Prop. 1986/87:135
om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m.
Regeringens proposition
1986/87: 135 om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)
&? ww tat
Prop. m.m. 1986/87: 135
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 19 mars 1987.
Pa regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Birgitta Dahl
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås vissa ändringar i miljöskyddslagen (1969:387) i syfte att stärka miljöintresscna och förenkla hanteringen av miljöskydds— ärenden. Förslagen innebär bl.a. att tillsynsmyndigheternas befogenheter att besluta om förbud och förelägganden i fråga om icke tillständsgiven verksamhet utvidgas. Förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall utgå ändras i syfte att lätta naturvårdsverkets bevisbörda. Vidare förstärks miljöskyddsintressena i samband med byggande av allmän väg genom införande av krav på miljökonsekvensbeskrivning i väglagstiftningen. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den ljuli 1987.
Propositionens lagförslag 1 Förslag till
Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)1 dels att 1, 8, 10, 40. 43. 44 a. 45 och 52 åå skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer. 39a. 41 a och 64 åå. samt närmast före 645 en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
ts":
Denna lag är tillämplig på
1. utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- drag, sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark. av vattendrag. sjö eller annat vat- tenområde eller av grundvatten.
3. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö- ra störning för omgivningen genom luftförorening, buller. skakning. ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.
Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller in- verkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning, varom särskil- da bestämmelser gäller.
Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller be- träffande elektriska och magne- tiska verkningar av en elektrisk an- läggning. varom särskilda bestäm- melser gäller.
Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.
85
Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse. kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt ut- släppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark. byggnad
' Lagen omtryckt I98|:42(). : Senaste lydelse 1984: 912.
Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse. kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt ut- släppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark, byggnad
IJ
Nuvarande lydelse
eller anläggning i vattendrag, sjö el- ler annat vattenområde. om det kan ske utan oskäligt intrång för inneha- vare av fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutet meddelats el- ler för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avlopps- vatten.
Föreslagen lydelse
eller anläggning i vattendrag. sjö el- ler annat vattenområde eller så att mark-eller grundvatten kan förore- nas, om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik el- ler inrättning som anlagts innan be- slutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avloppsvatten.
10.5
Regeringen får meddela föreskrifter om att 1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas. 2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp- pas ut,
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp så att vattendrag, sjö eller annat vattenområde kan förorenas,
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp så att mark. vattendrag. sjö eller annat vattenområde eller grundvat- ten kan förorenas,
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.
39125
En til/s_vnsntyndighet skall, om det behövs, med stöd av 43 å andra stycket meddela föreläggande om undersökning och kontroll av miljö- farlig" verksamhet och dess verk- ningar enligt ett särskilt kontroll- program.
40.5
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så- dant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för att la- gens bestämmelser skall efterlevas. l brådskande fall eller när det i öv- rigt finns särskilda skäl får föreläg- gandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rät- telse inte kan vinnas genom råd.
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag. får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så- dant försiktighetsmått eller förbud som behövs för att" lagens bestäm- melser skall efterlevas. ] bråds- kande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först se- dan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd.
'l'illståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.
'...)
Nuvarande lydelse
Om en tillståndshavarc åsidosät— ter villkor som angivits i tillstånds- beslutet, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans be- kostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
Föreslagen lydelse
Om en tillståndshavare åsidosät- ter villkor som angivits i tillstånds- beslutet, får en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse.
[ beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.
41:16
Om någon underlåter att iaktta vad som ltar angivits i ett föreläg- gande enligt 40 f_lörsta stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut eller bryter mot förbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 405 andra stycket eller 415, får en tillsyns- myndighetförordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsätt- ningar att meddela ett föreläggan- de enligt 40 åförsta stycket. får ett sådant förordnande ges utan att fö- reläggande har meddelats. om en tillsynsmyndighet med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rät- telse hör ske utan dröjsmål.
43.5
Kan verksamheten vid en anlägg- ning befaras vara miljöfarlig. är in- nehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen.
Om verksamheten vid en anlägg— ning kan befaras vara miljöfarlig. är innehavaren skyldig att på begäran lämna en tillsynsmyndighet behöv- liga upplysningar om anläggningen. En til/s_vnsmyndighet får förelägga innehavaren att lämna sådana upp- lysningar.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga un- dersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighct kan i stället. om det finnes lämpligare. föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att
göra undersökningen.
Det åligger den som utövar verk— samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten fast- ställer.
Det åligger den som utövar verk- samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra meningen med be- lopp som tillsynsmyndigheten fast- ställer.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vite.
] beslut om föreläggande enligt första och andra styckena får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.
44aå4 Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälsoskyddsnämndcn att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Tillsyn av sådan miljöfarlig verk- samhet som utövas av försvars- makten får inte utövas av miljö- och ltåls(.tskyddsnämnden.
4555. Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
]. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av _8, 23 eller 41 5 eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 & tredje
stycket.
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 ä,
3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av Sas" andra stycket. 17.5", 18% första stycket. 19—21 &, 21 ä å andra stycket, 23—25. 27 s". 29 å andra stycket eller 41 ä.
4. underlåter attfullgöra vad som åligger honom enligt 43å första stycket eller i ansökan eller annan handling sorti avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lättt- nar t-tederhörande myndighet orik- tiga uppgifter rörande ett förhål- lande av betydelseför prövning av en fråga om tillstånd eller för till- synen.
l ringa fall döms inte till ansvar.
3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av Sää andra stycket. 18%? första stycket. 19—21 &. 21 aå andra stycket. 23—25. 27 &. 29.5 andra stycket eller 41 ä.
4. underlåter att iaktta föreläg- gande soni ltar meddelats med stöd av 4335 första stycket eller andra stycketförsta meningen.
5. iansökan eller anttan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som ltar meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö- rande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydel- se för prövning av en fråga om till- stånd ellerför tillsynen.
Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar en- ligt första stycket för gärning som omfattas avföreläggatu'let.
Till ansvar enligt första stycket döms inte. om ansvar för gärningen kan
ädömas enligt brottsbalken.
* Senaste lydelse 1983: 296. 5 Senaste lydelse 1984:912.
U|
Nuvarande lydelse Föreslagwn lydelse
525
En särskild avgift (miljöskydds- avgift) skall utgå, om en föreskrift som avses i 45 5 första stycket 1—3 har överträtts och överträdelsen har medfört dels ekonomiska förde- lar för den som utövar den miljöfar- liga verksamheten. dels betydande störningar för mngivningen eller riskjör sådana störningar.
Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.
En särskild avgift (miljöskydds- avgift) skall utgå. om en föreskrift som avses i 45 & första stycket 1—3 har överträtts och överträdelsen har medfört betydande ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten.
Miljöskyddet i totalförsvaret
645Q
Regeringen får, i den utsträck- ning det på grund av rådande sär- skilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela _Rireskrifter för totalför- svaret st)m avvikerfrån denna dag.
1. Denna lag träder i kraft den ljuli 1987. 2. I fråga om överträdelser som har skett före ikraftträdandet gäller 45 & första stycket 4 och 525 i sin äldre lydelse.
2. Förslag till
Lag om ändring i väglagen (1971: 948)
Härigenom föreskrivs att 15 och 16 ss väglagen (197lz948) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 s' För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.
l arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö- randet av väghyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla de upp- gifter som i övrigt behövs för att genomföra företaget.
jökonsekvensbeskrit'ning
l arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö- randet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla en mil- öeh de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra företaget.
En miljökunsekvensbeskrivning skall innehålla en redovisning av de väntade miljt'ieffekterna samt för- slag till erforderliga skyddsåt- gärder eller andra försiktighets- mått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.
16 53
Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets ut- formning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsent- ligt intresse i saken.
Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets ut- formning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsent- ligt intresse i saken. Samråd skall alltid ske med de naturvårdsmyn— digheter som berörs.
Förfarandet enligt första stycket får efter omständigheterna förenklas i fråga om en arbetsplan för väg. som enligt detaljplan skall ingå i allmän plats eller som är förutsatt i områdesbestämmelser.
Avser arbetsplan endast ombyggnad av väg. får förfarandet enligt första stycket efter omständigheterna förenklas med iakttagande av att ägare till en fastighet. av vilken mark skall tas i anspråk. alltid skall beredas tillfälle att yttra sig. Detta skall även tillämpas på en arbetsplan som innefattar endast ändring av planen för ett vägbyggnadsföretag som ännu ej är färdig- ställt.
Denna lag träderi kraft den ! jtili 1987.
' Med nuvarande lydelse avses den i prop. 1985/86: 118 föreslagna lydelsen. : Med nuvarande lydelse avses den i prop. 1985t'86: 118 föreslagna lydelsen.
Hänvisningar till S2
- Prop. 1986/87:135: Avsnitt 7
Prop. 1986/87: 135
Miljö- och energidepartementet Prop.
. . .. 1986/87: 135 Utdrag ur protokoll Vid regertngssammantrade den 19 mars 1987
Närvarande: statsministern Carlsson. ordförande. och statsråden Sigurd- sen, Gustafsson. Leijon. Peterson, S. Andersson. Göransson. Gradin. Dahl. Holmberg, Hellström. Wickbom. Johansson. Lindqvist. G. Anders- son. Lönnqvist
Föredragande: statsrådet Dahl
Proposition om ändringi miljöskyddslagen (1969: 387") m.m.
1. Inledning
] betänkandena (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten och (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd II har miljöskyddsutredningen ( fd vat- tenrättsdomaren Lennart af Klintberg. ordförande. riksdagsledamötcrna Per Olof Håkansson. Kjell A. Mattsson och Maj-Britt Theorin, samt förut- varande riksdagsledamöterna Tage Adolfsson. Lars-Åke Larsson och Tor- kel Lindahl) lämnat förslag till ändringar i bl. a. miljöskyddslagen (1969: 387). ML.
Betänkandena har remissbehandlats.
Vissa av förslagen i Ds Jo 1983: 1 har föranlett lagstiftning (prop. 1984/85:10. JoU 1(). rskr. 30). Jag tar nu upp vissa av utredningens övriga förslag till närmare behandling. Andra frågor fordrar fortsatta övervägan- den. En sammanfattning av utredningens betänkande Bättre miljöskydd ll i de delar som slutligt behandlas i förevarande proposition bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga ]. Till protokollet i detta ärende bör. i dessa delar, också fogas de lagförslag som läggs fram i betänkandena som bilaga 2 och 3 och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 4 och 5.
Statens naturvårdsverk har genom skrivelser till jordbruksdepartemen- tet den 6juli 1984. den 4dccembcr 1985 och den 15 april 1986 föreslagit vissa ändringar i ML.
Skrivelserna har remissbehandlats. Vissa av naturvärdsverkets förslag till ändringar i ML avserjag att behandla i detta sammanhang. Naturvårds- verkets lagförslag i hithörande delar bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6 och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 7.
Regeringen beslutade den 5 mars 1987 att inhämta lagrådets yttrande över ett inom miljö- och energidepartementet upprättat förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387) m.m. Lagförslaget och lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 8 och 9. Lagrådet har i sitt yttrande framfört vissa förslag till ändringar i det remitterade lagförslaget. Jag återkommer till lagrådets yttrande i special- motiveringen.
2 Allmän motivering
2.1. Allmänna utgångspunkter
Miljöskyddet har under 70- och 80-talcn blivit en allt viktigare samhälls— uppgift. Åtgärder för att skydda miljön har fortlöpande vidtagits. Bland de åtgärder som har vidtagits under de allra senaste åren kan här nämnas de åtgärder för förbättrad kemikaliekontroll som riksdagen beslutat är 1985 (prop. 1984/85: 118, JoU30. rskr.340). Vidare kan nämnas det program mot luftföroreningar och försurning för att minska utsläppen av försurande ämnen och minska skadeverkningarna av försurningen som har lagts fram (prop. 1984/85: 127, JoU 28, rskr. 275) och de skärpta avgasreningskrav för personbilar som riksdagen nyligen har beslutat om (prop. 1986/87z56, JoU 7. rskr. 106). Dessutom bör nämnas att regeringen har vidtagit eller förberett ett flertal åtgärder för att komma till rätta med de problem som användningen av asbest i olika sammanhang har medfört.
Lagstiftningen är ett viktigt instrument för miljövärdsarbetet. Den vikti- gaste lagen är ML. som har varit i kraft sedan den 1 juli 1969. ML har starkt bidragit till väsentliga förbättringar av tillståndet i miljön. Långtgä- ende åtgärder har vidtagits för rening av komtnunalt avloppsvatten. Alla större industrier i Sverige som bedriver miljöfarlig verksamhet torde nu vara prövade enligt ML. Inom åtskilliga områden har stora utsläppsminsk- ningar uppnåtts. Då miljöskyddsutredningen tillsattes år 1976 var en av utredningens viktigaste uppgifter att göra en översyn av lagen.
Utredningens första förslag ledde till en omfattande revidering av lagen är 1981 (prop. l980/81:92. JoU 21. rskr. 273). Bl.a. innebar översynen betydande ändringar i tillständs- och tillsynsorganisationen.
Miljöskyddsutredningen har i de nu aktuella betänkandena lagt fram ytterligare förslag i syfte att göra miljöskyddet effektivare.
Viktiga förutsättningar för att miljöskyddet skall fungera är dels att lagstiftningen lämnar tillräckligt utrymme för ingripande då det behövs. dels att tillsynsorganisationen fungerar tillfredsställande. I samband med 1981 års revidering av ML vidtogs vissa åtgärder för att förstärka miljötill- synen. Enligt vad som framkommit av rapporter av naturvårdsverket (Naturvärdsverkcts rapport 3087 Tillsynskampanj för järn- och stålindu- strin) och riksrevisionsverket (revisionsrapport Dnr 1984z933 Miljö- skyddslagens tillämpning —— granskning utifrån regional nivå) fungerar emellertid tillsynen inte tillfredsställande. Betydande förbättringar behövs i det avseendet.
Tillsynen enligt ML bygger i stor utsträckning på ett samspel mellan företagen och tillsynsmyndighctcrna. där företagens kontroll av den egna verksamheten, egenkontrollcn. utgör ett mycket viktigt inslag. Egenkon— trollen. som innebär att företagaren själv kontrollerar bl.a. att gällande villkor för verksamheten följs. styrs av ett kontrollprogram som fastställs av myndigheterna individuellt för verksamheten. Viktiga led i myndighe— ternas tillsyn är att granska kontrollrapporter frän företagen och att se till att besiktningar utförs samt att genomföra inspektioner.
Av grundläggande betydelse för tillsynen är givetVis de Villkor som miljöskyddsmyndigheterna fastställer för en miljöfarlig verksamhet. Vill-
korens utformning har emellertid visat sig kunna utgöra problem. Framför allt villkoren i äldre tillståndsbeslut är många gånger svårtolkade och dåligt anpassade till de praktiska kontrollmöjligheterna. På senare tid har ökad uppmärksamhet ägnats åt utformningen av villkoren bl. a. från kontroll- synpunkt. Inom naturvårdsverket pågår också ett arbete med att ta fram allmänna råd för att underlätta bl. a. länsstyrelsernas arbete med villkors- skrivningen. Ett förslag till sådana råd har utarbetats och nyligen varit föremål för remissbehandling. I sitt förslag framhåller verket bl.a. vikten av att villkoren utformas så att det är möjligt att kontrollera att de efter- levs. Det arbete som således pågår för att förbättra utformningen av villkoren i det angivna hänseendet är enligt min mening viktigt. Det bör på sikt kunna leda till en klar förbättring av tillsynsmöjligheterna.
En stor del av myndigheternas tillsynsarbete enligt ML bygger. som jag nyss framhöll. på företagens egenkontroll. Skall tillsynen fungera är det viktigt. inte bara att villkoren är kontrollerbara utan också att egenkontrol- len får en lämplig utformning. Kontrollprogrammen utgör således en myc- ket viktig del i tillsynsarbetet. Saknas ett kontrollprogram eller är ett sådant ofullständigt kan det innebära att ingen egentlig tillsyn eller kontroll sker.
Skall tillsynsverksamheten fungera och kunna bygga på egenkontroll måste också resultaten från egenkontrollen rapporteras till tillsynsmyn- digheten så att myndigheten får underlag för att bedöma om verksamheten bedrivs i enlighet med villkoren. Naturvårdsverket har utfärdat allmänna råd (SNV RR 1984: 1) rörande tillsyn enligt ML. innehållande bl. a. grund- läggande krav på journalföring och rapportering.
Såväl naturvårdsverkets som riksrevisionsverkets rapporter pekar på brister både i fråga om kontrollprogrammcn och i fråga om rapporteringen. Även den tillsyn som skall ske från myndigheternas sida genom besiktning- ar och inspektioner samt uppföljning av rapporter från egenkontrollen har visat sig vara bristfällig i flera fall.
De brister jag nu har redovisat pekar på att det finns ett oundgängligt behov av att förbättra de olika leden i tillsynen.
Riksrevisionsverket menar i sin rapport att tillsynsarbetet skulle kunna effektiviseras genom bättre planering och uppföljning. en mer fältinriktad tillsyn. branschkampanjer, ett konsekvent utnyttjande av ADB-system. m.fl. ändringar.
Inom naturvårdsverket pågår sedan en tid ett utredningsarbete som syftar till att komma till rätta med en del av de redovisade problemen. Tillsynskampanjen förjärn- och stålindustrin ingår som en del i det arbetet. Enligt vad som upplysts från verket är avsikten att satsa ytterligare resur- ser på sådana branschvisa tillsynskampanjcr.
Vidare pågår inom verket arbete med att ta fram ett nytt datorbaserat informationssystem för miljödata. Systemet omfattar bl. a. recipient- och utsläppskontroll och är huvudsakligen inriktat på tillsynsverksamheten. Systemet. som skall ersätta nuvarande datasystem för miljödata. det s.k. Ml-Ol-systemet, är avsett att bättre än det nuvarande systemet kunna anpassas till myndigheternas behov. Det nya systemet bör vidare ge ratio— naliseringsvinster i det löpande arbetet. Bl.a. bör det bli lättare att ta fram
bakgrundsmaterial. följa effekten av utsläpp över en tidsperiod och bear- beta inkomna data.
Fristående konsulter spelar i dag en viktig roll i miljöskyddssystemet. De anlitas bl. a. i besiktningsverksamheten av både företagen och tillsyns- myndigheterna. Inom naturvårdsverket övervägs f.n. ett system för auk- torisation av besiktningsmän och laboratorier. En auktorisation skulle innebära en kompetenskontroll och skulle i fråga om laboratorierna syfta till att höja kvaliteten på mätverksamheten och säkerställa över landet jämförbara data. Med tillgång till auktoriserade besiktningsmän och labo- ratorier borde enligt naturvårdsverket tillsynsmyndigheternas personal i fortsättningen i större utsträckning kunna utnyttjas för styrning av tillsyns- verksamheten och uppföljning av denna. Verket överväger också möjlig- heten att inom ramen för den obligatoriska kontrollen införa krav på att en av staten auktoriserad revisor skulle genomföra revision av företagets verksamhet på likartat sätt som nu sker när det gäller den ekonomiska verksamheten.
Som framgår av vadjag nu har.. anfört pågår inom naturvårdsverket flera projekt i syfte att stärka miljöskyddstillsynen. Att ett sådant arbete med att utveckla tillsynen pågår är av stor betydelse. Situationen är emellertid sådan att jag har funnit skäl att göra en övergripande översyn av hela miljövårdsorganisationen.
Regeringen har sålunda på mitt förslag beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en sådan översyn. I utredarens uppdrag ingår särskilt att ta upp problemen med bristerna när det gäller den regionala tillsynen enligt ML.
Den översyn av miljövårdsorganisationen som har inletts medför. enligt min mening. att några sådana ändringar i ML som i mera betydande omfattning kan komma att påverka arbetssituationen hos de myndigheter som skall tillämpa lagen inte nu bör vidtas. Jag återkommer senare till denna fråga. Samtidigt är det emellertid viktigt att åtgärder för att förbättra och förstärka miljöskyddet så långt möjligt vidtas utan dröjsmål. En del av de förslag som har lagts fram av miljöskyddsutredningen och naturvårds- verket bör därför genomföras redan nu. Av de frågor utredningen har tagit upp i sina betänkanden kommer jag i det följande främst att behandla förslagen beträffande förorening av mark och grundvatten (avsnitt 2.2) samt vissa av förslagen beträffande fasta traftkanläggningar (avsnitt 2.4).
Avsikten med naturvårdsverkets förslag är också att åstadkomma för- bättringari ML:s regelsystem. Förslagen syftar bl. a. till att stärka myndig- heternas tillsynsmöjligheter. Dessa förslag av verket kommer jag att be- handla i följande avsnitt. Jag kommer också att behandla verkets förslag till ändringar i påföljdssystcmet. Till viss del skulle verkets förslag i detta avseende medföra sådana ändringar i ML som. enligt vad jag nyss redovi- sat. inte nu bör genomföras med hänsyn till den pågående översynen av miljövårdsorganisationen. Jag återkommer emellertid till denna fråga.
En annan fråga som jag vill nämna och som också har samband med organisationsutrcdningen är det förslag till ändrade regler för överklagande som har lagts fram i departementspromemorian (Ds Jo l985z3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden. Detta förslag innebär sådana änd-
ringar av arbetsuppgifterna hos några av miljömyndigheterna att det inte bör genomföras innan den pågående översynen har avslutats.
Ett av miljöskyddsutredningens förslag rör skyldigheten för den som utövar miljöfarlig verksamhet att vidta återställningsätgärder. Sedan utred- ningen lade fram sitt förslag har emellertid regeringen är 1985 beslutat tillkalla en särskild utredning som skall utreda hur ett fondsystem för bl. a. återställningsåtgärdcr bör vara uppbyggt. Bakgrunden härtill är att det kan föreligga svårigheter att få den som har orsakat en skada att svara för åtgärderna. t. ex. därför att det inte går att klargöra varifrån skadan härrör eller därför att den som skall vidta åtgärden saknar möjligheter att genom- föra den. Dessa brister gör att man bör överväga ett kompletterande fondsystem som kan betala kostnaderna för återställningsåtgärdcrna i de fall detta inte kan ske på annat sätt. De frågor som jag nu har berört, dvs. ansvaret för återställningsåtgärder och omfattningen av ett eventuellt fond- system. är enligt min mening så förbundna med varandra att de bör övervägas i ett sammanhang. Miljöskyddsutredningens förslag i dessa delar bör därför inte nu tas upp till behandling.
I diSkussionen om ett fondsystem är naturligtvis finansieringsfrågan mycket viktig. I det sammanhanget kan frågan om en finansiering genom särskilda miljöavgifter. relaterade exempelvis till företagens utsläpp av olika förorenande ämnen. vara aktuell. Utsläppsrelaterade miljöavgifter har i debatten över huvud taget ansetts vara ett lämpligt alternativ till regleringar av olika slag. Jag vet att miljöavgiftsfrågan är förenad med olika komplikationer. bl.a. rättvise- och mätproblcm. men jag anser att frågan noga bör prövas. Frågan får tas upp i ett senare sammanhang.
Hänvisningar till S2-1
2.2. Förorening av mark och grundvatten
Mitt förslag: ML kompletteras med uttryckliga bestämmelser om att lagen är tillämplig också på mark- och grundvattenföroreningar och bemyndigandel för regeringen att föreskriva förprövningsskyldighet ändras så att det också omfattar verksamhet med sådana verkning- ar. Bcfogenheten för regeringen i Så ML att förbjuda vissa utsläpp av hänsyn bl.a. till naturvården utvidgas så att den omfattar inte bara ytvattenområden utan även mark- och grundvattenförorening.
Utredningens förslag: Överensstämmeri huvudsak med mitt. Därutöver har utredningen föreslagit att förbudet i 75 ML att släppa ut vissa slag av avloppsvatten i ytvattenområde skulle utvidgas till att avse också utsläpp i marken och grunden.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till eller lämnar utredningens förslag utan erinran. Några remissinstanser anför dock be- tänkligheter mot eller avstyrker förslaget att ML skall vara tillämplig på förorening av mark. Livsmedelsverket anser att besvärande kollisioner kan uppstå mellan vattenlagen. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen vid prövning av tillstånd enligt 7 & hå'tlsoskyddslagen. Flera andra remissin- stanser påpekar också att infiltration av avloppsvatten i många fall är en
normal och fullt acceptabel lösning. Andra remissinstanser påpekar att sådan spridning av urin från djurstallar och pressvatten som nu allmänt sker skulle bli förbjuden med utredningens förslag.
Skälen för mitt förslag: Generella bestämmelser till skydd för grundvat— tentillgångarna. omfattande främst en allmän aktsamhetsregel och före- skrifter om s. k. skyddsområden. finns i vattenlagen (19831291). Bestäm- melserna omfattar emellertid endast grundvattentillgängar som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för vattentäktändamäl.
ML däremot innehåller inga särskilda bestämmelser till skydd för grund- vattnet. Definitioncn i l 5 av begreppet miljöfarlig verksamhet hänför sig sålunda. vad gäller vattenföroreningsfrågorna. enbart till påverkan av yt- vatten. På samma sätt tar de särskilda bestämmelserna i ML om förbud mot utsläpp av vissa slag av avloppsvatten (7å). om befogenheter för regeringen att förbjuda utsläpp av avloppsvatten. fast ämne eller gas inom viss del av landet (8 å) och om möjlighet att införa förprövningsskyldighet i fråga om utsläpp av fast avfall eller annat fast ämne (10.5 3) sikte enbart på att motverka ytvattenförorening.
Ft'fu'orening av mark omnämns inte heller uttryckligen i ML. Den omständigheten att grundvattenfrågorna inte reglerats särskilt i ML innebär inte att risken för grundvattenförorening lämnas obeaktad vid den tillståndsprövning som sker med stöd av lagen. Enligt fast praxis tas också stor hänsyn till risken för grundvattenförorening vid prövningen enligt ML. både vid fastställandet av försiktighetsmått enligt Så och vid lokali- serings- och tillåtlighetsprövningen enligt 4 och 6 ååå.
Att vissa generella regler till skydd mot vattenförorening återfinns i vattenlagen innebär enligt utredningen inte att man kan avstå från att behandla vattenföroreningsfrågorna vid tillämpningen av ML. Många av de svåraste vattenföroreningsproblemen kan inte bemästras med det slag av generella skyddsföreskrifter som vattenlagen innehåller. I stället be- hövs en individuell prövning av det slag som ML ger möjlighet till både av frågan om erforderliga skyddsåtgärder och av risken för oaceceptabla skadeverkningar. Utredningen anser att det är en brist i ML att lagen inte uttryckligen behandlar grundvattenfrågorna. Utredningen har därför före- slagit att ML kompletteras med bestämmelser till skydd mot förorening av mark och grundvatten. Utredningens förslag innebär dels att ] % ML kompletteras så att verksamhet som kan medföra förorening av mark och grundvatten omfattas av definitionen av miljöfarlig verksamhet. dels att bestämmelserna i 7 och Såå samt 105 punkt3 utvidgas så att mark och grundvatten behandlas lika som ytvatten.
Förslagen har i allmänhet fått ett positivt mottagande eller lämnats utan erinran av remissinstanserna.
Även jag anser att det är en brist att inte mark- och grundvattenfrågorna uttryckligen tas upp i ML. eftersom särskilt i tillsynssammanhang avsak- naden av bestämmelser. som utredningen har påpekat. har föranlett osä- kerhet i fråga om myndigheternas behörighet att ingripa. Liksom tttred- ningen anser jag därför att bestämmelserna om ML:s tillämplighet bör kompletteras i det angivna hänseendet. I anslutning härtill bör också bemyndigandet för regeringen i 10 & ML att föreskriva förprövningsplikt.
som utredningen föreslagit. utvidgas så att det omfattar sådan verksamhet.
Utöver en komplettering av lagens tillämpningsområde och bestämmel- serna om förprövningsplikt har utredningen föreslagit att mark- och grund- vattenförorening skäll jämställas med ytvattenförorening i 7 och 8 st ML.
Enligt 7 5 får avloppsvatten av vissa slag inte släppas ut i ytvattenom- råde om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Förbudet omfattar bl. a. avloppsvatten från vattenklosett och från tätbebyggelse som ej har undergått längre rening än slamavskiljning, pressaft från siloan- läggning och urin från djurstall.
Några remissinstanser har invänt att pressaft och urin från djurstallar regelmässigt sprids på marken som ett led i normal jordbruksdrift. En del har också invänt att problemen med avloppsvatten framför allt inom fri- tidsbebyggelse har lösts genom markinftltration. att detta i de flesta fall är en fullt acceptabel lösning och att lagen därför inte bör innehålla något principiellt förbud mot detta. Jag delar den uppfattningen. Att utvidga förbudet i 7 :$. såsom utredningen har föreslagit, så att det blir förbjudet att släppa ut sådant avloppsvatten också på marken eller i grunden skulle enligt min mening föra för långt. I stället får det anses tillräckligt att sådana utsläpp omfattas av de allmänna reglerna i ML. ] den mån grundvattnet behöver skydd som vattentäkt kan också bestämmelser om skyddsområde meddelas med stöd av vattenlagen. Dessutom gäller att avloppsanordning. om en vattentoalctt är ansluten till anordningen, i princip kräver tillstånd enligt 7s hälsoskyddslagen (1982: 1080).
Däremot anser jag. liksom utredningen. att bemyndigandet i 85 ML för regeringen att av hänsyn till naturvårdsintresset eller annat allmänt intres- se förbjuda vissa utsläpp i ytvatten bör utvidgas till att avse också utsläpp som kan orsaka mark- eller grundvattenförorening. Det torde i och för sig, som utredningen har anfört. knappast finnas något behov av att kunna tillämpa ifrågavarande fridlysningsbestämmelse endast på utsläpp som kan orsaka sådana föroreningar. Däremot kan det ibland vara motiverat att kombinera en fredning av ett ytvattenområde med ett förbud mot sådana utsläpp som kan förorena marken eller grundvattnet. Risk finns annars att en fredning av ytvattenområdet får till följd att avloppsvatten i ökad omfattning infiltreras i marken. I likhet med vad som gäller i fråga om ytvattenområde bör förbudet. förutom avloppsvatten. avse utsläppande av fast ämne och gas.
2.3. Tillsynsmyndighetens befogenheter i fråga om icke tillståndsgiven verksamhet m.m.
Mitt förslag: Tillsynsmyndighetens befogenheter enligt ML att för- ordna om rättelse på utövarens bekostnad utvidgas. Vidare slopas uppenbarhetsrekvisitet som förutsättning för att tillsynsmyndighe- ten skall få meddela föreläggande enligt 40 5 första stycket i fråga om icke tillständsgiven verksamhet. Ett föreläggande enligt 40% första stycket skall dock liksom hittills gå ut på förbud eller konkreta tekniska eller andra åtgärder.
Utredningens förslag: Förslaget. som endast rör frågan om möjligheten att förordna om rättelse och möjligheten att förskottera kostnaden härför av allmänna medel. överensstämmer i huvudsak med mitt. Utredningens förslag omfattar dock inte det fallet då föreskrifter enligt 40.5 andra stycket eller ett beslut av koncessionsnämnden enligt 41 & ML har åsidosätts.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med mitt såvitt avser befo- genheten att meddela förelägganden även i icke uppenbara fall. Verket har dessutom föreslagit att tillsynsmyndigheternas befogenheter också skall innefatta rätt att meddela förelägganden om att söka tillstånd enligt ML.
Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig äri allmänhet positiva till utredningens och naturvårdsverkets förslag eller lämnar försla- gen utan en'nran. Skälen för mitt förslag: Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som har angivits i tillståndsbeslutet. får tillsynsmyndigheten enligt 405 tredje stycket ML förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidta rättelse. Någon motsvarande möjlighet att förordna om rättelse på utövarens bekostnad finns inte i fråga om verksamhet som saknar tillstånd enligt lagen eller då brådskande föreskrifter enligt 40.5 andra stycket meddelats för tillståndsgiven verksamhet till följd av särskil- da omständigheter. Om den som utövar verksamhet utan tillstånd enligt lagen inte efterkommer ett föreläggande av tillsynsmyndigheten enligt 40?) första stycket eller åsidosätter förbud eller föreskrifter som meddelats av tillsynsmyndigheten enligt andra stycket samma paragraf eller av koncess- sionsnämnden med stöd av 41 så. är tillsynsmyndigheten hänvisad till att begära verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg. 1 fall som avses i 4] så måste först handräckning beviljas.
Enligt min mening bör tillsynsmyndigheterna ha samma möjlighet att förordna om rättelse oberoende av om tillstånd till verksamheten har givits eller inte. Visserligen får det antas att möjligheten att åstadkomma verk- ställighet i enlighet med utsökningsbalkens regler i flertalet fall är den mest rationella. Ett föreläggande enligt 40.5 första stycket är också enligt 47å tredje stycket verkställbart. Att förordna om rättelse innebär emellertid ett alternativ som. trots exigibilitcten hos ett föreläggande. medger ett enklare men framför allt snabbare förfarande. I situationer då detär nödvändigt att åtgärder vidtas skyndsamt får det anses särskilt angeläget att tillsynsmyn— digheterna har denna möjlighet. men även annars kan ett sådant förfarande utgöra ett alternativ till verkställighet genom kronofogdemyndigheten, ex- empelvis om det är fråga om mindre eller enklare åtgärder. Enligt min mening bör därför ML kompletteras med en regel som innebär att tillsyns- myndigheten även i fråga om icke tillståndsgiven verksamhet kan förordna om rättelse på utövarens bekostnad. Samma befogenheter bör tillsynsmyn- digheten också ha då en föreskrift som har meddelats med stöd av 40ä andra stycket inte efterkoms. I sådana fall kan möjligheten till ett snabbt ingripande vara särskilt värdefull eftersom tanken bakom den bestämmel- sen är att tillsynsmyndigheten skall kunna meddela provisoriska bestäm- melser när extraordinära förhållanden påkallar ett snabbt ingripande.
För att i brådskande fall slippa den tidsutdräkt som det. i de fall då fråga är om att tillämpa 40 5 första stycket, kan innebära om tillsynsmyndigheten
först måste invänta delgivning av ett föreläggande och ett skäligt rådrum för den som avses med föreläggandet att själv vidta rättelsen har utredning— en föreslagit att tillsynsmyndigheten i brådskande fall skall kunna vidta rättelse utan att dessförinnan ha utfärdat något föreläggande. Jag delar utredningens uppfattning att tillsynsmyndigheterna bör ha denna möjlig- het. Om fråga är om ett verkligt nödläge finns visserligen möjlighet att ingripa med stöd av bestämmelserna om räddningstjänst. men situationen kan vara brådskande och fordra ett snabbt ingripande utan att det ändå föreligger ett sådant nödläge som fordras enligt räddningstjänstreglerna. ! sådana fall är det viktigt att tillsynsmyndigheterna kan ombesörja att åtgärder vidtas utan dröjsmål. En liknande befogenhet finns i 185 hälso- skyddslagen.
Enligt 23å miljöskyddsförordningen (1981:574). MF. gäller att om en tillsynsmyndighet har sökt handräckning som avses i 475 ML får kostna— den för handräckningen på begäran av kronofogdemyndigheten förskjutas av allmänna medel. Bestämmelsen anses omfatta förfarandena enligt både första och tredje styckena i 47 S. dvs. samtliga fall då verkställighet sker genom kronofogdemyndighetens försorg. Om myndigheterna effektivt skall kunna utnyttja möjligheten att förordna om rättelse bör de ha möjlig- het att förskottera kostnaden också för detta av allmänna medel.
Tillsynsmyndigheternas befogenhet att ingripa mot icke tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet med förelägganden om försiktighetsmått eller för- bud är enligt 40% första stycket ML begränsad till uppenbara fall. När det inte är fråga om uppenbara fall kan sådana föreskrifter enligt 41.5 ML meddelas bara av koncessionsnämndcn på talan av naturvårdsverket. Skä- len till att tillsynsmyndigheternas befogenheter att själva meddela föreläg- ganden har beskurits på detta sätt har inte närmare redovisats i förarbetena till lagen.
Enligt min mening bör man inte bibehålla kravet att det skall vara fråga om uppenbara fall för att tillsynsmyndigheterna skall få ingripa. Ett sådant krav avviker från vad som gäller i närliggande lagstiftning. Så t. ex. finns varken i hälsoskyddslagen eller i lagen (1985: 426) om kemiska produkter någon sådan begränsning av tillsynsmyndigheternas befogenheter. [ prop (1984/85:118) om kemikaliekontroll anförde föredragande departements— chefen (s. 56) att någon principiell begränsning av tillsynsmyndigheternas befogenheter att meddela förelägganden och förbud till klara fall av över- trädelser inte förelåg. Med hänsyn till de bestämmelser om överklagande som fanns innebar detta enligt departementschefen ingen risk för rättssä- kerheten. Liknande synpunkter kan anföras i fråga om bestämmelserna i ML. Vad gäller miljöfarlig verksamhet har utövaren dessutom. förutom rätten att överklaga tillsynsbeslutet. möjligheten att möta ett föreläggande med en ansökan om tillståndsprövning. I ett sådant fall kan enligt 50% förordnas att föreläggandet inte får verkställas. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anserjag att uppenbarhetsrekvisitet i 40.5 första stycket ML kan upphävas utan någon fara för rättssäkerheten.
Naturvårdsverket har vidare föreslagit att paragrafen ändras så att det blir möjligt för tillsynsmyndighetcrna att utfärda föreläggande för företaga- ren att söka tillstånd till verksamheten i sådana fall då föreskriven till-
lö
ståndsplikt inte iakttagits. .
Frågan om ett föreläggande enligt ML skulle kunna avse också skyldig- het att inom viss tid inkomma med ansökan om tillstånd enligt lagen berördes redan i prop. 1969: 28 med förslag till miljöskyddslag. Departe- mentschefen anförde då att det inte kunde anses finnas något påtagligt behov av en sådan tillämpning av 40%. Länsstyrelsens förelägganden borde. enligt departementschefen. gå ut på förbud eller konkreta tekniska eller andra åtgärder.
Jag anser inte heller att det finns skäl att införa möjligheter för tillsyns- myndigheterna att utfärda förelägganden som innebär att föreskriven till- standsplikt skall iakttas. Underlåtenhet att söka tillstånd. där sådan skyl- dighet föreligger enligt de generella reglerna härom. är straffbar enligt 45s' ML. Förutom att verka för att överträdelser beivras torde tillsynsmyndig- heterna ha goda möjligheter att ingripa med stöd av övriga bestämmelseri lagen i fall då tillstånd till verksamheten inte söks trots att en sådan skyldighet föreligger.
Hänvisningar till S2-3
- Prop. 1986/87:135: Avsnitt 4.1
2.4. Vägar och gator m. m.
i Mitt förslag: Väglagen kompletteras med krav på att den för byggan-
de av väg föreskrivna arbetsplanen också skall innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning.
Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit dels att väglagen kom- pletteras med krav på miljökonsekvensbeskrivning så snart fråga om byg- gande av väg väckts. dels att ML kompletteras med en regel varigenom regeringen bemyndigas att beträffande allmän väg och gata föreskriva att nyanläggning. ombyggnad eller traftkreglcrande åtgärder i vissa fall inte får utföras utan tillstånd av koncessionsnämnden. Vidare har utredningen föreslagit att bestämmelsen i ös tredje stycket ML som innebär vissa inskränkningar i möjligheten att tillämpa ML: s förbudsregler på trafikan- läggning upphävs.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över utred- ningens förslag till miljökonsekvensbeskrivning är positiva till förslaget. Några remissinstanser anser att även byggnadslagstiftningen bör komplet- teras med motsvarande krav vad gäller gator. Flertalet av de remissinstan- ser som yttrat sig i den delen är också positiva till eller lämnar förslaget att slopa den särskilda regeln i 65 tredje stycket i fråga om trafikanlt'iggningar utan erinran. Vägverket anser dock att ett slopande av regeln inte får nämnvärda konsekvenser eftersom de negativa miljöeffekterna endast i undantagsfall är så stora att det är realistiskt att i efterhand förbjuda användandet av en väg. Även statens järnvägar avstyrker förslaget. efter- som miljöprövningen i fråga omjårnvågstrafik sker på ett tillfredsställande sätt. — Vad gäller utredningens förslag i fråga om förprövningsplikt för allmänna vägar och gator är inställningen bland remissinstanserna mycket delad. Flera remissinstanser. däribland vägverket. är negativa till försla- get. Vägverket anser att effekterna av ett vägbyggnadsföretag bör bedö-
mas samlat enligt väglagen. att förslaget medför ökad byråkrati och att en förprövning enligt ML begränsar sakägarnas rätt enligt väglagen. Riksrevi— sionsverket anser att utredningen inte visat att det verkligen finns brister i nuvarande system. Några remissinstanser förordar i stället för en förpröv- ningsplikt att miljöskyddsbestämmelserna i väglagen konkretiseras. Flera remissinstanser är dock positiva till förslaget och några anser att det inte är tillräckligt långtgående.
Skälen för mitt förslag: Användningen av fasta trafikanläggningar såsom vägar utgör enligt definitionen i ML miljöfarlig verksamhet och ML är således tillämplig också på sådana anläggningar. Vägar ingår emellertid inte bland de anläggningar för vilka tillståndsplikt föreskrivits i MF. Skälet till att vågar inte har underkastats tillståndsplikt är att sådana anläggningar prövas i särskild ordning. varvid även anläggningarnas inverkan på omgiv- ningen skall beaktas.
Frågan om byggande av allmän väg prövas enligt väglagen (19712948). Bestämmelserna i lagen innebär bl.a. att hänsyn till miljön skall tas vid vägbyggandc. Så gäller enligt 4s att vid väghållning. vilket innefattar byggande av väg. skall tillbörlig hänsyn tas till allmänna intressen. där- ibland miljöskydd. naturvård och fornminnesvård. Enligt 13% skall också vid byggande av väg tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Byggande av väg föregås av en omfattande och långvarig planeringspro- cess, innefattande säväl ekonomisk som fysisk planering. En redogörelse för detta finns i utredningens betänkandets. 89—94).
Vid den fysiska planeringen bestäms bl. a. vägens sträckning och stand- ard. Planeringen följer en projektcringsprocess för varje enskilt vägobjckt och innebär successiva ställningstaganden under en period av 10—15 år. Väglagstiftningen innehåller ingen närmare reglering av planeringsförfar- andet i de tidiga planeringsskedena. Inte förrän beträffande detaljplane- ringsskedet. dvs. det skede då arbetsplan utformas. finns det närmare föreskrifter om hur planeringen skall ske och vad planen skall innehålla. Det är inte heller förrän i detta senare skede som det föreligger någon formell samrådsskyldighet med berörda fastighetsägare och myndigheter. däribland naturvårdsverket.
Att de tidigare planeringsskedena inte har reglerats innebär bl.a. att det då inte finns några bindande krav på redovisning av konsekvenserna av vägbyggnadsföretaget. Detta gäller även konsekvenserna från miljö- skyddssynpunkt. Vägverket har dock i en verksamhetshandbok utarbetat vissa rekommendationer och riktlinjer för redovisning och handläggning av projekteringen också under de tidiga planeringsskedena. som bl.a. innebär att miljövårdens intressen skall beaktas redan från början vid planeringen. Vid planeringen av vägbyggnadsföretag sker regelmässigt samråd med länsstyrelserna. bl.a. naturvårdsenheterna och länsantikvarien.
Jag vill i detta sammanhang erinra om förslagen i prop. 1985/86: 118 om samordning av bl. a. väglagen med den nya plan- och bygglagen (1987: 10). PBL. och lagen (1987: 12) om hushållning med naturresurser m.m.. NRL. vilka träder i kraft den ljuli 1987.
Samordningen innebär att hushållningsbestäntmelserna i NRl. skall til-
lämpas vid prövning av ärenden enligt väglagen: (. ex. ärenden om arbets- planer. I förhållande till PBL innebär samordningen bl.a. att en väg inom område med detaljplan eller områdesbestämmelseri princip inte får byggas i strid mot planen eller bestämmelserna.
Enligt 1 kap. 3.5 PBL skall varje komun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen. som inte är bindande för myn- digheter och enskilda. skall i stort ange hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelscutvccklingcn bör ske.
En vägs tillkomst. lokalisering och utförande påverkar i hög grad mark- användningen i kommunerna. Befintliga och planerade allmänna vägar redovisas redan nu regelmässigt i kommunernas översiktliga fysiska plane- ring. Genom PBL får kommunerna ett ökat planeringsansvar och en star— kare ställning när det gäller markanvändningen. Som underlag för bl.a. den kommunala planeringen enligt PBL skall vägmyndigheterna redovisa de markanvändningsanspråk som följer av planerna för vägbyggandet. Väghållningstnyndighetcrna skall därvid också ange de s. k. riksintressena enligt NRL. Vägfrågorna kommer normalt att behandlas i kommunernas översiktsplaner. Eftersom dessa planer skall upprättas med tillämpning av hushållningsbestämmelserna i NRL. kommer planerna att bli ett viktigt underlag för tillämpningen av NRL i t. ex. ärenden enligt väglagen (se 5 kap. 1 & NRL).
Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att miljökonsekvenserna av ett planerat vägbyggnadsföretag blir belysta på ett så tidigt stadium som möjligt. eftersom det då i allmänhet finns störst möjligheter att vidta effektiva åtgärder till skydd för miljön. Så t.ex. bör möjligheterna att ändra vägens sträckning fortfarande vara ganska stora i de tidiga planeringsske- dena. Erfarenheterna visar också att rena skyddsåtgärder vid utformning- en av vägen måste övervägas på ett tidigt stadium om bästa resultat skall uppnås. Är redovisningen av miljöeffekterna bristfällig. försvårar det ock- så för miljövårdsmyndigheterna att tillvarata miljöskyddsintressena.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att det finns skäl att komplettera bestämmelserna i väglagen med regler som innebär att väghål- laren redovisar miljöeffekterna. och då avser jag också effekterna på naturmiljön. av aktuella vågåtgärder samt förslag till skyddsåtgärder för att förebygga eller avhjälpa olägenheterna från trafiken. Redovisningen av miljöeffekterna bör självfallet innehålla uppgifter om vilka förbättringar i miljön kring befintliga vägar som kan uppnås genom att den nya vägen byggs och tas i anspråk för trafik. Utredningen har föreslagit att en miljö- konsekvensbeskrivning skulle krävas så snart fråga om byggande av väg väckts. Väglagen är emellertid. som framgår av vadjag tidigare har anfört. så uppbyggd att det formella planeringsskedet inleds med att en arbetsplan uprättas. Jag anser att en ny bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivning i väglagen bör anknyta till lagens systematiska upbyggnad och tas in bland de bestämmelser som reglerar innehållet i arbetsplanen. Även med den lösningen säkerställs att arbetet med beskrivningen påbörjas på ett tidigt stadium. Det är nämligen svårt att tänka sig att en arbetsplan över huvud taget läggs fram som enligt miljökonsekvensbeskrivningen inte är accepta- bel från miljösynpunkt. Väglagen bör vidare kompletteras med uttryckliga
krav på samråd med de naturvårdsmyndigheter som berörs vid upprättan- det av arbetsplanen.
Den omständigheten att naturvårdsintresset starkare markeras i lagtex- ten innebär naturligtvis inte att andra viktiga sektorsintressen. t. ex. kul- turminnesvården. får eftersåttas. Samråd med berörda myndigheter skall ske liksom hittills.
innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning bör närmare regleras genom verkstållighetsföreskrifter. Sådana föreskrifter bör beslutas av vägverket efter samråd med naturvårdsverket.
För att ytterligare förstärka miljöskydds— och naturvårdsintressena i de tidigare planeringsskedena anser jag vidare att också upprättandet och fastställandet av de tioåriga vägbyggnadsplanerna i fortsättningen skall ske efter samråd med naturvårdsverket och med rätt för verket att överklaga sådana planer. Att införa ett samrådsförfarande med naturvårdsverket fordrar emellertid inte riksdagens medverkan. Chefen för kommunika- tionsdepartementet har för avsikt att senare återkomma till regeringen med ett sådant förslag.
Även om vägverket redan i dag tar med miljöeffekterna i sin samman- vägning vid plancring och projektering av vägar. villjag starkt understryka betydelsen av att olika sektorsorgan i ökad utsträckning bevakar och tillvaratar miljöintressena inom sin sektor. Genom att miljösynpunkterna integreras i vägplaneringen ökar möjligheterna att finna lösningar som är godtagbara både för miljön och för väghållningen och trafikplaneringen i övrigt. De ändringarjag nu har föreslagit bör enligt min mening leda till en förstärkning av miljöintressena i vågplaneringsprocessen. eftersom ökade kunskaper om miljöeffekterna av ett vägbyggnadsföretag kan förväntas medföra ett större hänsynstagande till dessa effekter från vägmyndigheter— nas sida.
Inom ramen för det trafikpolitiska utvecklingsarbctet ägnas trafikmiljö- frågorna särskild uppmärksamhet. Arbetet syftar till att totalt sett minska störningar genom buller och luftföroreningar. Särskilt uppmärksammas tätorternas problem. Även trafikplaneringens roll i miljöpolitiken tas upp. Det trafikpolitiska utvecklingsarbetet kommer att redovisas i en propOsi- tion till riksdagen våren 1988.
Utredningen har som en ytterligare förstärkning av miljöskyddsintres- sena vid vägbyggande föreslagit att en möjlighet införs att föreskriva förprövningsskyldighet enligt ML av vissa vägärenden som är särskilt kontroversiella eller som kräver principiella ställningstaganden. Förslaget har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Flera remissinstan- ser ställer sig negativa till förslaget och anser att den sammanhållna pröv- ning av vägar som sker inom väglagstiftningen bör bibehållas. Andra åter anser inte att förslaget är tillräckligt långtgående och vill att en betydligt mera omfattande förprövningsplikt beträffande vägar skall införas. För egen del villjag peka på de praktiska svårigheter som föreligger att genom- föra en obligatorisk förprövning enligt ML av delar av en verksamhet eller anläggning på det sätt som skulle bli följden om vissa vägsträckningar förprövadcs. Jag vill också framhålla att det normalt är en fördel om det går att begränsa den obligatoriska prövningen av ett företag så att den sker
inom ramen för endast en lagstiftning. Jag anser därför inte att något system för obligatorisk prövning av vägar bör införas i ML. Möjligheten till frivillig prövning kvarstår dock. liksom möjligheten för naturvårdsverket att begära prövning enligt 41 &. Inte heller anserjag att ML. som utredning- en har föreslagit. bör ändras på det sättet att bestämmelsen i 65 tredje stycket sista meningen upphävs.
Jag har hittills uppehållit mig framför allt vid problem som angår de allmänna vägarna. När det gäller gator är situationen delvis densamma. Frågor om gator prövas enligt byggnadslagstiftningen. vars miljöskydds- bestämmelser liksom väglagstiftningens är allmänt hållna. Allvarliga mil- jöstörningar förekommer också ofta från gator inom detaljplanelagt områ- de. Mot bakgrund av det mera koncentrerade plancringsförfarandet och den mera omfattande samrådsskyldigheten i byggnadslagstiftningen har utredningen ändå inte funnit det erforderligt att tillföra byggnadslagstift- ningen någon motsvarighet till de bestämmelser om miljökonsekvensbe- skrivning som föreslagits beträffande allmänna vägar. Flertalet remissin- stanser har inte haft någon erinran mot detta. Några remissinstanser anser dock att även byggnadslagstiftningen bör kompletteras med ett motsvaran- de krav. För egen del delarjag utredningens uppfattning. Byggnadslagstift- ningens krav på samråd redan i de tidiga planeringsskedena innebär större möjligheter att påverka beslutsprocessen än vad som gäller enligt väglag- stiftningen. Den nya plan- och bygglagen innebär också en skärpning av kraven i det här hänseendet och ger en ökad möjlighet för berörda intres- senter att påverka beslutsprocessen.
Vad därefter angår frågan om förprövningsplikt för gator anser jag liksom i fråga om allmänna vägar att någon sådan möjlighet inte heller bör införas i ML.
2.5. Kontrollprogram m.m. Mitt förslag: För miljöfarlig verksamhet skall kontrollprogram finnas
om det behövs. Underlätenhet att följa föreskrifterna i ett kontroll- program eller eljest i ett föreläggande om undersökningsplikt enligt 43% andra stycket ML straffsanktioneras. Vitesmöjlighcten i 43s fjärde stycket ML utvidgas till att omfatta också upplysningsplikten enligt första stycket samma paragraf.
Naturvårdsverkets förslag: Verket har föreslagit att 435 ML komplet- teras med bestämmelser om kontrollprogram och att lagtexten preciseras vad gäller omfattningen av företagarens skyldighet att utföra och bekosta kontrollen. Vidare har verket föreslagit att underlåtenhet att följa föreskrif- ter i ett kontrollprogram skall vara straffsanktionerad.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker naturvårdsver- kets förslag till förtydligade regler om kontrollprogram. Några är dock tveksamma till att överträdelser av kontrollprogrammen straffsanktioneras samtidigt som Vitesmöjlighcten bibehålls. Ett par remissinstanser, där- ibland koncessionsnämnden, är negativa till verkets förslag och ifrågasät- ter behovet av ytterligare författningsbestämmelser.
Prop. 1986/87: [35
Skälen för mitt förslag: Naturvårdsverket och länsstyrelserna skall enligt 38.5 ML utöva tillsynen av miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen medan länsstyrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom länet. Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen enligt 4411; ML överlåta åt miljö— och hälsoskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn. Tillsynen omfattar bl.a. kontroll av att villkoren i tillständsbeslut följs.
Kontrollen av att villkor och föreskrifter följs utövas emellertid i stor utsträckning av företagen själva i enlighet med av tillsynsmyndigheterna fastställda kontrollprogram. ] fråga om tillståndsprövad verksamhet gäller att bland villkoren för tillståndet som regel tas in en bestämmelse om skyldighet för företaget att till tillsynsmyndigheten för fastställelse ge in förslag till kontrollprogram. Bestämmelser till stöd för fastställande av kontrollprogram finns i 43 å andra stycket ML. som medger att en tillsyns- myndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar.
Överträdelser av tillständsvillkor är enligt ML straffsanktionerade. Att inte följa ett föreläggande om undersökning enligt 435 andra stycket är däremot inte belagt med straff. [ stället gäller att ett sådant föreläggande enligt 43 & fjärde stycket kan förenas med vite.
Naturvårdsverket har anfört att det i de fall då kontrollprogram fastställs i enlighet med ett tillståndsvillkor kan ifrågasättas om inte tillsynsmyndig- hetens beslut kan anses vara ett beslut i en villkorsfråga som har delegerats till tillsynsmyndighet. [ detta fall blir det därför oklart om underlåtenhet att iaktta skyldigheterna enligt kontrollprogrammet omfattas av straffpåföljd på samma sätt som en villkorsöverträdelse eller om vitessanktionen i 43s' fjärde stycket skall tillämpas.
För att undanröja denna oklarhet och för att markera kontrollprogram- mets vikt har verket i en första skrivelse till regeringen föreslagit att underlåtenhet att följa kontrollprogram straftbeläggs genom ett uttryckligt stadgande i ML. ] anslutning härtill har verket också föreslagit att ML kompletteras så att det av lagtexten tydligt framgår vilka skyldigheter som kan föreskrivas i ett kontrollprogram. I en senare skrivelse med förslag till ändring av reglerna om miljöskyddsavgift har verket bl.a. föreslagit att överträdelser av kontrollprogram i stället för straff skall omfattas av sank- tionsavgift.
Kritiska synpunkter på verkets förslag har framförts främst av konces- sionsnämnden, som ifrågasätter om inte nuvarande reglering är tillräcklig.
Den oklarhet vad gäller kontrollprogrammen som enligt naturvårdsver- ket föreligger torde delvis hänga samman med det faktum att kontrollfrågor kan avgöras dels i ett tillständsbeslut och dels inom ramen för den löpande tillsynen. I vissa fall kan det vara en fördel att kontrollfrågor regleras redan i tillståndsbeslutet. Dessa frågor blir då rättskraftigt avgjorda och kan inte ändras annat än med stöd av gällande omprövningsregler i ML. Underlä- tenhet att följa sådana villkor rörande kontrollen är straffbclagd enligt gällande påföljdsbestämmelser i 455 ML.
För att frågor rörande kontrollen skall anses utgöra villkor för tillståndet fordras emellertid att de konkret har reglerats redan i tillståndsbeslutct
eller i ett omprövningsbeslut. Föreskrifter om kontroll i ett kontrollpro- gram som fastställs av en tillsynsmyndighet kan däremot. enligt min me- ning. inte anses utgöra några villkor för tillståndet, även om tillståndsbe- slutet sotn en villkorspunkt innehåller bestämmelser om skyldighet för tillståndshavaren att ge in ett förslag till kontrollprogram till länsstyrelsen för fastställelse. Skyldigheten att utföra kontroll enligt kontrollprogrammet måste som jag nyss antytt anses grundad på tillsynsbestämmelsen i 43% andra stycket ML. Därmed är det också klart att det vid underlåtenhet att följa ett kontrollprogram finns möjlighet att använda vitessanktionen i 43s fjärde stycket.
Som jag tidigare har anfört bygger en stor del av tillsynen enligt ML på företagarnas egenkontroll. En grundläggande förutsättning för en funge- rande egenkontroll är att det finns ett kontrollprogram som närmare regle- rar hur denna skall utföras. Enligt undersökningar som har utförts av naturvårdsverket och riksrevisionsverket har det emellertid visat sig att kontrollprogram saknas för många anläggningar. I vissa fall där kontroll- program flnns har det också visat sig att dessa är bristfälliga och inte i tillräcklig grad reglerar hur kontrollen skall utföras.
En sådan ordning kan naturligtvis inte accepteras. I praktiken kan det i sämsta fall innebära att ingen tillsyn eller kontroll alls sker av att för verksamheten uppställda villkor eller föreskrifter följs. Det är därför ange- läget att kontrollprogram i ökad utsträckning införs både för tillståndsprö- vad och icke tillståndsprövad verksamhet. Särskilt angeläget är detta i sådana fall där tillsynen i första hand är avsedd att bygga på egenkontroll. För vissa verksamheter kan det emellertid tills vidare vara nödvändigt att av bl. a. resursskäl avstå från kravet på program för i vart fall en regelbun- det fortlöpandc kontroll. Sådana undantag bör i första hand gälla verksam- heter som inte medför någon kontinuerlig miljöstörning. eller då störningen har begränsade miljöeffekter. När det gäller nyetableringar anserjag vida- re att ett kontrollprogram i princip bör finnas innan driften av verksamhe- ten får påbörjas. För att betona vikten och betydelsen av kontrollprogram- men anserjag att ML bör kompletteras med ett stadgande att tillsynsmyn- digheten skall förelägga en utövare av miljöfarlig verksamhet att fullgöra undersökningsskyldigheten enligt ett särskilt kontrollprogram för verk- samheten om det behövs.
Någon närmare precisering i lagtexten av vad kontrollprogrammen bör innehålla eller eljest av omfattningen av undersökningsplikten enligt 43% andra stycket anser jag däremot inte behövlig. I den mån ytterligare bestämmelser behövs får de utfärdas genom verkställighetsföreskrifter.
Naturvårdsverket har i sitt förslag till ändrade sanktionsregler inte före— slagit att möjligheten att sätta ut vite i ett föreläggande enligt 43.8 andra stycket skall slopas. Det är också enligt min mening viktigt att tillsynsmyn- digheterna har denna möjlighet. Från miljösynpunkt är det väsentliga att företagaren verkligen utför de undersökningar som har bedömts nödvän- diga för kontrollen. Ett väl avvägt vite kan då utgöra ett effektivt påtryck- ningsmedel. Genom möjligheten att förelägga löpande vite som har införts genom viteslagcn ( 1985: 206) har vitesinstitutets användbarth i nu aktuella sammanhang ytterligare ökat.
Prop. [986/87: 135
För de fall då vite inte har utsatts i föreläggandet kan emellertid möjlig- heten att i efterhand ingripa med straffpåföljd vara värdefull. Redan det förhållandet att en underlåtenhet att fullgöra undersökningsplikten träffas av en sanktion även om inte vite är utsatt är också ägnat att inskärpa vikten av att skyldigheten iakttas. Som naturvårdsverket ursprungligen föreslagit anserjag därför att det i de fall då underlåtenheten inte innebär en överträ- delse av ett vitesföreläggande bör vara möjligt att döma till straff för denna. Om straffbestämmelsen utformas i enlighet härmed torde den inte heller komma att strida mot principen att det inte skall vara möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd för samma förfarande. Verkets förslag att i stället för straff införa sanktionsavgift kommerjag att behandla senare (se avsnitt 2.6).
Förutom att förelägga utövaren av en befarat miljöfarlig verksamhet undersökningsplikt enligt 43 å andra stycket kan tillsynsmyndigheten enligt första stycket samma paragraf begära av innehavaren av en sådan anlägg- ning att han lämnar upplysningar om denna. Upplysningsskyldigheten omfattar inte bara uppgifter som behövs för den löpande tillsynen. Även uppgifter som tillsynsmyndigheterna behöver för inventering och kartlägg- ning av olika föroreningar och störningskällor samt planeringen av det allmännas insatser omfattas av upplysningsplikten i 43 & första stycket.
Underlåtenhet att fullgöra upplysningsplikten är straffbclagd. Däremot kan tillsynsmyndigheten inte genom ett vitesföreläggande kräva att upplys- ningsskyldigheten fullgörs. Anledningen härtill torde ha varit en strävan att inte kombinera vites- och straffpåföljder. Jag anser emellertid att tillsyns- myndigheterna bör kunna ge eftertryck också åt ett krav på upplysningar genom vitesföreläggande. Bestämmelserna om vite i 43 & fjärde stycket bör därför utvidgas så att de omfattar också upplysningsskyldigheten i första stycket. Samtidigt bör straffbestämmelsen i 45.5 ML ändras så att straff inte kan utdömas om underlåtenheten att lämna upplysningar utgör över— trädelse av ett vitesföreläggande.
Hänvisningar till S2-5
- Prop. 1986/87:135: Avsnitt 4.1
2.6. Påföljdssystemet
Mitt förslag: Förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall utgå ändras. I fortsättningen skall det inte krävas att en överträdelse har medfört eller inneburit risk för störning för omgivningen. I gengäld skall det inte vara tillräckligt att överträdelsen har medfört ekono- misk fördel. För att avgift skall utgå skall fördelen vara betydande.
Naturvårdsverkets förslag: Verket har föreslagit att flertalet överträ- delser mot ML avkriminaliseras. I stället har föreslagits att tillämpnings- omrädet för miljöskyddsavgiften skall utvidgas i motsvarande mån. Vidare har föreslagits att förutsättningarna för påförande av miljöskyddsavgift ändras så att det i fortsättningen varken skall krävas att överträdelsen har medfört ekonomisk fördel eller betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Slutligen har föreslagits att avgiften enligt huvudregeln skall motsvara två gånger den ekonomiska fördelen med
möjlighet tilljämkning uppåt och nedåt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att gällande på- följdssystem endast varit i kraft sedan l98l och att erfarenheterna därför får anses vara begränsade. Bl. a. riksåklagaren. koneessionsnämnden. Svea hovrätt och ett par länsstyrelser är också negativa till naturvårdsver- kets förslag och anser inte att det kan läggas till grund för en mera genomgripande ändring av ML. En sådan ändring skulle enligt dem fordra ytterligare överväganden. Särskilt avstyrks förslaget till avkriminalisering. Några remissinstanser anser dock att förutsättningarna för att utdöma avgift. främst rekvisitet betydande störning för omgivningen. borde kunna revideras. En del ifrågasätter också om inte skälet till att så få överutsläpp leder till sanktion är otillräckliga tillsynsresurser och inte brister i påföljds- systcmet. — Flera remissinstanser. däribland flertalet av de länsstyrelser som har yttrat sig. är dock positiva till eller tillstyrker naturvårdsverkets förslag samt framhåller vikten av ett enklare sanktionssystem. Några av de som är positiva till förslaget anser dock att frågan om vilket merarbete som skulle uppkomma genom ändringarna och resurssidan i övrigt blivit för litet belyst. En del anser också att det är önskvärt om pågående arbete i syfte att effektivisera miljöskyddsarbetet kan samordnas till ett enhetligt översynsarbete.
Skälen för mitt förslag: 1 45 & ML finns bestämmelser om straff för vissa överträdelser mot lagen eller mot föreskrifter eller beslut som har medde- lats med stöd av lagen. Straffbart är enligt paragrafens första stycke bl. a. att bryta mot förbud mot viss miljöfarlig verksamhet (punkt 1). att underlå- ta att iaktta förprövningsplikten, (punkt 2). att åsidosätta villkor eller före- skrifter som har meddelats i ett tillståndsbeslut eller i ett beslut enligt 41 & ML (punkt3) samt vidare att inte lämna tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om en verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig samt att lämna oriktiga uppgifter i en ansökan. För straffansvar fordras att överträ- delsen har begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år. [ ringa fall skall inte dömas till ansvar. Även brottsbalken innehåller bestämmelser om straff för vissa miljöbrott ( 13 kap 8 as' och 9s andra stycket).
Vid sidan om straffbestämmelserna och som ett komplement till dessa innehåller ML även regler om en sanktionsavgift. s.k. miljöskyddsavgift. En sådan avgift infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli l98l. Förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall utgå är att en över- trädelse av de objektiva rekvisiten enligt 45.5) första stycket l—3 har ägt rum samt att överträdelsen har medfört både ekonomiska fördelar för utövaren av den miljöfarliga verksamheten och betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Miljöskyddsavgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet i vilken överträdelsen skedde och skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen. Kan full bevisning om storleken av de ekonomiska fördelarna inte alls eller endast med svårighet läggas fram. uppskattas fördelarna till ett skäligt belopp. Miljöskyddsavgif- ten får nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger.
Frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnänmden på talan av statens naturvårdsverk.
Förutom att miljöskyddsavgiftcn infördes innebar 1981 års ändringar i ML också bl.a. att straffpåföljden skärptes. Ändringarna skedde för att avhjälpa vissa brister i den straffrättsliga delen av sanktionssystemet i M L och syftade till att åstadkomma en strängare och mer effektiv tillämpning av straffbestämmelserna och att eliminera den ekonomiska vinningen av miljöbrott. För att ytterligare motverka miljöbrottslighct infördes också bestämmelser om skyldighet för tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av lagen beivrades.
Under den tid som har gått sedan ändringarna genomfördes har endast fem ärenden rörande miljöskyddsavgift prövats slutligt. Anledningen till att så få ärenden har prövats är enligt vad naturvårdsverket har uppgivit svårigheten att styrka att samtliga förutsättningar för utdömande av avgif- ten föreligger. Framför allt är det kravet på betydande störning för omgiv- ningen eller risk för sådan störning som har vållat problem i rättstillämp- ningen. Svårigheten består enligt verket främst i att visa att ett utsläpp har inneburit ett allvarligt hot mot miljön eller att koppla faktiskt noterade effekter till ett visst utsläpp.
Inte heller vad gäller straffansvaret så har. enligt verket. de genomförda skätpningarna haft avsedd effekt. Antalet fällande domar är fortfarande litet och påföljderna i allmänhet låga. Skälen till att så få överutsläpp anmäls och ännu färre leder till åtal och fällande dom är enligt verket många gånger att det helt enkelt är svårt att upptäcka att ett miljöbrott har begåtts. Det kan röra sig om utsläpp. där ökade mängder endast kan registreras genom mätinstrument. Samtidigt är mätmetoder och mätresul- tat osäkra. Det kan ta flera år innan effekterna upptäcks och kanske märks de inte på ett sådant sätt att de kan knytas till en viss källa. Antalet tillsynsobjekt är mycket stort och tillsynsresurserna räcker därför inte heller till för en sådan fortlöpande kontroll som skulle behövas om en betydligt större del av överträdelserna skulle upptäckas. Ett problem är också att formuleringen av villkor i tillståndsbesluten ibland kan göra det svårt att utreda om en villkorsövcrträdelse verkligen har ägt rum. Därtill kommer. enligt verket, bl.a. svårigheterna att styrka uppsåt eller vårdslös- het.
Verket har mot den nu angivna bakgrunden föreslagit genomgripande ändringar av sanktionssystemet. Verket föreslår sålunda en avkriminali- sering av större delen av de överträdelser som f. n. träffas av straffbestäm- melserna i ML. I stället föreslår verket en utbyggnad av systemet med miljöskyddsavgift så att detta kommer att omfatta flertalet överträdelser. varvid också reglerna för avgiften skulle ändras så att avgift utgår oavsett ekonomisk fördel och påvisbar skada. Vid bestämmandet av avgiftens storlek skttlle dock alltjämt den ekonomiska fördelen vara avgörande. Normalavgiftcn skulle inte som f.n. inskränka sig till detta belopp utan uppgå till det dubbla med möjlighet att sänka eller höja avgiftsbeloppet med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Naturvårdsverkets förslag har som jag nyss redogjort för fått ett blandat mottagande vid remissbehandlingen.
Prop. l986/87: l35
För egen del vill jag anföra följande. För att upprätthålla efterlevnaden av lagen och inskärpa vikten av att gällande bestämmelser iakttas är det av största vikt att det finns ett fungerande påföljdssystem. Jag ser därför allvarligt på de brister i systemet som har påtalats. Många av dessa brister är emellertid av den arten att de inte kan avhjälpas genom ändringar i sanktionssystemet. .Jag tänker då bl.a. på sådant som kan bero på de bristande tillsynsresurserna. Detta är en fråga som har samband med miljöorganisationen i stort. Som jag tidigare nämnt har en särskild utredare uppgiften att genomföra en översyn av miljövårdsorganisationen. Utgångs- pttnkten för översynen är nödvändigheten av att de samlade resurserna för miljövård kan utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga miljö problem. Jag har i det sammanhanget bl.a. framhållit att det får anses vara av central betydelse att ytterligare utveckla miljövårdsorganisationen till ett kraftfullt medel för överblick av miljösituationen. prioritering av insat- ser samt genomförande av praktiska atgärder.
Även de förslag till förändringar av sanktionssystemet som naturvårds— verket har lagt fram berör miljöorganisationen i stort. Om straffpåföljden för flertalet överträdelser av ML ersätts med en ekonomisk sanktion som skall bestämmas av koncessionsnämnden. innebär detta en betydande ökning av arbetsbelastningcn hos såväl nämnden som naturvårdsverket. vilket i sin tur med de begränsade totala resurser som kan påräknas torde komma att beröra även andra myndigheter inom miljöskyddsområdet.
Innan den pågående översynen av miljövårdsorganisationen har genom- förts anserjag mot den här bakgrunden inte att någon så genomgripande ändring av sanktionssystemet som naturvårdsverket har föreslagit bör genomföras. Jag vill vidare framhålla att jag ställer mig tveksam till en mera omfattande avkriminalisering av överträdelser mot lagen. Enligt min mening kan det vara värdefttllt att på ML:s område behålla det straffrätts- liga ansvaret för enskilda individer. Ett sådant ansvar torde nämligen verka avhållande inte bara på grund av hotet om straff utan också på grund av de moraliska krav som därigenom ställs på den som svarar för driften av en miljöfarlig verksamhet. Ytterligare ett viktigt skäl att bibehålla straffan- svaret utgör möjligheterna att tillämpa bestämmelserna i 36 kap. 7 s brotts- balken om företagsbot. Bestämmelserna som trädde i kraft den ljuli 1986 innebär att en näringsidkare kan åläggas företagsbot för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet. om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsbot skall fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre mil- joner kronor. Med näringsidkare avses såväl fysisk som juridisk person. För att fråga om företagsbot skall aktualiseras fordras att ett brott har blivit begånget. Däremot ställs det inte upp något krav på att någon gärningsman åtalas för brottet.
Till brott som skall anses vara av allvarligt slag borde man enligt uttalan- den i förarbetena (prop. 1985/86: 23) räkna gärningar som varit ägnade att vålla betydande skada eller som innebär åsidosättande av viktiga samhälls- intressen — exempelvis överträdelser av ML. l förarbetena framhålls
Prop .
l986r'87: l_ 5
vidare att brott som är hänförliga till specialstraffrätten och där fängelse ingår i straffskalan för det mesta torde vara av sa allvarligt slag att företags— bot bör åläggas även om själva brottspåföljden bedöms kunna stanna vid böter. Det är emellertid inte bara brottslighetens art som bör tillmätas betydelse i sammanhanget. Avgörande vikt skall också fästas vid dess omfattning. Företagsbot bör sålunda komma i fråga i fall där mindre allvarlig brottslighet har satts i system eller annars förekommer i stor omfattning.
Någon större erfarenhet av dessa bestämmelsers tillämpning finns av förklarliga skäl ännu inte. eftersom de så nyligen har trätt i kraft. Enligt min mening finns emellertid anledning att anta att denna sanktion skall kunna visa sig effektiv på miljövårdsområdet och bidra till att förbättra laglydnaden.
] det här sammanhanget vill jag också nämna bestämmelserna om för- verkande i 36 kap. flå brottsbalken. Bestämmelserna. som är subsidiära till bestämmelserna om miljöskyddsavgift. innebär att om det till följd av ett brott som är begånget i utövning av näringsverksamhet har uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren värdet därav skall förklaras för- verkat om det inte är obilligt. Såvitt känt är har dessa bestämmelser inte kommit till användning vid brott mot ML. Den närmare anledningen härtill är inte utredd. Enligt min mening kan det finnas anledning att närmare undersöka bakgrunden till detta innan någon omfattande ändring av sank- tionssystemet övervägs. Skulle orsaken vara svårigheter att utreda att ekonomiska fördelar har uppkommit är detta ytterligare ett skäl mot att ersätta straffbestämmelserna i ML med ett avgiftssystem.
Även om, enligt min mening, några genomgripande ändringar således inte f. n. bör göras i ML:s sanktionssystem. kan det dock finnas skäl att ytterligare överväga om förutsättningarna för utdömande av sanktionsav- gift ändå bör ändras med hänsyn främst till de av naturvårdsverket påta- lade svårigheterna att visa att betydande störning för omgivningen upp- kommit eller att risk för en sådan har förelegat. Om miljöskyddsavgiften skall utgöra ett verkligt incitament till ökad efterlevnad av ML är det nämligen väsentligt att bestämmelserna ges en sådan utformning att de inte blir ett slag i luften.
Störningsrekvisitet är uppenbarligen det rekvisit som har vållat de störs- ta svårigheterna i rättstillämpningen. Svårigheterna består enligt natur- vårdsverket främst i att slå fast att ett utsläpp har inneburit ett allvarligt hot mot miljön och att koppla noterade miljöeffekter till ett bestämt utsläpp. Verket har som skäl för att slopa rekvisitet bl. a. anfört att effekterna på miljön eller risken för effekter inte skall behöva diskuteras på nytt i samband med prövningen i avgiftsärendet. Dessa frågor får anses avgjorda i och med tillståndsprövningen. [ tillståndsbeslutet har fastställts den be- lastning som man med hänsyn till miljön anser sig kunna acceptera. Ibland tillåts av tekniska och ekonomiska skäl t. o. m. en större belastning. Redan därav borde, enligt verket, följa att överutsläpp definitionsmässigt är till skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den och bevisning om att så verkligen varit fallet skall inte behöva föras.
Några remissinstanser, däribland riksåklagaren. anser att verkets reso-
nemang i den här delen bör kunna godtas. Även för egen del kan jag instämma i vad verket har anfört. Bestämmelserna om miljöskyddsavgift omfattar emellertid också brott mot förprövningsplikten. Verkets resone- mang kan då inte bli direkt tillämpligt. Vid bestämmandet av avgiften kommer emellertid också i flertalet sådana fall en prövning av acceptabel störning att ske indirekt eftersom avgifterna då får bestämmas med ut- gångspunkt i de åtgärder som utförts eller ålagts av en tillsynsmyndighet eller av koncessionsnämndcn för att verksamheten skall kunna godtas från miljöskyddssynpunkt. Ett slopande av stömingsrekvisitet innebär emeller- tid också en utvidgning av tillämpningsområdet för avgiften. Genom kravet på störning kan nämligen inte t. ex. brott mot förprövningsplikt beivras genom en miljöskyddsavgift om inte den miljöfarliga verksamheten påbör- jats. Brott av detta slag kan emellertid vara allvarliga från miljösynpunkt. Jag anser därför att det kan vara en fördel om avgiften i princip kommer att omfatta också sådana fall, även om den torde komma att tillämpas på sådana överträdelser endast i begränsad omfattning.
Om stömingsrekvisitet helt slopas måste någon annan begränsning infö- ras om systemet med avgifter inte skall bli godtyckligt eller alltför admini- strativt betungande. Koncessionsnämnden har i sitt remissyttrande före- slagit att, om kravet på graden av störning mildrades, kravet på den ekonomiska fördel som uppnåtts genom överträdelsen borde kunna skär- pas i avsikt att undvika en drastisk ökning av antalet avgiftsärenden. Även för egen del anser jag att detta kan vara en lämplig lösning. Eftersom avsikten med miljöskyddsavgiften ytterst är att eliminera den ekonomiska vinningen av miljöbrott. åstadkommer man genom en sådan begränsning att avgiften förbehålls de överträdelser där intresset av att komma åt överträdelsen med en avgift måste anses vara störst. För de fall då fråga är om straffbar överträdelse finns fortfarande möjligheten att döma till före- tagsbot och oavsett storleken dra in den ekonomiska fördelen av överträ- delsen med stöd av brottsbalkens förverkanderegler. Då det däremot är fråga om en gärning, för vilken det inte föreligger något straffansvar. kan det enligt min mening vara tillräckligt om den ekonomiska fördelen av en överträdelse elimineras genom reglerna om sanktionsvgifter i de fall förde- len van't betydande.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att kravet på störning, som förutsättning för att avgift skall utgå, bör slopas samtidigt som kravet på den ekonomiska fördel som överträdelsen skall ha medfört skärps.
1 övrigt bör det enligt min mening inte nu göras några ändringar beträf- fande ML:s bestämmelser om sanktionsavgifter.
3. Upprättade lagförslag
I enlighet med det anförda har det inom miljö- och energidepartementet upprättats förslag till
]. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387).
2. lag om ändring i väglagen (l97l: 948). Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för kommunika- tionsdepanementet.
Hänvisningar till S3
- Prop. 1986/87:135: Avsnitt 5
4. Specialmotivering
Lagrådet har vid sin granskning av det remitterade lagförslaget föreslagit ändringar i vissa paragrafer. Jag kommer i det följande att redogöra för de synpunkter som lagrådet har framfört och mina ställningstaganden till dessa under respektive paragraf. Lagrådets granskning har också lett till vissa redaktionella ändringar i lagtexten.
Hänvisningar till S4
- Prop. 1986/87:135: Avsnitt 5
4.1. Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)
lå
Denna lag är tillämplig på
I. utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag. sjö eller annat vattenområde.
2. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark. av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten,
3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö- ra störning för omgivningen genom luftförorening. buller. skakning. ljus eller annat sådant. om störningen ej är helt tillfällig.
Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1 154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller beträffande elektriska och magnetiska verkning— ar av en elektrisk anläggning. varom särskilda bestämmelser gäller.
Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.
Genom ändringar iförSla stycket har lagens tillämpningsområde utvidgats till att omfatta också förorening av mark och grundvatten. Skälen härför framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2). Risk för förorening av mark och grundvatten uppkommer bl. a. genom infiltrering av avloppsvat- ten i grunden. Risk för sådan förorening uppstår också t. ex. vid avfallsde- ponering genom uppläggning på markytan eller nedgrävning i marken. Dessa och andra åtgärder som kan förorena marken åsyftas med det utvidgade tillämpningsområdet.
Medan punkt 1 i första stycket endast avser utsläppande i ytvattenom- råde omfattar punkt 2 all annan användning av mark, byggnad eller anlägg- ning. dvs. även utsläppande. under förutsättning att användningen kan medföra sådan förorening som anges i punkten. Genom att ändringen i fråga om grundvatten har vidtagits i punkt 2 och inte i punkt 1 har tillämp- ningsområdet begränsats till att omfatta sådan verksamhet som innebär risk för förorening av grundvattnet. Även förorening av mark har tagits upp i punkt 2. Härigenom kommer det inte för att ML skall vara tillämplig att gälla något krav på att det kan uppkomma störning för omgivningen. 1 det hänseendet kommer således mark och vatten att behandlas lika.
[ andra stycket har ett förtydligande gjorts vad gäller undantaget för elektrisk anläggning. Ändringarna har föreslagits av miljöskyddsutredning- en. Förslaget har föranletts av vissa oklarheter i fråga om omfattningen av undantaget. I gällande lydelse har endast angivits att ML inte är tillämplig
på inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning. Med en sådan formulering av lagtexten är det enligt utredningen oklart om lagen skall tillämpas i fråga om sådana omgivningsstörningar som inte yttrar sig i form av elektriska eller magnetiska verkningar men som orsakas av den elektris- ka strömmen i lcdningen. Kända störningar av det slaget är buller från ledningen och möjligen också luftföroreningar genom ozon och kväveoxid- bildning. Enligt utredningen bör miljökonsekvenserna av en elektrisk an- läggning i andra hänseenden än elektriska och magnetiska störningar kun— na prövas enligt ML. Utredningen har därför föreslagit att lagtexten kom- pletteras i det angivna hänseendet. Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över utredningens förslag i den här delen. Energiverket avstyrker ändringen. Vattenfallsverket däremot tillstyrker den.
För egen del vill jag anföra följande. Jag delar utredningens uppfattning att lagens ordalydelse inte medger att ML tillämpas på ledningsbuller och luftföroreningar från elektriska anläggningar. Liksom utredningen anser jag att ML: s tillämpningsområde bör utvidgas till att också avse störningar av den arten. Med den nya formulering som lagtexten nu erhållit klarläggs att ML skall tillämpas på alla andra miljöstörningar till följd av en elektrisk anläggning än de elektriska och magnetiska verkningarna.
Efter samråd med chefen för justitiedepartementet har jag funnit att någon motsvarande ändring i lä miljöskadelagen (1985: 225) inte bör gö- ras. På det området finns nämligen särskilda ersättningsregler vid inträf- fade skador som har orsakats av inverkan av elektrisk ström från elektris- ka anläggningar i lagen (1902: 71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar.
Utredningen har utöver denna ändring av lagtexten också föreslagit vissa regler om förprövning av kraftledningar. Enligt förslaget skulle rege- ringen ges befogenhet att i fråga om ledningar med högre spänning än 500 kV på framställning av naturvårdsverket och efter prövning från fall till fall föreskriva förprövningsplikt.
Som utredningen har påpekat kan regeringen med stöd av 105 ML utan riksdagens medverkan föreskriva förprövningsplikt för kraftledningar. Mot bakgrund av att stora kraftledningar enligt utredningen från miljösyn- punkt är jämförliga med vägar och järnvägar har emellertid utredningen valt att föreslå att frågan om förprövningsplikt också löses på samma sätt som utredningen har föreslagit beträffande de allmänna vägarna. Utred- ningens förslag i fråga om förprövningsplikt har fått ett blandat mottagande av de remissinstanser som har yttrat sig i den delen. För egen del anserjag ett sådant system som det utredningen har föreslagit onödigt komplicerat. Jag biträder inte förslaget.
8å
Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse. kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag. sjö eller annat vattenområde eller så att mark eller grundvatten kan förorenas, om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrättning som anlagts innan
beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avloppsvatten.
Paragrafen ger regeringen vissa möjligheter att av hänsyn till naturvårds- intresset eller annat allmänt intresse förbjuda vissa utsläpp. Hittills har befogenheten varit begränsad till utsläpp i ytvattenområden. I och med att lagens tillämpningsområde har utvidgats till att också omfatta mark och grundvattenförorening har förevarande paragraf också kompletterats med bestämmelser av innebörd att fredningsmöjligheten utsträcks till att gälla utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning så att mark eller grundvatten kan förorenas.
Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) torde det knappast finnas något behov av att enbart tillämpa bestämmelsen på så- dana utsläpp. Däremot kan det ibland vara befogat att kombinera en fredning av ytvattenområde med ett skydd för marken och grundvattnet enligt andra stycket.
105
Regeringen får meddela föreskrifter om att
1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas.
2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp- pas ut.
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp så att mark, vattendrag. sjö eller annat vattenområde eller grundvatten kan förorenas,
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.
Nuvarande bestämmelser om möjlighet att stadga förprövningsskyldighet har kompletterats såvitt gäller utsläpp och uppläggning av fast avfall eller annat fast ämne. F. n. gäller enligt punkt 3 att tillstånds- eller anmälnings- plikt kan föreskrivas om risk finns för förorening av ett ytvattenområde. Bestämmelsen har utvidgats till att också gälla utsläpp och uppläggning som kan orsaka förorening av mark eller grundvatten.
Gällande bestämmelser om förprövningsplikt för avloppsvattenutsläpp i punkt 2 kan — med föreslagen ändrad lydelse av l % ML — tillämpas också på utsläpp som innebär risk för förorening av mark och grundvatten och behöver därför inte ändras.
39aå
En tillsynsmyndighet skall. om det behövs, med stöd av 43 5 andra stycket meddela föreläggande om undersökning och kontroll av miljöfarlig verk- samhet och dess verkningar enligt ett särskilt kontrollprogram.
Paragrafen. som är ny, riktar sig till tillsynsmyndigheten. Den innebär en
'.'-I IQ
skyldighet för myndigheten att förelägga den som rrtövar miljöfarlig verk- samhet att utföra undersökningar av verksamheten enligt ett särskilt kon- trollprogram. Skälen till att en sådan bestämmelse införs framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). Jag är medveten om att tillsynsresur- serna, särskilt hos länsstyrelserna. är hårt ansträngda. En översyn av miljövårdsorganisationen pågår och det är därför inte aktuellt att nu tillföra myndigheterna nya resurser för tillsynen. Detta innebär att fastställandet av kontrollprogram i första hand bör avse tillståndsprövad verksamhet.
Skyldigheten gäller dock all verksamhet för vilken det behövs ett kon- trollprogram. På sikt bör kontrollprogrammålet kunna genomföras för all berörd verksamhet. Bestämmelsen innebär ingen inskränkning av möjlig- heten att avgöra frågor som rör kontrollen av en miljöfarlig verksamhet redan i tillståndsbeslutet. Detta förekommer undantagsvis. Har föreskrif- ter för kontrollen meddelats redan som villkor för tillståndet kan det påverka behovet av att reglera kontrollen genom kontrollprogram. Det torde dock vara ovanligt att kontrollfrågornahar behandlats så ingående i tillståndsbeslutet att kontrollprogram enbart av den anledningen helt kan avvaras. Mera vanligt torde bli att tillståndsbeslutet i sådana fall enbart kommer att inverka på utformningen och omfattningen av programmet.
Skall tillsynen av en verksamhet bygga på någon mera omfattande egenkontroll behövs i princip alltid kontrollprogram. F. n. gäller att till- ståndsmyndigheten som regel i tillständsbeslutet föreskriver att tillstånds- havaren skall ge in ett kontrollprogram för fastställelse. En sådan bestäm— melse får ses som ett led i förprövningen på det sättet att tillståndsmyn- digheten vill försäkra sig om att resultatet av prövningen i form av villkor för meddelat tillstånd får den effekt frän miljöskyddssynpunkt som till- ståndsmyndigheten avsett. Även om det finns ett sådant tillståndsvillkor är det emellertid tillsynsmyndighetens ansvar att bestämma omfattningen och inriktningen av tillsynen.
Har tillståndsmyndigheten i tillständsbeslutet tagit in en bestämmelse om ingivande av kontrollprogram får väl i allmänhet antas att kravet i paragrafen på att kontrollprogram behövs får anses uppfyllt. Ytterst är det emellertid en uppgift för tillsynsmyndigheten att pröva behovet. Med den skyldighet som enligt paragrafen åvilar tillsynsmyndigheten att fastställa kontrollprogram för en miljöfarlig verksamhet kan villkorsbestämmelser angående kontrollen. som endast innebär att tillståndshavaren skall upp- rätta kontrollprogram och ge in detta för fastställelse till tillsynsmyndighe- ten. i fortsättningen undvaras.
Helst bör kontrollprogram vid nyetablering finnas innan den miljöfarliga verksamheten påbörjas. Något särskilt krav på detta har dock inte tagits in i paragrafen. Det är emellertid viktigt att framhålla betydelsen av att kontrollfrågorna avgörs så snabbt som möjligt så att en fungerande tillsyn verkligen kommer" igång.
Lagrådet anser i sitt yttrande att befogenheten för en tillsynsmyndighet att meddela föreläggande av det slag som avses i paragrafen bör följa direkt av denna i stället för att framgå av en hänvisning till 43 &. Genom att i 39 a s" hänvisa till 43 å andra stycket fär emellertid tillsynsmyndigheten inte bara möjlighet att förelägga den som utövar verksamheten att själv
'_'-l
utföra undersökningar. Är det lämpligare kan tillsynsmyndigheten i stället föreskriva att en undersökning skall utföras av någon annan och utse någon att göra den. Vidare blir det med stöd av 43 & fjärde stycket möjligt att sätta ut vite i beslutet. Mot bakgrund härav anser jag att hänvisningen till 43 så bör behållas. Med anledning av lagrådets yttrande har dock ordaly- delsenjämkats. Mitt ställningstagande innebär att den av lagrådet föreslag- na följdändringen i 45 & inte heller bör genomföras.
Underlåtenhet att följa ett föreläggande som avses i denna paragraf är straffsanktionerad i 45 & första stycket punkt 4.
40.5
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.
Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslu- tet. får en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse.
I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.
Genom ändringen iförsta stycket är inte längre tillsynsmyndighetens befo- genheter att meddela förelägganden om försiktighetsmått eller förbud i fråga om icke tillståndsprövad verksamhet begränsad till uppenbara fall. Skälen härför har närmare utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3). I övrigt har ingen saklig ändring genomförts i detta stycke. Liksom hittills gäller således att ett föreläggande skall gå ut på förbud eller konkre- ta tekniska eller andra åtgärder.
Ändringarna i tredje stycket innebär, förutom en redaktionelljämkning. att bestämmelserna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad har utgått. Dessa har utan någon ändring i sak flyttats till den nya 41 a &.
4135
Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ettfireläggunde enligt 40å första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut eller bryter mothä'rbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 40.5 andra stycket eller-1] åfår en tillsynsmyndighetförordna om rättelse på hans bekostnad. Finns firutsättningar att meddela ett föreläggande enligt 409'förstu stycket, får ett sådant förordnande ges utan attförelr'iggande har meddelats. om en tillsynsrnyndig/wt med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skälfinner att rättelse bör ske utan dröjsmål.
Till paragrafen, som är ny, har utan någon saklig ändring överförts gällan- de bestämmelser i 40ä tredje stycket om rätt för tillsynsmyndigheten att besluta om rättelse på tillståndshavarens bekostnad vid åsidosättande av
villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut. Därjämte har införts en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förordna om rättelse på bekostnad av den som inte efterkommer ett föreläggande om försiktighctsmått eller förbud enligt 40% första stycket. föreskrifter enligt andra stycket eller ett beslut av koneessionsnämnden enligt 41 &. Sådan rättelse kan f.n. ske endast genom kronofogdemyndighetens försorg. Är fråga om ett beslut enligt 41 & måste dessutom tillsynsmyndigheten först begära handräckning. Skälen till ändringen framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3). Bestämmelserna innebär att tillsynsmyndigheten får tillgång till ett såväl snabbare som enklare förfarande än enligt nu gällande regler. Tillsynsmyn- digheten har dock kvar möjligheten att begära handräckning och verkstäl- lighet genom kronofogdemyndighetens försorg.
När det är fråga om miljöfarlig verksamhet som inte har varit föremål för tillståndSprövning eller beslut av koncessionsnämnden enligt 41 &, måste normalt krävas att ett förordnande om rättelse på utövarens bekostnad föregås av ett föreläggande enligt 405 första stycket. I sådana fall då brådskande åtgärder behövs har dock tillsynsmyndigheten, efter förebild i 185 hälsoskyddslagen. tillagts befogenhet att besluta om rättelseåtgärder utan föregående föreläggande. För att tillsynsmyndigheten skall kunna ingripa på detta sätt krävs dock risk för allvarliga skador eller att det av annat särskilt skäl fordras att åtgärder vidtas utan dröjsmål.
435
Om verksamheten vid en anläggning kan befaras vara miljöfarlig. är inne- havaren skyldig att på begäran lämna en tillsynsmyndighet behövliga upp- lysningar om anläggningen. En tillsynsmyndighetfårförelägga innehava- ren att lämna sådana upplysningar.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga un- dersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället. om det finnes lämpligare. föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.
Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för under- sökning som avses i andra stycket andra meningen med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.
1 beslut om föreläggande enligtförsta och andra styckena får en tillsyns- myndighet sätta ut vite.
Genom ändringarna i paragrafens första och fjärde stycken har tillsyns- myndigheten getts befogenhet att vid vite förelägga innehavaren av en anläggning att fullgöra sin upplysningsplikt enligt första stycket. Skälen för ändringarna framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). I tredje stycket har dessutom en redaktionell jämkning vidtagits.
44aä
Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälosskyddsnåmnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker
sådan överlåtelse. skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Tillsyn av sådan nzil/ö/arlig verksamhet som utövas avförsvarsmakten får inte utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden.
'I'ill paragrafen har lagts ett nytt stycke som inskränker möjligheten att överlåta tillsyn enligt lagen till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Undanta- get gäller sådan verksamhet som utövas av försvarsmakten. Tillsynen över sådan verksamhet skall i fortsättningen inte kunna vara överlåten på kom- munen. Ändringen är betingad av säkerhetsskäl. Bestämmelsen innebär ett absolut hinder för kommunerna att utöva tillsyn av försvarsmaktens verk- samhet. Detta medför bl.a. att om en verksamhet över vilken kommunen har övertagit tillsynen med stöd av första stycket övertas av försvarsmak- ten sa upphör kommunens behörighet som tillsynsmyndighet.
Överbefälhavaren har i sitt remissyttrande över miljöskyddsutredning- ens betänkande föreslagit att försvarets sjukvårdsstyrelse skulle överta tillsynen enligt ML såvitt avser verksamhet som utövas av försvarsmak- ten. Att föra in ytterligare myndigheter i tillsynsorganistionen enligt ML anser jag dock i vart fall f.n. vara mindre lämpligt. Någon sådan ändring har därför inte föreslagits.
455
Till böter eller fängelse i högst två är döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 & eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 & tredje stycket.
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av ms.
3. åsidosätter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av Sas; andra stycket, 18 5 första stycket. 19—21 5, 21 aå andra stycket, 23—25, 2715, 29% andra stycket eller 41 s
4. underlåter att iaktta .)?ireläggande som har meddelats med stöd av 43% första stycket eller andra stycketft'irsta meningen.
5. iansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller-för tillsynen.
[ ringa fall döms inte till ansvar. Om ett i'itesjförelä_t3gande har örertrt'itts. döms inte till ansvar enligt första stycketfifir gärning som omfattas av_förelt'iggandet.
Till ansvar enligt första stycket döms inte. om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.
ljörsta stycket tredje punkten har den ändringen gjorts att hänvisningen till 17% har strukits. Sedan dispensbemyndigandet i 17ä andra stycket slo- pades genom en lagändring 1981 innehåller inte ut några bestämmelser som gör att stadgandet särskilt bör upptas bland straffbestämmelserna. Enligt första styt-ketjj't't'rde punkten har det varit förenat med straffan- svar att inte fullgöra den upplysningsplikt som föreligger enligt 43.5 första stycket. Däremot har underlåtenhet att iaktta ett föreläggande om under-
Prop. 19861'87: 135
sökningsplikt enligt andra stycket samma paragraf inte varit straffbelagd. Anledningen härtill har varit att föreläggande att fullgöra undersökningar kunnat förenas med vite. Genom en ändring i ut har nu Vitesmöjlighcten utvidgats så att det i fortsättningen skall vara möjligt att utfärda föreläggan— de vid vite att fullgöra också upplysningsplikten. Samtidigt och av skäl som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) straffbeläggs nu också underlåtenhet att fullgöra undersökningsskyldigheten genom ett til- lägg till första stycket fjärde punkten i förevarande paragraf. Vad lagrådet har anfört i anslutning till detta stadgande harjag behandlat under 39 a &.
TlllfÖrSla stycketfemte punkten, som är ny. har förts det senare ledet av nuvarande punkt 4 utan någon ändring i sak.
Enligt en allmän princip i svensk rätt bör det inte vara möjligt att ingripa med både straff och vitespäföljd mot samma förfarande. Med hänsyn till denna princip har bestämmelserna i paragrafen kompletteras med ett nytt tredje stycke. i vilket anges att om ett vitesföreläggande har överträtts får inte dömas till straff för gärning som omfattas av föreläggandet.
52å
En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå. om en föreskrift som avses i 45% första stycket 1—3 har överträtts och överträdelsen har med- fört betydande ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten.
Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.
Paragrafen har ändrats vad gäller förutsättningarna för att miljöskyddsav— gift skall utgå. Bakgrunden till ändringarna framgår av den allmänna moti- veringen (avsnitt 2.6). Hittills har som förutsättning för att avgift skall utgå gällt att en överträdelse har medfört dels ekonomisk fördel. dels betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning. Avsikten bakom kravet på att störningen skulle vara betydande var att begränsa antalet överträdelser som skulle omfattas av avgiftsplikt så att det inte blev alltför betungande från administrativ synpunkt. Som framgår av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen har detta krav vållat sådana svårigheter i rättstillämpningen att det bör slopas. I fortsättningen skall därför avgift kunna utgå utan att det behöver utredas om överträdelsen har medfört någon störning.
I gengäld har kravet på den ekonomiska fördel som skall ha uppkommit genom överträdelsen skärpts. För att avgift i fortsättningen skall utgå skall det således inte vara tillräckligt enbart att en ekonomisk fördel har upp- kommit. Därutöver krävs att den varit betydande. Att närmare ange vad som exakt avses med att fördelen varit betydande är knappast möjligt. Jag anser dock att avgiftsplikt bör kunna inträda. dä fördelen kan beräknas uppgå till minst hundra tusen kronor. Beloppet bör enligt min mening inte ställas i relation till företagets omsättning eller storlek. vilket skulle onö- digt komplicera avgiftssystemet.
Miljöskyddet i totalförsvaret
645
Regeringen ftir, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen. meddela särskilda föreskrifterför totalförsvaret som avviker från denna lag.
Rubriken och paragrafen är nya.
Miljölagstiftningcn måste kunna anpassas till de ändrade förhållanden som krig eller krigsfara för med sig. Detta gäller emellertid även situationer då beredskapen måste höjas utan att läget för den skull är så allvarligt att krig eller krigsfara föreligger. Jag tänker t. ex. på fall då beslut fattats om inkallelser av värnpliktiga till beredskapsövning enligt 27 s" 2 mom. värn- pliktslagen (1941:967). För beredskapen i sådana lägen är det viktigt att regeringen har vittgående befogenheter att snabbt meddela särskilda före- skrifter.
Paragrafen innehåller ett bemyndigande enligt 8 kap. 7å regeringsfor- men som avser att ge regeringen sådana befogenheter. Bemyndigandet innebär att regeringen får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret i de frågor som avses i lagen. Beträffande innebörden av begreppet total- försvar hänvisarjag till prop. 1984/85: 160 s. 2 f.
I det till lagrådet remitterade lagförslaget innehöll lagtexten ingen annan begränsning för regeringen att meddela avvikande föreskrifter för total- försvaret än att det skulle behövas med hänsyn till försvarsberedskapen.
Lagrådet framhöll med anledning härav med hänvisning till vissa utta- landen i propositionen (1973z90) med förslag till ny regeringsform att bemyndigandet borde preciseras mer än som skett i det remitterade försla- get. Jag delar lagrådets uppfattning. Lagtexten har utformats i enlighet med lagrådets förslag.
Hänvisningar till S4-1
4.2. Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971 : 948)
155
För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.
I arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomförandet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra företaget.
En miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.
I andra stycket har införts en bestämmelse som innebär krav på att arbets- planen skall innehålla också en miljökonsekvensbeskrivning. Bakgrunden härtill har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4). Av tredje stycket framgår i stora drag vad en miljökonsekvensbeskrivning bör inne- hålla. Den närmare regleringen härav får ske genom verkställighetsföre— sktifter.
1655
Vid utarbetande av en arbetsplan skall samrått i fråga om vägens sträck- ning och vägförslagets utformning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Samråd skall alltid ske med de naturt'årdsrnyndiglwter som berörs.
Förfarandet enligt första stycket får efter omständigheterna förenklas i fråga om en arbetsplan för väg. som enligt detaljplan skall ingå i allmän plats eller som är förutsatt i områdesbestämmelser.
Avser arbetsplan endast ombyggnad av väg. får förfarandet enligt första stycket efter omständigheterna förenklas med iakttagande av att ägare till en fastighet. av vilken mark skall tas i anspråk. alltid skall beredas tillfälle att yttra sig. Detta skall även tillämpas på en arbetsplan som innefattar endast ändring av planen för ett vägbyggnadsföretag som ännu ej är färdig- ställt.
Genom ett tillägg till första stycket har uttryckligen angivits att samråd alltid skall ske med berörda naturvårdsmyndighcter dä arbetsplan utarbe- tas.
Som jag har redovisat i den allmänna motiveringen kommer chefen för kommunikationsdepartementet senare att anmäla förslag till ändringar i vägkungörelsen (1971: 954). som ger statens naturvårdsverk bättre möjlig- heter att tillvarata miljöskydds- och naturvårdsintressena i samband med upprättande och fastställande av flerårsplanerna för vägbyggande.
Hänvisningar till S4-2
5. Hemställan
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet granskade förslagen till 1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387). 2. lag om ändring i väglagen (1971: 948). med vidtagna ändringar.
6. Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredragan- den har lagt fram.
Bilaga ]
Hänvisningar till S6
- Prop. 1986/87:135: Avsnitt 5
Miljöskyddsutredningens sammanfattning av betänkandet (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd II i de delar som slutligt behandlas i propositionen
Miljöskyddsutredningen har haft till uppgift att mot bakgrund av erfaren— heterna av miljöskyddslagens (1969: 3781ML) tillämpning överväga vilka förändringar av lagstiftningen som behöver göras för att ytterligare förbätt- ra samhällets möjligheter att ingripa mot och kontrollera miljöfarlig verk- samhet.
Utredningen har i delbetänkandet Bättre miljöskydd 1 (SOU 1978180) framlagt förslag angående förprövnings—. tillsyns- och påföljdssystcmen samt besvärsrätten. l delbetänkandet Förorening av mark och grundvatten (Ds Jo 1983: 1) har utredningen utöver mark— och grundvattenfrågor även behandlat frågan om gränsdragningen mellan ML: s och vattenlagstiftning- ens tillämpningsomräden och framlagt förslag i dessa delar.
I detta slutbetänkande lägger utredningen fram förslag i följande frågor: — återställning och sanering av områden som skadats till följd av miljöfar-
lig verksamhet,
— miljöskyddsprövning av allmänna vägar och gator. — miljöskyddsprövning av flygplatser, — buller från lös egendom. — liskeintressenternas ställning i samband med prövning enligt miljö- skyddslagstiftningen — förhållandet mellan internationella överenskommelser på det yttre mil- jöskyddets område och den svenska miljöskyddslagstiftningen. Dessutom redovisas andra frågor som aktualiserats under utredningsar- betet. Bland dessa kan särskilt nämnas frågan om den rättsliga behandling- en av miljöstörningar på grund av elektriska anläggningar samt frågan om i vilken utsträckning kungörelsen om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (1970: 641) är tillämplig på råd och riktlinjer som naturvårdsverket utfärdar inom miljöskyddsområdet.
Statens naturvårdsverk och koncessionsnämnden för miljöskydd har i särskilda framställningar till utredningen initierat överväganden av ytterli- gare frågeställningar. Beträffande utredningens ställningstagande i denna del hänvisas till avsnitt 6.5 i betänkandet.
Återställning och sanering
Ett annat miljöproblem är den olagliga hantering av miljöfarligt avfall genom nedgrävning eller dumpning i naturen som ibland förekommer. Utredningen föreslår ändringar i ML och miljöskyddsförordningen (19811574zMF). vilka skulle göra det möjligt för tillsynsmyndigheterna atti brådskande fall förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekost- nad. Kostnaderna för förfarandet skall därvid kunna förskotteras av all- männa medel.
Hänvisningar till US4
Prop. 1986/87: 135
ll-Iil/"öxkyddxprt'iwti/ig av allmänna vägar och gator
Den snabba utvecklingen på trafikomrädet har medfört att miljöstörningar från trafik med motordrivna fordon blivit ett allt större samhällsproblem. Trafiken på vägar och gator utgör på många håll den dominerande yttre bullerkällan. Avgaserna från motor—fordonstrafiken utgör en betydande källa till luftföroreningar. Även utanför tätortsområdena medför verksam- heten på våra vägar lokalt avsevärda störningar till omgivningen främst i form av buller och luftft'troreningar.
Utredningen har funnit att de bestämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningarn'ct som skall reglera miljöskyddsintresset vid byggande av gata och väg är otillräckliga och har diskuterat olika modeller för att åstadkomma en förstärkning av miljöskyddsprövningen. Utredningen före- slår att den nuvarande prövningsordningen kompletteras med möjligheter till obligatorisk prövning enligt ML. Regeringen bemyndigas att beträffan— de en allmän Väg eller en gata föreskriva att dels nyanläggning som kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse. dels ombyggnad eller trafikreglerandc åtgärder som kan medföra att olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning inte får utföras utan att koncessionsnämnden för miljö- skydd lämnat tillstånd enligt ML. Regeringsbeslut om särskild miljöpröv- ning innebär ett åläggande för väg/gatuhållaren att inge ansökan om till- stånd till koncessionsnämnden. Ansökan handläggs sedan av koncessions— nämnden enligt ML:s bestämmelser. vilket bl.a. innefattar kungörelse, remissförfarande och offentligt sammanträde med besiktning på platsen. Prövningen kan avse väg- och gatubyggnadsföretag oavsett huvudmanna- skap och planform. Enskilda vägar kan dock inte bli föremål för obligato— risk prövning enligt förslaget. Förprövning enligt ML skall företrädesvis avse ärenden som är särskilt kontroversiella eller innehåller problemställ- ningar vars lösningar kräver principiella ställningstaganden. Utredningen föreslår att naturvårdsverket erhåller exklusiv initiativrätt. innebärande att regeringen upptar frågan om obligatorisk miljöskyddsprövning först efter särskild framställning från naturvårdsverket. Utredningen föreslår vidare att ös" tredje stycket sista meningen ML upphävs. Bestämmelsen har i praktiken inneburit att en prövning enligt ML av ett väg-. flygplats- eller järnvägsföretag måste inskränkas till frågor om skyddsanordningar och andra försiktighetsmått.
Utredningen föreslår vidare skyldighet för väghållaren att så snart fråga väckts om byggande av väg redovisa de förväntade miljöeffekterna samt förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från trafiken. Redovisningen skall ske i form av en miljökonsekvensbeskrivning. Med byggande av väg avses förutom anläggning av ny väg även omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och förbättring av väg. Miljökonsekvensbeskrivningcn skall fortlöpande utvecklas och kompletteras. så att den i varje utredningsskede innehåller all aktUell information sammanställd i ett dokument. Omfatt- ningen och utformningen av beskrivningen får bestämmas med hänsyn till byggnadsobjektets art och omfattning. Särskilt vid ombyggnads- och för- bättringsarbeten får beskrivningen begränsas med hänsyn till omständighe-
terna i det enskilda fallet. Miljökonsekvensbeskrivningen skall tillställas berörda myndigheter och finnas tillgänglig för allmänheten. Beskrivningen skall på ett lättfattligt sätt redogöra för de miljömässiga konsekvenserna av det tillämnade projektet.
Avsikten med de föreslagna bestämmelserna är att bereda miljömyn- digheterna och övriga motstående intressen möjlighet att så tidigt som möjligt ingripa i planeringsprocessen och ställa krav beträffande lokalise- ringsfrågor, utformning av skyddsåtgärder m. m.
Skyldigheten att upprätta miljökonsekvensbeskrivning skall inte gälla vid byggande av gata eller enskild väg.
Övriga frå gor
För att undanröja nuvarande tveksamhet om ML: s tillämplighet beträf- fande buller och luftföroreningar från elektriska anläggningar föreslår ut- redningen att 1 & andra stycket ML ges sådan ändrad lydelse att det klart framgår att alla andra miljöstörningar än de elektriska och magnetiska verkningarna kan prövas av koncessionsnämnden efter ansökan av anlägg- ningens ägare enligt 95 ML eller hemställan av naturvårdsverket enligt 41 & ML. Vidare blir ML: s tillsyns- och ansvarsbestämmelser m. m. generellt tillämpliga ifråga om dylika miljöstörningar.
Enligt utredningens mening bör frågan om förprövningsplikt för de stora kraftledningarna lösas på samma sätt som föreslagits beträffande vägar och gator. Detta innebär att generell förprövningsskyldighet inte stadgas men att regeringen ges befogenhet att på framställning av naturvårdsverket och efter prövning från fall till fall föreskriva att förprövning enligt ML skall äga rum.
Bilaga .?
Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet ("DsJo 1983: ]) Förorening av mark och grundvatten
Förslag till
Lag om ändring i miljöskyddslagen (19691387)
Härigenom föreskrivs att 1. 7. 8 och 10 5.5 miljöskyddslagen (1969: 3871] skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Denna lag är tillämplig på
Föreslagen lydelse
l. utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag. sjö eller annat vattenområde.
2. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- drag. sjö eller annat vattenområde. om användningen ej utgör byggan- de i vatten.
3. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller. skakning, ljus eller annat sådant. om störning- en ej är helt tillfällig.
' Lagen omtryckt l981:420.
2. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- drag. sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten,
3. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom förorening av luffen eller mar/ten eller genom buller. skak- ning. ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.
Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971:154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk an- läggning, varom särskilda bestämmelser gäller.
Ätgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.
75
Avloppsvatten av följande slag får icke utsläppas i vattendrag. sjö eller annat vattenområde om det ej är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. nämligen
Avloppsvatten av följande slag får icke utsläppas i vattendrag. sjö eller annat vattenområde eller på marken eller i grunden om det ej är uppenbart att det kan ske utan olä- genhet. nämligen
]. avloppsvatten som kommer från vattenklosctt eller härrör från tätbe- byggelse och som ej undergått längre gående rening än slamavskiljning.
2. pressaft från siloanläggning. 3. urin från djurstall.
4. vassle.
5. ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvatten från sådant bad.
Regeringen kan föreskriva att vad som sägs i första stycket skall gälla även avloppsvatten av visst annat slag.
85
Är det av särskild betydelse från naturvärdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse. kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag. sjö eller annat vattenområde. om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrätt- ning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avloppsvatten.
Bestämmelserna i första stycket gäller även utsläppande av av- lappst-attenfrän mark. byggnad el- ler anläggning sä att mark eller grundvatten kan förorenas.
l0ä
Regeringen får meddela föreskrifter om att I. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,
2. avloppsvatten av viss mängd. art eller sammansättning inte får släp- pas ut.
3. fast avfall eller annat fast ämne 3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp inte får släppas ut eller läggas upp så att vattendrag. sjö eller annat så att mark. vattendrag, sjö eller vattenområde kan förorenas. annat vattenområde eller grundvat—
ten kan förorenas,
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den ljanuari 1984.
Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd ll. i de delar som behandlas i propositionen
1 Förslag till
Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen( 1969: 387)' dels att I. 6. 22. 40. 47 och — — — åå skall ha nedan angivna lydelse. dels att i lagen skall införas tre nya paragrafer. lt'la — — — av nedan
angivna lydelse. ' Lagen omtryckt Mål:-120.
Nuvarande lydelse
Denna lag är tillämplig på
Föreslagen lydelse
]. utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag. sjö eller annat vattenområde.
2. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- drag. sjö eller annat vattenområde. mn användningen ej utgör byggan- de i vatten.
3. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller. skakning. ljus eller annat sådant. om störningen ej är helt tillfällig.
Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: l154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller in- verkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning, varom särskil— da bestämmelser gäller.
2. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- drag. sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten
3. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom _)Q'n'orening av luften eller marken eller genom buller. skak- ning. ljus eller annat sädant. om störningen ej är helt tillfällig.
Lagen ärinte tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (l97l: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller he- träffande elektriska och magne- tiska verkningar av en elektrisk an- läggning. varom särskilda bestäm- melser gäller.
Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.
Kan miljöfarlig verksamhet befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse. även om försiktighetsmått som avses i Så iakttages. får verk- samheten utövas endast om särskilda skäl föreligger.
Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt. får verksamheten ej utövas. Regeringen kan dock lämna tillstånd enligt denna lag. om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringsli- vet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt.
Bestämmelserna i första och and- ra styckena gäller ej verksamhet. vars tillkomst eller lokalisering prö- vats enligt 136115 byggnadslagen (1947: 385). eller rörledning. vars framdragande eller begagnande prövats enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar. Första stycket eller andra stycket första punkten hindrar ej att sådan flygplats, väg ellerjärnväg. vars anläggande prö- vas i särskild ordning användes för avsett ändamål.
Bestämmelserna i första och and- ra styckena gäller ej verksamhet. vars tillkomst eller lokalisering prö- vats enligt 13621? byggnadslagen (1947z385). eller rörledning. vars framdragande eller begagnande prövats enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar.
lOaä
Regeringen får beträffande en allmän väg eller en gata eller be- träffande en elektrisk starkströms- ledning med högre spänning än 500 kaöreskriva att
]. nyanläggning som kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse.
2. ombyggnad eller annan åtgärd som kan medföra att olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning inte får utföras utan att konces- sionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag.
Fråga som avses iförsta stycket prövas av regeringen efter fram- ställning av statens naturvårds- verk. 2.5
Den som fått tillstånd enligt den— na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan (1958: 663) eller i renhållningslagen (1979: 596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseen— de på denna vidtaga försiktighets- mått utöver vad som anges i till- ständsbeslutet. o ej annat följer av 2.3—25%. 29% andra stycket eller 40% andra stycket.
Den som fått tillstånd enligt den- na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan (1958: 663) eller i renhållningslagen (1979: 5.96) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseen- de på denna vidtaga försiktighets- mått utöver vad som anges i till- ståndsbeslutet. om ej annat följer av 23— 25 &. 29å andra stycket — — —- eller 405 tredje stycket.
405
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag. får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. I bräds— kande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom räd.
()m den som avses med ett före- läggande enligt första stycket un- derlåter att iakttaga vad som angi- vits i _lifireläggandet. får tillsyns- myndigheten förordna om rättelse på hans bekostnad. Sådantförord- nande får ges utan attföreläggan- de enligt första .t'tycket har medde- lats, om tillsynsmyna'igheten med hänsyn till ris/(anför allvarliga ska— dar eller av andra särskilda skäl finner att rättelsen måste ske utan dröjsmål.
'l"illståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.
Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslu- tet. får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.
475
Har någon begått en gärning som avses i 45.6 första stycket l—3. får tingsrätten meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. ] fråga om sådan handräckning finns bestämmelser i l7å handräckningslagen (l981: 847).
Berörs allmänna intressen. får ansökan om handräckning göras av sta- tens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.
Efterkoms inte ett föreläggande enligt 40s första eller andra stycket, skall kronofogdemyndig- heten på anmodan av tillsynsmyn- digheten ombesörja att åtgärd vid- tas.
Efterkoms inte ett föreläggande enligt 405 första eller tredje stycket, skall kronofogdemyndig- heten på anmodan av tillsynsmyn- digheten ombesörja att åtgärd vid- tas.
Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.
Denna lag träder i kraft den
2 Förslag till Lag om ändring i väglagen (.197lz948)
Härigenom föreskrivs att i väglagen( I97I : 948) skall införas en ny para- graf, l3 aä av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ba?
Vägltällaren .rkall så snart fråga väekts mn byggande av väg/brtlö- pande under planeringmrbetet re— dovisa de förväntade miljöeffek— terna samtjörslag till de skyddsåt- gärder eller andra _li'h'siktighets- mått som behövs för attjörebygga eller avhjälpa olägenheterfrån tra— fiken. Rec/(Wisningen skall ske i form av en miljökonsekvenxbe- skrii-ning.
Denna lag träder i kraft den
Prop. l986/87: 135
Sammanställning av remissyttrandena över miljöskyddsutredningens delbetänkande (Ds Jo 1983: ]) Förorening av mark och grundvatten
Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över förslaget i delbetänkandet rörande förore- ning av mark och grundvatten avgetts av kammarkollegiet. statskontoret. riksrevisionsverket, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk, fiskeri— styrelsen, statens naturvårdsverk. koncessionsnämnden för miljöskydd, statens planverk, statens industriverk, statens vattenfallsverk, Svea hov- rätt. vattendomstolarna vid Växjö. Vänersborgs. Stockholms. Östersunds och Luleå tingsrätt, forskningsrädsnämndcn, länsstyrelserna i Gotlands. Göteborgs och Bohus, Hallands. Jämtlands. Kristianstads. Kronobergs. Malmöhus. Norrbottens. Skaraborgs, Södermanlands. Uppsala. Väster- bottens, Västernorrlands, Västmanlands. Örebro och Östergötlands län, Svenska kommunförbundet, Sveriges industriförbund. Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges fiskares riksförbund.
Fiskeristyrelsen har bifogat yttranden från fiskeriintendenterna i nedre norra, mellersta. övre södra. nedre södra, östra och västra distrikten. Länsstyrelsen i Gotlands län har bifogat yttranden från Gotlands kommun och lantbruksnämnden i Gotlands län.
Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot utredningens förslag att miljöskyddslagen kompletteras med uttryckliga bestämmelser om att lagen är tillämplig på sådan användning av mark, byggnad eller anläggning som innebär risk för förorening av grundvatten eller mark.
Kammarkollegiet: — — — tillstyrker utredningens förslag. Statskontoret: — — —- ställer sig positivt till att ML. på sätt som utred- ningen föreslår, kompletteras med uttryckliga bestämmelser om att lagen är tillämplig på sådan användning av mark. byggnad eller anläggning som innebär risk för förorening av grundvatten eller mark.
Riksrevisionsverket: — — — har i princip ingenting att invända mot en utvidgning av tillämpningsområdet för miljöskyddslagen (ML) i linje med det förslag som miljöskyddsutredningen presenterar. Så länge som en belysning saknas av de konsekvenser en sådan utvidgning medför kan RRV emellertid inte ta definitiv ställning till förslaget.
Som utredningen påpekar finns risk för förorening av grundvatten och mark genom exempelvis spridning av konstgödning eller naturlig gödsel. ] vilken omfattning kommer jordbruksföretag att tillståndsprövas med an— ledning härav? Utredningen borde ha diskuterat och visat på möjliga konsekvenser såväl i detta avseende som i andra med anledning av ett utvidgat tillämpningsomräde för ML.
Konsekvenserna vad avser omfattning av verksamheter med anledning av värmeutvinnings- och värmelagringsteknik finns inte heller redovisade. Utredningen har visserligen pekat på förekomsten av dylika verksamheter.
1986/87: 135
men tnera utifrån målsättningen att samordna miljöskyddslagen och vat- tenlagen.
Lantbruksstyrelsen: [ sin specialmotivering till den föreslagna komplet- teringen av miljöskyddslagen anför utredningen bl.a. att marken eller grundvattnets beskaffenhet kan skadas genom t. ex. avfallsdeponering ge- nom uppläggning pä markytan eller nedgrävning ijordcn. spridning av handelsgödsel eller naturlig gödsel och användning av bekämpningsmedel. Utredningen framhåller att dessa och andra för markens och grundvattnets beskaffenhet riskabla åtgärder åsyftas med förslaget att utvidga miljö- skyddslagens tillämpningsomräde till att omfatta förorening av grundvat- ten och mark. Lantbruksstyrelsen konstaterar att utredningen inte närma- re preciserat vad som kan avses med förorening av mark. Utredningen har inte heller visat i vilken utsträckning eller på vilket sätt pävisbar förorening av mark eller grundvatten uppkommer som en följd av nu pågående mark— användning inom jordbruket.
Lantbruksstyrelsen hari princip inget att erinra mot en komplettering av miljöskyddslagen för att öka skyddet av mark och grundvatten. En eventu- ell lagändring fär dock inte ges en sådan utformning eller praktisk tillämp- ning att normal _iordbruksdrift försvåras vad avser lagring och spridning av organiska gödselmedel samt spridning av handelsgödsel och bekämpnings- medel i överensstämmelse med officiella rekommendationer. Sådana re- kommendationer ges bl.a. i naturvärdsverkets ”Riktlinjer för miljöskyd- dande åtgärder vid animalieproduktion”. Dessa har nyligen varit föremål för revidering av naturvårdsverket i samråd med lantbruksstyrelsen. Lant- bruksstyrelsen förutsätter att en eventuell lagändring inte avser att mark- användningen vid enskilda jordbruksföretag annat än i undantagsfall skall prövas och regleras med avseende på användningen av gödsel- och be' kämpningsmedel.
Lantbruksstyrelsen vill vidare framhålla att i de fall störningar i den omgivande miljön kan uppkomma på grund av pågående markanvändning inom jordbruket föranledes detta i allmänhet av den samlade effekten av åtgärder vid ett antal jordbruksföretag inom ett avrinningsområde. Miljö- skyddslagen är tillämplig enbart med avseende på enskilda företag. Enligt lantbruksstyrelsens uppfattning torde generella åtgärder vara effektivare när det gäller att söka begränsa risken för miljöstörningar pga. jordbruks- drift än åtgärder som är ägnade att i detalj reglera driften vid enskilda företag. 1 sin växtodlingsrådgivning ägnar lantbruksnämnderna särskild uppmärksamhet åt att åstadkomma en anpassning av gödselanvändningen vid jordbruksföretagen för att bl.a. minimera växtnäringsförlusterna.
Lantbruksstyrelsen konstaterar att de frågeställningar miljöskydds- utredningen tar upp i sitt betänkande i vissa delar nära sammanhänger med de frågor som behandlas av kommittén för översyn av användningen av kemiska medel ijord— och skogsbruket m. m. Eftersom den senare kommit— te'n i detalj diskuterar konsekvenserna av användningen av kemiska medel och även hanteringen av organiska gödselmedel finner lantbruksstyrelscn det ändamålsenligt att behandla hithörande frågor i ett sammanhang. Re- missbehandling av betänkandena (SOU l983: l "Användning av växtnär- ing” och SOU l983: ll "Bekämpning av växtskadegörare och ogräs") från
nämnda kommitté torde vara nära förestående. Styrelsen är därför inte beredd att nu göra överväganden som kan föregripa ställningstaganden föranledda av dessa betänkanden. Miljöskyddstttredningens förslag om en eventuell utvidgning av miljöskyddslagens tillämpningsområde till att avse även skydd mot förorening av mark och grundvatten torde med fördel kunna anstå och behandlas tillsammans med övriga delproblem i miljö— skyddsutredningens slutbetänkande.
Statens Iivsmedelsverk: I och med att hälsovårdsstadgan ttpphör att gälla 1983—07—01 och ersätts av en hälsoskyddslag överförs frågan om dricks- vattenkvalitet och dricksvattenkontroll till livsmedelslagstiftningen och livsmedelsverket blir följaktligen ansvarig myndighet på detta område. Livsmedelsverket kan i viss utsträckning ansluta sig till de överväganden som miljöskyddsutredningen gjort. men vill dock göra vissa reservationer mot den föreslagna lagändringen.
Från olika håll har påtalats att det direkta skydd för olika slag av vattentäkter som nu finns i 3l % hälstwårdsstadgan försvinner när hälso- vårdsstadgan upphör att gälla. Skyddet för mindre vattentäkter. såsom enskilda brunnar och källor — ett problem som på lokal nivå fått allt större räckvidd — kan fortsättningsvis tänkas tillgodoses genom bl.a. den till- ståndsprövning avseende avlopp som finns inskriven i 7.5 hälsoskyddsla- gen.
Genom dcn utvidgning av miljöskyddslagens omfattning. nämligen för- orening av mark och grundvatten. kan enligt verkets mening besvärande kollissioner uppstå mellan å ena sidan vattenlagen och miljöskyddslagen och å andra sidan hälsoskyddslagen vid prövning av tillstånd enligt 75 hälsoskyddslagen. Miljöskyddsutredningen har i avsnitt 1.3 vid sin redo— visning av gällande lagstiftning inte nämnt denna tillståndsprövning än mindre tagit upp denna fråga i sina överväganden. vilket livsmedelsverket ser som en stor brist.
Som exempel på problem kan anföras att en enkel intiltrationsanläggning i en särskild avloppsanläggning sannolikt kan betraktas som förorening av mark och troligen även anses medföra förorening av grundvatten. Frågan är då bl.a. vilken lagstiftning som är tillämplig och vilket skydd den enskilde har gentemot olika krav från skilda myndigheter som har att tillämpa olika lagar. Systemet synes mot denna bakgrund ytterst svår- överskådligt.
En samordning av de olika lagstiftningskomplexen är således nödvändig för att inte ett alltför komplicerat system blir följden. Verket anser att det i och för sig är önskvärt med ett bättre skydd mot förorening av såväl mark som grundvatten. Verket kan dock inte tillstyrka en ändring av miljö- skyddslagen utan att frågan om de risker för lagkollissioner och dubbel- prövning som här antytts närmare har utretts.
En annan fråga som i det sammanhanget även bör utredas är förbättrade möjligheter att på lokal nivå och på ett någorlunda enkelt sätt tillskapa skyddsområden för ytvattentäkter. Hälsovårdsnämnderna har hittills kun- nat införa sådana skyddsföreskrifter i lokal hälsovårdsordning men i och med att hälsovårdsordningarna upphör att gälla vid halvårsskiftet. försvin- ner i stort sett denna möjlighet. Ett tämligen enkelt sätt vore att göra
bestämmelserna i 2163—64 VL tillämpliga även på ytvattentäkter.
Fiskeristyrelsen: Grundvatten har under senare tid börjat användas som vattentäkter för fiskodlingar. Hittills har sådana företag endast prövats med hänsyn till vattenkvantiteten enligt vattenlagen (VL). Fiskeriinten- denten i mellersta distriktet påtalar i sitt yttrande att det inom distriktet förekommer en stor omfattning av varphögar i anslutning till gruvverksam- het. Dessa högar bidrager genom infiltration med tungmetallutsläpp. som kan påverka fiskebestånd negativt. Mer eller mindre kontinuerlig förore- ning av denna typ som kan förekomma efter det att verksamheten upphört bör uppmärksammas så att möjligheten att beivra den inom ramen för miljöskyddslagstiftningen klarläggs.
Mot bakgrund härav och med hänvisning till vad fiskeriintendentcrna i övrigt anfört tillstyrker fiskeristyrelsen utredningens förslag till ändring i denna del av ] ä i miljöskyddslagen.
Länsstyrelsen i Malmöhus län: Liksom miljöskyddsutredningen betonat vill länsstyrelsen också framhålla det väsentliga i att frågan om skydd mot förorening av mark och grundvatten klart kommer till uttryck i miljö- skyddslagen även om i praktiken dessa problem beaktats genom av berör- da myndigheter utbildad praxis. Genom avsaknadcn av klara regler kan nämligen en viss osäkerhet uppstå vad gäller myndigheternas befogenhet att agera. I huvudsak är länsstyrelsen också positiv till de förslag till förändringar som framförs av miljöskyddsutredningen.
I naturvetenskapliga sammanhang och vanligt språkbruk används ej begreppet "grunden" på det sätt som görs i 7.5. Länsstyrelsen föreslår därför att "grunden" ersätts av något längre men mer väldefinierade "marklager eller i berggrunden".
Utredningen gör vidare en generell bedömning av vissa odlingsåtgärder i jord- och skogsbruket och anser att användning av gödsel och bekämp- ningsmedel är riskabla åtgärder för markens och grundvattnets beskaffen- het. Gödsling och användning av kemiska bekämpningsmedel skall alltså rubriceras som miljöfarlig verksamhet.
Miljöskyddslagen är i sin nuvarande utformning tillämplig på sådan användning av mark som innebär risk för ytvattenförorening (prop. 1969128 sid.259). Någon praktisk tillämpning har lagen emellertid knap- past fått inom jord- och skogsbruket, och osäkerhet har rätt om överhu- vudtaget lagen kan tillämpas beträffande grundvattenförorening av t.ex. gödsling och spridning av kemiska bekämpningsmedel. Länsstyrelsen fm- ncr därför att lagens tillämpningsomräde mäste förtydligas. Begreppen markförorening och grundvattenförorening måste definieras klarare. Gödsling är t. ex. en åtgärd som inte har till syfte att förorena marken utan i normalt språkbruk snarare att höja markens produktionsförmåga av livs- medel eller skogsråvaror. När det gäller användningen av bekämpningsme— del kant. ex. en olämplig odling leda till uppförökning av växtskadegörare i marken (marksmitta = "biologisk förorening”). Spridning av kemiska be- kämpningsmedel — miljöfarlig verksamhet — skulle i såfall kunna vara en metod att motverka denna "biologiska förorening". Utöver spridning av
l.]! | J
handelsgödsel. stallgödsel och kemiska bekämpningsmedel finns en rad olika åtgärder som kan ha lika stor eller större betydelse för markens och grundvattnets sammansättning. Som exempel kan nämnas kalavverkning. odling av vissa grödor och spridning av avloppsslam på jordbruksmark. Enligt länsstyrelsens mening krävs en noggrannare genomarbetning av området för att ge ett klarare underlag för centrala och regionala myndig- heters utarbetande av tillämpningsanvisningar. Länsstyrelsen vill samti- digt påtala behovet av en samordning med de övriga förslag som presente- rats avseende gödsling och kemisk bekämpning (SOU 1983: 10. ll).
Genom att begreppen grundvatten och mark införs i miljöskyddslagen får myndigheterna en bättre utgångspunkt för att angripa det förorenings- problem som uppkommer bl. a. genom utläckande avloppsvatten från otäta ledningar. Det problem som hittills fått den största uppmärksamheten är till avloppsvattenledning inläckande grundvatten. Naturligtvis sker trans- port av förorenat vatten också i den andra riktningen med en kontaminer- ing av mark och grundvatten som följd. Problemet behöver givetvis åtgär- das och tordc medföra avsevärda kostnader. Detta utgör exempel på ett problemområde som genom en ändring i miljöskyddslagen bör följas upp med tillämpningsföreskriftcr av centrala myndigheter och kanske också i vissa fall ändringar i miljöskyddsförordningen.
Länsstyrelsen i Norrbottens län: —— — — tillstyrker föreslagna ändringar av miljöskyddslagen. Länsstyrelsen i Skaraborgs län: — — — det är en stor brist att ML inte omfattas av förorening av mark och grundvatten. Vid t. ex. handläggning av ärenden enligt 18%? naturvårdslagen är det i princip inte möjligt för länsstyrelsen att med stöd av 39% i ML ge exploatören råd om hur oljepro- dukter skall hanteras för att förhindra förorening av marken eller grund- vattnet. I sådana fall är den enda möjligheten för länsstyrelsen att hänvisa till den s.k. allmänna aktsamhetsregeln i Zkap. 63.5 vattenlagen (VL). Även vid utbyggnad av infiltrationsanläggningar för avloppsvatten från hushåll är det en nackdel att miljöskyddslagens bestämmelser ej kan tilläm- pas. Bl.a. är det tveksamt vilka möjligheter som grannar till en planerad infiltrationsanläggning har för att påverka lokaliseringen av anläggningen. Risk för förorening av deras grundvattentäkter kan ju föreligga.
Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag till ändring av miljö- skyddslagen om nedanstående synpunkter beaktas vid den slutliga bear- betningen.
Följden av föreslagna ändringar i vad de avser jordbruket har inte i tillräcklig omfattning belysts av utredningen. Enligt ändringen i 7 ä' får min från djurstall ej utsläppas på marken om det ej är uppenbart att den kan ske utan olägenhet. Även ändringen i loch 1055 kan med hänvisning till vad som anförts i specialmotivcringen i vad den avser "spridning av konst- gödning eller naturlig gödsel och användning av kemiska bekämpningsme- del" få stor betydelse för jordbruket.
All min från djurstallar sprids på åkermark. Att denna spridning tillsam- mans med spridning av konstgödsel har medfört och medför att kvävehal- terna i ytvattnet och grundvattnet stigit i åtskilliga områden i Sverige torde vara odiskutabelt. Effekterna av denna ökning torde inte vara helt klar-
lagda men att de i många fall är av sådan omfattning att det inte är uppenbart att spridning av urin från djurstall kan ske utan olägenhet torde också vara odiskutabelt. Att marken lokalt blir förorenad när bekämp- ningsmedel används ijordbruket torde inte heller kttnna ifrågasättas.
Följden av lagändringen i vad den avserjordbruket kan i det extremaste fallet bli den att samtliga jordbruk i Sverige kommer att prövas i en eller annan form (tillstånd eller tillsyn enligt ML"). Det kan inte uteslutas att befolkningsgruppcr kräver ett ingripande med hänvisning till att de anser att jordbrttksverksamheten medför olägenheter på grund av att marken förorenas. Riktlinjer för vilka åtgärder som erfordras för att förhindra förorening av mark och grundvatten från jordbruket finns ej utarbetade och torde ej heller kunna utarbetas inom överskådlig tid.
Om lagändringen kommer till stånd erfordras så som utredningen angivit att miljöskyddsförordningen (MF) ses över. Länsstyrelsen förutsätter att förordningen därvid även revideras i andra delar. vilket närmare utveck- lats i särskild skrivelse till naturvårdsverket.
Länsstyrelsen i Södermanlands län: — — — anser det tillfredsställande att miljöskyddslagen kompletteras så att lagen uttryckligen blir tillämplig på sådan användning av mark. byggnad och anläggning som innebär risk för förorening av grundvatten eller mark samt att bestämmelser som nu gäller om tillståndsprövning beträffande ytvattenförorening också skall kunna tillämpas ifråga om förorening av grundvatten eller mark. Då miljöskydds- lagen även tidigare i praktiken omfattat skydd mot viss grundvattenförore- ning och markförorcning blir kompletteringcn ytterligare ett stöd vid pröv- ning och tillsyn enligt denna lag.
Länsstyrelsen i Uppsala län: Föreslagen ändring ligger väl i linje med bl.a. den praxis som utredningen åberopar. Möjligheterna att bedöma konsekvenserna av förslaget är dock på nuvarande stadium begränsade vad avser omfattning och arbetsinsatser.
Många av de problem som sätts i samband med förorening av mark exempelvis försurning. bekämpningsmedel. kadmium m.m. kan även åt- gärdas inom ramen för annan lagstiftning som produktkontroll och hälso- skydd. Utvecklingen på dessa områden och ansvarsfördelningen mellan myndigheter är därför av intresse i detta sammanhang.
En närmare analys bör också komma till stånd med tanke på de begrän- sade resurser som f.n. finns vid länsstyrelsen. Uppkomna vakanser kan innebära att erforderlig kompetens inom det aktuella området helt eller delvis saknas på vissa naturvårdsenheter.
Länsstyrelsen är således inte negativ till förslaget utan finner en ändring angelägen samtidigt som behovet av arbetsinsatser, kompetenskrav m.m. måste ses över och tillgodoses innan lagändring görs.
Länsstyrelsen i Västerbottens län: Utredningens förslag innebär bl.a. att miljöskyddslagen i fortsättningen blir tillämplig även i fråga om förorening av mark och grundvatten. Förorening av grundvatten jämställs i förslaget med de regler som nu gäller vid förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde (ML & 1, punkt 2). Förorening av mark jämställs i förslaget med de regler som nu gäller vid förorening av luft. buller. skakning. ljus eller annat sådant om inte störningen är helt tillfällig (ML ] &. punkt3).
Prop. 1986/87: l35
'Jl
Förslaget innebär ingen förändring i nuvarande systematik att skilja på vattenföroreningar och andra immissioncr. I det senaste fallet förutsätts att den miljöfarliga verksamheten skall medföra störning för omgivningen för att lagens bestämmelser skall vara tillämpliga. Detta innebär att en viss begränsad markförorening kan godtas. exempelvis inom ett område som avsatts för deponeringsändamål. Det synes också vara en nödvändig förut— sättning för att nuvarande system med deponering av avfall skall kunna fortgå framdeles. För många samhällen — i synnerhet små och medelstora — kommer deponering av avfall för lång tid framåt att vara det enda tänkbara alternativet för avfallsdestruktion.
Utredningen utgår ifrån (sid.?l') att den nya vattenlagen kommer att innehålla bestämmelser till skydd för grundvattenförsörjningen omfattande en allmän aktsamhetsregel samt föreskrifter som medför möjlighet att förordna om vattenskyddsområden. Utredningen anser emellertid att de svåraste vattenföroreningsproblemen uppkommer i samband med miljöfar- lig verksamhet och att de då vanligen är av sådan karaktär att de inte kan bemästras med de slag av generella föreskrifter som VL och förslaget till ny vattenlag innehåller. I stället anser utredningen att det behövs en individuell prövning som ML ger möjlighet till. Även om en individuell prövning enligt ML kan innebära fördelar ur grundvattenskyddssynpunkt måste det dock anses som mindre tillfredsställande att inte grundvatten- skyddet kan samordnas i en och samma författning. Föreslagen utformning av 75 innebär även att enstaka utsläpp i grunden blir prövningspliktiga. Utredningen synes inte ha berört frågan om hälsovårdsnämndens roll i detta sammanhang. Hälsovårdsnämnden har tidigare i enlighet med före- skrifterna i hälsovårdsstadgan (i framtiden hälsoskyddslagen) kunnat prö- va sådana frågor. Därest ovannämnda formulering blir gällande måste hälsovårdsnämnderna ges rätt och skyldighet att pröva ansökningar om infiltration av avloppsvatten från enstaka hushåll. Det vore ett slöseri med resurser om denna prövning framdeles skulle åvila länsstyrelsen när den med fördel kan anförtros åt hälsovårdsnämnderna.
Utredningen talar om skydd av grundvatten men synes inte närmare ha berört frågan om grundvattnets skyddsvärde. Enligt länsstyrelsens mening bör i fråga om behovet av skydd för en grundvattenförekomst en selektiv bedömning vara vägledande vid val av de åtgärder som kan bli aktuella. En mera generaliserad syn leder sannolikt till att nu vanligen förekommande reningsförfarande vid markinftltration dvs. slamavskiljning. inte kan god- tas utan reningen måste kompletteras med någon form av längre gående behandling ex. kemisk fällning. Konsekvensen härav förefaller helt orimlig inte minst ur ekonomisk synpunkt.
Utredningen uttalar på sidan 22 i betänkandet: ”Uppfattningen att grundvatten är eller i varje fall borde vara så rent att det utan reningsåt- gärder kan användas son konsumtionsvatten torde vara mycket allmän i vårt land". Även om denna uppfattning om grundvattnets ”renhet" är allmän i vårt land så torde det i själva verket förhålla sig så att opåverkat grundvatten i stor utsträckning av helt naturliga orsaker säväl ur kemisk- fysikalisk som bakteriologisk synpunkt inte utan föregående behandling bör användas som konsumtionsvatten. Väsentliga delar av vårt land är
således av mindre intresse ur grundvattenskyddssynpunkt. Det kommer som regel heller aldrig i fråga att använda en vattentäkt som är belägen ex. inom sammanhängande och koncentrerad bebyggelse för konsumtionsän- damål även spill- och dagvattnet från området avleds i särskilda ledningar. Även om skyddet av grundvatten i och för sig är ett allmänt intresse kan det i den samhälleliga planeringen uppkomma situationer där det allmänna grundvattenskyddsintresset måste vika för ett annat allmänt intresse.
Inom framför allt fritidsbebyggelsen men även inom helårsbebyggelsen har avloppsfrågan i betydande omfattning lösts genom markinfiltration. Detta har skett dels i separata anordningar på respektive tomtplatser och dels i större samordnade anläggningar. Dylika lösningar har — frånsett att de i många fall utgjort det enda realistiska alternativet — inneburit uppen- bara fördelar ur vattenvärdssynpunkt. eftersom direkta utsläpp till vatten- område då kunnat undvikas. Markinfiltration av avloppsvatten har bl.a. i av statens naturvårdsverk utgivna publikationer bedömts vara en god lösning av avloppsfrågan. Man har då i bedömningen utgått ifrån att avloppsvattnet först bör ha passerat en väl dimensionerad slamavskiljare för att infiltrationen skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Någon längre gående behandling än slamavskiljning har i normalfallet inte före- språkats.
Utredningen uttalar på sidan 32 bl. a.: "Att ändringen i fråga om grund- vattenföroreningen föreslås bli vidtagen i punkt 2 och inte i punkt 1 beror på att inte alla utsläpp av fasta ämnen från mark, byggnad eller anläggning innebär risk att grundvattnet förorenas”. I praktiken torde det emellertid förhålla sig så — i varje fall när det rör sig om regelrätt infiltration — att knappast någon åtgärd är möjlig att genomföra utan att föroreningar i någon form når grundvattnet. Infiltration utan att föroreningar när grund— vattnet förutsätter sådant djup till grundvattenytan som sällan förekommer i normalfallet.
Under de senaste åren har ett flertal undersökningar av infiltrationsan- läggningar skett (jfr rapport R27: 1979 från statens råd för byggnadsforsk- ning. naturvårdsverkets meddelande nr4/l980 m.fl.). Undersökningarna pekar på att det sker en mycket snabb reduktion av föroreningarna redan i mycket nära anslutning till anläggningen. Det som bör vara avgörande för om en infiltrationsanläggning bör få komma till utförande är om det i anläggningens närhet finns sådant grundvatten som är värt att skydda. ex. att det finns en vattentäkt som kan påverkas. Det bör även ingå i bedöm- ningen att anläggningen inte förläggs så nära vattenområde att ytvattnet kan förorenas. Under senare år har enligt uppgifter utförts 10000 21 20000 infiltrationsanläggningar varje år. Infiltration av avloppsvatten är vanligen förekommande i många andra länder ex. USA. För att fortsatt markinfil- tration överhuvud skall vara möjlig måste i varje fall en begränsad grund- vattenförorening även i fortsättningen kunna godtas i anslutning till anlägg— ningen i likhet med vad som nu är fallet vid utsläpp till vattenområde och luft. Ingen rening sker i dag till 100 %. Det må även konstateras att utredningen ifråga om förorening av mark är beredd att godta en viss förorening i anslutning till den anläggning där den uppkommer. En strikt tillämpning av föreslagna bestämmelser torde innebära att tusentals av de
infiltrationsanläggningar som finns i landet blir mer eller mindre olagliga. Härtill tillkommer svårigheten att få utföra nya anläggningar.
Eftersom grundvattenförorening ofta utgör en "förlängning" av mark- föroreningen förefaller det lämpligare att bestämmelsen om grundvatten- förorening införs under punkt 3i 51 i stället som nu föreslagits -— under punkt 2. Härigenom skulle många fördelar uppnås — bl.a. en avsevärd förenkling av handläggningsförfarandet. Grundvattnets skyddsvärde bör då också bli vägledande i den komplettering av miljöskyddsförordningen som sannolikt blir erforderlig.
Avslutningsvis vill länsstyrelsen anknyta till vad länsstyrelsen tidigare anfört i miljöskyddsutredningens betänkande "Bättre miljöskydd" och som refererats på sidan W i delbetänkandet om de vitt skilda bedömnings- grunder som förekommit ifråga om grundvattnet. Det är givetvis önskvärt att så långt möjligt sträva efter enhetliga bedömningsgrunder för att pröv- ningen skall bli likartad över hela landet. Denna inriktning fär emellertid inte drivas så långt att det inte också finns utrymme för en nyanserad bedömning i det enskilda fallet. Detta kan tillgodoses om grundvattnets skyddsvärde blir vägledande vid bedömningen om en viss åtgärd kan ske utan olägenhet.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Alltsedan miljöskyddslagens till- komst har man gång efter annan haft anledning att se det som en brist att i miljöskyddsarbetet inte kunna direkt hänvisa till denna lag jämväl i frågor gällande förorening av mark och grundvatten. Då en utökning på denna punkt av lagens tillämpningsområde nu i föreliggande betänkande anses vara möjlig får en sådan ändring hälsas med stor tillfredsställelse. Ändring- ens detaljutformning föranleder likaledes ingen erinran. — — —
Länsstyrelsen i Västmanlands län: — —— — finner de föreslagna lagändring- arna motiverade och tillstyrker utredningens förslag. Länsstyrelsen i Örebro län: — — — tillstyrker förslaget. Såsom bestäm- melserna i nuvarande miljöskyddslagstiftning är utformade råder f.n. en viss osäkerhet huruvida och i vilken omfattning grundvattensynpunkter skall vägas in vid prövning av ärenden. Även om det utbildas en fast praxis att ta hänsyn till risken för grundvattenförorening har dock stora skillnader i synsätt förelegat mellan olika prövningsmyndigheter. Mot denna bak- grund är det värdefullt att de grundläggande bestämmelserna ändras så att ett klart stöd för sådan tolkning fastläggs.—— — —
Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen finner att utredningens förslag till ändringar av miljöskyddslagen är angelägna och bör genomföras omgående.
Svenska kommunförbundet: — — — tillstyrker förslaget men vill samti- digt göra följande påpekande. Produktionen av livsmedel. skyddet av vattentäkter. hushållningen med naturresurser samt nya kemiska miljöhot motiverar ett bättre skydd mot förorening av mark och grundvatten. Dock måste vid utformningen av särbestämmelser. ersättningsregler m. m. beak- tas att det moderna samhället ständigt alstrar en "diffus förorening" av mark och grundvatten, vilken kan — med stora svårigheter — spåras eller mätas först lång tid efter det föroreningen startade eller ägde rum. Dessa svårigheter måste särskilt beaktas då man i prövningsprocessen efterlyser
Prop. [986/87: 135
föroreningsprognoser. ekologiska konsekvensanalyser eller stipulerar regler för kontrollverksamhet.
Sveriges industriförbund: — — — har inget att erinra mot delbetänkandets förslag under förutsättning att en rationell ärendefördelning kan erhållas i den efterföljande översynen av miljöskyddsförordningen.
Lantbrukarnas riksförbund: — — — delar utredningens uppfattning att det är utomordentligt angeläget att ett effektivt skydd tillskapas mot före- tag som kan leda till allvarlig förorening av mark och grundvatten.
LRF har ej anledning till erinringar mot vad lagförslagets allmänna del härvidlag innehåller. — — — Förbundet nödgas dock konstatera att special- motiveringarna till lagförslaget innehåller onyanserade uttalanden som inger betänkligheter. Sålunda anges som exempel på miljöfarlig verksam- het under lä ML spridning av naturgödsel och konstgödning. Sådana värderingar kan inte accepteras. Enligt 7 ä ML föreligger också förbud mot utsläpp av vissa slag av avloppsvatten i ytvattenområden. Förslagets inne- börd är oklart på denna punkt. men LRF utgår ifrån att utredningsförslaget inte innebär införande av förbud mot spridning på åkermark av pressaft från siloanläggningar eller urin från djurstall. Förbundet utgår vidare från att förslaget inte innefattar förbud mot nyttjande av trekammarbrunnssy- stem. Överhuvudtaget anser LRF det nödvändigt att i lagmotivet allmänt anges den skaderisk som bör föreligga med avseende på ett visst företag för att fråga skall vara om "miljöfarlig verksamhet". LRF förutsätter att förbundet ånyo får möjlighet att yttra sig över frågorna om förorening av mark och grundvatten i samband med remissbehandlingen av miljöskydds- utredningens slutbetänkande.
Sveriges l'iskares riksförbund: — — — har inget att invända mot utredning- ens förslag.
Sammanställning av remissyttranden över miljöskyddsutredningens slutbetänkande (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd ll
Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över förslagen i den del de behandlas i proposi- tionen avgetts av socialstyrelsen. statens järnvägar. vägverket. fiskeri- styrelsen. statens naturvårdsverk. koncessionsnämnden för miljöskydd. statens planverk. statens industriverk. statens energiverk. statens vatten- ['allsvcrk, statskontoret. riksrevisionsverket. Svea hovrätt. kammarrätten i Stockholm_ länsstyrelserna i Stockholms. Södermanlands. Östergötlands. KronobergS, Gotlands. Kristianstads. Malmöhus. Hallands. Göteborgs och Bohus. Örebro. Västernorrlands. Västerbottens och Norrbottens län. Svenska kommunförbundet. Svenska naturskyddsföreningen. Lantbrukar- nas riksförbund. Landsorganisationen i Sverige och Riksförbundet för allmän hälsovård.
Några länsstyrelser har bifogat yttranden av kommuner och länsorgan. Dessutom har yttranden inkommit från miljö- och hälsoskyddsnämnden i Piteå kommun samt Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund.
"l Sanering
De remissinstanser som har yttrat sig i denna del är i allmänhet positiva till förslagen. De flesta kommenterar det inte närmare.
].7 Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket tillstyrker förslagen om möj- lighet för tillsynsmyndigheterna att förordna om rättelse pä vederbörandes bekostnad i fall där 405—föreläggande inte iakttas och om möjligheter att förskottsvis disponera allmänna medel för kostnader för rättelseåtgärdcr.
Verket instämmer i utredningens bedömning (sid. 73 ö) att det ibland är angeläget att åtgärder vidtas skyndsamt. Som komplettering av den före- slagna möjligheten att förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad i fall där tillstånd inte har givits har utredningen i det föreslagna nya andra stycket i 40?) mot denna bakgrund föreslagit även följande mening:
"Sådant förordnande (dvs. "om rättelse på hans bekostnad") får ges utan att föreläggande enligt första stycket har meddelats. om tillsynsmyn— digheten med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskil- da skäl finner att rättelsen måste ske utan dröjsmål.”
Förutsättningarna för ett sådant ingripande behöver dock anges mer exakt. I vilken närmare bestämd situation skall rättelseföreläggande kunna ges? "Sådant förordnande". dvs. förordnande om "rättelse". torde vidare förutsätta att lagrummet i fråga tydligt anger vad som är det "rätta" förhållandet. Någon svårighet i detta avseende finns inte när ett föreläg- gande enligt 405 första stycket givits; i sådant fall anger föreläggandet vad som är "rätt". Om emellertid något sådant föreläggande inte har givits
behövs en annan referens. Denna borde — i enlighet med tänkbar förebild i 13% tredje stycket lagen om hälso- och miljöfarliga varor — kunna vara "åtgärd som åligger honom enligt denna lag eller enligt föreskrift eller villkor som meddelats med stöd av lagen". Det av utredningen föreslagna andra stycket i 405 borde. för tillgodoseende av naturvårdsverkets två här framförda synpunkter. i stort sett kunna bytas ut mot samma text som i det nyss angivna lagrummet i lagen om hälso- och miljöfarliga varor. st.:
"Underlåter någon att vidta åtgärd som åligger honom enligt denna lag eller enligt föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen eller enligt tillsynsmyndighets föreläggande. får myndigheten förordna om rät- telse på hans bekostnad."
] de saneringssituationer som nu berörts finns en ansvarig mot vilken handräckning kan påkallas eller föreläggande ges eller på vars bekostnad rättelse skall ske. lbland kan det emellertid vara oklart vem som bär ansvaret för den situation som uppstått. Tillsynsmyndigheterna kan likväl behöva agera snabbt fastän situationen kanske inte är så allvarlig att brandlagens regler om räddningstjänst kan tillämpas. Tillsynsmyndigheter- nas rättigheter och skyldigheter i sådana situationer är f. n. ofullständigt reglerade. Bl.a. saknas närmare regler om möjligheter för tillsynsmyndig- heterna att förfoga över avfall som måste tas om hand. däribland t.ex. varor som har förorenats. Det är otillfredsställande att utredningen inte närmare undersökt dessa frågor. De ekonomiska förutsättningarna för tillsynsmyndigheterna att ingripa i fall där ingen ansvarig omedelbart kan utpekas behöver också förbättras. Naturvårdsverket föreslår att det sker genom att något riksstatsanslag, t.ex. anslaget H 11 Stöd till miljöskydd- steknik. m.m. görs tillgängligt för även detta ändamål. 1.17 Länsstyrelsen i Stockholms län: (kÅterstäl/ning och sanering. — Utredningen har tagit upp ett svårt problemkomplex som enligt länsstyrel- sens mening är angeläget att lösa. Länsstyrelsen anser utredningens för— slag i sina huvuddrag väl motiverade — -— —
1.18 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen finner det värdefullt med utredningens förslag om ändringar i miljöskyddslagen och miljö- skyddsförordningen. innebärande möjlighet för tillsynsmyndigheterna atti brådskande fall förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekost- nad med förskottering av kostnaderna för förfarandet av allmänna medel. Lagändringen ger tillsynsmyndigheterna möjlighet till snabbt ingripande när det exempelvis uppdagas att miljöfarligt avfall dumpats i naturen och att risk för skada i miljön föreligger.
1.19 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Återställning och sanering. -— Läns- styrelsen tillstyrker utredningens förslag till åtgärder samt lagändringar -—
I fråga om åtgärder i anslutning till felaktig hantering av miljöfarligt avfall såsom dumpning m.m. finns det anledning framhålla att det oftast är svårt att utpeka vem som är skyldig. Vidare måste i vissa fall saneringsar- betet föregås av olika undersökningar av såväl mark som grundvatten. Sådana undersökningar är kostsamma och måste vanligen ske omgående.
Prop. 1986/87: l35
Hittillsvarande ordning har inneburit att i den mån ekonomiska medel utgått har det skett efter lång tid och efter ett omständligt byråkratiskt förfarande.
Länsstyrelsen får emot bakgrund av ovanstående understryka vikten av att tillsynsmyndigheterna i sådana här situationer kan få tillgång till ekono- miska resurser pä ett enkelt och smidigt sätt.
1.22 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen hälsar med tillfreds- ställelse — — — den föreslagna möjligheten för tillsynsmyndigheten att i brådskande fall förordna om rättelse på den försumliges bekostnad vid exempelvis nedgrävning eller dumpning i naturen av miljöfarligt avfall.
1.23 LänsstyrelseniMalmöhus län: — — — vill länsstyrelsen understryka att de föreslagna ändringarna av 40 och 47 åå miljöskyddslagen är välkomna. eftersom de bör medföra att länsstyrelsernas tillsynsarbete kan underlättas och effektiviseras.
1.25 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen tillstyrker även att allmänna medel skall kunna ställas till förfogande för att möjliggö- ra för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse för att senare kunna kräva den försumlige på kostnaderna.
1.26 Länsstyrelsen i Örebro län: Vidare tillstyrkes förslaget om förbättrade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall. när det gäller dumpade eller nedgrävda mängder miljöfarligt avfall, förordna om omedel- bar rättelse på den försumliges bekostnad liksom möjligheten att förskot- tera kostnader av allmänna medel.
1.27 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Som en av de angelägnaste frå- gorna upptar länsstyrelsen frågan om mark- och vattenområdens åter- ställning och sanering i miljöhänseende. De bestämmelser i denna fråga varmed miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen nu föreslås kom- pletteras ser länsstyrelsen som direkt behövliga för att man i tillräcklig grad skall kunna råda bot på uppkomna miljöskador. Inte minst är förslaget om att i sista hand få ta allmänna medel i anspråk en angelägen möjlighet.
1.28 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen tillstyrker även att allmänna medel skall kunna ställas till förfogande för att möjliggöra för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse för att senare kunna kräva den försumlige på kostnaderna.
1.30 Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår vissa komplettering- ar av miljöskyddslagstiftningen så att förorenaren kan förpliktigas vidta eller bekosta åtgärder mot skador på mark- och vattenområden. Vidare föreslås att tillsynsmyndighet i brådskande fall skall kunna förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekostnad. varvid kostnaderna för- skotteras av allmänna medel. Styrelsen tillstyrker de föreslagna kompletteringarna under förutsättning
6]
att det i lagstiftning eller förarbeten på lämpligt sätt tydligt anges vad som här avses med begreppen "skada". "återställning” och "sanering".
1.31 Svenska naturskyddsföreningen 40.6 ML. -— Ändringen i tillsynspara- grafen tillstyrks.
1.33 Landsorganisationen i Sverige: Att i saneringssammanhang kunna tillgripa möjligheten att utföra åtgärden på förorenarens bekostnad ser LO som positivt och vill tillstyrka också de förslag som redovisas i detta avsnitt. Särskilt intressant för LO är förfarandet av förskottering. något som borde vara intressant också för arbetarskyddsmyndigheterna.
1.34 Riksförbundet för allmän hälsovård: De överväganden som utredning— en giort i fråga om det speciella miljöproblem som en olaglig hantering av miljöfarligt avfall genom nedgrävning eller dumpning i naturen kan åstad- komma är enligt förbundets uppfattning intressanta och väl värda att prövas.
1.36 Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund: Vi hälsar också med tillfredsställelse utredningens förslag till lagtext. som möjliggör för tillsynsmyndigheterna att i akuta situationer förordna om rniljöskyddande åtgärder på den försumliges bekostnad. Vi delar i sammanhanget helt utredningens förslag att kostnaderna för förfarandet skall förskotteras av allmänna medel. Tidigare miljöskandaler. bl. a. den s. k. BT Kemi-skanda- len. visar att det är angeläget med den föreslagna lagtexten.
2 Miljöprövning av vägar m.m.
Inställningen till förslagen är bland de remissinstanser som har yttrat sig mycket delad. Flera remissinstanser. däribland vägverket. är negativa till förslaget. Vägverket anser att effekterna av ett vägbyggnadsföretag bör bedömas samlat enligt väglagen. att förslaget medför ökad byråkrati och att en prövning enligt miljöskyddslagen begränsar sakägarnas rätt enligt väglagen. Riksrevisionsverket anser att utredningen inte har visat att det verkligen finns brister i nuvarande system. Några remissinstanser förordar i stället för en förprövningsplikt enligt miljöskyddslagen att miljöskydds- bcstärnmelserna i väglagen konkretiseras. Flera remissinstanser är dock positiva till förslaget och några anser att det inte är tillräckligt långtgående. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i den delen är också positiva till eller lämnar förslaget att slopa den särskilda regeln i oå tredje stycket ML i fråga om tralikanläggningar utan erinran. Vägverket anser dock att ett slopande av regeln inte får någon effekt eftersom det inte är realistiskt att i efterhand förbjuda användandet av en väg. Även statens järnvägar avstyrker eftersom miljöprövningen av järnvägstrafik sker på ett tillfreds- ställande sätt.
2.2 Socialstyrelsen: Utredningen har funnit att de bestämmelser i främst byggnadsväg- och luftfartslagstiftningarna som skall reglera miljöskydds—
intresset vid byggande av gata. väg och flygplats är otillräckliga. Utred- ningen föreslår därför att den nuvarande prövningsordningen kompletteras med en obligatorisk prövning enligt miljöskyt'ldslagen. En nyanläggning av allmän väg eller gata samt ombyggnad eller trafikreglerande åtgärder som kan medföra att en olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning får inte utföras utan att koncessionsnämnden för miljöskydd lämnat tillstånd enligt miljöskyddslagen. Vidare innebär förslaget att en nyanläggning av flyg- plats och en ändring av flygverksamheten vid flygplatsen som är av väsent- lig betydelse frän störningssynpunkt inte får utföras utan att koncessions- nämnden för miljöskydd lämnat tillständ enligt miljöskyddslagen. Detta gäller samtliga kategorier av civila flygplatser oavsett huvudmannaskapets storlek. Krigsflygplatserna undantas från prövningsskyldigheten.
Vägtrafiken. och i viss mån även flygtrafiken. har under decennier varit den dominerande yttre bullerkällan. Vidare är fordonstrafiken den huvud- sakliga källan till ett antal luftföroreningar i många tätorter. Detta har inneburit att olägenheter frän trafiken på många håll blivit ett avsevärt hälso- och miljöproblem. Socialstyrelsen anser att behov av miljöskydds- ätgärder i samband med tillkomsten av trafikanläggning mäste fastställas så tidigt som möjligt. De miljöskyddsreglcr som finns i väglagstiftningen och luftfartslagstiftningen är allmänt hållna och ger ett stort utrymme för subjektiva bedömningar i beslutsfattandet. Miljöskyddet är ett sekundärt intresse vid en sådan prövning. Socialstyrelsen anser därför att utredning- ens f'örslag stärker skyddet för miljön. Socialstyrelsen tillstyrker därför förslagen.
2.3 Statens järnvägar: Järnvägstratik är under beaktande av den samman- tagna miljöpåverkan (luftförorening. markförorening. bttller. vibrationer. ljus) mycket förmånlig. Det är nödvändigt att den kollektiva järnvägstrafiken inte i onödan belastas med restriktioner som försvårar eller hindrar att denna transport- form till fullo kan utnyttjas. — — — SJ finner att de ändringar i lagen som föreslås delvis motiveras av konsekvensskäl. SJ anser dock att nuvarande lagstiftning är tillräcklig för att miljöpåverkansfrågorna skall kunna prövas da det gäller befintlig eller nytillkommenjärnvägstrafik. SJ anser att sista meningen tredje stycket 6.5 bör kvarstå.
SJ anslttter sig i princip till de synpunkter som framförts av experten Sicking i särskilt yttrande.
2.4 Vägverket: Avsnitt 3.9.l beskriver väglagstiftningens prövningssystem på ett felaktigt sätt. Utredningen tycks vilja antyda att vägverket inte tar lagstadgad hänsyn till miljöskyddsintressena och t. ex. underlåter att sam- räda i de tidiga planeringsskedena. Det är dessutom felaktigt att påstå att ”de avgörande besluten beträffande lokalisering och skyddsåtgärder fattas i regel ttnder de tidigare planeringsskedena och kan därigenom i realiteten inte bli föremål för någon överprövning genom besvär". Vid fastställelse av arbetsplan prövas de successiva ställningstaganden som gjorts under hela projekteringsprocessen. Om vägverkets hänsyn till miljöskyddet vore
sä ringa som utredningen beskriver. är det högst förvånande att natur- vårdsverket så sällan tttnyttjar sin möjlighet att anföra besvär över beslut om fastställelse av arbetsplan.
Vägplaneringen sker i nära samråd med länsstyrelser och kommuner. I tätorter. där risken för miljöproblem är störst. upprättas regelmässigt vägplaner i direkt överensstämmelse med en kommunal markanvändnings- plan. vilken ingående behandlats inom kommunen. Detaljplaner fastställs av länsstyrelsen. Det är vidare länsstyrelsen som överlämnar upprättad arbetsplan till vägverket för fastställelse.
Det syns mest ändamålsenligt att diskussionen om ett vägobjekts miljö- påverkan förs på det regionala planet. alltså mellan vägförvaltning. kom- mun och länsstyrelse. varvid även en politisk prövning erhålls. Både kommun och länsstyrelse har erforderlig kompetens i de flesta miljö- skydds- och naturvårdsfrägor. Naturvårdsenheten övervakar särskilt att tillbörlig hänsyn tas till naturvärdens och miljöskyddets intressen. Sist i avsnitt 3.9.1 talas bl.a. om naturvårdsverkets bristande resurser. Mot bakgrund därav kan det inte vara realistiskt att naturvårdsverket skall ta större del i vägplaneringsprocessen genom att följa alla planerade objekt. Det är därför mest lämpligt att behålla dagens rollfördelning. De problem som naturvårdsverket upplever med dagens ordning bedömer vägverket beror på att kommunikationen mellan länsstyrelsens naturvärdsenhet och naturvårdsverket inte är tillräckligt god.
I anslutning till avsnitt 3.9.1 vill vägverket påpeka att modern vägprojek- tering inte får dömas på grundval av den praxis som tillämpades för 5— 10 år sedan. Ett exempel är trafikbullerfrågan. där statsmakterna först genom riksdagens beslut våren 1981 angett en ambitionsnivä. Detta beslut har numera spritts inom vägverkets organisation genom att dess tillämpning har konkretiserats i vägverkets verksamhetshandbok. Mycket av den tidi- gare oenigheten kring miljöskyddsfrägor har berott på avsaknaden av riktlinjer för bedömning av trafikbuller.
1 avsnitt 3.9.2 diskuteras olika möjligheter att förstärka miljöskydds- prövningen. Först diskuteras att upphäva 6 ;; tredje stycket sista meningen ML. Vägverket bedömer att ett upphävande inte skulle få nämnvärda konsekvenser. eftersom de negativa miljöeffekterna endast i undantagsfall kan vara så stora att det vid prövning i efterhand är realistiskt att förbjuda användandet av en väg.
Därefter diskuteras förprövning enligt ML. Enligt utredningen är förde- larna dels att en prövning enligt ML inte sker ensidigt från väghållarens tekniskt-ekonomiska synpunkter. dels att naturvårdsverket och enskilda sakägare får lättare att framföra kritiska synpunkter. Mot bakgrund av vad som ovan anförts beträffande den omfattande samråds- och informations- verksamhet som genomförs vid vägplaneringen, varvid även miljöfrågorna behandlas. anser vägverket dessa krav redan vara uppfyllda i dagens vägplaneringssystem. Längre ned anges: "Enligt utredningens mening är en obligatorisk förprövning enligt ML förknippad med avsevärda nackde- lar och tillämpningssvårigheter'". Vägverket instämmer i detta omdöme. Ett exempel som visar metodens otymplighet är att det anges att det i vissa fall kan bli nödvändigt att prövningen utförs i två omgångar. först för
lokaliseringsfrågor, senare för frågor om störningsbegränsande åtgärder. Prop. Som ett alternativ till förprövning har utredningen övervägt förbättringar l986/87: 135 i väglagstiftningens prövningssystem. Sammanfattningsvis är dessa: 1. Konkrctiscring och skärpning av miljöskyddsbestämmelserna i väg- lagstiftningen. 2. införande av obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning. 3. Möjlighet för naturvårdsverket att hos regeringen begära omprövning av lokaliserings- och tttredningsplaner.
4 Översyn av samrådsförfarandet.
Utredningen menar att bristerna i lagstiftningen till stor del beror på att de tidiga planeringsskedena är oreglerade. att en reglering härav skttllc med- föra alltför omfattande förändringar av lagstiftningen. och att ändringarna ändock inte stärker miljöskyddets ställning i tillräckligt hög grad eftersom väghållaren fattar de avgörande besluten.
Vägverket delar inte utredningens uppfattning utan bedömer att de före- slagna förändringarna bör kunna avhjälpa de av utredningen upplevda bristerna. Vägverket menar dock att punkt 3 ovan skulle innebära en alltför stor byråkratisering eftersom den skulle medföra krav på formell handläggning av lokaliserings- och utredningsplaner på samma sätt som gäller för arbetsplaner. Eftersom arbetsplaner kan överklagas till regering- en är det fel att påstå att det är väghållaren som fattar de "slutliga och avgörande besluten".
Av figurenl framgår att regeringen kan behöva handlägga en arbetsplan vid tre olika tillfällen. Först behandlar regeringen naturvårdsverkets begä- ran om förprövning. Efter koncessionsnämndens prövning och beslut kan regeringen behöva behandla eventuella besvär häröver. Den tredje be- ' handlingen sker av eventuella besvär över fastställelsebeslut enligt väglag- stiftningen. 1 de fall förprövning begärs även för utredningsplanen erford- ras som mest två ytterligare regenngsprövningar, dels av SNV begäran om förprövning. dels av eventuella besvär över koncesssionsnämndens beslut. Vägverket menar att förslaget medför en orimlig utökning av hanteringen av vägplaner. Utöver den utökade arbetsinsats detta kräver. kan också stora förseningari planeringsprocessen befaras. Handläggningstiden för de koncessionsnämndsbeslut som överklagas är erfarenhetsmässigt ett flertal år. vilket i en planeringssituation inte kan accepteras.
Ett annat problem är de låsningar som ett koncessionsnämndsbeslut medför i den efterkommande prövningen av arbetsplan. I de fall sakägare vid utställning av arbetsplan framför krav som strider mot koncessions- nämndens beslut kan sakägarnas intressen inte tillgodoses. vilket strider mot väglagens intentioner.
I avsnitt 3.9.6 föreslås att även trafikreglerande åtgärder skall kunna bli föremål för förprövning. vilket vägverket finner överflödigt. De främsta skälen för att genomföra t. ex. trafiksaneringar brukar vara en önskan att
åstadkomma bättre miljö och ökad trafiksäkerhet. varför dessa effekter ingående brukar analyseras före åtgärd. Det är få åtgärder som brukar debatteras så ingående som ett förslag till trafiksanering. Eftersom det dessutom normalt är fråga om relativt små ombyggnadsåtgärder bör de nuvarande reglerna i miljöskyddslagen om prövning i efterhand vara till— räckliga.
1 avsnitt 3.10 som behandlar förslagets ekonomiska och administrativa konsekvenser anges att efter ett övergångsskede behöver uppskattningsvis ett par fall per år förprövas. ] början bedöms alltså flera fall per år bli föremål för prövning. Vägverkets erfarenheter av koncessionsprövningar är att de är mycket resurskrävande. inte bara för väghållaren. utan även för övriga berörda. Det anges att koncessionsnämnden kan behöva förstärkas. Sammantaget innebär förslagen om förprövning och miljökonsekvensbe- skrivning att arbetsbelastningcn ökar för regeringskansliet. koncessions- nämnden. vägverket, naturvårdsverket, länsstyrelsens naturvärdsenhet och kommunerna.
Vägverkets bedömning är att merarbetet grovt underskattats. Den ökade belastningen på kommunerna tycks helt ha förbisetts av utredningen. I ett läge där den offentliga förvaltningen försöker förenkla administrationen och effektivisera verksamheten. är det utmanande att föreslå förändringar som medför ökad byråkratisering.
Vägverkets samlade bedömning
Väglagstiftningens prövningssystem beskrivs på ett snedvridet sätt. Mo- dern vägplanering innebär samråd på tidiga planeringsstadier med länssty- relse. kommun och övriga berörda. Därvid blir det möjligt att på ett smidigt sätt ta hänsyn till motstridiga intressen. Genom vägverkets tillämpning av riksdagens beslut om vägtrafikbuller bör de förutvarande motsättningarna inom detta område minska markant.
I projekteringsprocessen sker en sammanvägning av ett Vägobjekts olika effekter och ett successivt ställningstagande till hur den fortsatta projekte- ringen skall bedrivas. Att vid ett tillfälle bryta ut en speciell bedömning av just miljöfrågorna är klan olämpligt. Att naturvårdsverket så sällan utnytt- jar sin rättighet att överklaga fastställda arbetsplaner tyder på att pro- blemen inte är så stora med dagens system. Om naturvårdsverket i dag kommer in för sent i planeringsprocessen beror detta inte på att vägverket underlåter samråd. utan sannolikt på att kontakterna mellan länsstyrelsens naturvårdsenhet och naturvårdsverket är för dåliga. Problemet löses bättre genom regionala insatser av naturvårdsverket i form av utbildning och information än genom att införa det föreslagna systemet med förprövning. Redan i dag kan vägar prövas i efterhand enligt miljöskyddslagen. Vägver- kets uppfattning är att resultaten av sådana prövningar får stor genom- slagskraft och påverkar vägverkets framtida bedömningar i miljöskydds- frågor.
Sambandet mellan den kommunala markanvändningsplaneringen och
vägplaneringen har nästan helt förbisetts av utredningen. Genom den kommunala planeringen analyseras ingående olika lösningar tillsammans med kommun och länsstyrelse. Den nya plan- och bygglagen torde ytterli- gare förbättra situationen. Vägverket förkastar utredningens förslag om förprövning av följande skäl. —— Effekterna av ett vägobjckt bör bedömas samlat. » Förprövning medför ökad byråkratisering, oacceptabla fördröjningar och ökade kostnader. » Förprövning begränsar parters rätt enligt väglagen.
Vägverket vill slutligen instämma i de synpunkter som framförs av experten Karl Sicking i dennes särskilda yttrande.
2.6 Fiskeristyrelsen: I två andra frågor. miljöskyddsprövning av vägar och gator (avsnitt 3) samt av flygplatser (avsnitt 4), vill styrelsen endast helt kort tillstyrka utredningens förslag, som syftar till att miljömyndigheterna och andra motstående intressen så tidigt som möjligt skall kunna påverka planeringsprocessen och ställa krav i fråga om lokalisering och utformning av skyddsåtgärder. Till de motstående intressena hör bl. a. fisket eftersom byggande av vägar och flygplatser ofta påverkar och förändrar de hydrolo- giska förhållandena och därmed kan inverka menligt på fiskens miljö.
2.7 Statens naturvårdsverk: I takt med att åtgärder vidtagits för att begrän- sa miljöstörningarna inom andra sektorer har behovet av miljöskyddsåt- gärder inom trafikområdet framstått som allt mer angelägna. En starkt bidragande orsak till att miljöförhållandena successivt försämrats inom trafiksektorn samtidigt som förbättringar skett inom andra sektorer är den särställning trafikanläggningar givits i miljöskyddslagstiftningen. För att åstadkomma nödvändiga förbättringar av miljöförhållandena kring våra vägar och gator erfordras en förändring av prövningssystemet så att mil- jöintressena får ett större inflytande. Utredningen har analyserat olika möjligheter och därvid funnit två huvudlinjer, som kan väljas var för sig eller i kombination, nämligen introduktion av miljökonsekvensbeskriv- ningar och /eller någon form av prövningsplikt enligt ML. Enligt naturvårdsverkets mening är miljöfrågornas hantering vid pröv- ningen av tillkomsten av vägar och gator i dag så bristfälliga att det krävs väsentliga förbättringar om man skall uppnå samma miljökvalitet som gäller för anläggningar med motsvarande miljöpåverkan.
Som utredningen anför är en förbättring av underlagsmaterialet en nöd- vändig men inte tillräcklig åtgärd för att miljöfrågorna vid trafikanläggning- ar skall få en behandling av samma ambitionsgrad som gäller för andra miljöfrågori samhället. Den ytterligare åtgärd som ligger närmast till hands är att införa tillståndsplikt enligt ML.
Vid en jämförelse mellan vägtrafikanläggningar och industriella anlägg- ningar kan man konstatera att tillståndsplikt i dag föreligger för industrian- läggningar som har en miljöpåverkan som är mindre eller lika allvarlig som
den från vägar. Från miljösynpunkt skulle det således vara motiverat att införa en obligatorisk förprövningsplikt för vägar och gator. Med hänsyn till de administrativa och personella resurser som en sådan prövning skulle ta i anspråk och till att miljöstörningarna från vissa av våra vägar/gator ändå är begränsade är det naturligt att. som utredningen gjort. diskutera vissa begränsningar i förprövningsplikten.
Utredningen har funnit det svårt att konstruera ett urvalssystem som på ett riktigt sätt ser till att de från miljösynpunkt angelägnaste objekten tillståndsprövas. Beroende på vilka gränsdragningar man gör kommer man antingen att "missa" vissa miljöstörande anläggningar eller alternativt "få med" ett antal mindre miljöstörande anläggningar.
Det system utredningen föreslagit med rätt för regeringen att föreskriva tillståndsplikt för viss väg./gata eller trafikförändring har i huvudsak till syfte att få fram en viss praxis inom området. När väl en sådan praxis etablerats bör man kunna förutsätta att väghållaren själv tillämpar denna praxis och att tillståndsprövningen således behålls för sådana objekt, där tillämpningen av ML fortfarande är oklar. Fördelen med det av utredning- en föreslagna systemct är att antalet prövningsärenden kan begränsas efter några år.
Med hänvisning till vad ovan sagts tillstyrkes utredningens förslag till system för tillståndsprövningen.
En förutsättning för att ett prövningssystem enligt ML skall bli effektivt är att es ML ändras så att förbud kan utfärdas. Verket förordar därför i likhet med utredningen att sista meningen i nuvarande lydelse strykes. Samtidigt måste emellertid näst sista meningen omformuleras enligt följan- de:
"— — — Bestämmelserna i första och andra styckena gäller ej verksam- het, vars tillkomst eller lokalisering prövats enligt 1365 byggnadslagen (l947: 385). rörledning. vars framdragande eller begagnande prövats enligt lagen (1978: tom om vissa rörledningar eller sådan väg vars arbetsplan fastställts av regeringen."
2.8 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden kan i allt väsentligt tillstyrka utredningens förslag i fråga om — — — miljöskydds- prövning av allmänna vägar och gator — —- -— Beträffande den föreslagna förprövningen av vägar och gator förutsätter koncessionsnämnden att prövningen inte kommer att medföra någon onö- dig tidsutdräkt vid genomförandet av berörda väg- eller gatuprojekt och att prövningsförfarandet enligt miljöskyddslagen kommer till stånd i ett sådant skede av nämnda projekt att vägmyndigheterna inte dessförinnan har "läst sig" för mycket.
2.9 Statens planverk: Miljöskyddsutredningen har föreslagit att den nuva- rande prövningsordningen för vägar och gator kompletteras med möjlighe- ter till obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen (ML). Efter fram- ställning av naturvårdsverket skall regeringen kunna föreskriva att vissa allmänna vägar och gator inte får utföras utan att koncessionsnämnden för miljöskydd (KN) lämnat tillstånd.
Fördelen med en sådan prövning består enligt utredningen bl.a. i att man får en prövningsmyndighet som inte ser tillåtlighets-. lokaliserings- och skyddsätgärdsfrågorna ensidigt från väghållarens tekniskt-ekonomiska synpunkter. En annan fördel sägs vara att naturvårdsverket genom sina funktioner vid dessa förprövningar enligt ML i större utsträckning än tidigare skall kunna påverka lokaliseringsaltcrnativ och andra väsentliga beslut som i realiteten legat utanför verkets inflytande.
Planverket delar utredningens mening att miljöfrågorna i många fall inte har beaktats i tillräcklig utsträckning vid byggande av vägar och gator under 60- och 7()-talet. En viktig orsak till det har varit dels bristande kunskaper om problemen, dels en avvaktan på ställningstaganden från statsmakternas sida till vilka ambitionsnivåer som bör gälla vid begräns- ning av miljöstörningarna.
Ambitionen med den föreslagna förprövningen är att få in miljöaspek- terna på ett tidigare stadium i vägplaneringen för att därmed ge berörda en större möjlighet att påverka lokalisering och principiell utformning av vägar och gator. Denna ambition har planverkets fulla stöd. men till skillnad från utredningen anser verket att redan det befintliga prövnings- systemet kan utvecklas på det sätt som tillgodoser denna ambition, framför allt om beskrivningssystemet för miljökonsekvenserna utvecklas (se ne- dan).
Tidiga skeden i vägplaneringen inrymmer ett stort mått av planerings- överväganden. där miljö- och markanvändningsintressen i vid mening ska vägas mot tekniska och ekonomiska aspekter. Genom att hävda kravet på att vägplaneringen kommer till uttryck i kommunernas översiktliga fysiska planering. som sker i samråd med länsstyrelsen. bör möjligheterna att tillgodose miljöintresset på det sätt utredningen önskar öka väsentligt.
Planverket är tveksamt till att introducera en prövningsmodell, där KN förutsätts svara för tillståndsprövning av vissa slag av vägprojekt. Planver- ket grundar sin uppfattning på det förhållandet att KN: s arbetssätt med hearings, besök på platsen osv. och dess vägning av preciserade kostnader och effekter i det enskilda fallet passar vid en tillståndsprövning av stora arbetsförctag på detaljnivå. Prövningsunderlaget för vägprojekt på de översiktliga planeringsnivåerna är däremot alltför oprecist för att kunna utnyttjas för den typ av-ställningstaganden med definierade åtgärdskrav som KN normalt kommer fram till vid sin prövning. För en eventuell förprövning av KN av frågor om översiktlig och alternativredovisad lokali- sering av vägar eller uppbyggnad av lokala traftknät bör KN enligt planver- ket också ha tillgång till uppgifter om kostnader och miljöeffekter. Sådana uppgifter är svåra att åstadkomma och utredningen ger inga exempel på det faktiska informationsbehov som ett prövningsfall inför KN skulle aktuali- sera i verkligheten.
Vägverket har under senare år byggt upp såväl en planeringsprocess som en planeringsmetodik med syfte att åstadkomma en planering där berörda på ett tidigt stadium har möjlighet att påverka vägprojekten. Det finns således möjligheter att bättre samordna vägplaneringen med den fysiska planeringen då man i båda fallen har god framförhållning i form av översiktliga planer. [ dag finns inget obligatoriskt krav på översiktliga
fysiska planer. Kommunöversikt har dock tagits fram i praktiskt taget alla kommuner. I dessa kommunöversikter redovisas många gånger riktlin- jeområden för framtida vägsträckningar. Huvudnätets uppbyggnad i tätor- ter behandlas oftast i någon form av områdcsplan.
I förslaget till ny plan- och bygglag (PBL) föreslås att det för varje kommun skall finnas en aktuell översiktsplan som redovisar grunddragen i markens användning. Av översiktsplanen ska framgå bl. a. lokaliseringen av olika typer av strukturbildande anläggningar såsom transportanlägg- ningar. Det förutsätts vara en uppgift för länsstyrelsen att förmedla till kommunerna de statliga myndigheternas utbyggnadsplaner som har konse- kvenser för markhushållningen. Av den kommunala översiktsplanen bör följaktligen framgå också de större vägprojekt som ingår i vägplanerings- systemets tidigare skeden. något som ger reella möjligheter till en första översiktlig bedömning av alternativa vägsträckningar med hänsyn till na- tur- och miljöintressen. På grundval av kommunens egna planeringsöver- väganden har länsstyrelsen då tillfälle att tidigt avisera farhågor när det gäller miljön och under hand verka för justeringar. Det föreslagna plane- ringssystemet enligt PBL innebär således en bättre garanti för enskilda och statligajkommunala miljöorgan att påverka vägplaneringens tidiga skeden. De bedömningar angående skyddsavstånd, skyddsåtgärder och immis- sionsgränser som görs i samband med översiktsplaneringen kan sedan läggas fast i rättsverkande plan. 1 detaljplan eller s.k. områdesbcstäm- melser som endast skall antagas av kommunen och ej fastställas av länssty- relsen som i dag, kan länsstyrelsen bevaka miljön genom offteialprövning i de fall kraven på hälsa och säkerhet inte är tillgodosedda.
En risk med att införa förprövning av vissa vägar och gator är att väg- och gatuplaneringen som ett sektorintresse förstärks. En bevakning av miljöeffekterna i särskild ordning kan leda till att vägmyndigheternas eget ansvar för dessa frågor försvagas och att de mer sektoriella aspekterna som rör vägens utformning med hänsyn till restids- och fordonskostnader förstärks. Detta skulle kunna leda till ett totalt sett sämre beaktande av miljöskydds- och naturvårdsfrågorna då förprövningen inte rimligen och heller inte enligt utredningens förslag kan omfatta allt väg- och gatubyg- gande. Enligt utredningens förslag skulle antalet förprövningsärenden bli uppskattningsvis ett par fall per år. vilket är en liten del av det totala antalet vägprojekt.
Planverket anser att strävan i första hand bör vara att finna metoder för att göra allsidiga bedömningar av vägprojekt. Detta synsätt präglar t. ex. planverkets anvisningar TRÄD (allmmänna råd för planering av stadens trafiknät) som bl. a. är ett hjälpmedel för att på ett grovt men pedagogiskt sätt redovisa de viktigaste effekterna av trafiknätet.
2.10 Statens industriverk: När det gäller förslaget om tillståndsprövning enligt ML av vissa allmänna vägar och gator anser SlND det knappast övertygande belyst att miljöskyddssynpunkter inte beaktas på ett tillfreds- ställande sätt under den mycket omfattande planeringsprocess som föregår ett större vägbygge. EfterSOm det förefaller rimligt att i vissa fall tillerkän- na miljöaspekterna ett avgörande inflytande och eftersom man inte föreslår
en generell prövning vill SlND inte motsätta sig förslaget. Några viktiga krav på prövningsförfarandet bör betonas. Det är viktigt att möjligheterna till miljöskyddsprövning begränsas till principiellt intressanta fall där olä- genheterna kan förväntas bli av väsentlig betydelse.
Det är också viktigt att prövningen samordnas med planeringsprocessen och prövningen enligt väglagstiftningen sa att den redan nu långt utdragna planerings- och projekteringstiden inte ytterligare försenas. SlND vill här påminna om att vägbyggen ofta utnyttjas som arbetsmarknads- och kon- junkturpolitiskt medel. en möjlighet som inte får äventyras på grund av förseningar genom en eventuell miljöskyddsprövning.
2.13 Statskontoret: Regler om prövning av fasta vägtrafikanläggningar finns i väglagstiftningen. Vid prövningen skall även miljöskyddsintresset beaktas. Om vägverket och den berörda länsstyrelsen har olika uppfatt- ning hänskjuts frågan till regeringens prövning. Statens naturvårdsverk får föra talan mot vägverkets eller länsstyrelsens beslut enligt väglagen. Vida- re kan ML tillämpas på användning av fasta trafikanläggningar som medför störningar genom t.ex. luftföroreningar och buller. Med stöd av 4l så ML kan naturvårdsverket yrka att koncessionsnämnden för miljöskydd med- delar förbud eller föreskrifter om skyddsåtgärder. Den som vill undvika. att inskränkande föreskrifter drabbar en redan gjord investering. kan enligt 95 ML begära att få fråga om t. ex. planerad väganläggning prövad av koncessionsnämnden. Dessa bestämmelser ger enligt utredningen inte tillräcklig garanti för att miljöskydds- och naturvårdsintressena beaktas på ett tillfredsställande sätt vid byggande av väg. Naturvårdsverkets möjligheter att påverka besluts- - processen har "erfarenhetsmässigt" visat sig vara små. bl. a. beroende på bristande resurser och avsaknaden av en samlad beskrivning av miljöeffek- terna för det enskilda vägobjektet. Utredningen diskuterar två metoder att förstärka miljöskyddet och kommer fram till att en obligatorisk förpröv- ning enligt ML bör införas. även om den är ”förknippad med avsevärda nackdelar och tillämpningssvåtigheter". Enligt förslaget till ändring i ML får naturvårdsverket ensamt rätt att hos regeringen begära sådan prövning. Utredningen diskuterar också möjligheterna att förbättra väglagstiftning- ens prövningssystem. Detta alternativ anses emellertid inte ge tillräcklig garanti för att miljöskyddsintressct skall kunna göra sig gällande. Statskontoret kan inte tillstyrka miljöskyddsutredningens förslag. Byg- gande av väg innebär ofrånkomligen att det uppstår konflikter mellan olika intressen. Detta är inte något unikt för vägbyggande utan förekommer på många områden. där det finns speeiallagstiftning. Ett näraliggande exem- pel är skogsvårdslagen som ålägger skogsägaren en skyldighet att ta hän- syn till naturvårdens intressen vid skötsel av skog. ] tillämpningsbestäm- melser till skogsvårdslagen har Skogsstyrelsen. efter samråd med natur- vårdsverket. angivit hur hänsyn bör tas till naturvårdsintresset. Det gäller t.ex. hyggesstorlek. beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Skogsvårdsstyrelsernas personal får omfat- tande och kontinuerlig utbildning i fråga om lagens tillämpning. På motsva- rande sätt som gäller enligt skogsvårdslagen har nyligen föreslagits att deti
Prop. ]986/87: 135
lagen om skötsel av jordbruksmark slås fast som en allmän princip att det är nödvändigt att ijordbruket ta hänsyn till naturvårdens intressen som ett normalt led ijordbruket (Ds Jo 1983: 9).
Statskontoret anser att det är principiellt fel att i en speciallagstiftning som föreskriver en särskild prövningsordning föra in ett förfarande och ett regelsystem från en annan lagstiftning. En annan sak är att naturvårdsver- ket enligt 41 & ML hos koncessionsnämnden kan begära prövning av all slags miljöfarlig verksamhet. även sådan som har prövats i speciallagstift- ning. En sådan allmän bestämmelse kan behövas för att det skall vara möjligt att rätta till uppenbara missförhållanden.
Miljöskyddsutredningen synes vara medveten om att förslaget om en obligatorisk prövning enligt ML medför problem. Enligt statskontorets mening kommer förslaget att komplicera lagtillämpningen. Det finns en risk att det snarare kommer att motverka än bidra till att öka samverkan mellan olika samhällsorgan. Förslaget innebär också att koncessionsnämn- den för miljöskydd behöver få ökade resurser.
Enligt statskontorets mening bör åtgärderna för att åstadkomma ett ökat hänsynstagande till miljöskyddsintresset inriktas på att konkretisera mil- jöskyddsbestämmelserna i väglagstiftningen. Det kan ske genom att en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning införs i huvudsak enligt det för- slag som har utarbetats gemensamt av vägverket och naturvårdsverket. Det bör ankomma på vägverket att utarbeta anvisningar i samråd med naturvårdsverket. Miljöskyddsutredningen konstaterar i övrigt att brister- na i det nuvarande prövningssystemet torde bero på otillräckliga resurser. Mot den bakgrunden är det givetvis särskilt viktigt att de båda centrala myndigheterna i samråd verkar för att personalen hos såväl Vägförvalt- ningar som länsstyrelser får den information och utbildning som de behö- ver för att kunna fullgöra sin uppgift att värna om miljöskyddsintresset.
Statskontoret tillstyrker att 6å tredje stycket sista meningen ML upp- hävs. En sådan förändring understryker angelägenheten av att miljö- skyddsintresset tillgodoses i vägplaneringen. så att det inte blir anledning för naturvårdsverket att med stöd av 41 & ML väcka talan hos koncessions- nämnden.
2.l4 Riksrevisionsverket: Förslaget om förprövningsplikt motiveras med att miljöintressena hittills inte haft rimlig möjlighet att påverka besluten om vägsträckning etc. Utredningen redovisar emellertid varken utredningar eller exempel på att så faktiskt skulle vara fallet. Dessutom kommer förutsättningarna enligt RRV: s mening att förändras om vägverket börjar ta fram särskilda miljökonsekvensbeskrivningar. Därför menar RRV att det bör utredas i vilken utsträckning miljöintressena faktiskt haft möjlighet att påverka besluten samt i vilken utsträckning vägverket framtagit miljö- konsekvensbeskrivningar. Med anledning av vad som anförts ovan av- styrker RRV utredningens förslag.
2.15 Svea hovrätt: Utredningen föreslår att naturvårdsverket ges exklusiv initiativrätt att till regeringen göra framställning om obligatorisk miljö- skyddsprövning för nyanläggningar och ombyggnader av gator och allmän-
na vägar samt trafikreglerande åtgärder, som kan befaras föranleda olägen- heter av väsentlig betydelse. Hovrätten befarar att den föreslagna ordning- en kommer att leda till att ett avsevärt större antal ärenden än vad utred- ningen synes ha räknat med kommer att bli föremål för obligatorisk pröv- ning enligt miljöskyddslagen. lalla dessa ärenden fordras således prövning enligt såväl väglagen som miljöskyddslagen med regeringen som slutin- stans. Då de ärenden det här är fråga om ofta torde vara mycket kontrover- siella kan man räkna med att ärendena som regel slutligen mäste avgöras av regeringen. För att undvika prövning i två sammanhang med därmed förbunden tidsutdräkt och ökad byråkrati föreslår hovrätten att i stället en sådan ordning införs att hela tillståndsprövningen sker inom väglagstift- ningens ram. För tillgodoseende av miljöskyddsintressena bör härvid i väglagen införas en bestämmelse — i analogi med & 136a byggnadslagen — att regeringen skall pröva tillåtligheten av vägföretag eller tralikregleringar som väntas medföra betydande olägenheter för omgivningen. Frågan om ärendet är av den vikt att det skall avgöras av regeringen bör avgöras av naturvårdsverket. Vid prövningen kan regeringen anlita koncessionsnämn- den för miljöskydd som remissorgan. Härigenom skapas garantier för att miljöintressena blir sakkunnigt belysta. En sådan ordning skulle medföra den fördelen att tillåtligheten av ett företag slutligt kan prövas av regering- en i ett sammanhang och med beaktande av olika intressen som trafik. miljö. plan och markfrågor. Sker hela tillståndsprövningen såsom hovrät- ten föreslår inom väglagstiftningens ram skulle — även om den nuvarande ordningen för prövningen bibehålls — en sakkunnig belysning av mil- jöintressena kunna erhållas. om regeringen i de ärenden den har att pröva enligt väglagen i erforderliga fall anlitade koncessionsnämnden som re- missorgan.
2.16 Kammarrätten i Stockholm: MiljöskyddsprÖt-wing av vägar och gator. — Kammarrätten har inte någon erinran mot vad utredningen har föreslagit i denna del.
2.17 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen ställer sig dock av flera skäl tvekande till förslaget om obligatorisk prövning enligt ML av vissa vägföretag. Utredningens förslag innebär bl. a. att endast ett mycket be- gränsat antal vägföretag blir föremål för prövning. Enligt länsstyrelsens mening bör miljöaspekterna beredas samma relativa utrymme i prövnings— processen oavsett vilket vägföretag som är under prövning. En sammanvägning av olika intresseområden sker f.n. i en lång plane- rings- och samrådsprocess inom ramen för byggnadslagens planinstitut och/eller vägverkets planeringssystem. lnom länsstyrelsen behandlas väg- frågorna sedan flera år tillbaka i en samrådsgrupp. väg- och trafikbered- ningen. där bl. a. länsantikvarien. länsarkitekten och naturvårdsdirektörcn ingår. Länsstyrelsen har goda erfarenheter av denna samarbetsform och anser att den i första hand bör vidareutvecklas. Länsstyrelsen anser att miljöfrågorna kan och bör uppmärksammas ytterligare inom ramen för existerande planerings- och samrådsprocesser. Detta gäller särskilt det tidigare skedet i planeringen. Den föreslagna miljökonsekvensbeskrivning-
en bör därvid bli ett verksamt hjälpmedel i arbetet. Väglagstiftningen bör därför. förutom med den föreslagna l3 as i väglagen. kompletteras så att principerna för bedömning av miljösynpunkterna blir densamma som om prövning skett enligt miljöskyddslagstiftningen. Särskilt bör därvid näm- nas att i princip samma krav bör ställas som i miljöskyddslagen om lokali- sering till sådan plats att ändamålet med företaget kan vinnas med minsta intrång och olägenhet (4å ML) och möjligheten att föreskriva att skyddsåt- gärder vidtas (5 & ML).
Sammanfattningsvis förordar således länsstyrelsen att ett ökat hänsyns- tagande till miljöfrågorna sker genom komplettering av väglagstiftningen och ändring av 6.5 ML i stället för förprövning av vissa företag.
Reservation av ledamoten Nilsson: Genom att vissa objekt — främst sådana som är kontroversiella och kräver principiella ställningstagandcn — bör prövas enligt miljöskyddslagen. öppnas ytterligare en möjlighet för miljö- och hälsoskyddsnämnderna att redovisa synpunkter tidigt i plane- ringsprocessen. Det är viktigt att även större trafiksaneringar skall kunna förprövas. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget om obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen av vissa vägföretag. Prövning bör dock kunna anhängiggöras också av andra än naturvårdsverket. t. ex. den lokala till- synsmyndigheten, miljö- och hälsoskyddsnämnden.
2.18 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Fasta trafikanläggningar faller in under kategorin miljöfarlig verksamhet. Miljöskyddslagen är således til- lämplig på förutom vägar och flygplatser även järnvägar. I konsekvens med förslaget om införande av obligatorisk förprövning enligt miljöskydds- lagen av vägar och flygplatser tas undantagsrcgeln i 65 tredje stycket miljöskyddslagen bort för väg och flygplats men även för järnväg. Detta innebär att miljöskyddslagens förbudsregler i fortsättningen kan tillämpas även på verksamhet vid järnväg. Utredningen har dock härutöver inte berört frågan om störning från järnväg. Länsstyrelsen ifrågasätter om icke möjlighet till obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen bör införas vid sådana ändringar av verksamheten vid järnväg. som är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt. Sådan ändrad verksamhet kan exempel- vis vara införande av höghastighetståg. vilka kan komma att ge upphov till ökade eller ändrade ljudolägenheter för omgivningen.
Vid nyanläggning eller ombyggnad av väg eller gata, som är särskilt kontroversiell eller av andra skäl kräver principiella ställningstaganden. föreslår utredningen att nuvarande prövning kompletteras med möjlighet till obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen. lnitiativrätten att hos regeringen göra framställning om sådan prövning överläts till naturvårds- verket.
Miljöfrågorna måste ges större tyngd vid planering av vägar och gator. Enligt länsstyrelsens mening synes dock utredningens förslag vara förknip- pat med vissa nackdelar och tillämpningssvårigheter. Gränsdragningen mellan förprövningspliktiga och icke förprövningspliktiga objekt torde komma att bli svår. liksom frågan om vid vilken tidpunkt förprövningen skall ske. I vissa fall kan det kanske visa sig erforderligt att prövningen
Prop. 1986/87: l35
utförs i två omgångar. dels i lokaliseringsskedet. dels i detaljprojekte— ringsskedet. Klarare regler måste enligt länsstyrelsens bedömning utarbe- tas. Förslaget synes också vara administrativt krångligt och innebär en icke önskvärd centralbyråkratisering. Länsstyrelsen ställer sig frågande till varför naturvårdsverket skall få exklusiv initiativrätt till att göra framställ- ning hos regeringen om förprövning. Om det föreslagna systemet skall genomföras bör initiativrätten ges länsstyrelserna. som tillsammans med kommunerna bl.a. har lokalkännedom. vilken vid planering av vägar och gator måste tillmätas väsentlig betydelse.
2.19 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Enligt föreslagen lagtext skall pröv- ning endast ske vid nyanläggning, ombyggnad eller annan åtgärd som kan medföra att olägenheter i väsentlig grad uppstår eller ökar. Utredningen uttalar att i första hand avses prövningen gälla ärenden som är kontrover— siella eller som innehåller problemställningar vars lösning kräver princi- piella ställningstaganden. Under ovan angivna förutsättningar medför lagändringen inga påtagliga förändringar utan överensstämmer väl med nuvarande tillämpning av mil- jöskyddslagens bestämmelser (s'4l) i fråga om vägar. Ändringen får i sådant fall i första hand betraktas som en markering av att trafikens buller- och avgasproblem är viktiga miljöfrågor. Under förutsättning att tillämpningen av lagen kommer att ske i enlighet med vad som anges av utredningen tillstyrker länsstyrelsen föreslagna lagändringar. Länsstyrelsen får dock understryka att miljöskyddsprövningar av befint- liga trafikmiljöer bör endast ske i undantagsfall och när särskilt stora miljöolägenheter föreligger. Länsstyrelsen får samtidigt erinra om möjligheterna att i vissa fall an- vända miljöskyddslagens tillsynsbestämmelser. Ett sådant förfarande kan många gånger vara smidigare än en regelmässig tillståndsprövning. I ett fall i Norrköpings kommun (s.k. Söderleden) kunde miljöfrågorna lösas i ett konstruktivt samarbete mellan kommunen och länsstyrelsen genom en utökad information till de närboende. varvid utformningen av olika skyddsåtgärder diskuterades. Länsstyrelsen fastlade sedan dessa åtgärder såsom råd med stöd av 39% miljöskyddslagen.
2.21 Länsstyrelsen i Gotlands län: Miljöstörningar från motorfordon är alltjämt ett framträdande miljöproblem och utgör sannolikt den mest om- fattande '”miljöfarliga verksamheten” i Gotlands län. En ytterligare upp- märksamhet kring frågeställningar som hör samman härmed kan därför anses befogad. Dock förefaller det av utredningen framlagda förslaget som något ohanterligt i sin praktiska tillämpning bl.a. beroende på föreslagen beslutsgång med tillhörande beslutsnivå men också som en följd av en alltför diffus angivelse av de kriterier vid vilka tillståndsprövning skall ske. Vad först gäller beslutsgång och beslutsnivå anser länsstyrelsen — till skillnad mot utredningen — att de "viktiga planerings- och beslutsfunk- tioner" som åligger länsstyrelsen enligt väglagstiftningen på ett praktiskt och i många fall föredömligt sätt kan kombineras med en bevakning av
miljöskyddsintresset. Att länsstyrelsen har att ta beslut också enligt annan lagstiftning kan knappast anses diskvalificerande. Tvärtom kan tillsam- mans med den av utredningen föreslagna nyordningen — innebärande att varje byggnadsprojekt förses med en "miljökonsekvensbeskrivning" —— ett praktiskt och rationellt beslutsfattande på lokal och regional nivå åstad- kommas.
Om man ändock ytterligare vill markera och något stärka miljöskydds- intresset samtidigt som man också vidgar sakägarkretsen skulle detta kunna åstadkommas genom att väghållaren åläggs att till länsstyrelsen i enlighet med löé miljöskyddsförordningen göra anmälan om planerat pro- jekt. Länsstyrelsen skulle därvid utifrån bl.a. ingiven konsekvensbe- skrivning ges rätt att i fråga om projekt av större omfattning föreskriva att tillstånd enligt miljöskyddslagen erfordras. Den här föreslagna ordningen skulle eftersom länsstyrelsen redan i dag är engagerad i dessa ärenden endast i begränsad omfattning öka belastningen på myndigheten.
Det ovan beskrivna förslaget skulle dessutom kunna kombineras med den av utredningen genom så lOa ML föreslagna möjligheten för statens naturvårdsverk att "på ett offensivt sätt" bevaka miljöskyddsintresset.
För den händelse att utredningens förslag till initiativrätt för statens naturvårdsverk förs vidare vill länsstyrelsen som jämförelse peka på den anmälningsskyldighet som statsmakterna i ärenden enligt & l36a byggnads- lagen ålagt bl.a. länsstyrelsen. Länsstyrelsen skulle rimligen kunna ha samma funktion enligt miljöskyddslagen.
2.22 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen anser det angeläget att miljöskyddsaspekterna tillmätes en betydligt större vikt än vad som nu är fallet och att miljöskyddssynpunkterna får vägas in redan på planeringssta- diet när det gäller sträckningen av nya vägar samt vid lokaliseringen av nya flygplatser och inte som nu enbart ha betydelse för att kunna föreskriva skyddsåtgärder mot störningar. Länsstyrelsen tillstyrker de av utredning- en föreslagna systemen för miljöskyddsprövning av vägar och flygplatser. När det gäller gator fastställes sträckningen av sådana i stadsplan. [ sam- band med prövningen av dessa planer finns enligt länsstyrelsens uppfatt- ning tillräckliga möjligheter att få miljöskyddsaspekterna beaktade. Någon särskild miljöskyddsprövning avseende gator synes därför inte vara nöd- vändig. Enligt länsstyrelsens mening bör det övervägas om inte även järnvägsutbyggnader bör prövas enligt miljöskyddslagen. Störningar från järnvägstrafik i form av buller och vibrationer kan vara betydande. Visser- ligen anläggs knappast några nya järnvägslinjer men däremot utbygges bl. a. rangerbangårdar, vilka ofta utgör betydande störningsmoment.
2.23 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen anser att samråd i väg- frågor i praktiken fungerar på ett tillfredsställande sätt. Olika uppfattningar om t. ex. lämplig hänsyn till miljö- och naturvårdsintressen föreligger na- turligtvis ibland och kommer då till uttryck vid samråden. Vägföretagets utformningjämkas med hänsyn till dessa synpunkter och länsstyrelsen tar slutlig ställning till avvägningen mellan olika sektorsintressen. när frågan om fastställelse av arbetsplan eller stadsplan behandlas.
Prop. l986/87: 135
Enligt länsstyrelsens erfarenheter föreligger mer framträdande miljö- problem endast vid trafikering av sedan länge befintliga vägar och gator. Dessa miljöproblem uppstår främst på grund av bebyggelseutvccklingen. därigenom att vägar och gator. som vid sin tillkomst i första hand planerats för mer lokalt betonad trafik, kommit att belastas med genomfartstrafik av ibland mycket betydande omfattning. Länsstyrelsen har däremot ingen erfarenhet av att miljöproblem av här avsett slag varit i brännpunkten vid planering av nya vägar och gator.
Enligt länsstyrelsens mening är det synnerligen viktigt att den plane- rings- och bcslutsprocess. som nu äger rum vid nybyggnad av vägar och gator. inte ytterligare utsträckes och fördröjcs. Denna process är f.n. mycket tids- och kostnadskrävande. Det synes länsstyrelsen viktigt att kostnaderna för förberedelser. projektering och beslut av ett väg- eller gatubygge inte ytterligare ökar. Kostnadsstegring av här avsett slag kan förbruka en inte obetydlig del av det totala ekonomiska utrymmet för väg- och gatuinvesteringar och minskar därmed de resurser. som kan dispone- ras för själva byggandet. Förlängda handläggningstider i den redan nu utdragna planerings- och beslutsprocessen kan vidare komma att påtagligt uppskjuta sådana förbättringar av kommunikationsleder. som är viktiga inslag i samhällets infrastruktur.
[ detta såväl som andra liknande sammanhang synes det länsstyrelsen viktigt. att man inte genom införande av ytterligare prövningsinstanser än mer än för närvarande byråkratiserar beslutsfattandet inom den offentliga sektorn.
Länsstyrelsen anser att vägande skäl inte har anförts för den av utred- ningen föreslagna lagändringen. Med understrykande av att det redan nu finns goda möjligheter att hävda miljö- och naturvårdssynpunkterna i väg- och gatuplaneringen avstyrker länsstyrelsen den föreslagna ändringen att upphäva 6 %. tredje stycket, sista meningen i miljöskyddslagen. Länsstyrel- sen avstyrker även förslaget att införa nya regler vad gäller möjligheter till obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen.
Skiljaktig mening av byrådirektör Bengt Aplander, naturvårdsdirektör Tryggve Backman, länsarkitekt Per Werner och bitr. förste länsassessor Göran Öhlin: Som utredningen anför mäste behovet av miljöskyddsät- gärder fastställas så tidigt som möjligt och beaktas samtidigt med övriga planeringsåtgärder. F.n. finns emellertid ingen författningsreglcrad sam- rädsskyldighet beträffande de tidigare planeringsskedena av vägar och gator. Utredningen anser att det föreligger uppenbar risk att miljö- och naturvårdsintresset inte beaktas tillfredsställande vid vägbyggnad. Vi till- styrker därför att bä tredje stycket sista meningen miljöskyddslagen upp- hävs samt att den nuvarande prövningsordningen kompletteras med möj- lighet till prövning enligt miljöskyddslagen. I likhet med utredningen är vi av den uppfattningen att antalet prövade ärenden per år kommer att bli mycket litet. kanske bara ett par stycken.
Vi ställer oss dock tveksamma till den föreslagna ordningen för konces- sionsprövning. Att statens naturvårdsverk skall behöva inhämta regering- ens godkännande föratt föra ett ärende till koncessionsnämndens prövning synes således onödigt tungrott och byråkratiskt. Härtill kommer att rege-
Prop. l986/87: 135
ringen är besvärsinstans i dessa ärenden. Det bör dessutom påpekas att naturvårdsverket enligt 41 & miljöskyddslagen direkt hos koncessions- nämnden kan hemställa om prövning. Med hänsyn härtill synes det olämp- ligt att regeringen skall behöva ta befattning med vilka ärenden som skall prövas av koncessionsnämnden. Härigenom kan nämligen den slutliga prövningen i viss utsträckning komma att föregripas. Förfarandet kan också leda till besvärliga jävssituationeri departementet.
2.24 Länsstyrelsen i Hallands län: I Hallands län finns sedan flera år en beredningsgrupp för vägärenden. I gruppen ingår företrädare för vägför- valtningen, lantbruksnämnden och samtliga enheter inom länsstyrelsens planeringsavdelning. Inför denna grupp redovisas främst lokaliserings-, utrednings- och detaljplaner. Erfarenheterna inom länet är att i de allra flesta fall torde konflikter med miljöskyddsintressenai vägärenden kunna lösas inom ramen för den nuvarande lagstiftningen. Detta förhållande motsäger dock inte utredningens förslag om att möjlighet bör kunna före- ligga att i enstaka fall få ett från miljöskyddssynpunkt särskilt kontrover- siellt ärende prövat enligt miljöskyddslagen. Prövningen bör, i enlighet med utredningens förslag, utföras av koncessionsnämnden för miljöskydd, dvs. myndighet som är helt fristående från planerings- och beslutsfunk- tioner enligt väglagen. Genom den konstruktion som utredningen föresla- git, nämligen att naturvårdsverket ges exklusiv initiativrätt att hos rege- ringen begära sådan prövning, torde antalet ärenden bli mycket begränsat. Utredningen har beräknat att antalet sådana förprövningsärenden — efter en inledande tidsperiod då erforderlig praxis utbildats — blir litet, upp- skattningsvis ett par fall per år. Fördelarna från miljöskyddssynpunkt att få sådan förprövning genomförd torde motivera de relativt begränsade re- sursanspråk en sådan mindre frekvent prövning medför. Länsstyrelsen anser därför att utredningens förslag till lagändring i detta avseende bör genomföras.
2.25 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen delar utred- ningens uppfattning att de bestämmelser i främst byggnads- och väglag- stiftningen som skall tillgodose miljöskyddsintresset är otillräckliga. Läns- styrelsen tillstyrker därför att prövningen enligt miljöskyddslagen kom- pletteras.
Med hänsyn till att flertalet människor sannolikt upplever miljöstörning- ar (buller och luftföroreningar.) från vägtrafik som de allvarligaste anser länsstyrelsen att den föreslagna förprövningsplikten är otillräcklig och måste utökas. Förslagsvis bör trafikleder med en fordonsmängd av mer än 10000 fordon/dygn tillståndsprövas medan trafikleder med fordonsmäng- den 1000 — 10000 fordon/dygn bör vara anmälningspliktiga. Väsentligt är även att tillständsplikten, så som föreslås, utöver nyanläggning även avser ombyggnad och trafikreglerande åtgärder som kan medföra att olägenhet i väsentlig grad ökari omfattning.
De ekonomiska konsekvenserna av en mer fullständig tillståndsprövning av vägar och gator än den som utredningen föreslär är svår att förutsäga.
Den bedömning som kommer att ske i det enskilda fallet enligt 5.5 ML kan variera från en relativt ringa kostnad till mycket betydande. Detta kommer att bero dels på olägenheternas omfattning och dels på tekniska/ekono- miska rimliga lösningar. Länsstyrelsen förcslår därför att naturvårdsverket ges i uppdrag att utforma förslag till en utökad förprövning enligt miljö- skyddsförordningen.
Utredningen framför att prövningen kommer att innebära att man snart får en praxis som blir vägledande för väghållarnas och tillsynsmyndighe- ternas vidare ställningstaganden. Väsentligt är dock att naturvårdsverket omgående tar fram tillämpningsanvisningar enligt miljöskyddslagen. Vad avser vägtrafikbuller framfördes detta redan 1981 av riksdagen i prop. 1980/81: 100.
Utredningen konstaterar att förslaget kommer att innebära utökade ar- betsuppgifter för bl. a. länsstyrelsernas naturvärdsenheter. Kan inte detta skötas med omprioriteringar måste en resursförstärkning komma till stånd.
"2.26 Länsstyrelsen i Örebro län: Beträffande den föreslagna möjligheten till
obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen vill länsstyrelsen dock ifrå- gasätta om inte enbart förändringar i gällande väg- och byggnadslagstift- ningar skulle leda till en ändamålsenligare handläggning och ge samma resultat i fråga om hänsyn till miljöskyddskraven. Ett förtydligande eller en förstärkning av kraven på miljöhänsyn i väg- och byggnadslagstiftningarna kompletterat med krav på miljökonsekvensbeskn'vning i väg- och bygg- nadsplaneringen torde som ovan angivits kunna göras inom ramen för dessa lagstiftningar. Härigenom skapas den erforderliga grunden för en bedömning av trafikens inverkan på omgivningen samt de krav som behö- ver tillgodoses för att miljöstörningar skall begränsas till en godtagbar nivå. Med de samråd som finns inom såväl väg- soh byggnadsplaneringens område kan länsstyrelsen med ledning av konsekvensbeskrivningar ges goda möjligheter att verka för att miljöskyddskraven tillgodoses även om länsstyrelsens möjlighet att bevaka det faktiska genomförandet inte före— ligger på samma sätt i väg- och byggnadslagstiftningarna som i miljö- skyddslagstiftningen.
Om den föreslagna möjligheten till prövning enligt miljöskyddslagen av en allmän väg eller gata införs innebär den genom sin konstruktion att endast ett mindre antal ärenden per år torde bli föremål för sådan pröv- ning. Enligt länsstyrelsens uppfattning är det viktigt att endast företag med risk för allvarliga miljökonsekvenser i så fall blir föremål för sådan pröv- ning och att lagen alltså inte görs generellt tillämplig.
2.27 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: I likhet med utredningen anser länsstyrelsen att 65 tredje stycket sista meningen i miljöskyddslagen bör upphävas. Behandling av vägfrågor ur miljösynpunkt bör ske utifrån mil- jöskyddslagen i hela dess omfattning. Föreslagna bestämmelser om förprövning leder enligt utredningen i den praktiska tillämpningen till prövning av endast ett fåtal fall per år — i princip typfall. Länsstyrelsen utesluter inte att förprövning — eller annan form för förstärkt miljövårdsinflytande — kommer att vara önskvärd i
väsentligt större omfattning och det förutsätts att naturvårdsverket med föreslagen handläggningsform inte blir en i för hög grad begränsande faktor för detta. Erfarenheten får ge vid handen om ett annat handläggningsför- farande kan vara erforderligt liksom också formerna härför. Länsstyrelsen ser emellertid i nuläget inte något lämpligt alternativ till utredningens förslag.
2.28 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att de bestämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningen som skall tillgodose miljöskyddsintresset är otillräckliga. Länsstyrelsen tillstyrker därför att prövningen enligt miljöskyddslagen kompletteras.
2.29 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Länsstyrelsen bedömer att det i vissa fall kan vara av värde att pröva särskilt kontroversiella vägfrägor enligt miljöskyddslagen. Det finns dock redan i dag möjlighet att vid fastställelse av vägplaner och detaljplaner enligt byggnadslagstiftningen ta erforderliga hänsyn till miljön. Genom den av utredningen föreslagna kompletteringcn av väglagen med bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivning bör den normala prövningen av vägärenden förbättras och behovet av särskild prövning enligt miljöskyddslagen minska. Länsstyrelsen anser därför att behovet av särskild förprövning av vägärenden hos koncessionsnämnden måste bedömas bli så begränsat att det knappast kan vara motiverat att tillskapa den särskilda prövningsväg som föreslagen lOaä avser. Utred- ningens förslag avstyrkes därför i denna del.
2.30 Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår att nuvarande be- stämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningarna, som avser miljö- skydd vid byggande av väg och gata. kompletteras med möjligheter till obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen. Den kommunala planeringen genomsyras i dag av en allmän strävan att öka medborgarnas möjligheter att medverka i arbetet, bredda informa- tions- och beslutsunderlaget samt minska den kommunala byråkratin. Det- ta präglar även den kommunala märkanvändningsplanen'ngen. Denna strä- van har påverkat förslaget till ny plan- och bygglag, som f.n. bereds av rcgeringskansliet. _ . Iden kommunala 'planeringsprocessen beaktas även miljöskyddets olika krav och intressen. trots svårigheterna att dels precisera sakägarna och deras olika önskemål. dels belysa konsekvenserna för hela samhället av planerade skyddsåtgärder. Byggnadslagstiftningen, som nu genomgår en omfattande modernise- ring, ger redan i dag möjlighet att ta hänsyn till olika krav för skyddet av ' totalmiljön. så snart dessa blivit preciserade och godtagna av samhället. Även väglagstiftningen erbjuder sådana möjligheter.
Med hänvisning till ovanstående anser styrelsen att frågan om en ut- byggd planen'ngsverksamhet kring gator. vägar. flygplatser och kraftled— ningar bör fä vila i avvaktan på riksdagens ställningstagande till förslaget om ny plan— och bygglag.
2.31 Svenska naturskyddsföreningen: 6 9' 3 s! ML. — Utredningen föreslår att begränsningen för flygplatser, vägar och järnvägar som prövas i sär- skild ordning tas bort. Detta förslag avser tillåtlighetsreglcma och hälsas med mycket stor tillfredsställelse av föreningen. De tillåtlighetsregler som finns i speciallagstiftningen för flygplatser och järnvägar motsvarar nämli- gen inte ambitionsnivåerna i ML i allmänhet. Inte heller vad gäller vägla- gen uppnäs dessa nivåer. De problem som dessa slag av miljöfarlig verksamhet enligt föreningens mening har orsakat har till en del samband med formerna för prövningen av dem enligt speciallagstiftningen och med vilka som är beslutsfattare. Den frågan aktualiseras genom förslaget till en 10A &, vilken behandlas i det följande.
lOaåML
Här föreslår utredningen en begränsad tillståndsplikt för trafikleder och för starkströmsledningar på mer än 500 kV. Förutsättningen är att naturvårds- verket ska begära att regeringen i ett enskilt fall förordnar om tillstånds- plikt. Förutsättningen är vidare att olägenhet av väsentlig betydelse av leden kan befaras.
Föreningen anser att förslaget är otillräckligt. Det förekommer inte sällan att vägdelar byggs på ett sätt som strider mot 4å miljöskyddslagen utan att för den skull olägenhet av väsentlig betydelse uppstår och att en tillståndsprövning hos koncessionsnämnden i de fallen skulle vara lämplig. Enligt föreningens mening måste också sådana projekt tillståndsprövas.
Det är vidare olämpligt att låta prövningsplikten bestämmas efter två flaskhalsar. nämligen dels naturvårdsverket och dels regeringen. Enligt föreningens bestämda uppfattning bör i stället följande konstruktion väljas:
Alla nyanläggningar och väsentliga ombyggnader eller andra åtgärder som rör trafikleder ska anmälas till naturvårdsverket. Naturvårdsverket avgör sedan huruvida projektet ifråga ska undantas från skyldigheten att begära tillstånd. Regeringen kopplas då inte in alls. Innan naturvårdsver- ket tar ställning i frågan om tillståndsprövning. ska väghållaren/gatuhål- laren (motsvarande) hålla ett samråd med allmänheten motsvarande det som regleras i lZaå ML.
Det är föreningens uppfattning att behovet av en regelrätt tillstånds- prövning enligt ML är mycket stort när det gäller större vägbyggen. För- eningen kan vid behov ge departementet exempel på faktiska fall där en tillståndsprövning enligt ML hade varit mycket lämplig och där vägverket fungerat mycket illa som prövningsorgan.
2.32 Lantbrukarnas riksförbund: LRF ifrågasätter behovet av särskild prövning enligt ML vid anläggande av vägar och flygplatser. Nuvarande prövningsförfarande enligt väg- och luftfartslagstiftningen skall i sig utgöra en väl avvägd balansering mellan olika samhällsintressen. Den föreslagna reformen innebär enligt förbundets mening en markant förskjutning till förmån för naturvårdsintresset eventuellt på markägarintressenas bekost- nad. Föreslagna lagändringar innebär vidare en dubbelprövning som måste anses förkastlig. Enligt LRF: s bedömning är det angeläget att inte sektors-
myndigheter berövas bestämmanderätten inom sina kompetensområden. Naturvårdsverkets stärkta position inger mot denna bakgrund betänklighe- ter.
2.33 Landsorganisationen i Sverige: LO tillstyrker också förslagen rörande miljöprövning av allmänna gator och vägar — — —
2.34 Riksförbundet för allmän hälsovård: [ betänkandet föreslås att miljö- skyddslagens prövningsregler i princip skall göras tillämpliga även på väg— och gatubyggen. Som motiv härför anförs bl. a. att den snabba utveckling som skett på trafikområdet har medfört att miljöstörningar till följd av trafik med motorfordon blivit ett stort samhällsproblem. Här utgör buller och avgaser dominanta inslag i störningsbilden. Den nuvarande prövnings- ordning som tillämpas med stöd av byggnads- och väglagstiftningen bör enligt utredningen kompletteras med en möjlighet till obligatorisk prövning i speciella fall enligt miljöskyddslagen. Tanken att på så sätt göra miljö- skyddslagen i det närmaste heltäckande ter sig enligt förbundets uppfatt- ning välgrundad. Ett genomförande av förslaget i denna del bör rimligen kunna ske utan att för den skull en tillkrånglad och tungrodd administrativ prövningsprocess tillskapas. I förslaget betonas. att ett prövningsförfar- ande med stöd av miljöskyddslagen enbart avses omfatta sådana vägfrågor som naturvårdsverket bedömer vara av den digniteten att särskilda skäl talar för att en prövning bör ske utifrån allmän miljöskyddssynpunkt.
2.35 Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Piteå kommun: Miljö- och hälso- skyddsnämnden delar i stort vad utredningen anfört om behovet av miljö- skyddsprövning av allmänna vägar och gator. Miljöskyddsintressena har hittills helt fått vika för framför allt vägverkets intressen i fråga om väg- sträckning. Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut i ett par aktuella ären- den torde på ett utomordentligt sätt belysa detta. Dessa beslut biläggs. Nämnden ifrågasätter dock på en punkt utredningens förslag, dvs. natur- vårdsverkets exklusiva initiativrätt. Med hänsyn till verkets svårigheter bl.a. att få kunskap om behovet av sådana prövningar bör initiativrätten tillfalla samtliga tillsynsmyndigheter.
2.36 Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund: Vi delar i övrigt utredningens förslag att allmänna vägar och gator skall kunna bli föremål för prövning enligt miljöskyddslagen. Byggnads- och väglagstiftningen. som i dag reglerar miljö- och hälsoeffekter av vägar och gator, tillvaratar f.n. inte miljöintresset på ett tillfredsställande sätt. Bilen är i dag vår största enskilda luftförorenare och åstadkommer dessutom betydande bullerstörningar. Mot den bakgrunden är det naturligt att vägar och gator skall kunna prövas enligt miljöskyddslagen. Utredningen föreslår dock att miljöskyddsprövning enligt miljöskyddsla- gen av allmänna vägar och gator inte skall bli en regel utan skall kunna ske i speciella fall efter initiativ av naturvårdsverket genom hemställan till regeringen.
Vi menar att allmänna vägar och gator mot bakgrund av sin starkt militfistörande karaktär alltid bör prövas enligt miljöskyddslagen av ktmcessionsnit'mnden.
3 Miljökonsekvensbeskrivning
Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag till miljökonsekvensbeskrivning är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser anser att även byggnadslagstiftningen bör kompletteras med motsvarande krav vad gäller gator.
3.4 Vägverket: Avsnitt 3.9.4 behandlar miljökonsekvensbeskrivning. Väg- verket har redan i samband med att förslaget till miljökonsekvensbeskriv- ning redovisades till utredningen anfört att verket är berett att inarbeta miljökonsckvensbcskrivning i sina vägplaner. Som framgår av förslaget skall miljökonsekvensbeskrivningen utgöra en del av den objektbeskriv- ning som vägverket upprättar. Arbetet med att anpassa miljökonsekvens- beskrivning till vägverkets anvisningar för redovisning av utrednings- och arbetsplaner pågår. Vägverket har under hand meddelat naturvårdsverket att frågan kommer att diskuteras med naturvårdsverket under hösten 1983.
Metodiken med miljökonsekvensbeskrivning kan ytterligare förbättra beslutsunderlaget vid vägplanering och vägverket är därför berett att tillämpa den.
Om miljökonsekvensbcskrivning och bättre kontakt mellan naturvårds- verket och länsstyrelserna inte bedöms ge förbättrad hänsyn till miljöskyd- det kan vägverket acceptera en förändring av väglagstiftningen genom att samrådsförfarandet i de tidiga planeringsskedena utvecklas och lagreg- leras.
3.7 Statens naturvårdsverk: En förutsättning för en förbättrad miljöpröv- ning är givetvis att miljöpåverkan av ett enskilt företag utreds och beskrivs på ett ändamålsenligt och lättförståeligt sätt. Utredningens förslag till krav på s.k. miljökonsekvensbeskrivning genom ett tillägg i väglagen (VL) tillstyrkes därför av naturvårdsverket. Enligt utredningen är det inte nödvändigt med ett liknande obligatorium när det gäller gator vars planläggning sker enligt byggnadslagstiftningen. Verket delar inte helt denna uppfattning. Den planeringsprocess som aktu- aliseras enligt planlagstiftningen är i första hand avsedd att reglera markan- vändningen och inte att detaljreglera utförandet av eventuella åtgärder för att minska miljöpåverkan. Detta får också till följd att det i planhandling- arna ofta saknas en behandling som är av liknande kvalitet som en miljö- konsekvensbeskrivning. De största miljöproblemen kring de kommunala gatorna/vägarna finns kring sådana gator/vägar som tillkommit med hjälp av bidrag från staten. Det är också kring dessa objekt som behovet av en fördjupad miljökonsek- vensbeskrivning är störst. Även om naturvårdsverket inte till fullo delar utredningens bedömning
av behovet av miljökonsekvensbeskrivningar för sådana vägar/gator som planläggs med stöd av byggnadslagstiftningen anser verket att det inte är befogat att införa en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning för alla ob- jekt genom en ändring i byggnadslagstiftningen. Däremot anser verket att det är angeläget att underlagsmatcrialet för sådana vägar, som är berättiga- de till s.k. objektsbundna bidrag. väsentligt förbättras. Detta kan bäst åstadkommas genom att krav på en miUökonsekvensbeskrivning uppställs som förutsättning för att bidrag skall utgå. Denna miljökonsekvensbe- skrivning bör givetvis ställas upp efter samma principer som gäller för vägar som planläggs med stöd av väglagen.
När det gäller utformning och omfattning av miljökonsekvensbeskriv- ningar bör det av vägverket och naturvårdsverket gemensamt framtagna förslaget kunna tjäna som grund. Närmare anvisningar bör utarbetas av vägverket i samråd med naturvårdsverket.
3.9 Statens planverk: Planverket stöder utredningens uppfattning att en miljökonsekvensbeskrivning i form av systematisk sammanställning av förväntade miljöeffekter och planerade skyddsåtgärder bör vara obligato- riskt i samband med vägprojekt. Förslaget att i väglagen föreskriva om former och innehåll m. m. ang. konsekvensbeskrivningen anser planverket väl motiverat. Om konsekvenserna har utretts i samband med den fysiska planeringen bör det dock kunna räcka med en hänvisning härtill. Det bör observeras att trots utredningens förslag till ändring i väglagen mycket av dessa redovisningar bygger på frivillighet eftersom några formella krav på planer utöver arbetsplan fortfarande inte finns. Planverket vill i sammanhanget anmäla intresse för att medverka i det fortsatta arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Det är angeläget at kopplingen mellan dessa beskrivningar och den kommunala markanvänd- ningsplanläggningen enligt BL och senare PBL blir klarlagd fullt ut.
3.13 Statskontoret: Enligt statskontorets mening bör åtgärderna för att åstadkomma ett ökat hänsynstagande till miljöskyddsintresset inriktas på att konkretisera miljöskyddsbestämmelserna i väglagstiftningen. Det kan ske genom att en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning införs i huvud- sak enligt det förslag som har utarbetats gemensamt av vägverket och naturvårdsverket.
3.14 Riksrevisionsverket: RRV anser att en miljökonsekvensbeskrivning kan vara ett lämpligt instrument om syftet är att bereda miljömyndighe- terna och allmänheten möjlighet att tidigare än för närvarande deltaga i planeringsprocessen. Genom att det är väghållaren som upprättar redovis- ningen bör det inte möta några problem att integrera denna med beskriv- ningar av vägprojektcts övriga konsekvenser. Utredningen redovisar emel- lertid inget underlag som styrker utredningens påstående att nuvarande system för bedömning av miljöeffekter ej är godtagbart. RRV anser att beslut om särskild miljökonsekvensbeskrivning inte bör fattas innan så- dant beslutsunderlag framtagits.
3.17 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen delar utredningens all- männa inställning till att störningar från vägar och gator kan vara av sådan omfattning att ökad uppmärksamhet bör ägnas miljöaspekterna vid plane- ring och byggande. För att miljösynpunkterna skall kunna beaktas på ett relevant sätt krävs att frågorna behandlas på ett mycket tidigt stadium av planläggningen. Länsstyrelsen tillstyrker därför förslaget om miljökonsek- vensbeskrivning.
3.18 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Utredningens krav på behovet av miljökonsekvensbeskrivning vid utbyggnad eller ombyggnad av gata synes något oklart. Utredningen framhåller att kraven på redovisning av miljö- konsekvenserna vid nyanläggning eller ombyggnad av gata i princip inte bör vara lägre än vad som gäller för allmänna vägar. Någon komplettering i byggnadslagstiftningen motsvarande de bestämmelser om miljökonsek- vensbeskrivning, som föreslagits i väglagen. har dock utredningen funnit inte vara behövlig. Enligt länsstyrelsens mening kan detta tolkas så att någon fördjupad redovisning av miljöeffekterna genom gatubyggnad i tät- ortsmiljö inte är behövlig.
3.20 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Utredningen föreslår att en miljökon- sekvensbeskrivning alltid skall upprättas vid byggande av väg. Någon sådan beskrivning föreslås dock inte vid byggande av väg eller gata inom detaljplanelagt område. Länsstyrelsens erfarenhet av dessa frågor är att miljöskyddsfrågorna här är minst lika väsentliga som vid byggande av väg utanför planlagt område. Både för berörda sakägare och myndigheter vore det en fördel om miljökonsekvenserna finns redovisade även vid byggande av väg eller gator inom planlagt område. Länsstyrelsen föreslår därför att byggnadslagstiftningen tillföres motsvarande bestämmelser om krav på miljökonsekvensbeskrivning som utredningen föreslagit beträffande all- männa vägar.
3.23 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen delar utredningens upp- fattning att behovet av miljöskyddsåtgärder klarläggs så tidigt som möjligt och beaktas samtidigt med övriga planeringsåtgärder för att få en samlad bedömning av hela väg- eller trafrkregleringsföretagets konsekvenser. För att förbättra underlaget för en sådan bedömning och för att underlät- ta samrådsdiskussionerna understryker länsstyrelsen behovet av en miljö- konsekvensbeskrivning och tillstyrker därför förslaget om införande av en obligatorisk sådan beskrivning. Det är angeläget att denna görs så fullstän- digt som möjligt, så att såväl bevarande- som exploateringsintrcssen be- lyses. Det är därför viktigt att miljökonsekvensbeskrivningen tillkommer i samråd med en vid krets av intressenter. bl.a. länsstyrelsen.
3.25 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen vill i detta sammanhang påpeka att ett stort antal människor i dag utsätts för olägen- heter från fordonstrafrken, vilka överskrider vad som är acceptabelt ur miljösynpunkt. En stor del av dessa olägenheter uppstår inom tätbebyggda områden. Det är således väsentligt att även byggnadslagen kompletteras.
på motsvarande sätt som föreslås för väglagen. med skyldighet att upprätta miljökonsekvensbeskrivning för byggande av gata. De allmänna råd för planering av stadens trafrknät (TRÄD) som planverket har utarbetat utgör inte enligt länsstyrelsens uppfattning vad man menar med miljökonsek- vensbeskrivningar. Vidare bör systemet med miljökonsekvensbeskriv- ningar även avse enskilda vägar. när dessa berör väsentliga hälso- och miljövårdsintressen.
3.26 Länsstyrelsen i Örebro län: I den kommunala markanvändningsplane- ringen berörs olika miljöskyddsfrågor som för bedömningen om erforderlig hänsyn behöver belysas i plancringsunderlaget. Vid samråd enligt bygg- nadsstadgan ställer länsstyrelsen regelmässigt krav på kompletterande re- dovisningar där oklarhet råder i fråga om t.ex. trafikbuller och vilka åtgärder som planeras för att minska buller till godtagbar nivå. Mot denna bakgrund och med hänsyn till utredningens krav på ett bättre beaktande av miljöskyddskraven torde även byggnadlagstiftningen utan störra olägen- heter kunna kompletteras med krav på en särskild miljökonsekvensbe- skrivning i planer där trat'rkmiljöfrågor ingår.
3.27 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Utredningen föreslår att i vägla- gen införs en bestämmelse om att, så snart fråga väckts om byggande av allmän väg. väghållaren skall under planeringsarbetet fortlöpande lämna en miljökonsekvensbeskrivning. Att motsvarande också bör gälla gata anges i utredningen men man anför samtidigt att det inte, med hänsyn till redan gällande bestämmelser, är erforderligt att införa detta i byggnadslag- stiftningen. Länsstyrelsen anser det dock lämpligt att byggnadslagstift- ningen — i varje fall i samband med tillkomsten av PBL — får en med väglagen likvärdig avfattning på denna punkt. Meningen är således nu att berörda myndigheter och andra med början i tidigt planeringsskede fortlöpande skall ha möjligheter att ta del av- en successivt kompletterad miljökonsekvensbeskrivning. Förslaget på denna punkt hälsas med tillfredsställelse. En viktig fråga är dock hur myndighet och allmänhet garanteras kännedom om att ett planeringsarbete över hu- vud taget påbörjats. Denna fråga får anses vara avgörande för om avsikten med miljökonsekvensbeskrivningen skall bli den avsedda. Bl.a. måste berörd myndighet få erforderlig kännedom om planeringen för att kunna ta ställning till i vad mån en förprövning är motiverad. Såvitt länsstyrelsen förstår har- denna fråga inte behandlats i utredningen. Länsstyrelsen deltar formellt inte i en vägplanering förrän i fastställelseskedet. En annan ord- ning. som garanterar en information i ett tidigt planeringsskede. bör säker-- ställas. Detta kan t. ex. ske genom en direkt föreskrift om skyldighet att införa en anmälan i ortspressen om tillgängligheten av en miljökonsekvens- beskrivning. Berörd myndighet såsom exempelvis länsstyrelsen bör härut- över ges särskild anmälan.
3.28 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen vill i detta samman- hang påpeka att ett stort antal människor i dag utsätts för olägenheter från fordonstrafiken. vilka överskrider vad som är acceptabelt ur miljösyn-
punkt. En stor del av dessa olägenheter uppstår inom tätbebyggda områ- den. Det är således väsentligt att även byggnadslagen kompletteras. på motsvarande sätt som föreslås för väglagen. med skyldighet att upprätta miljökonsekvensbeskrivning för byggande av gata. De allmänna råd för planering av stadens trafiknät (TRÄD) som planverket har utarbetat utgör inte enligt länsstyrelsens uppfattning vad man menar med miljökonsek- vensbeskrivningar. Vidare bör systemet med miljökonsekvensbeskriv- ningar även avse enskilda vägar. när dessa berör väsentliga hälso— och miljövårdsintressen.
3.30 Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår att i väglagen före- skrivs skyldighet för väghållaren att. så snart fråga väckts om byggande av väg. redovisa dc förväntade miljöeffekterna samt förslag till de skydds- åtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från trafiken. Redovisningen skall ske i form av en miljökonsekvensbeskrivning. Den föreslagna miljökonsekvensbeskrivningen kan vara ändamålsenlig men styrelsen ställer sig tveksam till att dess upprättande regleras i vägla- gen. I och med riksdagens ställningstagande vad gäller vägtralikbuller, förändringar i vad som får räknas som väganordning samt att statsbidrag kan utgå till bullerskyddsåtgärder utmed bidragsbesrättigade vägar och gator. har en förändring i synsättet på dessa frågor kommit fram. Styrelsen avstyrker därför den föreslagna ändringen i väglagen.
3.31 Svenska naturskyddsföreningen: Utredningen föreslår en 13aå med krav på en miljökonsekvcnsbeskrivning. Föreningen har sedan länge verkat för att miljöeffektbeskrivningen in- förs i Sverige. Enligt föreningens mening är sådana inte särskilt menings- fulla om de inte kan granskas inför en opartisk myndighet. Förslaget är här otillräckligt. Att den som ska bygga en trafikled (den som ansvarar för leden) ska vara ansvarig för upprättandet av beskrivningen kan accepteras. Däremot vore det inte meningsfullt att lägga i samma organs hand att bedöma huruvida beskrivningen är tillräcklig. I den mån föreningens under IOaå ovan uttryckta önskemål om en omfattande prövningsplikt för trafikleder förverkligas, kommer prövning- en av själva beskrivningen att göras vid tillståndsprövningen. Detta vore- tillräckligt (förutsatt att det är koncessionsnämnden som är tillståndsmyn- dighet). Om däremot föreningens önskemål inte vinner bifall. krävs det för att ändringen inte ska bli bara kosmetisk att miljöeffektbeskrivningen kan prövas separat vad gäller frågorna huruvida den tar upp alla relevanta aspekter och huruvida den belyser dessa på ett godtagbart sätt. Föreningen avstyrker därför förslagets kombination av 29b och c titt och väglagens 13 att men tillstyrker principen som sådan att miljöeffektbeskriv- ningar ska upprättas innan beslut fattas som kan inverka på hur en tralikled byggs samt föreslår att rniljöeffektbeskrivningarna kan prövas inför opar- tisk myndighet.
4 Elektriska anläggningar
Utredningens förslag i fråga om förprövningsplikt för elektriska anlägg- ningar har fått ett blandat mottagande av de remissinstanser som har yttrat sig i den delen. Över utredningens förslag till fönydligande i lä ML har endast ett fåtal remissinstanser yttrat sig. Energiverket avstyrker ändring- en. Verket gör gällande att lagen (1902: 71 s. [) innefattande vissa bestäm- melser om elektriska anläggningar täcker alla miljöaspekter. Vattenfalls- verket däremot tillstyrker ändringen.
4.7 Statens naturvårdsverk: Utredningen har föreslagit en ändring i l & 2 st ML för att undanröja tveksamhet om ML:s tillämplighet. Vidare har utredningen föreslagit att regeringen på framställan av naturvårdsverket ges rätt att — på motsvarande sätt som föreslagits beträffande vägar och gator — förordna om förprövning enligt ML beträffande enskilda kraftled- ningar med högre spänning än 500 kV. Naturvårdsverket har tidigare av- styrkt en obligatorisk tillständplikt för högspänningsledningar av nämnda typ. Med den konstruktion utredningen föreslagit kan dock verket tillstyr- ka förslaget. Det kan dock ifrågasättas om inte gränsen bör sättas till 400 kV. Naturvårdsverket tillstyrker utredningens förslag.
4.8 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Vad gäller avsnitt 6 "Övriga frågor" ansluter sig koncessionsnämnden till utredningens förslag i fråga om — — — 6.2 ”Miljöstörningar på grund av elektriska anläggningar" — —
4.9 Statens planverk: Utredningen hänvisar till att stora överföringsled- ningar medför omfattande ingrepp i naturmiljö och bebyggelse. samtidigt som tveksamhet råder om miljöskyddslagstiftningen är tillämplig för pröv- ning av miljöstörningar från elektriska anläggningar. Planverket anser det angeläget att denna oklarhet undanröjs och tillstyrker den föreslagna lag- ändringen, som syftar till att möjliggöra prövning av koncessionsnämnden av alla andra störningar än de elektriska och magnetiska verkningarna. Utredningen har också föreslagit förprövningsplikt enligt miljöskyddsla- gen för kraftledningar med högre spänning än 500 kV efter beslut i varje särskilt fall. Förslaget avviker från planverkets hemställan till regeringen i skrivelse 1979—12—13 i samband med redovisningen av utredningsupp- drag om 800 kV-ledningars markanvändningskonsekvenser. Planverket fö- reslog generell prövningsplikt för överföringsledningar med högre spän- ning än 500 kV. I praktiken torde det svenska elnätet inte tillföras nya höga spänningsnivåer inom överskådlig tid och frågan är därför inte aktuell på samma sätt som tidigare. Om förprövningsplikt för stora kraftledningar skall införas i miljöskyddslagstiftningen förordar planverket att utredning- ens förslag ändras i överensstämmelse med verkets tidigare hemställan om generell prövningsplikt.
4.10 Statens industriverk: Vad beträffar förslaget om möjlighet till prövning
enligt ML av kraftledningar med spänning över 500 kV får verket hänvisa till vårt tidigare yttrande i ärendet som citeras på sid. 179 i betänkandet. SlND avstyrker således förslaget.
4.11 Statens encrgiverk: Statens encrgiverk kan inte instämma i utredning- ens bedömning att den gällande lagstiftningen är oklar. Som utredningen själv påpekar leder en strikt tolkning av lagens ordalydelse till att lagen inte är tillämplig på ovannämnda grupp av störningar, eftersom dessa måste anses utgöra en ”inverkan" av den elektriska strömmen. Redan av detta skäl avstyrker statens encrgiverk ändringsförslaget. Statens encrgiverk kan inte heller acceptera utredningens sakliga argu- ment för ändringsförslaget. Som utredningen redogör för gäller enligt Zä 3 mom. andra stycket ellagen att vid meddelande av tillstånd för att dra fram eller begagna elektriska starkströmsledningar skall. under förbehåll av allmän och en- skild rätt. föreskrivas de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som av säkerhetsskäl eller eljest ur allmän synpunkt finns påkallade. Statens encrgiverk vill särskilt påpeka att det bl. a. kan vara fråga om villkor som avser en lednings eventuellt menliga inverkan på landskapsbil- den. Dctta är enligt verkets erfarenhet en central fråga i de flesta konces— sionsärenden, särskilt när det gäller stora kraftledningar. Verket kan där- för inte förstå relevansen av utredningens påpekande av ett uttalande i förarbetena till miljöskyddslagen. I uttalandet underströk, departements- chefen att om en från miljöskyddslagen undantagen anläggning hade stör- ningsverkan också i annat avseende än den särskilda lagstiftningen täckte, blev miljöskyddslagen tillämplig i detta avseende. Prövningen enligt ellagen täcker sålunda alla miljöaspekter. Det är där- för enligt statens energiverks uppfattning felaktigt av utredningen att i fråga om ett lämpligt tillämpningsområde för miljöskyddslagen dra slutsat- sen att "de stora kraftledningarna" är jämförliga med vägar (dessas pröv- ning från miljöskyddssynpunkt i gällande lagstiftning har utredningen fun- nit otillräcklig). Statens energiverk vill även påpeka att utredningens förslag i praktiken skulle innebära en besvärande dubbelprövning av elektriska anläggningar. Detta borde ha uppmärksammats av utredningen. Verket vill t.ex peka på den lösning lagstiftaren valt när det gäller frågan om miljöskyddslagens tillämpning i förhållande till rörledningslagen (1978: 160). Av skäl som redovisats ovan avstyrker statens encrgiverk även utred- ningens andra förslag att regeringen ges befogenhet att från fall till fall föreskriva en förprövning enligt miljöskyddslagen för kraftledningar med högre spänning än 500 kV.
4.12 Statens vattenfallsverk: Med hänvisning till naturvårdsverkets och Vattenfalls yttrande över planverkets utredning om 800 kV ledningars markanvändningskonsekvenser finner Vattenfall att det inte heller idag finns skäl till att göra kraftledningar förprövningsskyldiga enligt miljös- kyddslagen. Detta gäller under alla omständigheter för 400 kV och lägre spänningar. Vad gäller 800 kV är det, om det skulle bli aktuellt, möjligt att
genom tekniska modifieringar av tidigare diskuterade konstruktioner cr- hålla acceptabla bullernivåer.
Den tekniska utvecklingen vad gäller konstruktioner och byggnadssätt för kraftledningar ger för nya ledningar utföranden som orsakar ännu mindre oljud än äldre.
Vattenfalls målsättning är att alla former av omgivningspåverkan från kraftledningar skall behandlas i ett sammanhang under samrådsskedet av ledningens tillkomst. Flera skäl, inte minst de visuella aspekterna. medver- kar i samrådsskedet till att ledningar för höga spänningar får en sådan sträckning att eventuella bullerstörningar inte påverkar bostäder. skolor m. m. Den föreslagna prövningen enligt ML innebär en dubbelprövning och minskar de möjligheter till optimala lösningar som prövning i ett sammanhang medför.
Vattenfall tillstyrker ändringen i 1 % ML som tydligare säger att elektris- ka och magnetiska verkningar av en elektrisk anläggning inte prövas enligt miljöskyddslagen.
Med hänvisning till ovanstående skäl avstyrker dock Vattenfall förslaget till 10 att ML, som innebär att starkströmsledningar för högre spänning än 500 kV inte får utföras utan koncessionsnämndens tillstånd.
4.13 Statskontoret: Vid koncessionspr'övning enligt ellagen kan villkor föreskrivas bl. a. för att begränsa omgivningsstörningar. Tillkomsten av kraftledningar med spänningar över 500 kV prövas enligt koncessionslag- stiftningen av regeringen. Statskontoret har i det föregående avstyrkt förslagen i betänkandet om miljöskyddsprövning av vägar och gator samt flygplatser. Principen bör vara att miljövårdsintresset skall beaktas som ett naturligt led i den pröv- ning som föreskrivs i speciallagstiftning. När det gäller kraftledningar har inte visats att prövningen enligt koncessionslagstiftningen har påtagliga brister i fråga om hänsynstagande till miljöintressena. Med hänsyn härtill och i konsekvens med tidigare redovisade ställningstaganden till förslagen om utökad miljöskyddsprövning avstyrker statskontoret miljöskydds- utredningens förslag om förprövningsplikt för stora kraftledningar.
4.16 Kammarrätten: Övriga frågor. — Kammarrätten lämnar vad utred- ningen har anfört under denna rubrik utan erinran.
4.17 Länsstyrelsen i Stockholms län: Utredningen föreslår förprövningsplikt enl. ML för kraftledningar med högre Spänning än 500 kV. Förprövningen föreslås ske enligt samma mall som föreslagits beträffande allmänna vägar. Enligt länsstyrelsens åsikt finns det f.n. inte och kan ej heller förutses behov av prövningsplikt i den föreslagna formen. Den bevakning av mil- jöaspekterna som hittills skett via naturvårdslagen och remissförfarandet enligt ellagen är enligt länsstyrelsens mening tillräcklig. Länsstyrelsen hari samarbete med kraftindustrin inlett samarbetsförfarande med kommuner- na i enlighet mcd det förslag som lagts fram i planverkets rapport 46. Detta förfarande har fått brett stöd och bör först ges möjlighet att fungera och utvärderas innan ytterligare åtgärder vidtas. Länsstyrelsen anser därför att
det f. n. ej finns skäl att införa en förprövningsplikt enligt ML.
Reservation av ledamoten Nilsson: Så länge osäkerhet råder om de biologiska effekterna av vistelse under stora kraftledningar motiverar detta en förprövning enligt miljöskyddslagen. Länsstyrelsen anser att ingreppen i naturmiljön vid anläggning av 400 kV-ledningar är så omfattande att prövningsplikt bör gälla även för sådana.
Länsstyrelsen vill understryka att de nya prövningsförfaranden som här föreslås bör ske samtidigt med prövning enligt andra lagar och författning- ar i syftc att minska prövningstiderna.
4.22 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Utredningen har föreslagit att kraft- ledningar med högre spänning än 500 kV skall prövas enligt miljöskyddsla- gen. Regeringen föreslås få befogenhet efter framställning från naturvårds- verket att föreskriva att sådan prövning skall ske. Länsstyrelsen anser dock att sådana kraftledningar innebär en sa påtaglig miljöstörning att obligatorisk förprövningsplikt bör föreskrivas.
4.26 Länsstyrelsen i Örebro län: Beträffande störningar på grund av elek- triska anläggningar föreslår utredningen dels ett förtydligande i miljö- skyddslagen för att undanröja nuvarande tveksamhet huruvida lednings- buller och luftföroreningar från dylika anläggningar kan prövas enligt la- gen, dels obligatorisk förprövning beträffande starkströmsledningar med högre spänning än 500 kV. Länsstyrelsen biträder utredningens förslag i denna del.
4.27 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Utredningen föreslår att för- prövning kan för kraftledningar med spänning över 500 kV föreskrivas av regeringen efter ett tillvägagängssätt motsvarande det för vägar och gator. Länsstyrelsen har inget att erinra häremot. Även i detta fall måste dock en pågående planering delges allmänhet och berörda myndigheter enligt klara föreskrifter.
4.30 Svenska kommunförbundet: Se under miljöskyddsprövning av vägar.
4.31 Svenska naturskyddsföreningen: 15 231. ML. — Utredningen har här föreslagit ett förtydligande avseende elektriska och magnetiska verkningar av elektrisk anläggning (språkbruket i förslaget med en bör överges, efter- som ML rimligen är utesluten också för inverkningar av flera anläggningar) som i allt väsentligt ansluter till gällande rätt. Emellertid är den speciallag- stiftning som finns för elektriska anläggningar inte utformad på ett sätt som tillgodoser moderna krav på miljöskydd för olika organismer. Enligt för- eningens mening bör därför [första hand miljöskyddslagen göras tillämplig fullt ut på alla slags störningar frän elektriska anläggningar. i andra hand (och som ett minimikrav) på alla de effekter och risker för effekter av elektriska anläggningar som inte ärfullr ut och med en ambitionsnivå som motsvarar ML: s tillåtlighetsregler reglerade i speciallagstiftning. Motsvarande bör enligt föreningens bestämda uppfattning gälla förjoni-
serande strålning. I den mån speciallagstiftning för kärnenergiverksamhet och för strålskydd inte innehåller regler som vad gäller ekologiska hänsyn motsvarar i omfattning och ambitionsnivå vad ML innehåller för andra miljöstörningar, bör ML göras tillämplig på detta.
Miljöskyddslagen bör alltså göras till en supplerande lagstiftning för alla slags miljöstörningar, som fyller ut de luckor och tomrum etc. som special- lagstiftning lämnar.
4.32 Lantbrukarnas riksförbund: lnom lantbrukarkåren finns i dag en stark oro för de skadeeffekter som eventuellt kan vållas genom kraftledningar med höga spänningar. Oron har bl. a. avseende på skador såsom fruktsam- hetsstörningar på djur. Skulle det visa sig att kraftledningarna orsakar skador av angiven art kommer det i många fall att leda till — förutom produktionsomläggning — minskade fastighetsvärden. LRF finner inte att miljöskyddsutredningen lyckats klarlägga de rättsliga spörsmål som är förenade med redovisade problem. Sålunda besvaras ej. för att anföra ett exempel, frågan om vilken lagstiftning som äger tillämpning vid fastighets- värdeminskning av ovan angiven orsak. LRF vill understryka det angeläg- na i att den rättsliga behandlingen av i sammanhanget aktuella skador ordentligt klarläggs.
Naturvårdsverkets lagförslag i de delar de behandlas i propositionen
6.1 Verkets förslag i skrivelse den 6juli 1984
Förslag till ändring i ML
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
40.5
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag. får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så- dant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för att Ia- gens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när det i öv- rigt finns särskilda skäl får föreläg- gandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rät- telse inte kan vinnas genom råd.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana bråds- kande föreskrifter som är nödvän- diga till följd av särskilda omstän- digheter.
Om en tillståndshavare åsidosät- ter villkor som angivits i tillstånds- beslutet, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans be- kostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyn- dighet sätta ut vite.
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ettföreläggande eller för- bud som behövs för att denna lag eller miliöskyddsförordningen (1981 :574) skall efterlevas. l bråds- kande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först se- dan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana bråds- kande föreskrifter som är nödvän- diga till följd av särskilda omstän- digheter.
Om en tillståndshavare åsidosät- ter villkor som angivits i tillstånds- beslutet, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans be- kostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyn- dighet sätta ut vite.
6.2 Verkets förslag i skrivelse den 4 december 1985
Förslag till ändringari miljöskyddslagen
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
43.5
Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är inneha- varen skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplys- ningar om anläggningen.
Den som utövar eller ämnar ut- öva miljöfarlig verksamhet skall in- stallera behövlig mät- och prov- tagningsutrustning samt utföra de
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utfö- ra för tillsynens fullgörande behöv- liga undersökningar av verksamhe- ten och dess verkningar. Tillsyns- myndighet kan i stället. om det finnes lämpligare, föreskriva att så- dan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksam- heten och utse någon att göra un- dersökningen.
Det åligger den som utövar verk- samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten fast- ställer.
I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vite.
mätningar, ta de prover, ombesörja de analyser samt utföra de besikt- ningar och undersökningar i övrigt av verksamheten och dess verk- ningar som behövs för tillsynen. Resultaten av undersökningarna ska/[ rapporteras till tillsynmzyn- dighet.
O/tt/Qtttningen av åligganden en- ligt andra stycket kan bestämmas genom kontrollprogram. Sådant program fastställs av tills_vn.wn_vn- dighet. Till grundför fastställande av kontrollprogram får tillsynsmyn- dighetenförelägga den som utövur eller ämnar utöva miljöfarlig verk- samhet att utarbeta förslag till så- dant program.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar eller ämnar utöva verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra särskild sådan åtgärd som avses i andra stycket.
I stället för föreläggande som avses i fjärde stycket kan tillsyns- myndigheten, om detfinnes lämpli- gare, föreskriva att sådan åtgärd som avses iandra stycket skall ut- föras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att utföra åtgärden.
Det åligger den som utövar verk- samheten att ersätta kostnad för åt- gärd som avses ifemte stycket med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.
I beslut om föreläggande enligt tredje och fjärde styckena får till- synsmyndighet utsätta vite.
45 5 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
]. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8. 23 eller 41 5 eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 5 tredje
stycket,
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 10.5
3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av Saå andra stycket, 17 &, 185 första stycket, 19-215, 21 35 andra stycket, 23—25 5, 27 5, 295 andra stycket eller 41 _5,
3. åsidosätter villkor, föreskrif- ter: eller beslut som meddelats med stöd av 8a5 andra stycket. 17 5. 18.5 första stycket, 19—215, 21215 andra stycket, 23—25 5. 27.5. 29.5 andra stycket. eller 41 &.
4. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43.5 första stycket eller i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har med- delats med stöd av lagen lämnar ve- derbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen.
4. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 E- första stycket eller enligt kontrollprogram som fastställts enligt 43 så tredje stycket, eller i ansökan eller annan handling som avges enligt lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö- rande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydel— se för prövning av en fråga om till- stånd cller för tillsynen.
] ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ädömas enligt brottsbalken.
6.3 Verkets förslag till ändringar i ML i skrivelse den 15 april 1986
Lagförslag
455
Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 5 första stycket eller i ansökan eller annan handling, som avges enligt denna lag, eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar veder- börande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen.
l ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte. om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.
52å
En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå om
1. ett förbud som meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 & överträds,
2. en bestämmelse som har meddelats med stöd av 2ä tredje stycket åsidosätts.
3. en föreskrift som meddelats av regeringen med stöd av 10% åsidosätts,
4. ett villkor eller en föreskrift som meddelats med stöd av 8aé andra stycket, 17 $, 18 & första stycket, 19—21 åå, 21 aå andra stycket, 23—25 55, 27 s, 295 andra stycket eller 41 & åsidosätts.
5. utrustning enligt kontrollprogram fastställt med stöd av 43.5 tredje stycket| inte installerats,
6. mätning, provtagningar, analyser eller besiktningar och andra under- sökningar enligt kontrollprogram fastställt med stöd av 43 & tredje stycket', inte utförs.
1 ringa fall utgår inte miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift tillfaller staten.
54.5
Miljöskyddsavgiften skall bestämmas till ett belopp som svarar mot två gånger den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Detta belopp kallas grundbelopp.
Avgiften kan bestämmas till ett lägre eller högre belopp om omständig—
heterna i det särskilda fallet föranleder detta. Avgiften får inte understiga halva grundbeloppet och inte överstiga dubbla grundbeloppet.
Kan full bevisning om storleken av fördelen inte alls eller endast med svårighet läggas fram, uppskattas dessa till skäliga belopp.
' Här avses lagrummet i dess lydelse enligt naturvårdsverkets skrivelse 1985—12— 04 till regeringen med förslag till ändringari ML m.m.
7 Sammanställning av remissyttranden över naturvårdsverkets förslag
7.1 Yttranden över naturvårsverkets skrivelse den 6juli 1984 med förslag till ändringar i bl. a. miljöskyddslagen
Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över förslagen i skrivelsen rörande ändringar i 405 ML avgetts av koncessionsnämnden för miljöskydd, Svea hovrätt. kammarrätten i Stockholm, länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Jönköpings. Kronobergs, Kalmar. Blekinge. Kristianstads. Malmöhus. Hallands, Göteborgs och Bohus. Skaraborgs. Värmlands, Örebro, Väst- manlands. Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Väster- bottens och Norrbottens län, Svenska kommunförbundet, Svenska natur- skyddsföreningen och Sveriges industriförbund.
Några länsstyrelser har bifogat yttranden från kommuner. De remissinstanser som har yttrat sig är i allmänhet positiva till natur- vårdsverkets förslag.
Koncessionsnämnden för miljöskydd: Från de synpunkter koncessions- nämnden Skall beakta har nämnden ingen erinran mot föreslagna ändringar i40ä miljöskyddslagen— — —
Svea hovrätt: Om den undantagsbestämmelse som naturvårdsverket fö- reslagit i Zå 2 st miljöskyddsförordningen inte införs föreligger enligt hov- rättens mening inte något behov av ändring av 405 miljöskyddslagen.
För det fall en sådan undantagsregel ändå införs eller det av andra skäl anses föreligga behov av att ge tillsynsmyndigheterna möjligheter att med- dela föreläggande om skyldighet att ansöka om tillstånd till viss miljöfarlig verksamhet måste detta uttryckligen anges i lagtexten.
Kammarrätten i Stockholm: Kammarrätten har i övrigt inte något att erinra mot de författningsändringar som naturvårdsverket föreslår.
Länsstyrelsen i Stockholms län: Ökade möjligheter att ingripa med före- läggande och förbud (4015 ML). — En sådan vidgad möjlighet att ingripa torde komma att utnyttjas tämligen sällan. däremot torde den kunna ha förebyggande effekter varför länsstyrelsen tillstyrker det remitterade för- slaget.
Länsstyrelsen i Södermanlands län: Förslaget till ändring av 405 ML tillstyrkes delvis. Om någon underlåter att tillståndspröva eller anmäla en verksamhet, för vilken sådan skyldighet stadgats. kan länsstyrelsen visser- ligen. redan med nuvarande formulering i 40.5, förbjuda verksamheten i avvaktan på prövning. Detta förfarande kan emellertid ibland vara svårt att tillämpa. t. ex. när det gäller utsläpp av kommunalt avloppsvatten. där det knappast går att stänga av verksamheten. Det är därför rimligt att avsnittet "Om sådan försiktighetsmått" tas bort ur 405 ML. för att möjliggöra för tillsynsmyndighet att även ge föreläggande om tillståndsprövning. Dock synes en hänvisning till miljöskyddsförordningen överflödig eftersom den- na inte kan innehålla annat än vad som har stöd i lag, 1. ex. följer ju
tillståndsplikten av lOå miljöskyddslagen. Däremot tillstyrkes förslaget att ta bort ordet ”uppenbart".
Med denna ändrade lydelse av 405 ML framstår emellertid 41 s" ML som överflödig. Dels är ju 40.5 tillämplig även för naturvårdsverket, dels blir koncessionsnämnden enligt förslag besvärsinstans även i tillsynsärcnden. vilket ger tillräcklig rättssäkerhet. Länsstyrelsen föreslår därför att 41.5 ML upphävs.
Länsstyrelsen i Jönköpings län: Länsstyrelsen tillstyrker de av natur- vårdsverket föreslagna ändringarna. Som en konsekvens av ändringarna i 40 å och mot bakgrund av de — enligt vad länsstyrelsen erfarit — ringa antal fall där 41 å tillämpas torde övervägas ett slopande av sistnämnda paragraf.
Länsstyrelsen i Kronobergs län: Förslaget till ändring av 40.5 ML till- styrkes delvis. Om någon underlåter att tillständspröva eller anmäla en verksamhet. för vilken sådan skyldighet stadgats. kan länsstyrelsen visser- ligen. redan med nuvarande formulering i 40.5, förbjuda verksamheten intill dess tillständs- eller anmälningsplikten. fullgjorts. Det ankommer sedan på den verksamhetsansvarige att välja mellan att söka tillstånd för resp. anmäla verksamheten eller att inte bedriva verksamheten. Detta förfarande kan emellertid ibland vara svårt att tillämpa, t. ex. när det gäller utsläpp av kommunalt avloppsvatten, där det knappast går att stänga av verksamheten. Det är därför rimligt att avsnittet "Om sådan försiktighets- mått” tas bort ur 405 ML, för att möjliggöra för tillsynsmyndighet att även ge föreläggande om tillståndprövning. Dock synes en hänvisning till miljö- skyddsförordningen överflödig eftersom denna inte kan innehålla annat än vad som har stöd i lag. t. ex. följerju tillståndsplikten av lOé miljöskydds- lagen. Däremot tillstyrkes förslagct att ta bort ordet "uppenbart".
Med denna ändrade lydelse av 405 ML framstår emellertid 41 s" ML som överflödig. Dels är ju 405 tillämplig även för naturvårdsverket, dels blir koncessionsnämnden enligt förslag besvärsinstans även i tillsynsärenden. vilket ger tillräcklig rättssäkerhet. Det finns inte heller från miljöskydds- synpunkt någon anledning att tvinga en befintlig verksamhet till prövning, när man kan nå samma resultat enbart genom tillsyn. Länsstyrelsen före- slår därför att 41 & ML upphävs.
Nuvarande lydelse Av länsstyrelsen
föreslagen lydelse 40% första stycket ML
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag. får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så- dant försiktighersmått eller förbud som uppenbart behövs för att la- gens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när det i öv- rigt finns särskilda skäl får föreläg- gandet ges omedelbart och i andra
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ettföreläggande eller för- bud som behövs för att denna lag skall efterlevas. ] brådskande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedel- bart och i andra fall först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas
fall först sedan det visat genom råd. sig att rättelse inte kan vinnas genom råd.
41 & ML utgår
Länsstyrelsen i Kalmar län: Förslaget till ändring av 40.5 ML tillstyrkes. Länsstyrelsen finner att vid en sådan ändring 4] 5 ML inte erfordras utan bör upphävas. Inte ens med nu gällande regler har 41 & ML kommit till någon omfattande tillämpning. l länet har inte förekommit något sådant fall.
Länsstyrelsen i Blekinge län: Länsstyrelsen tillstyrker den föreslagna ändringen som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att ge föreläggande om skyldighet att ansöka om tillstånd till viss miljöfarlig verksamhet.
I och med den ändrade lydelsen av 40.5 ML förefaller 41 & ML överflö- dig. eftersom naturvårdsverket i egenskap av tillsynsmyndighet har samma möjlighet att begära prövning som 41 & ML i sin nuvarande lydelse erbju- der. Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen tillstyrker den föreslag- na ändringen i 405 ML med innebörd att det blir möjligt för tillsynsmyn- digheten att ge ett föreläggande om skyldighet att ansöka om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och förbjudande av byggnadsverksamhet som ev. redan påbörjats i strid mot bestämmelserna om tillståndsplikt. Denna ändring torde vara nödvändig för att i vissa lägen få till stånd en tillstånds- prövning, när det råder delade meningar vid tillämpningen av föreslagen lydelse av Zä andra stycket MF.
Länsstyrelsen i Malmöhus län: Beträffande föreslagna ändringar i 40.5 ML — — — har länsstyrelsen ingen erinran.
Länsstyrelsen i Hallands län: Länsstyrelsen tillstyrker ändringen som ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att förelägga utövare av miljöfarlig verk- samhet att söka tillstånd eller inge anmälan. Då det här gäller föreläggan- den som närmast kommer att meddelas i situationer när klara överträdelser av tillstånds- eller anmälningsplikt skett förefaller det emellertid underligt att rättelse normalt först skall försöka vinnas med råd. En justering är därför påkallad även vad gäller bestämmelsens utformning i övrigt.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Den föreslagna befogenheten att meddela föreläggande om att söka tillstånd bör endast gälla fall som avses i stycket ovan, dvs. ”dispenserade" verksamheter. Något behov av befogenheter utöver de nuvarande att meddela föreläggande om förbud och försiktighetsmått finns knappast. I sammanhanget bör även beaktas miljöskyddslagens straffbestämmelser och polismyndighets skyldighet att förhindra fortsatt brottslig gärning. Ordet "uppenbart" bör. såsom före- slås. tas bort ur 40% ML.
Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Den första meningen i 40%5 miljöskydds- lagen anser länsstyrelsen bör bibehållas i sin nuvarande lydelse. Stadgan- det ger möjlighet att meddela föreläggande om försiktighetsmått eller för- bjuda ifrågavarande verksamhet.
Istället för den formulering som naturvårdsverket förordat föreslår läns- styrelsen följande lydelse som skulle kunna tas upp som ett andra stycke i
405 miljöskyddslagen: "Om tillståndsplikten eller anmälningsplikten un- derlåtits får en tillståndsmyndighet förelägga den tillstånds- eller anmäl- ningspliktige att söka tillstånd för verksamheten eller anmäla verksamhe- ten". Med denna föreskrift får man möjlighet att. om man anser sig kunna gå med på verksamheten i och för sig men att det formellt inte finns något tillstånd, ge vederbörande ett föreläggande om att om verksamheten skall fortsätta så måste han antingen söka tillstånd eller anmäla verksamheten. — Enligt 40% kan föreläggandet förknippas med vite.
Om nyssnämnda ändring införs kan sålunda en tillsynsmyndighet tvinga ett företag att söka tillstånd eller anmäla verksamheten ifråga. Tillsyns- myndigheten har redan nu möjlighet att enligt 40 & miljöskyddslagen med- dela erforderliga försiktighetsmått eller förbud. I princip skulle därför det föreslagna tvingande förfarandet vara onödigt. Fördelen med möjligheten att meddela föreläggande om tillståndsprövning eller anmälan är emellertid dels att allmänheten kan påverka ärendet i enlighet med de regler som finns för prövning av tillstånds- och anmälningsärenden, dels att en anmälan i viss omfattning remissbehandlas dels att förfaringssättet vid tillstånds- prövning är klarare. enklare och snabbare än om en verksamhet skall behandlas med hjälp av tillsynsparagraferna. Ett tillstånd reglerar också de villkor som skall gälla för företaget. Företagaren, tillsynsmyndigheten och övriga berörda vet då under vilka villkor som verksamheten får bedrivas. Om tillsynsmyndigheten istället reglerar verksamheten med tillsynsbe- stämmelserna kommer det alltid att råda ett visst osäkerhetsförhållande. Ett hårdare tryck från omkringboende och andra kan medföra att tillsyns- myndigheten känner sig tvingad att ta upp ärendet på nytt. Tillsynen av den ifrågavarande anläggningen kan därvid bli mer komplicerad och dyrbar än om tillstånd föreligger.
Länsstyrelsen i Värmlands län: Även förslaget till ändring av 40% miljö- skyddslagen kan tillstyrkas.
Länsstyrelsen i Örebro län: Det har vid något tillfälle i Örebro län förekommit att en tillståndspliktig verksamhet påbörjats utan att tillstånd sökts. Det konstaterades då vid samråd med naturvårdsverket att länssty- relsen inte kunde förelägga vederbörande att söka tillstånd. Inte heller kunde länsstyrelsen förbjuda verksamheten bara av det skälet att tillstånd inte sökts. Länsstyrelsen ansågs dock kunna utfärda föreskrifter. Med den föreslagna ändringen i 405 ML skulle länsstyrelsen i nämnda fall ha kunnat förelägga vederbörande att söka tillstånd eller förbjuda verksamheten. Med hänvisning härtill tillstyrker länsstyrelsen att 40% ML ändras enligt förslaget. Behovet av en sådan ändring kan komma att öka, om den av naturvårdsverket föreslagna utvidgningen av Zä MF kommer till stånd. Det får dock framhållas att ett föreläggande att söka tillstånd kan innebära ett omständligt förfarande. Det blir ett särskilt ärende skilt från ett eventu- ellt kommande tillståndsärende. Besvär över föreläggandet kan föras sär- skilt. Ett föreläggande torde vidare enbart kunna avse att inge ansökan om tillstånd. Om ansökan ges in men är bristfällig. torde i stället föreläggande skola ske med stöd av Bä tredje stycket ML. Även över ett sådant föreläggande kan besvär föras.
1 00
Länsstyrelsen i Västmanlands län: Ej heller finns någon erinran mot den föreslagna ändringen av 405 ML.
Länsstyrelsen i Kopparbergs län: När det gäller naturvårdsverkets för- slag i skrivelserna till regeringen kan länsstyrelsen i övrigt i allt väsentligt ansluta sig till de synpunkter koncessionsnämnden har anfört i sitt remiss- yttrande.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Förslaget till ändring i 40.5 miljöskydds- förordningen är bra. Länsstyrelsen tillstyrker att det genomföres snarast.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen ser det som mycket positivt att föreslagen ändring vad avser 40.5 miljöskyddslagen genomförs så att tillsynsmyndighet får möjlighet att förelägga om tillståndsprövning.
Länsstyrelsen i Jämtlands län: — — — föreslagna ändringarna i miljö- skyddslagen och miljöskyddsförordningen föranleder inga erinringar från länsstyrelsens sida.
Länsstyrelsen i Västerbottens län: Verket tar också upp frågan om änd- ring av 40.5 miljöskyddslagen i syfte att stärka tillsynsmyndighetens möj- ligheter att ingå med föreläggande och förbud. De problem som natur- vårdsverket tar upp är relativt vanligt förekommande vid befintliga företag som saknar tillstånd enligt miljöskyddslagen. Företagaren ser ofta i sådana fall kravet från tillsynsmyndigheten att söka tillstånd till verksamheten som ett onödigt påfund eller belastning, men bortser samtidigt från de fördelar som det innebär att få verksamheten legaliserad enligt miljö- skyddslagen. Länsstyrelsen är därför av den meningen att företagare i vissa fall bör kunna föreläggas att söka tillstånd.
Länsstyrelsen i Norrbottens län: Den i anslutning till denna ändring föreslagna ändringen av 40ä miljöskyddslagen bör också kunna medverka till en smidig hantering av ärenden där tillämpning av dessa bestämmelser kan bli aktuell. Borttagandet av ordet "uppenbart" kan dock innebära risk för att 40.5 kan utnyttjas för ambitiöst. Länsstyrelsen föreslår därför att ordet "uppenbart” får stå kvar eller att en viss uppmjukning göres, t. ex. genom att "uppenbart behövs" ersättes med "för vilket det finns ett påtagligt behov" eller liknande.
Svenska kommunförbundet: Styrelsen tillstyrker naturvårdsverkets för- slag att stärka tillsynsmyndigheternas möjligheter att meddela de föreläg- ganden och förbud som behövs för att miljöskyddslagen eller miljöskydds- förordningen skall efterlevas. Styrelsen noterar att den förstärkta befogen- heten även tillkommer miljö- och hälsoskyddsnämnderna.
Svenska naturskyddsföreningen: Naturvårdsverkets förslag om ändring i 405 miljöskyddslagen tillstyrks som en välkommen och välmotiverad för- stärkning av lagen.
Sveriges industriförbund: Industriförbundet har intet att invända mot naturvårdsverkets förslag att 40% ML ändras på sätt som stärker länssty- relsens befogenhet att inskrida med förelägganden.
7.2 Yttranden över skrivelse från statens naturvårdsverk den 4december 1985 med förslag till ändringar i miljöskyddslagen
Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över förslagen till ändringar i ML till den del de slutligt behandlas i lagrådsremissen avgetts av koncessionsnämnden för miljöskydd. länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Ös- tergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar. Blekinge. Kristianstads. Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands. Örebro, Västmanlands. Kopparbergs, Gävleborgs, Väster— norrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kom- munförbundet. Svenska naturskyddsföreningen och Sveriges industriför- bund. Ett par länsstyrelser har bifogat yttranden av kommuner.
] Allmänna synpunkter
1.27 Sveriges industriförbund: Om alla de förslag genomförs som nu ligger hos regeringen riskerar ML att bli ett svåröverskådligt "lapptäcke". Indu- striförbundet anser i stället att man nu bör göra en genomgripande översyn av miljöskyddslagen. trots att en stor förändring i lagen genomfördes så sent som 1981. ML bör ändras så att den fyller kraven på ett modernt regelsystem, vilket f.n. inte är fallet. 1981 års lagändring skapar vidare problem som nu bör rättas till. Erfarenheterna av nära två decenniers tillämpning av ML bör kunna tas till vara med syfte att förenkla lag och förordning. För att klara det erfordras ett genomtänkt underlag för hela problem- komplexet. Industriförbundet återkommer med förslag till kompletterande ändringar av ML och MP.
2 Kontrollprogram
Flertalet remissinstanser tillstyrker naturvårdsverkets förslag till förtydli- gande regler om kontrollprogram. Några år dock tveksamma till att över- trädelser av kontrollprogrammen straffsanktioneras samtidigt som vites- möjligheten bibehålls. Ett par remissinstanser, däribland koncessions- nämnden, är negativa till verkets förslag och ifrågasätter behovet av ytter- ligare författningsbestämmelser. 2.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden upptar först till behandling den väckta frågan om eventuell! ytterligare kontroll- regler.
1 specialmotiveringen till immissionssakkunnigas förslag till immissions- lag (s. 3170 rörande ”tillståndsbeslut och verkan därav" framhöll de sak- kunniga vikten av att ett tillståndsbeslut innehöll både noggrann beskriv- ning av den användning som var föremål för tillståndet och noggranna föreskrifter om de villkor som skulle gälla. Vid tillämpning av de föreslag- na reglerna om beslutets innehåll ansåg de sakkunniga att god vägledning
kunde hämtas från dittillsvarande praxis i vattenföroreningsmål. Som vill- kor kunde uppställas krav på varjehanda skyddsåtgärder. begränsningar och kontroller. exempelvis i fråga om lägsta skorstenhöjd. användning av renings- eller dämpningsanordningar. iakttagande av emmissionsgränser osv. Föreskrifterna kunde också. enligt de sakkunniga, avse kontroll av att uppställda tekniska villkor verkligen efterlevdes.
I propositionen till miljöskyddslagen uttalar departementschefen i frågan om tillståndsbesluts innehåll att beslutet — förutom angivande av den verksamhet som tillståndet gäller. också skall innehålla föreskrift om de villkor som myndigheten anser skall gälla för tillståndet samt att sådana villkor i första hand kan avse renings- och andra skyddsåtgärder. inskränk- ningari verksamheten, immissionsgränser, kontrollåtgärder osv.
Av propositionen framgår vidare bl. a. följande (5. 222 ff):
Tillsyn
Men myndigheternas verksamhet på miljövårdsområdet kan inte stanna vid att behandla ärenden som aktualiseras genom ansökningar. Verksam- heten måste också ha ett aktivt innehåll för att utvecklingen på miljövårds- området skall kunna styras i rätt riktning. Här kommer tillsynsuppgifterna in. Hit hör t.ex. att myndigheterna, som immissionssakkunniga har ut- tryckt det, själva är aktivt verksamma för att spåra upp fall där åtgärder behövs. Vidare hör hit övervakning och kontroll av störningskällor och av att skyddsföreskrifter efterlevs. Andra betydelsefulla aktiviteter är inven- tering och kartläggning av vatten- och luftföroreningar och störningskällor av olika slag samt planering av det allmännas insatser.
Naturvårdsverket föreslår vidare att det meddelas föreskrifter om att uppgifter om mängd och beskaffenhet av avloppsvatten skall hållas till- gängliga på sätt tillsynsmyndigheten närmare bestämmer. Vissa remissin- stanser ställer sig positiva till det. Jag (departementschefen) anser emeller- tid inte nödvändigt att meddela uttryckliga föreskrifter om uppgiftsskyl- dighet av den art som naturvårdsverket föreslår. ] varje fall kan frågan anstå till dess närmare erfarenheter vunnits av de nya prövnings- och tillsynssystemet. Det är vanligt att vattendomstolarna i samband med att tillstånd lämnas till avloppsföretag ålägger sökanden att fortlöpande lämna tillsynsorgan uppgifter om avloppsvattnets mängd och beskaffenhet och om andra förhållanden som är av intresse från kontrollsynpunkt. Jag anser att detta förfarande med fördel bör kunna tillämpas också i det prövnings- och tillsynssystem som jag föreslår. Genom denna ordning och genom den möjlighet som tillsynsorganen får att kräva upplysningar om förorenande anläggning kan ändamålet med naturvårdsverkets förslag om uppgiftsskyl- dighet i huvudsak tillgodoses.
Av specialmotiveringen till lagförslaget (prop. 5.253 ff) kan följande inhämtas under rubriken "Ansvar. handräckning och besvär m. m.". Med anledning av att immissionssakkunniga ej hade föreslagit någon bestäm- melse om besiktning och att vattenöverdomstolen hade ansett en sådan bestämmelse nödvändig uttalade departementschefen bl. a. följande:
— — — Syftet med sådan besiktning är att kontrollera att arbetena för företaget utförts i enlighet med tillståndsbeslutet. Eftersom det finns en särskild tillsynsorganisation på det område som den nya lagstiftningen täcker och tillsynsorganen har vidsträckta befogenheter att vinna tillträde till anläggningar, inhämta upplysningar osv. anser jag inte att det finns något behov av att i den nya lagen ha en motsvarighet till 13 kap. lå vattenlagen. Inget hindrar f. ö. att prövningsmyndigheten bland de villkor som tas upp i tillståndsbeslutet också meddelar behövliga kontrollbestäm- melser.
Beträffande 45 å i lagförslaget (se nedan) fastslogs at! straffansvaret inte anknyter till de materiella reglerna, art efterlevnaden av dessa tryggas genom regler av annan art än straffbcstämmelser. t. ex. regler om konces- sionsplikt, tillsyn. befogenhet för myndigheter och enskilda att föra talan osv, samt att straff kommer i fråga när man åsidosätter förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Straffansvar drabbar således den som bl.a. åsidosätter villkor eller föreskrift som meddelats med stöd av exempelvis 185 första stycket. Hit hörde, enligt departementschefen. främst villkor om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått, tidsbe- stämmelser eller kontrollföreskrifter o.d. som meddelas i samband med att tillstånd lämnas till viss verksamhet. Vidare påpekades i samband härmed att den som bryter mot förbud eller föreskrift som meddelas enligt 40 & inte är underkastad straffansvar samt att skälet härtill är att länsstyrelsen kan utsätta vite i samband med sådan föreskrift.
Beträffande lydelsen av tillsynsreglerna och av 45å bland ansvarsreg- lerna i den miljöskyddslag som trädde i kraft den ljuli 1969 hänvisas till bilaga till detta remissyttrande.
Av förarbetena till miljöskyddslagen och av de i bilagan redovisade lagreglerna framgår bl. a. att naturvårdsverket och länsstyrelserna skulle utöva tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kunde medföra fara för allmänna intressen, att naturvårdsverket hade den centrala tillsynen medan länsstyrelsen utövade fortlöpande tillsyn inom länet samt att till- synsmyndigheterna skulle övervaka att miljöfarlig verksamhet som är till- ståndsprövad bedrivs enligt meddelade villkor och att annan miljöfarlig verksamhet inte strider mot miljöskyddslagstiftningen. Av förarbetena framgick vidare att tillståndsmyndigheten såsom villkor för tillstånd — i likhet med vad vattendomstolarna tidigare gjort vid tillämpning av vatten- lagens regler om avloppsvatten — kunde föreskriva "kontroll av att upp- ställda tekniska villkor efterlevdes", "kontrollåtgärder", "kontrollbe- stämmelser” etc. Efterlevdes ej sådant "kontrollvillkor” hade länsstyrel— sen möjlighet att ingripa med stöd av 40% tredje resp. fjärde styckena och kunde under vissa förutsättningar sanktionsbestämmelserna i 455 bli tillämpliga. 1 43% stadgades slutligen att innehavare av en anläggning, där verksamheten kan befaras vara miljöfarlig. är skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. Enligt 45å kunde den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 & dömas till böter.
Redan från begynnelsen av koncessionsnämndens verksamhet kom nämndens tillståndsbeslut som regel att innehålla ett "kontrollvillkor"
med den innebörden att tillståndshavare ålades skyldighet att upprätta ett program för kontrollen av verksamheten vid det lovgivna företaget och av företagets verkningar i omgivningen samt att underställa länsstyrelsen kontrollprogrammet för "godkännande" eller ”fastställelse”. Uppkom meningsskiljaktighet i programfrågan hade parterna möjlighet att hänskjuta tvistefrågor till koncessionsnämndens avgörande.
Under 1971 och 1972 framförde naturvårdsverket önskemål till regering- en om kompletterande bestämmelser om tillsyn. Verkets förslag avsåg dels skyldighet för den som utövar miljöfarlig verksamhet att utföra eller låta utföra undersökningar, dels rätt för tillsynsmyndighet att anlita biträde för utförande av undersökningar. Berörda frågor behandlades i en inomjusti- tiedcpartementet upprättad promemoria (Ds Ju 1972: 36) om vissa ändring- ar i miljöskyddslagen. Av promemorian framgick bl. a. följande:
1 beslut om tillstånd brukar föreskrivas att sökanden skall svara för kontroll av den miljöfarliga verksamheten. Föreskrifterna har ett skiftande innehåll men ges ofta endast den formen att sökandena åläggs att upprätta ett kontrollprogram som kan godkännas av länsstyrelsen. Svårigheter att få till stånd behövliga undersökningar uppstår emellertid framför allt i fråga om verksamhet som inte varit föremål för prövning. Miljöskyddslagen (ML) anvisar inte någon enkel och lämplig möjlighet för tillsynsmyndighet att gentemot en inte samarbetsvillig företagare få till stånd undersökningar av sådan verksamhet.
För att underlätta tillsynsmyndigheternas verksamhet böri ML slås fast att den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig är skyldig att utföra de undersökningar av verksamheten som behövs för att myndig- heterna på ett riktigt sätt skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter. Under- sökningsplikten bör inte begränsas att avse själva utsläppet eller verksam- heten i övrigt vid anläggningen utan bör också avse verkningarna av den miljöfarliga verksamheten. exempelvis hur ett vattenområde påverkas av ett vattenförorenande avloppsutsläpp.
Tillsynsmyndighet måste ha ett berättigat intresse av att kunna föreskri- va att viss undersökning skall utföras inte av den som utövar verksamhe- ten utan av fristående expertis med teknisk eller vetenskaplig sakkunskap påjust det aktuella området. En bestämmelse härom bör fogas till bestäm- melsen om företagarens allmänna undersökningsplikt.
1 allmänhet torde enighet kunna uppnås mellan tillsynsmyndigheten och företagaren om de undersökningar som bör ske. Då behövs inte annat än ett kontrollprogram som anger hur undersökningarna skall ske. Liksom f. n. bör givetvis företaget kunna åläggas att upprätta ett kontrollprogram. Tillsynsmyndigheten bör emellertid också ha möjlighet att mot företaga- rens vilja kräva vissa undersökningar. För att ge eftertryck åt ett föreläg- gande bör tillsynsmyndighet kunna utsätta vite.
Departementspromemorian fick i allmänhet ett positivt mottagande vid remissbehandlingen. Vattenöverdomstolen ansåg utr syftet med de före- slagna bestämmelserna om företagarens undersökningsplikt till väsentlig del kunde tillgodoses inom ramen för gällande lag, att förslaget därför närmast tick ses som ett förtydligande och — beträffande befogenheten att utsätta vite — en komplettering av nuvarande regler Stun! att det kunde
övervägas att begränsa den föreslagna befogenheten för tillsynsmyndighe- terna till sådana fall då tillståndsprövning inte ägt rum. Enligt vattenlagsut— redningen borde den föreslagna undersökningsplikten betraktas som ett utflöde av den allmänna skyldigheten för var och en som utövar miljöfarlig verksamhet att vidta skäliga försiktighetsmått. Detta uteslöt inte, ansåg utredningen. att en precisering i lagen av skyldighetens innebörd kunde vara lämplig och påkallad. Vad som anfördes i promemorian gav enligt utredningen vid handen att så var fallet. Koncessionsnämnden framhöll att den då ganska vaga uppgiftsskyldighetcn behövde skärpas och preciseras såvitt gällde de inte tillåtlighetsprövade företagen, att behovet av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna beträffande tillåtlighetsprövade fö- retag onekligen var väsentligt mindre men att det måste vara ändamålsen- ligt att ha enhetliga tillsynsregler för all miljöfarlig verksamhet.
I propositionen 1973: 141 med förslag till lag om ändring i ML anförde departementschefen bl. a. följande:
Företagarens ansvar bör omfatta även undersökningar av den miljöfar- liga verksamheten och dess verkningar. När det gäller verksamhet som varit föremål för tillståndsprövning kommer detta i praxis redan till uttryck genom att sökanden i beslutet regelmässigt åläggs att svara för kontroll av den miljöfarliga verksamheten. När det gäller företag som inte har varit föremål för prövning ger emellertid ML inte tillsynsmyndigheterna tillräck- liga möjligheter att få till stånd behövliga undersökningar av den milljöfar— liga verksamheten. Särskilt för sådana fall innebär promemorieförslaget en välbehövlig utvidgning av företagarens ansvar för verksamheten som bör underlätta tillsynsmyndigheternas arbete. En lagstiftning på grundval av förslaget utgör en angelägen reform som förbättrar miljövårdens möjlighe- ter. Bestämmelserna bör utformas i huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget.
Behovet av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna att kräva undersökningar är som nyss antyddes väsentligt mindre i fråga om prövade företag än i fråga om företag som inte varit föremål för prövning. Vatten- överdomstolen har därför ifrågasatt om inte de föreslagna bestämmelserna begränsas till verksamhet som inte varit föremål för tillstånds- eller dis- pensprövning. Som koncessionsnämnden framhåller är det emellertid än- damålsenligt att ha enhetliga bestämmelser för all miljöfarlig verksamhet. Dessutom kan den i promemorian föreslagna befogenheten för tillsyns- myndighet att utsätta vite eller att anlita utomstående expertis behövas även i fråga om prövade företag. Jag anser på grund av det anförda att de föreslagna bestämmelserna i ML bör gälla utan hinder av tidigare pröv- ning.
I allmänhet torde enighet kunna uppnås mellan tillsynsmyndigheten och företagaren om de undersökningar som bör ske och om val av särskild expertis. Man kan utgå från att tillsynsmyndigheterna inte kräver att företagarna skall utföra oskäligt omfattande och dyrbara undersökningar. Som regel behövs inte annat än ett kontrollprogram som anger hur under- sökningarna skall utföras. Liksom f.n. bör företagaren kunna åläggas att upprätta ett kontrollprogram. Tillsynsmyndigheten bör emellertid ha möj- lighet att mot företagarens vilja kräva vissa undersökningar. För att ge
eftertryck åt ett föreläggande bör tillsynsmyndighet kunna utsätta vite.
Enligt men mening stämmer det bäst med lagstiftningens uppbyggnad att talan mot beslut av naturvårdsverket och länsstyrelse föres direkt hos regeringen. Mot den av koncessionsnämnden förordade ordningen (att parterna skall få hänskjuta tvistig fråga till avgörande av nämnden.) talar också att vite kan utsättas enligt förslaget.
Tillståndsmyndighetcn har möjlighet att i tillständsärcndet rättskraftigt avgöra bl. a. vissa konkreta frågor om kontrollens utformning. om det finns intresse av att få sådana frågor prövade redan på detta stadium. Detta är en fördel. Jag vill därför inte förorda. att man gör det tillägg till 225 ML som föreslagits i promemorian (nämligen att rättskraften hos ett tillståndsbeslut inte utgör hinder för tillämpning av de föreslagna bestämmelserna om företagarens undersökningsplikt). eftersom ett sådant tillägg skulle lägga hinder i vägen för att avgöranden i kontrollfrågor blev rättskraftigt avgjor- da. Man bör alltså behålla nuvarande ordning som medger att vissa kon— trollfrågor avgörs rättskraftigt i tillståndsärendet.
Från och med den 1 januari 1974 har 435 ML följande lydelse:
43 5 Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är innehava- ren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga un- dersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare. föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.
Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för under- sökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsyns- myndigheten fastställer.
1 beslut om föreläggande enligt andra stycket fär tillsynsmyndighet ut- sätta vite.
Naturvårdsverket föreslår nu att underlåtenhet att följa kontrollprogram straffbeläggs genom ett tillägg härom i 455 första stycket ML. Om sådan straffbeläggning sker bör lagtexten, anser verket vidare, ange vilka skyl- digheter som innefattas i begreppet kontroll och vars omfattning kan komma att närmare upptas i kontrollprogram. Enligt ett nytt andra stycke i 43.5 ML
skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet installera behövlig mät- och provtagningsutrustning samt utföra de mätningar. ta de prover, ombesörja dc analyser samt utföra de besiktningar och undersök- ningar i övrigt av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen och skall resultaten av undersökningarna rapporteras till tillsyns— myndighet.
I ett nytt tredje stycke. samma lagrum, föreslås sedan att omfattningen av åligganden enligt andra stycket kan bestämmas genom kontrollprogram. att sådant program fastställs av tillsynsmyndighet samt att tillsynsmyn-
digheten — till grund för fastställelse av kontrollprogram — får förelägga den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet att utarbeta förslag till sådant program.
Om 43 & ML utvidgas på sätt angivits ovan. bör. enligt naturvårdsverket. det sakliga innehållet i det nuvarande andra stycket finnas med i lagrum- met i dess nya lydelse. Detta tillgodoses genom de föreslagna fjärde och
_ femte styckena.
I sjätte och sjunde styckena behandlas slutligen kostnadsfrågan och vitesfrågan. Vad gäller den senare frågan får tillsynsmyndighet i beslut om föreläggande enligt tredje och fjärde styckena utsätta vite.
Naturvårdsverket motiverar den nya straffbestämmelsen i 45.5 och ut- vidgningen av 43 & med nödvändigheten att tillsyn och kontroll av miljöfar- lig verksamhet fungerar väl. att närmare bestämmelser om kontrollen bör meddelas nu sam! ut! dessa särskilt bör syfta till att ge kontrollprogram- men ökad betydelse. Lagförslaget syftar även till att undanröja den tvekan som. enligt verket. ”nu uppstått om den påföljd som kan komma i fråga i de situationer där kontrollprogram ej efterlevs".
Innan koncessionsnämnden redovisar sin inställning till lagförslaget vill nämnden något kommentera vad naturvårdsverket anfört till stöd för för- slaget.
Verket anför att kontrollen av tillståndsprövade företag i mycket stor utsträckning sker med ledning av kontrollprogram. att sökandeförctaget i tillståndsärenden enligt fast praxis genom särskilt villkor brukar åläggas skyldighet att ge in förslag till sådant program till länsstyrelsen för faststäl- lelse samt att länsstyrelsernas fastställande av kontrollprogram —- när det sker i enlighet med föreskrifter härom i tillståndsbeslutet — i huvudsak får ses som beslut till följd av sådan delegering som berörs i avsnitt 2 (se nedan) i verkets framställning om ändringar i ML.
Som redovisats ovan har koncessionsnämndens tillståndsbeslut alltse- dan ML trädde i kraft som regel innehållit en villkorsbestämmelse om skyldighet för tillståndshavaren att upprätta ett förslag till kontrollprogram rörande den lovgivna verksamheten samt att ge in programförslaget till länsstyrelsen för fastställelse (eller godkännande). Villkorsbestämmelsen skall ses som ett led i förprövningen av miljöfarlig verksamhet på det sättet att koncessionsnämnden med bestämmelsen vill försäkra sig om att resul- taten av prövningen i form av villkor för meddelat tillstånd får den effekt från miljöskyddssynpunkt som nämnden avsett. Även utan en sådan be- stämmelse åligger det emellertid tillståndshavaren att ställa sig föreskrivna tillståndsvillkor om åtgärder. begränsningsvärden etc. till efterrättelse och åvilar det vederbörande tillsynsmyndighet som en skyldighet — direkt grundad på miljöskyddslagens tillsynsbestämmelser — att kontrollera ef- terlevnaden av samma villkor. För att fullgöra denna skyldighet kan till- synsmyndigheten anmoda tillståndshavaren att upprätta ett förslag till kontrollprogram och att ge in detta förslag för fastställelse.
På grund av det ovan anförda utgör. enligt koncessionsnämndens me- ning. länsstyrelsens fastställande av kontrollprogram — även om det sker enligt föreskrifter härom i ett tillståndsbeslut — inte något beslut som fattas av länsstyrelsen till följd av delegering från nämndens sida.
Naturvårdsverket lämnar därefter i sin framställning (s. 2 och 3) en över- siktlig redogörelse för den ändring av 43.3 ML som trädde i kraft vid årsskiftet 1973/74 (se ovan 5. 5 ff). Med anledning av departementschefens uttalande om att de föreslagna bestämmelserna i ML borde gälla utan hinder av tidigare prövning anför verket. att uttalandet närmast tar sikte på de företag. för vilka tillstånd fanns vid ikraftträdandet av de nya bestäm- melserna men också bör tillmätas betydelse beträffande "frågan om vilka grunderna borde vara för det framtida fastställandet av kontrollprogram för tillståndsprövade företag". Verket konstaterar vidare att 43å andra stycket efter 1973 års lagändring knappast i något fall åberopas vid faststäl- lande av kontrollprogram för tillståndsprövade företag samt att praxis när det gäller kontrollprogram för sådana företag i stället har fortsatt enligt i huvudsak samma linjer som tillämpades före lagändringen.
Fram till ändringen av 439" ML var Villkorsbestämmelsen om kontroll- program i koncessionsbesluten som regel förenad med en '"tvisteklausul" för den händelse tillståndshavaren ej upprättade något förslag till sådant program. dröjde med programmets upprättande eller ej ville åtnöjas med länsstyrelsens ställningstagande rörande innehållet i programförslaget. Den kunde se ut på följande sätt:
För det nu lämnade tillståndet skall gälla följande villkor:
15. Bolaget skall upprätta och inom tre månader från dagen för detta beslut till länsstyrelsen för fastställelse inge förslag till kontrollprogram avseende dels verksamheten i fabriksanläggningarna och på deponerings- platser, dels tillståndet i recipienterna. 16. Uppkommer mellan bolaget, å ena. samt länsstyrelsen. å andra sidan. meningsskiljaktighet vid tillämpningen av de ovan under — — — eller 15 meddelade föreskrifterna. får sådan fråga underställas koncessions- nämnden för särskilt avgörande. — Intill dess nämnden avgjort fråga som avses i punkt 15. skall kontrollverksamheten fortgå enligt länsstyrelsens bestämmande. Avsikten med ”tvisteklausulen" var önskemålet att få till stånd ett väl fungerande kontrollprogram utan onödig tidsutdräkt. Utan en sådan klau- sul hade länsstyrelsen vid tredska från tillståndshavarens sida att inge förslag till kontrollprogram varit tvungen att tillämpa 405 tredje stycket ML (Se bilagan) med möjlighet att utsätta vite enligt fjärde stycket samma paragraf. Vidare kunde tillståndshavaren vid missnöje med länsstyrelsens fastställelsebeslut föra talan mot beslutet hos regeringen. Koncessions- nämnden ansåg för sin del att förfarandet med en "tvisteklausul" i kon- trollprogramfrågan var ett smidigare sätt att handskas med denna fråga såväl från formell som från materiell synpunkt. I sistnämnda hänseende hadeju nämnden också den förmånen att ha "förstahandskännedom" om den lovgivna verksamheten från sin prövning av tillståndsärendet. Det bör anmärkas att även om kontrollfrågan "återfördes" till nämnden på grund av tillståndshavarens ovilja att upprätta ett kontrollprogram kunde i prin- cip en ansvarstalan enligt 455 komma i fråga. Efter ikraftträdandet av ändringen i 43.5 ML försvann ”tvisteklausulen"
beträffande kontrollprogrammen från nämndens tillståndsbeslut. Vid re- missbehandlingen av ändringsförslaget hade koncessionsnämnden föresla- git att parterna skulle få hänskjuta tvistig fråga till avgörande av nämnden. Departementschefen uttalade emellertid, som ovan redovisats. att det stämde bäst med lagstiftningens uppbyggnad att talan mot beslut av bl. a. länsstyrelse fördes direkt hos regeringen samt att mot den av nämnden förordade ordningen talade också att vite kunde utsättas enligt förslaget. Efter lagändringen kom en villkorsbestämmelse om kontrollprogram i ett tillståndsbeslut att få exempelvis följande utformning:
Bolaget skall före den ljanuari 1975 till länsstyrelsen för fastställelse inge förslag till kontrollprogram avseende verksamheten vid bolagets an- läggningar och tillståndet i recipienterna. Ifråga om bolagets skyldighet att lämna tillsynsmyndighet upplysningar om verksamheten och utföra eller bekosta för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar gäller i övrigt bestämmelserna i 43, 48 och 49 åå ML.
Med hänsyn till att "tvisteklausulen” försvann och att koncessions- nämnden därmed kopplades bort från kontrollfrågan, efter det att till- ståndsbeslutet meddelats. fann nämnden lämpligt att i villkorspunkten rörande ingivande av förslag till kontrollprogram erinra om tillståndshava- rens skyldighet att bl. a. utföra för tillsynens fullgörande behövliga under- sökningar enligt det nya andra stycket i 43.5 ML. Nämnda skyldighet gällde självfallet utan en sådan erinran. men påpekandet var, enligt nämn- dens mening, i varje fall i början motiverat av behovet att upplysa till- ståndshavaren om lagändringen samt att ge länsstyrelsen stöd i arbetet beträffande kontrollen av lovgiven verksamhet. Påpekandet om tillstånds- havarens skyldigheter enligt 43 & återfinns fortfarande i koncessionsnämn- dens tillståndsbeslut.
Lagändringen föranledde ej koncessionsnämnden att ändra sin praxis att i tillståndsbesluten ta in en villkorspunkt om skyldigheten för en tillstånds- havare att ge in ett kontrollprogramförslag för fastställelse även om en sådan punkt var mindre påkallad efter lagändringen. Som redovisats ovan från förarbetena till ändringen innebar denna närmast en precisering av vad som redan gällde med tillägg av Vitesmöjlighcten. Även om tillstånds- beslutet innehåller nyssnämnda villkorspunkt och tillståndshavaren upp— fyller föreskriften däri att inom viss tid till länsstyrelsen ge in ett förslag till kontrollprogram står det givetvis länsstyrelsen fritt att åberopa 435 ML vid fastställandet av ett kontrollprogram. (Det bör nämnas att koncessions- nämnden viss tid efter lagändringen i några beslut. rörande särskilt mindre företag. i stället för ovan berörda villkorspunkt endast uttalat (i villkor) att i fråga om tillståndshavarens skyldighet att lämna tillsynsmyndighet upp- lysningar om verksamheten och utföra eller bekosta för tillsynens fullgö- rande behövliga undersökningar gäller bestämmelserna i 43. 48 och 4955 ML.)
1 det här sammanhanget bör slutligen konstateras att lagändringen kom till och framför allt hade betydelse för de ej tillståndsprövade företagen. Beträffande de tillståndsprövade företagen gav ändringen länsstyrelsen möjlighet att med hjälp av "vitesvapnet" dels tvinga tillståndshavaren att ge in förslag till kontrollprogram för det fallet att tillståndsbeslut ej innehål-
PrOp. 1986/87: 135
ler någon villkorsbestämmelse om sådant ingivande, dels tvinga tillstånds- havaren att följa bestämmelserna i ett fastställt kontrollprogram. Den senare tvångsmöjligheten blev av särskild betydelse när ”tvisteklausulen" försvann från tillståndsbesluten.
Naturvårdsverket gör gällande att ”tvekan nu har uppstått om den påföljd som kan komma i fråga i de situationer där kontrollprogram ej efterlevs". I anslutning därtill anför verket att beträffande sådana under- sökningar som föreläggs med direkt tillämpning av 435 andra stycket (vilkas omfattning kan anges genom kontrollprogram) behöver tvekan ej råda om de sanktioner som då kan komma ifråga. nämligen vite enligt 43 5 fjärde stycket ('i beslut om föreläggande enligt andra stycket). Vidare anför verket:
Beträffande kontrollprogram som fastställts i enlighet med tillståndsvill— kor härom är läget emellertid oklart i vad gäller tillämpbar sanktion. Att åsidosätta ett kontrollprogram av detta slag torde inte utan vidare kunna likställas med ett åsidosättande av villkor. Tillsynsmyndighetens faststäl- lande får — som tidigare nämnts — snarast ses som ett beslutsfattande som tillståndsmyndigheten delegerat till tillsynsmyndigheten. ] brist på uttryck- liga bestämmelser om sådan delegering finns det en risk för att tillsynsmyn- dighetens ifrågavarande beslut för närvarande inte kan anses vara straff- sanktionerat. Som tidigare berörts är det möjligt för tillsynsmyndigheten att använda sig av 43 5 andra stycket även om tillståndsmyndigheten med- delat föreskrift om upprättande av förslag till och fastställande av kontroll- program. Som regel torde tillsynsmyndigheten dock finna det främmande att behöva använda sig av ett föreläggande. kanske t.o.m. förenat med vite. i en situation där myndigheten och sökanden är överens om hur kontrollprogrammet skall se ut.
Naturvårdsverket tillägger att förarbetena till 43.5 första stycket och praxis i vad avser styckets tillämpning inte pekar på att det annat än under särskilda omständigheter kan läggas till grund för beivrande av underlåten- het att följa kontrollprogram.
För att undanröja varje tvekan om tillämpbar sanktion när "kontrollpro- gram åsidosätts” och härvid samtidigt markera kontrollprogrammets vikt föreslår verket att "underlåtenhet att följa kontrollprogram" straffbeläggs genom ett tillägg härom i 455 första stycket 4. ML. Att så blir fallet framstår, anser verket. som lämpligt också vid en jämförelse med de brottstyper som 455 första stycket 4. f. n. innehåller, (455 första stycket 4.: * — — underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 435 första stycket eller i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar veder- börande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen) underlåtenhet att på begäran lämna behövliga upplysningar om en anläggning enligt det nyss berörda första stycket i 435 och lämnande av oriktiga uppgifter vid bl.a. sådan rapportering som skall ske enligt kontrollprogram. Underlåtenhet att lämna uppgifter enligt kontrollprogram utgör. enligt naturvårdsverket, ett förhållningssätt som faller mitt emellan de berörda två brottstyperna.
Till att börja med kan koncessionsnämnden i och för sig ansluta sig till
vad naturvårdsverket anfört om vitesföreläggande beträffande sådana un- dersökningar som åläggs med direkt tillämpning av 435 andra stycket (vilkas omfattning kan anges genom kontrollprogram). Nämnden kan ock- så självfallet dela verkets uppfattning om att ett åsidosättande av ett kontrollprogram. som fastställts i enlighet med föreskrift därom i ett till- ståndsbeslut. inte kan likställas med ett åsidosättande av ett tillståndsvill- kor. Däremot kan inte koncessionsnämnden -— mot bakgrund av det ovan anförda — dela naturvårdsverkets åsikt om att tillsynsmyndighetens fast- ställande av kontrollprogram får ses som ett beslutsfattande som tillstånds- myndigheten delegerat till tillsynsmyndigheten. Även utan en villkorsbe- stämmelse i tillståndsbeslut om fastställelse av kontrollprogram m.m. åvilar det sålunda vederbörande tillsynsmyndighet som en skyldighet att kontrollera efterlevnaden av meddelade tillståndsvillkor. Efter ändringen av 43 5 har möjligheten för tillsynsmyndigheten att tvinga tillståndshavaren att ge in kontrollprogram och ställa sig programmets föreskrifter till efter- rättelse förstärkts genom vitesbestämmelsen i paragrafens fjärde stycke. Det är sålunda helt egalt från sanktionssynpunkt om tillståndsbeslutet innehåller eller inte innehåller en villkorsbestämmelse om fastställelse av kontrollprogram då det gäller tillsynsmyndighetens möjligheter att utöva erforderlig kontroll av tillståndsvillkor. Den enda skillnaden är att om till- ståndsbeslutet innehåller ett villkor om skyldighet för tillståndshavaren att ge in ett förslag till kontrollprogram till tillsynsmyndigheten och tillstånd- shavaren inte fullgör denna skyldighet han riskerar en ansvarstalan enligt 45 5 första stycket 3.
Naturvårdsverket medger att det är möjligt för tillsynsmyndigheten att utnyttja 435 andra stycket ML även om tillståndsmyndigheten meddelat villkorsföreskrift om upprättande av förslag till och fastställande av kon- trollprogram. I samband därmed påpekar emellertid verket att tillsynsmyn- digheten torde finna det ”främmande att behöva använda sig av ett föreläg- gande. kanske till och med förenat med vite, i en situation där myndigheten och söknaden är överens om hur kontrollprogrammet skall se ut". Enligt koncessionsnämndens mening kan det ligga någonting i det sistnämnda. Det väsentliga i sammanhanget är dock. anser nämnden, att myndigheten har tillgång till vitesmöjligheten. om det senare skulle visa sig att tillstånds- havaren börjar slarva i kontrollfrågan. För övrigt skulle detju kunna räcka med att tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut innehöll en erinran om denna sanktionsmöjlighet.
Huvudsaken i naturvårdsverkets framställning i kontrollfrågan synes vara att tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut inte är straffsanktionerat. För att undanröja "varje tvekan om tillämpbar sanktion", när kontrollpro- gram åsidosätts. och för att samtidigt markera kontrollprogrammets vikt föreslår därför verket straffbeläggning av "underlåtenhet att följa kontroll- program" genom ett tillägg till 455 första stycket 4. Enligt verket är en sådan straffbeläggning också lämplig vid enjämförelse med de brottstyper som fjärde punkten nämnda stycke för närvarande innehåller.
Koncessionsnämnden anser för sin del att det ej råder någon tvekan om vilken sanktion tillsynsmyndigheten kan tillgripa för den händelse till- ståndshavaren underlåter att följa kontrollprogram och detta oavsett om
tillståndsbeslutet innehåller en villkorsbestämmelse om ingivande och fast- ställelse av sådant program eller inte. Vid sådan underlåtenhet har tillsyns- myndigheten möjlighet att utnyttja tvångsmedlet vite med stöd av 43å ljärde stycket.
Härefter uppkommer frågan om sagda underlåtenhet — trots möjligheten att utsätta vite — bör straffbeläggas. Naturvårdsverket har som jämförelse pekat på de brottstyper som anges i 45.5 första stycket 4. Koncessions- nämnden konstaterar att man med en sådan strafmeläggning skulle bryta med det sanktionssystem som för närvarande utmärker ML. I de fall där vite kan utsättas saknas straffsanktion och vice versa. Underlåter således en företagare enligt 43 5 första stycket att lämna tillsynsmyndighet behöv- liga upplysningar om anläggningen kan han ej utsättas för något vitesföre- läggande men riskerar däremot att fällas till ansvar enligt 455 första stycket 4. Om en företagare däremot ej utför förelagda undersökningar enligt 43.5 andra stycket kan föreläggandet förstärkas med utsättande av ett vite men riskerar han ej någon ansvarstalan enligt 455 ML. Samma mönster gäller också för 405 ML. I specialmotiveringen till 45% i prop. till ML (s. 294.) uttalade departementschefen, som berörts ovan. att den som bryter mot förbud eller föreskrift som meddelas enligt 40% är inte under- kastad straffansvar och att skälet för detta undantag är länsstyrelsens möjlighet att utsätta vite i samband med sådan föreskrift. Såsom påpekas i Betänkande av vitcskommittén (SOU 1982: 21) har svensk rätt länge intagit den ståndpunkten att vite inte kan föreläggas där straff redan finns stadgat. detta för att undvika vad som skulle uppfattas som en orättvis dubbelbe- straffning om både vite och straff utdömdes för samma förseelse. Princi- pen. som finns fastslagen i 9kap. && rättegångsbalken. har emellertid. enligt kommittén. med tiden "luckrats upp". Enligt koncessionsnämndens mening bör man skilja på de syften som ligger bakom de olika sanktionsbe- stämmelserna. Det väsentliga från miljöskyddssynpunkt är ju i förevar- ande fall att tillståndshavaren tvingas att utföra de undersökningar m.m. som är nödvändiga från kontrollsynpunkt.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner koncessionsnämnden att till- synsmyndighet redan har tillräckliga möjligheter att utöva erforderlig kon- troll av såväl tillståndsprövade som ej tillståndsprövade företag och att behovet av ytterligare författningsbestämmelser därför kan ifrågasättas. Någon tillräcklig anledning att nu bryta den systematik som hittills gällt i ML i fråga om användning av straff och vite finns enligt nämndens mening inte. Frågan kanske i stället gäller på vilket sätt och i vilken utsträckning nuvarande bestämmelser tillämpas. I det sammanhanget kommer man också osökt in på tillsynsmyndigheternas resurser att utöva tillsyn, priori- teringen av nämnda resurser samt rcsursfördelningen mellan länsstyrelser- nas förprövnings- och tillsynsverksamhet. frågor som nämnden något be- rör i följande avsnitt.
För den händelse närmare föreskrifter skulle övervägas för tillämpning- en av 43 & ML bör sådana föreskrifter lämpligen tas in i miljöskyddsförord- ningen.
2.2 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyr-
ker i allt väsentligt de förslag till förändringar i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen som naturvårdsverket framlagt. Av särskilt vär- de är den starkare ställning som kontrollprogrammen avses få om förslaget genomförs.
Beträffande utformningen av 43.5 tredje stycket vill länsstyrelsen fram- föra följande. Länsstyrelsen är mycket positiv till kommunalt övertagande av miljöskyddstillsynen. Av länets 25 kommuner har hittills 5 övertagit tillsynen helt eller delvis. Minst lika många har aktiva planer på överta- gande. Länsstyrelsen har i Samråd med kommunerna inte delegerat befo— genheten att besluta om helt nya kontrollprogram utan endast ändringar i gällande program. Motiven härför är att en hel del utvecklingsarbete kvar- står vad gäller programmens utformning och att det är nödvändigt att kontrollprogrammen blir likartade i länets kommuner. Den av naturvårds- verket föreslagna formuleringen i 435 tredje stycket "Sådant program fastställs av tillsynsmyndighet" bör ändras med innebörden " — — — av tillståndsmyndigheten eller av kommun om beslutet om delegering av miljötillsyn innefattar kontrollprogram".
2.3 Länsstyrelsen i Uppsala län: Beträffande den förstnämnda ändringen konstaterar länsstyrelsen att det redan nu i och för sig finns tillräckliga möjligheter enligt gällande bestämmelser att utöva kontroll av såväl till- ståndspliktiga som icke tillståndspliktiga företag. Länsstyrelsen ser dock ingen nackdel i att lagtexten skärps och förtydligas i dessa avseenden på sätt som naturvårdsverket föreslagit.
2.4 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen tillstyrker i princip naturvårdsverkets förslag till kompletteringar och ändringar i miljöskydds- lagen. Det är ändamålsenligt och angeläget med författningsmässigt klar- läggande av kontrollprogrammens rättsliga status liksom att författnings- bestämmelser införs om tillståndsmyndighets delegering av vissa besluts- funktioner i tillståndsbeslut till tillsynsmyndighet. Huruvida både vite och straff skall komma i fråga när föreskrift i kon- trollprogram åsidosätts är en övergripande juridisk fråga. Länsstyrelsen har här inte någom principiell åsikt.
2.5 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen lägger som tillsyns- myndighet stor vikt vid kontrollprogrammen och den kontroll, uppföljning. redovisning m.m. som programmen föreskriver. Kontrollen är en förut- sättning för att tillsynen skall kunna utövas. De föreslagna föreskrifterna i 435 miljöskyddslagen kan ses som ett klarare uttryck för företagarens skyldighet att delta i kontrollverksamhe- ten. Införande av sådana föreskrifter kan därför vara ett led i förbättringen av tillsynsarbetet. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget i denna del. Beträf- fande den föreslagna bestämmelsen i 455 miljöskyddslagen är länsstyrel- sen med hänsyn till de principiella synpunkter som koncessionsnämnden redovisat mer tveksam till införande av bestämmelsen.
2.6 Länsstyrelsen i Jönköpings län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget.
2.7 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen delar nz-tturvårdsverkets uppfattning att begreppet ”kontrollprogram" bör införas i 435 miljö- skyddslagen samt att underlåtenhet att följa ett fastställt kontrollprogram straffbeläggs. Vad beträffar förslaget till ny lagtext instämmer vi i allt väsentligt. Ett kontrollprogram innehåller vanligtvis även krav på upplys- ningar om produktion. råvaruförhrukning. avfallshantering. etc. Dessa uppgifter följer närmast av 43 5 första stycket. Därför bör första meningen i det föreslagna tredje stycket lyda: ”Omfattningen av åligganden enligt första och andra stycket kan bestämmas genom kontrollprogram".
2.8 Länsstyrelsen i Kalmar län: Länsstyrelsen tillstyrker i princip de för- slag till ändringar i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen som statens naturvårdsverk föreslår — — —
2.9 Länsstyrelsen i Blekinge län: Länsstyrelsen har hittills inte utsatts för de problem som naturvårdsverket här anför beträffande kontrollprogram- mens juridiska status. För att undanröja tveksamheter vid tolkning av beslut till grund för kontrollen finns det emellertid anledning. såsom natur- vårdsverket föreslår. att se över och klarare formulera de lagrum som skall reglera kontrollbehovet för tillsynen. Länsstyrelsen tillstyrker därför na- turvårdsverkets förslag på denna punkt.
2.10 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen tillstyrker föreslagna författningsändringari 55 — — — 43 resp. 45 miljöskyddslagen, som syftar till att frågor om kontrollprogram — — — skall regleras via författningar i stället för som nu genom praxis. Det synes värdefullt att nuvarande oklar- heter bl.a. beträffande sanktionsmöjligheterna därigenom försvinner.
2.11 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Beträffande kontroll av och kontroll- program för miljöfarlig verksamhet tillstyrker länsstyrelsen det förslag som statens naturvårdsverk lämnat. Härigenom undanröjes nämligen den oklarhet som kan råda beträffande den status och de sanktionsmöjligheter som gäller beträffande föreskrifter i kontrollprogram.
2.12 Länsstyrelsen i Hallands län: De oklarheter vad gäller kontrollfrå- gorna som naturvårdsverket skisserat torde delvis hänga samman med det faktum att kontrollfrågor kan avgöras dels rättskraftigt i tillståndsbeslut, dels inom ramen för löpande tillsyn. Detta förhållande rubbas inte om 435 ändras på föreslaget sätt. Länsstyrelsen menar också att 435 i dess nuva- rande lydelse i och för sig ger tillsynsmyndigheten tillräckliga befogenheter i fråga om kontroll. Mot bakgrund av den betydelse som kontrollprogram- men har i det löpande tillsynsarbetet anser länsstyrelsen dock att befogen- heten att fastställa kontrollprogram lämpligen bör komma till klart uttryck i miljöskyddslagen. Däremot menar länsstyrelsen att detaljföreskrifter om kontrollprogrammens innehåll lämpligen bör införas i miljöskyddsförord- ningen. Viktcn av att kontrollprogram följs bör också. såsom naturvårdsverket föreslagit, inskärpas genom att underlåtenhet att följa ett fastställt program
straffsanktioneras. Med de föreslagna reglerna synes man få ett sanktions- system som överensstämmer med det som för närvarande gäller vid över- trädelse av villkor, dvs. straff för överträdelsen som sådan och möjlighet att förena ett krav på senare fullgörande med vite.
2.13 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen påpekade redan 1979 i ett remissyttrande över miljöskyddsutredningens delbetän- kande Bättre Miljöskydd 1 (SOU 1978: 80) att lag och praxis stämmer dåligt överens på detta område (se referat av länsstyrelsens yttrande i prop 1980/81:92 s 210). Det är därför med tillfredsställelse som länsstyrelsen konstaterar att naturvårdsverket nu föreslår författningsändringar för att avhjälpa bristerna. Länsstyrelsen anser att naturvårdsverkets förslag till ändringar i stort sett är ändamålsenliga och lämpliga. Förslaget tillstyrkes således i huvud- drag. Dock vill länsstyrelsen invända mot följande uttalande (sid 5 femte stycket). "Som tidigare berörts brukar tillståndsmyndigheterna genom ett särskilt villkor härom i tillståndsbeslutcn ålägga vederbörande företagare att upp- rätta förslag till kontrollprogram och inge detta till länsstyrelsen (eller miljö- och hälsoskyddsnämnden) för fastställelse. Någon särskild lagbe- stämmelse till stöd för denna praxis behövs inte". Till skillnad från naturvårdsverket anser länsstyrelsen att denna praxis. som utbildats av koncessionsnämnden. kräver lagreglering. Själva utarbe- tandet av förslaget till kontrollprogram samt dess ingivande till tillsyns- myndigheten för fastställande eller godkännande kan nämligen knappast hänföras till någon sådan skyddsåtgärd eller begränsning av verksamheten som företagaren enligt 55 miljöskyddslagen är skyldig vidta eller tåla. Inte heller kan just dessa åtgärder betecknas som ”försiktighetsmått i övrigt" för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Det kan därför ifrågasättas om vad koncessionsnämnden sålunda föreskriver verkligen är ett (straffsank- tionerat) villkor i miljöskyddslagens bemärkelse. Klart är att villkoret i sin förlängning syftar till att ålägga företagaren en undersöknings- och rapporteringsskyldighet. Men vad som grundar denna skyldighet kan knappast vara koncessionsnämndsvillkoret utan det beslut om "godkännande" eller "fastställelse" av förslaget till kontrollprogram som länsstyrelsen sedermera fattar. Skulle företagaren underlåta att fullgö- ra en undersöknings- eller rapporteringsskyldighet som fastlagts i kontroll- programmet, kan han inte straffas för överträdelse av koncessionsnämnds- villkoret. Däremot kan länsstyrelsen med stöd av sina tillsynsbefogenheter förmå företagaren fullgöra skyldigheterna. Vare sig koncessionsnämnden föreskrivit att kontrollprogram skall upprättas eller ej får ju länsstyrelsen enligt 435 andra stycket miljöskyddslagen förelägga den som utövar miljö- farlig verksamhet att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersök- ningar av verksamheten och dess verkningar. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Innehavaren är också skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om anläggningen. Underlåter han det eller lämnar oriktiga uppgifter kan han drabbas av straff (45 54.). När länsstyrelsen, enligt den praxis som beskrivits ovan ”fastställt”
eller "godkänt" ett förslag till kontrollprogram. måste den reella innebör- Prop. den av beslutet anses vara. att länsstyrelsen med stöd av 43 5 andra stycket 1986/87: 135 miljöskyddslagen — vare sig lagrummet åberopats eller ej — förelagt före- tagaren att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som han förklarat sig beredd utföra enligt förslaget till kontrollprogram. Det förhållandet att koncessionsnämnden i sitt villkor indirekt föreskrivit eller förutsatt att förslaget till kontrollprogram skall fastställas eller god- kännas av länsstyrelsen kan ju i sig inte ha grundat någon befogenhet för länsstyrelsen att företa någon slags fastställelseprövning. Koncessions- nämndcn har ingen delegerings- eller direktivrätt gentemot länsstyrelsen.
Att den ordning för upprättande och fastställande av kontrollprogram som utbildat sig i praxis är ändamålsenlig vill länsstyrelsen ej ifrågasätta. Det är. ytterst lämpligt att redan den tillståndsprövande myndigheten i samband med villkorsskrivningcn överväger hur en effektiv kontroll- och tillsynsverksamhet skall utformas. Men den tillståndsprövande myndighe- ten får självfallet inte utan lagstöd — på sätt som hittills skett — tillägga sig befogenheter inom tillsynsmyndigheternas kompetensområde.
2.14 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: Såsom framhålles i naturvårdsverkets förslag fastställes kontrollprogram normalt med stöd av villkor meddelade i tillståndsbeslut. Koncessionsnämnden brukar lämna föreskrift om att kontrollprogram skall inges till länsstyrelsen för godkännande inom tid som fastställes av länsstyrelsen. I allmänhet brukar koncessionsnämnden inte ge möjlighet att underställa tvist om kontrollprogrammets utformning nämndens prövning utan hänvisar endast till bestämmelserna i 43. 48 och 495 miljöskyddslagen rörande skyldigheterna att utföra undersökningar m.m. Detta innebär att möjligheterna att anföra besvär över ett på detta sätt fastställt kontrollprogram är oklara. Med det förslag till förändringar i 435 miljöskyddslagen som redovisats av naturvårdsverket bortfaller. såvitt länsstyrelsen kan bedöma. skälen för att i samband med tillståndsprövningen reglera kontroll- och tillsynsfrå- gorna. Naturvårdsverket föreslår nu att i 43 5 införs skyldighet för den som utövar miljöfarlig verksamhet att installera kontrollutrustning. utföra er- forderliga undersökningar m.m. Vidare föreslås att omfattningen av dessa åtgärder kan bestämmas genom kontrollprogram som fastställts av tillsyns- myndighet. Länsstyrelsen förutsätter att beslut över fastställelse av kon- trollprogram kan överklagas liksom övriga miljöskyddsbeslut enligt regler- na i 48 5. Länsstyrelsen förutsätter också att innehållet i 485 i tillämpliga delar anpassas till föreslagna ändringar i 43 5. Denna fråga har inte behand- lats i naturvårdsverkets inlaga. Naturvårdsverket föreslår vidare att underlåtenhet att följa kontrollpro- gram straffbeläggs genOm ett tillägg i 455 första stycket 4. Länsstyrelsen tillstyrker för sin del denna ändring.
2.15 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Det är synnerligen viktigt att stöd för tillsynsmyndigheternas uppföljningsarbete införs i lagstiftningen. Därför är nu föreslagna förändringar mycket värdefulla och länsstyrelsen tillstyrker helt förslaget i denna del. 117
2.16 Länsstyrelsen i Värmlands län: I vårt län kan diskussionerna i sam- band med fastställandet av kontrollprogram i enstaka fall bli både kompli- cerade och långdragna. Däremot har några besvärliga problem med efter— levnaden av fastställda kontrollprogram inte uppstått, åtminstone inte under senare är. Länsstyrelsen håller med naturvårdsverket om att kontrollprogrammet är en viktig del i tillsynsarbetet. Att markera detta genom särskilda tillägg i miljöskyddslagens 435 kan därför vara ändamålsenligt. Att straffsanktio- nera åsidosättandet av bestämmelserna i ett sådant program och därige- nom likställa dessa bestämmelser med villkor i tillståndsbeslut är däremot mer tveksamt. Kontrollprogram är till sin natur mer flexibelt än ett villkor och är föremål förjusteringar då och då i flera avseenden (t.ex. beträffan- de val av mätparameter, provtagningsplats. rapporteringens omfattning osv.). Nuvarande påföljdsordning bör därför bibehållas.
2.17 Länsstyrelsen i Örebro län: Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att ändringar i miljöskyddslagen bör ske för att ge kontrollpro- grammen ökad betydelse i miljöskyddsarbetet och undanröja den tvekan som kan råda om den påföljd som kan komma i fråga i de situationer där kontrollprogram inte följs. Om den föreslagna ändringen i 435 genomförs torde denna i fortsättningen alltid komma att åberopas vid fastställelse av kontrollprogram. detta för att straffsanktionen enligt 455 skall gälla. Kon- trollprogram har tidigare vanligen fastställts enligt tillstånds- eller dispens- villkor. I viss utsträckning har det skett enligt 43 5 andra stycket. Det bör i övergångsbestämmelser anges i vilken utsträckning kontrollprogram. som fastställts före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. skall omfattas av straffsanktionen i 45 5.
2.18 Länsstyrelsen i Västmanlands län: Länsstyrelsen har ingen erinran mot de föreslagna ändringarna.
2.19 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Länsstyrelsen har tyckt sig för- märka att man i många fall inte tar lika seriöst på kontrollprogram som när det gäller villkoren i tillståndsbeslut. De sistnämnda uppfattas som regel som mera juridiskt bindande. Underlåtenhet att till fullo eller inom fast- ställd tid inkomma mcd rapportering eller i övrigt följa föreskrivna bestäm- melser i enlighet med kontrollprogrammet är ej ovanligt förekommande. Även om här påtalade företeelser ofta inte är av allvarligare art är dock verkets förslag till lagändring på denna punkt motiverat. Länsstyrelsen tillstyrker därför verkets förslag till komplettering av 435 miljöskyddsla- gen. Därmed blir underlåtenhet att följa kontrollprogram straffbelagt.
2.20 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen tillstyrker de föreslagna ändringarna — — —
2.21 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Naturvårdsverket lämnar sitt ändringsförslag utifrån rådande osäkerhet om den påföljd. som enligt gäl- lande miljöskyddslag uppkommer i de situationer, då kontrollprogram.
som är fastställda enligt villkor i tillståndsbeslut. ej efterlevs. Länsstyrel- sen tillstyrker den ändring som i anslutning härtill har föreslagits av 43 och 45 55 ML. Härmed synes varje tvekan om tillämpbar straffsanktion bli undanröjd. Samtidigt blir sanktionen densamma oberoende av om åsido- satt kontrollprogram är fastställt utifrån villkor i tillståndsbeslut eller 435 ML.
2.22 Länsstyrelsen i Jämtlands län: Länsstyrelsen tillstyrker de i framställ- ningen föreslagna ändringarna i miljöskyddslagstiftningen.
2.23 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Att rättsverkan av fastställda kon- trollprogram klarläggs är givetvis positivt. Även om länsstyrelsen genom föreläggande har möjlighet att åstadkomma rättelse. måste det anses vara en uppenbar fördel — inte minst i preventivt syfte — att tvekan om tillämpbar sanktion vid åsidosättande av kontrollprogram undanröjs. För- slaget tillstyrkes.
2.24 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Länsstyrelsen har ingen erinran .mot det anförda eller förslaget till ändring av 435 miljöskyddslagen.
2.25 Svenska kommunförbundet: De av naturvårdsverket föreslagna änd- ringarna i miljöskyddslagen, i vad avser kontroll av och kontrollprogram för miljöfarlig verksamhet — — — är i huvudsak endast en fastläggning av sedan länge tillämpad praxis samt en anpassning av sanktionerna i sam- band med detta. Mot detta har styrelsen ingen erinran.
2.26 Svenska naturskyddsföreningen: Föreningen avstyrker förslaget vad gäller kontrollprogram m.m. —— — —— Tillsynen enligt miljöskyddslagen fungerar inte bra. Skälen är många och ofta samverkande. Statsmakterna har stor skuld genom att resurserna är alltför små. Tillsynsmyndigheternas kompetens och vilja att utöva effektiv tillsyn varierar och är stundtals låga. (1) Vidare tolkas en del av de regler som fIlll'lS i miljöskyddslagen olika, vilket naturvårdsverket påpekat. ] koncessionsnämndens remissyttrande i föreliggande ärende. som för- eningen haft tillgång till. finns en förtjänstfull genomgång av rättskällorna avseende kontrollens rättsliga status samt möjliga sanktioner. Vi har inte funnit anledning komma till annan slutsats utan ansluter oss här till vad koncessionsnämnden skriver.
1) I åtminstone vissa delar av landet har det varit vanligt att kontrollpro- gram dröjt i flera år. Åtminstone delvis återspeglar detta förhållande att berörd länsstyrelse inte utövat rimlig tillsyn.
2.27 Sveriges industriförbund: När det gäller det nu remitterade förslaget om att kontrollen av miljöfarlig verksamhet lagfästs anser Förbundet det vara viktigt att förutsättningarna för kontroll beaktas i samband med prövning enligt ML. Fastställelse av kontrollprogram har karaktär av tillståndsgivning. Det naturliga är att länsstyrelsen som tillståndsmyn- dighet fastställer kontrollprogrammen för all miljöfarlig verksamhet. Det
har betydelse inte minst för enhetlighetens skull. KN får alltså delegera beslut om fastställelse av kontrollprogram till länsstyrelsen. vilket nu också sker enligt utbildad praxis.
Enligt en väl etablerad och inte ifrågasatt praxis fattar tillståndsmyn- digheterna redan nu beslut om att ett kontrollprogram skall tas fram av den som får tillstånd att utöva den miljöfarliga verksamheten. Det sker i form av ett villkor i beslutet. Enligt Industriförbundet har naturvårdsverket inte anfört några bärande skäl att särskilt lagfästa frågor om kontroll och kontrollprogram. Den av naturvårdsverket föreslagna ändringen medför också att en ny straffsanktion införs i lagen. Förbundet vill dessutom understryka att den föreslagna straffpåföljden innebär risk för dubbelbe- straffning, vilket inte är förenligt med rättspraxis.
7.3 Yttranden över naturvårdsverkets skrivelse den 24 april 1986 med förslag till ändring av reglerna om miljöskyddsavgift
Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över förslagen avgetts avjustitiekanslern. riks- åklagaren, rikspolisstyrelsen, socialstyrelsen. fiskeristyrelsen, konces- sionsnämnden för miljöskydd. statskontoret, riksrevisionsverket, länssty— relsernas organisationsnämnd, Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholm. brottsförebyggande rådet, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Söder- manlands, Östergötlands, Kronobergs. Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs. Skaraborgs, Värmlands, Gävleborgs, Västernorr- lands, Jämtlands. Västerbottens och Norrbottens län, Sveriges industriför- bund, Tjänstemännens centralorganisation. Landsorganisationen i Sverige och Svenska naturskyddsföreningen.
Riksåklagaren har bifogat yttranden av överåklagarna i Göteborgs åkla- gardistrikt samt vid regionåklagarmyndigheterna i Stockholm. Malmö och Gävle. Rikspolisstyrelsen har bifogat yttrande från polismyndigheten i Landskrona. Fiskeristyrelsen har bifogat remissyttrande från utrednings- kontoren i Härnösand. Jönköping och Kalmar. Länsstyrelsen i Östergöt- lands län har bifogat yttrande av miljö- och hälsoskyddsnämnden i Norrkö- ping. Centralorganisationen SACO/SR har utan eget yttrande vidarebefor- drat yttrande av Sveriges naturvetareförbund.
Därutöver har yttrande kommit in från Sveriges kemiska industrikontor. Flera remissinstanser framhåller att gällande påföljdssystem endast varit i kraft sedan år 1981 och att erfarenheterna därför får anses vara begränsa- de. Bl.a. riksåklagaren, koncessionsnämnden. Svea hovrätt och ett par länsstyrelser är också negativa till naturvårdsverkets förslag och anser inte att det kan läggas till grund för en mera genomgripande ändring av miljö- skyddslagen. En sådan ändring skulle enligt dem fordra ytterligare övervä- ganden. Särskilt avstyrks förslaget till avkriminalisering av vissa remissin- stanser. Några anser dock att förutsättningarna för att utdöma avgift. främst rekvisitet betydande störning för omgivningen. borde kunna revide- ras. Flera remissinstanser i frågasätter också om inte skälet till att så få
överutsläpp leder till sanktion är otillräckliga tillsynsresurser och inte brister i påföljdssystcmet. —— Flera remissinstanser. däribland flertalet av de länsstyrelser som har yttrat sig är dock positiva till eller tillstyrker naturvårdsverkets förslag samt framhåller vikten av ett enklare sanktions- system. Några av dem som är positiva till förslaget anser dock att frågan om vilket merarbete som skulle uppkomma genom ändringarna och resurs- sidan i övrigt blivit för litet belyst. Några anser också att det vore önskvärt om pågående arbete i syfte att effektivisera miljöskyddsarbetet kunde samordnas till ett enhetligt översynsarbete.
Justitiekanslern: De frågor som naturvårdsverket tar upp i sin framställ- ning till regeringen diskuterades ganska ingående i det förslag till ändring i miljöskyddslagen som lades fram 1981 (prop. 1980/81:92) Det ankommer dock inte på mig att bedöma om det redan är dags att utvärdera den lagstiftning som då beslutades och frångå de ställningstaganden som då gjordes. Jag kan bara konstatera att det förslag som naturvårdsverket nu presenterar i flera avseenden bryter mot de uttalanden som då gjordes.
Från de utgångspunkter somjustitiekanslern främst har att beakta finns det dock inte några egentliga invändningar att göra i sak mot förslaget. Jag vill dock framhålla att det torde uppkomma åtskilliga svårigheter vid bestämmandet av miljöskyddsavgiften enligt förslaget. Rent principiellt anserjag det vara viktigt att man på förhand klart och enkelt kan fastställa hur stor en sanktionsavgift som skall utgå automatiskt skall bli. Frågan om hur avgiften skall bestämmas torde behöva penetreras ytterligare innan något förslag i denna del kan läggas fram.
I övrigt föranleder naturvårdsverkets framställning ingen kommentar från justitiekanslerns sida.
Riksåklagaren: Naturvårdsverket pekar inledningsvis på en kortare forskningsrapport i vilken beivrande av överträdelser mot miljöskyddsbe- stämmelserna under åren 1980—1984 behandlas. Eftersom de överträ- delser som begåtts före den 1 juli 1981 enligt övergångsbestämmelser skall behandlas enligt den äldre lagstiftningen. omfattar rapportens redovisning av vad som hänt efter sanktionssystemets omläggning inte mer än en period om 37 år. Inte heller har redovisningen av vad som hänt under 1984 kunnat bli fullständig eftersom enligt rapporten ca 60% av de under året gjorda anmälningarna vid rapportens upprättande ännu inte varit föremål för åtalsprövning. Rapporten kan härigenom sägas i stort spegla vad som hänt under en treårsperiod. Det i rapporten behandlade materialet visar dock att tillsynsmyndigheterna i stort sett fördubblat sina anmälningar efter den 1 juli 1981 till omkring 30 per år och att antalet åtal och fällande domar ökat kraftigt under åren 1983 och 1984. En stor del av tillsynsmyn- digheternas anmälningar avsåg dock brott mot förprövningsplikten. Här- emot står att naturvårdsverket enligt rapporten uppgivit att det förekom- mer omfattande otillåtna utsläpp i luft och vatten. något som således inte avspeglar sig i tillsynsmyndigheternas anmälningar. Det torde också vara svårt att konstatera hur det verkligen förhåller sig härmed särskilt med hänsyn till de felmarginaler som mätmetoderna kan vara behäftade med. I rapporten sägs inte heller annat än att ingripandefrekvensen är låg bara om den jämförs med de villkorsöverträdelser som påstås föreligga. I rap-
porten dras slutsatsen att det förmodligen inte är möjligt att uppskatta miljöbrottslighetens verkliga omfattning och att det dessutom visat sig inte vara så lätt att få någon klar bild ens av den anmälda brottslighetens omfattning och karaktär.
Det finns mot den angivna bakgrunden därför anledning att befara att lättnader i förutsättningarna för att påföra miljöskyddsavgifter genom bort- tagande eller lindring av de nu gällande störnings— och fördelsrekvisiten inte skulle få den av naturvårdsverket avsedda effekten eftersom detta inte skulle förbättra möjligheten att komma tillrätta med den till synes grund- läggande svagheten i systemet. nämligen möjligheten att med nu befintliga kontrollsystem överhuvudtaget kunna konstatera att det verkligen före- kommit någon överträdelse av villkoren. Till samma slutsats leder även riksrevisionsverkets sammanfattande bedömning i revisionsrapporten (1984: 933) Miljöskyddslagens tillämpning — granskning utifrån regional nivå. att tillsynen var eftersatt såväl kvantitativt som kvalitativt.
Det är också väl känt att även villkorens utformning inte sällan gjort det svårt att avgöra om någon överträdelse skett och i förekommande fall omfattningen av denna. Möjligen kan denna brist till viss del komma att avhjälpas om de allmänna råd och villkor i tillståndsbeslut som naturvårds- verket f. n. förbereder och som nu är föremål för remissbehandling medför att villkoren blir tydligare. I detta arbete är även utformandet av kontroll- program en viktig del.
Hittillsvarande erfarenheter av lagstiftningens tillämpning ger således närmast vid handen att det är brister i tillsyn. mätmetoder och villkorsut- formning. som i första hand bör motverkas. Det behöver sannolikt också utredas hur tillsynsmyndigheterna skall agera i förhållande till de kontrol- lerade och om myndigheternas resurser är tillräckliga. Det kan även ifråga- sättas om kontrollsystemet även i fortsättningen bör bygga på egenkontroll i nuvarande omfattning.
Den nämnda forskningsrapporten tar avstånd från generaliserande på- ståenden om att det skulle vara brister i bl. a. åklagarnas handläggning av dessa ärenden som skulle vara orsak till att inte fler överträdelser leder till åtal och fällande domar. Den diskussion som här förekommit har emeller- tid gjort att riksåklagaren funnit det angeläget att under en avgränsad tidsperiod särskilt följa rättstillämpningen på området. Alla domar och åklagarbeslut som meddelats under 1986 kommer att samlas in och genom- gås. En utvärdering kommer därefter att ske. — — —
Det kan i detta sammanhang också nämnas att särskild utbildning har anordnats för åklagarna för att de skall få ökade kunskaper om den nya lagstiftningen. I samarbete med naturvårdsverket anordnade således rik- såklagaren senast i maj 1984 en särskild miljöbrottskurs med deltagande av cheferna för de regionala åklagarmyndigheterna.
Mot ett genomförande av en mera genomgripande förändring nu talar även att frågan om i vilken utsträckning administrativa avgifter fortsätt- ningsvis bör kunna användas på det näringsrättsliga området har samband med bl. a. tillkomsten av den nyligen införda sanktionsformen företagsbot. Samspelet mellan dessa sanktionsformer kan kort anges på följande sätt. I prop. 1981/82: 142 med förslag till ändring av brottsbalkens förverkande-
bestämmelser behandlades bl. a. de riktlinjer för införandet av administra- tiva sanktionsavgifter som naturvårdsverket redovisar. Departementsche- fen uttalade härvid bl.a. den uppfattningen att sådana avgifter kunde utformas så att de i allt väsentligt tillgodosåg de syften som man velat uppnå med en tidigare diskuterad företagsbotsmodell utan att drabbas av de invändningar som var förenade med denna. Justitieutskottet. DS JuU 1981/82: 53. godtog de angivna riktlinjerna men menade att arbetet med att finna ett system med företagsböter borde fortsättas. Regeringen uppdrog senare åt kommissionen mot ekonomisk brottslighet att fortsätta arbetet med företagsboten. Kommissionen lämnade härefteri en promemoria. Ds Ju 1984: 5. ett förslag till införande av företagsbot. Kommissionen påpe- kade att ett genomförande av dess förslag skulle kunna minska behovet av att införa sanktionsavgifter på nya rättsområden och att i stället kanske vissa av de gällande avgiftssystemen skulle kunna avvecklas. Förslaget behandlades i prop. 1985/86: 23. varvid departementschefen anslöt sig till vad kommissionen erinrat om att sanktionsavgifter bara kan användas inom speciella och klan avgränsade rättsområden samt att det helst bör finnas naturliga underlag för att beräkna avgiftsbeloppen. varför de inte minst av det skälet inte erbjöd ett fullvärdigt alternativ till en straffrättslig sanktion. Han menade också att en generell lösning i form av företagsbot var att föredra framför separata lösningar i form av sanktionsavgifter på många olika områden och att en generell lösning stod bäst i överensstäm- melse med vad riksdagen uttalat. Han menade dock att sanktionsavgifter även i fortsättningen kunde komma att spela en betydelsefull roll när det gällde att genom punktinsatser komma till rätta med vissa slag av överträ- delser på områden där de kunde "skräddarsys" och att de kunde vara ett verksamt medel för att komma till rätta med överträdelser som inte var så allvarliga att företagsbot borde begagnas men som förekom i sådan omfatt- ning att särskilda åtgärder borde vidtas. Han ansåg det också vara en fördel att sanktionsavgifter enligt modellen för strikt ansvar ibland kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas. Möjligheten att använda sådana avgifter i lagstiftningsarbetet borde mot denna bakgrund även fortsättningsvis stå öppen och de av riksdagen antagna riktlinjerna på området borde därvid alltjämt vara vägledande ("prop. 1981/82: 142, JuU 53. rskr. 328).
Med anledning av det sagda och då riksdagen numera beslutat införa ett system med företagsbot, vilket trädde i kraft den 1 juli detta år, synes således utrymmet för att införa eller utöka ett system med administrativa sanktionsavgifter generellt sett ha minskat. När det gäller samspelet mel- lan administrativa sanktionssystem och en traditionell kriminalisering har departementschefen (_prop. 1981/82: 142) gett uttryck för den meningen att det vid mindre allvarliga överträdelser kan vara så att den vinsteliminering som uppnås genom en avgift framstår som en fullt tillräcklig åtgärd och att införandet av en sanktionsavgift då kan innebära att gärningen inte längre bör vara straffbar. I samband med de straffskärpningar av överträdelser av miljöskyddsbestämmelserna som infördes 1981 har emellertid framhållits att brott mot miljöskyddsreglerna skall bedömas som allvarlig brottslighet och att det personliga ansvaret var viktigt för att understryka detta. En
kriminalisering ansågs också ägnad att hindra ett synsätt som innebar att sanktionen enbart kom att ses som en kostnad i rörelsen. Denna syn på straffvärdet av de berörda överträdelserna har nyligen fått stöd i ett betän- kande av fängelsestraffkommitte'n (SOU 1986: 14) i vilket anförts skäl för en straffskärpning när det gäller miljöbrotten.
Jag delar för egen del synsättet att oaktsamma och uppsåtliga överträ- delser av miljöskyddsbestämmelser som inte är helt bagatellartade bör vara kriminaliserade. Detta innebär också att de särskilda bestämmelser om förverkande och företagsbot, vilka tar sikte på överträdelser som sker i näringsverksamhet. kan komma att bli tillämpliga. En sådan ordning hind- rar inte att det jämte kriminaliseringen även bör finnas ett utrymme för att ta ut en administrativ sanktionsavgift i vart fall beträffande överträdelser som inte omfattas av de nya bestämmelserna om företagsbot. Avgiften bör liksom nu bygga på ett strikt ansvar.
I likhet med naturvårdsverket anserjag att det kan finnas skäl att lindra eller kanske helt avskaffa det nu stadgade stömingsrekvisitet. Det bör på sätt naturvårdsverket framhållit kunna godtas att överutsläppets skad- lighet prövats rcdan vid tillståndsgivningen. Beträffande vinstrekvisitet — den ekonomiska fördelen — är saken något mer komplicerad. Naturvårds- verket har i sitt förslag inte lyckats frigöra sig från detta rekvisit utan behåller det som en beräkningsgrund vid fastställandet av avgiftens storlek samtidigt som man låter förstå att det vid bedömningen av denna grunds förekomst kommer att bli vanligt med skönsmässiga bedömningar i enlig- het med vad som stadgas i 54.5 miljöskyddslagen. Denna del av förslaget anserjag vara den ur rättssäkerhetssynpunkt mest tveksamma. Sanktions- avgiften på miljöskyddslagens område skiljer sig nämligen på ett markant sätt från hur de administrativa avgifterna utformats på andra områden och det kan ifrågasättas om dess utformning inte också strider mot de riktlinjer för sådana avgifter som statsmakterna numera gett uttryck för. Beräkning- arna kan nämligen här inte göras på ett enkelt och schematiskt sätt. Den ekonomiska fördelen är inte sällan svår att beräkna och måste då bestäm- mas enligt skönsmässiga grunder. Olägenheten av den osäkerhet i sank- tionssystemef som sålunda kommer att föreligga ökar också om det som föreslagits blir så att avgiften till skillnad mot tidigare skall kunna bestäm- mas ända upp till fyra gånger den beräknade ekonomiska fördelen. Det borde därför kanske utredas om det inte finns någon annan och enklare beräkningsgrund för avgiften. Möjligen skulle införandet av den nya före- tagsboten kunna ge utrymme för en omprövning härvidlag. Ett alternativ vore då att undersöka förutsättningarna för ett system med en avgift bestämd efter ett belopp per viss tidsenhet överträdelsen pågått. vilket övervägdes av såväl miljökostnadsutredningen i betänkandet (SOU 1978: 43) Miljön i samhällsekonomin som miljöskyddsutredningen i betän- kandet (SOU 1978: 80) Bättre miljöskydd 1 men som inte ansågs böra ligga till grund för avgiftens utformning under de förhållanden som då rådde. I detta sammanhang kan även de ökade möjligheterna till skadestånd som följer av den nya miljöskadelag som trätt i kraft den ljuli 1986 vara av intresse med hänsyn till att det vid miljöskyddsavgiftens tillkomst sades att den vinstindragning som blev följden av ett skadestånd skulle kunna beak-
tas vid en prövning av om avgiften borde nedsättas eller helt efterges. Vid införandet av miljöskyddsavgiften uttalade departementschefen att en om- prövning av ett skadestånds inverkan på miljöskyddsavgiften kunde kom- ma att aktualiseras sedan närmare erfarenheter vunnits av avgiftssyste- mets tillämpning liksom av kommande förslag från miljöskyddsutredning- en om återställningsåtgärdcr och från miljöskadeutredningen rörande framtida ersättningsregler för miljöskador.
F.n ändring av sanktionssystemet i enlighet med naturvårdsverkets för- slag måste anses vara av sådan betydelse och innefatta så många komplice- rade och principiellt viktiga överväganden att den inte bör ske utan att den föregåtts av en utredning med bredare sammansättning än vad som varit fallet i detta ärende.
Sammanfattningsvis harjag således följande inställning. Bristerna i nu— varande sanktionssystem är inte tillräckligt utredda och analyserade. En genomgripande förändring av sanktionssystemet kräver därför ytterligare överväganden. Starka skäl talar för att en kriminalisering skall vara kvar. Tillsynen och mätmetoderna bör kunna förbättras. Villkoren bör kunna beskrivas på ett klarare sätt.
Under hänvisning till det anförda anser jag mig inte kunna tillstyrka att naturvårdsverkets framställning läggs till grund för en mera genomgripan- de ändring av miljöskyddslagen.
Rikspolisstyrelsen: Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget att ersätta fler- talet straffbestämmelseri miljöskyddslagen med en miljöskyddsavgift. Be- träffande vissa enskildheter i förslaget vill styrelsen anföra följande.
1.2 Brister i nuvarande sanktionssystem Rikspolisstyrelsen instämmer i de angivna svårigheterna när det gäller att kunna bevisa att en viss person gjort sig skyldig till brott mot miljöskydds- lagstiftningen. Polismyndigheten i Landskrona har i sitt yttrande särskilt framhållit att dessa problem är mycket stora. Som ett exempel på detta har myndigheten hänvisat till en pågående utredning om miljöbrott beträffande företaget Scandttst där de komplicerade bestämmelserna skapat stora pro- blem för både polis och åklagare. Förslaget medför cnligt rikspolisstyrelsen en välkommen förenkling av bestämmelserna och bör på sikt kunna leda till en effektivisering av miljö- skyddet. Allt givetvis under den förutsättningen att de inblandade myndig- heterna får tillräckliga resurser för att kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn av bestämmelsernas efterlevnad.
1.3 Synpunkter på ett nytt sanktionssystem Rikspolisstyrelsen har inom detta speciella område inte några principiella invändningar mot att en straffbestämmelse ersätts med en i administrativ ordning fastställd avgift. De invändningar som i andra sammanhang kan riktas mot en sådan ordning. bl.a. att en straffbestämmelse anses ha en större moralbildande verkan än en avgift. torde i detta fall inte ha någon avgörande betydelse. främst på grund av att bestämmelserna är komplice- rade och svåra att tillämpa. Dessutom bibehålls straffbestämmelserna för den grövre miljöbrottslighcten.
En annan konsekvens av förslaget att övergå från straff till avgift är att en avgift till skillnad från ett straff kan riktas mot enjuridisk person. i detta fall vanligen ett industriföretag. Som tidigare nämnts är ett av de stora problemen i dessa ärenden svårigheterna att bevisa att en viss angiven person gjort sig skyldig till brott. Oftast är det också ett företag som tillgodogjort sig vinsterna av överträdelsen. Några avgörande invändning- ar kan därför enligt rikspolisstyrelsens mening inte riktas mot att sank- tionen drabbar den juridiska personen.
De principiella invändningar som eventuellt ur rättssäkerhetssynpunkt kan riktas mot förslaget, torde vid en intresseavvägning i förhållande till den effektivisering av miljöskyddet som kan uppnås. väga ganska lätt. Rikspolisstyrelsen kan därför ansluta sig till de synpunkter som framförs i förslaget.
2.3 Kommentar till lagförslaget Polismyndigheten i Landskrona har i sitt remissvar beträffande innehållet i 45ä ifrågasatt om det är tillfyllest med en avgift för att uppnå efterlevnad av de uppställda miljökraven. Man menar att en straffsanktion i kombina- tion med en miljöavgift kan förstärka efterlevnaden av bestämmelserna. Myndigheten ger tre exempel på fall där en straffsanktion kan erfordras för att man skall uppnå avsedd effekt. Dessa exempel är: — Multinationella bolags verksamhet häri landet — Osäkerhet att från ett ekonomiskt instabilt företag med miljöfarlig verk- samhet erhålla ålagd miljöskyddsavgift — Ett företag som erlagt ålagd miljöskyddsavgift har enligt egen bedöm- ning "gjort rätt för sig”. Rikspolisstyrelsen har förståelse för de synpunkter som polismyndighe- ten anfört men anser att synpunkterna i tillräcklig utsträckning tillgodoses genom bestämmelserna om miljöbrott i brottsbalken. Rikspolisstyrelsen har därför ingen erinran mot innehållet i den föreslagna 45 &. Polismyndigheten i Landskrona har vidare angivit att man i förslaget beträffande miljöavgiftens storlek inte omnämnt kostnader för sanering. Enligt rikspolisstyrelsens mening skall eventuella saneringskostnader i fortsättningen behandlas i enlighet med reglerna i miljöskadelagen (1986: 225).
2.6 Resursbehov En undersökning ' som företagits av brottsförebyggande rådet visar att miljöbrottsligheten ofta tar mycket lång tid att utreda. Ett till två års utredningstid är inte ovanligt. Det finns t.o.m. exempel på utredningar som tagit fyra år.
' Eriksson. Inger Miljöbrott en dold brottslighet. Brå forskning. brottsutvecklingen 1985.
Antalet anmälda brott m. 111. mot miljöskyddslagen framgår av nedan- Prop. stående tabeller'. 1986/87:
Tabell 1. Antal anmälda brott mot miljöskyddslagen åren 1980—1984 samt de beslut som fattats pga. anmälningarna
Är Antal Nedlagda % Åtal* % Ej klara % 1980 51 se. % 14 % _
1931 43 77 % 23 % — 1982 68 71 % 28 % 1% 1933 39 57 % 25 % 18% 1984 47 31 % 9 'F? 60 % Totalt 248 65 % 20 % 15 %
n 162 50 36
* Avser även enstaka fall av åtalsunderlätelse och strafföreläggande sammanlagt sex fall.
Tabell 2. Antal domar rörande brott mot miljöskyddslagen avkunnade under åren 1980—1984
Dotnar per år Fällande Friande 1980 1 — 1981 2 4 1982 4 4 1983 16 4 1984 1 1 4 Totalt 34 16
Tabell 3. Beslut fattade till följd av anmälan om brott mot miljöskyddslagen åren 1980—1984 relaterade till vem som gjort anmälan
Anmälare Antal Nedlagda Åtal Ej klara Tillsynsmyndighet* 113 ( 46%) 37% 39% 24% Polis" 42 ( 17 %) 90% S% Privatperson 93 ( 37 %) 88 % 4 % 8 %
Totalt 248 (100 %) 65 % 20 %- 15 %
* Med tillsynsmyndighet avses i tabellen även de kommunala miljö— och hälso- skyddsnämnderna. ** 1 anmälan från polts har medtag1ts anmälan även från brandkår och larmcentral m.fl.
Oaktat antalet anmälda brott mot miljöskyddslagen inte varit så högt har de utredningar som förekommit tagit betydande resurser i anspråk. Det ansträngda ekonomiska läget hos de berörda myndigheterna gör det nöd- vändigt att finna rationella förfaranden. Polisens resurser vid kriminalav- delningarna bör i huvudsak koncentreras till att utreda den grövre miljö- brottsligheten. Naturvårdsverkets förslag är ett steg i rätt riktning och bör enligt rikspolisstyrelsens mening innebära ett effektivare nyttjande av poli- sens resurser på detta område.
' Eriksson. Inger Miljöbrott en dold brottslighet. Brå forskning. brottsutvecklingen 1985.
1 övrigt har rikspolisstyrelsen inget att erinra mot förslagen i framställ- ningen.
Socialstyrelsen: Det av naturvårdsverket föreslagna sanktionssystemet med avgifter inom ifrågavarande rättsområde har utformats med beaktan- de av de riktlinjer för sanktionsavgifter som lagts fram i prop. 1981/82: 142 angående utvidgning av brottsbalkens förverkanderegler och godtagits av riksdagen.
Socialstyrelsen anser att naturvårdsverkets förslag är logiskt uppbyggt och väl genomarbetat. Det föreslagna sanktionssystemet är från effektivi- tetssynpunkt överlägset nuvarande ordning när det gäller att komma tillrät- ta med överträdelser på miljöskyddslagens område. Socialstyrelsen till- styrker förslaget.
Mot utformning av de föreslagna reglerna har socialstyrelsen inte någon annan erinran än att 54å tredje stycket bör justeras "— — — uppskattas denna till skäligt belopp".
Fiskeristyrelsen: Det är fiskeristyrelsens uppfattning att nuvarande regler för miljöskyddsavgift inte lett till en sådan grad av efterlevnad av beslut beträffande utsläppsnivåer. tidsgränser för införandet av reningsåt- gärder m.m. att den kan anses tillfredsställande för styrelsens verksam- hetsområde.
Det är uppenbarligen så att nuvarande lagstiftning gör det svårt att tillgodose miljöintressena: miljöbrott kan vara svåra att upptäcka. det är svårt att styrka uppsåt eller vårdslöshet. Att slå fast att ett utsläpp innebu- rit ett allvarligt hot mot miljön är oftast också svårt liksom att koppla noterade effekter till ett visst utsläpp. Antalet fällande domar är få och straffenjämförelsevis låga. Huruvida miljöskadelagen (1986: 225) som syf- tar till att förbättra de skadelidandes möjligheter att få ersättning för miljöskador även kommer att bidra till en bättre bevakning av efterlevna- den av miljöskyddslagen är för tidigt att nu säga.
Naturvårdsverkets förslag har till huvudsakligt syfte att förbättra efter- levnaden av miljöskyddslagen. Även fiskeristyrelsen anser en bättre åtlyd- nad av givna villkor påkallad. Det framlagda förslaget anvisar otvetydigt enklare vägar för samhällets reaktioner än motsvarande regler gör. Styrel- sen är positiv till förslagets grundidé
Fiskeristyrelsen har i tidigare sammanhang (yttrande 1983—07— 15 över miljöskadeutredningars slutbetänkande och 1983—10—31 över miljö- skyddsutredningens betänkande Bättre miljöskydd 11) fört fram att en ersättning till det allmänna i miljöskyddsfrågor borde ske efter förebild i nya vattenlagens bestämmelser om fiskeavgifter enligt lOkap. 5 och (såå. Styrelsen har därvid erinrat om att det i förarbetena till den äldre vattenla- gen sägs att det — även om åtgärder föreskrivs för att minska skadorna och ersättning utdöms till enskilda — merendels alltid kvarstår någon skada på fisket. Denna skada drabbar ”fiskerinäringen i stort” dvs. det är samhället som anses lida en skada som skall ersättas. Fiskeristyrelsen har uttalat att samma synsätt enligt styrelsens mening måste prägla också miljöskyddsla- gen.
Fiskeristyrelsen vill ånyo aktualisera denna fråga. Inflytande miljö- skyddsavgifter bör tillföras en fond. En viss del av avgifterna bör — med
vattenlagen sotn förebild — tillkomma fiskeristyrelsen för att användas till fiskevårdande åtgärder inom det berörda området eller inom landet.
Fiskeristyrelsen ställer sig starkt tveksam till förslaget att avkriminali- sera överträdelser enligt miljöskyddslagen. Ett sådant ställningstagande bör ske först sedan erfarenheter har vunnits av ett nytt miljöskyddsavgifts— system i huvudsaklig överensstämmelse med naturvårdsverkets förslag och de av styrelsen ovan föreslagnajusteringarna.
Koncessionsnämnden för miljöskydd: 1 direktiven till miljöskyddsutred- ningen konstaterades att vid ikraftträdandet av miljöskyddslagen den ljuli 1.969 saknades erfarenheter av en samlad lagstiftning till skydd för den yttre livsmiljön mot föroreningar och störningar av olika slag. (Itt samhäl- lets syn pä miljöskyddet hade skärpts under de år som lagen hade varit i kraft samt att krav på ändringar i miljöskyddslagstiftningen vid flera tillfäl- len hade förts fram från skilda håll. Mot bakgrund av erfarenheterna av miljöskyddslagens tillämpning borde utredningen — ansåg departements- chefen —— överväga, vilka förändringar av denna lagstiftning som behövde göras "för att ytterligare förbättra samhällets möjligheter att ingripa mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet". Utredningen borde därvid över— väga i vad mån den skärpning av samhällets syn på miljöskyddsfrågor som ägt rum sedan lagens tillkomst borde föranleda "en utvidgning av förpröv- ningsskyldigheten eller komma till uttryck i tillåtlighetsreglerna eller i andra bestämmelser i lagen".
Direktivuttalandena rörande förbättrade möjligheter för samhället att ingripa mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet — bl. a. genom en utvidgad förprövningsskyldighet — ledde fram tillförsiagfrån miljöskydds- utredningen i fråga om förprövnings-, tillsyns- och påföljdssystcmen m. m. Nyheterna på prövningsområdet innebar att dispensgivningen försvann och att länsstyrelserna tilldelades ökade prövningsuppgifter i form av ett utvidgat anmälningsförfarande. På tillsynssidan innebar förslaget något ökade resurser till länsstyrelserna, bl.a. i form av personalförstärkningar, samt att hälsovårdsnämnderna skulle göras till lokala tillsynsmyndigheter. Slutligen förstärktes påföljdssystcmet — som ovan redovisats — med för- slag till regler om en s.k. miljöskyddsavgift. Sammantaget skulle dessa åtgärdsförslag. ansåg miljöskyddsutredningen. åstadkomma eller i vart fall bidra till den bättre kontroll m.m. av miljöfarlig verksamhet som samhället efterlyste.
Utredningens förslag accepterades i sina huvuddrag i propositionen 1980/81: 92, dock att regeringen ersatte det utvidgade anmälningsförfaran- det hos länsstyrelserna med en tillståndsprövning som i princip motsvara— de den prövning som skedde hos koncessionsnämnden. Som berörts tidi- gare infördes vidare som rekvisit för uttagande av miljöskyddsavgift krav på ekonomiska fördelar och betydande störningar för omgivningen m.m. samt behölls det straffrättsliga ansvaret för enskilda individer.
Av förarbetena till miljc'iskyddslagen framgår bl. a. att lagen skall tillgo- dose behovet av aktiv offentlig medverkan i arbetet med att lösa immis- sionsproblemen och hålla dem under rättslig kontroll, att som viktiga led i ett sådant kontrollsystem bör ingå både regler om särskild obligatorisk förprövning och en ordning för fortlöpande offentlig tillsyn S(lml att höga
krav bör ställas på den myndighetsorganisation som får hand om rätts- tillämpning och kontroll. Det framhölls vidare att lagstiftningens genom- slagskraft i stor utsträckning beror på denna organisations resurser och på tjänstemännens utbildning. omdöme och lojalitet mot de uppställda ända- målen.
Koncessionsnämnden vill här erinra om den grundtanke som nämnda motivuttalanden ger uttryck för, nämligen att "kontrollsystemet" rörande miljöfarlig verksamhet i första hand bygger på en väl fungerande förpröv- ning och tillsyn av sådan verksamhet. Om kontrollen — och då särskilt tillsynen — har tillräckliga resurser som utnyttjas väl och således fungerar på det aktiva sätt som lagstiftaren avsett kan man anta att behovet av påföljder i form av straff och miljöskyddsavgift ej blir så stort medan däremot behovet ökar om tillsynen är otillräcklig och/eller ineffektiv. Med anledning härav anser koncessionsnämnden att en översyn och eventuell ändring av påföljdssystcmet ej bör företas innan man tagit ställning till vilka förändringar som behöver vidtas beträffande förprövnings- och till- synsfunktionerna. Enligt nämndens mening erfordras sådana förändringar vid länsstyrelserna framför allt för att förbättra tillsynen av miljöfarlig verksamhet. De nu rådande bristerna i tillsynsarbetet beror bl. a. på att länsstyrelserna (naturvårdsenheterna) i realiteten ej fått den resursför- stärkning som avsågs med 1980/81 års ändringsförslag samtidigt som de tilldelades tillståndsprövningsuppgifter i stället för det utvidgade och smi- diga anmälningsförfarande som miljöskyddsutredningen hade föreslagit. Koncessionsnämnden anser att länsstyrelsernas arbete på miljöområdet i högre grad än för närvarande bör koncentreras till tillsyn av miljöfarlig verksamhet. Detta kan åstadkommas dels genom att länsstyrelsernas för- prövning begränsas överhuvudtaget, dela genom att denna prövning för- skjuts från tillståndsgivning till anmälningsförfarande dels ock genom att kommunerna i ökad utsträckning tilldelas tillsynsuppgifter. Redan med nu tillgängliga resurser bör det för övrigt. enligt nämndens mening, vara möjligt för tillsynsmyndigheterna och då främst länsstyrelserna att utöva en effektivare tillsyn av miljöfarlig verksamhet genom ett bättre utnyttjan- de av de "maktmedel" som finns. bl. a. i 405 ML. Ett viktigt inslag i en effektiv och likformig tillsyn utgör vidare "kontrollprogramverksamhc- ten”. Som koncessionsnämnden framhållit i olika sammanhang ankommer det på naturvårdsverket som central tillsynsmyndighet att utforma stan- dardiserade tillsynsprogram för olika miljöfarliga verksamheter, inklusive standardiserade provtagnings- och matprogram. så långt detta är möjligt. Sådana program kan sedan ligga till grund för utformningen av kontrollpro- gram i de särskilda prövningsärendena. Härigenom skulle tillsynsarbetet underlättas i väsentlig män och redan tillgängliga resurser kunna utnyttjas på ett effektivare sätt.
Med utgångspunkt i erfarenheterna av en förbättrad tillsyn av miljöfarlig verksamhet kan det sedan finnas anledning att överväga om behov förelig- ger att ändra på miljöskyddslagens regler om miljöskyddsavgift. Rent generellt måste först konstateras att dessa regler ej hunnit tillämpas under någon längre tid och kan det ifrågasättas om de fem avgiftsmål som varit föremål för prövning utgör tillräcklig grund för att motivera en regeländ-
ring. Koncessionsnämnden anser för sin del att det skulle ha varit värde- fullt om nämnden hade fått tillfälle att pröva ytterligare några avgiftsmål före naturvårdsverkets begäran om ändring av avgiftsreglcrna för att där- igenom med större säkerhet ha kunnat uttala sig om behovet av en sådan ändring.
Naturvårdsverket gör gällande att det nuvarande regelsystemet med miljöskyddsavgift inte har fått "den avsedda effekten att avhålla från viIlkorsövcrträdelscr'". Med hänsyn till att tillämpningen av systemet haft den blygsamma omfattning som redovisats ovan är det. anser koncessions— nämnden, ej möjligt att nu göra någon bedömning om reglernas avhållande effekt.
Enligt nämndens mening är det också svårt att uttala sig om vad natur- vårdsverkets förslag till ändring av avgiftsreglerna kommer att innebära i praktiken och detta även i fråga om resursbehovet hos olika berörda myndigheter. Httr kommer exempelvis samarbetet på miljöområdet mellan tillsynsmyndigheter och "företagare" att påverkas av ändringsförslaget? Det hade varit värdefullt om förslaget hade innehållit i vart fall ett försök till analys av dess konsekvenser för detta samarbete som är av central betydelse för miljövårdsarbetet i landet. Vidare hade det varit önskvärt om förslaget hade redovisat några exempel på tillämpning av de nya reglerna med utgångspunkt i gällande kontrollprogram och i några tillsynsrapporter osv.
Naturvårdsverkets kritik mot gällande avgiftssystem har framför allt riktats mot rekvisitet "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" med hänsyn till bevissvårigheterna. Enligt verket bör effekter på miljön eller risken för effekter inte diskuteras på nytt. när tillämpning av avgiftsreglerna aktualiseras. Dessa frågor, hävdar verket, får anses avgjorda i och med tillståndsprövningen. Vid denna prövning övervägs den belastning som bör kunna accepteras med hänsyn till miljön. Därav bör följa att "överutsläpp deftnitionsmässigt är till skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den, varför tidsödande bevis om att så verkligen är fallet inte skall behöva föras".
Beträffande rekvisitet betydande störningar etc. anges i förarbetena bl.a. följande:
Miljöskyddsavgiften bör förbehållas gärningar som orsakar störningar i miljön. Men inte alla Sådana gärningar bör beläggas med avgift. Det skulle bli alltför betungande från administrativ synpunkt att låta alla överträ- delser som medför miljöolägenheter omfattas av avgiftsplikt. ] många fall kan det med hänsyn till det sätt på vilket föreskrifter i tillständsbesluten är utformade vara svårt att avgöra i vilken omfattning otillåtna utsläpp har skett. Därtill kommer att mät- och kontrollmöjligheterna inte alltid är av tillfredsställande kvalitet. Med hänsyn till dessa förhållanden skall avgiften bara tas ut i de fall då det är helt klart att verksamheten inte varit tillåten. Men även i sådana fall kan ibland ett otillåtet utsläpp av ett ämne anses vara mindre allvarligt för miljön. De i ett tillståndsbeslut medgivna utsläp- pen av ämnet i fråga kan t. ex. vara stora. Den extra belastning på miljön som det otillåtna utsläppet har orsakat kan därför i sådana fall bedömas vara av mindre betydelse, även om överträdelsen som sådan inte kan anses
bagatellartad utan bör föranleda en brottspåföljd. För att inte binda admi- nistrativa resurser för prövning av sådana fall behöver det införas ett krav som anger att avgiften skall användas enbart i sådana fall där gärningen innebär ett allvarligt hot mot miljön. Med begreppet störning avses den mera allmänna inverkan på omgivningen som ”verksamheten för med sig”. vilken inverkan ibland kan medföra skadliga effekter, ibland bara risk för skada eller hälsorisker. — En risk för miljöstörning kan anses föreligga också i vissa fall då en företagare underlåter att efterkomma en föreskrift om uppförande av särskilda säkerhetsanordningar t.ex. en skyddsdamm som syftar till att hindra skadliga utsläpp vid tekniska missöden. Eftersom anordningen har bedömts vara nödvändig. måste underlåtenheten anses ha medfört en akut risk för störning, även om något missöde som orsakat utsläpp ännu inte hunnit inträffa.
Även om antalet prövade avgiftsmål inte varit stort och det därför är svårt att ha någon slutgiltig uppfattning beträffande rekvisitet "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" har konces- sionsnämnden likväl förståelse för naturvårdsverkets kritik av rekvisitet i fråga med hänsyn till bevissvårigheterna. Även om man tar i beaktande såväl önskemålet att inte binda alltför stora administrativa resurser vid avgiftsprövningen som möjligheten att ”komma åt” de mindre allvarliga störningarna åtalsvägen borde man. enligt nämndens mening. kunna över- väga en ändring av "stömingsrekvisitet" på det sättet att "betydande störningar" ersättes av "störningar av någon betydelse” eller liknande. Bagatellartade störningar. exempelvis helt tillfälliga sådana med ringa eller inga effekter. borde ej omfattas av avgiftsbeläggning. Däremot ställer sig koncessionsnämnden från rättssäkerhetssynpunkt mycket tveksam till na- turvårdsverkets förslag att helt slopa '"störningsrekvisitet". Mot ett sådant förslag talar bl. a. vad ovan anförts i motiven till nuvarande avgiftsregel, nämligen att det i många fall kan vara svårt att avgöra i vilken omfattning otillåtna utsläpp har skett med hänsyn till det sätt på vilket föreskrifter i tillståndsbesluten är utformade samt att mät- och kontrollmöjligheterna inte alltid är av tillfredsställande kvalitet. Vad först beträffar villkorsut- formningen är det självfallet att denna bör ske efter enhetliga principer och vara så entydig som förhållandena medger i de enskilda fallen. Nämnden vill dock varna för en övertro på att villkor alltid kan skrivas så klara och entydiga att tvekan ej skall behöva råda om när ett villkor överträtts. ] många fall är de faktiska omständigheterna av sådant slag att villkoren ej kan få en utformning som är helt entydig från åtals- och avgiftssynpunkt medan utformningen är helt godtagbar från tillåtlighetssynpunkt. Vad se- dan beträffar mät- och kontrollmöjligheterna har väl utvecklingen gått framåt sedan början av l980-talet men fortfarande återstår mycket att göra innan kontrollen av föroreningsutsläpp blir sådan att den kan godtas från tillsynssynpunkt. De rådande förhållandena på kontrollområdet med obe- fintliga eller otillräckliga mätutrustningar, olikartade mät- och analysme- toder, varierande ”kontrollbesked'" från olika laboratorier osv. är, enligt koncessionsnämndens mening. omständigheter som starkt talar mot det automatiska avgiftssystem som naturvårdsverket tänkt sig.
Nämnden vill i detta sammanhang också framhålla att de bestämmelser i
MI. som fanns före den I juli 1981 knappast ställde samma strikta krav på villkorsutformningen som nu gäller. Mot bakgrund härav kan det ifrågasät- tas. om avgiftsbestämmelser med det innehåll som naturvårdsverket nu presenterat bör tillämpas på beslut som tillkommit före nämnda datum.
Naturvårdsverket har framhållit att effekten på miljön eller risken för sådan effekt inte bör diskuteras på nytt efter avslutad tillståndsprövning utan att dessa frågor skall anses avgjorda i och med denna prövning. Koncessionsnämnden kan dela den uppfattningen i fråga om det fallet att en företagare underlåtit att utföra en föreskriven skyddsåtgärd, exempelvis en reningsutrustning. ett uppehållsmagasin eller dylikt. Åtgärden har av tillståndsmyndigheten bedömts vara erforderlig från tillåtlighetssynpunkt och bör sålunda inte kunna diskuteras på nytt i ett avgiftsmål. En liknande situation har, som redovisats ovan. behandlats i förarbetena. Enligt nämn- dens mcning bör kravet på bevisning om störning eller risk för störning kunna undvaras i här berörda fall*. Detta bör komma till uttryck i motiven tillavgiftsrcgeln på ett sätt som ej kan missförstås vid avgiftsprövningen.
Beträffande rekvisitet "ekonomiska fördelar” säger naturvårdsverket att det i de allra flesta fall inte har varit svårt att påvisa att "utsläppen" vunnit ekonomiska fördelar även om deras storlek inte alltid kan fastställas med någon större noggrannhet. Å andra sidan hävdas från verkets sida att rekvisitet kan undvaras med hänsyn till att man i de allra flesta fall kan utgå från att det rör sig om en ekonomisk fördel, särskilt om man betonar att denna fördel oftast består av uteblivna kostnader.
Huvudsyftet med införandet av en avgiftspåföljd (miljöskyddsavgift) var ju att eliminera de ekonomiska fördelar som överträdelser av lagen kunde medföra. Med hänsyn hänill kan det kanske synas egendomligt att nu ta bort detta rekvisit ur lagtexten, särskilt som det, enligt vad naturvårdsver- ket anfön. inte varit svårt att påvisa förekomsten av sådana fördelar vid överträdelser av tillståndsvillkor m.m. Det egendomliga intrycket för- stärks av den omständigheten att den ekonomiska fördelen alltjämt skall utgöra "grund för beräkningen” av avgiftens storlek. Visserligen kan i enstaka fall förhållandet vara sådant att en åtgärd eller underlåtenhet från tillståndshavarens sida medfört störning för omgivningen utan att därige- nom ekonomiska fördelar uppkommit genom överträdelsen; tvärt om kan förhållandet vara det att tillståndshavaren åsamkats en förlust genom åtgärden eller underlåtenheten. Med hänsyn till det ringa antalet hithöran- de fall kan det ifrågasättas om det finns skäl att ta bort "fördelsrekvisitet". Alternativt bör övervägas att införa en särbestämmelse med innebörd att avgift skall utgå även för sådana fall där ekonomisk fördel ej uppkommit men där störningen för omgivningen varit av viss betydenhet. Med hänsyn till att antalet avgiftsärenden förmodligen kommer att öka för den händelse rekvisitet "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" ersätts med rekvisitet "störningar av någon betydelse" etc. kan det, enligt koncessionsnämndens mening, finnas skäl att införa en
* Här bortses från sådana fall då företagaren av oförutsedda omständigheter. ex. av force majeure-karaktär. ej kunnat uppfylla villkoret och begär en ändring därav beträffande tid för åtgärdens vidtagande eller annat.
1.33
"begränsning av fördelsrekvisitet" så att de ekonomiska fördelarna skall vara av ”någon betydelse" eller liknande. detta för att det inte skall bli "alltför betungande från administrativ synpunkt" att låta alla överträ- delser som medför ekonomiska fördelar omfattas av avgiftsplikt.
Naturvårdsverket har föreslagit väsentliga ändringar av 54% ML beträf- fande reglerna rörande miljöskyddsavgiftens bestämmande. Med hänsyn till erfarenheterna av de avgiftsfall som varit föremål för prövning ifråga- sätter koncessionsnämnden behovet av berörda ändringar. Enligt nämn- den förefaller det som om de nuvarande reglerna (med motivuttalanden) är enklare att tillämpa och fullt tillräckliga för sitt ändamål.
Som redovisats ovan föreslog miljöskyddsutredningen att målen om miljöskyddsavgift skulle prövas av koncessionsnämnden och fullföljas till kammarrätten och regeringsrätten. Koncessionsnämnden ansåg för sin del att avgiftsmålen hade sådant samband med tillståndsprövningen att besvär över koncessionsnämndens beslut borde föras hos regeringen. Enligt gäl- lande regler förs talan mot koncessionsnämndens beslut hos Svea hovrätt i dess sammansättning som vattenöverdomstol och därifrån till högsta dom- stolen. Naturvårdsverket har ej föreslagit någon ändring i nuvarande hand- läggningsordning. dock att verket funnit "mycket tala för att göra natur- vårdsverket till beslutsmyndighet i fråga om miljöskyddsavgiften". De inslag av "i viss mån skönsmässiga bedömningar" som otvivelaktigt kom- mer att finnas i miljöskyddsavgiftsärendena talar dock, enligt verket, för att uppgifterna alltjämt bör vila på koncessionsnämnden.
Vid övervägande av ändringar i nuvarande regelsystem rörande miljö- skyddsavgiften anser koncessionsnämnden att ordningen för handlägg- ningen av avgiftsmålen är ett område som det kan finnas skäl att se över. Erfarenheterna av de fem mål som prövats hittills visar att handläggnings- tiden är alltför lång. Flera år hinner sålunda förflyta från det att naturvårds- verket böijar sin ”avgiftsutredning" till dess att lagakraftvunnet avgöran- de föreligger efter behandling av avgiftsfrågan i koncessionsnämnden, vattenöverdomstolen och högsta domstolen.
Koncessionsnämnden gav i l979 års remissyttrande uttryck för den uppfattningen att avgiftsmålen har sådant samband med tillståndspröv- ningen att besvär över koncessionsnämndens beslut bör föras hos rege- ringen. Härigenom skulle antalet instanser minskas från tre till två. Mot en sådan ordning kan dock anföras att avgörandena i avgiftsfrågor ej grundas på lämplighetsavvägningar, vilket typiskt sett utmärker de frågor som regeringen prövar som besvärsinstans. Den här diskuterade frågan hänger också samman med frågan om instansordningen för besvärsprövningen i miljöskyddsärenden.
Ytterligare två åtgärder skulle kunna övervägas för att påskynda hand- läggningen av avgiftsmålen. Den ena åtgärden skulle vara att naturvårds- verket självt — sedan tillståndshavaren förklarat sig beredd att betala av verket angivet avgiftsbelopp — beslutar i avgiftsfrågan. Nackdelen med en sådan ordning är dock risken för att ”företaget" kan komma i en beroen- deställning till verket. vilket ej är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt. Den andra åtgärden skulle vara att låta avgiftsfrågorna handläggas av
Prop. 1986/87: l35
koncessionsnämnden inom ramen för det handläggningssystem som råder beträffande tillståndsärenden hos nämnden i stället för enligt förvaltnings- processlagen. En sådan ordning föreslogs av en av lagrådets ledamöter vid lagrådsbehandlingen av förslaget till lag om ändring i ML. Därvid anfördes bl. a.:
Enligt min mening kan nämnden väl klara den nya uppgiften inom ramen för det nuvarande beprövade handläggningssystemet utan att det behöver innebära någon risk för rättssäkerheten. Såsom framgår av vad som i remissprotokollet och av lagrådet anförts i anslutning till reglerna om avgiftens bestämmande kan antas att det i avgiftsärendena i stor utsträck- ning kommer att bli fråga om bedömningar av samma art som sker i andra miljöskyddsärenden. De enda avvikelser från de vanliga förfarandereg- lerna som kan vara motiverade är att en särskild omröstningsregel på sätt som föreslagits tillämpas, att ersättning för sakkunnig som utses av nämn- den bör utgå av allmänna medel och möjligen att det bör föreskrivas att nämnden skall vara bunden av parternas yrkanden. Däremot scrjag ingen anledning attjämka på regeln om nämndens ansvar för att utredningen blir fullständig. Den hänvisning som i den delen i förslaget görs till Så första stycket förvaltningsprocesslagen innebär knappast något annat. Även sist— nämnda stadgande avser en officialprövning, och att nämnden inte har anledning ägna mer möda åt ett avgiftsärende än ”dess beskaffenhet krä- ver" är självklart. Jag menar också att miljöskyddslagens regel om att sammanträde med parter och besiktning i princip bör hållas är lämplig för avgiftsärendenas del. — — —
Som anmärkts ovan har naturvårdsverket varit inne på tanken att göra verket till beslutsmyndighet i avgiftsärenden. Till stöd för en sådan tanke har anförts ait verket som central förvaltningsmyndighet på miljövårdsom- rådet har betydande erfarenhet och sakkunskap på detta område. att avgiftsärendcna bör handläggas i så arbetsbesparande former som möjligt. att avgiften kan påföras så snart som möjligt efter upptäckten av en förseelse. art handläggningen hos koncessionsnämnden kan dra ut på tiden och också innebära en betydande arbetsbelastning på nämnden samt att rättssäkerhetskraven kan antas bli tillräckligt tillgodosedda med verket som beslutsmyndighet. Vidare har anförts:
Eventuella betänkligheter mot att göra naturvårdsverket till beslutsmyn- dighet på området kan i någon mån avvärjas genom hänvisning till att avgiften skulle utgå enligt en någorlunda fast norm. baserad på den ekono- miska fördelen av ifrågavarande övenrädelse. Vid avgiftens bestämmande skulle det inte. behöva undersökas om uppsåt eller oaktsamhet förelegat. Från vissa synpunkter skulle det vidare kunna anses lämpligt att om möjligt undvika att med en bestraffningsfunktion grumla bilden av konces- sionsnämnden som framförallt ett opartiskt skiljeorgan i tillståndsärenden mellan å ena sidan företagarintresset och å andra sidan miljöskyddsintres- set.
Koncessionsnämnden kan i och för sig dela uppfattningen om nämndens roll som opartiskt skiljeorgan i tillståndsärenden enligt miljöskyddslagen och har också i olika sammanhang understrukit betydelsen härav. Att betydelsen av att vidmakthålla denna roll skulle kunna anföras som skäl
'_'—1 'Jt
mot att låta nämnden behålla prövningen av avgiftsmålen kan dock starkt ifrågasättas. Just den omständigheten att koncessionsnämnden är och skall vara ett opartiskt skiljeorgan kan ju anföras som ett vägande skäl för att nämnden också skall handha prövningen av miljöskyddsavgifterna. Enligt nämndens mening är det ej tillrådligt från rättssäkerhetssynpunkt att göra naturvårdsverket till beslutsmyndighet i avgiftsfrågor (jfr dock vad ovan sagts om sådana fall där tillståndshavaren medgett att betala avgiftsbe- lopp). Verket bör sålunda ej samtidigt vara tillsynsmyndighet och besluts- myndighet i avgiftsfrågor. För den händelse verket trots detta skulle tillde- las beslutsfunktion på avgiftsområdet bör besluten kunna överklagas till koncessionsnämnden.
Ett väsentligt inslag i naturvårdsverkets ändringsförslag utgör avkrimi- naliseringen av flertalet av de överträdelser som skall avgiftsbeläggas. Förslag till en sådan avkriminalisering fördes också fram av miljöskyddsu- tredningen men förkastades bl. a. av koncessionsnämnden. brottsförebyg- gande rådet och slutligen av regeringen vid behandlingen av utredningens betänkande. Koncessionsnämnden har svårt att se varför de skäl som då anfördes mot utredningsförslaget om avkriminalisering inte gäller med samma styrka idag. Sålunda kan antagas — som departementschefen an- förde — att straffets ersättande med en avgift för alla brott mot ML utom för de grova fallen skulle kunna ge underlag för en uppfattning enligt vilken det i flertalet fall inte skulle vara moraliskt förkastligt att bryta mot gällan— de bestämmelser. Respekten för bestämmelsernas efterlevnad skulle där- med tonas ned och avgiften lätt kunna uppfattas som en omkostnad för driften av verksamheten. Koncessionsnämnden vill för sin del också hän- visa till vad nämnden anförde i 1979 års remissyttrande. nämligen att många överträdelser av tillståndsvillkor består av relativt obetydliga för- summelser som inte med framgång kan bekämpas med en miljöskyddsav- gift svarande mot någon ekonomisk fördel för företagaren, att man av den anledningen skulle bli tvungen att överge avgiftens anknytning till "vin- ningsbegreppet” och basera avgiften på en mycket fri skälighetsbedöm- ning samt att detta måste innebära en klar försämring i förhållande till dagsbotssystemet, som dock har den fördelen att reaktionen genom att vara anpassad till den ansvariges betalningsförmåga uppfattas som någor- lunda rättvis.
Oavsett det nyss sagda anser koncessionsnämnden, som tidigare an- förts, att en översyn och eventuell ändring av miljöskyddslagens påföljds- system ej bör företas innan man tagit ställning till vilka förändringar som behöver vidtas beträffande förprövnings- och tillsynsfunktionerna. Enligt koncessionsnämndens mening gäller detta med än större styrka i fråga om den föreslagna avkriminaliseringen med tanke på vilka konsekvenser en sådan åtgärd kan få för utövandet av miljöfarlig verksamhet överhuvudta- get, för rättssäkerheten på miljöområdet samt för naturvårdsverkets och koncessionsnämndens verksamheter.
Sammanfattningsvis angör kancessionsnämnden följande. Med hänsyn till det fåtal avgiftsmål som varit föremål för prövning kan det starkt ifrågasättas, om tiden ännu är mogen för en ändring av gällande avgiftsregler. I vart fall bör någon ändring av regelsystemet ej genomföras
förrän man övervägt vilka ändringar som behöver vidtas beträffande mil- jöskyddslagens prövnings- och tillsynsfunktioner. 1 den delen anser koncessionsnämnden för sin del att länsstyrelsernas verksamhet i betydligt större utsträckning än hittills bör koncentreras på tillsynsarbetet.
Efter en översyn av prövnings- och tillsynsfunktionerna bör —— om en större eller mindre ändring av avgiftsreglerna fortfarande anses påkallad — naturvårdsverkets nu presenterade ändringsförslag underkastas en grund- ligare och mera allsidig bearbetning enligt bl. a. de riktlinjer som berörts ovan rörande konsekvenserna av förslaget etc. I sammanhanget bör också erinras om att naturvårdsverket som ett led i strävandena att förstärka tillsynen av efterlevnaden av ML. enligt uppgift. avser att lägga fram förslag om bl.a. s.k. miljörevisorer. Med hänsyn till den samlade betydel- se de olika förslagen till ändringar i lagen får kan det ifrågasättas, om inte samtliga hithörande frågor bör utredas i ett vidare sammanhang än som kan ske inom ramen för olika verksutredningar. Därigenom skulle också förutsättningar kunna skapas för att få en bred uppslutning kring nya bestämmelser.
Idet fortsatta utredningsarbetet, som således bör genomföras. bör över- vägas om rekvisitet "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" bör ersättas med rekvisitet "störningar av någon bety- delse" etc. eller liknande och om rekvisitet "ekonomiska fördelar” bör ersättas med "ekonomiska fördelar av någon betydelse"" eller liknande. Eventuellt skulle särregler kunna införas i fråga om sådana avgiftsfall som avser underlåtenhet att utföra föreskrivna konkreta skyddsåtgärder och sådana fall där ekonomiska fördelar ej uppkommit men väl störning för omgivningen.
Enligt koncessionsnämndens mening har tillräckliga skäl ej anförts för en ändring av reglerna rörande miljöskyddsavgiftens bestämmande (54 o 55 åå ML').
Beträffande prövningsordningen bör ändringar övervägas på grund av de erfarenheter som vunnits av det hittills tillämpade systemet.
Koncessionsnämnden ställer sig mycket tveksam till naturvårdsverkets förslag om avkriminalisering av sådana överträdelser som skall avgiftsbe- läggas och ifrågasätter om inte de skäl som anfördes mot en sådan åtgärd vid föregående översyn fortfarande gäller. Det får inte bli så att avgiften betraktas som en "driftkostnad" eller att avgiftssystemet i det allmänna medvetandet ses som ett sätt att "köpa sig fri” från en överträdelse av villkor eller annat.
En eventuell ändring av avgiftsreglerna bör gälla villkor m.m. som meddelats efter den ljuli 1981.
Ett genomförande av naturvårdsverkets ändringsförslag i dess helhet måste antas medföra behov av personalförstärkningar vid koncessions- nämnden.
Statskontoret: Statskontoret finner det inte styrkt med hänsyn till den begränsade erfarenhet som finns av nuvarande system att naturvårdsver- kets förslag är motiverat.
Statskontoret har erfarit att avgiftssystemet för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen inte givit avsedda intäkter. Enligt verkets mening
borde systemet ses över och närma sig det ursprungliga förslaget med en schabloniserad avgift vilket är enklare att administrera. Detta skulle inne- bära att företag som sköter sina åligganden skulle betala en fast avgift medan företag som orsakar ökade tillsynsåtgärder kunde debiteras tilläggs- avgifter för dessa. Ett sådant system skulle innebära mera aktiva styref- fekter på företag med mera svårlösta miljöproblem.
På samma sätt som företagen själva måste svara för kontrollen av kvaliteten. särskilt säkerhetsaspekten. i sina produkter bör de anses ha ett primärt ansvar för att produktionen sker på ett sätt som är acceptabelt ur hälso- och miljösynpunkt. Denna ansvarsfördelning går väl ihop med den idé som s. k. "miljörevisorer", som enligt uppgift diskuteras inom SNV. Så som vi har uppfattat ideén skall miljörevisorn se till att miljöfrågorna sköts på ett för såväl företaget som omvärlden acceptabelt sätt. Idén bör enligt statskontorets mening utvecklas i samband med den totalöversyn av miljöskyddets organisation som har aviserats. Frågan om hur kostnaderna för miljöskyddet skall fördelas mellan näringslivet. kommunerna och sta- ten kommer därvid naturligt in som en viktig del av en sådan totalöversyn.
Riksrevisionsverket: Även om det finns skäl som talar för ett förenklat och mer effektivt sanktionssystem i miljöskyddslagen avstyrker RRV SNV: s förslag. Enligt RRV: s mening är det helt otillräckligt utrett vilka konsekvenserna blir av den föreslagna avkriminaliseringen. Vidare är det svårt att utifrån det förslag som presenterats bedöma om de avsedda effekterna — ett närmast automatiskt verkande avgiftssystem — uppnås. Slutligen är det svårt att överblicka konsekvenserna för de som kommer att drabbas av förslaget.
I en nyligen avslutad revision (Miljöskyddslagens tillämpning — gransk- ning utifrån rcgional nivå, Dnr 1984: 933) har RRV konstaterat stora brister i miljöskyddslagens tillämpning. Sanktionssystemet är sista länken i den kedja av åtgärder som utgör miljöskyddet, omfattande framförallt för pröv- ning och tillsyn. Det är enligt RRV: s mening väsentligt att de olika delarna av miljöskyddet ses över i ett sammanhang. RRV anser således att frågan om sanktionssystemets utformning bör prövas inom ramen för den avisera- de översynen av miljöskyddet och dess organisation.
Länsstyrelsernas organisationsnämnd: Länsstyrelsernas organisations- nämnd (LON) delar naturvårdsverkets åsikt att det fortfarande föreligger stora brister i vad avser tillsynen inom miljöskyddsområdet. De åtgärder som har vidtagits för att skärpa tillsynen har inte alltid fått avsedd effekt. Ändringen av straffbestämmelserna i miljöskyddslagen, samt införandet av begreppet miljöbrott i brottsbalken och reglerna om miljöskyddsavgift har hittills visat sig vara ineffektiva medel mot överträdelser av föreskrifter meddelade med stöd av miljöskyddslagen. Tillägget till 38.5 miljöskyddsla- gen (av innebörd att det åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivras) försvårade enligt många läns- styrelsers uppfattning tillsynsarbetet. Detta arbete måste i huvudsak bygga på ett förtroendefullt samarbete mellan företagare och tjänstemän.
Enligt LON: s bedömning medför det framlagda förslaget att möjlighe- terna ökar att ta ut miljöskyddsavgift från företagen vid överträdelser, eftersom de båda rekvisiten "betydande störningar för omgivningen" och
"ekonomiska fördelar" tagits bort. Att avgiften i princip börjar löpa från den tidpunkt då överträdelsen skett medför att det ligger i företagens intresse att så snabbt som möjligt vidta rättelse för att minimera miljö- skyddsavgiften. Respekten för givna villkor bör härigenom förstärkas och tillsynsarbetet underlättas.
Den del av förslaget som innebär att åtalsanmälan som regel endast blir aktuell vid grövre överträdelser medför att kravet på länsstyrelserna att göra polisanmälan minskar. Detta kommer sannolikt att underlätta tillsyns- arbetet på länsstyrelserna.
LON anser inte att föreliggande förslag ger tillräckligt underlag för att ta ställning till miljöskyddsavgiftens storlek. LON finner det emellenid vik- tigt at hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet, när avgift fastställs.
l sådana fall då berört företag godtar natttrvårdsverkets beräkningar av miljöskyddsavgiften bör, enligt LON: s mening, ett förenklat förfarande med naturvårdsverket som beslutsmyndighet kunna accepteras.
Det är att förvänta att antalet ärenden om miljöskyddsavgift i framtiden kommer att öka relativt mycket. Även om tillsynsarbetet underlättas med det framlagda förslaget kommer det sannolikt att kräva ökade resursinsat- ser från länsstyrelserna. Speciellt gäller detta länsstyrelsernas arbete med att ta fram underlag för naturvårdsverkets beräkning av den ekonomiska fördel, som är utgångspunkten för miljöskyddsavgiftens fastställande.
Sammanfattningsvis tillstyrker LON principerna i förslaget. Det är emellertid angeläget att belysa i vad mån det merarbete vid länsstyrelser- nas naturvårdsenheter som enligt LON: s bedömning blir en följd av försla- get kan ske genom omfördelning av befintliga arbetsuppgifter eller om ett resurstillskott krävs.
Svea hovrätt: Naturvårdsverket har i sin promemoria med förslag till ändring av bestämmelserna om miljöskyddsavgift i miljöskyddslagen (ML) belyst avgiftens ställning i det nuvarande tillstånds-, tillsyns- och sank- tionssystemet till vinnande av en bättre miljö. Av denna redogörelse, kompletterad med uttalanden i förarbetena till den lagändring år 1981 varigenom miljöskyddsavgiften infördes, framgår att avgiften hittills haft ett preciserat och begränsat syfte. nämligen att avhålla den som bedriver miljöfarlig verksamhet från att av lönsamhetsskäl bryta mot miljöföreskrif- ter på sådant sätt som medför eller kan medföra betydande störningar för omgivningen. Ändringsförslaget syftar till att lägga om miljöskyddsavgif- ten till en såvitt möjligt automatiskt utgående avgift vid dels överträdelse eller åsidosättande av de i 45.5 1—3 ML redan nu upptagna förseelserna, dels underlåtenhet att installera kontrollutrustning eller utföra mätningar, provtagningar, analyser. besiktningar och andra undersökningar. Miljös- kyddsavgiftens belopp skulle dessutom i normalfallet fördubblas, med möjlighet till sänkning eller höjning. I anslutning till den nya konstruk- tionen av miljöskyddsavgiften föreslås avkriminalisering av förseelserna enligt 45.5 1—3 ML. - Hovrätten vill understryka att förslaget inte bara innefattar en betydande utvidgning av miljöskyddsavgiftens tillämpnings- område utan också en innovation ur principiell synpunkt av avgiftens konstruktion såtillvida att man dels släpper kraven på att förseelsen skall
ge ekonomisk fördel och medföra men för omgivningen. dels nedtonar avgiftens funktion som komplement till påföljdssystcmet och ger den en mer självständig karaktär.
Som motiv för sitt förslag har naturvårdsverket anfört att det nuvarande sanktionssystemet är otillräckligt samt alltför krångligt och restriktivt ut- format. Av naturvårdsverkets redogörelse synes vidare framgå att anled- ningarna till att endast få miljöbrott lett till fällande brottmålsdom är att söka i svårigheterna att bevisa uppsåt eller vårdslöshet och skada. Som skäl för att så få "överutsläpp" anmäls och leder till åtal och fällande dom anges sålunda svårigheten att med nuvarande resurser och metoder avslöja miljöbrott. Även formuleringen av villkor i tillståndsbesluten anses otill- fredsställande som underlag för sanktioner. Anledningen till att talan rö- rande miljöskyddsavgift anhängiggjorts i endast fem fall och ej alltid varit framgångsrik uppges vara svårigheten att styrka miljöstörning men även ekonomisk fördel.
Naturvårdsverkets redovisning av de fem målen om miljöskyddsavgift är ytterst summarisk och, i fråga om det enda mål där fakta antyds. missvisande (jfr PM 5. 6 och vattenöverdomstolens dom DM 1/84, som efter avslagen ansökan om prövningstillstånd vunnit laga kraft). Avgöran- dena visar knappast mer än att naturvårdsverket ofta haft en annan upp- fattning om bevisvärdering och innebörden av gällande rätt än de rätts- tillämpande myndigheterna. Skall några slutsatser om behovet av en lag— ändring dragas från avgörandena i dessa fem mål torde en noggrann ge- nomgång och analys av besluten och domarna i målen erfordras. Praxis på detta område, liksom i fråga om miljöskyddsbrott, är emellertid enligt hovrättens uppfattning ännu så länge alltför mager för att kttnna läggas till grund för någon uppfattning om de nuvarande lagbestämmelsernas effekti- vitet och behovet av lagändringar. Utan någon övertydande exemplifiering kan hovrätten inte heller ansluta sig till naturvårdsverkets slutsats att det föreligger mycket stora möjligheter för den som driver miljöfarlig verksam- het att klara sig undan miljöskyddsavgift. trots konstaterade villkorsöver- trädelser och konstaterad ekonomisk vinning.
Naturvårdsverkets redovisning ger närmast vid handen att den främsta orsaken till att överträdelser, i den utsträckning de nu förekommer. inte följs av sanktion i form av straff eller miljöskyddsavgift är bristfälliga resurser på tillsyns- och utredningssidan. Om så är fallet bör i första hand dessa resurser förstärkas. Att med oförändrade tillsynsresurser underlätta utdömande, måhända på ett ofullständigt faktaunderlag, av miljöskyddsav- gifter med förhöjda belopp är icke acceptabelt. Ej heller finns det anled- ning att underlätta uttagande av miljöskyddsavgift i sådana fall där exem- pelvis överutsläpp enligt naturvårdsverkets uppfattning måste föreligga. även om detta inte går att bevisa. I detta sammanhang förtjänar påpekas att de sanktionsavgifter inom andra förvaltningsområden. som redovisas i naturvårdsverkets promemoria som en förebild för en miljöskyddsavgift av likartad karaktär, samtliga bygger på ett otvetydigt bevisat faktaunderlag i det enskilda fallet. När ett ärende i bevishänseende förts fram så långt, men icke förr, må det vara berättigat med en viss "automatik" i påföljds- åläggandet. Statsmakterna har också vid 1981 års ändring i ML tagit
avstånd från ett då föreliggande förslag om direkta avgifter på överutsläpp. Hovrätten vill härutöver understryka att ett stort antal fällande domar inte har något värde i sig som tecken på effektivitet i ett miljöskyddssystem som i första hand bygger på samråd. anvisningar och påpekanden.
Hovrätten har dock en viss förståelse för svårigheten att bevisa miljö- störning av den svårighetsgrad som nu förutsätts för åläggande av miljös- kyddsavgift. Det kan därför l'tnnas skäl att ersätta "betydande störningar" i 52.5 ML med "icke oväsentliga störningar" eller liknande uttryck. Att i enlighet med naturvårdsverkets förslag helt efterge stömingsrekvisitet un- der hänvisning till bevissvårighetcr och till att störningsfrågan slutgiltigt bedömts vid villkorsskrivningen är emellertid enligt hovrättens uppfattning att gå för långt. främst med hänsyn till situationen vid mindre grava eller obetydliga miljöstörningar till följd av exempelvis överutsläpp.
Naturvi'trdsverkets inställning till kriteriet ”ekonomiska fördelar" fram- går inte otvetydigt av promemorian. Närmast synes naturvårdsverket vilja hävda att ekonomiska fördelar av naturliga skäl så gott som alltid uppstår vid förseelser av nu ifrågavarande art men är svåra att bevisa. Hovrätten vill erinra om att miljöskyddsavgiften hittills förutsatts skola utgå väsentli- gen i eklatanta fall. där den ekonomiska fördelen får förutsättas vara påtaglig och inte erbjuda några bevissvårigheter. Ett eftergivande av krite- riet i enlighet med naturvårdsverkets förslag skulle, som inledningsvis antytts. i grund förändra avgiftens karaktär och bör övervägas endast mot bakgrund av principiella synpunkter och icke som ett led i strävan att uppmjuka nuvarande krav på bevisning. Någon avsevärd lättnad ur utred- ningssynpunkt torde förslaget för övrigt inte innebära, då den ekonomiska fördelen föreslås bli utgångspunkt för beräkning av avgiftens storlek.
1 sin promemoria återkommer naturvårdsverket flera gånger till att en ”automatik" för åläggande av miljöskyddsavgift vore önskvärd. Något klarläggande uttalande om hur denna automatik skulle fungera återfinns däremot inte i promemorian. En automatik som gör det möjligt att ålägga miljöskyddsavgift i sådana fall. där avgift enligt nuvarande regler och praxis ej kan utgå. skulle väl med naturvårdsverkets synsätt närmast åstadkommas genom att nu upprätthållna krav på bevisning om fakta och orsakssammanhang i det enskilda fallet efterges. I anslutning härtill vill hovrätten erinra om vad vattenöverdomstolen i sin dom DM 1/84 uttalat i frågan.
l förarbetena till bestämmelserna om miljöskyddsavgift har betonats att det från allmän synpunkt är angeläget att avgiften bestäms så att överträ- delser alltid blir olönsamma och att avgiften därför till sin karaktär påmin- ner om en straffrättslig sanktion. Likheten med en sådan sanktion framgår även av föredragande departementschefens uttalande att avgiften skall ses som en förstärkning av påföljdssystcmet och som ett komplement till de vanliga brottspåföljderna. Vidare har uttalats att det. till skillnad från vad som gäller för straff . för utdömande av miljöskyddsavgift är tillräckligt att konstatera att en ifrågasatt överträdelse av föreskrift föreligger och att det således inte behöver fastställas att överträdelse begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Däremot innehåller förarbetena ingenting om styrkan av den bevisning som fordras för att orsakssamband mellan överträdelse och
betydande störning för omgivningen skall anses föreligga.
Till bedömande föreligger flera frågor om orsakssammanhang. nämligen dels mellan den BS-tillförsel som får anses bli en följd av bolagets villkors- överträdelse i fråga om skyldigheten att hålla magasineringsutrymme och de störningar som ostridigt uppträtt i Käppalaverkets aktivslamanläggning. dels mellan dessa störningar och risken för betydande störningar i Käppa- laverkets recipient. Natttrvårdsverket har i båda fallen hävdat att det är tillräckligt att den påtalade effekten "sannolikt" är en följd av underlåten- heten att hålla magasineringsutrymme. 1 den mån därmed avses även en låg grad av sannolikhet talar mot verkets uppfattning redan utformningen av lagtexten med dess krav på att överträdelse av en föreskrift skall ha "medfört" betydande störningar eller risk för sådana störningar. Mot ett frångående av gängse krav på bevisning talar också miljöskyddsavgiftens karaktär av straffrättsliknande sanktion. Ett godtagbart orsakssamman- hang kan emellenid likväl befinnas föreligga. Så är fallet om sannolikheten är så hög att det kan hållas för visst att den av bolagets underlåtenhet att hålla magasinen'ngsutrymme föranledda BS-tillförseln under föreliggande förhållanden utlöst störningarna inom Käppalaverket samt därav föranledd risk för betydande störningar för omgivningen. Detta förutsätter bl.a. att andra förklaringar till störningarna i slambehandlingen framstår som avse- värt mindre sannolika.
Hovrätten hyser ingen annan uppfattning än den i domen redovisade om de krav som bör ställas på bevisningen. Numera har visserligen en annor- lunda reglering av bevisvärderingen i skadeståndshänseende skett genom 3å tredje stycket miljöskadelagen (SFS 1986:225). Huruvida detta bör föranleda en motsvarande uppmjukning i de straffrättsligt färgade målen om miljöskyddsavgift torde emellertid få övervägas särskilt. Om natur- vårdsverket med sitt krav på en ”mera automatiskt verkande sanktion” avser att möjliggöra utdömande av miljöskyddsavgift på ett ofullständigt faktaunderlag, måste hovrätten som tidigare framhållits bestämt taga av- stånd härifrån.
Vad beträffar utformningen av villkor i tillståndsbeslut så förtjänar un- derstrykas det självklara förhållandet att sådana beslut före 1981 års lag- ändring utformades utan beaktande av att de skulle kunna utgöra grundval för påförande av den då ännu icke existerande miljöskyddsavgiften. Beslu- ten kan under sådana förhållanden visa sig alltför vaga för att medge påförande av miljöskyddsavgift. Denna svårighet. som förutsågs då miljö- skyddsavgiften infördes (se SOU 1978:80 s. 143). är självfallet inte ett godtagbart skäl för att genom förenklingar i sanktionssystemet underlätta utdömandet av miljöskyddsavgift på grundval av de äldre tillståndsbeslu- tcn. Det får förutsättas att tillståndsbesluten numera avfattas med beaktan- de av att de skall kunna utgöra underlag för uttagande av miljöskyddsav- gift.
Hovrätten vill ytterligare framhålla följande. ML: s bestämmelser om ett tillståndsbesluts utformning går tillbaka på motsvarande bestämmelser i gamla vattenlagen. I enlighet härmed har koncessionsnämndens beslut tidigare regelmässigt innehållit en inledning. van" företaget beskrevs genom en hänvisning till vad ansökningshandlingarna i sådant hänseende innehöll.
Prop. 1986/87: l35
varpå följde fastställande av särskilda villkor som skulle gälla för företaget. Naturvårdsverket har i mål om miljöskyddsavgift hävdat att ett villkor för tillstadd verksamhet uppställts genom tillståndsbeslutets inledande hänvis- ning till ansökningshandlingarnas innehåll. Sedan denna fråga visat sig kunna bli föremål för olika uppfattning. upptar koncessionsnämndens bc- slut numera hänvisningen till ansökningshandlingarnas innehåll som ett första särskilt villkor för verksamheten vid en tillstadd anläggning. Detta skrivsätt torde i väsentlig mån tillgodose naturvårdsverkets krav på en mer pregnant avfattning av tillståndsvillkor. Om naturvårdsverket anser att utformningen av villkor i andra hänseenden varit otillfredsställande fram- går ej av verkets promemoria.
Vad naturvårdsverket vill anföra som skäl för en höjning av miljö- skyddsavgiftens belopp är ej helt klart. Hovrätten vill emellertid under- stryka att någon anledning inte föreligger att höja avgiftsbeloppet under hänvisning till att risken för upptäckt är liten eller svårighet föreligger att föra en godtagbar bevisning.
Hovrätten har svårt att inse fördelen ur miljöskyddssynpunkt av att avkriminalisera dc förseelser som nu kan föranleda straff enligt ML. Hov- rätten ansluter sig för sin del till tanken bakom den nuvarande konstruk- tionen. nämligen att miljöskyddsavgiften skall vara en förstärkning av den straffrättsliga sanktionen. Vad särskilt gäller förseelser mot tillstånds- och anmälningsplikt. som föreskrivits med stöd av 10 och 17 %% ML. så är dessa förseelser av en typ som i svensk rätt regelmässigt straffsanktioneras. Även underlåtenhet att utföra föreskrivna åtgärder är i allmänhet lätt konstaterbar och såtillvida väl ägnad att följas av en straffrättslig sanktion. Konsekvenserna av underlåtenheten kan däremot vara svåra att bedöma (jfr även i detta hänseende vattenöverdomstolens dom DM 1/84). varför förseelsen kanske endast med svårighet kan läggas till grund för en miljö- skyddsavgift. Att i det läget avkriminalisera själva underlåtenheten skulle otvivelaktigt försvaga sanktionssystemet.
Det förtjänar också framhållas att naturvårdsverket inte redovisat i vilken utsträckning talan om ansvar enligt ML för exempelvis underlåten- het att utföra föreskrivna skyddsanordningar och reservutrymmen förts men lämnats utan bifall. Utan en sådan redovisning är det en öppen fråga om inte denna väg bort väljas i stället för det mer spektakulära förfarandet med talan om åläggande av miljöskyddsavgift.
Om i andra fall. enkannerligen sådana av otillåtna utsläpp. en mer omfattande och svårbedömd bevisning anses erforderlig för att erhålla en fällande dom om brott enligt brottsbalken. kan detta vara ett skäl att inte i det speciella fallet inleda ett straffrättsligt förfarande. Någon komplikation eller olägenhet av att straffbestämmelsen finns kvar för andra fall förelig- ger emellertid knappast.
Naturvårdsverkets resonemang om att ekonomisk fördel uppstår även vid förlust för företagaren förefaller något krystat. Någon påtaglig anled- ning att med en straffliknande sanktion som miljöskyddsavgiften bekämpa förlustbringande förseelser finns icke. — Något motiv för förslaget att vid beräkning av ekonomisk fördel tillämpa omvänd bevisbörda har inte läm-
nats. Hovrätten finner en sådan bevisbördefördelning opåkallad i detta sammanhang.
Sammanfattningsvis anser hovrätten att tillräckliga skäl för att genomfö- ra den av naturvårdsverket föreslagna lagändringen inte visats föreligga. Hovrätten avstyrker därför naturvårdsverkets framställning. Om likväl en lagändring övervägs bör naturvårdsverkets förslag underkastas en ingåen- de genomarbetning under beaktande av de invändningar som hovrätten ovan framfört.
Kammarrätten i Stockholm: De ingripanden mot miljöfarlig verksamhet som blir föremål för prövning i kammarrätten är främst åtgärder enligt hälsoskyddslagen (1982: 1080). Kammarrätten handlägger däremot inte_ frågor om miljöskyddsavgift och något förslag om att kammarrätten i stället för hovrätt skall överpröva avgiftsbeslut av koncessionsnämnden har inte väckts nu.
Såväl nu gällande miljöskyddsavgift som den föreslagna är så kon— struerad att storleken av beloppet inte kan bestämmas efter schablon. Ett förslag av miljökostnadsutredningen (SOU 1978z43) om avgift enligt en i förväg bestämd taxa på grundval av överutsläppens storlek avvisades vid remiss- och departementsbehandlingen som ogynnsamt från miljöskydds- synpunkt. Kammarrätten konstaterar att något förslag till en godtagbar på ett enkelt sätt beräknad avgift inte heller nu lagts fram. Avgiftsbeloppet bör — i likhet med vad som gäller t. ex. skattetillägg och byggnadsavgift — kunna förutses och bestämmas utan vidlyftig utredning.
Naturvårdsverket har i sin framställning inte vänt sig mot nuvarande metod att beräkna avgiften med utgångspunkt i den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Verket vill att avgiften i normalfallet skall utgöra dubbla värdet av den ekonomiska fördelen. Ändringsförslaget syftar till att av- skaffa rekvisiten "ekonomisk fördel" och "betydande störningar” i 52å miljöskyddslagen som jämte överträdelse är kraven för avgiftspåföring. Naturvårdsverket har angett att det främst är rekvisitet "betydande stör- ningar" som medför tillämpningsproblem.
Grundprincipen för nuvarande avgiftssystem är att avgift endast skall tas ut då en överträdelse har medfört ekonomiska fördelar. Avgiften skall eliminera dessa ekonomiska fördelar. Mot denna bakgrund framstår det som obefogat att ta bort det uttryckliga kravet i lagtexten på ekonomiska fördelar. Denna uppfattning förstärks dels av att verket uttalar att det i de flesta fall inte varit svårt att påvisa ekonomiska fördelar. dels av att dessa fördelar fortfarande avses vara utgångspunkt för avgiftsberäkningen. Rekvisitet "betydande störningar". som även är ett farerekvisit, motivera- des i förarbetena med att avgiften endast skall utgå i fall som framstår som allvarliga från miljöskyddssynpunkt. 1 departementschefens uttalanden i motiven till rekvisitet redovisas dock en relativt hård attityd gentemot överutsläpp. Orden ”betydande " ger möjligen läsaren av lagtexten upp- fattningen att avgiftsbestämmelsen skall tillämpas mer restriktivt än lag- stiftaren egentligen avsett. Rekvisiten skall självfallet också ses mot bak- grund av att det gäller 5. k. stn'kt ansvar för överutsläppen.
Naturvårdsverket har hittills ansökt om avgiftspåföring i endast fem fall och någon restriktiv praxis vid prövningen har inte åberopats i framställ-
ningen. Svårigheterna att visa betydande störning eller risk för sådan har inte redovisats närmare med statistik eller på annat sätt. Bland skälen till att så få överutsläpp leder till sanktion nämner verket bristande resurser för tillsyn. Läsaren av framställningen måste ställa sig frågan om inte det huvudsakliga problemet är att otillräckliga resurser ställts till förfogande för denna tillsyn. Kammarrätten saknar tillräcklig erfarenhet i frågan men kanske kan delegation i större omfattning av tillsynsbefogenheten till den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden enligt 44 aå miljöskyddslagen leda till ökad effektivitet. Det är angeläget att avgiftssystemet utformas på ett sätt som inte försvårar frivillig kontakt mellan företag och tillsynsmyn- dighet. Förslaget torde inte leda till fler sådana spontana kontakter. Med hänsyn till de svårigheter som kan vara förenade med en bedömning om och i vilken utsträckning ett villkor i ett tillståndsbeslut överträtts talar hänsynen till rättssäkerheten mot att stömingsrekvisitet skall utgå.
Det anförda sammantaget talar starkt för att de två rekvisiten tills vidare bör behållas i stort sett oförändrade. I vart fall framstår det som otillfreds- ställande att avskaffa rekvisiten helt samtidigt som avgiften i normalfallet höjs till det dubbla. "
Kammarrätten anser inte att det finns skäl för den föreslagna avkrimina- liseringen.
Parentetiskt kan ifrågasättas om uttalandena i motiven till miljöskydds- lagen (prop 1980/81: 92 s. 59) beträffande avgiftens behandling vid inkomst- taxeringen äger relevans vid en avgiftshöjning där sambandet mellan avgift och ekonomisk fördel inte upprätthålls på samma sätt som nu.
Kammarrätten anser sammanfattningsvis att förslaget inte red0visar tillräckliga skäl för en långtgående ändring av avgiftssystemet. Frågorna bör utredas ytterligare och utfallet av en genomgång av tillsynsrutinerna bör avvaktas innan de nuvarande reglerna ändras. Kammarrätten av- styrker därför förslaget.
Brottsförebyggande rådet: 1 det remitterade förslaget föreslår natur- vårdsverket (SNV) att miljöskyddsavgift skall kunna åläggas även om det inte går att visa att en viss verksamhet stört miljön eller givit ekonomisk fördel. Samtidigt föreslås, att huvuddelen av de i miljöskyddslagen straff- belagda gärningarna avkriminaliseras. Miljöskyddsavgiften skulle bli enda sanktion i dessa fall.
Förslaget skall ses mot bakgrund av att SNV har haft många problem med avgiftsbestämmelserna i nuvarande utformning och även med straff— bestämmelserna. Flertalet brottsmisstankar avskrivs f.n. på förundersök- ningsstadiet eller resulterar i friande dom. SNV hänvisar i sammanhanget till Inger Erikssons genomgång av brottsanmälningar, redovisad i Brottsut- vecklingen 1985 (BRÅ Forskning 198515).
BRÅ konstaterar inledningsvis att behovet av en bättre efterlevnad av miljöskyddsreglerna torde vara odiskutabel.
Samtidigt gäller att enbart en förändrad sanktionsform inte löser pro- blemen. Det krävs förbättringar över hela linjen: i fråga om villkorens utformning. mätmetoder. kontroll och tillsyn.
Men BRÅ har svårt att tro att man kan avstå från straffrättsliga sank- tioner i den utsträckning SNV nu föreslär. Det personliga straffansvaret
för vad som skeri verksamheten är ofta värdefullt.
Det är knappast heller problemfritt ur allmänpreventiv synpunkt att avkriminalisera eller depenalisera vad som i dag betraktas som ett allvar- ligt brott. Det bör i sammanhanget noteras, att i fängelsestraffkommitte'ns nyligen avgivna huvudbetänkande (SOU 1986: 14) Päföljd för brott anförs skäl för en straffskärpning när det gäller miljöbrotten. både brottsbalks- brottet och brotten mot miljöskyddslagen. En depenalisering kan medföra att synen på miljöförstöring mildras ända därhän att miljöskyddsavgiften uppfattas som ett pris man får betala för att få förorena.
En ekonomisk sanktion som enda samhällsreaktion har sin begränsning också när den riktas mot ett mindre seriöst företag som saknar utmätnings- bara tillgångar. Om en villkorsöverträdelse i ett sådant fall inte faller under brottsbalksbestämmelsen blir förfarandet i praktiken osanktionerat om straffbestämmelsen i miljöskyddslagen upphävs.
BRÅ menar därför att miljöskyddslagens straffbestämmelser behövs även i framtiden. Miljöskyddslagcns sanktionssystem mäste emellertid sättas i relation till brottsbalken och särskilt då till de nya. allmänna regler om förverkande och företagsbot som ekonomiskt verkande sanktions- former på brott i näringsverksamhet. Av företagsbotssystemet har ännu inte någon erfarenhet hunnit vinnas. Rent principiellt ifrågasätter emeller- tid BRÄ om inte brister i fråga om ekonomiska sanktionsmöjligheter vid brott i näringsverksamhet nu i första hand bör avhjälpas inom ramen för brottsbalkens regelsystem och inte genom en fortsatt utbyggnad av sank- tionsavgiftssystemet.
Inte heller har systemet med miljöskyddsavgift varit i kraft under så lång tid att man med någon större säkerhet kan utvärdera detta. Hittillsvarande tillämpning visar dock att i vart fall det s.k. stömingsrekvisitet inneburit en svår stötesten. Eftersom detta rekvisit egentligen innebär en dubbel- prövning av givna villkor för en miljöfarlig verksamhet menar BRÅ, i likhet med SNV, att detta rekvisit kan slopas. Det finns logiska skäl också för ett slopande av vinstrekvisitet. Detta har dock inte medfört några större problem i tillämpningen. Tolkas begreppet ekonomisk fördel på det sätt SNV gör i sitt förslag är det, menar BRÅ. ingen olägenhet om vinstrek- visitet tills vidare får stå kvar.
Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att sanktionssystemet bör ses över för att öka effektiviteten. Det är dock enligt länsstyrelsens uppfattning viktigt att översynen av sanktionssystemet nära kopplas till ställningstagandet till de förändringar som behöver vidtas beträffande prövning och tillsyn. En väl fungerande förprövning och tillsyn av den miljöfarliga verksamheten bör innebära minskat behov av påföljder i form av straff och miljöskyddsavgift. De nuvarande bristerna beror enligt länsstyrelsens uppfattning i stor utsträck- ning på bristande resurser för prövning och tillsyn. En förstärkning av länsstyrelsernas naturvårdsenheter är angelägen. bl. a. för att miljöskydds- avgiften skall kunna fungera fullt ut som ett styrmedel mot otillåtna ut- släpp.
Även om prövning och tillsyn förbättras kommer dock alltid att finnas ett behov av effektiva möjligheter till sanktioner.
Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att den nuvarande utformningen av rekvisiten gör att systemet ej blir effektivt.
Naturvårdsverket motiverar slopandet av rekvisitet betydande störning- ar i omgivningen eller risk för sådana med att effekterna på miljön eller risken för sådana i princip måste anses vara bedömd redan i samband med tillståndsprövningen. Länsstyrelsen delar verkets uppfattning beträffande vissa typer av villkor. Underlåtenhet att utföra en föreskriven skyddsåt- gärd. exempelvis installation av reningsutrustning bör således ej kräva bevisning om störning eller risk för störning. Däremot finns andra villkor — speciellt i äldre tillståndsbeslut — där det är svårare att entydigt avgöra när ett villkor överträtts. I sådana fall kan enligt länsstyrelsens mening avgifts- systemet, bl.a. ur rättssäkerhetssynpunkt, inte fungera med den automatik som naturvårdsverket förutsätter.
Naturvårdsverket utvecklar synpunkter på för— respektive nackdelar av att lägga tillämpningen pä naturvårdsverket eller koncessionsnämnden för miljöskydd. Länsstyrelsen delar verkets bedömning att koncessionsnämn- den är det lämpligaste organet.
Länsstyrelsen anser att en övergång till avgiftssystem bör genomföras så att förseelser mot miljöskyddslagstiftningen i stor utsträckning kan avkri- minaliseras. Länsstyrelsen vill dock peka på några tveksamheter i det framlagda förslagets tekniska konstruktion. För mindre förseelser såsom bristande rapportering och underlåtenhet att ta prover blir den ekonomiska vinsten liten och avgiften följaktligen föga verkningsfull. Samtidigt kräver debiteringen sannolikt onödigt mycket arbete. Avgiftssystemet skulle en- ligt länsstyrelsen lämpligen kunna konstrueras mer i överensstämmelse med vad som gäller t.ex. på byggnadslagstiftningens område. En fast avgift för enkla förseelser ger en betydligt bättre utformning av systemet. En serie fasta avgifter av olika storlek skulle innebära stora förenklingari tillämpningen. Även underlåtenhet att söka erforderliga tillstånd skulle kunna beläggas med en avgift t. ex. fyra gånger kostnaden för prövning. Sådana fasta avgifter utesluter dock ej, andra påföljder i form av andra avgifter och/eller åtal enligt miljöskyddslagen.
Vid mer allvarliga förseelser bör avgiften som naturvårdsverket föreslår sättas i relation till de ekonomiska fördelar som uppkommit. Länsstyrelsen vill dock peka på problemet med att vissa överträdelser inte ger någon ekonomisk fördel men ger stor skada på miljön. Visserligen kan de allvarli- gaste fallen beivras med stöd av brottsbalken men det föreligger behov av att även inom miljöskyddslagstiftningens ram kunna beivra sådana brott. Det torde vara utomordentligt svårt att konstruera någon kompletterande avgiftsregel för dessa fall. Här måste sannolikt finnas kvar en möjlighet att väcka åtal i vart fall i de situationer där uppsåt kan påvisas.
Avgiftssystemet är tänkt att fungera så att den ekonomiska fördelen skall tas ut som avgift även vid haverier över vilka ingen kunnat råda. Länsstyrelsen vill ifrågasätta om inte mer generösa regler bör gälla för dessa fall när omedelbara åtgärder vidtas för rättelse. Det finns annars betydande risker att tillsynsmyndigheten inte underrättas utan att man hoppas undgå upptäckt. Länsstyrelsen vill därför poängtera fördelen med att avgiften stimulerar till snabb kontakt med tillsynsmyndigheten genom
att utgå med högre belopp om överträdelsen konstateras av tillsynsmyn- digheten eller företaget nonchalerat eller sökt dölja överträdelsen. Läns- styrelsen tillstyrker att upptäcktssannolikheten för ett visst utsläpp skall kunna påverka avgiftens storlek.
Ledamoten Birgitta Rydberg och tjänstgörande suppleanten Sören Norrby reserverade sig mot länsstyrelsens beslut och ansåg att ett nytt stycke av följande lydelse borde införas efter näst sista stycket i länsstyrel- sens yttrande:
Länsstyrelsen vill även förorda att möjligheten att utta avgifter för tillåtna utsläpp snarast införs. En sådan komplettering av avgiftssystemet ligger i linje med strävan att effektivisera de ekonomiska incitamenten för att minska störningar orsakade av miljöfarlig verksamhet.
Länsstyrelsen i Uppsala län: Länsstyrelsen är positiv till grunddragen i förslaget. nämligen att vissa överträdelser avkriminaliseras och ersätts med avgifter liksom att rekvisiten betydande störning och ekonomisk fördel avskaffas. En brist i utredningen är dock att länsstyrelsernas roll i sammanhanget inte omnämnts.
Länsstyrelserna har huvudansvaret för det praktiska tillsynsarbetet en- ligt miljöskyddslagen. Härav följer att det sannolikt blir länsstyrelserna som får svara för de utredningar som krävs för att bedöma aktuella av- gifter. Naturligt vore då att länsstyrelserna bemyndigas att själva föra talan om miljöskyddsavgift hos koncessionsnämnden. Naturvårdsverkets roll i detta sammanhang bör vara densamma som vid tillsynsverksamheten i övrigt, såsom att komma med vägledande allmänna råd om praxis etc. Länsstyrelsen föreslår sålunda att 56 å i lagförslaget ändras så att frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av länsstyrel— sen.
Denna extra uppgift bör då inte få inkräkta på resurserna för det reella tillsynsarbetet. varför länsstyrelsen utgår ifrån att erforderliga resursför- stärkningar tillskapas.
Vissa gränsdragningsproblem kommer säkert att uppstå i fråga om att avgöra om en överträdelse skall avgiftsbeläggas eller anses vara så ringa fall att det ska undantas från beivrande. Länsstyrelsen kommer sannolikt att få avgöra detta i en mängd fall som dyker upp i det dagliga tillsynsarbe- tet. Bedömningsgrunder och så småningom praxis även för detta bör efterhand utarbetas av naturvårdsverket.
Avslutningsvis vill länsstyrelsen konstatera att det för närvarande pågår ett flertal utredningar i syfte att på olika sätt revidera och effektivisera miljöskyddslagstiftningen. Enligt länsstyrelsen är det önskvärt att dessa utredningar samordnas till ett enhetligt översynsarbete.
Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen delar naturvårdsver- kets uppfattning att nuvarande sanktionssystem i miljöskyddslagen har en alltför krånglig och restriktiv utformning. Detta gäller särskilt delen om miljöskyddsavgift där de båda rekvisiten "betydande störningar för omgiv- ningen eller risk för sådana störningar" samt "ekonomiska fördelar" visat sig mycket svåra att fastlägga. Rekvisiten bör därför tas bort.
Naturvårdsverkets förslag till enklare sanktionssystem innebär dels en ekonomisk sanktion — miljöskyddsavgift — för varje överträdelse som inte
betraktas som ringa oavsett avsikt. ekonomisk vinning och påvisbar skada. dels en avkriminalisering av sådana övenrädelser. som föranleder miljö- skyddsavgift och Vilka i dag träffas av straffbestämmelserna i miljöskydds- lagen. Införandet av den till sin konstruktion ”automatiskt verkande" sanktionsavgiften torde komma att leda till att i stort alla överträdelser blir avgiftsbelagda och därmed huvudparten av miljöbrotten — utom brottsbal- ken — avkriminaliseras.
[ propositionen nr 28 1969 till miljöskyddslag betonas med hänvisning till tidigare erfarenheter de goda resultat som kan vinnas i miljöskyddet genom ett förtroendefullt samarbete mellan tillsynsorgan och företagare (dit även kommuner. staten och enskilda personer samt ideella föreningar räknas). Men i propositionen konstateras också brister i reningsanordningar och att rimliga krav åsidosätts samt att t.o.m. direkt nonchalans mot givna före- skrifter föreligger. Skall rimliga miljövårdskrav kunna hävdas. måste där- för effektiva maktmedel stå till tillsynsorganens förfogande heter det vida— re i propositionen. Råd. anvisningar. förelägganden (med och utan vite) och förbud var de medel som i första hand diskuterades i propositionen.
Det är mycket viktigt att ha denna bakgrund helt klan för sig när sanktionssystemet ånyo diskuteras. Flertalet av besluten i tillstånd (och tidigare dispenser) enligt miljöskyddslagen har ofta villkor som inte beak- tat att de ska utgöra grund för vare sig prövning av miljöbrott eller miljö- skyddsavgift. En strikt tillämpning av villkorens utsläppsvärden säger att de avser gränsvärden trots att de sannolikt vid skrivningen närmast betrak- tades som riktvärden eller målsättningsvärden ofta direkt hämtade från redan etablerade villkor för statsbidrag. Det kan ifrågasättas om miljö- skyddsavgiftssystemet kan tillämpas med godtagbar rättssäkerhet i äldre beslut (före ljuli 1981) i förhållande till nyare beslut, därt. ex. skillnad görs mellan gränsvärden och n'ktvärden. Olika mät- och analysmetoder i kon- trollsystemet kan också komma att innebära osäkerhet i bedömningen av överträdelsen. Detta leder till ett stort behov av omprövning av tillstånd (och dispenser) och inte sällan en genomgripande översyn av gällande kontrollprogram. Även relativt nya beslut har dessa brister bl.a. med hänsyn till de olika möjligheter som föreligger att tekniskt kontrollera villkor av olika slag. Det ärinte alls givet att ett sådant mycket omfattande arbetet generellt sett skulle minska utsläpp och leda till bättre miljöförhål- landen.
Skulle det dessutom visa sig att en del företag skulle komma att räkna med miljöskyddsavgiften som en driftskostnad i aktuella förutsedda eller oförutsedda situationer kan tillämpningen av systemet bli mycket admini- strativt betungande. Det bör under alla förhållanden läggas fast fördelning- en av arbetsbördan i utredningsarbetet mellan tillsynsmyndigheten på fäl- tet och naturvårdsverket som central "åklagare".
Länsstyrelsen ställer sig också frågande till hur samarbetet mellan till- synsmyndigheten och företaget kommer att påverkas av ändringsförslaget beträffande miljöskyddsavgift. Att debitera företagaren en miljöavgift för att kontrollera om överträdelser sker. vilket leder till miljöskyddsavgift. torde inte komma att underlätta tillsynsarbetet. Till frågetecknen i detta sammanhang hör även naturvårdsverkets överväganden att ersätta nuva-
rande prövnings- och tillsynsavgift — miljöavgift — med en avgift vars storlek bestäms av lovgivet utsläpps storlek och effekter.
Miljövården har onekligen flyttat fram sina positioner under de senaste decennierna genom att ny teknik successivt tillämpats i processer och reningsteknik. vilket medfört att utsläppen avsevärt kunnat minskas vid normal drift och med mycket hög tillgänglighet i miljöskyddsutrustningar. Det vore olyckligt om ett nytt miljöskyddsavgiftssystem skulle medföra att positionerna inte skulle kunna flyttas fram lika snabbt med tanke på företagens rädsla för att ny teknik skulle anses osäker och medföra risk för utdömande av miljöskyddsavgifter. Förhandlingssituationen i tillstånds- ärenden kan befaras bli betydligt svårare än hittills.
Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det är viktigt att nuvarande sanktionssystem enligt miljöskyddslagen förenklas. Länsstyrelsen ifråga— sätter dock om enstaka ändringar bör genomföras innan resultat föreligger av övrig pågående översyn av miljöskyddet. Ett dåligt system får inte ersättas av ett nytt som administrativt läser tillsynsresurser och som där- igenom hindrar effektivt. praktiskt arbete i fält. Enligt länsstyrelsens me- ning är de maktmedel som pekades ut i propositionen l969 mycket effekti- va, enkla och verkningsfulla instrument — om de används. De kräver ett minimum av byråkrati och går snabbt att hantera.
Länsstyrelsen i Östergötlands län: Nuvarande sanktionssystem med mil- jöskyddsavgifter har inte fått avsedd effekt. Erfarenheterna visar att det är svårt att visa att de båda rekvisiten "betydande störning” och "ekonomisk fördel" föreligger samtidigt. Speciellt svårt är det att styrka sambandet mellan ett visst utsläpp och faktiskt observerade effekter i miljön. Ett rccipientområde påverkas oftast även av andra utsläpp och de naturliga årsvariationerna kan dessutom vara betydande. Ett utsläpp kan också ge effekter först på längre sikt och kan vara svårt att upptäcka utan speciella mätinstrument.
Viktigast för miljöskyddsarbetet är enligt länsstyrelsens mening att hela tillstånds- och tillsynskedjan fungerar på ett bra sätt. Detta inkluderar rådgivning. information och utbildning liksom villkorsskrivning, kontroll, uppföljning och sanktioner. Risken för överutsläpp och negativ påverkan på miljön kan minska betydligt genom bl.a förebyggande åtgärder och adekvat kontroll. Det finns ett klart samband mellan villkor. kontrollpro- gram och sanktioner vilket också bör komma till uttryck i sanktionssyste- mets uppbyggnad. Sanktionerna ska understödja regleringarna inom mil- jöskyddsområdet. Det är emellertid uppenbart att det med de nu gällande reglerna inte fungerar på det viset. Inte bara reglerna om miljöskyddsavgift har visat sig svåra att tillämpa utan också brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott i 13 kap 8a5 och miljöskyddslagens ansvarsbestämmelse i 45 5.
Ett sätt att angripa de berörda problemen är att. som naturvårdsverket föreslår, ändra miljöskyddsavgiften till en effektivare och mera automa- tiskt verkande ekonomisk sanktion. En del utländska regelsystem visar att en sådan ordning kan ha vissa fördelar. Länsstyrelsen tillstyrker mot bakgrund härav att reglerna om miljöskyddsavgift ändras så att de i ökad utsträckning kan tillämpas vid överträdelser. Emellertid har naturvårds- verket inte närmare belyst de straffrättsliga konsekvenserna av en sådan
ändring. Naturvårdsverket har föreslagit en långtgående avkriminalisering av överträdelser. I kommentaren till den föreslagna lydelsen av 45ä (sid 34) sägs dock: ”Om det skulle anses olämpligt att minska möjligheterna till straffsanktion så mycket som skulle följa av naturvårdsverkets förslag bör i stället övervägas att göra endast en mindre reducering av det straffbara området enligt miljö5kyddslagen". Länsstyrelsen anser att det straffbara området enligt miljö5kyddslagen i princip bör vara oförändrat.
Beträffande den utvidgning av området för miljöskyddsavgift som verket föreslår i 525 punkterna 5 och 6 har länsstyrelsen ingen invändning.
Länsstyrelsen tillstyrker således i princip naturvårdsverkets förslag. Länsstyrelsen anser dock att de straffrättsliga konsekvenserna av förslaget närmare bör belysas. Även beräkningsgrunderna för avgiften bör närmare utredas.
Länsstyrelsen i Kronobergs län: Vid tillståndsprövningen läggs omfattan- de arbete ned på att utforma villkor med gränser för hur stora utsläpp av miljöfarliga ämnen som kan accepteras. Betydande insatser görs också för att kontrollera hur villkoren efterlevs. Länsstyrelsen anser att det är ange- läget att detta följs upp med enklare och effektivare tillsynsformer och sanktionssystem än de som hittills funnits.
Länsstyrelsen instämmer därför i alla delar i naturvårdsverkets förslag om ändring i miljöskyddslagens sanktionssystem. Ett genomförande av förslaget måste betecknas som ett viktigt steg mot en effektivare miljöpoli- tik.
Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen anser det angeläget att inledningsvis kort redovisa den erfarenhet som erhållits från åtalsärendena i länet. Av de 17 fall som aktualiserats i Malmöhus län sedan miljöskydds- lagen skärptes 1981 har 12 fall avgjorts. Inte i något fall har statens naturvårdsverk väckt fråga om uttag av miljöskyddsavgift. I ett fall över- väger dock verket ett sådant förfarande. Det kan då konstateras att fäl- lande domar oftast meddelats för fall av typen påbörjad utbyggnad innan tillstånd lämnats enligt miljöskyddslagen, olovlig spridning av gödsel eller olovlig deponering. Däremot förefaller det svårare att få till stånd en fällande dom i mål angående överskridande av utsläppsvillkor. Med hän- syn bl.a. till den tid som normalt förflyter mellan åtalsanmälan och ställ- ningstagande från åklagare eller domstol kan länsstyrelsen dela natur- vårdsverkets uppfattning att det är angeläget att få till stånd en effektiv och mera automatiskt verkande sanktion. Enligt länsstyrelsens mening bör man dock vid en eventuell ändring särskilt beakta att det nya systemet blir lättare att hantera vad gäller ärenden avseende villkorsöverskridanden.
Eftersom enbart fem fall prövats enligt bestämmelserna om miljöskydds- avgift kan inte enbart erfarenheterna från denna begränsade prövning ligga till grund för en ändring av dessa bestämmelser. Enligt länsstyrelsens mening finns det dock ett starkt behov att totalt sett tillskapa ett system där kombinationen av straff och miljöskyddsavgift tillsammans utgör ett rationellt instrument för att minska överträdelser enligt miljöskyddslagen eller av villkor och bestämmelser som utfärdats enligt denna lag.
Som ovan antytts anser länsstyrelsen det nuvarande systemet för alla inblandade parter, polismyndighet. åklagare, domstolar. naturvårdsverk
och länsstyrelse vara både resurskrävande och onödigt tidsödande. Ge- nom att i ställt i första hand via en miljöskyddsavgift angripa överträdelser verkar därför tilltalande. En förutsättning för att uppnå den eftersträvade effektiviseringen är dock att systemet är enkelt utan att därmed rimliga rättssäkerhetskrav åsidosätts. Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets upp- fattning att det inte borde vara nödvändigt att i samband med en störning ånyo diskutera eventuella skador på miljön. Villkoren har satts just med hänsyn till att störningar skall minimeras. Länsstyrelsen vill också i detta sammanhang betona vikten av att den provtagningsfrekvcns som fastställts i ett kontrollprogram måste anses vara tillräcklig. Det har nämligen före- kommit att det i samband med utredning av villkorsöverskridanden har konstaterats att provtagningstiden enbart utgör en mindre del av kontroll- perioden (exempelvis vid beräkning av månadsmedelvärden). Därmed skulle utsläppen under den icke kontrollerade tiden och även för månaden som genomsnitt mycket väl kunna ligga inom tillåtna gränser. Rent statis- tiskt är givetvis ett sådant resonemang helt invändningsfritt. Det skulle å andra sidan innebära att man för alla utsläpp tvingades till kontinuerlig mätning. Av praktiska och ekonomiska skäl är detta sällan möjligt. Detta innebär att förorenaren måste ta risken av den mindre frekventa provtag- ning som han förespråkar.
Beträffande lönsamhetskriteriet kan det synas ologiskt att. såsom natur- vårdsverket föreslagit. å ena sidan slopa detta men ändå behålla det som grund för beräkning av avgifter. För att uppnå målet med ett enkelt system borde i stället. cnligt länsstyrelsens mening, någon form av prislista upp- rättas. Det västtyska systemet borde här kunna tjäna som en förebild. Länsstyrelsen anser det nämligen av flera skäl svårt eller nästan omöjligt att beräkna lönsamheten av en överträdelse i varje enskilt fall. För det första torde det i många fall vara svårt att bevisa någon lönsamhet och i andra hand ofta svårt för myndigheterna att genomföra de kalkyler som erfordras för att få en något så när rättvisande bild av lönsamheten av underlätelse att följa uppsatta villkor. En dylik prislista bör i första hand tillämpas på verksamheter som prövats enligt de regler som gäller efter miljöskyddslagens ändring den ljuli 1981. För verksamheter som prövats tidigare eller som ej prövats bör givetvis också avgift kunna utgå. men då kan det bli nödvändigt med en individuell prövning av avgiftens storlek. Vidare anser länsstyrelsen att regler måste införas som medför att miljö- skyddsavgiften flerdubblas vid upprepade villkorsbrott. Alternativt bör vid upprepade brott i huvudsak de straffregler som gäller enligt 45 & punkt 1—3 i miljöskyddslagens nuvarande utformning bibehållas. Det borde nämligen vid upprepade överträdelser vara enklare att styrka uppsåt eller oaktsam- het.
Med det förslag till förenklingar länsstyrelsen föreslagit, innebärande utnyttjande av en prislista, bör uttaget kunna administreras av naturvårds- verket. Den individuella bedömning som förespråkats ovan samt tvek- samma fall i övrigt bör kunna hänskjutas till koncessionsnämnden för miljöskydd för avgörande. Nämnden bör annars utgöra besvärsinstans.
Rent principiellt är det givetvis tveksamt att en förorenande verksamhet skall kunna "friköpas". Mot bakgrund av vad som förut sagts om det
synnerligen angelägna i att sanktionssystemet snarast ändras radikalt är emellertid länsstyrelsen positiv till huvuddragen i naturvårdsverkets för- slag.
Länsstyrelsen i Hallands län: Framställningen innehåller såväl förslag till ändrade regler om miljöskyddsavgift som förslag till en närmast total avkriminalisering av överträdelser enligt miljöskyddslagen. Förslagen inv nebär sammantaget sett ett väsentligt ändrat sanktionssystem. Nuvarande kombinerade system av avgifter och straff. där avgifter endast förekommer för de grövre överträdelserna. föreslås ersättas av ett avgiftssystem.
Nu gällande avgiftsregler infördes så sent som 1981 samtidigt med att straffbestämmelserna skärptes. Det är således en förhållandevis kort tid som nuvarande regler om avgift och straff gällt. Erfarenheterna av dessa regler är också begränsade. Mot denna bakgrund vill länsstyrelsen ifråga- sätta lämpligheten av att det redan nu föreslås så genomgripande ändringar som naturvårdsverket presenterat. Dessutom menar länsstyrelsen att mil- jöskyddslagens påföljdssystem bör analyseras utifrån ett vidare perspektiv än vad naturvårdsverket gjort. Påföljdsreglerna ingår som en del i miljö- skyddslagens "genomföranderegler" och mera genomgripande förändring— ar bör därför lämpligen övervägas i samband med en samlad utvärdering av dessa regler och deras tillämpning. Därvid bör bl. a. riksrevisionsverkets nyligen publicerade rapport "Miljöskyddslagens tillämpning — granskning utifrån regional nivå" kunna tjäna som en god utgångspunkt. Vad gäller själva päföljdsreglerna bör man vidare eftersträva en samordning med motsvarande regler i närliggande lagstiftning. exempelvis vattenlagen. la- gen om kemiska produkter och naturvårdslagen. Det nu sagda hindrar emellertid inte att vissajusteringar av påföljdssystcmet i miljöskyddslagen görs redan nu.
Enligt nuvarande avgiftsregler medför en överträdelse endast att den ekonomiska fördel som vunnits vid överträdelsen neutraliseras. Eftersom "vinsten" av överträdelsen kan vara svår att närmare fastställa torde avgiften i praktiken ofta bestämmas till ett belopp som ligger under denna "vinst". I vart fall synes avgiftsreglerna aldrig kunna leda till en ekono- misk förlust. Avgiftsreglernas avhållande verkan får vid angivna förhållan- den anses alltför begränsad. Härtill kommer den förhållandevis ringa upp- täcksrisk som får anses föreligga vid överträdelser av miljöskyddslagen. Sistnämnda förhållande torde främst av resursskäl vara en realitet även framöver. En höjning av nuvarande avgifter ligger därför närmast till hands om efterlevnaden skall öka. Även om de praktiska svårigheterna med att närmare bestämma den ”rätta"” avgiften kvarstår torde dock avgiften enligt den föreslagna modellen i flertalet fall komma att uppgå till belopp som ligger klart över "vinsten". Därmed kan den avhållande effekten antas bli mycket större än vad som för närvarande är fallet. Länsstyrelsen tillstyrker därför förslaget till höjda avgifter. I övrigt är länsstyrelsen emellertid mycket tveksam till de föreslagna ändringarna av avgiftsreg- lerna.
De presenterade avgiftsreglerna avviker. frånsett beloppsgränserna. från de nuvarande främst genom att de saknar störningsrekvisit. Bortta- gandet av det ekonomiska rekvisitet är närmast av redaktionell natur
eftersom utgångspunkten för beräkning av miljöskyddsavgiften alltjämt skall vara den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Kopplingen till den ekonomiska fördelen och det utredningsarbete som en tillämpning av reg- lerna därför förutsätter medföra att man knappast får den automatiska sanktion som naturvårdsverket synes ha eftersträvat. Jämfört med nuva- rande dagsbotsystem torde de. föreslagna avgiftsreglerna rent av innebära en lägre grad av ”automatik". Nämnda koppling innebär också att en överträdelse som inte medfört ekonomisk fördel inte heller träffas av avgifter. Om den föreslagna avkriminaliseringen kommer till stånd skulle i sådana fall överträdelsen inte träffas av någon sanktion enligt miljöskydds- lagen. Man kan exempelvis tänka sig fall då en överträdelse orsakats av rent slarv och inte medfört någon ekonomisk fördel. En annan tänkbar situation är om ett företag av likviditetsskäl underlåter att anordna en föreskriven reningsutrustning och samtidigt går miste om möjligheten till en i och för sig lönsam återvinning.
En omfattande avkriminalisering föreslogs redan av miljöskyddsutred- ningen 1979 i utredningen ”Bättre miljöskydd I”. I likhet med ett stort antal andra remissinstanser avstyrkte länsstyrelsen utredningens förslag i denna del. Länsstyrelsen framhöll bl. a. att en avkriminalisering rimmade illa med den skärpta syn på miljöbrottslighet som samhället intagit. Vidare menade länsstyrelsen att om straffpåföljd ersattes med avgift kunde detta uppfattas som om påföljdssystcmet medgav att det gick att köpa sig fri från påföljd. Förslaget förkastades också av departementschefen i propositio- nen till 1981 års ändringar i miljöskyddslagen. De skäl som då kunde åberopas mot en avkriminalisering har enligt länsstyrelsens mening minst samma styrka i dag. Länsstyrelsen är därför klart negativ till förslaget i denna del. En omständighet. om än kanske av mindre betydelse. som länsstyrelsen i sammanhanget också vill peka på är nuvarande möjlighet enligt 205 miljöskyddsförordningen att utnyttja förundersökningsmaterial i samband med utredning om påförande av avgift. En avkriminalisering skulle medföra att denna möjlighet går förlorad.
Enligt länsstyrelsens mening talar. mot bakgrund av det anförda. över- vägande skäl för att nuvarande system med avgifter och straff behålles. Avgiften bör vara ett komplement till straffet och utgå utom i de mindre allvarliga fallen. Ätskillnad bör även fortsättningsvis göras mellan överträ- delser som haft direkt betydelse för miljön och övriga överträdelser. Kränkningsrekvisitet bör av denna anledning finnas kvar. En uppmjukning av detta rekvisit bör emellertid övervägas så att avgifter kan komma ifråga i väsentligt fler situationer än vad nu är fallt. Av samma skäl bör — med ett bibehållet kränkningsrekvisit — man överväga en lättnad av nuvarande beviskrav på orsakssamband mellan överträdelser och miljöpåverkan. Överensstämmelse med beviskravet i den nyligen ikraftträdda miljöskade- lagen bör därvid eftersträvas. Enligt länsstyrelsens mening är det inte rimligt att ett starkare beviskrav skall gälla för bestämmandet av avgifter än vad som är fallet i en skadeståndssituation.
I miljöskyddssammanhang förekommer, förutom sanktionsavgifter, även prövnings- och tillsynsavgifter. I vissa fall talar man också om ut- släppsavgifter. Beteckningen ”miljöskyddsavgift" anger inte att det är
fråga om en sanktion och kan därför förväxlas med de övriga nämnda avgiftsformerna. Detta förhållande är inte tillfredsställande. En ändrad beteckning för sanktionsavgifterna bör därför övervägas. ”Överträdel- seavgift" eller någon liknande beteckning skulle kunna användas.
Sammanfattningsvis menar länsstyrelsen att erfarenheterna av nuvaran- de sanktionsregler är så begränsade. att det är för tidigt att på grundval härav göra mera genomgripande förändringar i dessa regler. Sådana för- ändringar bör ej heller ske utan en bred analys av hela systemet av ”'genomföranderegler". Dessutom bör påföljdsregleri närliggande lagstift- ning beaktas. Länsstyrelsen menar därför att nuvarande sanktionssystem med straff och avgifter tills vidare bör vara kvar. En höjning av avgifterna samt en uppmjukning av kränkningsrekvisitet och beviskraven bör emel- lertid redan nu kunna genomföras.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen kan tveklöst instämma i naturvårdsverkets uppfattning att gällande sanktionssystem hittills visat sig otillräckligt för att upprätthålla respekten för miljöskydds— lagstiftningen. Överträdelser av bestämmelserna leder i allt för få fall till adekvata straffpåföljder och systemet med miljöskyddsavgift har visat sig svårhanterligt.
Att under dessa förhållanden försöka ersätta Hertalet straffbestämmelser med bestämmelser om sanktionsavgifter förefaller naturligt. Så har med framgång skett på en rad andra områden såsom inom byggnads-. taxe- n'ngs-, tull- och trafikområden.
Det måste dock allvarligt ifrågasättas om det av naturvårdsverket före- slagna avgiftssystemet alls följer de riktlinjer för sanktionsavgifter som riksdagen ställt sig bakom (prop 1981/82 s 21 ff). Enligt dessa riktlinjer bör bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträ- delsen som gör det möjligt attförutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet.
Enligt förslaget skall utgångspunkten vid bestämningen av avgiften vara den "ekonomiska fördelen av den aktuella överträdelsen". Även om na- turvårdsverket ger flera exempel på hur denna ekonomiska fördel skall beräknas måste det dock vara svårt att i många fall med godtagbar säkerhet fastställa storleken av den ekonomiska fördelen. "Normalavgiftcn" skall vara två gånger "den ekonomiska fördelen". Sänkning av normalavgiften till hälften eller höjning till den dubbla skall kunna ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. De omständigheter som framför allt skall beaktas anges vara företagarens ”förhållningssätt" i samband med överträdelsen. — Med ett så konstruerat avgiftssystem är det knappast möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet.
Enligt länsstyrelsens mening ger det föreslagna avgiftssystemet alltför stort utrymme för godtyckliga bedömningar vid bestämningen av avgifts- beloppen. Systemet uppfyller inte rimliga rättssäkerhetskrav.
Om avgiftssystemet trots det sagda genomförs. anser länsstyrelsen att koncessionsnämnden bör vara beslutsmyndighet. Avgiftssystemet ger, som nämnts. utrymme för mycket vida skönsmässiga bedömningar och
U| '_Il
dessa bör därför ankomma på en myndighet som arbetar under domstols- mässiga former och som samtidigt besitter sakkunskap på området.
I naturvårdsverkets förslag har handläggningsformerna i övrigt inte be- rörts. Det förefaller dock som om verket förutsätter att avgiftsfrågor, liksom hittills. skall tas upp av koncessionsnämnden på talan av natur- vårdsverket. Systemet kräver emellertid att länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna initierar avgiftsärendena och tillhandahåller ett be- dömningsunderlag på liknande sätt som för närvarande sker då miljöbrott anmäls till åtal. Ur handläggningssynpunkt blir det föreslagna systemet förhållandevis tungrott jämfört med övriga nu gällande system för sank- tionsavgifter.
Ett skäl till att nuvarande miljöskyddsavgifter visat sig vara bristfälliga som sanktionsmedel uppges vara att miljöskyddslagens rekvisit för avgift är alltför stränga. För att avgift skall utgå krävs att överträdelsen medfört dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamhe- ten, dels förorsakat betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Svårigheten att styrka betydande störning eller risk för sådan störning sägs vara det främsta skälet till att naturvårdsverket hittills inte aktualiserat mer än fem avgiftsärenden hos koncessionsnämnden.
Om miljöskyddsavgiften som sanktion skall göras effektivare förefaller det mot denna bakgrund vara logiskt att lindra rekvisiten för avgiften. Länsstyrelsen vill t.o.m. ifrågasätta om inte rekvisitet "betydande stör- ningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" bör slopas helt. För att avgift skall utgå bör det vara tillräckligt att konstatera att en föreskrift eller ett villkor överträtts. Föreskriften eller villkoret harju, såsom naturvårdsverket nämner i sitt förslag. uppställts just för att före- bygga eller begränsa miljöstörningar. Man måste utgå från att villkor och föreskrifter i dessa sammanhang är sakligt grundade. Överträdelser av dem måste följaktligen. åtminstone typiskt sett. innebära risk för miljöstörning- ar. Eftersom miljöskyddsavgiftcn enligt såväl gällande lag som nu framlagt förslag skall bestämmas till ett belopp som är relaterat till de ekonomiska fördelarna av överträdelsen kan det inte vara orimligt att för uttagande av miljöskyddsavgift bibehålla kravet på att överträdelsen medfört sådana fördelar. Om sådana fördelar inte inträtt föreligger nämligen inte heller någon grund för beräkning av avgiften.
Ett sålunda modifierat avgiftssystem förutsätter dock ett bibehållande av nuvarande straffbestämmelser i miljöskyddslagen. Miljöskyddsavgift kan som påföljd endast komma i fråga vid grövre överträdelser av före- skrifter. I likhet med naturvårdsverket anser länsstyrelsen att de oprecist utformade villkoren i tillståndsbesluten är ett av de främsta skälen till att ifrågasatta överträdelser i så få fall leder till straffsanktion. Länsstyrelsen konstaterar med tillfredsställelse att naturvårdsverket påbörjat ett arbete för att få till stånd en uppstramning av tillståndsmyndigheternas villkors- formuleringar.
Sammanfattningsvis avstyrker länsstyrelsen naturvårdsverkets förslag till sanktionsavgifter men förordar i stället att nu gällande rekvisit för uttagande av miljöskyddsavgift ses över och lindras.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län: I naturvårdsverkets framställning föreslås
dels att reglerna om miljöskyddsavgiften ändras för att få till stånd en effektivare och mera automatiskt verkande ekonomisk sanktion i fråga om miljöbrott, dels att en avkriminalisering sker av flertalet av de överträ- delser som f.n. kan föranleda åtalsprövning enligt gällande lagstiftning. Länsstyrelsen har i sin egenskap av tillsynsmyndighet enligt miljöskydds- lagen under årens lopp skaffat en relativt god kunskap om det nuvarande påföljdssystemet och dess nackdelar.
I Älvsborgs län har sedan l98l ett tjugotal överträdelser av miljöskydds- lagens bestämmelser översänts till åklagaren för åtalsprövning. De aktuella överträdelserna har av länsstyrelsen i samtliga fall bedömts som icke ringa. Flertalet fall har gällt brott mot skyldigheten att tillståndspröva miljöfarlig verksamhet av något slag. Handläggningen av dessa ärenden har varit relativt okomplicerad och regelmässigt lett till fällande dom. Fem fall har emellertid gällt ifrågasatta överträdelser av i tillståndsbeslut fastställda villkor vilka kunnat leda till eller lett till betydande överutsläpp av förore- nade ämnen till naturmiljön — dvs. den typ av miljöbrott naturvårdsverket i föreliggande rapport i första hand diskuterar. Länsstyrelsen, naturvårds- verket och Göteborgs Universitet har i ett samarbetsprojekt låtit rättsve- tenskapliga institutionen vid universitet granska de fem aktuella ärendena. Resultatet har nyligen presenterats i en rapport — — —. Rapporten visar att åtal endast väcktes i ett av de fem fallen. Påföljden i det sistnämnda fallet blev 600 kronor böter för åtskilliga överutsläpp av kvalificerat miljöfarliga ämnen. I rapporten granskas ingående handläggningen av de fem fallen och påtalas olika problem och svårigheter att driva miljömål åtalsvägen — bl. a. pekas på svårigheten i många fall att hitta person i ansvarig ställning som kan ställas till svars för ett inträffat överutsläpp. I rapporten konstateras sammanfattningsvis att ett miljöfarligt företag tämligen riskfritt kan bryta mot miljöskyddslagen. Skulle mot förmodan förseelsen leda till fällande dom blir påföljden sannolikt ringa.
Något fall som blivit föremål för prövning av miljöskyddsavgift har ännu inte förekommit i länet. Dock har frågan om miljöskyddsavgift diskuterats i erra av de ärenden som varit föremål för åtalsprövning under senare år. Länsstyrelsen har härvid ifrågasatt om inte ett utdömande av miljöskydds- avgift varit en lämpligare påföljd än åtalsprövning. Orsaken härtill är att många av de överutsläpp som förekommit vid större anläggningar inte orsakats direkt av slarv eller vårdslöshet utan mer av orsaker som företa- gen inte direkt kunnat råda över ex inträffade maskinhaverier, driftstör- ningar och liknande. I dylika fall där naturmiljön belastats med betydande utsläpp men där ingen enskild person direkt kan ställas till ansvar förefaller det mer naturligt att en avgift tas ut från det allmännas sida. Det har dock i de fall som aktualiserats i länet förelegat svårigheter att bevisa att utsläp- pet lett till risk för betydande skador. Frågan diskuterades senast i ett ärende rörande en Skogsindustri där reningsanläggningen varit ur funktion under några månaders tid vilket hade till följd att utsläppen av fiber till vattendraget under denna period fördubblades. Trots detta betydande överutsläpp var det svårt att direkt klarlägga vilka skador eller risk för sådan som förelegat. Frågan om miljöskyddsavgift fördes med anledning härav inte vidare.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser länsstyrelsen att det är angeläget att få till stånd ett effektivare sanktionssystem. Naturvårdsver- kets förslag synes innebära en lämplig skärpning i detta hänseende.
Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Inledningsvis vill länsstyrelsen framhålla att föreslagen ändring av avgiftssystemet för överträdelser av bl.a. till- ståndsvillkor bör kunna leda till bättre resultat vad avser påföljden av miljöbrott. Hittillsvarande regler har inte visat sig fungera på ett tillfreds- ställande sätt.
I föreliggande förslag till ändring av reglerna om miljöskyddsavgift sägs ingenting om vem som skall utföra erforderligt utredningsarbete m.m. Eftersom länsstyrelsen är den helt dominerande tillsynsmyndigheten ligger det nära till hands att uppfatta att det blir denna myndighet som får utföra detta arbete. Av förslaget har ingenting sagts om länsstyrelsens roll i handläggningen av ärenden angående miljöskyddsavgiften. Länsstyrelsens förhållande i denna ärendehantering är inte berörd och detta är en stor brist. Skall länsstyrelsen involveras i arbetet. vilket är sannolikt. krävs ytterligare arbetsinsatser och detta kommer om resurserna inte ökas att medföra ännu mindre tid för det löpande tillsynsarbetet.
Den administrativa hanteringen av avgiften måste ytterligare utredas och då gärna mer detaljstuderas. Förslaget borde även belysa möjligheten att lägga utdömande och indrivning av miljöskyddsavgifter på länsstyrel- sen med överklagningsrätt hos koncessionsnämnden. Länsstyrelsen harju redan i dag ett administrativt system när det gäller indrivande av avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och detta system kan säkert utökas att även klara administrationen av miljöskyddsavgifter.
Den ekonomiska fördelen av ett miljöbrott kan i vissa fall visa sig omöjlig att beräkna. Antag att det vid en skjutbana är reglerade skjuttider och dessa inte respekteras utan skjutning sker på helt andra tider. Hur skall ett sådant brott kunna omsättas i ekonomiska fördelar. Det finns säkert andra svårbedömda fall och därför bör beräkningen av avgifterna ytterligare utredas.
Innan en ändring av reglerna om miljöskyddsavgiften görs bör alla föreslagna ändringar i övrigt vad gäller miljöskyddslagstiftningen genomfö- ras. Detta är nödvändigt för att. kunna får en total överblick över lagstift- ningen.
Enligt länsstyrelsens uppfattning får ingen förändring av arbetsuppgif- terna ske som kan komma att negativt påverka tillsynsarbetet, vilket i en svår arbetssituation oftast blir fallet. Tillsynsarbetet måste i stället effekti- viseras. Vidare måste länsstyrelsens roll i handläggningsförfarandet av ärenden om miljöskyddsavgifter klarläggas och resursfrågan belysas.
Länsstyrelsen i Värmlands län: Sanktionsregler som bygger på i första hand ett avgiftssystem har i och för sig förutsättningar att bli ett effektivare verktyg för tillsynsmyndigheterna än det som i dag står till buds. Länssty- relsen kan därför rent allmänt vitsorda en ändring av nuvarande system på så sätt att enklare överträdelser av bestämmelserna i miljöskyddslagen m.m. i första hand får till påföljd en avgift, inte en anmälan till åtal.
Det är svårare att uttala sig om hur reglerna för ett sådant nytt sanktions- system i detalj skall utformas.
Länsstyrelsen ställer sig tveksam till naturvårdsverkets förslag till en så gott som automatiskt utfallande avgift för samtliga överträdelser enligt den föreslagna nya 525 i miljöskyddslagen. Detta gäller t. ex. överträdelser av villkor i tidigare fattade tillståndsbeslut. Här får de nya reglerna dessutom i viss mån karaktären av retroaktiv lagstiftning eftersom avgifterna kommer att tillämpas på omständigheter som fastställts innan lagen kom till.
I vissa andra fall. [. ex. brott mot bestämmelser i lagens lOå kan dock det föreslagna systemet. utöver att vara effektivt, även vara invändnings- fritt ur rättssäkerhetssynpunkt.
Det kan förväntas att uträkningarna av miljöskyddsavgiften blir kompli- cerad i många fall. För att undvika godtycke bör klara regler utarbetas för dessa beräkningar. Länsstyrelsernas roll i ärendena är oklar men klart är att naturvårdsverket och koncessionsnämnden kommer att få ökade ar- betsbelastningar. Länsstyrelsen förutsätter att denna ökade belastning för koncessionsnämndens del inte innebär att ytterligare tillståndsärenden enligt miljöskyddsförordningens bilaga A måste påföras länsstyrelserna.
Länsstyrelsen förutsätter vidare att en eventuell ny lagstiftning enligt förslaget inte påverkar de möjligheter vi har i dag att tillämpa annan lagstiftning inorn miljöområdet, t. ex. miljöskadelagen.
Det kan vara på sin plats att här ytterligare nämna något om tillsynsarbe- tet vid länsstyrelsen i allmänhet. Sanktionsbestämmelserna är ju endast den sista "länken i tillsynskedjan" för att använda naturvårdsverkets liknelse. Att nuvarande sanktionssystem upplevs som delvis tungrott att arbeta med kan ha sin förklaring i bristeri andra, kanske viktigare, länkar i kedjan. Som naturvårdsverket framhåller är antalet tillsynsobjekt och till- ståndspliktiga verksamheter mycket stort och resurserna vid länsstyrelser- na räcker inte till för den kontroll som behövs för att upptäcka alla överträdelser. Regeringen har nyligen tillsatt en enmansutredare för att se över samhällsorganisationen för naturvård och miljöskydd. och på natur- vårdsverket pågår det s. k. KRUT-projektet vars syfte är att förse tillsyns- myndigheterna med ett nytt effektivt och flexibelt, datorbaserat, tillsynsin- strument. Det är angeläget att dessa projekt prioriteras.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen stöder i huvudsak grund- tankarna i naturvårdsverkets förslag. Ett fungerande avgiftssystem kom- mer sannolikt att medföra en ökad respekt för miljöskyddslagens bestäm- melser. På en punkt anser dock länsstyrelsen att naturvårdsverkets förslag kan ifrågasättas. Den metod verket föreslår för att fastställa storleken på och döma ut avgifterna är komplicerad och kan komma att vålla problem vid tillämpningen av avgiftsreglerna. Ett system, med särskilda prislistor, som fungerar med automatik vid överträdelser vore att föredra. Det i naturvårdsverkets förslag beskrivna västtyska systemet borde delvis kun- na användas som förebild i detta avseende. Det är dock inte anpassat efter svenska förhållanden. För att utarbeta ett för vårt land lämpat avgiftssys- tem som träder i funktion med automatik vid överträdelser fordras en hel del ytterligare utredningsarbete. Länsstyrelsen anser att ett sådant utred- ningsarbete bör igångsättas trots att hela frågan om nya avgiftsregler därmed kommer att försenas.
Prop. 1986/87 : 135
Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen har liksom natur- vårdsverket funnit att nuvarande bestämmelser om påföljd vid brott mot föreskrifter i miljöskyddslagen eller beslut grundade på miljöskyddslagen är tämligen verkningslösa. Enligt länsstyrelsens erfarenhet har åtalsanmä- lan på grundval av dessa bestämmelser i många fall kunnat åberopas som ett "hot" i tillsynsarbetet om råd eller föreskrifter inte beaktas; de kan därigenom ha haft en viss förebyggande effekt. Däremot är erfarenheten av faktisk åtalsprövning närmast nedslående vad gäller resultatet. Orsakerna är flera: miljövårdsorganen har vid utformning av tillståndsvillkor och föreskrifter under tidigare år i första hand siktat till resultat vad gäller åtgärder. däremot inte att skapa bärkraftigt underlag för rättslig påföljd vid brott mot villkor. Detta i kombination med normal mätosäkerhet i kontrol- len och bristande resurser för platstillsyn på det stora antalet anläggningar har gjort att beviskraven vad gäller faktiskt brott liksom uppsåt eller vårdslöshet har varit svåra att uppfylla. Nedlagda åtal. frikännande domar och i förekommande fall blygsamma påföljder har lett till att miljöskyddsla- gen har kommit att värderas som en ”papperstiger".
En förändring är alltså angelägen. Ett effektivt miljövårdsarbete mäste förutsätta att alla led i samhällskontrollen görs så effektiva som möjligt samtidigt som resursinsatsen minimeras. Arbete pågår fortlöpande för att förbättra villkorsskrivning, kontrollprogram, mätteknik. uppföljning. En viss resursförbättring väntas uppstå genom successiv överlåtelse av tillsyn till kommunerna. Man kan ändå vid detta laget konstatera att inte heller denna kedja är starkare än sin svagaste länk. Svagheten i påföljdsbestäm- melserna är numera väl kända och respekten för miljöskyddslagen förut- sätter — inte minst i allmänhetens ögon — att effektivare påföljdsbestäm- melser införs. Som framgår av naturvårdsverkets utredning har man även i internationella överläggningar (OECD) varit enig om detta. Man har därvid funnit att administrativa regleringar måste kompletteras med ekonomiska sanktioner.
Förslaget — ett ändrar sanktionssystem Naturvårdsverket har valt att presentera förslaget som huvudsakligen en karaktärsförändring av miljöskyddsavgiften. som i dag kan utdömas när ett överskridande av villkor kan visas ha givit ekonomisk fördel och medfört ett påtagligt hot mot miljön. Endast ett fåtal fall har prövats av konccsv sionsnämnden men bevisproblemen har även vid denna speciella form av sanktion visat sig vara stora.
Att fokusera begreppet miljöskyddsavgifter som straff för miljöbrott leder hos många till frågan om detta innebär att man kan "köpa sig fri" eller betala för sina utsläpp — detta skulle ju inte med säkerhet tjäna miljövärden.
Länsstyrelsen kan för sin del inte finna att en sådan invändning har fog för sig. Det är uppenbart att ett företagsekonomiskt tänkande så gott som helt styr åtgärderna i de flesta enskilda företag; det gäller i stor utsträck- ning också kommunerna. Man forcerar inte åtgärder som kräver extraor- dinär rcsursinsats i form av personal. underhåll eller utrustning om man inte värderar detta som angeläget från sin egen synpunkt. Den egna priori—
teringen kan som regel översättas i ekonomiska termer. Regelsystemet och sanktionerna är de yttre faktorer som man anpassar sig till. En påtaglig ekonomisk sanktion vid brott mot lag eller föreskrifter förändrar spelreg- lerna pä ett sätt som ingen förorenare kan bortse från.
Som följd av miljöskyddslagen har mycket stora investeringar gjorts i reningsutrustning och andra miljöskyddsåtgärder under de senaste 15 åren. Omsorgen om miljökvaliten är en allt viktigare fråga och det är angeläget att utförda åtgärder följs upp genom seriösa insatser vad gäller drift och underhåll som kräver en viss fortlöpande insats av personal och pengar för att ge avsedd effekt. Det är också angeläget att respekten för miljöskydds- lagstiftningen ligger på en hög nivå.
Länsstyrelsen tillstyrker därför naturvårdsverkets förslag till förändring av sanktionsreglerna i miljöskyddslagen. Detta innebär att man i första hand tar ut en administrativ avgift för varje överträdelse oavsett avsikt. vårdslöshet, ekonomisk vinning eller påvisbar skada. Denna form av strikt ansvar — med undantag för ringa fall — kan väl överensstämma med den typ av ekonomiskt ansvar som i senare tids lagstiftning har kommit till uttryck i samband med vattenförorening från fartyg, som byggnadsavgift, skattetillägg. olika trafikavgifter etc.
Naturvårdsverket föreslår samtidigt att huvuddelen av de straffbelagda förseelserna i nuvarande miljöskyddslag avkriminaliseras. dvs. ger ingen annan påföljd än en avgift. Även detta tillstyrks av länsstyrelsen som finner det angeläget att enklast möjliga administrativa förfarande införs i ett nytt sanktionssystem.
Länsstyrelsen bedömer att den föreslagna nivån på ”grundbeloppet" —- två gånger det ekonomiska värdet av att man underlåtit att följa föreskrif- terna -— motsvarar en ändamålsenlig normal avgift. Av naturvårdsverkets förslag framgår inte närmare hur den uppnådda ekonomiska fördelen kan beräknas i olika fall. Den kan uppenbarligen behöva beräknas utifrån underlåtna insatser (besparingar) vad gäller personal. drift, underhåll eller investeringar i utbyggd kapacitet på reningsanläggningar etc. En prövning av det enskilda fallet måste ske och länsstyrelsen vill ytterligare framhålla vikten av att det administrativa förfarandet görs så enkelt som möjligt. Det förefaller t.ex. fullt rimligt att naturvårdsverket i de fall det är möjligt träffar förhandlingsuppgörelse med motparten om avgiftens storlek. detta innan ärendet eventuellt hänskjuts till koncessionsnämnden.
Sammanfattning En samlad bedömning av förslaget till nytt sanktionssystem i miljöskydds— lagen är att detta kan resultera i en påtagligt förbättrad nivå på drift, underhåll och egen kontroll samt uppmärksamhet på gällande föreskrifter och detta till priset av en lägre samlad resursinsats från tillsynsorganen i frågor om sanktioner. Länsstyrelsen i Jämtlands län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget. Länsstyrelsen i Västerbottens län: Naturvårdsverkets framställning får ses mot bakgrund av att det nuvarande sanktionssystemet inom miljö- skyddsområdet visat sig vara ineffektivt och mycket svårt att tillämpa i praktiken. Vår länsstyrelse har i ett antal konkreta fall kunnat konstatera
11 Riksdagen 1986/87. ] saml Nr 135
att klara miljöbrott trots anmälan till polis inte ens lett till åtal. ] de fall där detta skett har dagsböterna varit låga. Naturvårdsverkets förslag till en omformning av sanktionssystemet genom en omfattande avkriminalise- ring. samtidigt som reglerna om miljöskyddsavgift ges en funktionellare utformning. framstår enligt vår mening som motiverat och bör bidra till att förbättra möjligheterna att uppfylla miljöskyddslagstiftningens intentioner. Det föreslagna avgiftssystemet är schablonartat och en rättvis och likfor- mig tillämpning kommer att ställa stora krav på de direkt inblandade myndigheterna. Länsstyrelsen anser därför att alla beslut om påförande av miljöskyddsavgift bör fattas av koncessionsnämnden i ett domstolslik- nande förfarande. Ökade resurser bör i så fall ställas både till nämndens och naturvårdsverkets förfogande. Slutligen vill länsstyrelsen erinra om att ett väl fungerande sanktionssys— tem, primärt byggt på avgifter, förutsätter en skärpt insats av tillsynsmyn- digheterna. På grund av krympande resurser har länsstyrelserna för närva- rande svårt att klara sina tillsynsuppgifter. Om inte förslagen till förbätt- ringar av miljöskyddslagen till stora delar skall stanna på papperet krävs att erforderliga resurser för miljöskyddsarbetet tillställs länsstyrelserna. Länsstyrelsen tillstyrker naturvårdsverkets framställning om ändring i reglerna för miljöskyddsavgift m. m. Länsstyrelsen i Norrbottens län: Naturvårdsverkets framställning syftar till att förbättra möjligheterna att utnyttja bestämmelserna i miljöskyddsla- gen om miljöskyddsavgift för att motverka otillåtna utsläpp från miljöstö- rande anläggningar m.m. Länsstyrelsen har förståelse för att naturvårds- verket har funnit anledning att arbeta fram det redovisade förslaget. Koneessionsnämnden har dock i sitt yttrande framfört starka skäl mot genomförande nu av förslaget. Länsstyrelsen bedömer att dessa skäl är så starka att det för närvarande inte bör göras mer än vissa justeringar av gällande bestämmelser. Länsstyrelsen föreslår följande kompletteringar. ]. Rekvisitet i 52 & miljöskyddslagen "om betydande störningar för omgiv- ningen eller risk för sådana störningar” ersättes med rekvisitet "stör- ningar av någon betydelse eller risk för sådana störningar” eller liknan- de.
2. Rekvisitet "ekonomiska fördelar" i 525 ersättes med rekvisitet ”eko- nomiska fördelar av någon betydelse” eller liknande. Koneessionsnämnden har i sitt yttrande även tagit upp fråga om länssty- relsens roll som prövnings- och tillsynsmyndighet. Nämnden har uttalat sig för att länsstyrelsens tillståndsprövning borde ersättas av en enklare hand- läggning för att ge möjligheter för länsstyrelsen att använda större del av sina resurser för miljöskyddsarbete åt tillsyn. Länsstyrelsen delar inte koncessionsnämndens mening att länsstyrelsens tillståndsprövning ska förändras på sådant sätt. Länsstyrelsen har i yttrande tilljordbruksdepar— tementct den 8oktober 1985 om promemorian (Ds Jo 198513) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden och två skrivelser från naturvårds- verket om ändringar i miljöskyddsförordningen och miljöskyddslagen be- handlat dessa frågor. Länsstyrelsen finner inte anledning att nu göra någon annan bedömning än den som framförs i detta yttrande.
Sveriges industriförbund: Industriförbundet vill som svar på remissen understryka
att det vid överträdelser av villkor i tillstånd enligt miljöskyddslagen i första hand skall prövas om rättelse kan vinnas genom traditionell för- handling i de fall det kan antas att överträdelsen inte beror på uppsåt eller icke ringa oaktsamhet.
att fråga om påföljd väcks enbart om och när det visar sig att ett förhandlingsförfarande inte skulle ge positivt resultat.
att förutsättningarna för att nå ett positivt resultat skulle förbättras om Industriförbundets förslag i detta yttrande beaktades, dvs om tillsynsreg- lerna i 40.6 preciserades på sätt som vid villkorsöverträdelse underlättar för tillsynsmyndigheten att inskrida i rättelsevinnande syfte,
att de uppsåts- och oaktsamhetsgrundade överträdelserna av miljö- skyddslagens bestämmelser icke har den omfattning och den karaktär som naturvårdsverket synes förmoda, något som stöds av rapporter från Brottsförebyggande rådet resp. riksrevisionsverket,
att naturvårdsverket därför inte uppfyllt det från gängse tänkesätt ut- gående kravet att den som vill förändra gällande rätt skall kunna visa att den föreslagna förändringen är motiverad. Industriförbundet vill vidare påpeka att överträdelser av tillståndsvillkor m.m. icke generellt medför miljö- mässig olägenhet och ej heller företagsekonomisk fördel,
att naturvårdsverkets förslag beträffande miljöskyddsavgift strider mot vad som anförs i propositionen 1980/81z92 beträffande bestämmelser om miljöskyddsavgift.
att ett genomförande av förslaget skulle förändra de grundläggande förutsättningarna för tillståndsgivningen så väsentligt att det icke rimligen kan anses tillämpligt på befintliga tillstånd. alternativt att dessa måste anpassas till de nya förutsättningarna genom en formell omprövning.
att Industriförbundets förslag om ändring av tillsynsreglerna onödiggör naturvårdsverkets förslag om ändring av påföljdsreglerna i 45.5 samt
att naturvårdsverkets förslag ger ytterligare argument för den i yttrandet 1985-10-15 förordade, samlade översynen av miljöskyddslagen.
Tillämpningen av nuvarande straffregler i455 ML En eventuell ändring av ML: s sanktionsregler bör enligt Industriförbun- dets mening föregås av en ingående analys av rättstillämpningen efter 1981 års lagändringar. Detta gäller så mycket mer som naturvårdsverkets för- slag ger intryck av att överträdelser av ML i uppsåt eller av oaktsamhet är förhållandevis vanliga men att de dels är svåra att upptäcka, dels — i händelse av upptäckt — svåra att bevisa och därmed även att bestraffa. Med detta synes verket vilja förklara varför antalet fällande domar för miljöbrott varit ringa och — i konsekvens därav — varför en ändring av sanktionsreglerna är behövlig. Verket söker styrka sin uppfattning genom att referera (sid 4) till ett uttalande (' vad som uppges vara en omfattan- de brottslighet") i en uppsats i skriften Brottsutvecklingen [985 utgiven av Brottsförebyggande rådet. Uttalandet är i själva verket ett citat av icke
angivet ursprung och således knappast ett uttryck för rapportförfattarens Prop. egen uppfattning. 1986/87: 135
Av uppsatsen framgår att "mycket stor utsträckning rör anmälningarna brott mot förprövningsplikten, dvs. att företag har startat eller ändrat sin verksamhet utan tillstånd från behörig myndighet" (sid l18). Såvitt Indu- striförbundet kunnat utröna dominerar här sådana mindre och medelstora verksamheter som blev tillståndspliktiga i och med 1981 års lagändring (tab 4. sid 119). l åtskilliga fall förefaller verksamhetens art och storlek vara sådan att otillräcklig insikt förklarar om än icke ursäktar underlåtenheten att söka tillstånd. Brist på lätt tillgänglig information utformad speciellt för den typen av verksamheter samt oklarheter i miljöskyddsförordningens s.k. länsstyrelselista torde inte så sällan vara medverkande faktorer.
På samma sida i BRÅ-uppsatsen konstateras vidare att det inte är "ovanligt att t. ex. ett anmält överutsläpp (sannolikt avses en anmälan/rap- portering frän vederbörande företags sida: Förbundets anm.) har orsakats av något som karakteriserats som ren olyckshändelse och som därför inte kan läggas någon till last såsom uppsåt eller oaktsamhet".
Riksrevisionsverket 1986—04—30 daterade rapport Miljöskyddslagens tillämpning styrker uppfattningen att det framför allt är mindre företag som av olika skäl kan brista i efterlevnaden av lagens bestämmelser. Företag som har lång tids kännedom om ML: s bestämmelser uppvisar som regel en helt annan bild, bl. a. därför att miljömedvetenheten hos ledning och an- ställda brukar vara densamma som omgivningens. Allt fler företag ser därför ett aktivt och verkningsfullt engagemang i miljöskyddsarbetet som en väsentlig förutsättning för goda relationer till den närmaste omgivning- en, något som är viktigt både för de egna anställda och för möjligheterna att utan hinder kunna vidareutvecklas på orten. Relationerna till omgiv- ningen är således en pådrivande faktor som under senare år vuxit och fortfarande växer i betydelse.
Industriförbundet anser att naturvårdsverkets konstaterande (sid 6) att "överutsläpp deftnitionsmässigt är till skada för miljön eller innebär oac- ceptabla risker för den" är alltför generaliserande. Tvärtom har de emis- sionsbegränsningar som åstadkommits sedan ML kom till varit så långtgå- ende att nu gällande emissionsvillkor många gånger avser nivåer långt under dcm ovan vilka en faktisk miljöstörning kan befaras. Den gräns som ett sådant villkor anger är då snarast satt i enlighet med Immissionssakkun- nigas uttalande ”att i varje fall onödiga immissioner inte bör tolereras” (SOU 1986: 65, sid 211). Koneessionsnämnden har i dessa fall fastställt och företagen i sin tur godtagit bredast möjliga marginaler inom ramen för vad som bedöms vara skäliga kostnader. Det ligger för övrigt i ett företags intresse dels att efterkomma omgivningens önskemål om att i möjligaste mån slippa störningar, dels att skapa utrymme för sådana utbyggnader av verksamheten som i varje fall i inledningsskedet inte kan komma till stånd utan att den sammanlagda (eller "nödvändiga" enligt Immissionssakkun- nigas betraktelsesätt) emissionen ökar något. Att detta med säkerhetsmar- ginaler äger sin riktighet vitsordas i BRÅ-uppsatsen.
Det må här understrykas att Industriförbundet ingalunda pläderar för verkningslösa sanktionsregler. Tvärtom ligger det i alla lojala företags 164
intresse att uppsåtligt åsidosättande av ML: s bestämmelser beivras verk- ningsfullt. Vad Förbundet förordar är regler som bygger på insikten om att det som nu rubriceras om möjlig överträdelse av lagen i dess nuvarande form ofta beror på händelser som "inte kan läggas någon till last såsom uppsåt eller oaktsamhet”. Det kan då röra sig om att en icke tidigare känd omständighet plötsligt gjort sig gällande. att ett eller flera villkor i tillstån- det visat sig ge alltför litet utrymme för de tekniska och/eller mänskliga felfunktioner som hör den praktiska verkligheten till, att möjligheterna att kontrollera villkoren med tillräcklig precision och till skälig kostnad över- skattats etc.
I valet mellan nuvarande och föreslaget påföljdssystem förordar lndu- striförbundet att det nuvarande bibehålles väsentligen oförändrat. En vik- tig förutsättning är dock att tillämpningen av straffbestämmelserna blir mer nyanserad än hittills. Framför allt bör fråga om åtalsprövning aldrig få väckas när ett företag självmant anmäler en uppdagad. icke avsiktlig avvikelse från lagens bestämmelser och samtidigt visar hur saken skall rättas till. Med hänvisning till de fall där en anmälan om åtalsprövning lämnat efter sig en nedlagd förundersökning eller en friande dom med tillhörande förspillda arbete samt en företagsledare eller fabrikschef som under en tid fått schavottera som miljöbrottsling i lokala media bör en sådan mjukare tillämpning av paragrafen hållas för angelägen både från allmän och från enskild synpunkt.
Förslaget till ändrad miljöskyddsavgift Naturvårdsverkets förslag om att upphäva de begränsande rekvisiten om ekonomisk fördel resp. betydande störning för omgivningen i 525 ML ger anledning till invändningar som är såväl principiella som praktiska. Med instämmande i vad koncessionsnämnden i sitt 1986—07—04 daterade ytt- rande anför i principiellt avseende begränsar sig Förbundet till förslagets praktiska aspekter.
Enligt Industriförbundet talar erfarenheten mot naturvårdsverkets upp- fattning att ett överutsläpp eller en annan avvikelse från ett tillståndsvill- kor sä gott som alltid medför en ekonomisk fördel (sid 34). Att ett uppsåt- ligt dröjsmål med att exempelvis installera en föreskriven reningsutrust- ning medför ekonomisk vinning är troligtvis regel även om undantag är tänkbara. Betydligt vanligare är emellertid att avvikelsen beror på någon oförutsedd eller av rimliga skäl förbisedd teknisk brist eller att spelrummet för den s.k. mänskliga faktorn inte begränsats tillräckligt. Att avhjälpa sådant är ofta liktydigt med merkostnader som kan vara betydande. Även i dessa fall har företagets behov av goda relationer med omgivningen sin självklara betydelse. Om avvikelsen orsakar en konkret olägenhet för omgivningen torde flertalet företag således vara beredda att göra extra insatser och därmed påtaga sig extra kostnader för att så snabbt som möjligt undanröja orsaken till olägenheten.
Enligt Industriförbundets mening tar naturvårdsverket alltför lätt på risken för negativa konsekvenser av förslaget. Följande är värt att nämna: — Ändringarna l98l av miljöskyddslagen innebar bl. a. att villkoren i ett
tillstånd fick en mer precis innebörd. ] många fall var villkoren före 1981
formulerade försöksvis och inte med den stringens som är nödvändig Prop. om påföljder i form av böter och fängelse skall komma i fråga. Nu 1986/87: 135 gällande tillstånd med tillhörande villkor bygger alltså på andra förut— sättningar än de som blir utmärkande för ett avgiftssystem av föreslagen typ. Rättssäkerheten kräver därför att alla äldre tillstånd undantas från systemets tillämpning intill dess de har omprövats. ' — Ett rekvisitlöst avgiftssystem drabbar koncessionsnämnden med en merbelastning som måste bli till förfång för den uppgift som för näringli- vets del är nämndens viktigaste, nämligen tillståndsgivningen. Detta gäller i vart fall om avgiftsärendena skall prövas så rättstryggt som berörda företag bör ha rätt att kräva. Naturvårdsverket vidgår ju för övrigt att det kan vara en svår uppgift att bestämma den ekonomiska "fördelen" av en avvikelse (sid 36).
— Enligt förslaget skall avgiften bestämmas mot bakgrund av "den ekono- miska fördelen" för företaget av överträdelsen vilket anges vara likty- digt med inbesparad kostnad eller eventuellt ökat täckningsbidrag. ln- dustriförbundet vill understryka att det kan vara förenat med betydande svårigheter och besvärliga företagsekonomiska bedömningar att be- stämma täckningsbidrag. Täckningsbidraget kan t. ex. variera kraftigt i en och samma fabrik beroende på produktsammansättning. vilka mark- nader produkterna levereras till och vilken säsong leveransen sker. Sådana bedömningar kan i ett administrativt förfarande bara ske om reglerna för avgiftsbestämning redan i förväg har utformats mycket tydligt. — Många företag är numera beredda att sätta in extra resurser för att göra vidtagna skyddsåtgärder så effektiva som möjligt. Om man detta till trots drabbas av tekniska problem som resulterar i en kännbar och enligt egen mening oberättigad miljöskyddsavgift kan den sammanlagda ök- ningen av miljöskyddskontot bli större än vad företagsledningen anser rimligt. En generös inställning kan då bytas i sin motsats. — Att med kännbara avgifter bestraffa sådana missöden som i dag regel- mässigt brukar klaras upp i samförstånd skulle ostridigt bli till förfång för den traditionella, öppna relationen mellan företag och tillsynsmyn- digheter. Det uppstår lätt en konfliktsituation om tillsynsmyndigheten skall behöva rapportera avgiftsbelagda händelser även när det är uppen- bart dels att uppsåt eller oaktsamhet inte förelegat, dels att företaget visat sig angeläget att snarast skapa rättelse. Ingen torde väl vilja bestri- da att en öppen relation mellan parterna är en förutsättning för ett arbetsbesparande och resultatgivande utnyttjande av tillsynsmyndighe- ternas begränsade resurser. -— Ett avgiftssystem medför självfallet anspråk på en mer omfattande och därmed mer kostnadskrävande utsläppskontroll. I de många fall fast- ställda emissionsnivåer ligger väl under den nivå där störning kan be- faras kommer merkostnaderna inte att vara till någon som helst nytta utan tvärtom stjäla personella och materiella resurser från mer angeläg- na uppgifter. — Förhållandena inom företaget hotas av en negativ påverkan bl.a. beträf- fande sådan information som är av betydelse för det förebyggande 166
miljöskyddsarbetet. Det är ju ingen avundsvärd uppgift för en arbetsle- dare eller driftsingenjör att meddela en överordnad att ett avgiftsbelagt men svårligen upptäckt missöde har inträffat. Tvekan på den punkten kan då leda till att önskvärda förbättringar fördröjs eller uteblir.
Industriförbundet avstyrker sammanfattningsvis att naturvårdsverkets förslag till ändrad miljöskyddsavgift genomförs. Ett bifall till förslaget om miljökskyddsavgift skulle enligt Industriförbundet få betydande. negativa konsekvenser för det framtida miljöskyddsarbetet.
Industriförbundets förslag till ändring av tillsynsreglerna
När en överträdelse av ett tillståndsvillkor eller liknande inte beror på uppsåt eller grov oaktsamhet skall saken i första hand rättas till på grund- val av vad tillsynsmyndigheten och företag kan komma överens om. Först om rättelse inte kan uppnås på detta sätt aktualiseras frågan om någon form av påföljd.
Mellan de företag som sköter de miljöskyddsrelaterade arbetsuppgifter- na föredömligt och de synbarligen rätt fåtaliga företag som på ett eller annat sätt överträder lagens bestämmelser uppsåtligt eller genom oaktsam- het frnns givetvis en "grå zon" av företag som av olika skäl uppvisar brister i det berörda avseendet och som måste förmås att ta sitt ansvar för miljöskyddet på ett mer ambitiöst och professionellt sätt. Industriförbun- det kommer för sin del att verka för att industrins organisationer intensi- fierar arbetet på att förse sina medlemsföretag med den information och de råd som krävs för att så skall ske.
I arbetet med att komma till rätta med förekommande brister vore ett administrativt tungrott avgiftssystem enbart till hinders. Vad som däremot vore till hjälp vore åtgärder syftande till ett effektivare utnyttjande av de nu gällande tillsynsreglerna.
De problem som 1981 års ändringar av sanktionsreglerna givit upphov till förklaras enligt Industriförbundets mening till en del av att 405 — av central betydelse för tillsynsarbetet som sådant — lämnades oförändrad såvitt det gäller det materiella innehållet.
I sin nuvarande form ålägger 40% länsstyrelsen — att, i fråga om verksamheter som icke har tillstånd. meddela föreläggan-
de om sådant försiktighetsmätt eller förbud som uppenbart behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas och att i brådskande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl meddela föreläggande omedelbart samt att i andra hand göra så först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd (första stycket). — att. i fråga om verksamheter som har tillstånd. ”meddela sådana bräds- kande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständighe- ter" (andra stycket) samt — att. om tillståndshavare åsidosätter villkor i tillståndsbeslut, förordna om rättelse (tredje stycket). Industriförbundet har vid kontakter med några länsstyrelser erfarit att man där upplever att ett och annat företag visar om inte ovilja så dock en viss "tröghet" i genomförandet av de åtgärder som parterna i samråd kommit överens om. ] sämsta fall kan ”trögheten" leda till att tillsynsmyn-
digheten tvingas väcka fråga om sanktion.
Enligt Industriförbundet skulle problem av den här arten många gånger kunna undvikas genom en förstärkning av tillsynsmyndighetens befogen- het att med olika mått och steg inskrida när ett företag avviker från lagens bestämmelser som sådana eller från ett på dessa bestämmelser grundat tillstånd eller när något av betydelse inträffar vilket icke förutsågs i till- ståndsprövningcn. Till stöd för den uppfattningen hänvisar Industriförbun- det till lagens förarbeten, dvs. till Kungl. Maj: ts proposition 28/1969 med förslag till miljöskyddslag m. rn. Där sägs sålunda i specialmotiveringen till 40.6 (sid 288 0 289):
[mmistionssakkunniga:
"Att lämna råd och anvisningar upptas som den primära åtgärden när saken inte brådskar. Detta får inte anses innebära att länsstyrelsen skulle vara nödsakad avvakta att vederbörande gör sig skyldig till tredska och först därefter skulle kunna meddela beslut om ti-'ångsföreläggande (under- struket här). Berättigat anspråk på anstånd eller rådrum och på att för- handlingsvägen skall anlitas har endast den som visar sig positivt intres- serad av att göra vad som behövs.”
Departementschefen: "Länsstyrelsen bör i regel inte ingripa med föreläggande enligt första stycket förrän det visat sig att rättelse inte kan åstadkommas förhandlings- vägen. Om fallet brådskar kan dock föreläggande ges omedelbart. Så kan också ske om det föreligger annat särskilt skäl. Ett sådant skäl kan tex vara att länsstyrelsen genom tidigare kontakter med företagaren eller eljest har grundad anledning utgå från att han inte kommer att rätta sig efter råd och anvisningar."
Industriförbundet har gjort sig bekant med ett antal ärenden rörande överträdelse enligt 38 &. I flera av dessa har med fog kunnat hävdas att 405 andra stycket borde ha fått utnyttjas i första hand. I enlighet med departementschefens uttalande i specialmotiveringen till 40 & bör huvudregeln om att rättelse i första hand skall vinnas förhandlings- vägen gälla även i fortsättningen. För att det berörda företagets skyldighe- ter resp. tillsynsmyndighetens befogenheter skall framstå klarare bör det till denna läggas en regel om att utfallet av den typ av förhandling om rättelse som åsyftas i specialmotiveringen skall bekräftas på ett bindande sätt. Detta kan ske antingen genom att företaget gcr in en formell och beträffande sakfrågan vederbörligen preciserad anmälan av de överens- komna åtgärderna eller genom att tillsynsmyndigheten — när så framstår som mera ändamålsenligt —- i ett formellt beslut förelägger företaget att vidtaga åtgärder inom den överenskomna tiden. Endast om det är uppen- bart att den tillrättaläggande åtgärden kan vidtagas snabbt och enkelt kan en bindande bekräftelse undvaras. För den händelse överenskommelse icke kan nås bör en regel ålägga tillsynsmyndigheten att omedelbart hän- skjuta tvisten till avgörande av den i miljöskyddsförordningen angivna tillståndsmyndigheten.
En regel av ovan angivna innebörd skulle kunna införas i4()s' genom att
andra stycket ändras till följande: "Ett tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela föreskrifter om försiktighetsmått eller att anmoda tillståndsha- varen att inge anmälan om sådana försiktighetsmått om det icke är uppen- bart obehövligt. Om det finns särskilda skäl skall tillsynsmyndigheten utan dröjsmål underställa ärendet tillståndsmyndighetcns prövning."
Den föreslagna ändringen torde även täcka sådana fall av "oförutsedda händelser" som åsyftas i Industriförbundets yttrande 1985—10—15 och som kan kräva att tillsynsmyndigheten temporärt upphäver eller ändrar ett tillståndsvillkor.
Ändring av förprövningsreglerna Alla parter torde vara överens om att länsstyrelsernas möjligheter att bedriva effektiv tillsyn är av avgörande betydelse för miljöskyddsarbetet och att deras arbetsuppgifter inom tillståndsgivningens område utgör en belastning härvidlag. Förblir länsstyrelsernas resursram i huvudsak oför- ändrad anser lndustriförbundet det vara absolut nödvändigt att prövnings- reglerna förenklas i än större utsträckning än som förordades i yttrandet 1985—10—15.
Slutkommenmr Vad som anförts i detta yttrande stärker Industriförbundet i uppfattningen att endast en samlad översyn av miljöskyddslagen och den därtill hörande förordningen kan förhindra att lagen utvecklas till ett svåröverskådligt lapptäcke där viktiga paragrafer berövats det logiska samband som krävs för en smidig och invändningsfri tillämpning.
Tjänstemännens centralorganisation: För TCO framstår skyddet av mil- jön som en utomordentligt viktig fråga. TCO delar också statens natur- vårdsverks uppfattning att efterlevnaden av miljöskyddslagen behöver effektiviseras. Samtidigt är det dock svårt att på det nu föreliggande materialet ta ställning till vad statens naturvårdsverks förslag till ändring av avgiftsreglerna skulle innebära i praktiken. Frågor som kan behöva ytterligare belysas är t ex: Skulle den utökade användningen av miljövårds- avgifter tänkas leda till att flera brott beivrades på miljövårdens område? I vad mån beror den nuvarande eftergivenheten mot dem som bryter mot miljöskyddslagen på bristande resurser när det gäller tex övervakning av lagstiftningen och i vad mån beror denna på brister i själva lagstiftningen? Kan en avkriminalisering av det slag som statens naturvårdsverk föreslår tänkas menligt påverka den allmänna laglydnaden på miljövårdens områ- de? Vilka resursförstärkningar behövs för att de föreslagna reglerna ska ge önskad effekt?
Då det av statens naturvårdsverks skrivelse framgår att endast ett fåtal av dem som bryter mot miljöskyddslagstiftningen drabbas av någon form av sanktion, föreligger det enligt TCOs mening skäl att utreda frågan vidare. TCO vill därför föreslå att frågan om tillsyns- och sanktionsmöj- ligheter enligt miljöskyddslagen blir föremål för utredning. Utredningsar-
betet bör bedrivas skyndsamt och med en så bred sammansättning som möjligt.
Landsorganisationen i Sverige: Genom bl a de förslag som utredningen "Bättre miljöskydd" lagt fram. skärptes 1969 års miljöskyddslag. Straffet för brott mot lagen höjdes och påföljdssystemet förstärktes med möjlighe- tcn att ta ut en miljöskyddsavgift. Syftet med avgiften var att ingen skulle kunna tjäna på att överträda lagen eller de regler som utfärdats med stöd av denna.
LO biträdde i sitt yttrande förslaget och såg det som positivt att lagen kom att innehålla regler som inte skulle göra det möjligt till vägningsmöj- ligheter mellan miljöinsatser eller att förstöra miljön. LO konstaterade vidare att "det i miljöfrågorna — det kan gälla såväl arbetsmiljö som yttre miljö — förekommer de som undandrar sig sitt ansvar för verksamheten på ett sådant sätt att tilltron till lagens möjligheter ifrågasätts". Jämförelsevis låga påföljder och få fällande domar bidrar inte heller till detta.
Det gäller därför att kunna finna verkningsfulla medel för att få en efterlevnad av lagen. Efter det att de skärpta reglerna nu varit i kraft under fem års tid konstaterar naturvårdsverket att problemen att beivra överträ- delser av lagen kvarstår. Inte heller miljöskyddsavgiften har fått den effekt som förutsattes för att förhindra överträdelser av villkor och liknande.
LO ser det som positivt att naturvårdsverket har följt tillämpningen av lagen och har en beredskap att föreslå förändringar i gällande regler för att uppnå de mål som angetts för regelsystemet.
Möjligheterna att framgångsrikt föra talan vid överträdelse av tillstånd har visat sig begränsade. Orsaken till detta är att det ska kunna bevisas att företaget dels haft ekonomisk fördel, dels att överträdelsen medfört bety- dande störningar för miljön.
Naturvårdsverket föreslår därför en ändring av miljöskyddsavgiften som ska kunna ha en större automatik och kan vara relativt enkel att tillämpa. Detta kan nås genom att bla rekvisiten ovan slopas och ett strikt ansvar införs. Avgift bör därmed kunna tas ut så snart ett konstaterat avsteg från villkor, föreskrift. förbud mm gions. LO biträder argumentationen att effekterna på miljön i princip redan har diskuterats i och med tillstånds- prövningen och därför inte behöver tas upp på nytt.
Visserligen kan som argument mot en utökning av miljöskyddsavgiften anföras att företagen skulle kunna kalkylera in denna i sina driftskostna- der. Att ingen ska kunna skaffa sig ekonomisk fördel av att överträda bestämmelserna genom att kalkylera in miljöskyddsavgiften i sin driftsbud- get, förefaller tillgodosett genom att som grundavgift föreslås dubbla sum- man av den ekonomiska fördel man haft. Denna grundavgift kan sedan med hänsyn till omständigheterna nedsättas eller ökas.
LO ställer sig tveksam till att förslaget innebär en avkriminalisering av en rad avvikelser från gällande bestämmelser för miljöskyddsavgift. Men med de skäl naturvårdsverket anför — en enkelhet i administreringen — anser sig LO dock kunna acceptera förslaget också i denna del.
Svenska naturskyddsföreningen: Trots vissa tilltalande drag i förslaget avstyrks detsamma för närvarande. Avkriminalisering av överträdelser avstyrks mycket bestämt. Skälen är främst följande.
Att nuvarande regler om miljöskyddsavgift inte är ändamålsenliga är också vår mening, liksom att naturvårdsverkets förslag förutsatt vissa modifikationer skulle medföra vissa förbättringar.
Trots detta bör enligt vår mening de begränsade lagstiftningsresurserna närmast sättas in för att dels effektivisera tillsynen, dels sanera i den mängd av svår- eller otillämpbara villkor som finns i tidigare dispensbeslut samt i tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen.
Som närmare utvecklas i den bifogade promemorian kommer en ändring av miljöskyddsavgiftsregler inte att bli annat än kosmetisk. sålänge som de tidigare länkarna i kedjan (tillsynen och de villkor som ska vara underlag för straff och avgifter) inte avsevärt förstärkts. Hur en sådan förstärkning skulle kunna åstadkommas behandlas i vår promemoria.
Vi motsätter oss mycket bestämt en avkriminalisering av överträdelser av miljöskyddslagen. Avkriminalisering kan möjligen senare övervägas. men först efter det att tillsyn och villkorsförmuleringar avsevärt förbätt- rats.
Svenska naturskyddsföreningen har fått rubr. förslag för yttrande och som underlag för yttrandet har följande promemoria gjorts upp.
1. Vi delar naturvårdsverkets uppfattning om nuvarande miljöskyddsav- giftsreglers begränsningar. Det ärinte meningsfullt att fortsätta med nuva- rande regler. Vad gäller sanktionsfrågorna som sådana inom miljöskyddslagens ram torde problemen vara många. Ofta samverkar de dessutom. och det är inte troligt att enbart ändringar av regler om sanktionsavgifter kommer att medföra någon märkbar skillnad. Jag tar först upp denna fråga, varefterjag går över till verkets förslag något mera i detalj.
2. Naturvårdsverket använder helt riktigt bilden av en kedja med flera länkar, som alla måste vara starka (måste fungera) för att miljökontrollen ska fungera, Här återfinns själva straffbestämmelserna (brottsbeskrivning- arna), tillsynen, åtalsfunktionen (motsvarande) och den dömande funktio- nen. Straffbestämmelserna är dels de som finns i lag eller annan författning, dels de som utgörs av villkoren i de olika individuella tillstånden. Tillsynen utövas av såväl naturvårdsverket som länsstyrelserna eller, i en inte obetydlig mängd fall, miljö- och hälsoskyddsnämnder.
Åtal (allmänt åtal) väcks av åklagare efter deras prövning och på grund- val av polisutredningar.
Talan om miljöskyddsavgift väcks av naturvårdsverket. De allmänna domstolarna dömer i brottmålen. Koneessionsnämnden är första instans i miljöskyddsavgiftsärenden varefter dessa kopplas över till det vanliga domstolsväsendet.
3. Straffbestämmelserna i själva lagen (brottsbeskrivningarna) är för närvarande — vad gäller miljöskyddslagen — inte alltför besvärande vaga. I vart fall är det för närvarande inte just där som det är mest brådskande att göra ändringar, och inte heller naturvårdsverket har föreslagit ändringar här på annat sätt än avkriminalisering.
4. Däremot lider det svenska miljöskyddet av en ofantlig mängd vaga för att inte säga otillämpbara brottsbeskrivningar i form av villkor som finns i tillstånds- och dispensbeslut enligt miljöskyddslagen. Det har inte vad jag vet gjorts någon större kvantitativ undersökning av de villkor som för närvarande gäller. Däremot har kvalitativa iakttagelser gjorts (alltså av typer av villkor. villkorsskrivningar etc.) Följande faktiska förhållanden måste beaktas. om meningsfulla åtgärder ska kunna väljas ut.
5. Under tiden mellan ljuli 1969 och ljuli 1981 har koncessionsnämnden och till en del regeringen gett ett stort antal tillstånd med olika villkor. Under samma tid har länsstyrelserna och naturvårdsverket gett en mängd dispenser från förprövningsplikten, också då med en mängd villkor. Vart och ett av dessa villkor är enligt gällande miljöskyddslag straffsanktionera- de. En mycket betydande del av villkoren är dock svåra att tillämpa. De kan vara direkt oklara. De kan vara utformade på ett sätt som inte motsvaras av de metoder för kontroll som används. Många har i många år överskri- dits utan att tillsynsmyndigheter egentligen inskridit, än mindre anmält till åtal. Sedda såsom brottsbeskrivningar, straffbestämmelser, företer de sist- nämnda i olika omfattning tecken på vad som brukar kallas att vara obsolet, när man talar om vanliga lagbestämmelser. De ”tillämpas" inte längre av vare sig tillsynsmyndigheterna (ofta p. g. a. passivitet eller oin- tresse) eller företagarna själva.
6. Efter 1 juli 1981 har det kommit än fler tillståndsbeslut från konces- sionsnämnden, nu med villkor präglade av, åtminstone genomsnittligt sett, något större precision. Länsstyrelserna har samtidigt blivit tillståndsmyndigheter och till den änden gett en mängd tillstånd med villkor — genomsnittligt sett sannolikt med lägre precisionsgrad än koncessionsnämnden, även om detta växlar starkt mellan olika länsstyrelser och dessutom ibland för en och samma länsstyrelse över tiden eller beroende på vilka som deltagit i respektive beslut.
7. Å andra sidan har under denna tid villkorsskrivningen förändrats och nya oklarheter skapats. Främst gäller detta vad som kommit att gå under sådana beteckningar som riktvärde etc. Det är riktigt att koncessions- nämnden på senarc tid gjort aktningsvärda försök att strama upp sina egna legaldefinitioner av begreppet riktvärde för att i möjlig mån inte bara göra sin tillämpning enhetligare utan också för att försöka förena tillåtlighetsbe- dömningarna och tillståndsskrivningen med de principer i miljöskyddsla- gen som innebär att villkor ska anges noggrant samt dessutom vara straff— sanktionerade. Ä andra sidan är det mycket troligt att det sannolikt finns så mycket av motsägelser och anomalier i koncessionsnämndens egen tillämpning i des- sa frågor. så att en normal åklagare eller en typisk domstol lätt kan fås att känna tveksamhet angående straffbarheten i en viss avvikelse från villkor av denna typ.
8. Till detta kommer det utbredda bruket från bl.a. koncessionsnämn- dens sida att inte avgöra alla frågor i själva tillståndsbeslutet utan i stället hänskjuta vissa frågor till tillsynsmyndigheten eller tillsynsverksamheten.
PrOp. 1986/87: 135
Det förefaller mycket sannolikt att frågor som avgörs efter en sådan hänskjutning. av åklagare och domstolar inte kommer att uppfattas som straffsanktionerade. lnte minst det som timat i ärendet om Papyrus i Mölndal indikerar detta.
9. Om detta är riktigt, skulle här föreligga ett mycket stort problem för lagföringen; även när det gäller uttagande av sanktionsavgifter (eller andra slags utsläppsavgifter). Problemen skulle föreligga ända tills dessa oklarhe- ter skingrades. Detta kräver i sin tur en "sondering” av en oerhörd mängd villkor i en mycket stor mängd tillstånd. Om det dessutom är riktigt, som förmodades i 5. ovan. nämligen att ett stort antal villkor i äldre tillstånds- beslut och dispensbcslut inte fullt ut tillmäts den rättsliga betydelse som de enligt miljöskyddslagen ska ha. respektive har stora oklarheter, så fram- träder bildcn av ett för närvarande näst intill oöverstigligt saneringsprob- lem. Till detta bör också nämnas att det i praktiken brukas yppas tveksamhet angående vad som är sådana ringa fall som inte ska beivras; något som vi återkommer till i 22. nedan.
10. Sammantaget betyder detta att det under många år har byggts upp ett system, eller mängd. av bestämmelser för olika företag som är mer eller mindre oklara sedda från bl.a. straffrättslig synpunkt. Den "länk” i miljö- kontrollkedjan som utgörs av de straffsanktionerade kraven är alltså syn- nerligen svag. Att avsevärt förstärka denna länk är en nödvändig, om än inte tillräcklig. förutsättning för att förbättra miljökontrollen. 11. En annan länk är tillsynen. Av motivuttalanden 1981 att döma syftade de då gjorda ändringarna bl. a. till att förstärka tillsynen och till att öka bcivrandet av överträdelser av miljöskyddslagens bestämmelser (samt därmed även de bestämmelser som har stöd i miljöskyddslagen och är straffsanktionerade. såsom förprövningsplikt, villkor etc.). Enligt vår mening har i allt väsentligt inget av dessa resultat uppnåtts i praktiken. Misslyckandet beror delvis, men långt ifrån helt, på att resur- serna för tillsynen inte getts en tillnärmelsevis rimlig proportion. Själva organisationen som sådan har också viss betydelse, en fråga som nu utreds av den Heurgrenska utredningen och inte ska beröras vidare i denna promemoria. Men på resurssidan är det även ett problem med att de resurser som finns ofta inte utnyttjats på ett effektivt sätt. Bristerna har inte enbart varit av administrativt-teknisk art. De inkluderar även bris- tande handlingskraft och inte sällan en märklig rättssyn hos många av de tjänstemän och myndigheter, som har att agera inom tillsynen. Det finns säkert olika meningar om i vilken omfattning tillsynen i detta hänseende har brister. Det är a andra sidan mycket lätt att peka på ett stort antal enskilda fall där tillsynsmyndighet har skjutit på anmälandet av överträdelser eller helt enkelt försökt släta över överträdelser. även utan att företagaren åter anpassat sig till de krav som gäller för honom. 12. Det torde exempelvis vara känt för departementet att Landskrona miljö— och hälsoskyddsförvaltning har gjort en studie av miljöfarlig verk— samhet i sin kommun och av hur länsstyrelsens tillsyn utövats (eller snarare knappast har utövats) för dessa verksamheter. Om det som den utredningen utvisar till bara en mindre del skulle kunna gälla för exempel-
vis hälften av landets kommuner/län, vore det ingen tvekan om att till- synen utgjorde en katastrofalt och helt avgörande svag länk.
Det finns också fall i mycket scn tid, där naturvårdsverket självt har visat synnerligen svag handlingskraft vad gäller att få slut på överträdelser och att beivra sådana. Ett sådant har jag tidigare redovisat för dåvarande miljöministern Ingvar Carlsson och redovisningen torde vara känd på departementet. Vad som timat därefter i det fallet. ändrar inte på något vis detjag där beskrev.
13. Mot bakgrund av att tillsynen inte bedrivs energiskt samt, vilket är än mera svårt att snabbt reparera, villkoren i tillstånden och de äldre dispensbesluten i stor omfattning är oklara, är det svårt att tro att en ändring av miljöskyddsavgiftsreglerna ensam (obs!) skulle medföra några märkbara effekter. Vi håller naturligtvis med om att nuvarande regler är mycket olämpligt utformade (och hänvisar här för övrigt till föreningens remissyttrande över Bättre miljöskydd 1) på ungefär det sätt som naturvårdsverket anger. Särskilt märkligt kan det tyckas vara att reglerna utrustades med ett kränkningsrekvisit av ungefär det slag, som vid lagstiftningstillfället ansågs vara den kanske starkast bidragande orsaken till att brott mot miljöskydds- lagen sällan bestraffades. 14. Emellertid måste frågan om miljöskyddsavgift för närvarande be- handlas i sitt sammanhang, nämligen som en del av miljökontrollsystemet, och därmed förefaller bl. a. följande frågor inställa sig. (a) Finns det risk för att en ändring av miljöskyddsavgiftsreglerna, utan en samtidig uppryckning av tillsynen, blir mest kosmetisk och kanske till och med förmår olika aktörer att slå sig till ro ytterligare några år? (b) Kan kriterier för när avgiftsbelagda överträdelser föreligger formule- ras på ett sätt så att man kommer förbi problemet med den mycket stora mängd oklara villkor som för närvarande gäller och som inte under en lång tid kan förväntas ersättas med nya, bättre formulerade villkor? (c) Kan nya regler, som samtidigt formellt sett medför avkriminalisering av olika beteenden, i ena eller andra riktningen förväntas påverka benä- genheten hos olika företagare och kommuner m.fl. att anstränga sig för att följa bestämmelserna; finns det här någon moralbildande effekt som bör beaktas? Vi har inget klart svar på frågor av denna typ, men däremot finns det skäl, i några hänseenden mycket goda sådana, för vissa antaganden. 15. Vad först beträffar nu gällande villkor, är det mycket svårt att finna argument som talar för att problemet med oklarhet snabbt går att lösa. Det är troligt att det krävs ganska många år av effektiv sanering av tillståndens villkor (de som ska vara underlag för miljöskyddsavgift). innan tillräckligt många är så klara så att de kan fungera som avgiftskriterier (för närvarande: brottsbeskrivningar). 1 19, nedan diskuteras en metod för att delvis lösa detta problem på ett annat sätt än enligt det remitterade försla- get. lnnan problemet i en rimlig omfattning är löst, kommer nya miljöskydds- avgiftsregler inte att spela en större roll än avkunnade fällande domar enligt miljöskyddslagen gör i dag; ja kanske ännu obetydligare roll efter-
som åtminstone i princip det idag finns ett antal polisdistrikt och åklagar- distrikt som kan sköta åtalsärenden, medan miljöskyddsavgiftsärenden förefaller komma att hamna hos naturvårdsverket. (Att flertalet åklagare och polismyndigheter för närvarande inte handhar miljöärenden på ett rimligt sätt ändrar inte på detta antagande. Dels finns det utbildningsmöj- ligheter. dels beror en hel del av vad som förefaller vara bristande handlan- de från dessa myndigheters sida på dåligt biträde från tillsynsmyndighe- terna. och den senare faktorn kommer att kunna få ungefär samma bety- delse i miljöskyddsavgiftssammanhang).
Om tillsynen fortsättningsvis bedrivs på sätt som hittills har skett, kom- mer nya miljöskyddsavgiftsregler att bli av försumbar betydelse. Ett gott underlag för denna bedömning är att helt enkelt studera hur man hittills i praktiken har hanterat tillsynsfrågor där miljöskyddslagens straffbestäm- melser berörs.
16. Naturvårdsverkets förslag innebär även en avkriminalisering. Risken med en sådan kan inte säkert bedömas. men en sak kan slås fast, och det är att en avkriminalisering i vart fall inte ökar moralbildningen vad gäller "miljöbrott". En följd blir ju att inte enskilda personer utan de juridiska personerna (samt naturligtvis i förekommande fall ensamföretagare och motsvarande) ställs till ansvar, och detta ekonomiskt. De regler om miljöbrott m. ni. som finns i brottsbalken har ännu inte spelat någon nämnvärd praktisk roll och kan inte heller antas göra detta efter den föreslagna ändringen. Det är ett rimligt antagande att för en inte obetydlig tid framåt ("nämligen tills miljökontrollen effektiviserats i sådan utsträckning så att flertalet överträdelser relativt enkelt kan fastställas och rättsligen åtgärdas, vilket i sin tur förutsätter en sanering av villkoren samt en kraftig effektivisering av tillsynen) det är nödvändigt att behålla det personliga ansvaret för överträdelser. Inte minst när det gäller stora företag samt kommuner är detta viktigt. Detta hindrar inte att man samtidigt vid sidan därav ska sträva efter att få fram ett ekonomiskt ansvar.
17. Som har framgått ser vi inga stora förändringar möjliga genom att enbart ändra rniljöskyddsavgiftsbestämmelserna. Detta är i och för sig inget egentligt skäl mot att förbättra dem. Trots detta vill vi här lägga fram ett alternativt förslag. Det kan förefalla ha en annan inriktning, men så är det inte. Vi utgåri stället från att såväl naturvårdsverket som statsmakten önskar en förbättrad miljökontroll. Vi antar också att resurserna när det gäller bl. a. lagstiftningsåtgärder är relativt begränsade. Mot bakgrunden av dessa antaganden kan åtgärderna för att förbättra miljökontrollen inom ramen för miljöskyddslagen kanske göras i'ungefär följande ordning. 18. Det första steget — det utan vilket ingen märkbar förändring sker, hur stora ändringar man än gör i miljöskyddsavgiftsreglerna eller straffreg- lerna —- är att sätta fart på tillsynsmyndigheterna och att helt enkelt på ett effektivare sätt än hittills tvinga dessa att se till att gällande bestämmelser följs. Kravet i 38 paragrafen miljöskyddslagen att anmäla överträdelser har helt enkelt inte åtlytts i tillräcklig utsträckning. Utan en radikal ändring i
detta hänseende kommer det mesta att förbli som förut.
19. Det andra steget, som bör inledas omedelbart, innebär en lagändring som på ett pedagogiskt sätt förtydligar det som i och för sig redan torde vara gällande rätt. nämligen att tillsynsmyndighet är tvungen att genom förelägganden se till att miljöfarlig verksamhet omedelbart (obs) följer gällande bestämmelser. Det ska alltså göras klart i lagtext att ingen företagare har rätt att bedriva en verksamhet i strid mot miljöskyddslagen eller något villkor i tillstånden ellergamla diSpenser (jämför vad som har hänt och händer i fråga om ScanDust i Landskrona). På detta sätt ernår man en snabb och direktver- kande handläggning hos tillsynsmyndigheten, till skillnad mot en ordning där man lägger stark vikt vid att ta ut en miljöskyddsavgift. Vidare ernås en synnerligen effektiv och direkt verkande ekonomisk konsekvens för före- tagaren. Omedelbar anpassning till lagen eller också stänga verksamheten: det är ett annat företagarperspektiv än att med hjälp av advokater "processa" med naturvårdsverket om att betala det man sparat in genom att inte följa någon bestämmelse. Detta är också mera direkt i förhållande till det yttersta målet för miljökontrollen, att hålla nere belastningen på miljön. 20. Det tredje steget rör den sanering av villkor som tidigare berörts. Hur detta bäst utformas måste naturligtvis övervägas noggrannare än vad vi haft tid att göra. Förslaget är att införa en bestämmelse i miljöskyddsla- gen som gör det möjligt för tillsynsmyndighet att tillsynsvägen kräva åtgärder av företagaren rörande sådant, beträffande vilket det finns oklara villkor. Den rättskraft som ett tillstånd har ska alltså brytas, eller inte anses gälla, avseende sådana villkor som inte är så klara som miljöskydds- lagen egentligen förutsätter. Ett sådant föreläggande får mötas genom en ansökan från företagaren om att få tillståndet omprövat (inte preciserat) av tillståndsmyndighet. Att det inte kan bli fråga om precisering beror på att det blir mycket svårt att i efterhand tolka vad som bestämdes lång tid dessförinnan. Omprövningen ska naturligtvis ske med tillämpning av tillåtlighetsreglerna. Rättskraftsti- den för det nya villkoret bör inte bli längre än för tillståndets klara villkor. Rättsligt sett är detta en ganska drastisk typ av bestämmelse. Emellertid är situationen på miljöområdet drastisk. också den, på grund av proble- mens omfattning. Om en företagare har ett oklart villkor. och inte har överklagat detta tidigare, bör han miljöpolitiskt sett nu ha att bära konse- kvenserna därav, i de fall detta behövs för att förbättra miljökontrollen. 21. På det i 20. beskrivna sättet skulle en relativt snabb anpassning (= några år) kunna åstadkommas av sådana villkor som har betydelse från miljösynpunkt och som samtidigt är oklara. Först efter en sådan anpassning är det rimligt att överväga avkriminali- sering av överträdelser av villkor etc. Det är inte säkert att ens då avkri- minalisering kommer att visa sig lämplig. Det kommer bl.a. att bero på hur tillsynen då fungerar. 22. För att sedan återvända till utseendet hos reglerna om miljöskydd- savgift, så skulle i och för sig (observera denna förutsättning) en förändring i den riktning som naturvårdsverket föreslår leda till mera ändamålsenliga
och rimliga bestämmelser. Emellertid finns även i verkets förslag alltför många mjukheter. som tillsammans kommer att medföra stora tillämp- ningsproblem. Det finns knappt någon advokat som inte tar chansen att å sin klients vägnar utnyttja alla kringelkrokar som finns eller som kan uttolkas.
Exempelvis måste det klarläggas vad som menas med ringa fall, så att man inte helt enkelt både avkriminaliserar och lägger utanför avgiftssfären sådana villkor, som av ett eller annat skäl har bedömts vara nödvändiga för tillåtligheten samtidigt som de kan tyckas röra någon bagatellartad sida eller effekt av verksamheten. Ringa fall kan på sin höjd vara en ringa avvikelse från ett villkor, men inte en avvikelse från ett föga betydelsefullt villkor.
Vidare bör man vara mycket mera försiktig än enligt naturvårdsverkets förslag när det gäller att kunna minska avgiftens storlek. Verket har självt talat om automatik, och sådan är så viktig så att krav på millimeterrättvisa måste sättas åt sidan. Om inte detta är möjligt, bör miljöskyddsavgiften få förbli ett obetydligt sistahandsinstrument i miljökontrollen.
23. Sammanfattningsvis föreslår vi att man för närvarande inte lägger större vikt vid just sanktionsformens avgifter utan i stället sätter in lagstift- ningsresurserna på — att tvinga tillsynsmyndigheterna till en effektivare tillsyn än hittills; samt på — att modifiera lagtexten till miljöskyddslagen så. att där ska framgå att tillsynsmyndighet fortsättningsvis är skyldig att omedelbart stoppa den verksamhet, som inte bedrivs i enlighet med samtliga för verksamheten gällande villkor och andra bestämmelser i eller med stöd av miljöskyddsla- gen (möjligen med viss uppmjukning för sådan prövningspliktig verksam— het som inte är tillståndsprövad men där det är uppenbart att den bedrivs eller omedelbart kan bedrivas helt i enlighet med tillåtlighetsreglerna, även 4 paragrafen). Det är synnerligen troligt att förändringar eller klarlägganden i denna riktning kommer att vara överlägsna såväl sanktionsavgifter som straffbes- tämmelser när det gäller att åstadkomma ett lagenligt beteende. 24. Vidare föreslår vi att man redan nu förändrar bestämmelserna på ett sätt som är ägnat att snabbt precisera de villkor i nu gällande tillstånd som straffrättsligt sett är oklara. 25. Vad gäller det första förslaget i 23. ovan kunde 40 paragrafen miljö- skyddslagen ges ungefär följande lydelse (i det sammanhanget passar vi på att föreslå vissa skärpningar även i andra tillsynshänseenden än sådana, där överträdelser kan aktualisera straff eller miljöskyddsavgift): Om tillstånd inte givits enligt denna lag. skall tillsynsmyndighet meddela föreläggande om sådana försiktighetsmått eller förbud, som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. ] fall som inte är mycket brådskande skall föreläggandet ges först sedan det visat sig att snabb rättelse inte kan vinnas genom råd. Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.
Om tillståndshavare åsidosätter villkor som angetts i tillståndsbeslutet, skall tillsynsmyndighet omedelbart förelägga honom att inställa verksam- heten eller så begränsa verksamheten så att villkoret uppfylls. Tillsyns- myndigheten får förordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad.
Vad som föreskrivs i tredje stycket om åsidosättande. av villkor skall även gälla bedrivande av verksamhet utan nödvändigt tillstånd enligt mil- jöskyddslagen. dock att tillsynsmyndigheten här får medge viss kort an- ståndstid före upphörandet av verksamheten, om företagaren omedelbart ansöker om tillståndsprövning samt utan dröjsmål vidtar sådana försiktigh- etsmätt som kan antas vara tillräckliga enligt denna lag.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf skall tillsynsmyndigheten sätta ut vite, om det inte finns mycket starka skäl däremot.
Vissa redaktionella ändringar kan behövas i närliggande lagrum.
Sveriges kemiska industrikontor: SAMMANFATTNING
Kemikontoret avvisar bestämt naturvårdsverkets förslag om skärpning av sanktionssystemet med miljöskyddsavgifter. Frågan om en automatisk och blint slående miljöskyddsavgift är inte ny. Den diskuterades nämligen redan när det nuvarande systemet med miljöskyddsavgifter infördes år 1981. Även vid det tillfället framfördes kraftig kritik från näringslivet, bl 3 från Industriförbundet och Kemikontoret. Statsmakterna tillbakavisade då tanken på ett mera onyanserat påföljdssystem och beslutade att miljös- kyddsavgifter skulle kunna utgå endast under vissa förutsättningar, nämli- gen att överträdelsen skall ha medfört ekonomisk fördel samt risk för betydande störning i omgivningen. Kemikontoret anser att det inte förelig- ger några skäl för en ändrad inställning. Inte heller har naturvårdsverket övertygande kunnat visa på konkreta fall som motiverar en så hård skärp- ning av påföljdssystcmet.
Kemikontoret har däremot inte några erinringar mot naturvårdsverkets förslag till avkriminalisering i miljöskyddslagen. Betydelsen härav är dock begränsad mot bakgrund av att de mera kvalificerade överträdelsema numera är straffsanktionerade i brottsbalken.
Kemikontoret anser att statsmakterna i stället för att onyanserat skärpa påföljdssystemet bör ändra en bestämmelse i miljöskyddslagen som berör tillsynsmyndigheternas befogenheter. En tillsynsmyndighet bör få-möjlig- het att utan dröjsmål vid behov ingripa och medge en temporär avvikelse från tex ett villkor i ett tillståndsbeslut.
T ex skulle ett företag som får problem att hålla ett villkor i ett tillstånds- beslut omedelbart kunna vända sig till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyn- digheten skulle i sin tur, om den finner att tillräckliga skäl föreligger, utan omgång kunna medge att företaget tillfälligt får avvika från villkoret. Givetvis kan tillsynsmyndigheten vid sin prövning också finna att någon avvikelse inte bör medges. Tillsynsmyndighetens beslut bör kunna över- klagas både av företaget och den som företräder motstående intressen om beslutet gått någon av dem emot.
Förslaget har flera fördelar jämfört med naturvårdsverkets förslag. De
ofta goda och öppna kontakterna mellan företag och tillsynsmyndigheter rubbas inte. Vidare får tillsynsmyndigheterna ytterligare en "inkörsport” för tillsynen. Resurser behöver inte tas i anspråk vid koncessionsnämnden om tillsynsmyndigheten kan klara ut problemen. Dessutom kan företagen få ett snabbare besked, eftersom handläggningstiderna i allmänhet torde vara kortare vid tillsynsmyndigheterna än vid koncessionsnämnden för miljöskydd. Förslaget skulle också innebära att sk fortgående överträ- delser kan undvikas elleri varje fall avsevärt begränsas. — — ——
Är ändringarna motiverade? Kemikontoret har inte några erinringar mot förslaget att avkriminalisera några av de i dag straffbara överträdelsema i miljöskyddslagen. Betydel- sen härav är dock begränsad mot bakgrund av att de mera kvalificerade överträdelsema numera är straffsanktionerade i brottsbalken.
En annan fråga är om naturvårdsverkets förslag angående skärpning av sanktionssystemet med miljöskyddsavgifter är motiverat.
Det brukar anses åvila den som vill ha en förändring av gällande rätt att visa att ändringen är motiverad. Det kravet har naturvårdsverket inte uppfyllt. I naturvårdsverkets framställning på närmare 50 sidor till rege— ringen finns knappast några konkreta exempel som ger övertygande stöd för verkets uppfattning att överträdelsema av tillstånd, förbud, villkor eller föreskrifter är så vanliga att en skärpning av påföljdssystemet är moti— verad.
En kontakt med flera av landets länsstyrelser ger tvärtom stöd för Kemikontorets uppfattning att en klar majoritet av de som bedriver för- prövningspliktig miljöfarlig verksamhet verkligen anstränger sig för att leva upp till de krav som samhället genom tillstånds- och tillsynsmyndighe- terna ställer på dem och att företagen i allmänhet lyckas i sina ansträng- ningar.
I detta sammanhang kan även förtjäna framhållas. att en pådrivande faktor i företagens miljöansträngningar är betydelsen av goda relationer till befolkningen på den ort till vilken en sk miljöstörande industri är lokali- serad. Allt fler företag torde vara medvetna om. att ett aktivt och verk- ningsfullt engagemang i miljöskyddsarbetet är en väsentlig förutsättning för sådana goda relationer till den närmaste omgivningen.
Givetvis kan inte förnekas att det inträffar överträdelser även om de är klart färre än vad naturvårdsverket vill göra gällande för att motivera en skärpning av påföljdssystemet. Flera orsaker kan ligga bakom överträdel- serna.
Kemikontoret har naturligtvis inte något att invända mot att samhället straffar den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot miljöskyddsla- gen och därmed får ekonomisk fördel av brottet. Det är inte heller särskilt anmärkningsvärt att samhället genom sanktionssystemet vill eliminera den ekonomiska fördel som en fysisk eller juridisk person har haft av ett brott som har orsakat betydande störning i omgivningen även om kostnaden ofta kvarstår för att klara det villkor eller liknande som har överträtts, tex att anskaffa, installera och driva en reningsanläggning. I detta sammanhang bör man också ha i minnet att företaget numera kan komma att få utge
skadestånd enligt den nya miljöskadelagen (1986: 225).
Bakom flertalet överträdelser torde emellertid inte ligga syftet att till- skansa sig en ekonomisk fördel. Betydligt mera vanligt är att överträdelsen bottnar i att det har visat sig inte vara tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att uppfylla det uppställda villkoret. I detta sammanhang bör påpe- kas att överträdelsen inte sällan "upptäcks" genom att företaget vänder sig till tillsynsmyndigheten och berättar om det inträffade för att få råd. Förhållandet kan också bli känt genom att företaget vänder sig till till- ståndsmyndigheten för att få det överträdda villkoretjusterat. Det är alltså vanligt att det är det företag som t ex överträder ett villkor som tar kontakt med myndigheterna för att få hjälp.
Det förtjänar också att nämnas att det inte heller är ovanligt att företaget mer eller mindre "tvingas" fortsätta överträdelsen fram till dess tillsyns- myndigheten har hunnit ompröva det aktuella villkoret. Handläggningsti- den hos tillståndsmyndigheten kan nämligen vara lång. Enligt Kemikon- toret är det i den situationen knappast realistiskt att begära att företaget skall upphöra med överträdelsen genom att stoppa eller avsevärt begränsa produktionen. En sådan åtgärd skulle nämligen kunna medföra sådana negativa reaktioner hos kunderna att företaget kan tvingas till friställningar eller företagets fortlevnad t o m äventyras. I stället bör överträdelsen av ett villkor eller liknande bringas att upphöra genom att företaget utan omgång får det "felsatta" villkoret justerat.
Naturvårdsverket konstaterar att ”överutsläpp detinitionsmässigt är till skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den". Gentemot detta uttalande kan anföras att de emissionsbegränsningar som åstadkommits sedan miljöskyddslagen kom till har varit så långtgående att ett nu gällande emissionsvillkor ofta avser en nivå långt under den där en miljöstörning kan befaras. Den gräns som ett sådant villkor anger är då snarast satt i enlighet med Immissionssakkunnigas uttalande "att i varje fall onödiga immissioner inte bör tolereras" (SOU 1966: 65, 5211). Koneessionsnämn- den har i dessa fall föreskrivit och företagen i sin tur accepterat att en så låg immissionsnivå som möjligt skall eftersträvas inom ramen för skäliga kost- nader. Det ligger för övrigt i företagets intresse att dels efterkomma omgiv- ningens önskemål om att slippa onödiga miljöstörningar. dels skapa utrym- me för sådana utbyggnader av verksamheten vilka i varje fall i inlednings- skedet inte kan komma till stånd utan att den sammanlagda immissionen — den icke onödiga immissionen enligt Immissionssakkunnigas betraktelse- sätt — ökar något.
Ett avgiftssystem åtföljs uppenbarligen av anspråk på mer omfattande och därmed kostnadskrävande utsläppskontroll. I de många fall fastställda emissionsnivåer ligger väl under den nivå där störning kan befaras kommer merkostnaderna inte att vara till någon nytta. Tvärtom tar de resurser från mer angelägna uppgifter.
Även när överträdelsen har orsakats av en olyckshändelse kan den som utövar den miljöfarliga verksamheten enligt nuvarande bestämmelser åläg- gas att utge en miljöskyddsavgift, nämligen om utövaren haft en ekono- misk fördel av överträdelsen och den medfört risk för betydande störning i omgivningen.
Kemikontoret har svårt att godta redan gällande rätt. eftersom utövaren av den miljöfarliga verksamheten i praktiken knappast kan påverka situa- tionen när överträdelsen bottnar i en olyckshändelse eller ett villkor som visat sig inte vara tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att uppfylla.
Sanktionssystemet är än mer svårt att godta, om naturvårdsverkets förslag skulle genomföras. Förslaget harju de orimliga konsekvenserna att den som överträder ett villkor t ex på grund av en olyckshändelse eller för att villkoret inte är tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att uppfylla, kan drabbas av en miljöskyddsavgift, och detta trots att överträdelsen av villkoret inte orsakat betydande risk för störning i omgivningen. Inte heller behöver naturvårdsverket enligt förslaget visa att utövaren har haft någon ekonomisk fördel av överträdelsen. Kemikontoret kan inte godta ett så automatiskt och blint slående sanktionssystem.
Att naturvårdsverkets förslag till skärpningar av miljöskyddsavgiften är orimligt ur rättssäkerhetssynpunkt framgår också vid en jämförelse med den ekonomiska sanktionen företagsböter, som införs i brottsbalken den ljuli 1986.
Företagsboten som i likhet med miljöskyddsavgiften kan utkrävas av en juridisk person innehåller nämligen flera begränsande omständigheter som måste vara uppfyllda för att någon skall kunna åläggas att utge dylika böter. Bla skall ett brott ha begåtts. Vidare skall brottsligheten ha innebu- rit ett grovt åsidosättande av särskilda skyldigheter som åvilar företagaren. Dessutom skall visas att företagaren inte har gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga brottsligheten.
Sådana för rättsäkerheten betydelsefulla begränsningar vill alltså natur- . vårdsverket se avskaffade när verket föreslår att det i fortsättningen vid utkrävande av miljöskyddsavgift inte skall behöva visa att överträdelsen medfört ekonomiska fördelar och betydande risk för störning i omgivning- en.
I sammanhanget vill Kemikontoret också peka på vad som anfördes i förarbetena till ändringarna i miljöskyddslagen när miljöskyddsavgiften infördes (jfr prop 1980/81 : 92). Redan då diskuterades nämligen frågan om en ytterligt hård och automatiskt verkande miljöskyddsavgift. Föredragan- de statsrådet underströk att grundprincipen vid miljöskyddsavgiftens ut- formning bör vara att en avgift skall tas ut bara i sådana fall då en överträdelse enligt miljöskyddslagen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten, eftersom avgiftens syfte är att eliminera ekonomiska fördelar av överträdelsen.
Han framhöll vidare att det var nödvändigt att införa ytterligare en begränsning av det avgiftsbelagda området utöver avgränsningen om eko- nomisk fördel. Föredraganden pekade på att det från miljöskyddssynpunkt var mest angeläget att en miljöskyddsavgift togs ut för överträdelser som orsakade miljöstörningar. Andra gärningar, som för övrigt mera sällan medför några ekonomiska fördelar. borde undantas från miljöskyddsavgif- ten.
Miljöskyddsavgiften borde alltså enligt föredragande statsrådet förbe- hållas gärningar som orsakat störningar i miljön. Men inte ens alla sådana gärningar borde beläggas med miljöskyddsavgift. Flera skäl anfördes för
denna ståndpunkt. I många fall kunde det med hänsyn till det sätt på vilket föreskrifterna i tillståndsbeslut var utformade vara svårt att avgöra i vilken omfattning otillåtna utsläpp skett. Därtill kom att mät- och kontrollmöjligh- eterna inte alltid var av tillfredsställande kvalitet. Miljöskyddsavgift borde därför enligt föredraganden bara tas ut i de fall då det var helt klart att verksamheten inte var tillåten.
Men även i sådana fall kunde ett otillåtet utsläpp av ett ämne ibland anses vara mindre allvarligt för miljön enligt föredraganden. De i ett tillståndsbeslut medgivna utsläppen av ämnet kunde nämligen vara stora i förhållande till den extra belastning på miljön som det otillåtna utsläppet orsakat. även om överträdelsen i och för sig inte var bagatellartad utan borde föranleda ett traditionellt straff.
Mot den angivna bakgrunden förordade föredragande statsrådet att mil- jöskyddsavgiften skulle åläggas endast för överträdelser som utöver eko- nomisk fördel även har medfört betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning.
Lagrådet hade inte några invändningar mot förslaget i den här delen (se 5. 453). Förslaget godtogs också av regeringen och riksdagen (prop 1980/81 : 92. JoU 1980/81 : 21. rskr 1980/81: 273).
Kemikontoret anser att de skäl som låg till grund för begränsningen av miljöskyddsavgiften år 1981 gäller med samma styrka även i dag.
Till detta bör läggas att ett rekvisitlöst avgiftssystem som naturvårdsver- kets förslag drabbar koncessionsnämnden med en merbelastning eftersom antalet ärenden om miljöskyddsavgift kan komma att öka. Detta torde bli till förfång för nämndens viktigaste uppgift, som är frågan om tillstånd.
Dessutom kan företagens i dag goda och öppna kontakter med tillsyns- myndigheterna komma att äventyras genom det föreslagna systemet med miljöskyddsavgifter.
En besvärande principiell olägenhet med ett system av miljöskyddsav- gifter är att detta får karaktären av retroaktiv lagstiftning. Avgifterna skall tillämpas på omständigheter som fastställts under förfluten tid och under förhållanden som påtagligt kan skilja sig från de nu rådande. Kemikontorets avslutande synpunkter En utgångspunkt i samband med att överträdelse av villkori ett tillstånds- beslut sker måste vara att rättelse i första hand skall vinnas. Omsorgen om miljön måste alltså gå före omsorgen om avgiften. Det gäller självfallet i första hand de insatser som görs av företaget som bedriver den miljöfarliga verksamheten. men också tillsynsmyndighetens agerande. Väljer man det föreslagna avgiftssystemet kan resultatet bli negativt för miljön.
Kemikontoret har pekat på att naturvårdsverkets förslag att införa en automatiskt och blint slående. höjd miljöskyddsavgift inte är nytt. Ett liknande förslag var föremål för behandling är 1981. Riksdagen stannade då med regeringens. lagrådets och flertalet remissinstansers stöd för ett mera nyanserat påföljdssystem än det naturvårdsverket nu föreslagit. De skäl som då anfördes för att miljöskyddsavgiften skulle omgärdas av vissa begränsande rekvisit gäller enligt kemikontoret med samma styrka i dag. Naturvårdsverket har i sin framställning till regeringen inte heller överty- gande kunnat visa på konkreta fall där verkets föreslagna skärpning av
påföljdssystemet hade varit att föredra. Naturvårdsverkets förslag till änd- ringar i miljöskyddslagen bör alltså avvisas.
Kemikontoret anser att tillsynsmyndigheterna i stället bör få möjlighet att vid behov medge ett temporärt avsteg från ett villkor i ett tillståndsbes- lut.
Tex skulle ett företag som får problem att hålla ett villkor i ett tillstånds- beslut omedelbart kunna vända sig till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyn- digheten skulle i sin tur. om den finner att tillräckliga skäl föreligger, utan omgång kunna medge att företaget tillfälligt får avvika från villkoret. Givetvis kan tillsynsmyndigheten vid sin prövning också finna att någon avvikelse inte bör medges. Tillsynsmyndighetens beslut bör kunna över- klagas både av företaget och den som företräder motstående intressen om beslutet gått någon av dem emot.
Förslaget har flera fördelar jämfört med naturvårdsverkets förslag. De ofta goda och öppna kontakterna mellan företag och tillsynsmyndigheter rubbas inte. Vidare får tillsynsmyndigheterna ytterligare en "inkörsport" för tillsynen. Resurser behöver inte tas i anspråk vid koncessionsnämnden om tillsynsmyndigheten kan klara ut problemen. Dessutom kan företagen få ett snabbare besked, eftersom handläggningstiderna i allmänhet torde vara kortare vid tillsynmyndigheterna än vid koncessionsnämnden för miljöskydd. Förslaget skulle också innebära att sk fortgående överträ- delser kan undvikas eller i varje fall avsevärt begränsas.
Kemikontoret föreslår mot denna bakgrund att 405 andra stycket ML ändras så att det i fortsättningen framgår att tillståndsbeslut enligt miljös- kyddslagen inte hindrar en tillsynsmyndighet att tillfälligt ändra ett villkor när ändringen är påkallad av en omständighet som har inträffat efter det ursprungliga villkorets bestämmande. Av 485 ML framgår att ett sådant beslut skulle kunna överklagas.
Vid sidan av tillsynsmyndighetens möjligheter att vid behov snabbt ingripa och tillfälligt ändra ett villkor eller liknande bör enligt Kemikontor- ets mening tillståndsmyndigheten alltså även i fortsättningen enligt 27å ML efter ansökan av tillståndshavaren få upphäva eller mildra villkor i ett tillståndsbeslut. Så bör kunna ske om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständighet som inte förutsågs när tillståndet meddelades.
1 Förslag till
Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)| dels att 1. 8, 10, 40, 43, 44 a, 45 och 52 55 skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 39 a, 41 a och 64 åå, samt närmast före 645 en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Denna lag är tillämplig på
Föreslagen lydelse
153
1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- drag, sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark. av vattendrag, sjö eller annat vat- tenområde eller av grundvatten,
3. användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö- ra störning för omgivningen genom luftförorening. buller. skakning. ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.
Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (197121154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller r'n- verkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning, varom särskil- da bestämmelser gäller.
Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller be- träffande elektriska ach magne- tiska verkningar av en elektrisk an— läggning, varom särskilda bestäm- melser gäller.
Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.
8.5
Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrätt- ning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avloppsvatten.
' Lagen omtryckt 19812420. 2 Senaste lydelse 1984: 912.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Bestämmelserna i första stycket gäller även utsläppande av av- loppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anlägg- ning så att nrark eller grundvatten kan förorenas.
105
Regeringen får meddela föreskrifter om att 1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas. 2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp- pas ut,
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får Släppas ut eller läggas upp så att vattendrag. sjö eller annat vattenområde kan förorenas.
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp så att mark. vattendrag. sjö eller annat vattenområde eller grundvat- ten kan förorenas,
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.
39a_6
Tillsynsmyndigheten skall. om det behövs. med stöd av 43 55 andra stycket förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att fullgöra sin undersök):ingsskyldighet enligt ett särskilt kontrollprogram.
405
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så— dant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för att la- gens bestämmelser skall efterlevas. ] brådskande fall eller när det i öv- rigt finns särskilda skäl får föreläg- gandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rät- telse inte kan vinnas genom råd.
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så- dant försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestäm- melser skall efterlevas. I bråds- kande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först se- dan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.
Nuvarande lydelse
Om en tillståndshavarc åsidosät- ter villkor som angivits i tillstånds- beslutet, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans be- kostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
Föreslagen lydelse
Om en tillståndshavarc åsidosät- ter villkor som angivits i tillstånds- beslutet, fär en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.
4la5
Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett föreläg- gande enligt 40 $$första stycket eller om han åsidosätter villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut eller förbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 409 andra stycket eller 415, får tillsynsmyn- digheten förordna om rättelse på hans bekostnad. Om det finns för- utsättningar för etr föreläggande enligt 405första stycketfår ett så- dantförordnande ges utan attföre- läggande har meddelats, om till- synsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rät- telse bör ske utan dröjsmål.
43%
Kan verksamheten vid en anlägg- ning befaras vara miljöfarlig, är in- nehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen.
Om verksamheten vid en anlägg- ning kan befaras vara miljöfarlig. är innehavaren skyldig att lämna till- synsmyndigheten behövliga upplys- ningar om anläggningen. Tillsyns- myndigheten får förelägga inneha- varen att lämna sådana upplys- ningar.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga un- dersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.
Det åligger den som utövar verk- samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten fast- ställer.
Det åligger den som utövar verk- samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra meningen med be- lopp som tillsynsmyndigheten fast- ställer.
Nuvarande lydelse
1 beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vitc.
Föreslagen lydelse
1 beslut om föreläggande enligt första och andra styckena får till- synsmyndigheten sätta ut vite.
44.154
Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Tillsyn av sådan miljöfarlig verk- samhet som utövas av försvars- makten får dock inte utövas av mil- jö- och hälsoskyddsnämnden enligt första stycket.
45 55 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 & eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 % tredje
stycket,
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 105,
3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av Saå andra stycket, 17.6. 18.6 första stycket, 19—21 &, 21 a 5 andra stycket. 23—25, 27 %. 29 å andra stycket eller 41 ä,
4. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 435 första stycket eller i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen läm- nar vederbörande myndighet orik- tiga uppgifter rörande ett förhål- lande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för till- synen.
1 ringa fall döms inte till ansvar.
4 Senaste lydelse 1983: 296. 5 Senaste lydelse 1984: 912.
3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av Sää andra stycket, 185 första stycket, 19—215, 21 aå andra stycket, 23—25, 27 5. 295 andra stycket eller 41 s',
4. underlåter att iaktta föreläg- gande som har meddelats med stöd av 43 5 första stycket eller andra stycketförsta meningen,
5. iansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö- rande rnyndighet oriktigt: uppgifter rörande ett förhållande av betydel- se för prövning av en fråga om till- stånd eller för tillsynen.
Om ett vitesföreläggande har överträtts döms inte till ansvar en- ligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan
ådömas enligt brottsbalken.
525
En särskild avgift (miljöskydds- avgift) skall utgå, om en föreskrift som avses i 455 första stycket 1—3 har överträtts och överträdelsen har medfört dels ekonomiska förde- lar för den som utövar den miljöfar- liga verksamheten, dels betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar.
Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.
En särskild avgift (miljöskydds- avgift) skall utgå, om en föreskrift som avses i 45,5 första stycket 1—3 har överträtts och överträdelsen har medfört betydande ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten.
Miljöskyddet i totalförsvaret
645
Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen får regering- en meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från denna lag.
1. Denna lag träderi kraft den 1julil987.
2. I fråga om överträdelser som har skett före ikraftträdandet gäller 45 & första stycket 4 och 525 i sin äldre lydelse.
2 Förslag till
Lag om ändring i väglagen (19711948)
Härigenom föreskrivs att 15 och 16 åå väglagen (l971:948') skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 s' För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.
l arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö- randet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla de upp- gifter som i övrigt behövs för att genomföra företaget.
] arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö- randet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla en mil- jökonsekrrensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra företaget.
En miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla en redovisning av de förväntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåt- gärder eller andra försiktig/tets- mått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.
I6 52
Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets ut- formnng i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsent- ligt intresse i saken.
Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets ut- formning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsent- ligt intresse i saken. Samråd skall alltid ske med de naturvårdsmyn- digheter som berörs.
Förförandet enligt första stycket får efter omständigheterna förenklas i fråga om en arbetsplan för väg, som enligt detaljplan skall ingå i allmän plats eller som är förutsatt i områdesbestämmelser.
Avser arbetsplan endast ombyggnad av väg, får förfarandet enligt första stycket efter omständigheterna förenklas med iakttagande av att ägare till en fastighet, av vilken mark skall tas i anspråk, alltid skall beredas tillfälle att yttra sig. Detta skall även tillämpas på en arbetsplan som innefattar endast ändring av planen för ett vägbyggnadsföretag som ännu ej är färdig- ställt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.
1 Med nuvarande lydelse avses den i prop. 85/86: 118 föreslagna lydelsen. 2 Med nuvarande lydelse avses den i prop. 85/86: 118 föreslagna lydelsen. 189
Lagrådet
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987-03-18
Närvarande: f. d. justiteårdet Hult,justitierådet Erik Nyman. regeringsrå- det Dahlman.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1987 har rcgering- en på hemställan av statsrådet Dahl beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om ändring i miljöskyddslagen (19691387).
2. lag om ändring i väglagen (l97l : 948). Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Kerstin Frideen.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen
39 a och 45 55
I 39 a & föreskrivs att en tillsynsmyndighet, om det behövs, skall med stöd av 43 å andra stycket förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att fullgöra sin undersökningsskyldighet enligt ett särskilt kontrollprogram. Genom stadgandet understryks sålunda vikten av att sådan verksamhet blir föremål för undersökning och kontroll i den utsträckning som erfordras från miljöskyddssynpunkt. I linje härmed bör också befogenheten för en tillsynsmyndighet att meddela föreläggande av det slag som avses i para- grafen följa direkt av denna i stället för att framgå av en hänvisning till 43 5. Om detta alternativ väljs. skall i 45 & första stycket 4 hänvisning, förutom till 43 &, ske till 39'a &.
Med beaktande av det anförda kan 39 aå och 45 & första stycket 4 förslagsvis ges följande lydelse.
39 a &:
"En tillsynsmyndighet skall. om det behövs, förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att undersöka och kontrollera verksamheten och dess verkningar enligt ett särskilt kontrollprogram."
45 5 första stycket 4:
"underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 39 a 5 eller 43 & första stycket eller andra stycket första meningen.”
64 &
Enligt denna paragraf i förslaget får regeringen, om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen. meddela särskilda föreskrifter för total- försvaret med avvikelse från miljöskyddslagen.
Som framhålls i specialmotiveringen innehåller paragrafen ett bemyndi- gande för regeringen enligt 8 kap. 7 & regeringsformen. Det må med anled- ning härav erinras om ett uttalande i propositionen (1973:90 s. 209) med förslag till ny regeringsform. Enligt uttalandet borde, när fråga var om föreskrifter som kunde beröra mera väsentliga medborgarintressen, riks- dagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra srg.
Miljöskyddet är otvivelaktigt ett mycket väsentligt medborgarintresse. Med hänsyn härtill bör det bemyndigande som riksdagen föreslås ge rege- ringen preciseras mer än som har skett i förevarande paragraf. Enligt lagrådets mening bör av lagtexten framgå, att bemyndigandet får utnyttjas av regeringen endast under tid då det råder om än inte krig eller krigsfara så i varje fall särskilda förhållanden, som kräver en höjd försvarsbered- skap. De avvikelser som regeringen föreskriver från lagen i fråga om totalförsvaret bör vidare avse en förstärkning av försvarsberedskapcn och de bör vara nödvändiga för detta ändamål.
Lagrådet förordar, att paragrafen ges följande lydelse: "Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag.”
Förslaget till lag om ändring i väglagen
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Innehållsförteckning Prop_
Propositionens huvudsakliga innehåll ......................... 1 1986/871 135 Propositionens lagförslag .................................... 2 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1987 . 8 1 Inledning ................................................ 8 2 Allmän motivering ....................................... 9 9 2
2.1 Allmänna utgångspunkter .............................. 2.2 Förorening av mark och grundvatten .................... 1 2.3 Tillsynsmyndigheternas befogenheter i fråga om icke till- ståndsgiven verksamhet m.m. ......................... 14 2.4 Vägar och gator m.m. ................................. 17 2.5 Kontrollprogram ..................................... 21 2.6 Påföljdssystemet ..................................... 24 3 Upprättade lagsförslag .................................... 29 4 Specialmotivering ........................................ 30 4.1 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387) . 30 4.2 Förslaget till lag om ändringi väglagen .................. 38 5 Hemställan .............................................. 39 6 Beslut .................................................. 39
Bilaga 1 Miljöskyddsutredningens sammanfattning av betänkan-
det (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd Il ............. 40 Bilaga 2 Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (Ds Jo
1983: 1) Förorening av mark och grundvatten ........ 43 Bilaga 3 Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (SOU
1983: 20) Bättre miljöskydd ll ...................... 45 Bilaga 4 Sammanställning av remissyttranden över miljöskydds-
utredningens betänkande (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten ............................ 49 Bilaga 5 Sammanställning av remissyttranden över miljöskydds-
utredningens betänkande (SOU 1983:20) Bättre miljö-
skydd lI ......................................... 59 Bilaga 6 Naturvårdsverkets lagförslag ...................... 93 Bilaga7 Sammanställning av remissyttranden över naturvårds-
verkets förslag ................................... 97 Bilaga 8 De remitterade förslagen .......................... 184 Bilaga 9 Lagrådets yttrande ............................... 190
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 192