökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet eller frivilligt angivit brottet för myndigheterna skall beaktas som skäl för jämkning. Dessa punkter motsvarar 29 kap. 5 § första stycket 2 och 3. Punkterna har lagts till därför att de torde vara de bestämmelser i 29 kap. 5 § som i första hand kan tänkas aktualiseras när det gäller åläggande av företagsbot.
Ds 2001:69 Författningskommentarer
97
I en femte punkt stadgas vidare att jämkning får ske om det annars finns särskilda skäl för jämkning. Genom att uppställa krav på särskilda skäl har markerats att det inte räcker att det finns omständigheter som talar för jämkning, utan att det fordras att dessa omständigheter har särskild tyngd.
I andra stycket ges stöd för att efterge företagsbot om det är påkallat med hänsyn till något förhållande som avses i första stycket. Exempelvis bör fall där det tidigare bedömts vara uppenbart oskäligt att ålägga företagsbot kunna efterges med stöd av andra stycket i kombination med femte punkten i första stycket. Några närmare anvisningar om när eftergift i övrigt kan anses påkallat är naturligtvis närmast omöjligt att ge. Detta måste bedömas i det enskilda fallet. Generellt bör dock kunna sägas att utrymmet för eftergift normalt blir större ju mindre allvarlig brottsligheten är. Eftergift bör dock i allmänhet bara komma i fråga i undantagsfall.
36 kap.
10 a §
Bestämmelsen är ny. I bestämmelsen föreskrivs som huvudregel, att talan om företagsbot inte hindrar talan om ansvar för det ifrågavarande brottet.
Om brottet som kan föranleda talan om företagsbot har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet dock åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.
De särskilda åtalsförutsättningarna har knutits till möjligheten att föra talan om företagsbot. Det fordras alltså i och för sig inte att talan om företagsbot har väckts.
Åtal kan vara påkallat från allmän synpunkt t.ex. i sådana fall individen haft ett särskilt tillsynsansvar av stor vikt och försummat detta eller om individen visat upprepad likgiltighet inför de aktsamhetskrav som ställs i en viss verksamhet. Även i vissa sådana fall där förutsättningar att föra talan om företagsbot föreligger enligt 36 kap. 7 §, men där det av andra skäl föreligger hin-
Författningskommentarer Ds 2001:69
98
der mot att faktiskt föra sådan talan kan åtal vara påkallat från allmän synpunkt. Ett exempel kan vara att det föreligger processuella hinder mot att föra talan om företagsbot och det samtidigt föreligger en nära koppling mellan näringsidkaren och den individ som begått brottet.
15.2 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
48 kap.
2 §
Bestämmelsen har anpassats för att företagsbot skall kunna åläggas genom strafföreläggande.
48 kap.
3 §
Enligt första meningen i den föreslagna 3 § utgör ett föreläggande som utfärdats till godkännande inom viss tid hinder för att frågan om ansvar för brottet upptas till prövning under denna tid såvida inte den misstänkte har förklarat att han inte godkänner föreläggandet. Denna del av bestämmelsen är liksom tidigare tilllämplig i fall där ett föreläggande avser ansvar för brott. Ett sådant föreläggande kan dock enligt 2 § tredje stycket omfatta även särskild rättsverkan. Om den misstänkte och näringsidkaren är en och samma individ kan alltså företagsbot åläggas jämte ansvar för själva brottet i ett och samma föreläggande. I fall där så sker är således paragrafens första mening att tillämpa.
Den andra meningen innebär att motsvarande gäller också då det utfärdas ett separat föreläggande om företagsbot mot någon som inte är tilltalad för brott (dvs. ett sådant föreläggande som avses i 1986 års förfarandelag). Om ett föreläggande utfärdas mot ett visst företag utgör detta alltså hinder mot talan om företagsbot under de förutsättningar som anges i bestämmelsens första mening.
Ds 2001:69 Författningskommentarer
99
Det bör understrykas att det förhållandet att ett föreläggande som avser individuellt straffansvar enligt den föreslagna regleringen inte är avsedd att hindra ett sådant separat föreläggande avseende företagsbot som avses i 1986 års förfarandelag (dvs. ett föreläggande som riktar sig mot någon annan än den som begått det ifrågavarande brottet). Omvänt är inte heller ett föreläggande om företagsbot enligt samma lag avsett att utgöra hinder för ett föreläggande om individuellt straffrättsligt ansvar. I de nu omtalade fallen är ju fråga om två skilda subjekt, varför bestämmelserna i 3 § inte slår till.
Härutöver har bestämmelsen anpassats för att företagsbot skall kunna åläggas genom företagsbot.
48 kap. 4, 5, 7, 9 och 11 §§
Bestämmelserna har anpassats för att företagsbot skall kunna åläggas genom strafföreläggande.
Författningskommentarer Ds 2001:69
100
15.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1986:1009 ) om förfarandet i vissa fall av förverkande m.m.
5 §
Bestämmelsen är ny och har införts för att reglera strafförelägganden avseende företagsbot där det inte finns någon misstänkt för brott. Vad gäller skälen till den valda lagtekniska lösningen hänvisas till avsnitt 11.3.