Ds 2008:76
Djurskyddskontrollregister
Innehåll
Promemorians
T T
huvudsakliga
T T
innehåll .................................. 5
1 Förslag
T T
till
T T
lag
T T
om
T T
djurskyddskontrollregister ................ 7
2 Ärendet
T T
och
T T
dess
T T
beredning ..................................... 11
3 Gällande
T T
rätt .......................................................... 13
3.1 Djurskyddslagen ..................................................................13
3.2 Personuppgiftslagen.............................................................14
4 Djurskyddskontrollen
T T
och
T T
register,
T T
m.m. .................... 19
4.1 Djurskyddskontrollen .........................................................19 4.1.1 Kontrollorganisationen ............................................19 4.1.2 Kontrollförordningen...............................................20 4.1.3 Tvärvillkor
T T
m.m. .......................................................21
4.2 Register
T T
och
T T
andra
T T
uppgiftssammanställningar..................23
5 Djurskyddskontrollregister ........................................ 29
5.1 Ett
T T
för
T T
landet
T T
centralt
T T
djurskyddskontrollregister
T
T
behövs ...................................................................................29
5.2 Behovet
T T
av
T T
särreglering
T T
m.m. ..............................................34
3
Innehåll Ds 2008:76
5.3 Personuppgiftsansvar ...........................................................37
5.4 Ändamålen
T T
med
T T
behandlingen ............................................39
5.5 Personuppgifter
T T
som
T T
får
T T
behandlas.....................................42
5.6 Uppgiftsskyldighet ..............................................................45
5.7 Sökbegrepp ...........................................................................46
5.8 Direktåtkomst ......................................................................48
5.9 Rättelse
T T
och
T T
skadestånd .......................................................51
5.10 Gallring .................................................................................53
5.11 Överklagande........................................................................57
5.12 Sekretess ...............................................................................58
5.13 Ikraftträdande.......................................................................60
5.14 Lagreglering
T T
om
T T
djurförbudsregister ..................................61
6 Konsekvenser..........................................................63
6.1 Konsekvenser
T T
för
T T
det
T T
allmänna ...........................................63
6.2 Konsekvenser
T T
för
T T
företag
T T
och
T T
enskilda...............................65
7 Författningskommentar ............................................67
7.1 Förslag
T T
till
T T
lag
T T
om
T T
djurskyddskontrollregister...................67
Bilaga
T T
1
T T
Utdrag
T T
från
T T
Jordbruksverkets
T T
och
T
T
Djurskyddsmyndighetens
T T
rapport
T T
om
T
T
djurskyddskontrollregister ..........................................73
Bilaga
T T
2
T T
Remissförteckning........................................................89
4
Promemorians huvudsakliga innehåll
I promemorian föreslås att det ska inrättas ett för landet centralt register med uppgifter om djurskyddskontroll (djurskyddskontrollregistret). Registret ska föras av Statens jordbruksverk. Personuppgiftsbehandlingen i djurskyddskontrollregistret föreslås särregleras i förhållande till personuppgiftslagen (1998:204) och ramarna för den automatiserade behandlingen av personuppgifter som är specifika för just detta register föreslås tas in i en ny lag.
Jordbruksverket föreslås vara personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret som verket utför. En länsstyrelse föreslås vara personuppgiftsansvarig för den behandling som länsstyrelsen utför.
I lagen anges för vilka ändamål som uppgifter får behandlas i registret. Uppgifter får behandlas bl.a. för att planera, samordna, administrera, följa upp och rapportera om djurskyddskontrollen. Uppgifter får också behandlas för att tillhandahålla information inom Jordbruksverket och länsstyrelserna som underlag för beslut om och kontroll av stöd enligt förordningen (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukare m.m., enligt förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder samt enligt de EG-förordningar som kompletteras av dessa förordningar. Djurskyddskontrollregistret får dessutom innehålla endast sådana uppgifter om den som är föremål för djurskyddskontroll som behövs för de särskilt föreskrivna ändamål för vilka personuppgifter får behandlas. Sådana personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen får inte behandlas i registret.
5
Promemorians huvudsakliga innehåll Ds 2008:76
Som sökbegrepp i djurskyddskontrollregistret får användas uppgifter som får ingå i registret om inte regeringen föreskrivit annat. Jordbruksverket och länsstyrelserna ska ha direktåtkomst till uppgifterna i registret. Sådan förekomst ska vara förbehållen de personkategorier som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna.
Lagen innehåller även bestämmelser om rättelse, skadestånd och gallring.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2009.
6
1 Förslag till lag om djurskyddskontrollregister
Lagens tillämpningsområde
1 § Statens jordbruksverk får i ett för landet centralt register utföra automatiserad behandling av personuppgifter om djurskyddskontroll för de ändamål som avses i 4 § (djurskyddskontrollregistret).
Behandling av personuppgifter som är tillåten enligt denna lag får utföras även om den registrerade motsätter sig behandlingen.
Förhållande till personuppgiftslagen
2 § Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid behandling av personuppgifter i ett djurskyddskontrollregister om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller annars av 2 § personuppgiftslagen.
Personuppgiftsansvar
3 § Jordbruksverket är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret som
7
Förslag till lag om djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
verket utför. En länsstyrelse är personuppgiftsansvarig för den behandling som länsstyrelsen utför.
Ändamål för behandlingen
4 § Personuppgifter får behandlas i djurskyddskontrollregistret för att
1. planera, samordna, administrera, följa upp och rapportera om djurskyddskontrollen,
2. tillhandahålla information om djurskyddskontrollen inom länsstyrelserna för planering, uppföljning och kontroll, samt
3. tillhandahålla information inom Jordbruksverket och länsstyrelserna som underlag för beslut om och kontroll av stöd enligt förordningen (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukare m.m, enligt förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder samt enligt de EG-förordningar som kompletteras av dessa förordningar.
Innehåll
5 § Djurskyddskontrollregistret får innehålla endast sådana uppgifter om den som är föremål för djurskyddskontroll som behövs för de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Sådana personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen (1998:204) får inte behandlas.
Närmare föreskrifter om vilka personuppgifter som får behandlas i djurskyddskontrollregistret kan finnas i förordning som meddelats av regeringen.
8
Ds 2008:76 Förslag till lag om djurskyddskontrollregister
Uppgiftsskyldighet
6 § Närmare föreskrifter om att en statlig myndighet ska lämna uppgifter till eller från djurskyddskontrollregistret för de ändamål som anges i lagen kan finnas i förordning som meddelats av regeringen.
Sökbegrepp
7 § Som sökbegrepp i djurskyddskontrollregistret får användas uppgifter som får ingå i registret.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar av sökbegreppen.
Direktåtkomst
8 § Jordbruksverket och länsstyrelserna får ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i djurskyddskontrollregistret. Sådan förekomst ska vara förbehållen de personkategorier som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna.
Närmare föreskrifter om direktåtkomst enligt första stycket kan finnas i förordning som meddelats av regeringen.
Rättelse och skadestånd
9 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter som utförs i djurskyddskontrollregistret.
9
Förslag till lag om djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
Gallring
10 § Personuppgifter som behandlas i djurskyddskontrollregistret ska gallras när de inte längre är nödvändiga för de ändamål som anges i 4 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter eller i enskilt fall besluta om att
1. personuppgifter får bevaras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål, och
2. gallring ska ske senast vid en viss tidpunkt.
U
U
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2009.
10
2 Ärendet och dess beredning
En effektiv djurskyddskontroll fordrar tillgång till nödvändiga uppgifter om olika djurhållare. Det har länge funnits krav på en författningsreglering av personregister inom djurskyddskontrollen i syfte att förstärka och förbättra djurskyddskontrollen i landet. Regeringen uppdrog i november 2006 åt Statens jordbruksverk och Djurskyddsmyndigheten att gemensamt lämna förslag på utformning av ett djurskyddskontrollregister. Myndigheterna skulle vidare utreda förutsättningarna för att bygga ut registret så att det kan användas som stöd vid djurskyddskontroll enligt djurskyddslagen (1988:534). Slutligen skulle myndigheterna lämna förslag till hur uppgifter om djurförbud enligt djurskyddslagen ska kunna göras tillgängliga för kontrollmyndigheterna på ett kostnadseffektivt sätt. Myndigheterna redovisade sitt uppdrag i en rapport den 31 maj 2007. Djurskyddsmyndigheten upphörde som myndighet den 1 juli 2007.
I denna promemoria behandlas endast myndigheternas förslag rörande djurskyddskontrollregister. I Ds 2008:57 Djurförbudsregister behandlas förslagen rörande djurförbudsregister. Utdrag från rapporten i den del den behandlar djurskyddskontrollregister finns i bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (dnr Jo2007/1897). Vid remissbehandlingen har några remissinstanser, bl.a. Lantbrukarnas Riksförbund, framfört att förslagen avseende bl.a. djurskyddskontrollregistret är bristfälliga i vissa avseenden. I denna departementspromemoria
11
Ärendet och dess beredning Ds 2008:76
presenteras en kompletterande analys med förslag till författningsreglering av behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollen.
12
3 Gällande rätt
3.1 Djurskyddslagen
I djurskyddslagen (1988:534) och djurskyddsförordningen (1988:529) finns bestämmelser om hur lantbrukets husdjur, sällskapsdjur och försöksdjur ska hållas och skötas. Lagen omfattar även andra djur om de hålls i fångenskap. Författningarna kompletteras av myndighetsföreskrifter. Djurskyddslagen kompletterar sådana bestämmelser i EG-förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde.
Regeringen har gett till känna vilka EG-förordningar som kompletteras av lagen i ett tillkännagivande i Svensk författningssamling. I detta nämns bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004R0882) samt vissa bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel (EUT L 139, 30.4.2004, s. 206, Celex 32004R0854).
Djurskyddslagen innehåller vidare bestämmelser om offentlig kontroll, dvs. om kontrollmyndigheter och om olika åtgärder som kontrollmyndigheten får vidta för att kunna fullgöra sina
13
Gällande rätt Ds 2008:76
kontrolluppgifter, samt om vissa skyldigheter som åvilar kontrollobjektet. I djurskyddslagen finns även bestämmelser om avgifter, omhändertagande av djur, djurförbud, straff och överklagande m.m.
År 1995 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet är genomfört i personuppgiftslagen (1998:204) som trädde i kraft den 24 oktober 1998. Lagen ersatte datalagen (1973:289) och syftar till att hindra att den personliga integriteten kränks genom behandling av personuppgifter (1 §). Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om behandling av personuppgifter. I likhet med dataskyddsdirektivet reglerar personuppgiftslagen själva hanteringen av personuppgifter och inte bara missbruk av sådana uppgifter. Det innebär att behandling av personuppgifter som inte sker med stöd av personuppgiftslagen eller särskilda registerförfattningar blir otillåten.
Personuppgiftslagen är tillämplig generellt om det inte i annan lag eller förordning har meddelats avvikande bestämmelser (2 §). Direktivet omfattar däremot inte all personuppgiftsbehandling. De särregleringar i lag eller förordning som kan behövas på olika områden förutsätts få sin plats i särskilda registerförfattningar. Att det krävs en särskild författning för att avvika från det integritetsskydd som personuppgiftslagen ger är en garanti för att behovet av särregler övervägs noga i den ordning som gäller för författningsgivning.
Personuppgiftslagen är utformad så att den är teknikoberoende, dvs. den tillämpas på all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter och på manuell behandling av uppgifter i personregister (5 §). Lagen behöver dock inte tillämpas fullt ut för behandling av personuppgifter i ett ostruk-
14
Ds 2008:76 Gällande rätt
turerat material (5 a §). I lagen anges vissa grundläggande krav på behandling av personuppgifter som den personuppgiftsansvarige ansvarar för att de följs (9 §). Den personuppgiftsansvarige ska se till att personuppgifter behandlas bara om det är lagligt och att uppgifterna alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Personuppgifter får vidare samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna berättigade ändamål. Efter insamlingen får behandling av uppgifterna inte ske för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Den personuppgiftsansvarige ska vidare se till att personuppgifter inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Med personuppgiftsansvarig avses enligt lagen den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter (3 § första stycket). Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet ( 3 § första stycket).
Enligt personuppgiftslagen är det tillåtet att behandla personuppgifter efter den registrerades samtycke (10 §). Återkallar den registrerade sitt samtycke får ytterligare personuppgifter behandlas trots att samtycke från den registrerade saknas (12 §). Det gäller t.ex. om det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar denne eller om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller för att utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning (10 §). Personuppgifter får också behandlas om behandlingen är nödvändig för ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller tredje man till vilka uppgifterna ska lämnas ut och en avvägning ger vid handen att den personuppgiftsansvariges berättigade intresse av en behandling väger tyngre än den registrerades intresse av skydd (10 §).
Personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse samt medlemskap i fackförening får inte behandlas (13 §). Likaså är det förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa
15
Gällande rätt Ds 2008:76
eller sexualliv (13 §). Det är trots förbudet att behandla sådana känsliga personuppgifter tillåtet att göra detta i vissa särskilt angivna fall (14 §). Från förbudet gäller bl.a. undantag när den registrerade uttryckligen samtyckt till behandlingen (15 §), om behandlingen är nödvändig, bl.a. för att skydda vitala intressen hos den registrerade eller någon annan och den registrerade inte kan lämna sitt samtycke eller för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras (16 §). Undantag från förbudet gäller vidare för vissa ideella organisationer (17 §), inom hälso- och sjukvården (18 §) samt för forskning och statistik (19 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare föreskriva om ytterligare undantag från förbudet om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (20 §). Andra än myndigheter får inte behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, administrativa frihetsberövanden m.m. (21 §). Uppgifter om personnummer eller samordningsnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl (22 §).
Personuppgiftslagen innehåller vidare bestämmelser om den personuppgiftsansvariges skyldighet att informera den registrerade om behandling som rör honom eller henne. Den personuppgiftsansvarige ska självmant lämna den registrerade information rörande behandlingen när uppgifter om en person samlas in från denne själv (23 §). Har uppgifterna samlats in från en annan källa ska den registrerade informeras när uppgifterna registrerats eller, om avsikten med behandlingen är att lämna ut uppgifterna till tredje man, när uppgifterna lämnas ut för första gången (24 §). Den personuppgiftsansvarige är vidare skyldig att efter ansökan gratis en gång per kalenderår informera om personuppgifter som rör sökanden behandlas eller inte samt – om sådana uppgifter behandlas – ändamålet med behandlingen, vilka uppgifter som behandlas, varifrån dessa uppgifter kommer och till vem de lämnas ut (26 §).
16
Ds 2008:76 Gällande rätt
Från informationsskyldigheten finns dock undantag som är uppräknade i lagen. Det gäller t.ex. om det i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om registreringen eller utlämnandet av personuppgifter eller om det för uppgifterna är föreskrivet sekretess eller tystnadsplikt (27 §).
Den personuppgiftsansvarige är skyldig att rätta personuppgifter som är felaktiga, missvisande eller ofullständiga eller som annars inte har behandlats i enlighet med personuppgiftslagen. Har felaktiga personuppgifter lämnats till tredje man ska denne enligt huvudregeln underrättas om korrigeringsåtgärden (28 §).
Den personuppgiftsansvarige ska vidare ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med personuppgiftslagen orsakat (48 §).
All behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad ska anmälas till en tillsynsmyndighet (Datainspektionen) (36 § första stycket). Syftet med anmälningsskyldigheten är att göra behandlingens ändamål och dess viktigaste egenskaper kända. Datainspektionen ska föra register över anmälda behandlingar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från anmälningsskyldigheten för sådana typer av behandlingar som sannolikt inte kommer att leda till otillbörligt intrång i den personliga integriteten (36 § tredje stycket).
Av personuppgiftsförordningen (1998:1191) följer att sådan anmälningsskyldighet inte gäller för behandling av personuppgifter som regleras genom särskilda föreskrifter i lag eller förordning i andra fall än som utförs till följd av myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut allmän handling eller som till följd av arkivlagstiftningen utförs av en arkivmyndighet. Vidare behövs inte någon anmälan när den personuppgiftsansvarige har anmält till Datainspektionen att ett personuppgiftsombud utsetts av denne. Anmälningsskyldigheten gäller, enligt samma förordning, inte för behandling av person-
17
Gällande rätt Ds 2008:76
uppgifter i löpande text eller sådant ostrukturerat material som avses i personuppgiftslagen.
Ett personuppgiftsombud har bl.a. till uppgift att övervaka och se till att den personuppgiftsansvarige behandlar personuppgifter på ett korrekt och lagligt sätt samt att påpeka eventuella brister för denne (38 §). I 41 och 42 §§ finns bestämmelser om obligatorisk anmälan av särskilt integritetskänsliga uppgifter och om upplysningar till allmänheten om behandlingar som inte har anmälts. I 49 § finns bestämmelser om straff.
I 51 och 52 §§personuppgiftslagen finns bestämmelser om överklagande av tillsynsmyndighetens beslut enligt personuppgiftslagen, om myndighets beslut om information enligt 26 §, om rättelse och underrättelse till tredje man enligt 28 §, om information enligt 29 § andra stycket och om upplysningar enligt 42 §.
18
4 Djurskyddskontrollen och register, m.m.
4.1 Djurskyddskontrollen
4.1.1 Kontrollorganisationen
Enligt djurskyddslagen (1988:534) utövas den offentliga kontrollen av efterlevnaden av såväl de EG-rättsliga bestämmelserna som av den nationella djurskyddslagstiftningen för närvarande av kommunerna, länsstyrelserna och andra statliga myndigheter i enlighet med vad regeringen bestämmer. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna anges i djurskyddsförordningen (1988:539).
Riksdagen beslutade den 11 juni 2008 att fr.o.m. den 1 januari 2009 flytta ansvaret för djurskyddskontrollen från kommunerna till länsstyrelserna (prop. 2007/08:63, bet. 2007/08:MJU17, rskr. 2007/08:234). Ansvaret för djurskyddskontrollen vilar således fr.o.m. denna dag huvudsakligen på myndigheter på två olika nivåer; länsstyrelserna och Statens jordbruksverk, som är central förvaltningsmyndighet på djurskyddsområdet.
Jordbruksverket utövar offentlig kontroll genom att samordna övriga kontrollmyndigheter och att ge stöd, råd och vägledning till dem. De vägledande uppgifterna för Jordbruksverket består bl.a. i att tillhandahålla kontrollinstruktioner och utbild-
19
Djurskyddskontrollen Ds 2008:76
ningsinsatser för inspektörer. Jordbruksverket har även rätt att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll ska bedrivas. Länsstyrelserna utövar fr.o.m. årsskiftet den faktiska djurskyddskontrollen.
Den djurskyddskontroll vid slakt av djur som ska utföras enligt bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas för livsmedel (EUT L 139, 30.4.2004, s. 206, Celex 32004R0854), utförs av Livsmedelsverket.
Generalläkaren ansvarar för den offentliga kontrollen av djurskyddet för djur som används inom Försvarsmakten.
4.1.2 Kontrollförordningen
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 (kontrollförordningen) kompletterad av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 när det gäller kontrollen av produkter av animaliskt ursprung avsedda för livsmedel, utgör ett harmoniserat gemenskapssystem om offentlig kontroll. I förordningarna finns regler om den kontroll som medlemsstaterna ska utföra för att säkerställa att livsmedels- och foderföretagarna följer lagstiftningen inom områdena livsmedel, foder, djurskydd och djurhälsa.
Med offentlig kontroll avses kontroll som utförs av en nationell behörig myndighet eller av EU:s inspektörer i syfte att kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen. Kontrollförordningen innehåller grundläggande bestämmelser om hur den offentliga kontrollen ska organiseras och genomföras. Den reglerar både vilka skyldigheter som vilar på medlemsstaterna och vilka skyldigheter och uppgifter som åvilar de behöriga myndigheterna. Medlemsstaterna ska bl.a. utse de myndigheter som ska ansvara för att målen i förordningen nås (behöriga myndigheter). Medlemsstater som har gett mer än en myndighet
20
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollen
behörighet att utföra offentliga kontroller ska säkerställa en effektiv och ändamålsenlig samordning mellan alla berörda behöriga myndigheter.
Kontrollförordningen innehåller även regler om hur gemenskapen ska övervaka medlemsländernas efterlevnad av lagstiftningen. Kommissionen ska genom revisioner kontrollera att medlemsstaterna genomför den offentliga kontrollen i enlighet med kontrollförordningens mål.
4.1.3 Tvärvillkor m.m.
Direktstöd och tvärvillkorskontroll
Genom rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 21.10.2003, s. 1, Celex 32003R1782) reformerades den gemensamma jordbrukspolitiken på så sätt att tidigare stöd till produktion omvandlades till frikopplade gårdsstöd. Utöver ovan nämnda EG-rättsakt finns bestämmelser om gårdsstöd och s.k. tvärvillkor i lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, förordningen (2004:760) om EG:s direktstöd till jordbrukare m.m. och Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:85) om direktstöd.
Gårdsstödet är ett inkomststöd som utgår till jordbrukare oberoende av produktionens inriktning. För att kunna få fullt stöd måste jordbrukaren uppfylla vissa villkor. Dessa s.k. tvärvillkor innebär att jordbrukaren måste sköta sin jordbruksmark
21
Djurskyddskontrollen Ds 2008:76
enligt särskilda skötselkrav samt följa vissa verksamhetskrav inom områdena miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa. Som exempel kan nämnas att verksamhetskraven på djurskyddsområdet omfattar krav rörande skötseln av djuren, veterinärmedicinska behandlingar, avel, journaler, stallets utformning, stallklimat och buller.
För kontrollen av bl.a. direktstöden och tvärvillkoren har ett gemensamt regelverk upprättats inom EU genom kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EUT L 141, 30.4.2004, s. 18, Celex 32004R0796).
Länsstyrelserna och Jordbruksverket är ansvariga för olika delar av den s.k. tvärvillkorskontrollen samt för kontroll och beviljande av direktstöd och stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder. Sedan den 1 januari 2008 ansvarar länsstyrelserna för tvärvillkorskontrollen och fattar även beslut om att bevilja stöd efter eventuella avdrag. Jordbruksverket är dock ansvarig utbetalningsmyndighet samt samordnande central myndighet för tvärvillkorskontrollen. Före utbetalning av stöd ska Jordbruksverket kontrollera att utbetalningen är förenlig med gemenskapsreglerna. Jordbruksverket ska dessutom löpande följa upp hur systemet för kontrollen av tvärvillkoren fungerar på nationell nivå samt rapportera om det behövs några förändringar för att uppfylla de krav som EU ställer.
Stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder m.m.
Inom jordbrukssektorn finns även möjlighet att ansöka om andra stöd. Sådana kan bl.a. utbetalas till jordbrukare med stöd av förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklings-
22
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollen
åtgärder. Av 1 kap. 21 § denna förordning framgår att fullt stöd enligt vissa bestämmelser i förordningen endast får utbetalas till den som på hela brukningsenheten, dvs. produktionsenheten inom ett jordbruksföretag som har för driften gemensamma byggnader, respekterar vissa verksamhetskrav om bl.a. djurskydd i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 21.10.2003, s. 1, Celex 32003R1782) och de föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. förordningen (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukare, m.m.
Även när det gäller stöd enligt denna förordning är det som huvudregel länsstyrelsen som prövar frågor om själva stödet och Jordbruksverket som, efter kontroll att utbetalningen är förenlig med gemenskapsreglerna, beslutar om stödutbetalning.
4.2 Register och andra uppgiftssammanställningar
Hos Statens jordbruksverk behandlas uppgifter om kontrollobjekt m.m. i flera olika register. Även hos länsstyrelserna, Livsmedelsverket, Fiskeriverket och Sametinget finns sammanställningar med uppgifter om kontrollobjekt. Nedan följer en exemplifiering av register och andra uppgiftssammanställningar som är av betydelse för djurskyddskontrollen.
Produktionplatsregister för olika djurslag
Jordbruksverket ansvarar för flera djurregister av olika slag. Grunden för dessa register är produktionsplatser, dvs. platser där
23
Djurskyddskontrollen Ds 2008:76
det finns ett eller flera nötkreatur, inklusive buffel, vattenbuffel och amerikansk bison, grisar, får och getter. Dessa platser ska enligt Jordbruksverkets föreskrifter, som baseras på EGlagstiftning, anmälas till Jordbruksverket och tilldelas då ett produktionsplatsnummer, också kallat SE-nummer. Alla djur som föds på produktionsplatsen ska märkas med platsens SEnummer. Dessutom ska anläggningar med fler än 350 platser för värphöns samt produktionsplatser med fjäderfä som hålls för kommersiellt bruk anmälas till Jordbruksverket och tilldelas ett produktionsplatsnummer.
De uppgifter som krävs vid registrering av en produktionsplats kan skilja sig något mellan olika djurslag, men är huvudsakligen: djurhållare, dvs. den som har ansvaret för djurhållningen såväl fysisk som juridisk person, kontaktuppgifter för djurhållare, produktionsplatsens adress, verksamhet, djurslag samt produktionsinriktning. För djurslagen gris, får, getter, värphöns och fjäderfä ska även koordinater för produktionsplatsens geografiska läge anges.
Befintliga register med ovan nämnda uppgifter som grund är centrala nötkreatursregistret (CDB), grisregistret, får- och getregistret, värphönsregistret och fjäderfäregistret.
Transportörsregister
Jordbruksverket ansvarar vidare för ett s.k. transportörsregister som förs med stöd av EG-lagstiftning. För att transportera djur i samband med en ekonomisk verksamhet krävs godkännande av Jordbruksverket. För godkännande krävs intyg om att de transportfordon som ska användas uppfyller de regler som gäller för sådana. Intyg utfärdas av kommunens miljö- och hälsoskyddsförvaltning eller motsvarande efter besiktning av aktuellt transportfordon. Besiktningsunderlaget ska bifogas ansökan. För godkännande krävs också att den sökande inte har dömts för allvarliga överträdelser av djurskyddslagstiftningen under de tre
24
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollen
närmast föregående åren före ansökan. Detta bekräftas genom att till ansökan bifoga ett utdrag ur belastningsregistret.
Centrala hundregistret
Jordbruksverket ansvarar enligt lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter för ett för landet centralt hundregister som innehåller uppgifter om hundägare. Hundägaren ska skicka en ägaranmälan till Jordbruksverket med uppgift om ägarens personnummer, namn, adress och telefonnummer. Dessutom ska anmälan omfatta uppgifter om hundens ras, namn, födelsedatum, kön, färg och teckning samt det identitetsnummer som hunden är märkt med samt uppgifter om id-märkarens namn och adress.
Fiskodlingsregister
Länsstyrelsen ansvarar för att det förs ett register över tillstånd för fiskodlingar. Länsstyrelsen ska varje kalenderårsskifte tillhandahålla Fiskeriverket aktuella registeruppgifter. Registret förs med stöd av EG-lagstiftning.
Fiskeriverket sammanför inkomna uppgifter och håller fiskodlingsregistret som innehåller följande uppgifter där sådana finns att tillgå; namn på odling, ägare och ansvarig verksamhetsledare, adress och telefonnummer, tillståndsdatum och diarienummer, lägesbeskrivning med angivande av fastighet, kommun, vatten, vattendragsnummer enligt SMHI:s vattendragsregister och koordinater enligt Rikets nät, uppgift om odlingsform (kassar, dammar, tråg, bassäng), art och stam som får hållas i anläggningen, villkor som har förenats med tillståndet, startår och eventuell tidsbegränsning, uppgift om huruvida odlingen är i drift, uppgift om anslutning till organiserad fiskhälsokontroll, uppgift om huruvida odlingen har sättfiskstatus, fiskhälsoläget, uppgift om att EU-stöd har utbetalats, tillståndsgiven års-
25
Djurskyddskontrollen Ds 2008:76
produktion och tillståndsgiven foderförbrukning enligt miljöbalken.
Slakteriregister
Livsmedelsverket ansvarar för att det förs ett register över slakterier och animaliska anläggningar, vilka ska vara godkända eller registrerade enligt tillämpliga EG-bestämmelser. Registret omfattar slakteriets tilldelade nummer, namn, adress och verksamhetskategori.
Rennäringsföretag
Sametinget ansvarar för att det förs ett register över rennäringsföretag. Registret omfattar uppgifter om antal renar per sameby och företag (uppdelat på han- och hondjur respektive kalv i ett företag i en sameby), samebymedlemmar med uppgift om personnummer och adress, uppgift om kategori (renskötande medlem eller ej), företagsansvarig, skötesrenägare (icke renskötande medlem), specifika ägarkoder för varje medlem samt samebytyp (skogs, fjäll eller koncession).
Övriga uppgifter om djur i förteckningar av betydelse för djurskyddskontrollen
Statliga myndigheter (länsstyrelserna) och t.o.m. årsskiftet kommunerna beslutar i olika frågor som rör djur och djurhållning. Uppgifter som finns i dessa ärenden är av betydelse för kontrollmyndigheterna på djurskyddsområdet, bl.a. för att få vetskap om vilka möjliga kontrollobjekt som finns.
Länsstyrelsen kan bl.a. godkänna uppförande av vilthägn och att hålla djur i hägn med stöd av jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905), djurskyddsförordningen (1988:539)
26
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollen
och miljöbalken (1998:808). Godkända ansökningar registreras med uppgift om ägare inklusive personuppgifter, djurslag, registreringsnummer, fastighetsbeteckning och miljökonsekvensbeskrivning.
Länsstyrelsen kan vidare godkänna verksamhet med förevisning av djur med stöd av djurskyddslagen, djurskyddsförordningen, Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:19) om djurhållning i djurpark, m.m., Djurskyddsmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (DFS 2007:3) om cirkusdjur, artskyddsförordningen (2007:845) och Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2003:71) om förebyggande åtgärder avseende zoonoser. Godkända verksamheter registreras med uppgifter om innehavare inklusive personuppgifter och djurslag.
Länsstyrelsen prövar även ansökningar om förprövning av djurstallar vid nybyggnad, tillbyggnad och ombyggnad av sådana. Förprövningen syftar till att säkerställa att byggnaderna uppfyller djurskyddslagens krav. I samband med hanteringen av ärendet registreras uppgifter om bl.a. sökande och fastighetsbeteckning.
Kommunerna ansvarar fram t.o.m. årsskiftet för frågor om tillstånd och återkallelse av tillstånd för viss djurhållningsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt eller i större omfattning, dvs. kennlar och ridskolor m.m.
27
5 Djurskyddskontrollregister
5.1 Ett för landet centralt djurskyddskontrollregister behövs
Promemorians förslag: Ett för landet centralt register med uppgifter om djurskyddskontrollen i landet (djurskyddskontrollregistret) ska inrättas och föras av Statens jordbruksverk.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Överensstämmer med promemorians.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig är positiva eller har inte något att erinra mot förslaget. Hovrätten för Nedre Norrland ifrågasätter dock behovet av ett centralt register. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det inte klart framgår vad djurskyddskontrollregistret ska användas till och ifrågasätter om behovet av att samla uppgifter på detta sätt är motiverat med hänsyn till den stora arbetsinsats som detta tar och de resurser som krävs. Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Hallands län, framhåller betydelsen av ett väl fungerande register när djurskyddskontrollen överförs från kommunerna till länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Västerbottens län framför att det vore lämpligt om registret kunde innehålla uppgifter som kan användas även vid bl.a. primärproduktionskontroll, tvärvillkors-
29
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
kontroll och foderkontroll. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) motsätter sig inte idén med ett djurskyddskontrollregister även om förbundet anser det vara mer angeläget med ett primärproducentregister.
Skälen för promemorians förslag
Betydelsen av information i djurskyddskontrollen
För att kunna åstadkomma ett fullgott djurskydd i landet är det av central betydelse att det generellt sett bedrivs en effektiv djurskyddskontroll som är likvärdig oberoende av var i landet djurhållaren och djuren finns. Ansvaret för djurskyddskontrollen, dvs. den offentliga kontrollen av efterlevnaden av djurskyddslagstiftningen och beslut som har meddelats med stöd av denna, utövas för närvarande av kommunerna, som har det operativa kontrollansvaret, och Statens jordbruksverk och länsstyrelsen, som har ett samordningsansvar. För att bättre kunna styra, samordna och följa upp djurskyddskontrollerna i landet beslutade riksdagen i juni 2008 att länsstyrelserna fr.o.m. den 1 januari 2009 ska överta ansvaret för den operativa djurskyddskontrollen från kommunerna. Genom den nya kontrollorganisationen förbättras förutsättningarna för att bedriva en likvärdig djurskyddskontroll i landet, vilket i sin tur leder till en ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet för enskilda. Djurskyddskontrollen kommer även att kunna utföras på ett mer effektivt sätt genom att den samlas på betydligt färre kontrollmyndigheter.
En grundläggande förutsättning för att kunna bedriva en effektiv djurskyddskontroll som är likvärdig i landet är att de berörda kontrollmyndigheterna på djurskyddsområdet har goda möjligheter att ta del av och bearbeta information av olika slag om djur och djurhållning. Tillgång till information om olika typer av kontrollobjekt i landet och utfallet av kontrollen är av avgörande betydelse för att kontrollmyndigheterna ska kunna planera och genomföra en regelbunden riskbaserad kontroll och
30
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
göra uppföljningar av kontrollen och av beslut som har meddelats med stöd av djurskyddslagstiftningen. Kontrollmyndigheternas samordnande uppgifter i djurskyddskontrollen kräver också att myndigheterna har tillgång till och kan behandla så användbar och övergripande information som möjligt om djur och djurhållning. Dessutom ställer EG-förordningarna om offentlig kontroll långtgående krav både på samarbete mellan kontrollmyndigheterna och på samordning av kontrollerna av en central myndighet. Förordningarna ställer också ökade krav på rapportering av uppgifter om den offentliga kontrollen till gemenskapen. Information utgör följaktligen en av kontrollmyndigheternas viktigaste resurser för att säkerställa ett fullgott och väl fungerande djurskydd i landet.
Behandling av information i djurskyddskontrollen i dag
Information av betydelse för djurskyddskontrollen behandlas för närvarande hos flera kontrollmyndigheter på lokal och regional nivå samt hos den centrala kontrollmyndigheten på djurskyddsområdet. Det finns i dag flera olika registerhållningssystem, databaser m.m. för informationsutbyte, sammanställning av statistiska uppgifter och stöd i den löpande kontrollen. Hos Jordbruksverket finns även flera register som innehåller uppgifter om bl.a. produktionsplatser för olika djurslag och vem som är djurhållare till dessa, djurtransportörer m.fl. Registren innehåller presumtiva kontrollobjekt i djurskyddskontrollen och andra uppgifter som kan vara av betydelse för denna kontroll. Uppgifterna i registren har dock registrerats av helt andra skäl än att användas för djurskyddskontroll. Hos Jordbruksverket behandlas också uppgifter om kontrollobjekt i djurskyddskontrollen till följd av att verket ansvarar för viss tillståndsgivning m.m. på djurskyddsområdet.
Uppgifter om kontrollobjekt m.m. som är av betydelse för kontrollmyndigheterna på djurskyddsområdet finns även hos andra statliga myndigheter inom andra sektorer såsom
31
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
Fiskeriverket, Livsmedelsverket och Sametinget. Fiskeriverket behandlar med hjälp av länsstyrelserna uppgifter om tillstånd för fiskodlingar. Livsmedelsverket ansvarar för att det förs ett register över slakterier och animaliska anläggningar, vilka ska vara godkända eller registrerade enligt tillämpliga EGbestämmelser. Sametinget ansvarar för att det förs ett register över rennäringsföretag.
Även hos länsstyrelsen finns uppgifter om djurskyddskontrollobjekt. Länsstyrelsen har i dag vissa uppgifter på djurskyddsområdet, såsom att besluta om omhändertagande av djur och beslut om förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur. Länsstyrelsen prövar vidare frågor om godkännande på förhand av stall och andra utrymmen där djur hålls. Dessutom godkänner länsstyrelsen viss verksamhet med förevisning av djur samt uppförande av vilthägn och hållande av djur i hägn. Från och med årsskiftet kommer länsstyrelserna även att ansvara för frågor om tillstånd och återkallelse av tillstånd för viss djurhållningsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt eller i större omfattning.
Länsstyrelserna ansvarar sedan den 1 januari 2008 för den s.k. tvärvillkorskontrollen. Vid årsskiftet överförs även ansvaret för den ordinarie operativa djurskyddskontrollen från kommunerna till länsstyrelserna. Alla överträdelser av tvärvillkoren som upptäcks vid en ordinarie djurskyddskontroll utgör grund för nedsättning eller indragning av direktstödet. Överträdelser av verksamhetskraven om bl.a. djurskydd i tvärvillkorskontrollen kan också påverka förutsättningarna för beviljande av andra jordbruksstöd. När samma myndigheter ansvarar för både den ordinarie djurskyddskontrollen och tvärvillkorskontrollen förbättras förutsättningarna för en enhetlighet i bedömningen av huruvida regelverket är uppfyllt eller inte eller om hur stor en avvikelse är. I flertalet fall sker rapporteringen om kontrollresultat vid den ordinarie kontrollen direkt till det informationsteknologiska system som hanterar tvärvillkor, vilket är kopplat till stödsystemen där eventuella avdrag sker. Det finns emellertid inte alltid en automatisk koppling mellan systemen utan i vissa
32
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
fall kan information i djurskyddskontrollen behöva inhämtas från annat håll. Exempelvis bör informationsöverföringen från länsstyrelserna om att någon har meddelats förbud att ha hand om djur eller visst slag av djur till de beslutande och stödutbetalande myndigheterna för vissa jordbruksstöd behöva förbättras. Stödmyndigheterna bör ha tillgång till den tillgängliga information som finns inom myndigheterna för att kunna göra en fullständig och korrekt bedömning av en stödansökan om jordbruksstöd.
Organisationsförändringen innebär att stora mängder information om både djurskyddskontrollen och tvärvillkorskontrollen kommer att behandlas hos länsstyrelsen. Hos kommunerna finns även arkiverade uppgifter, bl.a. i diarier och register över djurskyddskontrollobjekt, som är av betydelse för länsstyrelsernas fortsatta djurskyddsverksamhet. För att säkerställa att denna information överförs till länsstyrelserna behandlas för närvarande av riksdagen en proposition om skyldighet för kommunerna att till länsstyrelsen lämna uppgifter om djurskyddskontroll m.m. från sina arkiv (prop. 2008/09:13).
Behov av ett för landet centralt register i djurskyddskontrollen
Av redogörelsen ovan följer att central information i djurskyddskontrollen om kontrollobjekt m.m. i dagsläget är splittrad på flera håll. Det är angeläget att denna information lagras samlat för att sedan kunna användas gemensamt av myndigheterna i kontrollen. För att det ska kunna bedrivas en effektiv och riskbaserad djurskyddskontroll i landet behöver bristen på samlad information således åtgärdas. Det är också viktigt att Sverige lever upp till de gemenskapsrättsliga krav som ställs på hur den offentliga kontrollen ska genomföras och rapporteras till EU. För att inrapporteringen ska fungera effektivt krävs en god koordinering mellan de uppgifter som behandlas i djurskyddskontrollen och en större samordning i fråga om inrapporteringen av uppgifter från de olika myndigheterna. Även informations-
33
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
överföringen mellan myndigheter som behandlar uppgifter av betydelse för djurskyddskontrollen och den s.k. tvärvillkorskontrollen bör förbättras så att viktiga uppgifter för dessa kontroller kommer berörda myndigheter tillhanda.
Förutsättningar bör därvid skapas för att i en modern informationsteknologisk miljö kunna behandla den information som finns i befintliga register hos Jordbruksverket m.fl. eller i myndigheternas ärendehantering på djurskyddsområdet i samlad form. Detta kan ske genom att uppgifter om djurskyddskontrollobjekt och därtill hörande centrala uppgifter av betydelse för kontrollen lagras gemensamt i ett för landet centralt register som Jordbruksverket lämpligen bör ansvara för i egenskap av samordnande kontrollmyndighet på djurskyddsområdet och området för tvärvillkorskontroll och jordbruksstöd.
5.2 Behovet av särreglering m.m.
Promemorians förslag: De ramar för den automatiserade behandlingen av personuppgifter om den som är föremål för djurskyddskontroll som är viktiga från integritetssynpunkt ska särregleras i förhållande till personuppgiftslagen (1998:204) och tas in i en ny lag.
Behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret som är tillåten enligt den nya lagen ska få utföras även om den registrerade motsätter sig behandlingen.
Personuppgiftslagen gäller vid behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret om inte annat följer av den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller annars av 2 § personuppgiftslagen.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Överensstämmer i huvudsak med promemorians.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva eller har inte något att erinra mot förslaget. LRF framför dock att
34
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
förslaget sammantaget är så bristfälligt att det inte bör läggas till grund för lagstiftning. Förbundet betonar betydelsen av att samla uppgifter i ett register alltid innebär en risk och att det därför är viktigt att registret omgärdas med bestämmelser som garanterar att ändamålet respekteras och att det tydligt framgår av lagstiftningen vilka uppgifter som ska ingå, vem som är skyldig att lämna uppgifter och vem som ska ha tillgång till uppgifterna.
Skälen för promemorians förslag: Sedan personuppgiftslagen (1998:204) trädde i kraft reglerar denna författning all behandling av personuppgifter, dvs. även personuppgifter i löpande text (ordbehandling m.m.), såvida det inte finns en särskild registerförfattning som gäller för viss behandling av personuppgifter. En sådan registerförfattning innebär en specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen i syfte att komplettera den eller i vissa delar ersätta den. En särskild registerförfattning anses under vissa förutsättningar innebära en bättre garanti för utformningen av integritetsskyddet i särskilt känsliga register.
Författningar som närmare reglerar personuppgiftsbehandlingen i verksamhetsspecifika och datoriserade myndighetsregister har funnits i flera år. I början av 1990-talet intensifierades utfärdandet av sådana s.k. registerförfattningar. Detta hade sin bakgrund i en politisk debatt om integritetsriskerna med registreringen av känsliga personuppgifter. De särskilda författningsregleringar av personregister som finns har därvid skett utifrån målsättningen att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett integritetskänsligt innehåll bör regleras särskilt i lag (regeringens proposition 1990/91:60 Om offentlighet, integritet och ADB, s. 56 ff och bet. 1990/91:KU11, s. 11). I samband med utskottsbehandlingen av förslaget till personuppgiftslag uttalade konstitutionsutskottet att det saknades anledning att frångå denna målsättning (bet. 1997/98:KU18, s. 43). Även efter personuppgiftslagens införande har särskilda registerförfattningar antagits, bl.a. på hälso- och sjukvårdsområdet. Flera av dessa nyare författningar har till-
35
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
kommit bl.a. för att möjliggöra för myndigheter att utföra viss nödvändig personuppgiftsbehandling som inte är tillåten enligt personuppgiftslagen utan de registrerades samtycke.
Personuppgifter i djurskyddskontrollen behandlas i dag hos de operativa kontrollmyndigheterna. Den helt eller delvis automatiserade behandlingen av personuppgifter i denna verksamhet regleras av personuppgiftslagen. Uppgifterna behandlas av varje kontrollmyndighet för sig. Personuppgifter som har betydelse för djurskyddskontrollen behandlas även hos Jordbruksverket i olika register som förs för andra syften än djurskyddskontroll.
I ett för landet centralt djurskyddskontrollregister kommer att registreras ett stort antal kontrollobjekt, sannolikt i storleksordningen 100 000 kontrollobjekt. I registret finns behov av att registrera personuppgifter, t.ex. namn och personnummer samt övriga kontaktuppgifter. I registret behöver också finnas uppgifter om vilka djur eller djurslag som kontrollobjektet ansvarar för, produktionsplatsnummer samt lämpligtvis verksamhetens art m.m. Det kan även finnas andra uppgifter om kontrollobjektet som är av betydelse för kontrollen som bör registreras, exempelvis uppgifter om kontrollresultat och olika åtgärder som vidtagits i samband med kontrollerna.
Uppgifterna som bör få behandlas i ett djurskyddskontrollregister kan i sig inte anses vara integritetskänsliga annat än i vissa fall och omfattas inte av den definition av känsliga personuppgifter som finns i 13 § personuppgiftslagen. Det handlar emellertid här om ett stort antal registrerade, där flera av uppgifterna ursprungligen har registrerats för andra ändamål än djurskyddskontroll, och uppgifterna bör vara tillgängliga elektroniskt för samliga kontrollmyndigheter på djurskyddsområdet. För att dessa uppgifter ska kunna behandlas i ett nytt register bör tydliga ramar anges för hur den automatiserade behandlingen av dessa uppgifter får ske.
Informationsteknologin är vidare en nödvändig förutsättning för en rationell dokumentation av uppgifter om enskilda djurskyddskontrollobjekt i landet. Det är därför inte möjligt att låta den enskilde få avgöra om uppgifter om honom eller henne
36
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
ska få dokumenteras i registret med hjälp av automatiserad behandling. För att ett djurskyddskontrollregister ska tjäna sitt syfte bör behandlingen av personuppgifter i registret därför få ske utan samtycke av den enskilde.
En sådan central elektronisk sammanställning av uppgifter om djurskyddskontrollobjekt är inte möjlig att genomföra i dag enbart med stöd av personuppgiftslagen. Ramarna för den automatiserade behandlingen av personuppgifter i ett djurskyddskontrollregister bör därför regleras särskilt och tas in i en ny lag. För att den registrerade inte i vissa fall ska kunna motsätta sig behandling av personuppgifter i registret bör detta särskilt föreskrivas.
En lagreglering kan ske på olika sätt, bl.a. i form av en särskild registerförfattning. Denna metod har använts på andra samhällsområden såsom hälso- och sjukvården samt inom Polisens brottsbekämpande verksamhet. Personuppgiftslagen är emellertid inte knuten till registerbegreppet. Detta hindrar dock inte att begreppet register används i en författning som syftar till att reglera all behandling av personuppgifter i ett visst avseende.
Den nya lagen bör bygga på personuppgiftslagen och endast innehålla de särbestämmelser och förtydliganden som är nödvändiga för behandlingen av personuppgifter i just här aktuellt register. Lagregleringen bör dock endast innehålla de från integritetssynpunkt viktigaste bestämmelserna och inte vara alltför detaljerad. Lagen kommer därför att behöva kompletteras med författningar på lägre nivå. Det innebär att närmare avvägningar kring bl.a. integritetsskyddet kommer att ske i samband med att sådana författningar utarbetas.
5.3 Personuppgiftsansvar
Promemorians förslag: Jordbruksverket är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret som verket utför. En länsstyrelse är
37
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
personuppgiftsansvarig för den behandling som länsstyrelsen utför.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Överensstämmer i princip med promemorians.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte särskilt kommenterat förslaget.
Skälen för promemorians förslag: Med personuppgiftsansvarig avses enligt 3 § personuppgiftslagen den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. Personuppgiftslagen medför ett långtgående ansvar för den personuppgiftsansvarige att se till att all behandling av personuppgifter sker i överensstämmelse med lagen. Med personuppgiftsansvaret följer bl.a. en skyldighet för den personuppgiftsansvarige att se till att personuppgiftslagens grundläggande krav på personuppgiftsbehandling uppfylls, såsom att endast adekvata och relevanta uppgifter behandlas och att vidta alla rimliga åtgärder för att rätta till uppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till de ändamål för vilka registret får föras (9 § personuppgiftslagen). I ansvaret ingår också att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas (31 § personuppgiftslagen). Det innebär att den personuppgiftsansvarige måste vidta olika säkerhetsåtgärder till skydd för de personuppgifter som behandlas.
Som föreslås i det föregående bör djurskyddskontrollregistret föras av Jordbruksverket på grundval av uppgifter dels från verkets befintliga register, dels från andra statliga myndigheter. Jordbruksverket bör vara personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som sker i registret genom huvudsakligen verkets försorg. Registret kommer emellertid att tillföras uppgifter från länsstyrelsen och andra statliga myndigheter genom en föreskriven upplysningsskyldighet (se avsnitt 5.6). Det bör vara en ambition att länsstyrelserna själva tekniskt sett ska kunna registrera in de uppgifter i registret som myndig-
38
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
heterna åläggs att rapportera. I sådana fall bör också länsstyrelserna ansvara för denna del av personuppgiftsbehandlingen. Av detta följer att det är svårt att i lag närmare bestämma vilken myndighet som bör vara ansvarig för olika specifika behandlingar av personuppgifter. De myndigheter som för närvarande kan komma i fråga för personuppgiftsansvar är i princip Jordbruksverket och länsstyrelserna. Personuppgiftsansvaret bör därför utformas så att den myndighet som utför en viss behandling är ansvarig för den behandlingen.
Till ledning för frågan om vilken myndighet som har personuppgiftsansvaret kan följande nämnas. När uppgifter behandlas i ett register är det den myndighet som avgör om en viss uppgift ska föras in i registren som är ansvarig för att den lagrade uppgiften är korrekt, eftersom det i praktiken endast är den myndigheten som har möjlighet att garantera uppgiftens riktighet. Den behandling av personuppgifter som sker därefter, exempelvis hos länsstyrelserna, kan emellertid dessa myndigheter blir ansvariga för enligt personuppgiftslagen eftersom varje myndighet ansvarar för sin behandling.
5.4 Ändamålen med behandlingen
Promemorians förslag: Personuppgifter får behandlas i djurskyddskontrollregistret för att
1. planera, samordna, administrera, följa upp och rapportera om djurskyddskontrollen,
2. tillhandahålla information om djurskyddskontrollen inom länsstyrelserna för planering, uppföljning och kontroll, samt
3. tillhandahålla information inom Jordbruksverket och länsstyrelserna som underlag för beslut om och kontroll av stöd enligt förordningen (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukare m.m., enligt förordningen (2007:481) om stöd
39
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
för landsbygdsutvecklingsåtgärder samt enligt de EGförordningar som kompletteras av dessa förordningar.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Överensstämmer i huvudsak med promemorians.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig är positiva eller har inte något att erinra mot förslaget. Kammarrätten i Göteborg anser dock att ändamålen med behandlingen av uppgifter i registret bör förtydligas. LRF anser att ändamålet med registret inte är tillfredsställande angivet eftersom det inte anges vad uppgifterna får användas till. Djurens Rätt anser att registret ska kunna användas för att ta fram statistik över bl.a. antal djurhållare inom olika områden för berörda myndigheter och allmänheten.
Skälen för promemorians förslag: Enligt 9 § personuppgiftslagen får personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och uppgifterna får inte senare behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. De särskilda ändamål som den personuppgiftsansvarige ska ha angett när insamlingen av uppgifter sker – eller som framgår av en särskild registerlagstiftning – och regleringen av vilka uppgifter som får registreras anger således ramen för behandlingen av personuppgifter. Med behandling av personuppgifter avses enligt 3 § personuppgiftslagen varje åtgärd som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring.
Det huvudsakliga syftet med behandlingen av personuppgifter i ett särskilt djurskyddskontrollregister är att kunna bearbeta information av olika slag inom djurskyddskontrollen genom en samordnad registrering av uppgifter. Behandlingen av
40
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
personuppgifter i registret är att betrakta som ett led i fullgörandet av kontrollmyndigheternas skyldigheter att bedriva en effektiv och likvärdig djurskyddskontroll i landet. En samordnad registrering av uppgifter som har betydelse för djurskyddskontrollen förbättrar möjligheterna att efterleva EG-rättens långtgående krav på att en central myndighet effektivt och ändamålsenligt ska samordna alla berörda kontrollmyndigheter i djurskyddskontrollen.
Jordbruksverket utövar offentlig kontroll inom djurskyddsområdet genom att samordna övriga kontrollmyndigheter och ge stöd, råd och vägledning till dessa myndigheter. I egenskap av samordnande kontrollmyndighet på djurskyddsområdet har Jordbruksverket behov av att få en samlad bild av djurskyddskontrollen i landet för att bättre kunna utföra sina samordnande och stödjande uppgifter och för att kunna göra riskvärderingar i djurskyddskontrollen. Personuppgifter bör därför få behandlas i djurskyddskontrollregistret för att kunna planera, samordna, administrera och följa upp djurskyddskontrollen i landet samt i förekommande fall rapportera om denna kontroll till bl.a. andra nationella myndigheter och till Europeiska kommissionen.
Länsstyrelserna ansvarar för den operativa djurskyddskontrollen fr.o.m. den 1 januari 2009. För att kunna utöva detta kontrollansvar på ett effektivt sätt behöver länsstyrelserna få tillgång till så fullständig information som möjligt om bl.a. vilka kontrollobjekt som finns inom länen, vilken verksamhet med djur som bedrivs hos dessa, om djurhållaren har meddelats djurförbud och kontrollresultaten. Länsstyrelserna behöver därför kunna ta del av den centralt sammanställda information om djurskyddskontrollen som finns i det djurskyddskontrollregister som förs av Jordbruksverket. Uppgifter i registret bör även få behandlas för att kunna lämnas ut till länsstyrelserna så att dessa myndigheter har ett gott underlag för att kunna planera och följa upp de faktiska kontrollerna inom länen.
De kontrollresultat som kommer att finnas i djurskyddskontrollregistret kan vara av betydelse även vid kontrollen av om bestämmelserna om vissa jordbruksstöd som Jordbruksverket
41
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
och länsstyrelserna administrerar har uppfyllts eller inte. Både länsstyrelserna och Jordbruksverket är ansvariga för olika delar av den s.k. tvärvillkorskontrollen samt för beviljande av direktstöd och stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder. Länsstyrelserna ansvarar för tvärvillkorskontrollen och fattar även beslut om att bevilja direktstöd och andra jordbruksstöd efter eventuella avdrag. Jordbruksverket är ansvarig utbetalningsmyndighet för jordbruksstöden samt samordnande central myndighet för tvärvillkorskontrollen. Före utbetalning av stöd ska Jordbruksverket kontrollera att utbetalningen är förenlig med gemenskapsreglerna. Jordbruksverket ska dessutom löpande följa upp hur systemet för kontrollen av tvärvillkoren fungerar på nationell nivå samt rapportera om det behövs några förändringar för att uppfylla de krav som EU ställer.
Det är betydelsefullt att både länsstyrelserna och Jordbruksverket har god kännedom om sådana förhållanden som kan påverka rätten till stöd. Samtliga överträdelser av tvärvillkoren som upptäcks vid en ordinarie djurskyddskontroll ska nämligen utgöra grund för nedsättning eller indragning av direktstödet eller andra stöd som regleras genom förordningen (2007:481) om stöd för vissa landsbygdsutvecklingsåtgärder. Myndigheterna behöver därför på ett snabbt och smidigt sätt få kännedom om huruvida en person som ansöker om stöd också följer de djurskyddsbestämmelser som kan påverka möjligheterna till stöd inom jordbruksområdet. Resultaten från djurskyddskontrollen utgör således viktig information för Jordbruksverkets och länsstyrelsernas verksamheter. Personuppgifter i djurskyddskontrollregistret bör därför få behandlas även för detta ändamål.
5.5 Personuppgifter som får behandlas
Promemorians förslag: Djurskyddskontrollregistret får innehålla endast sådana uppgifter om den som är föremål för djurskyddskontroll som behövs för de ändamål för vilka
42
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
personuppgifter får behandlas enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Sådana personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen (1998:204) får inte behandlas. Promemorians bedömning: Närmare föreskrifter om vilka personuppgifter som får behandlas i djurskyddskontrollregistret kan finnas i förordning som meddelats av regeringen.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Överensstämmer delvis med promemorians. Myndigheterna föreslår att registret ska innehålla uppgifter om djurhållare, andra kontrollobjekt enligt djurskyddslagen (1988:534) samt uppgifter om djurskyddskontroller.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva eller har inte något att erinra mot förslaget. Hovrätten för Nedre Norrland påpekar dock att frågan om registreringens omfattning har analyserats alltför begränsat och ifrågasätter om inte definitionen av andra kontrollobjekt är för vid. Länsstyrelsen i Jämtlands län framför att det kan vara tveksamt att behöva registrera enskilda djurägare med djurhållning av liten omfattning och privat karaktär eftersom en sådan djurhållning kan uppkomma och upphöra med korta tidsperspektiv. LRF anser att det tydligare måste preciseras vem som ska registreras i registret och vilka uppgifter som får behandlas i registret. Stockholms kommun framför bl.a. att det är viktigt att klargöra hur uppdateringar av djurskyddskontrollsregistret ska göras.
Skälen för promemorians förslag och bedömning: En grundläggande princip i personuppgiftslagen är att behandling av personuppgifter inte får vara oförenlig med de ändamål för vilka de har samlats in. Det är således ändamålsbestämningen i den nya lagen som styr vilka personuppgifter som får samlas in och fortsättningsvis behandlas i registret. Detta gäller även sådana personuppgiftskategorier som regleras genom personuppgifts-
43
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
lagen, såsom bl.a. uppgifter om personnummer eller samordningsnummer.
Det är av avgörande betydelse för att ett djurskyddskontrollregister ska tjäna sitt syfte att det säkert går att identifiera den person som omfattas av djurskyddskontroll. I registret finns således behov av att behandla uppgifter som med säkerhet kan identifiera den person som är föremål för kontroll samt aktuella adressuppgifter för denna person. Det bör därför finnas registreringsuppgifter genom vilka det är möjligt att kontrollera var personen är folkbokförd. En användning av personnummer i registret utgör en sådan identitetsbeteckning som möjliggör detta.
Innebörden av personuppgiftslagens bestämmelser om personnummer (22 § personuppgiftslagen) är att det beträffande varje enskilt register ska övervägas behovet av att registrera personnummer och att en prövning från integritetssynpunkt ska ske. Det ska därvid föreligga ett objektivt intresse, enligt personuppgiftslagens rekvisit, att registrera personnumret. Vikten av en säker identifiering av den som omfattas av djurskyddskontroll bör ge stöd för behandlingen av personnummer i djurskyddskontrollregistret. Genom denna bedömning kommer bestämmelsen i personuppgiftslagen om personnummer att gälla för behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret. Det bör åvila Jordbruksverket att löpande tillse att adressuppgifterna i registret är uppdaterade i enlighet med folkbokföringsregistret.
För att säkerställa att djurskyddskontrollregistret endast innehåller sådana uppgifter om den som är föremål för djurskyddskontroll som behövs för de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas enligt den föreslagna lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen bör detta särskilt föreskrivas i lagen.
Det finns inte behov av att få behandla sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen i djurskyddskontrollregistret. En bestämmelse om detta bör därför tas in i den föreslagna lagen.
44
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
Vilka personuppgifter som får behandlas i djurförbudsregistret får uttömmande preciseras i annan författning än lag med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen. I upplysande syfte bör en bestämmelse om detta tas in i lagen.
5.6 Uppgiftsskyldighet
Promemorians bedömning: Närmare föreskrifter om att en statlig myndighet ska lämna uppgifter till eller från djurskyddskontrollregistret för de ändamål som anges i lagen kan finnas i förordning som meddelats av regeringen.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Överensstämmer i princip med promemorians.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig är positiva eller har inte något att erinra mot förslaget. Livsmedelverket anför bl.a. att verkets skyldigheter att lämna uppgifter till registret bör begränsas till kontrollobjekt och inte uppgifter om genomförda kontroller.
Skälen för promemorians bedömning: Ansvaret för djurskyddskontrollen kommer, som redan har framgått, organisatoriskt att vara uppdelad mellan flera myndigheter, dvs. länsstyrelserna och Jordbruksverket. För att djurskyddskontrollregistret ska kunna användas på ett effektivt sätt för angivna ändamål krävs att registret innehåller uppgifter om de kontrollobjekt som finns i landet. Det innebär att förutom de uppgifter som finns i befintliga register hos Jordbruksverket finns det även uppgifter om kontrollobjekt hos framför allt Livsmedelsverket, Fiskeriverket och Sametinget som bör tillföras registret.
En rapportering av uppgifter om djurskyddskontroll kan med hänsyn till kravet på korrekt och fullständig information inte grundas på ett frivilligt åtagande från länsstyrelserna och övriga aktuella statliga myndigheter. En inte obetydlig risk för under-
45
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
låten rapportering kan därvid uppstå, vilket skulle kunna leda till att registret inte är uppdaterat i den utsträckning som krävs. Syftet med införandet av ett centralt register skulle därvid undergrävas. Det bör därför finnas en skyldighet för länsstyrelserna att till Jordbruksverket rapportera uppgifter om djurförbud som behövs för de ändamål som registret får föras. För att syftet med registret ska uppnås behöver länsstyrelserna dessutom ha full tillgång till informationen i registret. Jordbruksverket bör därför vara skyldigt att lämna uppgifter från registret till länsstyrelserna. En sådan uppgiftsskyldighet mellan statliga myndigheter bör regeringen, med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen, kunna föreskriva om i föreskrifter som ansluter till den föreslagna lagregleringen. I upplysande syfte bör en bestämmelse om detta införas i lagen.
5.7 Sökbegrepp
Promemorians förslag: Som sökbegrepp i djurskyddskontrollregistret får användas uppgifter som får ingå i registret.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar av sökbegreppen.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Myndigheterna har inte lämnat förslag om sökbegrepp.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte särskilt kommenterat frågan. Länsstyrelsen i Kalmar län framför dock att det i första hand är uppgifter om fastighetsbeteckning och djurhållarens personuppgifter som är de mest säkra sökparametrarna för ett kontrollobjekt.
Skälen för promemorians förslag: I ett register kan uppgifter sökas och sammanställas med hjälp av sökbegrepp. Användaren bestämmer utfallet av sökningen genom de sökbegrepp han eller hon väljer att använda. Vilka sökbegrepp
46
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
som får användas för att ta fram uppgifter ur ett personregister hos en myndighet har betydelse för frågan om vad som är att anse som allmänna handlingar i registret och vad som därmed kan bli tillgängligt för utomstående. Användningen av registeruppgifter som sökbegrepp kan dock ibland få oönskade konsekvenser. Från början harmlösa uppgifter kan i sammanställningen framstå som integritetskränkande. Förekomsten av många sökbegrepp kan också öka risken för integritetsinstrång.
En myndighet är enligt tryckfrihetsförordningen (TF) i princip skyldig att använda alla uppgifter som sökbegrepp för att få fram den information som någon begär att få ta del av. Ett utlämnande ska dock alltid föregås av en sekretessprövning. För personregister följer av 2 kap. 3 § TF att en myndighet, genom bestämmelser i lag, förordning eller särskilt beslut som grundar sig på lag, kan vara rättsligt förhindrad att använda vissa registeruppgifter som sökbegrepp. Konsekvensen av en sådan begränsning är att varken myndigheten själv eller en enskild kan ta fram informationen den vägen. Härigenom uppnås ett ökat integritetsskydd men samtidigt en begränsning av registrets användbarhet.
De uppgifter som får behandlas i ett djurskyddskontrollregister bör, som redan framgått, anges på annan författningsnivå än lag. Uppgifterna ska vara behövliga för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra de arbetsuppgifter för vilka registret får användas. Om en uppgift inte är nödvändig för ett registers ändamål ska den heller inte förekomma i registret. De uppgifter som kommer att ingå i registret kan var och en för sig inte betraktas som integritetskänsliga. Med hänsyn till detta finns det inte någon anledning att begränsa användningen av uppgifter i registret som sökbegrepp. I klarhetens intresse bör detta uttryckligen regleras i lagtexten. Av integritetshänsyn bör det emellertid finnas möjligheter för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om begränsningar av sökbegreppen om det skulle visa sig att utrymmet för att söka uppgifter i registret är alltför vitt. Det bör
47
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
följaktligen införas ett bemyndigande om detta i den föreslagna lagen.
5.8 Direktåtkomst
Promemorians förslag: Jordbruksverket och länsstyrelserna får ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i djurskyddskontrollregistret. Sådan förekomst ska vara förbehållen de personkategorier som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna. Promemorians bedömning: Närmare föreskrifter om direktåtkomst enligt första stycket kan finnas i förordning som meddelats av regeringen.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Överensstämmer i huvudsak med promemorians. Myndigheterna lämnar däremot inte förslag på att direktåtkomst ska vara förbehållen de personkategorier som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig är positiva eller har inte något att erinra mot förslaget. Livsmedelsverket anför att verket inte har något behov av att ha åtkomst till ett djurskyddskontrollregister. Sveriges Kommuner och Landsting anser att samtliga berörda kontrollmyndigheter måste kunna ta del av registret och även kommunerna vid sin miljötillsyn i begränsad omfattning.
Skälen för promemorians förslag och bedömning: Direktåtkomst innebär att den som använder sig av ett register på egen hand kan söka i detta och få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet. Direktåtkomsten kan dock ge användare en möjlighet att även hämta hem informationen till sina egna system och bearbeta den där. I registerförfattningar har direktåtkomst i regel beskrivits som en möjlighet till direktåtkomst till uppgifter i register.
48
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
Direktåtkomst har traditionellt sett ansetts innebära att uppgifter lämnas ut utan att den utlämnande myndigheten i det enskilda fallet har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut, varför det från integritetssynpunkt ansetts vara av stor betydelse att särskilt reglera frågor om tillgång till uppgifterna genom direktåtkomst i registerlagstiftningen.
En bestämmelse om direktåtkomst reglerar endast tillåtligheten av ett visst tillvägagångssätt för utlämnande av personuppgifter. En sådan bestämmelse har alltså inte någon självständig sekretessbrytande verkan och är inte att betrakta som en uppgiftsskyldighet enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Möjligheterna för t.ex. en myndighet att vid informationsutbyte med en annan myndighet överföra uppgifter som behandlas automatiserat begränsas därför inte sällan av bestämmelser i sekretesslagen.
Eftersom direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter – inom ramen för den beviljade direktåtkomsten – den vill ta del av, blir uppgifterna att anse som utlämnade i och med att direktåtkomst lämnas. Det spelar i det avseendet inte någon roll om den mottagande myndigheten faktiskt tar del av en viss uppgift eller inte. En förutsättning för att direktåtkomst ska kunna medges är således att åtkomsten endast avser antingen offentliga uppgifter eller uppgifter som får lämnas ut till mottagaren med stöd av någon sekretessbrytande regel.
Personuppgiftslagen innehåller inte några särskilda bestämmelser som tar sikte på just sättet att lämna ut personuppgifter. Däremot innehåller lagen bestämmelser som anses innebära begränsningar i möjligheten att lämna ut uppgifter genom direktåtkomst. Personuppgifter får nämligen inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. De personuppgifter som behandlas ska vidare vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen och fler personuppgifter får inte behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen.
49
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
Syftet med djurskyddskontrollregistret är att uppgifter om djurskyddskontroll ska lagras elektroniskt och sammanställas centralt för att förbättra möjligheterna för Jordbruksverket att säkerställa ett gott djurskydd i landet. Uppgifterna i registret är vidare avsedda att behandlas för att förstärka länsstyrelsernas möjligheter att utföra de uppgifter i djurskyddskontrollen och på jordbruksstödområdet som åligger dem enligt författning. Att Jordbruksverket bör ha åtkomst till det register som verket för bör följa redan av det faktum att verket är ansvarigt för registret. Det är vidare naturligt att även länsstyrelserna ska få ha direktåtkomst till uppgifterna i registret. Detta bör därför tydligt anges i lagregleringen.
Av avsnitt 5.6 följer att föreskrifter om att en statlig myndighet ska lämna uppgifter till eller från djurskyddskontrollregistret för de ändamål som anges i lagen kan finnas i förordning som meddelas av regeringen. En sådan föreskriven uppgiftsskyldighet innebär att den sekretess som gäller för vissa uppgifter i registret (se avsnitt 5.12) inte kommer hindra att uppgifterna kan lämnas till berörd statlig myndighet.
Personuppgiftslagens allmänna bestämmelser om grundläggande krav på säkerhet vid behandling m.m. medför att olika åtgärder måste vidtas som förhindrar missbruk. Det kan t.ex. innebära att åtkomst till olika uppgifter inom en myndighet är starkt begränsad till olika behörighetsnivåer eller till olika delar inom en myndighetsorganisation, vilket i sin tur innebär att det i slutänden är ett högst begränsat antal personer som har tillgång till samtliga eller vissa uppgifter. Att dessa personer organisatoriskt befinner sig på olika myndigheter torde dock inte kunna anses vara så allvarligt från integritetssynpunkt att det bör hindra en utveckling av effektiva datasystem. Utgångspunkten bör därför vara att såväl Jordbruksverket som samtliga länsstyrelser bör få ha direktåtkomst till uppgifter i djurförbudsregistret. Från integritetssynpunkt är det dock lämpligt att åtkomsten till de uppgifter som behandlas inte är vidare än nödvändigt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör med
50
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen meddela ytterligare föreskrifter om detta.
5.9 Rättelse och skadestånd
Promemorians förslag: Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd ska gälla vid behandling av personuppgifter som utförs i djurskyddskontrollregistret.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Överensstämmer med promemorians.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt kommenterat förslaget.
Skälen för promemorians förslag
Rättelse
Enligt 28 § personuppgiftslagen gäller att den personuppgiftsansvarige är skyldig att på begäran av den registrerade snarast rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med personuppgiftslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Vidare gäller att när en sådan rättelse görs av den personuppgiftsansvarige ska underrättelse lämnas till tredje man som har fått del av uppgiften, om den registrerade begär detta eller om mer betydande skada eller olägenhet därigenom kan undvikas. Sådan underrättelse kan dock underlåtas om det visar sig vara omöjligt eller om det skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats.
Personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse bör gälla även vid behandling som har utförts i strid med den nu föreslagna regleringen om djurskyddskontrollregister. Reglerna i personuppgiftslagen om rätt för den registrerade att få uppgifter rättade m.m. gäller emellertid endast uppgifter som inte har behandlats i
51
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
enlighet med den lagen eller de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Uppgifter som har behandlats i strid mot föreskrifter i särskilda registerförfattningar omfattas sålunda inte om inte behandlingen också strider mot personuppgiftslagen eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av denna. De registrerade bör ha samma möjlighet att få personuppgifter rättade och korrigerade på annat sätt om behandlingen strider mot bestämmelserna i en särskild registerförfattning som i andra fall. Det är därför nödvändigt att i den föreslagna regleringen om behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollregister ha en egen bestämmelse om rättelse.
Skadestånd
Enligt 48 § personuppgiftslagen ska den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling i strid med den lagen har orsakat. Ersättningsskyldigheten kan i den utsträckning som det är skäligt jämkas om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde på honom eller henne.
Skillnaden mellan de särskilda bestämmelserna i personuppgiftslagen och de allmänna bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207) består främst i att ersättning enligt personuppgiftslagen kan utgå för ren förmögenhetsskada och för kränkning av den personliga integriteten även om brottslig gärning inte har begåtts. En annan viktig skillnad är att personuppgiftslagens skadeståndsbestämmelse bygger på ett strikt skadeståndsansvar medan skadeståndsskyldighet enligt skadeståndslagens bestämmelser kräver ett vårdslöst handlande från skadevållarens sida.
Personuppgiftslagens bestämmelser om skadestånd ska gälla även för behandling som har utförts i strid med den föreslagna regleringen om behandling av personuppgifter i djurskyddskontrollregister. Beroende på utformningen av 48 § personuppgiftslagen är det nödvändigt att ha en egen bestämmelse om
52
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
skadestånd i den föreslagna lagregleringen om djurskyddskontrollregister.
5.10 Gallring
Promemorians bedömning: Personuppgifter som behandlas i djurskyddskontrollregistret ska gallras när de inte längre är nödvändiga för de ändamål som anges i 4 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter eller i enskilt fall besluta om att
1. personuppgifter får bevaras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål, och
2. gallring ska ske senast vid en viss tidpunkt.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Myndigheterna har inte lämnat förslag om gallring.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt kommenterat frågan.
Skälen för promemorians förslag: Personuppgiftslagen innehåller vissa bestämmelser om hur länge personuppgifter får bevaras. Enligt 9 § första stycket denna lag ska den personuppgiftsansvarige se till att personuppgifter inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Därefter måste personuppgifterna avidentifieras eller förstöras. Av tredje stycket samma lag får personuppgifter dock bevaras längre tid för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål, dock inte under längre tid än vad som behövs för dessa ändamål.
Personuppgifter som utgör allmänna handlingar kan dock enligt 8 § andra stycket första meningen personuppgiftslagen arkiveras och bevaras utan hinder av lagens övriga bestämmelser, vilket då i stället sker under de förutsättningar som anges i arkivlagen (1990:782). Enligt 3 § denna lag ska myndigheternas
53
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
arkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt för forskningens behov. Allmänna handlingar får enligt 10 § samma lag endast gallras om återstående arkivmaterial kan tillgodose dessa ändamål och det krävs särskilda föreskrifter eller beslut av arkivmyndighet för att gallring ska få ske.
Arkivlagens utgångspunkt är således att allmänna handlingar ska bevaras. I de särskilda registerförfattningarna som reglerar behandling av personuppgifter i olika verksamheter är principen dock ofta den motsatta, nämligen att uppgifterna ska gallras senast efter en viss tid om inte undantag har föreskrivits i registerförfattningen eller i bestämmelse meddelad med stöd av denna. Principen om att gallring ska ske motiveras i första hand av integritetshänsyn.
Frågan är om personuppgiftslagens och arkivlagens bestämmelser om hur länge personuppgifter ska bevaras är tillräckliga från integritetssynpunkt när det gäller uppgifter i djurskyddskontrollregistret eller om det behövs en särskild gallringsbestämmelse för att tillgodose detta behov. Behovet av gallringsbestämmelse måste avgöras efter en avvägning mellan å ena sidan intresset för den personliga integriteten och å andra sidan intresset av offentlighet och insyn i myndigheternas verksamhet.
Den helt eller delvis automatiserade behandling av personuppgifter som för närvarande sker i Jordbruksverkets verksamhet och i myndighetens register regleras av personuppgiftslagen. När det gäller bevarandet av personuppgifter som utgör allmänna handlingar i denna verksamhet och i befintliga register gäller även arkivlagens bestämmelser. Detsamma gäller för uppgifter som behandlas helt eller delvis automatiserat i länsstyrelsernas djurskyddsverksamhet. De uppgifter som behandlas hos dessa myndigheter kommer också att få behandlas i djurskyddskontrollregistret om de behövs för de ändamål som gäller för personuppgiftsbehandlingen i detta register. Det innebär att det i djurskyddskontrollregistret kommer att lagras personuppgifter som utgör allmänna handlingar.
54
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
När personuppgifter behandlas automatiserat uppstår helt andra möjligheter att söka och sammanställa information än när uppgifterna behandlas på annat sätt, vilket ökar risken för integritetskränkningar. Detta förhållande gör sig särskilt gällande i fall där stora mängder personuppgifter samlas i ett register av den omfattning som djurskyddskontrollregistret kommer att innebära. Det framstår med ett sådant perspektiv som nödvändigt att ha regler om gallring av personuppgifter från registret.
Vid utformningen av en gallringsbestämmelse måste beaktas de krav som verksamheten ställer. Djurskyddskontrollregistret kommer att föras fortlöpande och successivt fyllas på med nya personuppgifter. Syftet med registret är att förstärka kontrollmyndighetens möjligheter att bedriva en effektiv och likvärdig riskbaserad djurskyddskontroll i landet. En riskbaserad kontrollverksamhet förutsätter att kontrollmyndigheten har tillgång till uppgifter om djurskyddskontroll under den tid som verksamhet bedrivs hos kontrollobjektet, vilket ibland kan vara en hel livstid. För att kunna göra en riskbaserad kontroll behöver kontrollmyndigheten under denna tid känna till vilken typ av verksamhet som bedrivs och kontrollresultaten genom åren, eftersom dessa uppgifter kan ha betydelse för bl.a. riskklassificeringen av verksamheten. Behovet av uppgifter om kontrollobjektet kan också variera över tid beroende på verksamhetsförändringar av olika slag. Vissa uppgifter, framför allt om kontrollresultat, kan vara av värde vid en tillbakablickande studie av utvecklingen i en viss verksamhet. Vid en riskbaserad kontroll kan det sålunda vara svårt att i förväg avgöra vilka uppgifter om kontrollobjektet som kan ha betydelse i framtiden.
Det förhållandet att en verksamhet som är föremål för djurskyddskontroll i vissa fall bedrivs under lång tid, ibland upp till en livstid, innebär att kontrollmyndigheten har behov av att behandla uppgifter under hela denna tid. Naturligtvis förekommer också personuppgifter som kan gallras på ett betydligt tidigare stadium. Gallringsbestämmelser med bestämda tidsramar inom vilka gallring ska ske framstår mot denna bakgrund inte
55
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
som helt ändamålsenliga för djurskyddskontrollregistret. Hur länge en personuppgift i registret ska bevaras bör snarare knytas till ändamålet med behandlingen. En gallringsbestämmelse bör därför införas med innebörden att personuppgifterna ska gallras när de inte längre är nödvändiga för de föreskrivna ändamålen med behandlingen. Detta innebär att gallring regelbundet bör ske av äldre uppgifter så snart de inte längre behövs för ändamålen med behandlingen.
Det kan dock i vissa fall finnas behov av att bestämma annan bevarandetid för vissa personuppgifter i djurskyddskontrollregistret än att uppgiften ska gallras när de inte längre behövs för ändamålen med behandlingen. Uppgifter i registret kan exempelvis behöva behandlas för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål, vilket kan innebära att uppgiften behöver bevaras under längre tid än vad som blir fallet enligt den föreslagna huvudregeln. Vidare kan finnas behov av att ange bestämda och relativt korta bevarandefrister för vissa personuppgifter. I den föreslagna lagen bör därför tas in en bestämmelse som anger att undantag från huvudregeln, dvs. att uppgifter ska gallras när de inte längre är nödvändiga för de föreskrivna ändamålen, kan föreskrivas eller i det enskilda fallet beslutas om av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
En gallringsbestämmelse som anknyter till ändamålen med behandlingen innefattar inte samma tydliga incitament för myndigheterna att genomföra gallring av personuppgifter som om specifika gallringsfrister föreskrivs. Den föreslagna ordningen förutsätter att myndigheterna utarbetar rutiner för återkommande genomgångar av de personuppgifter som behandlas och för bedömning av när personuppgifter inte längre behövs för ändamålen med registret och därför kan gallras. Det är angeläget att Jordbruksverket i egenskap av huvudansvarig myndighet för djurskyddskontrollregistret i samarbete med ansvarig arkivmyndighet utarbetar rutiner för gallring av uppgifter från registret när dessa inte längre behövs för ändamålen med registret.
56
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
5.11 Överklagande
Promemorians bedömning: Bestämmelserna i 52 och 53 §§personuppgiftslagen (1998:204) är tillämpliga vid överklagande av beslut som Jordbruksverket eller länsstyrelserna fattar med stöd av den nya lagen.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Myndigheterna har inte kommenterat frågan.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat frågan.
Skälen för promemorians bedömning: De beslut som fattas rörande personuppgifter som direkt berör den enskilde ska kunna överklagas. Sådana beslut är i allmänhet en myndighets beslut att avslå en ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen. Även beslut om rättelse och underrättelse till tredje man enligt 28 § personuppgiftslagen, om information enligt 29 § andra stycket samma lag och om upplysningar enligt 42 § denna lag bör kunna överklagas.
I 52 och 53 §§personuppgiftslagen finns bestämmelser om överklagande. Enligt 52 § första stycket denna lag får en myndighets beslut om information enligt 26 §, om rättelse och underrättelse till tredje man enligt 28 §, om information enligt 29 § andra stycket och om upplysningar enligt 42 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Av 53 § denna lag framgår att andra beslut enligt personuppgiftslagen än sådana som avses i 47, 51 och 52 §§ inte får överklagas. Vidare framgår att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Med hänsyn till bestämmelserna i de ovan nämnda paragraferna i personuppgiftslagen behöver särskilda bestämmelser om överklagande inte införas i den nya lagen i fråga om överklagande av myndighets beslut enligt personuppgiftslagen.
57
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
5.12 Sekretess
Promemorians bedömning: Någon ändring av sekretessreglerna behöver inte göras.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Myndigheterna föreslår att djurskyddskontrollregistret ska omfattas av sekretess motsvarande den s.k. folkbokföringssekretessen, dock med ytterligare förstärkt sekretesskydd för försöksdjursverksamhet.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte yttrat sig i frågan. Länsrätten i Stockholms län anser dock att behovet av utökad sekretess för försöksdjursverksamhet även kan komma att aktualiseras avseende t.ex. uppfödare av pälsdjur. Smittskyddsinstitutet betonar särskilt att personalen inom djurförsöksverksamheten måste skyddas i så stor utsträckning som möjligt mot bakgrund av att de ofta utsätts för trakasserier, hot och ibland fysiskt våld. Även Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) framhåller behovet av utökat sekretesskydd för försöksdjursverksamhet. Länsstyrelsen i Stockholms län noterar att bestämmelserna i 8 kap.6 och 7 §§sekretesslagen (1980:100) inte omfattar utredning, tillsyn m.m. som riktar sig mot enskilda fysiska personer som eventuellt kan förekomma i registret. Länsstyrelsen i Västra Götalands län delar uppfattningen om behovet av utökad sekretess under förutsättning att behörig myndighet har åtkomst till uppgifterna. LRF framför att det även finns andra djurhållare än sådana som ägnar sig åt försöksdjurverksamhet som kan riskera att utsättas för hot och trakasserier och att detta måste beaktas vid eventuella ändringar i sekretessreglerna.
Skälen för promemorians bedömning: Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar och deras offentlighet finns i 2 kap. TF. Rätten att ta del av allmänna handlingar får inskränkas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. TF närmare preciserade skyddsintressen och begränsningarna i
58
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
offentligheten ska anges noga i en särskild lag, dvs. sekretesslagen (1980:100).
Uppgifter i djurskyddskontrollen kan omfattas av sekretess enligt bl.a. 8 kap. 6 § sekretesslagen och punkten 35 i bilagan till sekretessförordningen. Av bestämmelsen framgår att sekretess gäller i statlig myndighets tillsynsverksamhet för uppgift om enskilds affärs- eller driftsförhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiftens röjs. Sekretessen omfattar dock inte beslut i ärendena. I 7 kap. 1 a § samma lag finns även ett allmänt sekretesskydd hos myndighet för uppgift om enskilds bostadsadress m.m. om det av särskild anledning kan antas att bl.a. den enskilde kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretesskydd för personuppgifter finns även enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). I Jordbruksverkets personaladministrativa verksamhet gäller vidare en starkare sekretess för uppgifter avseende personal i verksamhet som rör uppfödning, förvaring, tillhandahållande och användning av försöksdjur än för annan personal hos Jordbruksverket (7 kap. 11 § fjärde stycket sista meningen sekretesslagen och 1 a § sekretessförordningen [1980:567]).
Uppgifter som behandlas i ärenden om djurskyddskontroll är enligt gällande regler i allmänhet offentliga. Sekretess kan dock gälla för vissa uppgifter i viss verksamhet. Detta gäller dock inte beslut i ärendena. I djurskyddskontrollregistret kommer det att behandlas ett färre antal uppgifter om varje kontrollobjekt än vad som finns i det enskilda kontrollärendet. I det fall uppgiften är offentlig enligt gällande regler kommer samma uppgift att vara offentlig i djurskyddskontrollregistret. Till registret kommer att föras vissa uppgifter från bl.a. Jordbruksverkets olika djurregister. Dessa uppgifter kan, på samma sätt som andra uppgifter i registret, omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. De sekretessbestämmelser som i förekommande fall är tillämpliga på uppgifter i djurskyddskontrollverksamheten bör gälla även i de fall uppgifterna behandlas i ett register i
59
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
djurskyddskontrollen. Någon ändring av sekretessbestämmelserna bedöms således inte behöva göras för närvarande.
Det har framförts att det finns ett behov av att se över sekretesskyddet för uppgifter om vissa specifika djurskyddskontrollobjekt. Mot bakgrund av att frågan till sin karaktär inte enbart hänför sig till uppgifterna i registret får frågan behandlas i ett annat sammanhang än i denna promemoria. För närvarande finns därför inte skäl att överväga om det bör finnas särskilda skyddsskäl för dessa uppgifter i djurskyddskontrollregistret.
5.13 Ikraftträdande
Promemorians förslag: Den nya lagen om behandling av personuppgifter i en databas om djurskyddskontroll ska träda i kraft den 1 juli 2009.
Statens jordbruksverks och Djurskyddsmyndighetens förslag: Myndigheterna lämnar inte några förslag på ikraftträdande.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte yttrat sig i frågan. Länsstyrelsen i Hallands län och Sveriges Veterinärförbund betonar vikten av att registret är i full drift den 1 januari 2009 då djurskyddskontrollen överförs till länsstyrelserna. Även Östhammars kommun framför att en synkronisering i tid mellan ett förstatligande av djurskyddskontrollen och införandet av ett djurskyddskontrollregister bör ske.
Skälen för promemorians förslag: De föreslagna lagändringarna är – vilket också har påpekats – angelägna och bör träda i kraft så snart som möjligt. Lagändringarna kan dock träda i kraft tidigast den 1 juli 2009.
60
Ds 2008:76 Djurskyddskontrollregister
5.14 Lagreglering om djurförbudsregister
Promemorians bedömning: Det behövs inte en särskild lagreglering om djurförbudsregister.
Skälen för promemorians bedömning: I departementspromemorian Ds 2008:57 Djurförbudsregister föreslogs att ett för landet centralt register med uppgifter om meddelade djurförbud i landet skulle inrättas och att de ramar för den automatiserade behandlingen av personuppgifter i detta register som är viktiga från integritetssynpunkt skulle tas in i djurskyddslagen (1988:534).
Länsstyrelserna är beslutande myndighet i fråga om djurförbud enligt 29 § djurskyddsslagen. Från och med årsskiftet övertar länsstyrelserna ansvaret från kommunerna för kontrollen av efterlevnaden av djurskyddslagstiftningen och de beslut som meddelats med stöd av denna. Det innebär att länsstyrelsen även kommer att kontrollera efterlevnaden av meddelade beslut om förbud för någon att ha hand om djur eller visst slag av djur enligt 29 § djurskyddslagen.
Personer som har meddelats djurförbud är redan i dag ett kontrollobjekt i den kommunala djurskyddskontrollen. En djurskyddskontroll i statlig regi innebär i fråga om djurförbud att samma myndighet kommer att ansvara för både beslut om djurförbud och för kontrollen av efterlevnaden av beslutet. En person som har meddelats djurförbud blir därför ett kontrollobjekt i den statliga djurskyddskontrollen och kommer – i likhet med övriga djurskyddskontrollobjekt – att registreras i djurskyddskontrollregistret. Syftet med det föreslagna djurförbudsregistret kan i och med detta uppfyllas med det här föreslagna djurskyddskontrollregistret. De rättsliga ramar för den automatiserade behandlingen av personuppgifter som är viktiga från integritetssynpunkt och som föreslås gälla i fråga om djurskyddskontrollregistret bör vara desamma för alla kontrollobjekt. Det ter sig mot denna bakgrund som obehövligt att ha en
61
Djurskyddskontrollregister Ds 2008:76
särskild lagreglering om register över meddelade djurförbud eftersom en sådan reglering enbart tar sikte på en viss grupp kontrollobjekt. Det behövs därför inte en särskild lagreglering om djurförbudsregister.
62
6 Konsekvenser
6.1 Konsekvenser för det allmänna
Promemorians bedömning: Införandet av ett centralt djurskyddskontrollregister kommer att leda till en effektivare och mer likvärdig kontroll.
Införandet av registret medför vissa kostnader för Statens jordbruksverk i form av investeringar i informationsteknologisk infrastruktur.
Remissinstanserna: Statskontoret framför att förstatligandet av djurskyddskontrollen innebär betydligt färre kontrollmyndigheter och torde skapa bättre förutsättningar för staten att bl.a. utveckla tekniska system samt IT-stöd till lägre kostnader. Hultsfreds kommun anser att ett djurskyddskontrollregister troligen effektiviserar djurskyddskontrollen men att ta fram ett sådant register kräver stora resurser. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) påpekar att det genomgående saknas preciseringar av vad som avses med förslaget, vilket gör det svårt att värdera konsekvenserna av förslaget. Förbundet framför dessutom att förslaget inte innebär krav på att samla in uppgifter från LRF:s medlemmar som de redan har lämnat hos olika myndigheter.
Skälen för promemorians bedömning: Att inrätta ett centralt djurskyddskontrollregister bedöms öka såväl effektiviteten i djurskyddskontrollen som möjligheten till ett risk-
63
Konsekvenser Ds 2008:76
baserat kontrollurval samt bidrar till att djurskyddet i Sverige förbättras.
Ett centralt djurskyddskontrollregister kommer att underlätta kontrollmyndigheternas arbete med att utföra djurskyddskontrollerna eftersom de genom detta får god kunskap om befintliga kontrollobjekt och utifrån riskklassificeringens principer kan ta ut ett relevant kontrollurval.
Flera statliga myndigheter, framför allt länsstyrelserna, kommer att åläggas en skyldighet att till registret rapportera in uppgifter. Denna arbetsinsats är densamma som om de själva förde register var och en för sig och bör inte innebära någon extra arbetsbörda för dem. Länsstyrelsernas djurskyddskontroll kommer genom införandet av ett centralt register i stället att kunna bedrivas mer effektivt.
Statens jordbruksverk är den centrala kontrollmyndigheten inom djurskyddsområdet och kommer att vara den myndighet som ansvarar för att djurskyddskontrollregistret förs. Ett centralt register kommer att underlätta Jordbruksverkets arbete med att leda och samordna djurskyddskontrollen. Framför allt kommer arbetet med uppföljning av kontrollerna att underlättas avsevärt. Att föra registret bedöms leda till vissa löpande kostnader för Jordbruksverket men dessa bör vara låga i jämförelse med den förbättring i kvalitet som uppnås. Kostnaderna beräknas rymmas inom Jordbruksverkets förvaltningsanslag.
Att rent tekniskt inrätta ett djurskyddskontrollregister innebär dock en investering i nödvändig informationsteknologisk infrastruktur. Denna ska i enlighet med gällande regelverk finansieras med lån i Riksgäldskontoret. För att finansiera de upptagna lånen för uppbyggnaden av det aktuella registret bör Jordbruksverket tillföras extra medel. Detta har presenterats i budgetpropositionen för 2009.
64
Ds 2008:76 Konsekvenser
6.2 Konsekvenser för företag och enskilda
Promemorians bedömning: Införandet av ett centralt djurskyddskontrollregister bedöms minska företagens administrativa börda eftersom djurhållarna därmed inte behöver lämna samma uppgifter till flera olika myndigheter.
Skälen för promemorians bedömning: En allmän ambition hos regeringen är att förenkla företagens vardag och minska deras administrativa börda. Att införa ett centralt samordnat djurskyddskontrollregister kommer att leda till en minskad administrativ börda för företag och andra djurhållare. Att i så stor utsträckning som möjligt samordna företagens uppgiftslämnande till olika myndigheter för liknande ändamål är ett viktigt steg för att minska den administrativa bördan för företagen. I djurskyddskontrollregistret kommer att behandlas uppgifter som hämtas från andra befintliga register hos framför allt Jordbruksverket. Dessa register innehåller uppgifter om kontrollobjekt och som bör komma ansvariga kontrollmyndigheter till del. Djurhållarna ska redan i dag rapportera uppgifter om sin verksamhet till dessa register och de behöriga kontrollmyndigheterna för också redan vissa förteckningar över kontrollobjekt. Den sammanställning av befintliga uppgifter som djurskyddskontrollregistret kommer att utgöra innebär därför en effektivare hantering av uppgifter som redan i dag ska rapporteras till kontrollmyndigheterna men för ett annat syfte än djurskyddskontroll. En ökad effektivitet i myndigheternas administration i fråga om uppgifter som behövs för djurskyddskontrollen bör i sin tur bidra till en minskad administrativ börda för den enskilda företagaren.
65
7 Författningskommentar
7.1 Förslag till lag om djurskyddskontrollregister
Lagens tillämpningsområde
1 §
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.2, anger lagens tillämpningsområde.
Av första stycket framgår att Statens jordbruksverk ska föra ett för landet centralt djurskyddskontrollregister. Med begreppen behandling och personuppgifter avses detsamma som i personuppgiftslagen (1998:204).
I andra stycket anges att enligt lagen tillåten behandling av personuppgifter får utföras även om den registrerade motsätter sig det.
Förhållande till personuppgiftslagen
2 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.2, anges förhållandet mellan personuppgiftslagen (1998:204) och lagen på så sätt att personuppgiftslagen gäller om inte annat sägs i lagen eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller annars av 2 § personuppgiftslagen. Lagen har utformats så att den endast
67
Författningskommentar Ds 2008:76
gör vissa undantag från personuppgiftslagen och i övrigt preciserar vissa för behandlingen viktiga förhållanden. Till exempel gäller de definitioner som anges i 3 § personuppgiftslagen. Likaså gäller t.ex. personuppgiftslagens bestämmelser om information till den registrerade och säkerhetsåtgärder.
Personuppgiftsansvar
3 §
Av paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.3, framgår att Jordbruksverket och respektive länsstyrelse är personuppgiftsansvariga för den behandling av personuppgifter som respektive myndighet utför i djurskyddskontrollregistret.
Ändamålet med behandlingen
4 §
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.4, anger de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas i djurskyddskontrollregistret. Beskrivningen av ändamålen får betydelse för vilken insamling och annan behandling av uppgifter som är tillåten enligt lagen.
Enligt punkten 1 får uppgifter behandlas i registret för planering, samordning, administration, uppföljning av djurskyddskontrollen samt för rapportering av densamma. Detta ändamål möjliggör att uppgifter får lagras gemensamt i ett kontrollregister så att Jordbruksverket i egenskap av samordnande kontrollmyndighet på djurskyddsområdet har möjlighet att samordna djurskyddskontrollen i landet.
Ändamålet i punkten 2 innebär att uppgifter får behandlas i registret av Jordbruksverket för att kunna ge länsstyrelserna den information som behövs för att länsstyrelserna på ett effektivt sätt ska kunna planera, följa upp och genomföra den operativa djurskyddskontrollen.
68
Ds 2008:76 Författningskommentar
Enligt punkten 3 får uppgifter behandlas i registret för att ge sådan information om den som är föremål för djurskyddskontroll som Jordbruksverket och länsstyrelserna behöver för att kunna fatta beslut om stöd enligt förordningen (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukare m.m., enligt de EGförordningar som kompletteras av denna förordning eller enligt förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder.
Innehåll
5 §
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.5, anger de uppgifter om den som är föremål för djurskyddskontroll som djurskyddskontrollregistret får innehålla.
Enligt första stycket får endast sådana personuppgifter om den som är föremål för djurskyddskontroll som behövs för de ändamål som anges i 4 § samlas in och vidare behandlas enligt lagen eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Uppgifter som inte behövs för ändamålen med behandlingen får alltså inte behandlas i djurskyddskontrollregistret. De personuppgifter som får behandlas enligt paragrafen gäller även sådana personuppgiftskategorier som särregleras i personuppgiftslagen, dvs. personuppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 §) och uppgifter om personnummer eller samordningsnummer (22 §).
Av andra stycket framgår att sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen inte får behandlas i djurskyddskontrollregistret.
I tredje stycket anges att närmare föreskrifter om vilka personuppgifter som får behandlas i djurskyddskontrollregistret kan finnas i förordning som meddelats av regeringen. Sådana föreskrifter måste dock rymmas inom ramen för de ändamål som
69
Författningskommentar Ds 2008:76
framgår av 4 § och för vad registret får innehålla enligt paragrafens första och andra stycke.
När det gäller frågan om vilka personuppgifter som får behandlas i registret måste även personuppgiftslagens grundläggande krav på att personuppgifterna ska vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen iakttas. Kraven innebär också att inte fler personuppgifter behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen samt att personuppgifter som behandlas ska vara riktiga och, om nödvändigt, aktuella se 9 § e–g personuppgiftslagen.
Uppgiftsskyldighet
6 §
Av paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.6, framgår att närmare föreskrifter om att en statlig myndighet ska lämna uppgifter till djurskyddskontrollregistret för de ändamål som anges i lagen kan finnas i förordning som meddelats av regeringen.
Sökbegrepp
7 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.7, regleras vilka sökbegrepp som får användas vid sökningar i djurskyddskontrollregistret.
Enligt första stycket får samtliga uppgifter som får ingå i djurskyddskontrollregistret användas som sökbegrepp.
I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar av sökbegreppen.
70
Ds 2008:76 Författningskommentar
Direktåtkomst
8 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.8, regleras direktåtkomst för statliga myndigheter till djurskyddskontrollregistret.
Enligt första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att en statlig myndighet får ha direktåtkomst till personuppgifter i registret. Av andra meningen i första stycket framgår dock att sådan direktåtkomst ska vara förbehållen de personkategorier som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna. Direktåtkomst inom en myndighetsorganisation innebär inte att samtliga anställda har tillgång till uppgifterna. Tvärtom medför personuppgiftslagens allmänna bestämmelser om grundläggande krav på och säkerhet vid behandling m.m. att olika åtgärder måste vidtas som förhindrar missbruk. Det kan t.ex. innebära att åtkomst till olika uppgifter inom en myndighet är starkt begränsad till olika behörighetsnivåer, vilket innebär att det i slutänden är ett högst begränsat antal personer som har tillgång till samtliga uppgifter.
Av andra stycket framgår att närmare föreskrifter om direktåtkomst enligt första stycket kan finnas i förordning som meddelats av regeringen.
Rättelse och skadestånd
9 §
Av paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.9, framgår att personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd ska tillämpas även vid behandlig av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret.
71
Författningskommentar Ds 2008:76
Gallring
10 §
Paragrafen behandlas i avsnitt 5.10.
Av första stycket framgår att personuppgifter i djurskyddskontrollregistret ska gallras när de inte längre är nödvändiga för de ändamål som anges i 4 §. Kravet på gallring är uppfyllt om personuppgifterna avidentifieras så att de inte längre kan knytas till den enskilde. Handlar det om kodade uppgifter kan det räcka med att kodnyckeln förstörs. Det får dock inte vara möjligt att med s.k. bakvägsidentifikation identifiera individerna. Informationen får inte heller på annat sätt indirekt kunna hänföras till en individ. I registret, som förs fortlöpande och fylls på med nya personuppgifter, ska gallring regelbundet ske av äldre uppgifter så snart de inte längre behövs för verksamheten.
I andra stycket finns två undantag från huvudregeln i första stycket. Enligt punkten 1 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om eller i enskilt fall besluta om att personuppgifter trots allt får bevaras under längre tid, om det sker för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Bemyndigandet i punkten 2 gör det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva eller i enskilt fall beslut om att gallring ska ske vid en viss tidpunkt. Genom bemyndigandet kan således kortare gallringsfrister föreskrivas eller beslutas i de fall det av integritetshänsyn bör anges en bestämd tidsfrist för vissa uppgifter.
72
Utdrag från Jordbruksverkets och Djurskyddsmyndighetens rapport om djurskyddskontrollregister
Författningsmässiga förutsättningar
Här beskrivs de författningsmässiga förutsättningarna för att införa, driva och förvalta ett djurskyddskontrollregister. Framför allt är det bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten som aktualiseras vid upprättande av ett djurskyddskontrollregister. Bestämmelser om skydd för den enskildes personliga integritet finns främst i regeringsformen (RF), sekretesslagen (1980:100) och personuppgiftslagen (1998:204). Härutöver får de bestämmelser som reglerar de register från vilka uppgifter ska hämtas betydelse vid upprättandet av djurskyddskontrollregistret. Sådana bestämmelser finns i EG-förordningar, lagar, regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter.
Personuppgiftslagen allmänt
Avvikande bestämmelser i lag eller förordning gäller framför personuppgiftslagens bestämmelser. Detta framgår av 2 §
73
Bilaga 1 Ds 2008:76
personuppgiftslagen. Sådana avvikande bestämmelser som avses i paragrafen finns ofta i s.k. registerförfattningar som reglerar inrättandet och förandet av viktigare register.
Personuppgiftsansvarig
Det är de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet som är avgörande för vem som ska anses vara personuppgiftsansvarig, dvs. vem eller vilka som faktiskt har bestämt över behandlingen. Genom lag eller förordning kan det bestämmas vem som är personuppgiftsansvarig för en viss behandling.
Ett djurskyddskontrollregister ska upprättas genom att information ska hämtas från andra register och sammanställas i ett enda register. De myndigheter som ansvarar för de register varifrån information ska hämtas är personuppgiftsansvariga vad gäller behandlingen av personuppgifter i dessa register. Den behandling av personuppgifter som avser inhämtande av uppgifter från dessa register, sammanställning och lagring etc. kommer att utföras av Jordbruksverket. Jordbruksverket kommer enligt förslaget till reglering av djurskyddskontrollregistret att vara ansvarig för den delen av registret.
Registret ska också innehålla registreringsfunktioner för länsstyrelser och kommuner främst vad gäller uppgifter om den genomförda djurskyddskontrollen. För dessa uppgifter bör personuppgiftsansvaret delas så att länsstyrelser och kommuner blir personuppgiftsansvariga för de behandlingar av personuppgifter som de kommer att utföra i form av registreringar m.m. vad gäller uppgifter från utförda djurskyddskontroller.
Tillåten behandling
Den avsedda behandlingen av personuppgifter kommer till största delen att utföras som ett led i myndigheternas kontrollverksamhet. Denna verksamhet är de berörda myndigheterna skyldiga att bedriva enligt lag och även enligt vissa EG-rättsliga bestämmelser. Kontrollverksamheten är vidare att anse som
74
Bilaga 1
myndighetsutövning. Bestämmelserna i 10 § b. och e. personuppgiftslagen är därmed tillämpliga.
Djurskyddskontrollregistret är tänkt som ett instrument för att förbättra och effektivisera kontrollarbetet genom att ge kommuner och länsstyrelser ett stöd vid handläggningen av djurskyddsärenden. När det gäller bl.a. inventeringen av befintliga kontrollobjekt kan inte kontrollverksamheten utföras lika snabbt och enkelt utan att de aktuella personuppgifterna behandlas automatiskt. Den avsedda behandlingen av personuppgifter får därför anses vara nödvändig.
Ändamålen med behandlingen av personuppgifter i registret
I 9 § personuppgiftslagen ställs vissa grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter. Den personuppgiftsansvarige ska enligt 9 § c. personuppgiftslagen se till att personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och enligt 9 § d. personuppgiftslagen att personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in.
I vissa fall kan den personuppgiftsansvarige bestämma för vilka ändamål personuppgifterna ska behandlas. Ändamålen måste bestämmas redan när personuppgifterna samlas in. I andra fall regleras ändamålen i lagstiftningen.
Jordbruksverket och Djurskyddsmyndigheten gör bedömningen att ett djurskyddskontrollregister ska regleras i lag och förordning. I dessa författningar ska anges vilka uppgifter som ska behandlas och ändamålen med behandlingen. Denna bedömning delas av Datainspektionen. I följande redovisning av ändamålen med de befintliga registren framgår att dessa inte i alla delar är förenliga med ändamålen för ett djurskyddskontrollregister. Dock är de befintliga registrens ändamål så näraliggande att uppgifterna i dem kan användas i det nya registret om användningen får stöd i författningar.
75
Bilaga 1 Ds 2008:76
Ändamålsbestämmelser
Jordbruksverket och Djurskyddsmyndigheten anser att behandlingen av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret kan anses ha följande ändamål.
Personuppgifter ska behandlas i registret för kontrollmyndigheternas verksamhet innebärande planering, kontroll, tillståndsgivning, administration, rapportering, uppföljning och andra åtgärder enligt författningar på djurskyddsområdet och på området för tvärvillkorskontroller inom EU:s stödadministration.
Den föreslagna författningen om ett djurskyddskontrollregister bör reglera ändamålet med registret.
[…]
Ändamålens förenlighet
Då uppgifterna, som föreslås ingå i djurskyddskontrollregistret, kommer att hämtas från andra befintliga register, krävs det att en bedömning görs av om ändamålen med den nya behandlingen av personuppgifter är förenlig med ändamålen med behandlingen i de ursprungliga registren. Enligt Datalagskommittén får vad som är oförenligt med de ursprungliga ändamålen bestämmas genom praxis och kompletterande föreskrifter.
Såvitt Jordbruksverket och Djurskyddsmyndigheten erfarit finns det på området i stort sett ingen praxis och inte heller närmare föreskrifter. Begreppet oförenligt och den prövning som ska göras av oförenligheten har dock behandlats av bl.a. registerförfattningsutredningen och socialdatautredningen. Registerförfattningsutredningen anförde bl.a. att begreppet oförenligt antyder att det finns utrymme för tolkningen att behandling som sker efter insamlandet inte direkt måste motsvaras av ett från början angivet ändamål. Ett visst spelrum torde finnas enligt kommittén. Socialdatautredningen uttalade bl.a. följande när det gäller denna prövning. Enligt utredningens
76
Bilaga 1
uppfattning bör man vid denna ”oförenlighetsprövning” hypotetiskt utgå från hur en registrerad typiskt sett (inte den registrerade i det enskilda fallet) skulle se på saken. Kommer man vid en sådan bedömning fram till att den registrerade rimligen har att räkna med att de insamlade personuppgifterna också får behandlas för det nya ändamålet, kan det nya ändamålet inte anses vara oförenligt med det ursprungliga ändamålet.
Vid bedömningen av om ändamålet med behandlingen av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret är förenligt med de befintliga registrens ändamål bör följande omständigheter tillmätas särskild betydelse.
De register som uppgifterna avses hämtas från har alla till syfte att utgöra underlag för den offentliga kontrollen i något avseende, men på olika områden.
Frågor om livsmedel, djurhälsa och djurskydd har integrerats mer och mer och har blivit föremål för en omfattande reglering under senare år. Kraven på den offentliga kontrollen på dessa områden har ökat liksom kraven på samordning av kontrollen.
Den behandling av personuppgifter som ska äga rum i det föreslagna djurskyddskontrollregistret är nödvändig för att uppgifter som utgör en rättslig skyldighet ska kunna utföras och även myndighetsutövande uppgifter.
Förutsättningarna för behandlingen av personuppgifter i registret ska enligt förslaget regleras i lag och förordning.
Skadestånd
Bestämmelser om skadestånd finns i 48 § personuppgiftslagen. Paragrafen gäller endast skadestånd vid behandling av personuppgifter i strid med bestämmelser i personuppgiftslagen. Skadestånd enligt denna bestämmelse kan inte utgå vid brott mot bestämmelser i s.k. särskilda registerförfattningar som enligt 2 § personuppgiftslagen gäller framför personuppgiftslagen. Det torde i sådana fall krävas en uttrycklig hänvisning i de särskilda
77
Bilaga 1 Ds 2008:76
registerförfattningarna till skadeståndsbestämmelserna i personuppgiftslagen.
Det är inte motiverat med särskilda skadeståndsbestämmelser i den aktuella registerförfattningen, varför denna istället bör innehålla en hänvisning till skadeståndsbestämmelserna i personuppgiftslagen.
Folkbokföringen och annan registrering av befolkningen
Enligt 7 kap 15 § första stycket 1. sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Som exempel på när det kan finnas särskild anledning att vägra utlämnande av en adress nämns i förarbetena att adressen har blivit spärrad på grund av befarad personförföljelse.
Regeringen har med stöd av 7 kap 15 § första stycket sekretesslagen, i 1 b § sekretessförordningen (1980:657), föreskrivit att sekretess motsvarande folkbokföringssekretessen ska gälla i vissa uppräknade verksamheter. För att ett sekretesskydd för uppgifter om registrerade enskildas personliga förhållanden ska kunna åstadkommas genom ett införande av registret i sistnämnda bestämmelse krävs att registreringen avser en betydande del av befolkningen. Vad som avses med detta begrepp är inte närmare angivet i lagen. Enligt förarbetena till vissa ändringar i sekretesslagen är tanken dock att uppgifter i sådana register som det ligger nära till hands att söka i efter t.ex. en adress, ska kunna omfattas av sekretess.
78
Bilaga 1
Socialstyrelsens register över hälso- och sjukvårdspersonal och det centrala hundregistret är införda i 1 b § sekretessförordningen. Vid tidpunkten för bedömningen av huruvida registreringen avsåg ”en betydande del av befolkningen” uppgick antalet registrerade i registret över hälso- och sjukvårdspersonal enligt uppgifter från Socialstyrelsen till ca 250 000 personer. Antalet hushåll som hade hund uppgick vid denna tidpunkt till ca 800 000 stycken.
Även om det i dagsläget är ovisst hur många djurhållare och andra kontrollobjekt som kommer att registreras i ett djurskyddskontrollregister, finns det anledning att anta att de på sikt kommer att uppnå ett betydande antal. Därför bör djurskyddskontrollregistret omfattas av sekretessen i 7 kap 15 § sekretesslagen. Registret bör därför tillföras den uppräkning av register som finns i 1 b § sekretessförordningen.
Behandling av personuppgifter i strid mot personuppgiftslagen
Sekretess gäller enligt 7 kap 16 § sekretesslagen för personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Bestämmelsen har i rättspraxis kommit att tillämpas främst då företag begärt ut bl.a. adressregister för marknadsföringsändamål. Bestämmelsen i 10 § f. personuppgiftslagen blir härvid tillämplig. Enligt denna bestämmelse får personuppgifter behandlas utan samtycke om behandlingen är nödvändig för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. I vilka fall företags kommersiella intressen väger över de registrerades ideella intresse av att få ha sina personuppgifter i fred får enligt Datalagskommittén avgöras efter en helhetsbedömning. När det särskilt gäller direkt marknadsföring bör vid intresseavvägningen
79
Bilaga 1 Ds 2008:76
kunna beaktas den registrerades ovillkorliga rätt att motsätta sig behandlingen. Intresset hos de registrerade som inte har motsatt sig behandling av personuppgifter för direkt marknadsföring kan ofta antas väga ganska lätt i jämförelse med persondataansvariges kommersiella intressen. Förfrågningar om uppgifter ur djurskyddskontrollregistret för marknadsföringsändamål kan komma att aktualiseras, bl.a. från foderföretagare.
Sekretess för statliga myndigheter i deras kontrollverksamhet m.m.
Enligt 8 kap 6 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om:
• enskilds affärs- eller driftsförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs,
• andra ekonomiska och personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.
Regeringen har i 2 § sekretessförordningen jämte bilagan till sekretessförordningen, med stöd av 8 kap. 6 § sekretesslagen, föreskrivit om sekretess för verksamhet som avser bl.a. utredning, tillståndsgivning eller tillsyn enligt lagstiftningen om djurskydd. Omfattningen av sekretessen enligt dessa bestämmelser är begränsad till att omfatta utredning, tillståndsgivning eller tillsyn etc. som statliga myndigheter bedriver avseende näringslivet. Utanför tillämpningsområdet för denna bestämmelse faller sålunda utredning, tillståndsgivning eller tillsyn etc. som en kommun bedriver och sådan verksamhet som riktar sig mot enskilda fysiska personer.
80
Bilaga 1
För sådan tillsynsverksamhet som utövas av en kommun finns en mer begränsad sekretessbestämmelse i 8 kap. 7 § sekretesslagen (se nedan).
Utöver bestämmelsen i 8 kap. 6 § finns en bestämmelse i 4 kap. 1 § sekretesslagen om sekretess för uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för bl.a. inspektion som myndighet har att företa, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs.
[…]
Behov av utökad sekretess för försöksdjursverksamhet
Försöksdjursverksamhet utgör ett område där det finns anledning att befara att personer knutna till verksamheten kan riskera att utsättas för hot eller andra trakasserier. I den mån registerförfattningen omfattas av sekretess enligt 7 kap 15 § sekretesslagen kommer uppgifter om enskilds personliga förhållanden att omfattas av det sekretesskydd som det aktuella stadgandet kan erbjuda, dvs. uppgifterna får lämnas ut om det inte av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men av att uppgiften röjs. Mot bakgrund av den risk som föreligger för dessa verksamhetsutövare anser Jordbruksverket och Djurskyddsmyndigheten att personuppgifter knutna till dessa verksamheter bör tillmätas ett ökat sekretesskydd. Jordbruksverket och Djurskyddsmyndigheten föreslår att detta görs genom ett tillägg i 7 kap 15 § sekretesslagen där ett s.k. omvänt skaderekvisit används.
Om sekretessreglerna inte kan ändras för registrering av försöksdjursanläggningar bör man överväga att inte föra in uppgifter från försöksdjursregistren i djurskyddskontrollregistret.
Sammanfattning av behov av ändringar i sekretesslagen
81
Bilaga 1 Ds 2008:76
Sammanfattningsvis bör ett införande av djurskyddskontrollregistret föranleda följande ändringar i sekretesslagen:
• djurskyddskontrollregistret tas med i den förteckning i 1 b § sekretessförordningen som avser register där en betydande del av befolkningen registreras samt
• sekretesskyddet för uppgifter om enskilds personliga förhållanden inom verksamhet som avser uppfödning och användning av försöksdjur förstärks genom en särskild reglering där ett omvänt skaderekvisit används.
Reglering av ett djurskyddskontrollregister
När det gäller själva djurskyddskontrollregistret bör ändamålet med registret och vem som ansvarar för det m.m. regleras i en särskild författning. Mot bakgrund av att ett djurskyddskontrollregister kommer att innehålla ett stort antal registrerade samt att uppgifter hämtas från andra register med något andra ändamål för att samköras i ett djurskyddskontrollregister bör registret regleras i lag.
En reglering i lag kan ske på två sätt. Djurskyddskontrollregistret skulle kunna regleras direkt i djurskyddslagen, i anknytning till bestämmelserna om kontroll, i kombination med utförligare bestämmelser i förordning. Det andra alternativet, vilket är det sätt som Jordbruksverket och Djurskyddsmyndigheten förespråkar, är en reglering av registret i en särskild lag om ett djurskyddskontrollregister samt kompletterande bestämmelser i en särskild förordning.
En lag om ett djurskyddskontrollregister bör bl.a. innehålla följande:
• att ett djurskyddskontrollregister ska föras av
Jordbruksverket,
• ändamålet med registret,
• huvudgrupperna av uppgifter som får registreras, dvs. uppgifter om kontrollobjekt, djurhållare och djurslag,
• vem som är personuppgiftsansvarig,
• vilka som ska ha tillgång till registret,
82
Bilaga 1
• rapporteringsskyldighet för operativa kontrollmyndigheter om djurskyddskontroller samt
• bemyndiganden för regeringen och myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om registrets innehåll och användning.
I en förordning bör sedan kompletterande bestämmelser till lagen finnas, bl.a. bestämmelser om en skyldighet för vissa myndigheter att lämna uppgifter till djurskyddskontrollregistret om bland annat djurhållare, andra kontrollobjekt och djur, men även uppgifter om djurskyddskontrollen. Jordbruksverket bör ges en föreskriftsrätt som närmare reglerar vilka uppgifter som operativa kontrollmyndigheter ska registrera in i registret vad avser kontrollen.
Tillgång till uppgifter i andra myndigheters register
De register varifrån uppgifter ska hämtas till djurskyddskontrollregistret regleras på olika sätt. Det är vanligt att bestämmelser om förande av register finns i EG-förordningar som sedan kompletteras av bestämmelser i lagar, regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter. Regleringen av de aktuella registren ser dock lite olika ut.
För att garantera ett uppgiftslämnade till registret bör skyldigheten för andra myndigheter att lämna uppgifter till Jordbruksverket regleras i en författning.
De myndigheter som för närvarande är aktuella för ett sådant uppgiftslämnande är Livsmedelsverket, Fiskeriverket och Sametinget. Även länsstyrelser och kommuner bör åläggas att lämna uppgifter om djurhållare och andra kontrollobjekt på djurskyddsområdet som kan finnas lokalt förtecknande ute på respektive länsstyrelse och kommun, som t.ex. uppgifter om vilthägn, zoobutiker, cirkusar, etc.
En bestämmelse om sådan uppgiftsskyldighet bör innebära att Livsmedelsverket, Fiskeriverket, Sametinget, länsstyrelser och kommuner är skyldiga att tillhandahålla sådana uppgifter till djurskyddskontrollregistret som avser djurhållare, andra
83
Bilaga 1 Ds 2008:76
kontrollobjekt enligt djurskyddslagstiftningen, djur samt de andra uppgifter som Jordbruksverket kan behöva för att uppfylla ändamålen med djurskyddskontrollregistret. En begränsning av uppgiftsskyldigheten bör följa av den författning som ska reglera djurskyddskontrollregistret.
Tillgången till uppgifter i djurskyddskontrollregistret
Tanken med djurskyddskontrollregistret är att samtliga kontrollmyndigheter på djurskyddsområdet ska ha tillgång till samtliga uppgifter i ”grundregistret” över djurhållare och andra kontrollobjekt. Jordbruksverket och Djurskyddsmyndigheten har inte ansett att någon begränsning behövs utan att det tvärtom är fördelaktigt om samtliga kontrollmyndigheter har tillgång till samtliga uppgifter bl.a. då djurhållare och andra kontrollobjekt flyttar mellan olika kontrollmyndigheters geografiska ansvarsområden. Då uppgifterna i ”grundregistret” över djurhållare och andra kontrollobjekt inte kommer att vara av känslig karaktär har det inte ansetts föreligga några hinder mot detta av integritetsskäl. Uppgifter om djurskyddskontroller ska emellertid inte vara tillgängliga mellan olika kontrollmyndigheter. Dock bör varje länsstyrelse, i egenskap av regional kontrollmyndighet på djurskyddsområdet, ha tillgång till uppgifter som avser det egna länet. Detta bör styras av olika behörigheter inom den del av systemet som hanterar uppgifter om djurskyddskontroller och som utgör stöd för den operativa kontrollverksamheten.
Förslag till lag om djurskyddskontrollregister
Allmänna bestämmelser 1 § För den offentliga kontrollen av efterlevnaden av djurskyddslagen (1988:534), de EG-förordningar som kompletteras av lagen, djurskyddsförordningen (1988:539) och de föreskrifter som har meddelats med stöd av djurskyddslagen eller
84
Bilaga 1
djurskyddsförordningen, ska det finnas ett djurskyddskontrollregister.
Djurskyddskontrollregistret förs av Jordbruksverket.
Registrets innehåll och ändamål 2 § Djurskyddskontrollregistret ska innehålla uppgifter om djurhållare, andra kontrollobjekt enligt djurskyddslagen, djur samt uppgifter om djurskyddskontroller.
Registret får inte innehålla uppgifter om lagöverträdelser eller uppgifter som är känsliga enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204).
Med kontrollobjekt avses en fysisk eller juridisk person som berörs av djurskyddslagen.
3 § De statliga myndigheter och kommuner som ansvarar för djurskyddskontrollen enligt 24 § djurskyddslagen ska ha åtkomst till djurskyddskontrollregistret vad avser uppgifter om djurhållare och andra kontrollobjekt samt djur.
Uppgifterna i registret får användas av de myndigheter som anges i första stycket i deras verksamhet för planering, kontroll, tillståndsgivning, administration, rapportering, uppföljning och andra åtgärder enligt författningar på djurskyddsområde samt på området för tvärvillkorskontroller inom EU:s stödadministration.
Uppgiftslämnande 4 § Länsstyrelser och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska till djurskyddskontrollregistret lämna uppgifter om djurhållare, andra kontrollobjekt, djur och om djurskyddskontrollen.
Personuppgiftsansvar m.m. 5 § Jordbruksverket är personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen för den behandling av personuppgifter som äger rum i djurskyddskontrollregistret.
85
Bilaga 1 Ds 2008:76
6 § När personuppgifter behandlas i registret gäller personuppgiftslagen om inte avvikande bestämmelser meddelas i denna lag eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag.
Bemyndiganden 7 § Regeringen får meddela bestämmelser, vid sidan av vad som anges i 2 och 3 §§, om ändamålen med behandlingen av personuppgifter i djurskyddskontrollregistret, skyldighet för statliga myndigheter och kommuner att lämna uppgifter till registret samt vilka myndigheter och andra som ska ha åtkomst till registret.
8 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får föreskriva om vilka uppgifter som får registreras beträffande djurhållare, andra kontrollobjekt, djur och uppgifter om djurskyddskontroller samt hur uppgiftsskyldigheten närmare ska fullgöras.
Rättelse och skadestånd
9 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag.
Förslag till förordning om djurskyddskontrollregister
1 § Livsmedelsverket, Fiskeriverket, Sametinget, länsstyrelserna och kommunerna ska till Jordbruksverket lämna följande uppgifter för införande i djurskyddskontrollregistret
1. uppgifter om djurhållare, 2. uppgifter om andra kontrollobjekt enligt djurskyddslagstiftningen än som anges under 1.
3. uppgifter om djur,
86
Bilaga 1
4. de andra uppgifter Jordbruksverket kan behöva för att uppfylla ändamålen med djurskyddskontrollregistret.
2 § Kommunerna och länsstyrelserna ska till Jordbruksverket lämna uppgifter om djurskyddskontrollen enligt vad Jordbruksverket närmare föreskriver.
3 § För djurhållare och andra kontrollobjekt får följande uppgifter ingå i djurskyddskontrollregistret. Verksamhetens art, namn, personnummer, organisationsnummer, adress, telefonnummer produktionsplatsnummer eller annat identifikationsnummer, fastighetsbeteckning, koordinater för fastighet, fastighetsadress, kommun, län och församling.
Härutöver får sådana uppgifter registreras beträffande djurhållare och andra kontrollobjekt som behövs för att uppfylla registrets ändamål.
Beträffande djur får sådana uppgifter registreras som behövs för att uppfylla registrets ändamål.
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter för komplettering och verkställande av djurskyddskontrollregistret.
87
Remissförteckning
Hovrätten för Nedre Norrland, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Norrbottens län, Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Generalläkaren, Totalförsvarets forskningsinstitut, Smittskyddsinstitutet, Ekonomistyrningsverket (ESV), Statskontoret, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Karolinska Institutet, Lunds universitet, Umeå universitet, Statens jordbruksverk, Livsmedelsekonomiska institutet, Statens veterinärmedicinska anstalt, Livsmedelsverket, Fiskeriverket, Sametinget, Sveriges lantbruksuniversitet, Naturvårdsverket, Konkurrensverket, Verket för näringslivsutveckling (Nutek), Lidingö kommun, Stockholms kommun, Östhammars kommun, Kinda kommun, Mjölby kommun, Söderköpings kommun, Värnamo kommun, Hultsfreds kommun, Mörbylånga kommun, Torsås kommun, Bjuvs kommun, Kristianstads kommun, Perstorps kommun, Varbergs kommun, Falköpings kommun, Orusts kommun, Partille kommun, Skövde kommun,
89
Bilaga 2 Ds 2008:76
Vänersborgs kommun, Forshaga kommun, Sunne kommun, Fagersta kommun, Kungsörs kommun, Borlänge kommun, Gävle kommun, Åre kommun, Dorotea kommun, Haparanda kommun, Pajala kommun, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenska Samernas Riksförbund, Djurens Rätt, Lantbrukarnas Riksförbund, Näringslivets Regelnämnd, Cirkusakademien, Djurens Vänners Riksorganisation, Djurskyddet Sverige, Djurskyddsinspektörernas Riksförening, Familjejordbrukarnas Riksförbund, Fiskhälsan FH AB, Förbundet Sveriges Småbrukare, Gröna Näringens Riksorganisation, Göteborgs djurförsöksetiska nämnd, Hushållningssällskapens Förbund, Kommunalarbetareförbundet, Kött och Charkföretagen, Läkemedelsindustriföreningen, Länsveterinärföreningen, Nationella Stiftelsen för Hästhållningens Främjande, Naturvetareförbundet, Renägarförbundet, Ridskolornas Riksorganisation, Svensk Fågel Service AB, Svensk Mjölk, Svenska Brukshundklubben, Svenska Djurhälsovården, Svenska Djurparksföreningen, Svenska Djurskyddsföreningen, Svenska Hästavelsförbundet, Svenska Kennelklubben, Svenska Ridsportförbundet, Svenska Travsportens Centralförbund, Sveriges Grisproducenter, Sveriges Kattklubbars Riksförbund, Sveriges Nötköttsproducenter, Sveriges Pälsdjursuppfödares Riksförbund, Sveriges Småskaliga Kontrollslakterier, Sveriges Veterinärförbund, Veterinärer i Sverige, Yrkesföreningen Miljö och Hälsa samt Zoobranschens Riksförbund.
90