om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m.

2¶Regeringens proposition

EI =

1986/87: 135

om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387) Prop

m.m. 1986/87:135

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i

bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 19 mars 1987.

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Birgitta Dahl

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i miljöskyddslagen (1969: 387) i syfte att stärka miljöintressena och förenkla hanteringen av miljöskyddsärenden. Förslagen innebär bl. a. att tillsynsmyndigheternas befogenheter

att besluta om förbud och förelägganden i fråga om icke tillståndsgiven

verksamhet utvidgas. Förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall utgå ändras i syfte att lätta naturvårdsverkets bevisbörda. Vidare förstärks miljöskyddsintressena i samband med byggande av allmän väg genom införande av krav på miljökonsekvensbeskrivning i väglagstiftningen.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1987.

I Riksdagen 1986/87.1 saml Nr 135

Propositionens lagförslag

1986/87: 135

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)! dels att 1, 8, 10, 40. 43, 44a, 45 och 52 §§ skall ha följande lydelse, dels avt det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 39 a. 41 åa och 64 §§,

samt närmast före 64 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18?

Denna lag är tillämplig på

1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,

2. användning av mark, byggnad 2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest elier anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- kan medföra förorening av maurk,

drag, sjö eller annat vattenområde, av vattendrag, sjö eller annat vat-

tenområde eller av grundvatten,

3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Lagen är icke tillämplig på sådant Lagen är icke tillämplig på sådant

utsläppande av avfall som avses I utsläppande av avfall som avses i lagen (1971:1154) om förbud mot lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på dumpning av avfall i vatten eller på

störning i radiomottagningsapparat. störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller in- om joniserande strålning eller be-

verkan av elektrisk ström från träffande elektriska och magne-

elektrisk anläggning, varom särskil- tiska verkningar av en elektrisk an-

da bestämmelser gäller. läggning, varom särskilda bestäm-

melser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

85 Är det av särskild betydelse från Är det av särskild betydelse från

naturvårdssynpunkt = eller = eljest naturvårdssynpunkt = eller = eljest med hänsyn till allmänt intresse, med hänsyn till allmänt intresse,

kan regeringen med avseende på kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt ut- viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten. fast släppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark, byggnad ämne eller gas från mark, byggnad

| Lagen omtryckt 1981: 420. > Senaste lydelse 1984: 912. [ES

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop.

1986/87: 135

eller anläggning i vattendrag, sjö el- eller anläggning i vattendrag, sjö el-

ler annat vattenområde. om det kan ler annat vattenområde eller så att ske utan oskäligt intrång för inneha- mark eller grundvatten kan förore-

vare av fabrik eller inrättning som nas, om det kan ske utan oskäligt anlagts innan beslutet meddelats el- intrång för innehavare av fabrik eller för kommun eller annan som ler inrättning som anlagts innan be-

dessförinnan börjat avleda avlopps- slutet meddelats eller för kommun

vatten. eller annan som dessförinnan börjat

avleda avloppsvatten.

108 Regeringen får meddela föreskrifter om att

1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,

2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släppas ut,

3. fast avfall eller annat fast ämne 3. fast avfall eller annat fast ämne

inte får släppas ut eller läggas upp inte får släppas ut eller läggas upp

så att vattendrag, sjö eller annat så att mark, vattendrag, sjö eller vattenområde kan förorenas, annat vattenområde eller grundvat-

ten kan förorenas,

4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt

utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

39a§

En tillsyvnsmyndighet skall, om

det behövs, med stöd av 43 § andra

stycket meddela föreläggande om

undersökning och kontroll av miljö-

farlig verksamhet och dess verk-

ningar enligt ett särskilt kontroll-

program.

40§ Om tillstånd inte har givits enligt Om tillstånd inte har givits enligt

denna lag, får en tillsynsmyndighet denna lag, får en tillsynsmyndighet

meddela eu föreläggande om så- meddela ett föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud dant försiktighetsmått eller förbud

som uppenbart behövs för att la- som behövs för att lagens bestämgens bestämmelser skall efterlevas. melser skall efterlevas. I bråds- I brådskande fall eller när det i öv- kande fall eller när det i övrigt finns

rigt finns särskilda skäl får föreläg- särskilda skäl får föreläggandet ges

gandet ges omedelbart och 1 andra omedelbart och i andra fall först sefall först sedan det visat sig att rät- dan det visat sig att rättelse inte kan telse inte kan vinnas genom råd. vinnas genom råd.

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från

att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse Prop.

1986/87: 135 Om en tillståndshavare åsidosät- Om en tillständshavare åsidosätter villkor som angivits i tillstånds- ter villkor som angivits i tillståndsbeslutet, får en tillsynsmyndighet beslutet, får en tillsynsmyndighet

förordna om rättelse på hans be- förelägga honom att vidra rättelse.

kostnad eller förelägga honom att

själv vidtaga rättelse. I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

41a§

Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett föreläggande enligt 40 § första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut eller bryter mot förbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd uv 408 andra stycket eller 418, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsätt-

ningar att meddela ett föreläggan-

de enligt 40 § första stycket, får ett

sådant förordnande ges utan att fö-

reläggande har meddelats, om en tillsynsmyndighet med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av

andra särskilda skäl finner att rät-

telse bör ske utan dröjsmål.

43§

Kan verksamheten vid en anlägg- Om verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är in- ning kan befaras vara miljöfarlig, är nehavaren skyldig att på begäran innehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga lämna en tillsynsmyndighet behövupplysningar om anläggningen. liga upplysningar om anläggningen.

En tillsyvnsmyndighet får förelägga innehavaren att lämna sådana upplysningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet

kan i stället. om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning

skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verk- Det åligger den som utövar verk-

samheten att ersätta kostnad för samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp stycket andra meningen med be-

som = tililsynsmyndigheten = fast- lopp som tillsynsmyndigheten fast-

ställer. ställer.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop.

1986/87: 135

I beslut om föreläggande enligt I beslut om förelåggande enligt

andra stycket får tillsynsmyndighet första och andra styckena får en utsätta vite. tillsynsmyndighet sätta ut vite.

44a§”

Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker

sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla

även miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Tillsyn av sådan miljöfarlig verk-

samhet som utövas av försvars-

makten får inte utövas av miljö-

och hälsoskyddsnämnden.

45855 Till böter eler fängelse i högst två år döms den som med uppsät eller av oaktsamhet

I. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 28 tredje stycket,

2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med

stöd av 108,

3. åsidosätter villkor eller före- 3. åsidosätter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av skrifter som meddelats med stöd av 8a§ andra stycket, /7§, 18§ första 8a§ andra stycket. 188 första

stycket, 19—21 §, 2la & andra stycket. 19-218, 2ta$ andra stycket, 23—25, 27 §, 29 § andra stycket, 23-25. 27§, 298 andra stycket eller 41 §, stycket eller 41§,

4. underlåter att fullgöra vad som 4. underlåter att iaktta föreläg-

åligger honom enligt 438 första gande som har meddelats med stöd stycket eller i ansökan eller annan av 438 första stycket eller andra handling som avges enligt denna stycket första meningen, lag eller enligt föreskrift som har 5. i ansökan eller annan handling meddelats med stöd av lagen läm- som avges enligt denna lag eller nar vederbörande myndighet orik- enligt föreskrift som har meddelats tiga uppgifter rörande ett förhål- med stöd av lagen lämnar vederbölande av betydelse för prövning av rande myndighet oriktiga uppgifter en fråga om tillstånd eller för till- rörande ett förhållande av betydel- SVANEN. se för prövning av en fråga om till-

stånd eller för tillsynen.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Om ett vitesföreläggande har

överträtts, döms inte till ansvar en-

ligt första stycket för gärning som

omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan

ådömas enligt brottsbalken.

+ Senaste lydelse 1983: 296. " Senaste lydelse 1984: 912. un

Nuvarande Iyvdelse Föreslagen lydelse Prop.

1986/87: 135

52§

En särskild avgift (miljöskydds- En särskild avgift (miljöskydds-

avgift) skall utgå, om en föreskrift avgift) skall utgå, om en föreskrift

som avses I 45 § första stycket 1—3 som avses 1458 första stycket 1-3 har överträtts och överträdelsen har överträtts och överträdelsen har medfört dels ekonomiska förde- har medfört betydande ekonomiska lar för den som utövar den miljöfar- fördelar för den som utövar den liga verksamheten. dels betydande miljöfarliga verksamheten. störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar.

Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

Miljöskyddet i totalförsvaret

64§

Regeringen får, i den utsträck-

ning det på grund av rådande sär-

skilda förhållanden är nödvändigt

för att stärka försvarsberedskapen,

meddela föreskrifter för totalför-

svaret som avviker från denna dag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

2. I fråga om överträdelser som har skett före ikraftträdandet gäller 45 §

första stycket 4 och 52 § i sin äldre lydelse.

2¶Förslag till Prop. 1986/87: 135

Lag om ändring i väglagen (1971: 948)

Härigenom föreskrivs att 15 och 16 §§ väglagen (1971:948) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §'

För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.

I arbetsplanen skall anges den I arbetsplanen skall anges den

mark som behöver tas i anspråk för mark som behöver tas i anspråk för

väganordningar och för genomfö- väganordningar och för genomförandet av vägbyggnadsföretaget. randet av vägbyggnadsföretaget.

Planen skall även innehålla de upp- Planen skall även innehålla en mil-

gifter som 1 övrigt behövs för att Jjökonsekvensbeskrivning och de genomföra företaget. uppgifter som i övrigt behövs för att

genomföra företaget.

En miljökonsekvensbeskrivning

skallinnehålla en redovisning av de

väntade miljöeffekterna samt för-

slag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighets-

mått som behövs för att förebygga

störningar eller andra olägenheter

från trafiken.

-

16§

Vid utarbetande av en arbetsplan Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens skall samråd i fråga om vägens

sträckning och vägförslagets ut- sträckning och vägförslagets ut-

formning i övrigt ske med berörda formning i övrigt ske med berörda

fastighetsägare och myndigheter fastighetsägare och myndigheter

samt andra som kan ha ett väsent- samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. ligt intresse i saken. Samråd skall

alltid ske med de naturvårdsmyn-

digheter som berörs.

Förfarandet enligt första stycket får efter omständigheterna förenklas i

fråga om en arbetsplan för väg, som enligt detaljplan skall ingå i allmän

plats eller som är förutsatt i områdesbestämmelser.

Avser arbetsplan endast ombyggnad av väg, får förfarandet enligt första stycket efter omständigheterna förenklas med iakttagande av att ägare till

en fastighet, av vilken mark skall tas i anspråk, alltid skall beredas tillfälle att yttra sig. Detta skall även tillämpas på en arbetsplan som innefattar endast ändring av planen för ett vägbyggnadsföretag som ännu ej är färdig-

ställt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

! Med nuvarande lydelse avses den i prop. 1985/86: 118 föreslagna lydelsen. > Med nuvarande lydelse avses den i prop. 1985/86: 118 föreslagna lydelsen.

Miljö- och energidepartementet Prop.

1986/87: 135

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1987

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sigurd-

sen, Gustafsson, Leijon, Peterson, S. Andersson. Göransson, Gradin, Dahl, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist

Föredragande: statsrådet Dahl

Proposition om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387) m. m.

1¶Inledning

I betänkandena (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten och (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd II har miljöskyddsutredningen ( fd vattenrättsdomaren Lennart af Klintberg, ordförande, riksdagsledamöterna Per Olof Håkansson. Kjell A. Mattsson och Maj-Britt Theorin, samt förutvarande riksdagsledamöterna Tage Adolfsson, Lars-Åke Larsson och Torkel Lindahl) lämnat förslag till ändringar i bl. a. miljöskyddslagen

(1969: 387), ML.

Betänkandena har remissbehandlats.

Vissa av förslagen i Ds Jo 1983:1 har föranlett lagstiftning (prop. 1984/85:10, JoU 10, rskr. 30). Jag tar nu upp vissa av utredningens övriga

förslag till närmare behandling. Andra frågor fordrar fortsatta överväganden. En sammanfattning av utredningens betänkande Bättre miljöskydd H

i de delar som slutligt behandlas i förevarande proposition bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Till protokollet i detta ärende bör, i dessa delar, också fogas de lagförslag som läggs fram i betänkandena som

bilaga 2 och 3 och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 4

och 5.

Statens naturvårdsverk har genom skrivelser till jordbruksdepartemen-

tet den 6juli 1984, den 4 december 1985 och den 15 april 1986 föreslagit

vissa ändringar i ML.

Skrivelserna har remissbehandlats. Vissa av naturvärdsverkets förslag

till ändringar i ML avser jag att behandla i detta sammanhang. Naturvårds-

verkets lagförslag i hithörande delar bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6 och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 7. Regeringen beslutade den 5 mars 1987 att inhämta lagrådets yttrande över ett inom miljö- och energidepartementet upprättat förslag till lag om

ändring 1 miljöskyddslagen (1969:387) m.m. Lagförslaget och lagrådets

yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som biluga 8 och 9.

Lagrådet har i sitt yttrande framfört vissa förslag till ändringar i det remitterade lagförslaget. Jag återkommer till lagrådets yttrande i specialmotiveringen.

Prop.

ta Allmän motivering

1986/87: 135

ta 1 Allmänna utgångspunkter

Miljöskyddet har under 70- och 80-talen blivit en allt viktigare samhälls-

uppgift. Åtgärder för att skydda miljön har fortlöpande vidtagits. Bland de åtgärder som har vidtagits under de allra senaste åren kan här nämnas de åtgärder för förbättrad kemikalieckontroll som riksdagen beslutat år 1985

(prop. 1984/85:118, JoU 30, rskr. 340). Vidare kan nämnas det program mot luftföroreningar och försurning för att minska utsläppen av försurande ämnen och minska skadeverkningarna av försurningen som har lagts fram (prop. 1984/85:127, JoU 28, rskr. 275) och de skärpta avgasreningskrav för personbilar som riksdagen nyligen har beslutat om (prop. 1986/87:56, JoU7, rskr. 106). Dessutom bör nämnas att regeringen har vidtagit eller förberett ett flertal åtgärder för att komma till rätta med de problem som användningen av asbest i olika sammanhang har medfört.

Lagstiftningen är ett viktigt instrument för miljövårdsarbetet. Den viktigaste lagen är ML, som har varit + kraft sedan den 1 juli 1969. ML har starkt bidragit till väsentliga förbättringar av tillständet i miljön. Långtgående åtgärder har vidtagits för rening av kommunalt avloppsvatten. Alla

större industrier i Sverige som bedriver miljöfarlig verksamhet torde nu

vara prövade enligt ML. Inom åtskilliga områden har stora utsläppsminsk-

ningar uppnåtts. Då miljöskyddsutredningen tillsattes är 1976 var en av utredningens viktigaste uppgifter att göra en översyn av lagen.

Utredningens första förslag ledde till en omfattande revidering av lagen är 1981 (prop. 1980/81:92, JoU 21, rskr. 273). BL a. innebar översynen betydande ändringar i tillstånds- och tillsynsorganisationen.

Miljöskyddsutredningen har I de nu aktuella betänkandena lagt fram ytterligare förslag I syfte att göra miljöskyddet effektivare.

Viktiga förutsättningar för att miljöskyddet skall fungera är dels att lagstiftningen lämnar tillräckligt utrymme för ingripande då det behövs, dels att tillsynsorganisationen fungerar tillfredsställande. I samband med

1981 års revidering av ML vidtogs vissa åtgärder för att förstärka miljötill-

synen. Enligt vad som framkommit av rapporter av naturvårdsverket (Naturvårdsverkets rapport 3087 Tillsynskampanj för järn- och stålindu-

strin) och riksrevisionsverket (revisionsrapport Dnr 1984:933 Miljö-

skyddslagens tillämpning — granskning utifrån regional nivå) fungerar

emellertid tillsynen inte tillfredsställande. Betydande förbättringar behövs i det avseendet.

Tillsynen enligt ML bygger i stor utsträckning på ett samspel mellan företagen och tillsynsmyndigheterna, där företagens kontroll av den egna verksamheten, egenkontrollen, utgör ett mycket viktigt inslag. Egenkontrollen, som innebär att företagaren själv kontrollerar bl.a. att gällande villkor för verksamheten följs, styrs av ett kontrollprogram som fastställs av myndigheterna individuellt för verksamheten. Viktiga led i myndigheternas tillsyn är att granska kontrollrapporter från företagen och att se till att besiktningar utförs samt att genomföra inspektioner.

Av grundläggande betydelse för tillsynen är givetvis de villkor som

miljöskyddsmyndigheterna fastställer för en miljöfarlig verksamhet. Vill-

korens utformning har emellertid visat sig kunna utgöra problem. Framför Prop.

allt villkoren i äldre tillståndsbeslut är många gånger svårtolkade och dåligt 1986/87: 135

anpassade till de praktiska kontrollmöjligheterna. På senare tid har ökad uppmärksamhet ägnats åt utformningen av villkoren bl. a. från kontroll-

synpunkt. Inom naturvårdsverket pågår också ett arbete med att ta fram

allmänna råd för att underlätta bl. a. länsstyrelsernas arbete med villkors-

skrivningen. Ett förslag till sådana råd har utarbetats och nyligen varit föremål för remissbehandling. I sitt förslag framhåller verket bl.a. vikten

av att villkoren utformas så att det är möjligt att kontrollera att de efter-

levs. Det arbete som således pågår för att förbättra utformningen av

villkoren i det angivna hänseendet är enligt min mening viktigt. Det bör på sikt kunna leda till en klar förbättring av tillsynsmöjligheterna.

En stor del av myndigheternas tillsynsarbete enligt ML bygger, som jag nyss framhöll, på företagens egenkontroll. Skall tillsynen fungera är det

viktigt, inte bara att villkoren är kontrollerbara utan också att egenkontrollen får en lämplig utformning. Kontrollprogrammen utgör således en mycket viktig del i tillsynsarbetet. Saknas ett kontrollprogram eller är ett sådant ofullständigt kan det innebära att ingen egentlig tillsyn eller kontroll sker.

Skall tillsynsverksamheten fungera och kunna bygga på egenkontroll måste också resultaten från egenkontrollen rapporteras till tillsynsmyndigheten så att myndigheten får underlag för att bedöma om verksamheten

bedrivs i enlighet med villkoren. Naturvårdsverket har utfärdat allmänna råd (SNV RR 1984: 1) rörande tillsyn enligt ML, innehållande bl. a. grundläggande krav på journalföring och rapportering. Såväl naturvårdsverkets som riksrevisionsverkets rapporter pekar på brister både i fråga om kontrollprogrammen och i fråga om rapporteringen.

Även den tillsyn som skall ske från myndigheternas sida genom besiktningar och inspektioner samt uppföljning av rapporter från egenkontrollen har

visat sig vara bristfällig i flera fall.

De brister jag nu har redovisat pekar på att det finns ett oundgängligt behov av att förbättra de olika leden i tillsynen.

Riksrevisionsverket menar i sin rapport att tillsynsarbetet skulle kunna effektiviseras genom bättre planering och uppföljning, en mer fältinriktad tillsyn. branschkampanjer, ett konsekvent utnyttjande av ADB-system, m. fl. ändringar.

Inom naturvårdsverket pågår sedan en tid ett utredningsarbete som

syftar till att komma till rätta med en del av de redovisade problemen. Tillsynskampanjen för järn- och stålindustrin ingår som en del i det arbetet. Enligt vad som upplysts från verket är avsikten att satsa ytterligare resurser på sådana branschvisa tillsynskampanjer.

Vidare pågår inom verket arbete med att ta fram ett nytt datorbaserat informationssystem för miljödata. Systemet omfattar bl. a. recipient- och utsläppskontrol! och är huvudsakligen inriktat på tillsynsverksamheten.

Systemet, som skall ersätta nuvarande datasystem för miljödata, det s. k. MI-01-systemet, är avsett att bättre än det nuvarande systemet kunna

anpassas till myndigheternas behov. Det nya systemet bör vidare ge ratio-

naliseringsvinster i det löpande arbetet. BI. a. bör det bli lättare att ta fram

bakgrundsmaterial, följa effekten av utsläpp över en tidsperiod och bear- Prop.

beta inkomna data. 1986/87: 135 Fristående konsulter spelar i dag en viktig roll i miljöskyddssystemet. De anlitas bl. a. i besiktningsverksamheten av både företagen och tillsynsmyndigheterna. Inom naturvårdsverket övervägs f.n. ett system för auk-

torisation av besiktningsmän och laboratorier. En auktorisation skulle innebära en kompetenskontroll och skulle i fråga om laboratorierna syfta

till att höja kvaliteten på mätverksamheten och säkerställa över landet jämförbara data. Med tillgång till auktoriserade besiktningsmän och labo-

ratorier borde enligt naturvårdsverket tillsynsmyndigheternas personal i fortsättningen i större utsträckning kunna utnyttjas för styrning av tillsynsverksamheten och uppföljning av denna. Verket överväger också möjligheten att inom ramen för den obligatoriska kontrollen införa krav på att en av staten auktoriserad revisor skulle genomföra revision av företagets

verksamhet på likartat sätt som nu sker när det gäller den ekonomiska

verksamheten.

Som framgår av vad jag nu har anfört pågår inom naturvårdsverket flera projekt i syfte att stärka miljöskyddstillsynen. Att ett sådant arbete med att

utveckla tillsynen pågår är av stor betydelse. Situationen är emellertid

sädan att jag har funnit skäl att göra en övergripande översyn av hela miljövärdsorganisationen.

Regeringen har sålunda på mitt förslag beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en sådan översyn. I utredarens uppdrag ingår

särskilt att ta upp problemen med bristerna när det gäller den regionala tillsynen enligt ML.

Den översyn av miljövårdsorganisationen som har inletts medför, enligt min mening, att några sådana ändringar i ML som i mera betydande

omfattning kan komma att påverka arbetssituationen hos de myndigheter

som skall tillämpa lagen inte nu bör vidtas. Jag återkommer senare till

denna fråga. Samtidigt är det emellertid viktigt att åtgärder för att förbättra och förstärka miljöskyddet så långt möjligt vidtas utan dröjsmål. En del av de förslag som har lagts fram av miljöskyddsutredningen och naturvårdsverket bör därför genomföras redan nu. Av de frågor utredningen har tagit

upp i sina betänkanden kommer jag i det följande främst att behandla

förslagen beträffande förorening av mark och grundvatten (avsnitt 2.2) samt vissa av förslagen beträffande fasta trafikanläggningar (avsnitt 2.4).

Avsikten med naturvårdsverkets förslag är också att ästadkomma förbättringar i ML:s regelsystem. Förslagen syftar bl. a. till att stärka myndig-

heternas tillsynsmöjligheter. Dessa förslag av verket kommer jag att be-

handla i följande avsnitt. Jag kommer också att behandla verkets förslag

till ändringar i påföljdssystemet. Till viss del skulle verkets förslag i detta avseende medföra sådana ändringar i ML som, enligt vad jag nyss redovi-

sat. inte nu bör genomföras med hänsyn till den pågående översynen av miljövårdsorganisationen. Jag äterkommer emellertid till denna fråga.

En annän fråga som jag vill nämna och som också har samband med organisationsutredningen är det förslag till ändrade regler för överklagande som har lagts fram i departementspromemorian (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden. Detta förslag innebär sådana änd-

ringar av arbetsuppgifterna hos några av miljömyndigheterna att det inte Prop. bör genomföras innan den pågående översynen har avslutats. 1986/87: 135

Ett av miljöskyddsutredningens förslag rör skyldigheten för den som

utövar miljöfarlig verksamhet att vidta återställningsåtgärder. Sedan utred-

ningen lade fram sitt förslag har emellertid regeringen år 1985 beslutat

tillkalla en särskild utredning som skall utreda hur ett fondsystem för bl. a. återställningsåtgärder bör vara uppbyggt. Bakgrunden härtill är att det kan föreligga svårigheter att få den som har orsakat en skada att svara för åtgärderna, t. ex. därför att det inte går att klargöra varifrån skadan härrör

eller därför att den som skall vidta åtgärden saknar möjligheter att genomföra den. Dessa brister gör att man bör överväga ett kompletterande fondsystem som kan betala kostnaderna för återställningsåtgärderna i de fall detta inte kan ske på annat sätt. De frågor som jag nu har berört, dvs.

ansvaret för återställningsåtgärder och omfattningen av ett eventuellt fondsystem, är enligt min mening sä förbundna med varandra att de bör

övervägas j ett sammanhang. Miljöskyddsutredningens förslag i dessa delar bör därför inte nu tas upp till behandling.

I diskussionen om ett fondsystem är naturligtvis finansieringsfrågan mycket viktig. I det sammanhanget kan frågan om en finansiering genom

särskilda miljöavgifter, relaterade exempelvis till företagens utsläpp av

olika förorenande ämnen, vara aktuell. Utsläppsrelaterade miljöavgifter har i debatten över huvud taget ansetts vara ett lämpligt alternativ till

regleringar av olika slag. Jag vet att miljöavgiftsfrågan är förenad med olika

komplikationer, bl. a. rättvise- och mätproblem, men jag anser att frågan

noga bör prövas. Frågan får tas upp i ett senare sammanhang.

2.2¶Förorening av mark och grundvatten

Mitt förslag: ML kompletteras med uttryckliga bestämmelser om att lagen är tillämplig också på mark- och grundvattenföroreningar och bemyndigandet för regeringen att föreskriva förprövningsskyldighet

ändras så att det också omfattar verksamhet med sådana verkning-

ar. Befogenheten för regeringen i 8& ML att förbjuda vissa utsläpp av hänsyn bl.a. till naturvården utvidgas så att den omfattar inte bara ytvattenområden utan även mark- och grundvattenförorening.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Därutöver har utredningen föreslagit att förbudet i 7§ ML att släppa ut vissa slag av avloppsvatten i ytvattenområde skulle utvidgas till att avse också utsläpp i marken och grunden.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till eller lämnar utredningens förslag utan erinran. Några remissinstanser anför dock be-

tänkligheter mot eller avstyrker förslaget att ML skall vara tillämplig på

förorening av mark. Livsmedelsverket anser att besvärande kollisioner kan uppstå mellan vattenlagen, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen vid prövning av tillstånd enligt 7 §& hälsoskyddslagen. Flera andra remissin-

stanser påpekar också att infiltration av avloppsvatten i många fall är en

normal och fullt acceptabel lösning. Andra remissinstanser påpekar att Prop.

sädan spridning av urin från djurstallar och pressvatten som nu allmänt 1986/87: 135 sker skulle bli förbjuden med utredningens förslag. Skälen för mitt förslag: Generella bestämmelser till skydd för grundvattentillgångarna. omfattande främst en allmän aktsamhetsregel och före-

skrifter om s. k. skyddsområden, finns i vattenlagen (1983: 291), Bestämmelserna omfattar emellertid endast grundvattentillgångar som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för vattentäktändamåäl.

ML däremot innehäller inga särskilda bestämmelser till skydd för grundvattnet. Definitionen i 15 av begreppet miljöfarlig verksamhet hänför sig sålunda, vad gäller vattenföroreningsfrågorna, enbart till påverkan av yt-

vatten. På samma sätt tar de särskilda bestämmelserna i ML om förbud mot utsläpp av vissa slag av avloppsvätten (78). om befogenheter för regeringen att förbjuda utsläpp av avloppsvatten, fast ämne eller gas inom

viss del av landet (8 8) och om möjlighet att införa förprövningsskyldighet i

fråga om utsläpp av fast avfall eller annat fast ämne (10 § 3) sikte enbart på att motverka ytvattenförorening.

Förorening av mark omnämns inte heller uttryckligen i ML.

Den omständigheten att grundvattenfrågorna inte reglerats särskilt i ML

innebär inte att risken för grundvattenförorening lämnas obeaktad vid den

tillståndsprövning som sker med stöd av lagen. Enligt fast praxis tas också stor hänsyn till risken för grundvattenförorening vid prövningen enligt

ML. både vid fastställandet av försiktighetsmått enligt 5§ och vid lokali-

serings- och tillåtlighetsprövningen enligt 4 och 6 §§.

Alt vissa generella regler till skydd mot vattenförorening återfinns i vattenlagen innebär enligt utredningen inte att man kan avstä från att behandla vattenföroreningsfrågorna vid tillämpningen av ML. Många av de svåraste vattentföroreningsproblemen kan inte bemästras med det slag av generella skyddsföreskrifter som vattenlagen innehåller. I stället behövs en individuell prövning av det slag som ML ger möjlighet till både av frågan om erforderliga skyddsåtgärder och av risken för oaccceptabla skadeverkningar. Utredningen anser att det är en brist i ML att lagen inte

slagit att ML kompletteras med bestämmelser till skydd mot förorening av

mark och grundvatten. Utredningens förslag innebär dels att I $ ML

kompletteras så att verksamhet som kan medföra förorening av mark och grundvatten omfattas av definitionen av miljöfarlig verksamhet, dels att

bestämmelserna i 7 och 8§§ samt 10§ punkt 3 utvidgas så att mark och grundvatten behandlas lika som ytvatten.

Förslagen har i allmänhet fätt ett positivt mottagande eller lämnats utan erinran av remissinstanserna.

Även jag anser att det är en brist att inte mark- och grundvattenfrågorna

uttryckligen tas upp I ML. eftersom särskilt i tillsynssammanhang avsak-

naden av bestämmelser, som utredningen har påpekat. har föranlett osäkerhet i fråga om myndigheternas behörighet att ingripa. Liksom utred-

ningen anser jag därför att bestämmelserna om ML:s tillämplighet bör

kompletteras i det angivna hänseendet. 1 anslutning härtill bör också bemyndigandet för regeringen i 10 & ML att föreskriva förprövningsplikt.

som utredningen föreslagit, utvidgas så att det omfattar sådan verksamhet. Prop.

Utöver en komplettering av lagens tillämpningsområde och bestämmel- 1986/87: 135 serna om förprövningsplikt har utredningen föreslagit att mark- och grundvattenförorening skall jämställas med ytvattenförorening i 7 och 8 §§ ML.

Enligt 7 § får avloppsvatten av vissa slag inte släppas ut i ytvatlenområde om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Förbudet omfattar bl. a. avloppsvatten från vattenklosett och från tätbebyggelse som ej har undergått längre rening än slamavskiljning, pressaft från siloan-

läggning och urin från djurstall.

Nägra remissinstanser har invänt att pressaft och urin från djurstallar regelmässigt sprids på marken som ett led i normal jordbruksdrifi. En del har också invänt att problemen med avloppsvatten framför allt inom fritidsbebyggelse har lösts genom markinfiltration. att detta i de flesta fall är en fullt acceptabel lösning och att lagen därför inte bör innehålla något principiellt förbud mot detta. Jag delar den uppfattningen. Att utvidga

förbudet i 7§, såsom utredningen har föreslagit, så att det blir förbjudet att släppa ut sådant avloppsvatten också på marken eller i grunden skulle

enligt min mening föra för långt. I stället får det anses tillräckligt att sådana utsläpp omfattas av de allmänna reglerna i ML. I den mån grundvattnet behöver skydd som vattentäkt kan också bestämmelser om skyddsområde meddelas med stöd av vattenlagen. Dessutom gäller att avloppsanordning, om en vattentoalett är ansluten till anordningen, i princip kräver tillstånd

enligt 7 § hälsoskyddslagen (1982: 1080). Däremot anser jag, liksom utredningen, att bemyndigandet i 8§ ML för

regeringen att av hänsyn till naturvårdsintresset eller annat allmänt intresse förbjuda vissa utsläpp i ytvatten bör utvidgas till att avse också utsläpp som kan orsaka mark- eller grundvattenförorening. Det torde i och för sig, som utredningen har anfört, knappast finnas något behov av att kunna

tillämpa ifrågavarande fridlysningsbestämmelse endast på utsläpp som kan orsaka sådana föroreningar. Däremot kan det ibland vara motiverat att

kombinera en fredning av ett ytvattenområde med ett förbud mot sådana utsläpp som kan förorena marken eller grundvattnet. Risk finns annars att en fredning av ytvattenområdet får till följd att avloppsvatten i ökad

omfattning infiltreras i marken. I likhet med vad som gäller i fråga om

ytvattenområde bör förbudet, förutom avloppsvatten, avse utsläppande av fast ämne och gas.

2.3¶Tillsynsmyndighetens befogenheter i fråga om icke tillståndsgiven verksamhet m. m.

Mitt förslag: Tillsynsmyndighetens befogenheter enligt ML att förordna om rättelse på utövarens bekostnad utvidgas. Vidare slopas

uppenbarhetsrekvisitet som förutsättning för att tillsynsmyndigheten skall få meddela föreläggande enligt 40 § första stycket i fråga om

icke tillständsgiven verksamhet. Ett föreläggande enligt 40§ första stycket skall dock liksom hittills gå ut på förbud eller konkreta tekniska eller andra åtgärder.

Utredningens förslag: Förslaget, som endast rör frågan om möjligheten Prop.

1986/87: 135

av allmänna medel, överensstämmer i huvudsak med mitt. Utredningens förslag omfattar dock inte det fallet då föreskrifter enligt 40 § andra stycket eller ett beslut av koncessionsnämnden enligt 41 §& ML har äsidosatts.

Naturvärdsverkets förslag: Överensstämmer med mitt såvitt avser befo-

genheten att meddela förelägganden även i icke uppenbara fall. Verket har

dessutom föreslagit att tillsynsmyndigheternas befogenheter också skall innefatta rätt att meddela förelägganden om att söka tillstånd enligt ML.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig är i allmänhet

positiva till utredningens och naturvårdsverkets förslag eller lämnar förslagen utan erinran. Skälen för mitt förslag: Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som

har angivits i tillståndsbeslutet, får tillsynsmyndigheten enligt 40 § tredje

stycket ML förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom

att själv vidta rättelse. Någon motsvarande möjlighet att förordna om rättelse på utövarens bekostnad finns inte i fråga om verksamhet som

saknar tillstånd enligt lagen eller då brådskande föreskrifter enligt 40§ andra stycket meddelats för tillståndsgiven verksamhet till följd av särskil-

da omständigheter. Om den som utövar verksamhet utan tillstånd enligt lagen inte efterkommer ett föreläggande av tillsynsmyndigheten enligt 40 §

första stycket eller åsidosätter förbud eller föreskrifter som meddelats av

tillsynsmyndigheten enligt andra stycket samma paragraf eller av koncesssionsnämnden med stöd av 4138, är tillsynsmyndigheten hänvisad till att begära verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg. I fall som

avses i 41 § måste först handräckning beviljas.

Enligt min mening bör tillsynsmyndigheterna ha samma möjlighet att

förordna om rättelse oberoende av om tillstånd till verksamheten har givits

eller inte. Visserligen får det antas att möjligheten att åstadkomma verkställighet i enlighet med utsökningsbalkens regler i flertalet fall är den mest

rationella. Ett föreläggande enligt 408 första stycket är också enligt 47 §

tredje stycket verkställbart. Att förordna om rättelse innebär emellertid ett alternativ som, trots exigibiliteten hos ett föreläggande, medger ett enklare men framför allt snabbare förfarande. I situationer då det är nödvändigt att

åtgärder vidtas skyndsamt får det anses särskilt angeläget att tillsynsmyn-

digheterna har denna möjlighet, men även annars kan ett sådant förfarande

utgöra ett alternativ till verkställighet genom kronofogdemyndigheten, ex-

empelvis om det är fråga om mindre eller enklare åtgärder. Enligt min

myndigheten även i fråga om icke tillståndsgiven verksamhet kan förordna om rättelse på utövarens bekostnad. Samma befogenheter bör tillsynsmyndigheten också ha då en föreskrift som har meddelats med stöd av 40§

andra stycket inte efterkoms. I sådana fall kan möjligheten till ett snabbt

ingripande vara särskilt värdefull eftersom tanken bakom den bestämmel-

sen är att tillsynsmyndigheten skall kunna meddela provisoriska bestäm-

melser när extraordinära förhållanden påkallar ett snabbt ingripande. För att i brådskande fall slippa den tidsutdräkt som det, i de fall då fråga är om att tillämpa 40 § första stycket, kan innebära om tillsynsmyndigheten

först måste invänta delgivning av ett föreläggande och ett skäligt rädrum Prop.

för den som avses med föreläggandet att själv vidta rättelsen har utredning- 1986/87: 135

en föreslagit att tillsynsmyndigheten i brådskande fall skall kunna vidta rättelse utan att dessförinnan ha utfärdat något föreläggande. Jag delar utredningens uppfattning att tillsynsmyndigheterna bör ha denna möjlighet. Om fråga är om ett verkligt nödläge finns visserligen möjlighet att ingripa med stöd av bestämmelserna om räddningstjänst, men situationen

kan vara brådskande och fordra ett snabbt ingripande utan att det ändå

föreligger ett sådant nödläge som fordras enligt räddningstjänstreglerna. I sådana fall är det viktigt att tillsynsmyndigheterna kan ombesörja att

åtgärder vidtas utan dröjsmål. En liknande befogenhet finns i 188 hälso-

skyddslagen.

Enligt 238 miljöskyddsförordningen (1981:574), MF, gäller att om en tillsynsmyndighet har sökt handräckning som avses i 478 ML fär kostnaden för handräckningen på begäran av kronofogdemyndigheten förskjutas av allmänna medel. Bestämmelsen anses omfatta förfarandena enligt både första och tredje styckena i 47 8, dvs. samtliga fall då verkställighet sker genom kronofogdemyndighetens försorg. Om myndigheterna effektivt skall kunna utnyttja möjligheten att förordna om rättelse bör de ha möjlighet att förskottera kostnaden också för detta av allmänna medel.

Tillsynsmyndigheternas befogenhet att ingripa mot icke tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet med förelägganden om försiktighetsmått eller förbud är enligt 40 § första stycket ML begränsad till uppenbara fall. När det inte är fråga om uppenbara fall kan sådana föreskrifter enligt 41§ ML meddelas bara av koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket. Skälen till att tillsynsmyndigheternas befogenheter att själva meddela förelägganden har beskurits på detta sätt har inte närmare redovisats i förarbetena till lagen.

Enligt min mening bör man inte bibehålla kravet att det skall vara fråga om uppenbara fall för att tillsynsmyndigheterna skall få ingripa. Ett sådant krav avviker från vad som gäller i närliggande lagstiftning. Så t. ex. finns varken i hälsoskyddslagen eller i lagen (1985:426) om kemiska produkter någon sådan begränsning av tillsynsmyndigheternas befogenheter. I prop (1984/85:118) om kemikaliekontroll anförde föredragande departementschefen (s. 56) att någon principiell begränsning av tillsynsmyndigheternas befogenheter att meddela förelägganden och förbud till klara fall av överträdelser inte förelåg. Med hänsyn till de bestämmelser om överklagande som fanns innebar detta enligt departementschefen ingen risk för rättssäkerheten. Liknande synpunkter kan anföras i fråga om bestämmelserna i ML. Vad gäller miljöfarlig verksamhet har utövaren dessutom, förutom rätten att överklaga tillsynsbeslutet, möjligheten att möta ett föreläggande

med en ansökan om tillståndsprövning. I ett sådant fall kan enligt 50§

förordnas att föreläggandet inte får verkställas. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att uppenbarhetsrekvisitet i 40 § första stycket ML kan upphävas utan någon fara för rättssäkerheten.

Naturvårdsverket har vidare föreslagit att paragrafen ändras så att det blir möjligt för tillsynsmyndigheterna att utfärda föreläggande för företagaren att söka tillstånd till verksamheten i sådana fall då föreskriven till-

ståndsplikt inte iakttagits. Nea Prop. Frågan om ett föreläggande enligt ML skulle kunna avse också skyldig- 1986/87: 135

het att inom viss tid inkomma med ansökan om tillstånd enligt lagen berördes redan i prop. 1969:28 med förslag tull miljöskyddslag. Departe-

mentschefen anförde då att det inte kunde anses finnas något påtagligt behov av en sådan tillämpning av 40§. Länsstyrelsens förelägganden

borde. enligt departementschefen, gå ut på förbud eller konkreta tekniska

eller andra ätgärder.

Jag anser inte heller att det finns skäl att införa möjligheter för tillsynsmyndigheterna att utfärda förelägganden som innebär att föreskriven till-

ståndsplikt skall iakttas. Underlåtenhet att söka tillstånd, där sådan skyldighet föreligger enligt de generella reglerna härom, är straffbar enligt 45 § ML. Förutom att verka för att överträdelser beivras torde tillsynsmyndig-

heterna ha goda möjligheter att ingripa med stöd av övriga bestämmelser i lagen i fall då tillstånd till verksamheten inte söks trots att en sådan skyldighet föreligger.

2.4¶Vägar och gator m. m.

Mitt förslag: Väglagen kompletteras med krav på att den för byggan-

de av väg föreskrivna arbetsplanen också skall innehålla en miljö-

konsekvensbeskrivning.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit dels att väglagen kom-

pletteras med krav på miljökonsekvensbeskrivning så snart fråga om byg-

gande av väg väckts, dels att ME kompletteras med en regel varigenom regeringen bemyndigas att beträffande allmän väg och gata föreskriva att nyanläggning, ombyggnad eller trafikreglerande åtgärder i vissa fall inte får utföras utan tillstånd av koncessionsnämnden. Vidare har utredningen föreslagit att bestämmelsen i 6§ tredje stycket ML som innebär vissa inskränkningar i möjligheten att tillämpa ML: s förbudsregler på trafikanläggning upphävs.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över utredningens förslag till miljökonsekvensbeskrivning är positiva till förslaget. Några remissinstanser anser att även byggnadslagstiftningen bör kompletteras med motsvarande krav vad gäller gator. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i den delen är också positiva till eller lämnar förslaget att slopa den särskilda regeln i 6 § tredje stycket i fråga om trafikanläggningar utan erinran. Vägverket anser dock att ett slopande av regeln inte får nämnvärda konsekvenser eftersom de negativa miljöeffekterna endast i

undantagsfall är så stora att det är realistiskt att i efterhand förbjuda

användandet av en väg. Även statens järnvägar avstyrker förslaget. eftersom miljöprövningen i fråga om järnvägstrafik sker på ett tillfredsställande

sätt. — Vad gäller utredningens förslag i fråga om förprövningsplikt för

allmänna vägar och gator är inställningen bland remissinstanserna mycket delad. Flera remissinstanser, däribland vägverket. är negativa till förslaget. Vägverket anser att effekterna av ett vägbyggnadsföretag bör bedö-

2 Riksdagen 1986/87.1 saml Nr 135

mas samlat enligt väglagen, att förslaget medför ökad byråkrati och att en Prop. förprövning enligt ML begränsar sakägarnas rätt enligt väglagen. Riksrevi- 1986/87: 135 sionsverket anser att utredningen inte visat att det verkligen finns brister i

nuvarande system. Några remissinstanser förordar i stället för en förpröv-

ningsplikt att miljöskyddsbestämmelserna 1 väglagen konkretiseras. Flera remissinstanser är dock positiva till förslaget och några anser att det inte är

tillräckligt långtgående.

Skälen för mitt förslag: Användningen av fasta trafikanläggningar såsom

vägar utgör enligt definitionen i ML miljöfarlig verksamhet och ML är således tillämplig också på sådana anläggningar. Vägar ingår emellertid

inte bland de anläggningar för vilka tillståndsplikt föreskrivits i MF. Skälet

till att vägar inte har underkastats tillståndsplikt är att sådana anläggningar

prövas I särskild ordning, varvid även anläggningarnas inverkan på omgivningen skall beaktas.

Frågan om byggande av allmän väg prövas enligt väglagen (1971: 948). Bestämmelserna i lagen innebär bl.a. att hänsyn till miljön skall tas vid vägbyggande. Så gäller enligt 4§ att vid väghällning, vilket innefattar byggande av väg. skall tillbörlig hänsyn tas till allmänna intressen, där-

ibland miljöskydd, naturvård och fornminnesvård. Enligt 13 § skall också vid byggande av väg tillses att vägen får sådant läge och utförande alt

ändamålet vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Byggande av väg föregås av en omfattande och långvarig planeringsprocess, innefattande säväl ekonomisk som fysisk planering. En redogörelse för detta finns i utredningens betänkande (s. 89—94).

Vid den fysiska planeringen bestäms bl. a. vägens sträckning och stand-

ard. Planeringen följer en projekteringsprocess för varje enskilt vägobjekt och innebär successiva ställningstaganden under en period av 10—15 år.

Väglagstiftningen innehåller ingen närmare reglering av planeringsförfar-

andet i de tidiga planeringsskedena. Inte förrän beträffande detaljplane-

ringsskedet. dvs. det skede då arbetsplan utformas. finns det närmare

föreskrifter om hur planeringen skall ske och vad planen skall innehålla. Det är inte heller förrän i detta senare skede som det föreligger någon formell samrådsskyldighet med berörda fastighetsägare och myndigheter,

däribland naturvårdsverket.

Att de tidigare planeringsskedena inte har reglerats innebär bl. a. att det

då inte finns några bindande krav på redovisning av konsekvenserna av

vägbyggnadsföretaget. Detta gäller även konsekvenserna från miljö-

skyddssynpunkt. Vägverket har dock i en verksamhetshandbok utarbetat

vissa rekommendationer och riktlinjer för redovisning och handläggning av

projekteringen också under de tidiga planeringsskedena, som bl. a. innebär att miljövärdens intressen skall beaktas redan från början vid planeringen.

Vid planeringen av vägbyggnadsföretag sker regelmässigt samråd med länsstyrelserna, bl. a. naturvårdsenheterna och länsantikvarien.

Jag vill i detta sammanhang erinra om förslagen i prop. 1985/86: 118 om

samordning av bl. a. väglagen med den nya plan- och bygglagen (1987: 10). PBL. och lagen (1987: 12) om hushällning med naturresurser m. m.. NRL, vilka träder i kraft den 1 juli 1987.

Samordningen innebär att hushållningsbestämmelserna i NRE skall til- 18

lämpas vid prövning av ärenden enligt väglagen. t. CX. ärenden om arbets- Prop. planer. I förhållande till PBL innebär samordningen bl. a. att en väg inom 1986/87: 135

område med detaljplan eller områdesbestämmelser i princip inte får byggas

i strid mot planen eller bestämmelserna.

Enligt I kap. 3§ PBL skall varje komun ha en aktuell översiktsplan som

omfattar helu kommunen. Översiktsplanen, som inte är bindande för myndigheter och enskilda, skall i stort ange hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelscutvecklingen bör ske.

En vägs tillkomst. lokalisering och utförande påverkar i hög grad mark-

användningen i kommunerna. Befintliga och planerade allmänna vägar redovisas redan nu regelmässigt i kommunernas översiktliga fysiska planering. Genom PBL får kommunerna ctt ökat planeringsansvar och en starkare ställning när det gäller markanvändningen. Som underlag för bl. a. den kommunala planeringen enligt PBL skall vägmyndigheterna redovisa de markanvändningsanspråk som följer av planerna för vägbyggandet.

Väghällningsmyndigheterna skall därvid också ange de s.k. riksintressena

enligt NRL. Vägfrågorna kommer normalt att behandlas i kommunernas översiktsplaner. Eftersom dessa planer skall upprättas med tillämpning av

hushållningsbestämmelserna i NRL, kommer planerna att bli ett viktigt

underlag för tillämpningen av NRL it. ex. ärenden enligt väglagen (se 5

kap. IS NRL).

Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att miljökonsekvenserna av ett

planerat vägbyggnadsföretag blir belysta på ett så tidigt stadium som möjligt, eftersom det då i allmänhet finns störst möjligheter att vidta effektiva åtgärder till skydd för miljön. Så t.ex. bör möjligheterna att ändra

vägens sträckning fortfarande vara ganska stora I de tidiga planeringsske-

dena. Erfarenheterna visar också att rena skyddsåtgärder vid utformning-

en av vägen måste övervägas på ett tidigt stadium om bästa resultat skall

uppnås. Är redovisningen av miljöeffekterna bristfällig, försvårar det också för miljövårdsmyndigheterna att tillvarata miljöskyddsintressena.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att det finns skäl att komplettera bestämmelserna i väglagen med regler som innebär att väghållaren redovisar miljöeffekterna, och dä avser jag också effekterna på naturmiljön, av aktuella vägåtgärder samt förslag till skyddsåtgärder för att förebygga eller avhjälpa olägenheterna från trafiken. Redovisningen av miljöeffekterna bör självfallet innehålla uppgifter om vilka förbättringar i miljön kring befintliga vägar som kan uppnås genom att den nya vägen byggs och tas i anspråk för trafik. Utredningen har föreslagit att en miljökonsekvensbeskrivning skulle krävas så snart fråga om byggande av väg

väckts. Väglagen är emellertid, som framgår av vad jag tidigare har anfört, så uppbyggd att det formella planeringsskedet inleds med att en arbetsplan

uprättas. Jag anser att en ny bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivning i väglagen bör anknyta till lagens systematiska upbyggnad och tas in bland de bestämmelser som reglerar innehållet i arbetsplanen. Även med den lösningen säkerställs att arbetet med beskrivningen påbörjas på ett tidigt stadium. Det är nämligen svårt att tänka sig att en arbetsplan över huvud

taget läggs fram som enligt miljökonsckvensbeskrivningen inte är acceptabel från miljösynpunkt. Väglagen bör vidare kompletteras med uttryckliga

krav på samråd med de naturvärdsmyndigheter som berörs vid upprättan- Prop. det av arbetsplanen. 1986/87: 135 Den omständigheten att naturvårdsintresset starkare markeras i lagtexten innebär naturligtvis inte att andra viktiga sektorsintressen, t.ex. kul-

turminnesvården, får eftersättas. Samråd med berörda myndigheter skall

ske liksom hittills. Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning bör närmare regleras genom verkställighetsföreskrifter. Sådana föreskrifter bör beslutas av vägverket efter samräd med naturvårdsverket. För att ytterligare förstärka miljöskydds- och naturvårdsintressena i de tidigare planeringsskedena anser jag vidare att också upprättandet och fastställandet av de tioåriga vägbyggnadsplanerna i fortsättningen skall ske

efter samråd med naturvårdsverket och med rätt för verket att överklaga

sådana planer. Att införa ett samrädsförfarande med naturvårdsverket fordrar emellertid inte riksdagens medverkan. Chefen för kommunikationsdepartementet har för avsikt att senare återkomma till regeringen med ett sädant förslag. Även om vägverket redan i dag tar med miljöeffekterna i sin sammanvägning vid planering och projektering av vägar, vill jag starkt understryka betydelsen av att olika sektorsorgan i; ökad utsträckning bevakar och tillvaratar miljöintressena inom sin sektor. Genom att miljösynpunkterna integreras i vägplaneringen ökar möjligheterna att finna lösningar som är godtagbara både för miljön och för väghållningen och trafikplaneringen i övrigt. De ändringar jag nu har föreslagit bör enligt min mening leda till en förstärkning av miljöintressena I vägplaneringsprocessen, eftersom ökade kunskaper om miljöeffekterna av ett vägbyggnadsföretag kan förväntas medföra ett större hänsynstagande till dessa effekter från vägmyndigheternas sida. Inom ramen för det trafikpolitiska utvecklingsarbetet ägnas trafikmiljöfrågorna särskild uppmärksamhet. Arbetet syftar till att totalt sett minska störningar genom buller och luftföroreningar. Särskilt uppmärksammas tätorternas problem. Även trafikplaneringens roll i miljöpolitiken tas upp.

Det trafikpolitiska utvecklingsarbetet kommer att redovisas i en proposition till riksdagen våren 1988.

Utredningen har som en ytterligare förstärkning av miljöskyddsintressena vid vägbyggande föreslagit att en möjlighet införs att föreskriva förprövningsskyldighet enligt ML av vissa vägärenden som är särskilt kontroversiella eller som kräver principiella ställningstaganden. Förslaget

har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Flera remissinstan-

ser ställer sig negativa till förslaget och anser att den sammanhållna prövning av vägar som sker inom väglagstiftningen bör bibehållas. Andra åter anser inte att förslaget är tillräckligt långtgående och vill att en betydligt mera omfattande förprövningsplikt beträffande vägar skall införas. För egen del vill jag peka på de praktiska svårigheter som föreligger att genomföra en obligatorisk förprövning enligt ML av delar av en verksamhet eller anläggning på det sätt som skulle bli följden om vissa vägsträckningar

förprövades. Jag vill också framhålla att det normalt är en fördel om det

går att begränsa den obligatoriska prövningen av ett företag så att den sker 20

Prop.

system för obligatorisk prövning av vägar bör införas i ML. Möjligheten till 1986/87: 135 frivillig prövning kvarstår dock. liksom möjligheten för naturvårdsverket att begära prövning enligt 41 §. Inte heller anser jag att ML, som utredningen har föreslagit, bör ändras på det sättet att bestämmelsen i 6§ tredje

stycket sista meningen upphävs. Jag har hittills uppehållit mig framför allt vid problem som angår de

allmänna vägarna. När det gäller gator är situationen delvis densamma. Frågor om gator prövas enligt byggnadslagstuftningen, vars miljöskydds-

bestämmelser liksom väglagstiftningens är allmänt hållna. Allvarliga miljöstörningar förekommer också ofta från gator inom detaljplanelagt område. Mot bakgrund av det mera koncentrerade planeringsförfarandet och

den mera omfattande samrådsskyldigheten i byggnadslagstiftningen har

utredningen ändå inte funnit det erforderligt att tillföra byggnadslagstift-

ningen någon motsvarighet till de bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivning som föreslagits beträffande allmänna vägar. Flertalet remissinstanser har inte haft någon erinran mot detta. Några remissinstanser anser dock att även byggnadslagstiftningen bör kompletteras med ett motsvarande krav. För egen del delar jag utredningens uppfattning. Byggnadslagstiftningens krav på samråd redan i de tidiga planeringsskedena innebär större möjligheter att påverka beslutsprocessen än vad som gäller enligt väglagstiftningen. Den nya plan- och bygglagen innebär också en skärpning av kraven i det här hänseendet och ger en ökad möjlighet för berörda intressenter att påverka beslutsprocessen.

Vad därefter angår frågan om förprövningsplikt för gator anser jag

liksom i fråga om allmänna vägar att någon sådan möjlighet inte heller bör

införas i ML.

2.5¶Kontrollprogram m. m.

Mitt förslag: För miljöfarlig verksamhet skall kontrollprogram finnas

om det behövs. Underlåtenhet att följa föreskrifterna i ett kontrollprogram eller eljest i ett föreläggande om undersökningsplikt enligt 43§ andra stycket ML straffsanktioneras. Vitesmöjligheten i 43§ fjärde stycket ML utvidgas till att omfatta också upplysningsplikten enligt första stycket samma paragraf.

Naturvårdsverkets förslag: Verket har föreslagit att 43§ ML kompletteras med bestämmelser om kontrollprogram och att lagtexten preciseras vad gäller omfattningen av företagarens skyldighet att utföra och bekosta

kontrollen. Vidare har verket föreslagit att underlåtenhet att följa föreskrif-

ter i ett kontrollprogram skall vara straffsanktionerad.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker naturvårdsverkets förslag till förtydligade regler om kontrollprogram. Några är dock tveksamma till att överträdelser av kontrollprogrammen straffsanktioneras samtidigt som vitesmöjligheten bibehålls. Ett par remissinstanser, däribland koncessionsnämnden, är negativa till verkets förslag och ifrågasätter behovet av ytterligare författningsbestämmelser.

Skälen för mitt förslag: Naturvårdsverket och länsstyrelserna skall enligt Prop.

383 ML utöva tillsynen av miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket har 1986/87: 135 den centrala tillsynen medan länsstyrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom

länet. Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen enligt 44a§ ML överlåta ät miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn.

Tillsynen omfattar bl. a. kontroll av att villkoren i tillständsbeslut följs.

Kontrollen av att villkor och föreskrifter följs utövas emellertid i stor utsträckning av företagen själva i enlighet med av ullsynsmyndigheterna

fastställda kontrollprogram. 1 fråga om tillståndsprövad verksamhet gäller

att bland villkoren för tillståndet som regel tas in en bestämmelse om skyldighet för företaget att till tillsynsmyndigheten för fastställelse ge in förslag till kontrollprogram. Bestämmelser ull stöd för fastställande av kontrollprogram finns i 43 § andra stycket ML, som medger att en tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för ullsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar.

Överträdelser av tillståndsvillkor är enligt ML straffsanktionerade. Att inte följa ett föreläggande om undersökning enligt 43 § andra stycket är däremot inte belagt med straff. I stället gäller att ett sådant föreläggande enligt 43 § fjärde stycket kan förenas med vite.

Naturvårdsverket har anfört att det i de fall då kontrollprogram fastställs

i enlighet med ett tillståndsvillkor kan ifrågasättas om inte tillsynsmyndig-

hetens beslut kan anses vara ett beslut i en villkorsfråga som har delegerats

till tillsynsmyndighet. I detta fall blir det därför oklart om underlåtenhet att iaktta skyldigheterna enligt kontrollprogrammet omfattas av straffpåföljd på samma sätt som en villkorsöverträdelse eller om vitessanktionen i 43 & fjärde stycket skall ullämpas.

För att undanröja denna oklarhet och för att markera kontrollprogrammets vikt har verket i en första skrivelse till regeringen föreslagit att

underlåtenhet att följa kontrollprogram straffbeläggs genom ett uttryckligt

stadgande i ML. I anslutning härtill har verket också föreslagit att ML kompletteras så att det av lagtexten tydligt framgår vilka skyldigheter som

kan föreskrivas i ett kontrollprogram. I en senare skrivelse med förslag till ändring av reglerna om miljöskyddsavgift har verket bl. a. föreslagit att överträdelser av kontrollprogram 1 stället för straff skall omfattas av sanktionsavgift.

Kritiska synpunkter på verkets förslag har framförts främst av koncessionsnämnden, som ifrågasätter om inte nuvarande reglering är tillräcklig.

Den oklarhet vad gäller kontrollprogrammen som enligt naturvårdsverket föreligger torde delvis hänga samman med det faktum att kontrollfrågor

kan avgöras dels i ett tillståndsbeslut och dels inom ramen för den löpande

tillsynen. I vissa fall kan det vara en fördel att kontrollfrågor regleras redan

i tillståndsbeslutet. Dessa frågor blir då rättskraftigt avgjorda och kan inte

ändras annat än med stöd av gällande omprövningsregler i ML. Underlå-

tenhet att följa sådana villkor rörande kontrollen är straffbelagd enligt

gällande påföljdsbestämmelser i 45 § ML.

För att frågor rörande kontrollen skall anses utgöra villkor för tillståndet fordras emellertid att de konkret har reglerats redan i tillståndsbeslutet

eller i ett omprövningsbeslut. Föreskrifter om kontroll i ett kontrollpro- Prop.

gram som fastställs av en tillsynsmyndighet kan däremot. enligt min me- 1986/87: 135 ning, inte anses utgöra några villkor för tillståndet, även om tillståndsbeslutet som en villkorspunkt innehåller bestämmelser om skyldighet för tillståndshavaren att ge in ett förslag ull kontrollprogram ull länsstyrelsen för fastställelse. Skyldigheten att utföra kontroll enligt kontrollprogrummet mäste som jag nyss antytt anses grundad på tillsynsbestämmelsen i 43 §

andra stycket ML. Därmed är det också klart att det vid underlåtenhet att

följa ett kontrollprogram finns möjlighet att använda vitessanktionen i 43 §

fjärde stycket.

Som jag tidigare har anfört bygger en stor del av tillsynen enligt ML på företagarnas egenkontroll. En grundläggande förutsättning för en fungerande egenkontroll är att det finns ett kontrollprogram som närmare reglerar hur denna skall utföras. Enligt undersökningar som har utförts av naturvärdsverket och riksrevisionsverket har det emellertid visat sig att kontrollprogram saknas för många anläggningar. I vissa fall där kontroll-

program finns har det också visat sig att dessa är bristfälliga och inte i

tillräcklig grad reglerar hur kontrollen skall utföras.

En sädan ordning kan naturligtvis inte accepteras. I praktiken kan det i sämsta fall innebära att ingen tillsyn eller kontroll alls sker av att för verksamheten uppställda villkor eller föreskrifter följs. Det är därför ange-

läget att kontrollprogram i ökad utsträckning införs både för tillståndsprö-

vad och icke tillståndsprövad verksamhet. Särskilt angeläget är detta i

sadana fall där tillsynen i första hand är avsedd att bygga på egenkontroll.

För vissa verksamheter kan det emellertid tills vidare vara nödvändigt att av bl. a. resursskäl avstå från kravet på program för i vart fall en regelbundet fortlöpande kontroll. Sådana undantag bör i första hand gälla verksam-

heter som inte medför någon kontinuerlig miljöstörning, eller då störningen

har begränsade miljöeffekter. När det gäller nyetableringar anser jag vidare att ett kontrollprogram i princip bör finnas innan driften av verksamhe-

ten får påbörjas. För att betona vikten och betydelsen av kontrollprogrammen anser jag att ML bör kompletteras med ett stadgande att tillsynsmyn-

digheten skall förelägga en utövare av miljöfarlig verksamhet att fullgöra undersökningsskyldigheten enligt ett särskilt kontrollprogram för verksamheten om det behövs.

Nägon närmare precisering i lagtexten av vad kontrollprogrammen bör

innehålla eller eljest av omfattningen av undersökningsplikten enligt 43§

andra stycket anser jag däremot inte behövlig. I den mån ytterligare

bestämmelser behövs får de utfärdas genom verkställighetsföreskrifter.

Naturvårdsverket har i sitt förslag till ändrade sanktionsregler inte föreslagit att möjligheten att sätta ut vite i ett föreläggande enligt 43 § andra stycket skall slopas. Det är också enligt min mening viktigt att tillsynsmyndigheterna har denna möjlighet. Från miljösynpunkt är det väsentliga att företagaren verkligen utför de undersökningar som har bedömts nödvän-

diga för kontrollen. Ett väl avvägt vite kan då utgöra ett effektivt påtryck-

ningsmedel. Genom möjligheten att förelägga löpande vite som har införts

genom viteslagen (1985: 206) har vitesinstitutets användbarhet i nu aktuella

sammanhang ytterligare ökat.

För de fall då vite inte har utsatts i föreläggandet kan emellertid möjlig- Prop.

heten att i efterhand ingripa med straffpåföljd vara värdefull. Redan det 1986/87: 135

förhållandet att en underlåtenhet att fullgöra undersökningsplikten träffas av en sanktion även om inte vite är utsatt är också ägnat att inskärpa vikten av att skyldigheten iakttas. Som naturvårdsverket ursprungligen föreslagit anser jag därför att det i de fall då underlåtenheten inte innebär en överträ-

delse av ett vitesföreläggande bör vara möjligt att döma till straff för denna. Om straffbestämmelsen utformas i enlighet härmed torde den inte heller komma att strida mot principen att det inte skall vara möjligt att

ingripa med både straff och vitespåföljd för samma förfarande. Verkets

förslag att i stället för straff införa sanktionsavgift kommer jag att behandla senare (se avsnitt 2.6).

Förutom att förelägga utövaren av en befarat miljöfarlig verksamhet

undersökningsplikt enligt 43 § andra stycket kan tillsynsmyndigheten enligt första stycket samma paragraf begära av innehavaren av en sådan anläggning att han lämnar upplysningar om denna. Upplysningsskyldigheten omfattar inte bara uppgifter som behövs för den löpande tillsynen. Även uppgifter som tillsynsmyndigheterna behöver för inventering och kartläggning av olika föroreningar och störningskällor samt planeringen av det allmännas insatser omfattas av upplysningsplikten i 43 § första stycket.

Underlåtenhet att fullgöra upptysningsplikten är straffbelagd. Däremot kan tillsynsmyndigheten inte genom ett vitesföreläggande kräva att upplys-

ningsskyldigheten fullgörs. Anledningen härtill torde ha varit en strävan att

inte kombinera vites- och straffpåföljder. Jag anser emellenid att tillsyns-

myndigheterna bör kunna ge eftertryck också åt ett krav på upplysningar

genom vitesföreläggande. Bestämmelserna om vite i 43 § fjärde stycket bör därför utvidgas så att de omfattar också upplysningsskyldigheten i första stycket. Samtidigt bör straffbestämmelsen i 45§ ML ändras så att straff

inte kan utdömas om underlåtenheten att lämna upplysningar utgör över-

trädelse av ett vitesföreläggande.

2.6¶Påföljdssystemet

Mitt förslag: Förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall utgå

ändras. I fortsättningen skall det inte krävas att en överträdelse har

medfört eller inneburit risk för störning för omgivningen. I gengäld skall det inte vara tillräckligt att överträdelsen har medfört ekonomisk fördel. För att avgift skall utgå skall fördelen vara betydande.

Naturvårdsverkets förslag: Verket har föreslagit att flertalet överträ-

delser mot ML avkriminaliseras. I stället har föreslagits att tillämpnings-

området för miljöskyddsavgiften skall utvidgas i motsvarande mån. Vidare

har föreslagits att förutsättningarna för påförande av miljöskyddsavgift

ändras så att det i fortsättningen varken skall krävas att överträdelsen har

medfört ekonomisk fördel eller betydande störningar för omgivningen eller

risk för sådana störningar. Slutligen har föreslagits att avgiften enligt huvudregeln skall motsvara två gånger den ekonomiska fördelen med

möjlighet till jämkning uppåt och nedåt med hänsyn till omständigheterna i Prop. det enskilda fallet. 1986/87: 135 Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att gällande päföljdssystem endast varit I kraft sedan 1981 och att erfarenheterna därför

fär anses vara begränsade. BL a. riksåklagaren. koncessionsnämnden. Svea hovrätt och ett par länsstyrelser är också negativa till naturvårdsver-

kets förslag och anser inte att det kan läggas till grund för en mera

genomgripande ändring av ML. En sådan ändring skulle enligt dem fordra ytterligare överväganden. Särskilt avstyrks förslaget till avkriminalisering.

Några remissinstanser anser dock att förutsättningarna för att utdöma avgift, främst rekvisitet betydande störning för omgivningen, borde kunna revideras. En del ifrågasätter också om inte skälet till att så få överutsläpp

leder till sanktion är otillräckliga tillsynsresurser och inte brister i påföljds-

systemet. — Flera remissinstanser. däribland flertalet av de länsstyrelser

som har yttrat sig, är dock positiva till eller tillstyrker naturvårdsverkets förslag samt framhåller vikten av ett enklare sanktionssystem. Några av de som är positiva till förslaget anser dock att frågan om vilket merarbete som skulle uppkomma genom ändringarna och resurssidan i övrigt blivit för

litet belyst. En del anser också att det är önskvärt om pågående arbete i

syfte att effektivisera miljöskyddsarbetet kan samordnas till ett enhetligt översynsarbete.

Skälen för mitt förslag: I 45 § ML finns bestämmelser om straff för vissa

överträdelser mot lagen eller mot föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Straffbart är enligt paragrafens första stycke bl. a.

att bryta mot förbud mot viss miljöfarlig verksamhet (punkt 1), att underlå-

ta att iaktta förprövningsplikten, (punkt 2), att åsidosätta villkor eller före-

skrifter som har meddelats i ett tillståndsbeslut celler i ett beslut enligt 41 § ML (punkt 3) samt vidare att inte lämna tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om en verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig samt att

lämna oriktiga uppgifter i en ansökan. För straffansvar fordras att överträ-

delsen har begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Även brottsbalken innehåller bestämmelser om straff för vissa miljöbrott (13 kap

8 a§ och 98 andra stycket).

Vid sidan om straffbestämmelserna och som ett komplement till dessa

innehåller ML även regler om en sanktionsavgift. s.k. miljöskyddsavgift. En sådan avgift infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1981. Förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall utgå är att en överträdelse av de objektiva rekvisiten enligt 45§ första stycket 1-3 har ägt

rum samt att överträdelsen har medfört både ekonomiska fördelar för

utövaren av den miljöfarliga verksamheten och betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Miljöskyddsavgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet i vilken överträdelsen skedde och skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen. Kan full bevisning om storleken av de ekonomiska fördelarna inte alls eHer endast med svårighet

läggas fram, uppskattas fördelarna till ett skäligt belopp. Miljöskyddsavgif-

ten får nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger.

Frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av Prop.

statens naturvårdsverk. 1986/87: 135

Förutom att miljöskyddsavgiften infördes innebar 1981 års ändringar i ML också bl.a. att straffpåföljden skärptes. Ändringarna skedde för att avhjälpa vissa brister i den straffrättsliga delen av sanktionssystemet i ML och syftade till att åstadkomma en strängare och mer effektiv ullämpning av straffbestämmelserna och att eliminera den ekonomiska vinningen av miljöbrott. För att ytterligare motverka miljöbrottslighet infördes också bestämmelser om skyldighet för tillsvnsmyndigheterna att verka för att överträdelser av lagen beivrades.

Under den tid som har gått sedan ändringarna genomfördes har endast fem ärenden rörande miljöskyddsavgift prövats slutligt. Anledningen till

alt så få ärenden har prövats är enligt vad naturvärdsverket har uppgivit svårigheten att styrka att samtliga förutsättningar för utdömande av avgif-

ten föreligger. Framför allt är det kravet på betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning som har vållat problem i rättstillämpningen. Svårigheten består enligt verket främst i att visa att ett utsläpp har inneburit ett allvarligt hot mot miljön eler att koppla faktiskt noterade

effekter till ett visst utsläpp.

Inte heller vad gäller straffansvaret så har, enligt verket. de genomförda

skärpningarna haft avsedd effekt. Antalet fällande domar är fortfarande

litet och påföljderna i allmänhet låga. Skälen till att så få överutsläpp anmäls och ännu färre leder till åtal och fällande dom är enligt verket

mänga gånger att det helt enkelt är svårt att upptäcka att ett miljöbrott har

begåtts. Det kan röra sig om utsläpp. där ökade mängder endast kan registreras genom mätinstrument. Samtidigt är mätmetoder och mätresultat osäkra. Det kan ta flera är innan effekterna upptäcks och kanske märks

de inte på ett sådant sätt att de kan knytas till en viss källa. Antalet

tillsynsobjekt är mycket stort och tillsynsresurserna räcker därför inte heller till för en sådan fortlöpande kontroll som skulle behövas om en

betydligt större del av överträdelserna skulle upptäckas. Ett problem är

också att formuleringen av villkor i tillståndsbesluten ibland kan göra det svart att utreda om en villkorsöverträdelse verkligen har ägt rum. Därtill

kommer. enligt verket, bl. a. svårigheterna att styrka uppsåt eller vårdslös-

het.

Verket har mot den nu angivna bakgrunden föreslagit genomgripande ändringar av sanktionssystemet. Verket föreslår sålunda en avkriminali-

sering av större delen av de överträdelser som f.n. träffas av straffbestäm-

melserna i ML. I stället föreslår verket en utbyggnad av systemet med miljöskyddsavgift så att detta kommer att omfatta flertalet överträdelser.

varvid också reglerna för avgiften skulle ändras så att avgift utgår oavsett ekonomisk fördel och påvisbar skada. Vid bestämmandet av avgiftens storlek skulle dock alltjämt den ekonomiska fördelen vara avgörande. Normalavgiften skulle inte som f.n. inskränka sig till detta belopp utan uppgå till det dubbla med möjlighet att sänka eller höja avgiftsbeloppet

med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Naturvårdsverkets förslag har som jag nyss redogjort för fått ett blandat

mottagande vid remissbehandlingen.

För egen del vill jag anföra följande. För att upprätthålla efterlevnaden Prop.

av lagen och inskärpa vikten av att gällande bestämmelser iakttas är det av 1986/87: 135 största vikt att det finns ett fungerande påföljdssystem. Jag ser därför allvarligt på de brister i systemet som har påtalats. Många av dessa brister

ar emellertid av den arten att de inte kan avhjälpas genom ändringar i

sanktionssystemet. Jag tänker då bl.a. på sådant som kan bero på de

bristande tillsynsresurserna. Detta är en fråga som har samband med

miljöorganisationen i stort. Som jag tidigare nämnt har en särskild utredare uppgiften att genomföra en översyn av miljövårdsorganisationen. Utgångspunkten för översynen är nödvändigheten av att de samlade resurserna för

miljövård kan utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga miljö-

problem. Jag har i det sammanhanget bl. a. framhällit att det får anses vara av central betydelse att ytterligare utveckla miljövärdsorganisationen till ett kraftfullt medel för överblick av miljösituationen, prioritering av insalser samt genomförande av praktiska atgärder.

verket har lagt fram berör miljöorganisationen i stort. Om straffpåföljden

för flertalet överträdelser av ML ersätts med en ckonomisk sanktion som

skall bestämmas av koncessionsnämnden, innebär detta en betydande ökning av arbetsbelastningen hos såväl nämnden som naturvårdsverket, vilket i sin tur med de begränsade totala resurser som kan påräknas torde komma att beröra även andra myndigheter inom miljöskyddsområdet.

Innan den pågående översynen av miljövårdsorganisationen har genomförts anser jag mot den här bakgrunden inte att någon så genomgripande ändring av sanktionssystemet som naturvårdsverket har föreslagit bör genomföras. Jag vill vidare framhålla att jag ställer mig tveksam till en mera omfattande avkriminalisering av överträdelser mot lagen. Enligt min

mening kan det vara värdefullt att på ML:s område behålla det straffrätts-

hga ansvaret för enskilda individer. Ett sådant ansvar torde nämligen

verka avhållande inte bara på grund av hotet om straff utan också på grund

av de moraliska krav som därigenom ställs på den som svarar för driften av en miljöfarlig verksamhet. Ytterligare ett viktigt skäl att bibehålla straffansvaret utgör möjligheterna att tillämpa bestämmelserna i 36 kap. 7§ brottsbalken om företagsbot. Bestämmelserna som trädde i kraft den 1 juli 1986 innebär att en näringsidkare kan åläggas företagsbot för brott som har

begåtts i utövning av näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit

ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med

verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har

gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsbot skall fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre miljoner kronor. Med näringsidkare avses såväl fysisk som juridisk person. För att fråga om företagsbot skall aktualiseras fordras att ett brott har blivit begånget. Däremot ställs det inte upp något krav på att någon gärningsman

ätalas för brottet.

Till brott som skall anses vara av allvarligt slag borde man enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1985/86: 23) räkna gärningar som varit ägnade att vålla betydande skada eller som innebär åsidosättande av viktiga samhälls-

intressen — exempelvis överträdelser av ML. I förarbetena framhålls

vidare att brott som är hänförliga till specialstraffrätten och där fängelse Prop. ingår i straffskalan för det mesta torde vara av så allvarligt slag att företags- 1986/87: 135 bot bör åläggas även om själva brotispåföljden bedöms kunna stanna vid böter. Det är emellertid inte bara brottslighetens art som bör tillmätas betydelse i sammanhanget. Avgörande vikt skall också fästas vid dess

omfattning. Företagsbot bör sålunda komma i fråga i fall där mindre

allvarlig brottslighet har satts i system eller annars förekommer i stor omfattning.

Någon större erfarenhet av dessa bestämmelsers tillämpning finns av

förklarliga skäl ännu inte, eftersom de så nyligen har trätt i kraft. Enligt min mening finns emellertid anledning att anta att denna sanktion skall kunna visa sig effektiv på miljövårdsområdet och bidra till att förbättra

laglydnaden.

I det här sammanhanget vill jag också nämna bestämmelserna om förverkande i 36 kap. 4§ brottsbalken. Bestämmelserna, som är subsidiära till bestämmelserna om miljöskyddsavgift, innebär att om det till följd av ett brott som är begånget i utövning av näringsverksamhet har uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren värdet därav skall förklaras förverkat om det inte är obilligt. Såvitt känt är har dessa bestämmelser inte

kommit till användning vid brott mot ML. Den närmare anledningen härtill

är inte utredd. Enligt min mening kan det finnas anledning att närmare undersöka bakgrunden titl detta innan någon omfattande ändring av sank-

tionssystemet övervägs. Skulle orsaken vara svårigheter att utreda att ekonomiska fördelar har uppkommit är detta ytterligare ett skäl mot att

ersätta straffbestämmelserna i ML med ett avgiftssystem.

Även om, enligt min mening, några genomgripande ändringar således inte f. n. bör göras i ML:s sanktionssystem, kan det dock finnas skäl att

ytterligare överväga om förutsättningarna för utdömande av sanktionsavgift ändå bör ändras med hänsyn främst till de av naturvårdsverket påta-

lade svårigheterna att visa att betydande störning för omgivningen upp-

kommit eller att risk för en sådan har förelegat. Om miljöskyddsavgiften skall utgöra ett verkligt incitament till ökad efterlevnad av ML är det nämligen väsentligt att bestämmelserna ges en sådan utformning att de inte blir ett slag i luften. Störningsrekvisitet är uppenbarligen det rekvisit som har vållat de största svårigheterna i rättstillämpningen. Svårigheterna består enligt naturvårdsverket främst i att slå fast att ett utsläpp har inneburit ett allvarligt hot mot miljön och att koppla noterade miljöeffekter till ett bestämt utsläpp. Verket har som skäl för att slopa rekvisitet bl. a. anfört att effekterna på miljön eller risken för effekter inte skall behöva diskuteras på nytt i

samband med prövningen i avgiftsärendet. Dessa frågor får anses avgjorda

i och med tillståndsprövningen. I tillståndsbeslutet har fastställts den be-

lastning som man med hänsyn till miljön anser sig kunna acceptera. Ibland

tillåts av tekniska och ekonomiska skäl t. o. m. en större belastning. Redan därav borde, enligt verket, följa att överutsläpp definitionsmässigt är till skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den och bevisning om

att så verkligen varit fallet skall inte behöva föras.

Några remissinstanser, däribland riksåklagaren, anser att verkets reso-

nemang i den här delen bör kunna godtas. Även för egen del kan jag Prop. instämma i vad verket har anfört. Bestämmelserna om miljöskyddsavgift 1986/87: 135 omfattar emellertid också brott mot förprövningsplikten. Verkets resonemang kan då inte bli direkt tillämpligt. Vid bestämmandet av avgiften kommer emellertid också i flertalet sådana fall en prövning av acceptabel störning att ske indirekt eftersom avgifterna då får bestämmas med utgångspunkt i de åtgärder som utförts eller ålagts av en tillsynsmyndighet eller av koncessionsnämnden för att verksamheten skall kunna godtas från miljöskyddssynpunkt. Ett slopande av störningsrekvisitet innebär emellertid också en utvidgning av tillämpningsområdet för avgiften. Genom kravet på störning kan nämligen inte t. ex. brott mot förprövningsplikt beivras genom en miljöskyddsavgift om inte den miljöfarliga verksamheten påbörjats. Brott av detta slag kan emellertid vara allvarliga från miljösynpunkt. Jag anser därför att det kan vara en fördel om avgiften i princip kommer att omfatta också sådana fall, även om den torde komma att tillämpas på sådana överträdelser endast i begränsad omfattning.

Om störningsrekvisitet helt slopas måste någon annan begränsning införas om systemet med avgifter inte skall bli godtyckligt eller alltför administrativt betungande. Koncessionsnämnden har i sitt remissyttrande föreslagit att, om kravet på graden av störning mildrades, kravet på den ekonomiska fördel som uppnåtts genom överträdelsen borde kunna skärpas i avsikt att undvika en drastisk ökning av antalet avgiftsärenden. Även för egen del anser jag att detta kan vara en lämplig lösning. Eftersom avsikten med miljöskyddsavgiften ytterst är att eliminera den ekonomiska vinningen av miljöbrott, åstadkommer man genom en sådan begränsning att avgiften förbehålls de överträdelser där intresset av att komma åt överträdelsen med en avgift måste anses vara störst. För de fall då fråga är om straffbar överträdelse finns fortfarande möjligheten att döma till företagsbot och oavsett storleken dra in den ekonomiska fördelen av överträdelsen med stöd av brottsbalkens förverkanderegler. Då det däremot är fråga om en gärning, för vilken det inte föreligger något straffansvar, kan det enligt min mening vara tillräckligt om den ekonomiska fördelen av en överträdelse elimineras genom reglerna om sanktionsvgifter i de fall fördelen varit betydande.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att kravet på störning, sor förutsättning för att avgift skall utgå, bör slopas samtidigt som kravet på den ekonomiska fördel som överträdelsen skall ha medfört skärps.

I övrigt bör det enligt min mening inte nu göras några ändringar beträffande ML:s bestämmelser om sanktionsavgifter.

3¶Upprättade lagförslag

I enlighet med det anförda har det inom miljö- och energidepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387).

2. lag om ändring i väglagen (1971: 948).

Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för kommunikationsdepartementet.

4¶Specialmotivering Prop.

1986/87: 135

Lagrådet har vid sin granskning av det remitterade lagförslaget föreslagit

ändringar i vissa paragrafer. Jag kommer i det följande att redogöra för de

synpunkter som lagrådet har framfört och mina ställningstaganden till

dessa under respektive paragraf. Lagrädets granskning har också lett till vissa redaktionella ändringar i lagtexten.

4.1¶Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

18 Denna lag är tillämplig på

I. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,

2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten,

3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om

joniserande strålning eller beträffande elektriska och magnetiska verkning-

ar av en elektrisk anläggning, varom särskilda bestämmelser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

Genom ändringar i första stycket har lagens tillämpningsområde utvidgats

till att omfatta också förorening av mark och grundvatten. Skälen härför

framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2). Risk för förorening av mark och grundvatten uppkommer bl. a. genom infiltrering av avloppsvatten i grunden. Risk för sådan förorening uppstår också t. ex. vid avfallsdeponering genom uppläggning på markytan eller nedgrävning i marken. Dessa och andra åtgärder som kan förorena marken åsyftas med det utvidgade tillämpningsområdet.

Medan punkt I i första stycket endast avser utsläppande i ytvattenområde omfattar punkt 2 all annan användning av mark, byggnad eller anläggning, dvs. även utsläppande, under förutsättning att användningen kan medföra sådan förorening som anges i punkten. Genom att ändringen i

fråga om grundvatten har vidtagits i punkt 2 och inte i punkt 1 har tillämpningsområdet begränsats till att omfatta sådan verksamhet som innebär risk för förorening av grundvattnet. Även förorening av mark har tagits upp i punkt 2. Härigenom kommer det inte för att ML skall vara tillämplig

att gälla något krav på att det kan uppkomma störning för omgivningen. I

det hänseendet kommer således mark och vatten att behandlas lika.

I andra stycket har ett förtydligande gjorts vad gäller undantaget för

elektrisk anläggning. Ändringarna har föreslagits av miljöskyddsutredning-

en. Förslaget har föranletts av vissa oklarheter i fråga om omfattningen av 30 undantaget. I gällande lydelse har endast angivits att ML inte är tillämplig

på inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning. Med en sådan Prop. formulering av lagtexten är det enligt utredningen oklart om lagen skall 1986/87: 135

tillämpas i fråga om sådana omgivningsstörningar som inte yttrar sig i form av elektriska eller magnetiska verkningar men som orsakas av den elektriska strömmen i ledningen. Kända störningar av det slaget är buller från ledningen och möjligen också luftföroreningar genom ozon och kväveoxidbildning. Enligt utredningen bör miljökonsekvenserna av en elektrisk an-

läggning i andra hänseenden än elektriska och magnetiska störningar kun-

na prövas enligt ML. Utredningen har därför föreslagit att lagtexten kom-

pletteras i det angivna hänseendet. Endast ett fåtal remissinstanser har

yttrat sig över utredningens förslag i den här delen. Energiverket avstyrker ändringen. Vattenfallsverket däremot tillstyrker den.

För egen del vill jag anföra följande. Jag delar utredningens uppfattning att lagens ordalydelse inte medger att ML tillämpas på ledningsbuller och luftföroreningar från elektriska anläggningar. Liksom utredningen anser

jag att ML: s tillämpningsområde bör utvidgas till att också avse störningar

av den arten. Med den nya formulering som lagtexten nu erhållit klarläggs att ML skall tillämpas på alla andra miljöstörningar till följd av en elektrisk anläggning än de elektriska och magnetiska verkningarna.

Efter samråd med chefen för justitiedepartementet har jag funnit att

någon motsvarande ändring i 2§ miljöskadelagen (1985: 225) inte bör gö-

ras. På det området finns nämligen särskilda ersättningsregler vid inträf-

fade skador som har orsakats av inverkan av elektrisk ström från elektriska anläggningar i lagen (1902: 71 s. I) innefattande vissa bestämmelser om clektriska anläggningar.

Utredningen har utöver denna ändring av lagtexten också föreslagit vissa regler om förprövning av kraftledningar. Enligt förslaget skulle regeringen ges befogenhet att i fråga om ledningar med högre spänning än 500 kV på framställning av naturvårdsverket och efter prövning från fall till

fall föreskriva förprövningsplikt.

Som utredningen har påpekat kan regeringen med stöd av 103 ML utan riksdagens medverkan föreskriva förprövningsplikt för kraftledningar.

Mot bakgrund av att stora kraftledningar enligt utredningen från miljösynpunkt är jämförliga med vägar och järnvägar har emellertid utredningen valt att föreslå att frågan om förprövningsplikt också löses på samma sätt

som utredningen har föreslagit beträffande de allmänna vägarna. Utredningens förslag i fråga om förprövningsplikt har fått ett blandat mottagande

av de remissinstanser som har yttrat sig i den delen. För egen del anser jag ett sådant system som det utredningen har föreslagit onödigt komplicerat. Jag biträder inte förslaget.

8§

Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med

hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller så att mark eller grundvatten kan förorenas, om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrättning som anlagts innan 31

beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat Prop.

avleda avloppsvatten. 1986/87: 135

Paragrafen ger regeringen vissa möjligheter att av hänsyn till naturvårdsintresset eller annat allmänt intresse förbjuda vissa utsläpp. Hittills har befogenheten varit begränsad till utsläpp i ytvattenområden. I och med att lagens tillämpningsområde har utvidgats till att också omfatta mark och grundvattenförorening har förevarande paragraf också kompletterats med bestämmelser av innebörd att fredningsmöjligheten utsträcks till att gälla utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning så att mark eller grundvatten kan förorenas.

Som Jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) torde det knappast finnas något behov av att enbart tillämpa bestämmelsen på sådana utsläpp. Däremot kan det ibland vara befogat att kombinera en fredning av ytvattenområde med ett skydd för marken och grundvattnet enligt andra stycket.

Regeringen får meddela föreskrifter om att

1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,

2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp-

pas ut,

3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp så att mark, vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller grundvatten kan förorenas,

4, vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är

av betydelse från störningssynpunkt utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller

anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

Nuvarande bestämmelser om möjlighet att stadga förprövningsskyldighet har kompletterats såvitt gäller utsläpp och uppläggning av fast avfall eller annat fast ämne. F.n. gäller enligt punkt 3 att tillstånds- eller anmälnings-

plikt kan föreskrivas om risk finns för förorening av ett ytvattenområde.

Bestämmelsen har utvidgats till att också gälla utsläpp och uppläggning

som kan orsaka förorening av mark eller grundvatten. Gällande bestämmelser om förprövningsplikt för avloppsvattenutsläpp i

punkt 2 kan — med föreslagen ändrad lydelse av I $ ML — tillämpas också

på utsläpp som innebär risk för förorening av mark och grundvatten och behöver därför inte ändras.

39a§ En tillsynsmyndighet skall, om det behövs, med stöd av 43 § andra stycket meddela föreläggande om undersökning och kontroll av miljöfarlig verk-

samhet och dess verkningar enligt ett särskilt kontrollprogram.

Paragrafen, som är ny, riktar sig till tillsynsmyndigheten. Den innebär en 2 [NN

skyldighet för myndigheten att förelägga den som utövar miljöfarlig verk-

samhet att utföra undersökningar av verksamheten enligt ett särskilt kon-

trollprogram. Skälen till att en sådan bestämmelse införs framgår av den

allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). Jag är medveten om att tillsynsresurserna, särskilt hos länsstyrelserna. är härt ansträngda. En översyn av

miljövårdsorganisationen pågår och det är därför inte aktuellt att nu tillföra myndigheterna nya resurser för tillsynen. Detta innebär att fastställandet av kontrollprogram i första hand bör avse tillståndsprövad verksamhet. Skyldigheten gäller dock all verksamhet för vilken det behövs ett kontrollprogram. På sikt bör kontrollprogrammälet kunna genomföras för all berörd verksamhet. Bestämmelsen innebär ingen inskränkning av möjligheten att avgöra frågor som rör kontrollen av en miljöfarlig verksamhet redan i tillståndsbeslutet. Detta förekommer undantagsvis. Har föreskrifter för kontrollen meddelats redan som villkor för tillståndet kan det

påverka behovet av att reglera kontrollen genom kontrollprogram. Pet torde dock vara ovanligt att kontrollfrågorna har behandlats så ingående i tillståndsbeslutet att kontrollprogram enbart av den anledningen helt kan avvaras. Mera vanligt torde bli att tillståndsbeslutet i sådana fall enbart

kommer att inverka på utformningen och omfattningen av programmet. Skall tillsynen av en verksamhet bygga på nägon mera omfattande

egenkontroll behövs i princip alltid kontrollprogram. F.n. gäller att till-

ståndsmyndigheten som regel i tillståndsbeslutet föreskriver att tillstånds-

havaren skall ge in ett kontrollprogram för fastställelse. En sådan bestäm-

melse får ses som ett led i förprövningen på det sättet att tillståndsmyndigheten vill försäkra sig om att resultatet av prövningen i form av villkor för meddelat tillstånd får den effekt från miljöskyddssynpunkt som till-

ståndsmyndigheten avsett. Även om det finns ett sådant tillståndsvillkor är det emellertid tillsynsmyndighetens ansvar att bestämma omfattningen och

inriktningen av tillsynen.

Har tillståndsmyndigheten i tillståndsbeslutet tagit in en bestämmelse om ingivande av kontrollprogram får väl i allmänhet antas att kravet i

paragrafen på att kontrollprogram behövs får anses uppfyllt. Ytterst är det emellertid en uppgift för tillsynsmyndigheten att pröva behovet. Med den

skyldighet som enligt paragrafen åvilar tillsynsmyndigheten att fastställa kontrollprogram för en miljöfarlig verksamhet kan villkorsbestämmelser

angående kontrollen, som endast innebär att tillståndshavaren skall upprätta kontrollprogram och ge in detta för fastställelse till tillsynsmyndighe-

ten, i fortsättningen undvaras.

Helst bör kontrollprogram vid nyetablering finnas innan den miljöfarliga verksamheten påbörjas. Något särskilt krav på detta har dock inte tagits in i paragrafen. Det är emellertid viktigt att framhålla betydelsen av att

kontrollfrågorna avgörs så snabbt som möjligt så att en fungerande tillsyn

verkligen kommer igång.

Lagrådet anser I sitt yttrande att befogenheten för en tillsynsmyndighet att meddela föreläggande av det slag som avses i paragrafen bör följa direkt av denna i stället för att framgå av en hänvisning till 43 8. Genom att i

39 a § hänvisa till 43 § andra stycket får emellertid tillsynsmyndigheten

inte bara möjlighet att förelägga den som utövar verksamheten att själv ' a

3 Riksdagen 1986/87. 1 saml Nr 135

utföra undersökningar. Är det lämpligare kan tillsynsmyndigheten i stället Prop. föreskriva att en undersökning skall utföras av någon annan och utse 1986/87: 135

någon att göra den. Vidare blir det med stöd av 43 § fjärde stycket möjligt

att sälta ut vite i beslutet. Mot bakgrund härav anser jag att hänvisningen till 43 § bör behållas. Med anledning av lagrådets yttrande har dock ordalydelsen jämkats. Mitt ställningstagande innebär att den av lagrådet föreslagna följdändringen i 45 § inte heller bör genomföras.

Underlåtenhet att följa ett föreläggande som avses I denna paragraf är straffsanktionerad i 45 § första stycket punkt 4.

408 Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd.

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av

särskilda omständigheter.

Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbestutet, får en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

Genom ändringen i första stycket är inte längre tillsynsmyndighetens befogenheter att meddela förelägganden om försiktighetsmått eller förbud i fråga om icke tillståndsprövad verksamhet begränsad till uppenbara fall.

Skälen härför har närmare utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt

2.3). I övrigt har ingen saklig ändring genomförts i detta stycke. Liksom

hittills gäller således att ett föreläggande skall gå ut på förbud eller konkreta tekniska eller andra åtgärder. Ändringarna i tredje stycket innebär, förutom en redaktionell jämkning,

att bestämmelserna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad har utgått. Dessa har utan någon ändring i sak flyttats till den nya 41a §.

41a§ Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett föreläggande enligt 40§ första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i ett

tillståndsbeslut eller bryter mot förbud eller föreskrifter som har meddelats

med stöd av 40§ andra stycket eller 41 §, får en tillsyvnsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsättningar att meddela ett föreläggande enligt 40§ första stycket, får ett sådunt förordnande ges utan att föreläggande har meddelats, om en tillsynsmyndighet med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rättelse bör ske utan dröjsmål.

Till paragrafen, som är ny, har utan någon saklig ändring överförts gällande bestämmelser i 40§ tredje stycket om rätt för tillsynsmyndigheten att

besluta om rättelse på tillståndshavarens bekostnad vid åsidosättande av

villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut. Därjämte har införts en Prop. möjlighet för tillsynsmyndigheten att förordna om rättelse på bekostnad av 1986/87: 135 den som inte efterkommer ett föreläggande om försiktughetsmått eller förbud enligt 40& första stycket, föreskrifter enligt andra stycket eller ett beslut av koncessionsnämnden enligt 418. Sådan rättelse kan f.n. ske endast genom kronofogdemyndighetens försorg. Är fråga om ett beslut enligt 41 § måste dessutom tillsynsmyndigheten först begära handräckning. Skälen till ändringen framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3). Bestämmelserna innebär att tillsynsmyndigheten får tillgång till ett såväl snabbare som enklare förfarande än enligt nu gällande regler. Tillsynsmyndigheten har dock kvar möjligheten att begära handräckning och verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg.

När det är fråga om miljöfarlig verksamhet som inte har varit föremål för tillståndsprövning eller beslut av koncessionsnämnden enligt 413, måste normalt krävas att ett förordnande om rättelse på utövarens bekostnad föregås av ett föreläggande enligt 40§ första stycket. I sådana fall då brådskande åtgärder behövs har dock tillsynsmyndigheten, efter förebild i 188 hälsoskyddslagen, tillagts befogenhet att besluta om rättelseåtgärder utan föregående föreläggande. För att tillsynsmyndigheten skall kunna ingripa på detta sätt krävs dock risk för allvarliga skador eller att det av annat särskilt skäl fordras att åtgärder vidtas utan dröjsmål.

43§ Om verksamheten vid en anläggning kan befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på begäran lämna en tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. En tillsynsmyndighet får förelägga innehavaren att lämna sådana upplysningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra meningen med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.

I beslut om föreläggande enligt första och andra styckena får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

Genom ändringarna i paragrafens första och fjärde stycken har tillsynsmyndigheten getts befogenhet att vid vite förelägga innehavaren av en anläggning att fullgöra sin upplysningsplikt enligt första stycket. Skälen för ändringarna framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). I tredje stycket har dessutom en redaktionell jämkning vidtagits.

44a§

Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälosskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker

sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla Prop.

även miljö- och hälsoskyddsnämnden.

1986/87: 135

Tillsvn av sådan miljöfarlig verksamhet som utövas av försvarsmakten får inte utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Till paragrafen har lagts ett nytt stycke som inskränker möjligheten att överlåta tillsyn enligt lagen till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Undanta-

get gäller sådan verksamhet som utövas av försvarsmakten. Tillsynen över sådan verksamhet skall i fortsättningen inte kunna vara överlåten på kom-

munen. Ändringen är betingad av säkerhetsskäl. Bestämmelsen innebär ett absolut hinder för kommunerna att utöva tillsyn av försvarsmaktens verk-

samhet. Detta medför bl. a. att om en verksamhet över vilken kommunen har övertagit tillsynen med stöd av första stycket övertas av försvarsmakten så upphör kommunens behörighet som tillsynsmyndighet.

Överbefälhavaren har i sitt remissyttrande över miljöskyddsutredning-

ens betänkande föreslagit att försvarets sjukvårdsstyrelse skulle överta tillsynen enligt ML, såvitt avser verksamhet som utövas av försvarsmakten. Att föra in ytterligare myndigheter i tillsynsorganistionen enligt ML

anser jag dock i vart fall f.n. vara mindre lämpligt. Någon sådan ändring

har därför inte föreslagits.

458 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av

oaktsamhet

1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eHer 41 § eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje

stycket,

2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med

stöd av 108,

3. åsidosätter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8a§ andra stycket, 18 § första stycket, 19—21§, 21a8 andra stycket, 23—25, 27§, 298 andra stycket eller 41 §,

4, underlåter att iaktia föreläggande som har meddelats med stöd av 43 5 första stycket eler andra stycket första meningen,

5. iansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för

prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen. I ringa fall döms inte till ansvar.

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt

första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

I första stycket tredje punkten har den ändringen gjorts att hänvisningen till

175 har strukits. Sedan dispensbemyndigandet i 17§ andra stycket slopades genom en lagändring 1981 innehåller inte 17§ några bestämmelser

som gör att stadgandet särskilt bör upptas bland straffbestämmelserna.

Enligt jörsta stycket fjärde punkten har det varit förenat med straffansvar att inte fullgöra den upplysningsplikt som föreligger enligt 43 § första stycket. Däremot har underlåtenhet att iaktta ett föreläggande om under-

sökningsplikt enligt andra stycket samma paragraf inte varit straffbelagd. Prop. Anledningen härtill har varit att föreläggande att fullgöra undersökningar 1986/87: 135

kunnat förenas med vite. Genom en ändring i 43 § har nu vitesmöjligheten

utvidgats så att det i fortsättningen skall vara möjligt att utfärda föreläggan-

de vid vite att fullgöra också upplysningsplikten. Samtidigt och av skäl som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) straffbeläggs nu

också underlåtenhet att fullgöra undersökningsskyldigheten genom eu til-

lägg till första stycket fjärde punkten i förevarande paragraf. Vad lagrådet

har anfört i anslutning till detta stadgande har jag behandlat under 39 a §.

Till första stycket femte punkten, som är ny, har förts det senare ledet av

nuvarande punkt 4 utan någon ändring i sak. Enligt en allmän princip i svensk rätt bör det inte vara möjligt att ingripa

med både straff och vitespäföljd mot samma förfarande. Med hänsyn till

denna princip har bestämmelserna I paragrafen kompletteras med ett nytt

tredje stvcke, 1 vilket anges att om ett vitesföreläggande har överträtts får inte dömas till straff för gärning som omfattas av föreläggandet.

528 En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå, om en föreskrift som avses i 458 första stycket 1—3 har överträits och överträdelsen har med-

fört bervdande ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga

verksamheten.

Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

Paragrafen har ändrats vad gäller förutsättningarna för att miljöskyddsav-

gift skall utgå. Bakgrunden till ändringarna framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6). Hittills har som förutsättning för att avgift skall utgå gällt att en överträdelse har medfört dels ekonomisk fördel, dels betydande

störning för omgivningen eller risk för sådan störning. Avsikten bakom kravet på att störningen skulle vara betydande var att begränsa antalet överträdelser som skulle omfattas av avgiftsplikt så att det inte blev alltför

betungande från administrativ synpunkt. Som framgår av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen har detta krav vållat sådana svårigheter i rättstillämpningen att det bör slopas. I fortsättningen skall därför avgift kunna utgå utan att det behöver utredas om överträdelsen har medfört någon störning. I gengäld har kravet på den ekonomiska fördel som skall ha uppkommit

genom överträdelsen skärpts. För att avgift i fortsättningen skall utgå skall

det således inte vara tillräckligt enbart att en ekonomisk fördel har upp-

kommit. Därutöver krävs att den varit betydande. Att närmare ange vad

som exakt avses med att fördelen varit betydande är knappast möjligt. Jag

anser dock att avgiftsplikt bör kunna inträda, då fördelen kan beräknas uppgä till minst hundra tusen kronor. Beloppet bör enligt min mening inte ställas i relation till företagets omsättning eller storlek, vilket skulle onödigt komplicera avgiftssystemet.

Miljöskyddet i totalförsvaret Prop.

1986/87: 135 648 Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag.

Rubriken och paragrafen är nya.

Miljölagstiftningen måste kunna anpassas till de ändrade förhållanden som krig eller krigsfara för med sig. Detta gäller emellertid även situationer då beredskapen måste höjas utan att läget för den skull är så allvarligt att krig eller krigsfara föreligger. Jag tänker t. ex. på fall då beslut fattats om inkallelser av värnpliktiga till beredskapsövning enligt 27 § 2 mom. värnpliktslagen (1941:967). För beredskapen i sådana lägen är det viktigt att regeringen har vittgående befogenheter att snabbt meddela särskilda föreskrifter.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande enligt 8 kap. 7§ regeringsformen som avser att ge regeringen sådana befogenheter. Bemyndigandet innebär att regeringen får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret i de frågor som avses i lagen. Beträffande innebörden av begreppet totalförsvar hänvisar jag till prop. 1984/85: 160 s. 2 f.

I det till lagrådet remitterade lagförslaget innehöll lagtexten ingen annan begränsning för regeringen att meddela avvikande föreskrifter för totalförsvaret än att det skulle behövas med hänsyn till försvarsberedskapen.

Lagrådet framhöll med anledning härav med hänvisning till vissa uttalanden i propositionen (1973:90) med förslag till ny regeringsform att bemyndigandet borde preciseras mer än som skett i det remitterade förslaget. Jag delar lagrådets uppfattning. Lagtexten har utformats i enlighet med lagrådets förslag.

4.2¶Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971: 948)

15 § För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.

I arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas 1 anspråk för väganordningar och för genomförandet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra företaget.

En miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.

I andra stycket har införts en bestämmelse som innebär krav på att arbetsplanen skall innehålla också en miljökonsekvensbeskrivning. Bakgrunden härtil! har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4). Av tredje stycket framgår i stora drag vad en miljökonsekvensbeskrivning bör innehålla. Den närmare regleringen härav får ske genom verkställighetsföreskrifter. 38

168 Prop.

1986/87: 135 Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets utformning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Samråd skall alltid ske med de naturvårdsmyndigheter som berörs.

Förfarandet enligt första stycket får efter omständigheterna förenklas i fråga om en arbetsplan för väg, som enligt detaljplan skall ingå i allmän plats eller som är förutsatt i områdesbestämmelser.

Avser arbetsplan endast ombyggnad av väg, får förfarandet enligt första stycket efter omständigheterna förenklas med iakttagande av att ägare till en fastighet, av vilken mark skall tas i anspråk, alltid skall beredas tillfälle att yttra sig. Detta skall även tillämpas på en arbetsplan som innefattar endast ändring av planen för ett vägbyggnadsföretag som ännu ej är färdigställt.

Genom ett tillägg till första stycket har uttryckligen angivits att samråd alltid skall ske med berörda naturvårdsmyndigheter då arbetsplan utarbetas.

Som jag har redovisat i den allmänna motiveringen kommer chefen för kommunikationsdepartementet senare att anmäla förslag till ändringar i vägkungörelsen (1971: 954), som ger statens naturvårdsverk bättre möjligheter att tillvarata miljöskydds- och naturvårdsintressena i samband med upprättande och fastställande av flerårsplanerna för vägbyggande.

5¶Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet granskade förslagen till

1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387),

2. lag om ändring i väglagen (1971: 948),

med vidtagna ändringar.

6¶Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt fram.

Bilaga I Prop.

1986/87: 135

Miljöskyddsutredningens sammanfattning av betänkandet (SOU 1983:20) Bättre miljöskydd II i de delar som slutligt behandlas i propositionen

Miljöskyddsutredningen har haft till uppgift att mot bakgrund av erfarenheterna av miljöskyddslagens (1969: 378; ML) ullämpning överväga vilka

ra samhällets möjligheter att ingripa mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet.

Utredningen har i delbetänkandet Bättre miljöskydd I (SOU 1978: 80)

framlagt förslag angående förprövnings-, tillsyns- och påföljdssystemen

samt besvärsrätten. I delbetänkandet Förorening av mark och grundvatten

(Ds Jo 1983: 1) har utredningen utöver mark- och grundvattenfrågor även behandlat frågan om gränsdragningen mellan ML: s och vattenlagstiftningens tillämpningsområden och framlagt förslag i dessa delar.

I detta slutbetänkande lägger utredningen fram förslag i följande frågor: — återställning och sanering av områden som skadats till följd av miljöfar-

lig verksamhet, — miljöskyddsprövning av allmänna vägar och gator, — miljöskyddsprövning av flygplatser,

— buller från lös egendom,

— fiskeintressenternas ställning i samband med prövning enligt miljö-

skyddslagstiftningen

— förhållandet mellan internationella överenskommelser på det yttre miljöskyddets område och den svenska miljöskyddslagstiftningen.

Dessutom redovisas andra frågor som aktualiserats under utredningsarbetet. Bland dessa kan särskilt nämnas frågan om den rättsliga behandling-

en av miljöstörningar på grund av elektriska anläggningar samt frågan om i vilken utsträckning kungörelsen om begränsning i myndighets rätt att

meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (1970: 641) är tillämplig på råd och riktlinjer som naturvårdsverket utfärdar inom miljöskyddsområdet.

Statens naturvårdsverk och koncessionsnämnden för miljöskydd har i

särskilda framställningar till utredningen initierat överväganden av ytterligare frågeställningar. Beträffande utredningens ställningstagande i denna del hänvisas till avsnitt 6.5 i betänkandet.

Återställning och sanering

Ett annat miljöproblem är den olagliga hantering av miljöfarligt avfall

genom nedgrävning eller dumpning i naturen som ibland förekommer.

Utredningen föreslår ändringar i ML och miljöskyddsförordningen (1981: 574; MF), vilka skulle göra det möjligt för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekost-

nad. Kostnaderna för förfarandet skall därvid kunna förskotteras av allmänna medel.

Miljöskyddsprövning av allmänna vägar och gator Prop.

1986/87: 135 Den snabba utvecklingen på trafikområdet har medfört att miljöstörningar

från trafik med motordrivna fordon blivit ett allt större samhällsproblem.

Trafiken på vägar och gator utgör på många håll den dominerande yttre

bullerkällan. Avgaserna från motorfordonstrafiken utgör en betydande

källa till luftföroreningar. Även utanför tätortsområdena medför verksamheten på våra vägar lokalt avsevärda störningar till omgivningen främst i

form av buller och luftföroreningar.

Utredningen har funnit att de bestämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningarna som skall reglera miljöskyddsintresset vid byggande av

gata och väg är otillräckliga och har diskuterat olika modeller för att åstadkomma en förstärkning av miljöskyddsprövningen. Utredningen före-

slår att den nuvarande prövningsordningen kompletteras med möjligheter till obligatorisk prövning enligt MIL. Regeringen bemyndigas att beträffande en allmän väg eller en gata föreskriva att dels nyanläggning som kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, dels ombyggnad eller trafikreglerande åtgärder som kan medföra att olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning inte får utföras utan att koncessionsnämnden för miljö-

skydd lämnat tillstånd enligt ML. Regeringsbeslut om särskild miljöpröv-

ning innebär ett åläggande för väg/gatuhållaren att inge ansökan om tillstånd till koncesstonsnämnden. Ansökan handläggs sedan av koncessionsnämnden enligt ME: s bestämmelser, vilket bl.a. innefattar kungörelse, remissförfarande och offentligt sammanträde med besiktning på platsen. Prövningen kan avse väg- och gatubyggnadsföretag oavsett huvudmannaskap och planform. Enskilda vägar kan dock inte bli föremål för obligato-

risk prövning enligt förslaget. Förprövning enligt ML skall företrädesvis

avse ärenden som är särskilt kontroversiella eller innehåller problemställningar vars lösningar kräver principiella ställningstaganden. Utredningen

föreslår att naturvårdsverket erhåller exklusiv initiativrätt, innebärande att

regeringen upptar frågan om obligatorisk miljöskyddsprövning först efter

särskild framställning från naturvårdsverket. Utredningen föreslår vidare alt 68 tredje stycket sista meningen ML upphävs. Bestämmelsen har i

praktiken innebunt att en prövning enligt ML av ett väg-, flygplats- eller järnvägsföretag måste inskränkas till frågor om skyddsanordningar och

andra försiktighetsmått.

Utredningen föreslår vidare skyldighet för väghållaren att så snart fråga

väckts om byggande av väg redovisa de förväntade miljöeffekterna samt

förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för

att förebygga eller avhjälpa olägenheter från trafiken. Redovisningen skall ske i form av en miljökonsekvensbeskrivning. Med byggande av väg avses förutom anläggning av ny väg även omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och förbättring av väg. Miljökonsekvensbeskrivningen skall fortlöpande utvecklas och kompletteras, så att den i varje utredningsskede innehåller all aktuell information sammanställd i ett dokument. Omfattningen och utformningen av beskrivningen får bestämmas med hänsyn till byggnadsobjektets art och omfattning. Särskilt vid ombyggnads- och förbättringsarbeten får beskrivningen begränsas med hänsyn till omständighe- 41

terna i det enskilda fallet. Miljökonsekvensbeskrivningen skall tillställas Prop. berörda myndigheter och finnas tillgänglig för allmänheten. Beskrivningen 1986/87: 135 skall på ett lättfattligt sätt redogöra för de miljömässiga konsekvenserna av det tillämnade projektet.

Avsikten med de föreslagna bestämmelserna är att bereda miljömyn-

digheterna och övriga motstående intressen möjlighet att så tidigt som möjligt ingripa i planeringsprocessen och ställa krav beträffande lokaliseringsfrågor, utformning av skyddsåtgärder m. m.

Skyldigheten att upprätta miljökonsekvensbeskrivning skall inte gälla vid byggande av gata eller enskild väg.

Övriga frågor

För att undanröja nuvarande tveksamhet om ML: s tillämplighet beträf-

fande buller och luftföroreningar från elektriska anläggningar föreslår utredningen att I $ andra stycket ML ges sådan ändrad lydelse att det klart

framgår att alla andra miljöstörningar än de elektriska och magnetiska verkningarna kan prövas av koncessionsnämnden efter ansökan av anläggningens ägare enligt 9§ ML eller hemställan av naturvårdsverket enligt 41 8

ML. Vidare blir ML: s tillsyns- och ansvarsbestämmelser m. m. generellt

tillämpliga ifråga om dylika miljöstörningar. Enligt utredningens mening bör frågan om förprövningsplikt för de stora

kraftledningarna lösas på samma sätt som föreslagits beträffande vägar och gator. Detta innebär att generell förprövningsskyldighet inte stadgas men att regeringen ges befogenhet att på framställning av naturvårdsverket och efter prövning från fall till fall föreskriva att förprövning enligt ML skall äga rum.

Bilaga 2 Prop.

1986/87: 135

Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten

Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs att 1, 7, 8 och 10 §§ miljöskyddslagen (1969: 387)! skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Denna lag är tillämplig på

1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde.

2. användning av mark, byggnad 2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest eller anläggning på sätt som eljest

kan medföra förorening av vatten- kan medföra förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde, drag, sjö eller annat vattenområde

om unvändningen ej utgör byggan- eller av grundvatten, de i vatten,

3. användning av mark, byggnad 3. användning av mark, byggnad

eller anläggning på sätt som kan eller anläggning på sätt som kan

medföra medföra störning för omgivningen störning för omgivningen genom genom förorening av luften eller

luftförorening, buller, skakning, marken eller genom buller, skak-

ljus eller annat sådant, om störning- ning, ljus eller annat sådant, om en ej är helt tillfällig. störningen ej är helt tillfällig.

! Lagen omtryckt 1981:420.

Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i

lagen (1971:154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på

störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk an-

läggning, varom särskilda bestämmelser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

7§

Avloppsvatten av följande slag Avloppsvatten av följande slag får icke utsläppas i vattendrag, sjö får icke utsläppas i vattendrag. sjö

eller annat vattenområde om det ej eller annat vattenområde eller på

är uppenbart att det kan ske utan marken eller i grunden om det ej är olägenhet, nämligen uppenbart att det kan ske utan olä-

genhet, nämligen

1. avloppsvatten som kommer från vattenklosett eller härrör från tätbebyggelse och som ej undergått längre gående rening än slamavskiljning,

2. pressaft från siloanläggning.

3. urin från djurstall,

4. vassle, Prop.

5. ytbehandlingsbad i metallindustri eler koncentrerat sköljvatten från 1986/87: 135 sådant bad. Regeringen kan föreskriva att vad som sägs i första stycket skall gälla

även avloppsvatten av visst annat slag.

85 Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med

hänsyn till allmänt intresse. kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från

mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om det kan ske utan oskähgt intrång för innehavare av fabrik eller inrätt-

ning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan

som dessförinnan börjat avleda avloppsvatten. Bestämmelserna i första stycket

gäller även utsläppande uv av-

loppsvatten från mark, byggnad eller anläggning så att mark eller grundvatten kan förorenus.

Regeringen får meddela föreskrifter om att

1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas, 2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp-

pas ut,

3. fast avfall eller annat fast ämne 3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp inte får släppas ut eller läggas upp

så att vattendrag, sjö eller annat så att mark, vattendrag, sjö eller vattenområde kan förorenas, annat vattenområde eller grundvat-

ten kan förorenas,

4, vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett

sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är

av betydelse från störningssynpunkt utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller

anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1984.

Bilagu 3 Prop. 1986/87: 135

Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd II i de delar som behandlas i propositionen

I Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)! dels att 1, 6, 22,40. 47 och — — — $$ skall ha nedan angivna lydelse.

dels avt i lagen skall införas tre nya paragrafer, I10a — — —- av nedan angivna lydelse.

I Lagen omtryckt 1981:420.

Nuvarande Ibydelse Föreslagen Iydelse

Denna lag är tillämplig på

1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad

eller anläggning i vattendrag. sjö eller annat vattenområde,

2. användning av mark, byggnad 2. användning av mark, byggnad

eller anläggning på sätt som eljest eller anläggning på sätt som eljest

kan medföra förorening av vatten- kan medföra förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde, drag, sjö eller annat vattenområde om användningen ej utgör byggan- eller av grundvatten de i vatten,

3. användning av mark, byggnad 3. användning av mark, byggnad

eller anläggning på sätt som kan elier anläggning på sätt som kan

medföra störning för omgivningen medföra störning för omgivningen genom = lufiförorening, buller, genom förorening av luften eller

skakning, ljus eller annat sådant. marken eller genom buller, skak-

om störningen ej är helt tillfällig. ning, ljus eller annat sådant, om

störningen ej är helt tillfällig.

Lagen är icke tillämplig på sådant Lagen är inte tillämplig på sådant

utsläppande av avfall som avses i utsläppande av avfall som avses i lagen (1971:1154) om förbud mot lagen (1971: 1154) om förbud mot

dumpning av avfall i vatten eller på dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning celler in- om joniserande strålning eller be-

verkan av elektrisk ström från träffande elektriska och magneelektrisk anläggning, varom särskil- tiska verkningar av en elektrisk anda bestämmelser gäller. läggning, varom särskilda bestäm-

melser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen

kallas miljöfarlig verksamhet.

Kan miljöfarlig verksamhet befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse. även om försiktighetsmått som avses i 5§ iakttages. får verksamheten utövas endast om särskilda skäl föreligger.

Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina Prop.

levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från 1986/87: 135

naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt, får verksamheten ej utövas. Regeringen kan dock lämna tillstånd enligt denna lag, om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt.

Bestämmelserna i första och and- Bestämmelserna i första och and-

ra styckena gäller ej verksamhet, ra styckena gäller ej verksamhet, vars tillkomst eller lokalisering prö- vars tillkomst eller lokalisering prö-

vats enligt 136a§ byggnadslagen vats enligt 136a§ byggnadslagen

(1947: 385), eller rörledning, vars (1947: 385), eller rörledning, vars framdragande eller begagnande framdragande eller begagnande prövats enligt lagen (1978: 160) om prövats enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar. Första stycket vissa rörledningar. eller andra stycket första punkten

hindrar ej att sådan flygplats, väg

eller järnväg, vars anläggande prövas i särskild ordning användes för avsett ändamål.

10a§

Regeringen får beträffande en

allmän väg eller en gata eller be-

träffande en elektrisk starkströms-

ledning med högre spänning än

500 kV föreskriva att

1. nyanläggning som kan befaras

föranleda olägenhet av väsentlig

betydelse,

2. ombyggnad eller annan åtgärd

som kan medföra att olägenhet i

väsentlig grad ökar i omfattning

inte får utföras utan att konces-

Sionsnämnden har lämnat tillstånd

enligt denna lag. Fråga som avses i första stycket

prövas av regeringen efter fram-

ställning av statens naturvårds-

verk.

228 Den som fått tillstånd enligt den- Den som fått tillstånd enligt denna lag till miljöfarlig verksamhet na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan lagen eller i hälsovårdsstadgan (1958: 663) eller i renhållningslagen (1958: 663) eller 1 renhållningslagen (1979: 596) åläggas att upphöra med (1979: 596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseen- verksamheten eller att med avseende på denna vidtaga försiktighets- de på denna vidtaga försiktighetsmått utöver vad som anges i till- mätt utöver vad som anges i till-

ståndsbeslutet, o ej annat följer av ståndsbeslutet, om ej annat följer 23—25§, 298 andra stycket eller av 23— 25§, 293 andra stycket — — 40§ andra stycket. — eller 40 § tredje stycket.

40§ Prop.

Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet 1986/87: 135 meddela ett föreläggande om sädant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd.

Om den som avses med ett före-

läggande enligt första stycket un-

derlåter att iakttaga vad som angi-

vits i föreläggandet, får tillsyns-

myndigheten förordna om rättelse

på hans bekostnad. Sådant förord-

nande får ges utan att föreläggan-

de enligt första stycket har medde-

lats, om tillsvnsmyndigheten med

hänsyn till risken för allvarliga ska-

dor eller av andra särskilda skäl

finner att rättelsen måste ske utan

dröjsmål.

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslutet, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

Har någon begått en gärning som avses i 45§ första stycket 1—3, får tingsrätten meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. I fråga om sådan handräckning finns bestämmelser i 178 handräckningslagen (1981: 847).

Berörs allmänna intressen, får ansökan om handräckning göras av statens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.

Efterkoms inte ett föreläggande Efterkoms inte ett föreläggande enligt 408 första eller andra enligt 408 första celler tredje stycket, skall kronofogdemyndig- stycket, skall kronofogdemyndigheten på anmodan av tillsynsmyn- heten på anmodan av tillsynsmyndigheten ombesörja att åtgärd vid- digheten ombesörja att åtgärd vidtas. tas.

Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den

2 Förslag till Prop.

1986/87: 135

Lag om ändring i väglagen (1971: 948)

Härigenom föreskrivs att i väglagen (1971: 948) skall införas en ny para-

graf, 13a§ av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13a§

Väghållaren skall så snart fråga väckts om byggande av väg fortlöpande under planeringsarbetet redovisa de förväntade miljöeffekterna samt förslag till de skyddsåt-

gärder eller andra försiktighets-

mått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från trafiken. Redovisningen skall ske i Jorm av en miljökonsekvensbeskrivning.

Denna lag träder i kraft den

Bilaga 4 — Prop.

1986/87: 135

Sammanställning av remissyttrandena över miljöskyddsutredningens delbetänkande (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslaget i delbetänkandet rörande förorening av mark och grundvatten avgetts av kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverket, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk, fiskeri-

styrelsen, statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd,

statens planverk, statens industriverk, statens vattenfallsverk, Svea hovrätt. vattendomstolarna vid Växjö, Vänersborgs, Stockholms, Östersunds

och Luleå tingsrätt, forskningsrådsnämnden, länsstyrelserna i Gotlands, Göteborgs och Bohus, Hallands. Jämtlands, Kristianstads, Kronobergs,

Malmöhus, Norrbottens, Skaraborgs, Södermanlands, Uppsala, Västerbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Örebro och Östergötlands län, Svenska kommunförbundet, Sveriges industriförbund, Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges fiskares riksförbund.

Fiskeristyrelsen har bifogat yttranden från fiskeriintendenterna i nedre norra, mellersta, övre södra, nedre södra, östra och västra distrikten. Länsstyrelsen i Gotlands län har bifogat yttranden från Gotlands kommun och lantbruksnämnden i Gotlands län.

Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot utredningens förslag att miljöskyddslagen kompletteras med uttryckliga

bestämmelser om att lagen är tillämplig på sådan användning av mark,

byggnad eller anläggning som innebär risk för förorening av grundvatten eller mark.

Kammarkollegiet: — — — tillstyrker utredningens förslag.

Statskontoret: — — — ställer sig positivt till att ML, på sätt som utredningen föreslår, kompletteras med uttryckliga bestämmelser om att lagen

är tillämplig på sådan användning av mark, byggnad eller anläggning som

innebär risk för förorening av grundvatten eller mark.

Riksrevisionsverket: — — — har i princip ingenting att invända mot en utvidgning av tillämpningsområdet för miljöskyddslagen (ML) i linje med det förslag som miljöskyddsutredningen presenterar. Så länge som en

belysning saknas av de konsekvenser en sådan utvidgning medför kan

RRV emellertid inte ta definitiv ställning till förslaget.

Som utredningen påpekar finns risk för förorening av grundvatten och mark genom exempelvis spridning av konstgödning eller naturlig gödsel. I vilken omfattning kommer jordbruksföretag att tillståndsprövas med an-

ledning härav? Utredningen borde ha diskuterat och visat på möjliga konsekvenser såväl i detta avseende som i andra med anledning av eu

utvidgat tillämpningsområde för ML.

Konsekvenserna vad avser omfattning av verksamheter med anledning av värmeutvinnings- och värmelagringsteknik finns inte heller redovisade. Utredningen har visserligen pekat på förekomsten av dylika verksamheter, 49

4 Riksdagen 1986/87.1 saml Nr 135

men mera utifrån målsättningen att samordna miljöskyddslagen och vat- Prop.

tenlagen. 1986/87: 135

Lantbruksstyrelsen: I sin specialmotivering till den föreslagna kompletteringen av miljöskyddslagen anför utredningen bl.a. att marken eller grundvattnets beskaffenhet kan skadas genom t. ex. avfallsdeponering genom uppläggning på markytan eller nedgrävning i jorden, spridning av handelsgödsel eller naturlig gödsel och användning av bekämpningsmedel. Utredningen framhåller att dessa och andra för markens och grundvattnets

beskaffenhet riskabla åtgärder äsyftas med förslaget att utvidga miljö-

skyddslagens tillämpningsomräde till att omfatta förorening av grundvat-

ten och mark. Lantbruksstyrelsen konstaterar att utredningen inte närma-

re preciserat vad som kan avses med förorening av mark. Utredningen har inte heller visat i vilken utsträckning eller på vilket sätt pävisbar förorening av mark eller grundvatten uppkommer som en följd av nu pågående markanvändning inom jordbruket.

Lantbruksstyrelsen har i princip inget att erinra mot en komplettering av miljöskyddslagen för att öka skyddet av mark och grundvatten. En eventuell lagändring får dock inte ges en sådan utformning eller praktisk tillämpning att normal jordbruksdrift försvåras vad avser lagring och spridning av organiska gödselmedel samt spridning av handelsgödsel och bekämpningsmedel i överensstämmelse med officiella rekommendationer. Sådana rekommendationer ges bl.a. I naturvåärdsverkets ”Riktlinjer för miljöskyd-

dande åtgärder vid animalieproduktion””. Dessa har nyligen varit föremäl

för revidering av naturvårdsverket i samråd med lantbruksstyrelsen. Lantbruksstyrelsen förutsätter att en eventuell lagändring inte avser att markanvändningen vid enskilda jordbruksföretag annat än i undantagsfall skall prövas och regleras med avseende på användningen av gödsel- och bekämpningsmedel.

Lantbruksstyrelsen vill vidare framhålla att i de fall störningar i den

omgivande miljön kan uppkomma på grund av pågående markanvändning

inom jordbruket föranledes detta i allmänhet av den samlade effekten av atgärder vid ett antal jordbruksföretag inom ett avrinningsområde. Miljöskyddslagen är tillämplig enbart med avseende på enskilda företag. Enligt lantbruksstyrelsens uppfattning torde gencrella åtgärder vara effektivare

när det gäller att söka begränsa risken för miljöstörningar pga. jordbruks-

drift än åtgärder som är ägnade att i detalj reglera driften vid enskilda

företag. I sin växtodlingsrådgivning ägnar lantbruksnämnderna särskild uppmärksamhet åt att åstadkomma en anpassning av gödselanvändningen

vid jordbruksföretagen för att bl. a. minimera växtnäringsförlusterna.

Lantbruksstyrelsen konstaterar att de frågeställningar miljöskyddsutredningen tar upp i sitt betänkande i vissa delar nära sammanhänger med de frågor som behandlas av kommittén för översyn av användningen av

kemiska medel i jord- och skogsbruket m. m. Eftersom den senare kommit-

tén i detalj diskuterar konsekvenserna av användningen av kemiska medel och även hanteringen av organiska gödselmedel! finner lantbruksstyrelsen det ändamålsenligt att behandla hithörande frågor i ett sammanhang. Re-

missbehandling av betänkandena (SOU 1983: I "Användning av växtnäring” och SOU 1983: 11 "Bekämpning av växtskadegörare och ogräs”) från

nämnda kommitté torde vara nära förestående. Styrelsen är därför inte Prop.

beredd att nu göra överväganden som kan föregripa ställningstaganden 1986/87: 135

föranledda av dessa betänkanden. Miljöskyddsutredningens förslag om en

eventuell utvidgning av miljöskvddslagens tillimpningsområde till att avse även skydd mot förorening av mark och grundvatten torde med fördel kunna anstå och behandlas tillsammans med övriga delproblem i miljö-

skvddsutrednmingens slutbetänkande. Statens livsmedelsverk: I och med att hälsovårdsstadgan upphör att gälla

1983-07-01 och ersätts av en hälsoskyddslag överförs frågan om dricks-

vattenkvalitet och dricksvattenkontroll till livsmedelslagstiftningen och livsmedelsverket blir följaktligen ansvarig myndighet på detta område.

Livsmedelsverket kan i viss utsträckning ansluta sig till de överväganden som miljöskyddsutredningen gjort. men vill dock göra vissa reservationer mot den föreslagna lagändringen.

Från olika häll har påtalats att det direkta skydd för olika slag av

vattentäkter som nu finns i 31§ hälsovärdsstadgan försvinner när hälsovärdsstadgan upphör att gälla. Skyddet för mindre vattentäkter, såsom

enskilda brunnar och källor — ett problem som på lokal nivå fätt allt större

räckvidd — kan fortsättningsvis tänkas tillgodoses genom bl. a. den tillståndsprövning avseende avlopp som finns inskriven i 7§ hälsoskyddsla-

gen.

Genom den utvidgning av miljöskyddslagens omfattning, nämligen förorening av mark och grundvatten, kan enhigt verkets mening besvärande

kollissioner uppstå mellan å ena sidan vattenlagen och miljöskyddslagen

och ä andra sidan hälsoskyddslagen vid prövning av tillständ enligt 7§ hälsoskyddslagen. Miljöskyddsutredningen har i avsnitt 1.3 vid sin redovisning av gällande lagstiftning inte nämnt denna tillståndsprövning än mindre tagit upp denna fråga I sina överväganden, vilket livsmedelsverket ser som en stor brist.

Som exempel på problem kan anföras att en enkel infiltrationsanläggning i en särskild avloppsanläggning sannolikt kan betraktas som förorening av mark och troligen även anses medföra förorening av grundvatten. Frågan är då bl.u. vilken lagstiftning som är tillämplig och vilket skydd den

enskilde har gentemot olika krav från skilda myndigheter som har att

tillämpa olika lagar. Systemet synes mot denna bakgrund ytterst sväröverskådligt.

En samordning av de olika lagstiftningskomplexen är således nödvändig för att inte ett alltför komplicerat system blir följden. Verket anser att det i

och för sig är önskvärt med ett bättre skydd mot förorening av såväl mark

som grundvatten. Verket kan dock inte tillstyrka en ändring av miljöskyddslagen utan att frågan om de risker för lagkollissioner och dubbelprövning som här antytts närmare har utretts.

En annan fråga som i det sammanhanget även bör utredas är förbättrade

möjligheter att på lokal nivå och på ett någorlunda enkelt sätt tillskapa skyddsområden för ytvattentäkter. Hälsovårdsnämnderna har hittills kunnat införa sådana skyddsföreskrifter i lokal hälsovärdsordning men i och

med att hälsovårdsordningarna upphör att gälla vid halvårsskiftet. försvinner i stort sett denna möjlighet. Ett tämligen enkelt sätt vore att göra 51

bestämmelserna i 2:63—64 VL tillämpliga även på ytvattentäkter. Prop.

Fiskeristyrelsen: Grundvatten har under senare tid börjat användas som 1986/87: 135 vattentäkter för fiskodlingar. Hittills har sådana företag endast prövats med hänsyn till vattenkvantiteten enligt vattenlagen (VL). Fiskeriintendenten i mellersta distriktet påtalar i sitt yttrande att det inom distriktet förekommer en stor omfattning av varphögar i anslutning till gruvverksamhet. Dessa högar bidrager genom infiltration med tungmetallutsläpp, som

kan påverka fiskebestånd negativt. Mer eller mindre kontinuerlig förorening av denna typ som kan förekomma efter det att verksamheten upphört bör uppmärksammas så att möjligheten att beivra den inom ramen för

miljöskyddslagstiftningen klarläggs.

Mot bakgrund härav och med hänvisning till vad fiskeriintendenterna i övrigt anfört tillstyrker fiskeristyrelsen utredningens förslag till ändring i denna del av 1& i miljöskyddslagen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Liksom miljöskyddsutredningen betonat

vill länsstyrelsen också framhålla det väsentliga i att frågan om skydd mot

förorening av mark och grundvatten klart kommer till uttryck i miljöskyddslagen även om i praktiken dessa problem beaktats genom av berörda myndigheter utbildad praxis. Genom avsaknaden av klara regler kan nämligen en viss osäkerhet uppstå vad gäller myndigheternas befogenhet att agera. I huvudsak är länsstyrelsen också positiv till de förslag till förändringar som framförs av miljöskyddsutredningen.

I naturvetenskapliga sammanhang och vanligt språkbruk används ej begreppet ”grunden” på det sätt som görs i 7§. Länsstyrelsen föreslär därför att ”grunden” ersätts av något längre men mer väldefinierade ”marklager eller i berggrunden”.

Utredningen gör vidare en generell bedömning av vissa odlingsåtgärder i jord- och skogsbruket och anser att användning av gödsel och bekämpningsmedel är riskabla åtgärder för markens och grundvattnets beskaffenhet. Gödsling och användning av kemiska bekämpningsmedel skall alltså rubriceras som miljöfarlig verksamhet.

Miljöskyddslagen är i sin nuvarande utformning tillämplig på sådan användning av mark som innebär risk för ytvattenförorening (prop. 1969:28 sid. 259). Någon praktisk tillämpning har lagen emellertid knap-

past fått inom jord- och skogsbruket, och osäkerhet har rått om överhuvudtaget lagen kan tillämpas beträffande grundvattenförorening av 1. ex.

gödsling och spridning av kemiska bekämpningsmedel. Länsstyrelsen fin-

ner därför att lagens tillämpningsområde måste förtydligas. Begreppen

markförorening och grundvattenförorening måste definieras klarare. Gödsling ärt. ex. en åtgärd som inte har till syfte att förorena marken utan i

normalt språkbruk snarare att höja markens produktionsförmåga av livs-

medel eller skogsråvaror. När det gäller användningen av bekämpningsmedel kant. ex. en olämplig odling leda till uppförökning av växtskadegörare i

marken (marksmitta = "biologisk förorening"). Spridning av kemiska bekämpningsmedel — miljöfarlig verksamhet — skulle i så fall kunna vara en

metod att motverka denna ”biologiska förorening”. Utöver spridning av "nn ta

handelsgödsel, stallgödsel och kemiska bekämpningsmedel finns en rad Prop. olika åtgärder som kan ha lika stor eller större betydelse för markens och 1986/87: 135 grundvattnets sammansättning. Som exempel kan nämnas kalavverkning, odling av vissa grödor och spridning av avloppsslam på jordbruksmark.

Enligt länsstyrelsens mening krävs en noggrannare genomarbetning av området för att ge ett klarare underlag för centrala och regionala myndigheters utarbetande av tillämpningsanvisningar. Länsstyrelsen vill samtidigt påtala behovet av en samordning med de övriga förslag som presente-

rats avseende gödsling och kemisk bekämpning (SOU 1983: 10, 11).

Genom att begreppen grundvatten och mark införs i miljöskyddslagen får myndigheterna en bättre utgångspunkt för att angripa det föroreningsproblem som uppkommer bl. a. genom utläckande avloppsvatten från otäta

ledningar. Det problem som hittills fått den största uppmärksamheten är

till avloppsvattenledning inläckande grundvatten. Naturligtvis sker trans-

port av förorenat vatten också i den andra riktningen med en kontaminer-

ing av mark och grundvatten som följd. Problemet behöver givetvis åtgär-

das och torde medföra avsevärda kostnader. Detta utgör exempel på ett

problemområde som genom en ändring i miljöskyddslagen bör följas upp med tillämpningsföreskrifter av centrala myndigheter och kanske också i vissa fall ändringar i miljöskyddsförordningen.

Länsstyrelsen i Norrbottens län: — — — tillstyrker föreslagna ändringar

av miljöskyddstagen.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: — — — det är en stor brist att ML inte

omfattas av förorening av mark och grundvatten. Vid t. ex. handläggning av ärenden enligt 18§ naturvårdslagen är det i princip inte möjligt för

länsstyrelsen att med stöd av 398 i ML ge exploatören råd om hur oljepro-

dukter skall hanteras för att förhindra förorening av marken eller grundvattnet. I sådana fall är den enda möjligheten för länsstyrelsen att hänvisa

till den s.k. allmänna aktsamhetsregeln i 2 kap. 63§ vattenlagen (VL).

Även vid utbyggnad av infiltrationsanläggningar för avloppsvatten från hushåll är det en nackdel att miljöskyddslagens bestämmelser ej kan tilläm-

pas. Bl.a. är det tveksamt vilka möjligheter som grannar till en planerad

infiltrationsanläggning har för att påverka lokaliseringen av anläggningen.

Risk för förorening av deras grundvattentäkter kan ju föreligga. Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag till ändring av miljö-

skyddslagen om nedanstående synpunkter beaktas vid den slutliga bearbetningen.

Följden av föreslagna ändringar i vad de avser jordbruket har inte i

tillräcklig omfattning belysts av utredningen. Enligt ändringen i 7 § får urin

från djurstall ej utsläppas på marken om det ej är uppenbart att den kan ske utan olägenhet. Även ändringen i I och 1088 kan med hänvisning till vad som anförts i specialmotiveringen i vad den avser ”spridning av konstgödning eller naturlig gödsel och användning av kemiska bekämpningsmedel” få stor betydelse för jordbruket. All urin från djurstallar sprids på åkermark. Att denna spridning tillsam-

mans med spridning av konstgödsel har medfört och medför att kvävehal-

terna i ytvattnet och grundvattnet stigit i åtskilliga områden i Sverige torde

vara odiskutabelt. Effekterna av denna ökning torde inte vara helt klar- 53

lagda men att de i mänga fall är av sädan omfattning att det imte är Prop. uppenbart att spridning av urin från djurstall kan ske utan olägenhet torde 1986/87: 135 också vara odiskutabelt. Att marken lokalt blir förorenad när bekämp-

ningsmedel används i jordbruket torde inte heller kunna ifrågasättas. Följden av lagändringen i vad den avser jordbruket kan i det extremaste fallet bli den att samtliga jordbruk i Sverige kommer att prövas i en eller

annan form (tillstånd eller tillsyn enligt ME). Det kan inte uteslutas att

befolkningsgrupper kräver ett ingripande med hänvisning till att de anser

att jordbruksverksamheten medför olägenheter på grund av att marken förorenas. Riktlinjer för vilka åtgärder som erfordras för att förhindra förorening av mark och grundvatten från jordbruket finns cj utarbetade och torde ej heller kunna utarbetas inom överskådlig tid.

Om lagändringen kommer till stånd erfordras så som utredningen angivit

att miljöskyddsförordningen (MF) ses över. Länsstyrelsen förutsätter att förordningen därvid även revideras i andra delar, vilket närmare utvecklats i särskild skrivelse till naturvårdsverket.

Länsstyrelsen i Södermanlands län: — — — anser det tillfredsställande att

miljöskyddslagen kompletteras så att lagen uttryckligen blir tillämplig på

sådan användning av mark, byggnad och anläggning som innebär risk för förorening av grundvatten eller mark samt att bestämmelser som nu gäller om tillståndsprövning beträffande ytvattenförorening också skall kunna tillämpas ifråga om förorening av grundvatten eller mark. Då miljöskydds-

lagen även tidigare i praktiken omfattat skydd mot viss grundvattenförore-

ning och markförorening blir kompletteringen ytterligare ett stöd vid prövning och tillsyn enligt denna lag.

Länsstyrelsen i Uppsala län: Föreslagen ändring ligger väl i linje med bl.a. den praxis som utredningen åberopar. Möjligheterna att bedöma konsekvenserna av förslaget är dock på nuvarande stadium begränsade

vad avser omfattning och arbetsinsatser.

Mänga av de problem som sätts i samband med förorening av mark exempelvis försurning, bekämpningsmedel, kadmium m. m. kan även åtgärdas inom ramen för annan lagstiftning som produktkontroll och hälsoskydd. Utvecklingen på dessa områden och ansvarsfördelningen mellan

myndigheter är därför av intresse i detta sammanhang. En närmare analys bör också komma till stånd med tanke på de begrän-

sade resurser som f.n. finns vid länsstyrelsen. Uppkomna vakanser kan innebära att erforderlig kompetens inom det aktuella området helt eller

delvis saknas på vissa naturvärdsenheter.

Länsstyrelsen är säledes inte negativ till förslaget utan finner en ändring

angelägen samtidigt som behovet av arbetsinsatser, kompetenskrav m. m.

måste ses över och tillgodoses innan lagändring görs.

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Utredningens förslag innebär bl. a. att miljöskyddslagen i fortsättningen blir tillämplig även i fråga om förorening av mark och grundvatten. Förorening av grundvatten jämställs i förslaget med de regler som nu gäller vid förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde (ML $ I, punkt 2). Förorening av mark jämställs i försläget med de regler som nu gäller vid förorening av luft, buller, skakning, ljus

eller annat sådant om inte störningen är helt tillfällig (ML 18, punkt 3). 'n

Förslaget innebär ingen förändring i nuvarande systematik att skilja på Prop. vattenföroreningar och andra immissioner. I det senaste fallet förutsätts att 1986/87: 135

den miljöfarliga verksamheten skall medföra störning för omgivningen för all lagens bestämmelser skall vara tillämpliga. Detta innebär att en viss begränsad markförorening kan godtas. exempelvis inom ett område som

avsatts för deponeringsändamål. Det synes också vara en nödvändig förut-

sättning för att nuvarande system med deponering av avfall skall kunna

fortgå framdeles. För många samhällen — i synnerhet små och medelstora — kommer deponering av avfall för lång tid framåt att vara det enda

tänkbara alternauivet för avfallsdestruktion.

Utredningen utgår ifrån (sid. 21) att den nya vattenlagen kommer att innehålla bestämmelser till skydd för grundvattenförsörjningen omfattande en allmän aktsamhetsregel samt föreskrifter som medför möjlighet att förordna om vattenskyddsområden. Utredningen anser emellertid att de svåraste vattenföroreningsproblemen uppkommer i samband med miljöfar-

lig verksamhet och att de då vanligen är av sådan karaktär ait de inte kan

bemästras med de slag av generella föreskrifter som VL och förslaget ull ny vattenlag innehåller. I stället anser utredningen att det behövs en individuell prövning som ML ger möjlighet till. Även om en individuell prövning enligt ML kan innebära fördelar ur grundvattenskyddssynpunkt måste det dock anses som mindre tillfredsställande att inte grundvattenskyddet kan samordnas i en och samma författning. Föreslagen utformning av 7§ innebär även att enstaka utsläpp i grunden blir prövningspliktiga. Utredningen synes inte ha berört frågan om hälsovårdsnämndens roll i detta sammanhang. Hälsovårdsnämnden har tidigare i enlighet med föreskrifterna i hälsovårdsstadgan (i framtiden hälsoskyddslagen) kunnat prö-

va sådana frågor. Därest ovannämnda formulering blir gällande måste

hälsovårdsnämnderna ges rätt och skyldighet att pröva ansökningar om

infiltration av avloppsvatten från enstaka hushåll. Det vore ett slöseri med

resurser om denna prövning framdeles skulle åvila länsstyrelsen när den

med fördel kan anförtros åt hälsovårdsnämnderna.

Utredningen talar om skydd av grundvatten men synes inte närmare ha berört frågan om grundvattnets skyddsvärde. Enligt länsstyrelsens mening bör i fråga om behovet av skydd för en grundvattenförekomst en selektiv bedömning vara vägledande vid val av de åtgärder som kan bli aktuella. En mera generaliserad syn leder sannolikt till att nu vanligen förekommande

reningsförfarande vid markinfiltration dvs. slamavskiljning, inte kan godtas utan reningen måste kompletteras med någon form av längre gående

behandling ex. kemisk fällning. Konsekvensen härav förefaller helt orimlig inte minst ur ekonomisk synpunkt.

Utredningen uttalar på sidan 22 i betänkandet: ”Uppfattningen alt grundvatten är eller i varje fall borde vara så rent att det utan reningsåtgärder kan användas son konsumtionsvatten torde vara mycket allmän i vårt land”. Även om denna uppfattning om grundvattnets ”renhet” är allmän 1 vårt land så torde det i själva verket förhålla sig så att opåverkat grundvatten i stor utsträckning av helt naturliga orsaker såväl ur kemiskfysikalisk som bakteriologisk synpunkt inte utan föregående behandling bör användas som konsumtionsvatten. Väsentliga delar av vårt land är

således av mindre intresse ur grundvattenskyddssynpunkt. Det kommer Prop. som regel heller aldrig i fråga att använda en vattentäkt som är belägen ex. 1986/87: 135 inom sammanhängande och koncentrerad bebyggelse för konsumtionsän-

damål även spill- och dagvattnet från området avleds i särskilda ledningar.

Även om skyddet av grundvatten i och för sig är ett allmänt intresse kan

det i den samhälleliga planeringen uppkomma situationer där det allmänna

grundvattenskyddsintresset måste vika för ett annat allmänt intresse.

Inom framför allt fritidsbebyggelsen men även inom helårsbebyggelsen har avloppsfrågan i betydande omfattning lösts genom markinfiltration. Detta har skett dels i separata anordningar på respektive tomtplatser och dels i större samordnade anläggningar. Dylika lösningar har — frånsett att de i många fall utgjort det enda realistiska alternativet — inneburit uppenbara fördelar ur vattenvårdssynpunkt, eftersom direkta utsläpp till vattenområde då kunnat undvikas. Markinfiltration av avloppsvatten har bl.a. i av statens naturvårdsverk utgivna publikationer bedömts vara en god

lösning av avloppsfrågan. Man har då i bedömningen utgått ifrån att

avloppsvattnet först bör ha passerat en väl dimensionerad slamavskiljare för att infiltrationen skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Någon

längre gående behandling än slamavskiljning har i normalfallet inte förespråkats.

Utredningen uttalar på sidan 32 bl. a.: ”Att ändringen i fråga om grundvattenföroreningen föreslås bli vidtagen i punkt 2 och inte i punkt 1 beror på att inte alla utsläpp av fasta ämnen från mark, byggnad eller anläggning

innebär risk att grundvattnet förorenas”. I praktiken torde det emellertid

förhålla sig så — i varje fall när det rör sig om regelrätt infiltration — att

knappast någon åtgärd är möjlig att genomföra utan att föroreningar i någon form når grundvattnet. Infiltration utan att föroreningar når grund-

vattnet förutsätter sådant djup till grundvattenytan som sällan förekommer i normalfallet.

Under de senaste åren har ett flertal undersökningar av infiltrationsanläggningar skett (jfr rapport R 27: 1979 från statens råd för byggnadsforskning, naturvårdsverkets meddelande nr 4/1980 m. fl.). Undersökningarna pekar på att det sker en mycket snabb reduktion av föroreningarna redan i mycket nära anslutning till anläggningen. Det som bör vara avgörande för

om en infiltrationsanläggning bör få komma till utförande är om det i

anläggningens närhet finns sådant grundvatten som är värt att skydda, ex. att det finns en vattentäkt som kan påverkas. Det bör även ingå i bedöm-

ningen att anläggningen inte förläggs så nära vattenområde att ytvattnet kan förorenas. Under senare år har enligt uppgifter utförts 10000 å 20000 infiltrationsanläggningar varje år. Infiltration av avloppsvatten är vanligen förekommande i många andra länder ex. USA. För att fortsatt markinfil-

tration överhuvud skall vara möjlig måste i varje fall en begränsad grundvattenförorening även i fortsättningen kunna godtas i anslutning till anlägg-

ningen i likhet med vad som nu är fallet vid utsläpp till vattenområde och

luft. Ingen rening sker i dag till 10096. Det må även konstateras att

utredningen ifråga om förorening av mark är beredd att godta en viss

förorening i anslutning till den anläggning där den uppkommer. En strikt tillämpning av föreslagna bestämmelser torde innebära att tusentals av de

infiltrationsanläggningar som finns i landet blir mer eller mindre olagliga. Prop. Härtill tillkommer svårigheten att få utföra nya anläggningar. 1986/87: 135

Eftersom grundvattenförorening ofta utgör en ”förlängning” av markföroreningen förefaller det lämpligare att bestämmelsen om grundvattenförorening införs under punkt 31 §1 i stället som nu föreslagits — under punkt 2. Härigenom skulle många fördelar uppnås — bl.a. en avsevärd förenkling av handläggningsförfarandet. Grundvattnets skyddsvärde bör då också bli vägledande i den komplettering av miljöskyddsförordningen som sannolikt blir erforderlig.

Avslutningsvis vill länsstyrelsen anknyta till vad länsstyrelsen tidigare anfört i miljöskyddsutredningens betänkande "Bättre miljöskydd” och som refererats på sidan 17 i delbetänkandet om de vitt skilda bedömningsgrunder som förekommit ifråga om grundvattnet. Det är givetvis önskvärt alt så långt möjligt sträva efter enhetliga bedömningsgrunder för att prövningen skall bli likartad över hela landet. Denna inriktning får emellertid inte drivas så långt att det inte också finns utrymme för en nyanserad bedömning i det enskilda fallet. Detta kan tillgodoses om grundvattnets skyddsvärde blir vägledande vid bedömningen om en viss åtgärd kan ske utan olägenhet.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Alltsedan miljöskyddslagens tillkomst har man gång efter annan haft anledning att se det som en brist att i miljöskyddsarbetet inte kunna direkt hänvisa till denna tag jämväl i frågor gällande förorening av mark och grundvatten. Då en utökning på denna punkt av lagens tillämpningsområde nu i föreliggande betänkande anses vara möjlig får en sådan ändring hälsas med stor tillfredsställelse. Ändringens detaljutformning föranleder likaledes ingen erinran. — — —

Länsstyrelsen i Västmanlands län: — — — finner de föreslagna lagändringarna motiverade och tillstyrker utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Örebro län: — — — tillstyrker förslaget. Såsom bestäm-

melserna i nuvarande miljöskyddslagstiftning är utformade råder f.n. en viss osäkerhet huruvida och i vilken omfattning grundvattensynpunkter skall vägas in vid prövning av ärenden. Även om det utbildas en fast praxis att ta hänsyn till risken för grundvattenförorening har dock stora skillnader i synsätt förelegat mellan olika prövningsmyndigheter. Mot denna bakgrund är det värdefullt att de grundläggande bestämmelserna ändras så att ett klart stöd för sådan tolkning fastläggs.— — —

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen finner att utredningens förslag till ändringar av miljöskyddslagen är angelägna och bör genomföras omgående.

Svenska kommunförbundet: — — — tillstyrker förslaget men vill samtidigt göra följande påpekande. Produktionen av livsmedel, skyddet av vattentäkter, hushållningen med naturresurser samt nya kemiska miljöhot motiverar ett bättre skydd mot förorening av mark och grundvatten. Dock måste vid utformningen av särbestämmelser, ersättningsregler m. m. beaktas att det moderna samhället ständigt alstrar en ” diffus förorening” av mark och grundvatten, vilken kan — med stora svårigheter — spåras eller mätas först lång tid efter det föroreningen startade eller ägde rum. Dessa svårigheter måste särskilt beaktas då man i prövningsprocessen efterlyser

föroreningsprognoser, ekologiska konsekvensanalyser eller stipulerar Prop. regler för kontrollverksamhet. 1986/87: 135

Sveriges industriförbund: — — — har inget att erinra mot delbetänkandets

förslag under förutsättning att en rationell ärendefördelning kan erhållas i den efterföljunde översynen av miljöskyddsförordningen.

Lantbrukarnas riksförbund: — — — delar utredningens uppfattning att det är utomordentligt angeläget att ett effektivt skydd tillskapas mot företag som kan leda till allvarlig förorening av mark och grundvatten.

LRF har ej anledning till erinringar mot vad lagförslagets allmänna del härvidlag innehåller. — — — Förbundet nödgas dock konstatera att specialmotiveringarna till lagförslaget innehåller onyanserade uttalanden som inger betänkligheter. Sålunda anges som exempel på miljöfarlig verksamhet under 18 ML spridning av naturgödsel och konstgödning. Sådana värderingar kan inte accepteras. Enligt 7 &$ ML föreligger också förbud mot utsläpp av vissa slag av avloppsvatten i ytvattenområden. Förslagets inne-

börd är oklart på denna punkt, men LRF utgår ifrån att utredningsförslaget

inte innebär införande av förbud mot spridning på äkermark av pressaft från siloanläggningar eller urin från djurstall. Förbundet utgår vidare frän att förslaget inte innefattar förbud mot nyttjande av trekammarbrunnssystem. Överhuvudtaget anser LRF det nödvändigt att i lagmotivet allmänt anges den skaderisk som bör föreligga med avseende på ett visst företag för att fråga skall vara om ” miljöfarlig verksamhet”. LRF förutsätter att

förbundet ånyo får möjlighet att yttra sig över frågorna om förorening av

mark och grundvatten i samband med remissbehandlingen av miljöskydds-

utredningens slutbetänkande.

Sveriges fiskares riksförbund: — — — har inget att invända mot utredningens förslag.

Bilaga 5 Prop.

1986/87: 135

Sammanställning av remissyttranden över miljöskyddsutredningens slutbetänkande (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd II

Remissinstanserna

Efter remiss har vttranden över förslagen i den del de behandlas i proposi-

tionen avgetts av socialstyrelsen. stutens järnvägar. vägverket, fiskeri-

styrelsen, statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd,

statens planverk, statens industriverk, statens energiverk, statens vattenfallsverk, statskontoret, riksrevisionsverket. Svea hovrätt. kammarrätten i Stockholm, länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands,

Kronobergs, Gotlands. Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs

och Bohus. Örebro. Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kommunförbundet. Svenska naturskyddstföreningen. Lantbrukarnas riksförbund, Landsorganisationen i Sverige och Riksförbundet för

allmän hälsovård. Några länsstyrelser har bifogat yttranden av kommuner och länsorgan.

Dessutom har yttranden inkommit från miljö- och hälsoskyddsnämnden i

Piteå kommun samt Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund.

1¶Sanering

De remissinstanser som har yttrat sig i denna del är i allmänhet positiva till

förslagen. De flesta kommenterar det inte närmare.

1.7 Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket tillstyrker förslagen om möjlighet för tillsynsmyndigheterna att förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad i fall där 40 §-föreläggande inte iakttas och om möjligheter att

förskottsvis disponera allmänna medel för kostnader för rättelseåtgärder. Verket instämmer i utredningens bedömning (sid. 73 ö) att det ibland är angeläget att åtgärder vidtas skyndsamt. Som komplettering av den före-

slagna möjligheten att förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad i fall där tillstånd inte har givits har utredningen i det föreslagna nya andra stycket i 40 § mot denna bakgrund föreslagit även följande mening:

"Sådant förordnande (dvs. ”om rättelse på hans bekostnad”) får ges

utan att föreläggande enligt första stycket har meddelats, om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskil-

da skäl finner att rättelsen måste ske utan dröjsmål.”

Förutsättningarna för ett sådant ingripande behöver dock anges mer exakt. I vilken närmare bestämd situation skall rättelseföreläggande kunna

ges? ”Sådant förordnande”, dvs. förordnande om "rättelse", torde vidare

förutsätta att lagrummet i fråga tydligt anger vad som är det "”rätta”

förhållandet. Någon svårighet i detta avseende finns inte när ett föreläggande enligt 40§ första stycket givits; i sådant fall anger föreläggandet vad som är ”rätt . Om emellertid något sådant föreläggande inte har givits 59

behövs en annan referens. Denna borde — i enlighet med tänkbar förebild i Prop. 138 tredje stycket lagen om hälso- och miljöfarliga varor — kunna vara 1986/87: 135

”åtgärd som åligger honom enligt denna lag eller enligt föreskrift eller

villkor som meddelats med stöd av lagen”. Det av utredningen föreslagna andra stycket i 40 § borde, för tillgodoseende av naturvårdsverkets två här framförda synpunkter, i stort sett kunna bytas ut mot samma text som i det nyss angivna lagrummet i lagen om hälso- och miljöfarliga varor, dvs.:

”Underlåter någon att vidta åtgärd som åligger honom enligt denna lag

eller enligt föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen eller enligt tillsynsmyndighets föreläggande, får myndigheten förordna om rät-

telse på hans bekostnad.” I de saneringssituationer som nu berörts finns en ansvarig mot vilken

handräckning kan påkallas eller föreläggande ges eller på vars bekostnad rättelse skall ske. Ibland kan det emellertid vara oklart vem som bär ansvaret för den situation som uppstått. Tillsynsmyndigheterna kan likväl behöva agera snabbt fastän situationen kanske inte är så allvarlig att brandlagens regler om räddningstjänst kan tillämpas. Tillsynsmyndigheternas rättigheter och skyldigheter i sådana situationer är f.n. ofullständigt reglerade. Bl. a. saknas närmare regler om möjligheter för tillsynsmyndigheterna att förfoga över avfall som måste tas om hand, däribland t. ex.

varor som har förorenats. Det är otillfredsställande att utredningen inte närmare undersökt dessa frågor. De ekonomiska förutsättningarna för tillsynsmyndigheterna att ingripa i fall där ingen ansvarig omedelbart kan

utpekas behöver också förbättras. Naturvårdsverket föreslår att det sker genom att något riksstatsanslag, t.ex. anslaget H 11 Stöd till miljöskyddsteknik, m. m. görs tillgängligt för även detta ändamål. 1.17 Länsstyrelsen i Stockholms län: <kÅterställning och sanering. — Utredningen har tagit upp ett svårt problemkomplex som enligt länsstyrelsens mening är angeläget att lösa. Länsstyrelsen anser utredningens förslag i sina huvuddrag väl motiverade — — —

1.18 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen finner det värdefullt med utredningens förslag om ändringar i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen, innebärande möjlighet för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekostnad med förskottering av kostnaderna för förfarandet av allmänna medel. Lagändringen ger tillsynsmyndigheterna möjlighet till snabbt ingripande när det exempelvis uppdagas att miljöfarligt avfall dumpats i naturen och

att risk för skada i miljön föreligger.

1.19 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Återställning och sanering. — Läns-

styrelsen tillstyrker utredningens förslag till åtgärder samt lagändringar —

I fråga om åtgärder i anslutning till felaktig hantering av miljöfarligt avfall såsom dumpning m. m. finns det anledning framhålla att det oftast är svårt att utpeka vem som är skyldig. Vidare måste i vissa fall saneringsar-

betet föregås av olika undersökningar av såväl mark som grundvatten.

Sådana undersökningar är kostsamma och måste vanligen ske omgående. 60

Hittillsvarande ordning har inneburit att i den mån ekonomiska medel Prop.

utgätt har det skett efter läng tid och efter ett omständligt byråkratiskt 1986/87: 135

förfarande.

Länsstyrelsen får emot bakgrund av ovanstående understryka vikten av

att tillsynsmyndigheterna i sådana här situationer kan få tillgång till ekono-

miska resurser på ett enkelt och smidigt sätt.

1.22 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen hälsar med tillfreds-

ställelse — — — den föreslagna möjligheten för tillsynsmyndigheten att i

brådskande fall förordna om rättelse på den försumliges bekostnad vid exempelvis nedgrävning eller dumpning i naturen av miljöfarligt avfall.

1.23 Länsstyrelsen i Malmöhus län: — — — vill länsstyrelsen understryka att de föreslagna ändringarna av 40 och 47 §§ miljöskyddslagen är välkomna, eftersom de bör medföra att länsstyrelsernas tillsynsarbete kan underlättas och effektiviseras.

1.25 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen tillstyrker även att allmänna medel skall kunna ställas till förfogande för att möjliggöra för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall förordna om omedelbar

rättelse för att senare kunna kräva den försumlige på kostnaderna.

1.26 Länsstyrelsen i Örebro län: Vidare tillstyrkes förslaget om förbättrade möjligheter för tillsyvnsmyndigheterna att i brådskande fall, när det gäller dumpade eller nedgrävda mängder miljöfarligt avfall, förordna om omedel-

bar rättelse på den försumliges bekostnad liksom möjligheten att förskot-

tera kostnader av allmänna medel.

1.27 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Som en av de angelägnaste frå-

gorna upptar länsstyrelsen frågan om mark- och vattenområdens åter-

ställning och sanering i miljöhänseende. De bestämmelser i denna fråga varmed miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen nu föreslås kompleuceras ser länsstyrelsen som direkt behövliga för att man 1 tillräcklig

grad skall kunna råda bot på uppkomna miljöskador. Inte minst är förslaget om att i sista hand få ta allmänna medel i anspråk en angelägen möjlighet.

1.28 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen tillstyrker även att allmänna medel skall kunna ställas till förfogande för att möjliggöra för

tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse för att senare kunna kräva den försumlige på kostnaderna.

1.30 Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår vissa kompletteringar av miljöskyddslagstiftningen så att förorenaren kan förpliktigas vidta eller bekosta åtgärder mot skador på mark- och vattenområden. Vidare föreslås att tillsynsmyndighet i brådskande fall skall kunna förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekostnad, varvid kostnaderna förskotteras av allmänna medel. .

Styrelsen tillstyrker de föreslagna kompletteringarna under förutsättning 61

att det i lagstiftning eller förarbeten på lämpligt sätt tydligt anges vad som Prop. här avses med begreppen ”skada”. återställning” och ”sancring”. 1986/87: 135

1.31 Svenska naturskyddsföreningen 40 & ML. — Ändringen i tillsvnsparagrafen tillstyrks.

1.33 Landsorganisationen i Sverige: Att I saneringssammanhang kunna

som positivt och vill tillstyrka också de förslag som redovisas i detta

avsnitt. Särskilt intressant för LO är förfarandet av förskottering, något

som borde vara intressant ocksä för arbetarskyddsmyndigheterna.

1.34 Riksförbundet för allmän hälsovård: De överväganden som utredningen gjort i fråga om det specielia miljöproblem som en olaglig hantering av miljöfarligt avfall genom nedgrävning eller dumpning i naturen kan ästadkomma är enligt förbundets uppfattning intressanta och väl värda att prövas.

1.36 Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund: Vi hälsar också med tillfredsställelse utredningens förslag till lagtext, som möjliggör för tillsynsmyndigheterna att i akuta situationer förordna om miljöskyddande åtgärder på den försumliges bekostnad. Vi delar i sammanhanget hel utredningens förslag att kostnaderna för förfarandet skall förskotteras av allmänna medel. Tidigare miljöskandaler, bl.a. den s.k. BT Kemi-skanda-

len, visar att det är angeläget med den föreslagna lagtexten.

2¶Miljöprövning av vägar m. m.

Inställningen till förslagen är bland de remissinstanser som har yttrat sig mycket delad. Flera remissinstanser, däribland vägverket, är negativa till förslaget. Vägverket anser att effekterna av ett vägbyggnadsföretag bör bedömas samlat enligt väglagen, att förslaget medför ökad byråkrati och att en prövning enligt miljöskyddslagen begränsar sakägarnas rätt enligt väglagen. Riksrevisionsverket anser att utredningen inte har visat att det verkligen finns brister i nuvarande system. Nägra remissinstanser förordar i stället för en förprövningsplikt enligt miljöskyddslagen att miljöskyddsbestämmelserna i väglagen konkretiseras. Flera remissinstanser är dock

positiva till förslaget och nägra anser att det inte är tillräckligt långtgående.

Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i den delen är också positiva till eller lämnar förslaget att slopa den särskilda regeln i 68 tredje stycket ML i fråga om trafikanläggningar utan erinran. Vägverket anser dock att ett slopande av regeln inte får någon effekt eftersom det inte är realistiskt att i efterhand förbjuda användandet av en väg. Även statens järnvägar avstyrker eftersom miljöprövningen av järnvägstrafik sker på ett tillfredsställande sätt.

2.2¶Socialstyrelsen: Utredningen har funnit att de bestämmelser i främst

byggnadsväg- och luftfartslagstiftningarna som skall reglera miljöskydds-

intresset vid byggande av gata, väg och flygplats är otillräckliga. Utred- Prop. ningen föreslår därför att den nuvarande prövningsordningen kompletteras 1986/87: 135 med en obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen. En nyanläpggning av allmän väg eller gata samt ombyggnad eller trafikreglerande åtgärder som kan medföra att en olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning far inte utföras utan att koncessionsnämnden för miljöskydd lämnat tillstånd enligt

miljöskyddslagen. Vidare innebär förslaget att en nyanläggning av flyg-

plats och en ändring av flygverksamheten vid flygplatsen som är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt inte får utföras utan att koncessions-

nämnden för miljöskydd lämnat tillstånd enligt miljöskyddslagen. Detta

gäller samtliga kategorier av civila flygplatser oavsett huvudmannaskapets

storlek. Krigsflygplatserna undantas från prövningsskyldigheten.

Vägtrafiken, och i viss mån även flygtrafiken, har under decennier varit den dominerande yttre bullerkällan. Vidare är fordonstrafiken den huvudsakliga källan till ett antal luftföroreningar 1 många tätorter. Detta har

inneburit att olägenheter från trafiken på många håll blivit ett avsevärt

hälso- och miljöproblem. Socialstyrelsen anser att behov av miljöskyddsåtgärder i samband med tillkomsten av trafikanläggning måste fastställas så tidigt som möjligt. De miljöskyddsregler som finns i väglagsuftningen och luftfartslagstiftningen är allmänt hållna och ger ett stort utrymme för

subjektiva bedömningar i beslutsfattandet. Miljöskyddet är ett sekundärt

intresse vid en sådan prövning. Socialstyrelsen anser därför att utredningens förslag stärker skyddet för miljön. Socialstyrelsen tillstyrker därför förslagen.

2.3 Statens järnvägar: Järnvägstratfik är under beaktande av den sammantagna miljöpäverkan (luftförorening. markförorening, buller, vibrationer, ljus) mycket förmånlig.

Det är nödvändigt att den kollektiva järnvägstrafiken inte i onödan belastas med restriktioner som försvårar eller hindrar att denna transportform till fullo kan utnyttjas. — — —

SJ finner att de ändringar i lagen som föreslås delvis motiveras av konsekvensskäl. SJ anser dock att nuvarande lagstiftning är tillräcklig för att miljöpåverkansfrågorna skall kunna prövas då det gäller befintlig eller

nytillkommen järnvägstrafik. SJ anser att sista meningen tredje stycket 6 § bör kvarstå.

SJ ansluter sig i princip till de synpunkter som framförts av experten Sicking i särskilt yttrande.

2.4 Vägverket: Avsnitt 3.9.1 beskriver väglagstiftningens prövningssystem på ett felaktigt sätt. Utredningen tycks vilja antyda att vägverket inte tar lagstadgad hänsyn till miljöskyddsintressena och t. ex. underlåter att samråda i de tidiga planeringsskedena. Det är dessutom felaktigt att pästå att ”de avgörande besluten beträtfande lokalisering och skyddsåtgärder fattas i regel under de tidigare planeringsskedena och kan därigenom i realiteten inte bli föremäl för någon överprövning genom besvär”. Vid fastställelse av arbetsplan prövas de successiva ställningstaganden som gjorts under hela projekteringsprocessen. Om vägverkets hänsyn till miljöskyddet vore

så ringa som utredningen beskriver, är det högst förvånande att natur- Prop. värdsverket så sällan utnyttjar sin möjlighet att anföra besvär över beslut 1986/87: 135 om fastställelse av arbetsplan.

Vägplaneringen sker i nära samråd med länsstyrelser och kommuner. I tätorter, där risken för miljöproblem är störst, upprättas regelmässigt vägplaner i direkt överensstämmelse med en kommunal markanvändningsplan, vilken ingående behandlats inom kommunen. Detaljplaner fastställs av länsstyrelsen. Det är vidare länsstyrelsen som överlämnar upprättad arbetsplan till vägverket för fastställelse.

Det syns mest ändamålsenligt att diskussionen om ett vägobjekts miljöpåverkan förs på det regionala planet, alltså mellan vägförvaltning, kommun och länsstyrelse, varvid även en politisk prövning erhålls. Både kommun och länsstyrelse har erforderlig kompetens i de flesta miljöskydds- och naturvårdsfrågor. Naturvärdsenheten övervakar särskilt att tillbörlig hänsyn tas till naturvårdens och miljöskyddets intressen. Sist i avsnitt 3.9.1 talas bl.a. om naturvårdsverkets bristande resurser. Mot bakgrund därav kan det inte vara realistiskt att naturvårdsverket skall ta större del i vägplaneringsprocessen genom att följa alla planerade objekt. Det är därför mest lämpligt att behålla dagens rollfördelning. De problem som naturvårdsverket upplever med dagens ordning bedömer vägverket beror på att kommunikationen mellan länsstyrelsens naturvårdsenhet och naturvårdsverket inte är tillräckligt god.

I anslutning till avsnitt 3.9.1 vill vägverket påpeka att modern vägprojektering inte får dömas på grundval av den praxis som tillämpades för 5—10 år sedan. Ett exempel är trafikbullerfrågan, där statsmakterna först genom riksdagens beslut våren 1981 angett en ambitionsnivå. Detta beslut har numera spritts inom vägverkets organisation genom att dess tillämpning har konkretiserats i vägverkets verksamhetshandbok. Mycket av den tidigare oenigheten kring miljöskyddsfrågor har berott på avsaknaden av riktlinjer för bedömning av trafikbuller.

I avsnitt 3.9.2 diskuteras olika möjligheter att förstärka miljöskyddsprövningen. Först diskuteras att upphäva 6 § tredje stycket sista meningen ML. Vägverket bedömer att ett upphävande inte skulle få nämnvärda konsekvenser, eftersom de negativa miljöeffekterna endast i undantagsfall kan vara så stora att det vid prövning i efterhand är realistiskt att förbjuda användandet av en väg.

Därefter diskuteras förprövning enligt ML. Enligt utredningen är fördelarna dels att en prövning enligt ML inte sker ensidigt från väghållarens tekniskt-ekonomiska synpunkter, dels att naturvårdsverket och enskilda sakägare får lättare att framföra kritiska synpunkter. Mot bakgrund av vad som ovan anförts beträffande den omfattande samråds- och informationsverksamhet som genomförs vid vägplaneringen, varvid även miljöfrågorna behandlas, anser vägverket dessa krav redan vara uppfyllda i dagens vägplaneringssystem. Längre ned anges: ”Enligt utredningens mening är en obligatorisk förprövning enligt ML förknippad med avsevärda nackdelar och tillämpningssvårigheter”. Vägverket instämmer i detta omdöme. Ett exempel som visar metodens otymplighet är att det anges att det i vissa fall kan bli nödvändigt att prövningen utförs i två omgångar, först för 64

lokaliseringsfrågor, senare för frågor om störningsbegränsande åtgärder. Prop. Som ett alternativ till förprövning har utredningen övervägt förbättringar 1986/87: 135

i väglagstiftningens prövningssystem. Sammanfattningsvis är dessa:

I. Konkretisering och skärpning av miljöskyddsbestämmelserna i väg-

lagstiftningen. 2. Införande av obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning. 3. Möjlighet för naturvårdsverket att hos regeringen begära omprövning av lokaliserings- och utredningsplaner.

4¶Översyn av samrådsförfarandet.

Utredningen menar att bristerna i lagstiftningen till stor del beror på att de tidiga planeringsskedena är oreglerade, att en reglering härav skulle med-

föra alltför omfattande förändringar av lagstiftningen, och att ändringarna ändock inte stärker miljöskyddets ställning i tillräckligt hög grad eftersom väghållaren fattar de avgörande besluten.

Vägverket delar inte utredningens uppfattning utan bedömer att de föreslagna förändringarna bör kunna avhjälpa de av utredningen upplevda

bristerna. Vägverket menar dock att punkt 3 ovan skulle innebära en alltför stor byråkratisering eftersom den skulle medföra krav på formell handläggning av lokaliserings- och utredningsplaner på samma sätt som gäller för arbetsplaner. Eftersom arbetsplaner kan överklagas till regeringen är det fel att påstå att det är väghållaren som fattar de ”slutliga och

avgörande besluten”.

Av figuren! framgår att regeringen kan behöva handlägga en arbetsplan vid tre olika tillfällen. Först behandlar regeringen naturvårdsverkets begäran om förprövning. Efter koncessionsnämndens prövning och beslut kan regeringen behöva behandla eventuella besvär häröver. Den tredje be-

handlingen sker av eventuella besvär över fastställelsebeslut enligt väglagstiftningen. I de fall förprövning begärs även för utredningsplanen erford-

ras som mest två ytterligare regeringsprövningar, dels av SNV begäran om

förprövning, dels av eventuella besvär över koncesssionsnämndens beslut. Vägverket menar att förslaget medför en orimlig utökning av hanteringen av vägplaner. Utöver den utökade arbetsinsats detta kräver, kan också stora förseningar i planeringsprocessen befaras. Handläggningstiden för de

koncessionsnämndsbeslut som överklagas är erfarenhetsmässigt ett flertal år, vilket i en planeringssituation inte kan accepteras.

Ett annat problem är de låsningar som ett koncessionsnämndsbeslut medför i den efterkommande prövningen av arbetsplan. 1 de fall sakägare vid utställning av arbetsplan framför krav som strider mot koncessionsnämndens beslut kan sakägarnas intressen inte tillgodoses, vilket strider mot väglagens intentioner.

I avsnitt 3.9.6 föreslås att även trafikreglerande åtgärder skall kunna bli föremål för förprövning, vilket vägverket finner överflödigt. De främsta

skälen för att genomföra t. ex. trafiksaneringar brukar vara en önskan att ! Anm. Utesluten i propositionen.

5 Riksdagen 1986/87. 1 saml Nr 135

åstadkomma bättre miljö och ökad trafiksäkerhet, varför dessa effekter Prop.

ingående brukar analyseras före ätgärd. Det är få åtgärder som brukar 1986/87: 135

debatteras så ingående som ett förslag till trafiksanering. Eftersom det dessutom normalt är fråga om relativt små ombyggnadsåtgärder bör de nuvarande reglerna i miljöskyddslagen om prövning i efterhand vara tillräckliga.

I avsnitt 3.10 som behandlar förslagets ckonomiska och administrativa konsekvenser anges att efter ett övergångsskede behöver uppskattningsvis

ett par fall per år förprövas. I början bedöms alltså flera fall per år bli

föremål för prövning. Vägverkets erfarenheter av koncessionsprövningar

är att de är mycket resurskrävande, inte bara för väghållaren, utan även för Övriga berörda. Det anges att koncessionsnämnden kan behöva förstärkas.

Sammantaget innebär förslagen om förprövning och miljökonsekvensbeskrivning att arbetsbelastningen ökar för regeringskansliet, koncessions-

nämnden, vägverket, naturvårdsverket, länsstyrelsens naturvårdsenhet

och kommunerna.

Vägverkets bedömning är att merarbetet grovt underskattats. Den ökade belastningen på kommunerna tycks helt ha förbisetts av utredningen. I ctt

läge där den offentliga förvaltningen försöker förenkla administrationen

och effektivisera verksamheten, är det utmanande att föreslå förändringar

som medför ökad byråkratisering.

Vägverkets samlade bedömning Väglagstuftningens prövningssystem beskrivs på ett snedvridet sätt. Mo-

dern vägplanering innebär samråd på tidiga planeringsstadier med länssty-

relse, kommun och övriga berörda. Därvid blir det möjligt att på ett smidigt sätt ta hänsyn till motstridiga intressen. Genom vägverkets tillämpning av

riksdagens beslut om vägtrafikbuller bör de förutvarande motsättningarna

inom detta område minska markant.

I projekteringsprocessen sker en sammanvägning av ett vägobjekts olika effekter och ett successivt ställningstagande till hur den fortsatta projekteringen skall bedrivas. Att vid ett tillfälle bryta ut en speciell bedömning av

just miljöfrågorna är klart olämpligt. Att naturvårdsverket så sällan utnyttjar sin rättighet att överklaga fastställda arbetsplaner tyder på att pro-

blemen inte är så stora med dagens system. Om naturvårdsverket i dag

kommer in för sent i planeringsprocessen beror detta inte på att vägverket underlåter samråd, utan sannolikt på att kontakterna mellan länsstyrelsens

naturvårdsenhet och naturvårdsverket är för dåliga. Problemet löses bättre

genom regionala insalser av naturvårdsverket i form av utbildning och information än genom aut införa det föreslagna systemet med förprövning.

Redan i dag kan vägar prövas i efterhand enligt miljöskyddslagen. Vägver-

ketls uppfattning är att resultaten av sådana prövningar får stor genom-

slagskraft och påverkar vägverkets framtida bedömningar i miljöskydds-

frågor.

Sambandet mellan den kommunala markanvändningsplaneringen och

vägplaneringen har nästan helt förbisetts av utredningen. Genom den Prop. kommunala planeringen analyseras ingående olika lösningar tillsammans 1986/87: 135

med kommun och länsstyrelse. Den nya plan- och bygglagen torde ytterli-

gare förbättra situationen.

Vägverket förkastar utredningens förslag om förprövning av följande

skäl. — Effekterna av ett vägobjekt bör bedömas samlat.

— Förprövning medför ökad byråkratisering, oacceptabla fördröjningar och ökade kostnader. —- Förprövning begränsar parters rätt enligt väglagen.

Vägverket vill slutligen instämma i de synpunkter som framförs av

experten Karl Sicking i dennes särskilda yttrande.

2.6 Fiskeristyrelsen: I två andra frågor, miljöskyddsprövning av vägar och gator (avsnitt 3) samt av flygplatser (avsnitt 4), vill styrelsen endast helt kort tillstyrka utredningens förslag, som syftar till att miljömyndigheterna och andra motstående intressen så tidigt som möjligt skall kunna påverka planeringsprocessen och ställa krav i fråga om lokalisering och utformning

av skyddsåtgärder. Till de motstående intressena hör bl. a. fisket eftersom

byggande av vägar och flygplatser ofta påverkar och förändrar de hydrolo-

giska förhållandena och därmed kan inverka menligt på fiskens miljö.

2.7 Statens naturvårdsverk: I takt med att åtgärder vidtagits för att begrän-

sa miljöstörningarna inom andra sektorer har behovet av miljöskyddsåt-

gärder inom trafikområdet framstått som allt mer angelägna. En starkt bidragande orsak till att miljöförhållandena successivt försämrats inom

trafiksektorn samtidigt som förbättringar skett inom andra sektorer är den

särställning trafikanläggningar givits i miljöskyddslagstiftningen. För att åstadkomma nödvändiga förbättringar av miljöförhållandena kring våra

vägar och gator erfordras en förändring av prövningssystemet så att miljöintressena får ett större inflytande. Utredningen har analyserat olika möjligheter och därvid funnit två huvudlinjer, som kan väljas var för sig

eller i kombination, nämligen introduktion av miljökonsekvensbeskrivningar och /eller någon form av prövningsplikt enligt ML.

Enligt naturvårdsverkets mening är miljöfrågornas hantering vid pröv-

ningen av tillkomsten av vägar och gator i dag så bristfälliga att det krävs väsentliga förbättringar om man skall uppnå samma miljökvalitet som

gäller för anläggningar med motsvarande miljöpåverkan.

Som utredningen anför är en förbättring av underlagsmaterialet en nödvändig men inte tillräcklig åtgärd för att miljöfrågorna vid trafikanläggningar skall få en behandling av samma ambitionsgrad som gäller för andra

miljöfrågor i samhället. Den ytterligare åtgärd som ligger närmast till hands

är att införa tillståndsplikt enligt ML.

Vid en jämförelse mellan vägtrafikanläggningar och industriella anlägg-

ningar kan man konstatera att tillståndsplikt i dag föreligger för industrian-

läggningar som har en miljöpåverkan som är mindre eller lika allvarlig som 67

den från vägar. Från miljösynpunkt skulle det således vara motiverat att Prop. införa en obligatorisk förprövningsplikt för vägar och gator. Med hänsyn 1986/87: 135 till de administrativa och personella resurser som en sädan prövning skulle

ta i anspråk och till att miljöstörningarna från vissa av våra vägar/gator

ändå är begränsade är det naturligt att, som utredningen gjort. diskutera

vissa begränsningar i förprövningsplikten. Utredningen har funnit det svårt att konstruera ett urvalssystem som på ett riktigt sätt ser till att de från miljösynpunkt angelägnaste objekten

tillståndsprövas. Beroende på vilka gränsdragningar man gör kommer man antingen att ”missa” vissa miljöstörande anläggningar eller alternativt ”få med” ett antal mindre miljöstörande anläggningar.

Det system utredningen föreslagit med rätt för regeringen att föreskriva tillståndsplikt för viss väg/gata eller trafikförändring har i huvudsak till

syfte att få fram en viss praxis inom området. När väl en sådan praxis

etablerats bör man kunna förutsätta att väghållaren själv tillämpar denna

praxis och att tillståndsprövningen således behålls för sådana objekt, där tillämpningen av ML fortfarande är oklar. Fördelen med det av utredning-

en föreslagna systemet är att antalet prövningsärenden kan begränsas efter några år.

Med hänvisning till vad ovan sagts tillstyrkes utredningens förslag till

system för tillståndsprövningen.

En förutsättning för att ett prövningssystem enligt ML skall bli effektivt är att 68 ML ändras så att förbud kan utfärdas. Verket förordar därför i likhet med utredningen att sista meningen i nuvarande lydelse strykes.

Samtidigt måste emellertid näst sista meningen omformuleras enligt följan-

de:

"> —- —- Bestämmelserna i första och andra styckena gäller ej verksamhet, vars tillkomst eller lokalisering prövats enligt 136§ byggnadslagen

(1947: 385), rörledning, vars framdragande eller begagnande prövats enligt

lagen (1978: 160) om vissa rörledningar eller sådan väg vars arbetsplan

fastställts av regeringen.”

2.8 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden kan i allt

väsentligt tillstyrka utredningens förslag i fråga om — — — miljöskydds-

prövning av allmänna vägar och gator — — —

Beträffande den föreslagna förprövningen av vägar och gator förutsätter koncessionsnämnden att prövningen inte kommer att medföra någon onö-

dig tidsutdräkt vid genomförandet av berörda väg- eller gatuprojekt och att prövningsförfarandet enligt miljöskyddslagen kommer till stånd i ett sådant

skede av nämnda projekt att vägmyndigheterna inte dessförinnan har "låst

sig” för mycket.

2.9 Statens planverk: Miljöskyddsutredningen har föreslagit att den nuva-

rande prövningsordningen för vägar och gator kompletteras med möjlighe-

ter till obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen (ML). Efter framställning av naturvårdsverket skall regeringen kunna föreskriva att vissa

allmänna vägar och gator inte får utföras utan att koncessionsnämnden för miljöskydd (KN) lämnat tillstånd. 68

Fördelen med en sådan prövning består enligt utredningen bl.a. i att Prop. man får en prövningsmyndighet som inte ser tillåtlighets-, lokaliserings- 1986/87: 135

och skyddsätgärdstrågorna ensidigt från väghållarens tekniskt-ekonomiska synpunkter. En annan fördel sägs vara att naturvårdsverket genom sina

funktioner vid dessa förprövningar enligt ML i större utsträckning än tidigare skall kunna påverka lokaliseringsalternativ och andra väsentliga

beslut som i realiteten legat utanför verkets inflytande.

Planverket delar utredningens mening att miljöfrågorna i många fall inte

har beaktats i tillräcklig utsträckning vid byggande av vägar och gator

under 60- och 70-talet. En viktig orsak ull det har varit dels bristande

kunskaper om problemen, dels en avvaktan på ställningstaganden från statsmakternas sida till vilka ambitionsnivåer som bör gälla vid begränsning av miljöstörningarna.

Ambitionen med den föreslagna förprövningen är att få in miljöaspekterna på ett tidigare stadium 1 vägplaneringen för att därmed ge berörda en

större möjlighet att påverka lokalisering och principiell utformning av

vägar och gator. Denna ambition har planverkets fulla stöd, men till skillnad från utredningen anser verket att redan det befintliga prövningssystemet kan utvecklas på det sätt som tillgodoser denna ambition, framför allt om beskrivningssystemet för miljökonsekvenserna utvecklas (se nedan).

Tidiga skeden i vägplaneringen inrymmer ett stort mått av planeringsöverväganden, där miljö- och markanvändningsintressen i vid mening ska

vägas mot tekniska och ekonomiska aspekter. Genom att hävda kravet på att vägplaneringen kommer till uttryck i kommunernas översiktliga fysiska planering, som sker i samråd med länsstyrelsen, bör möjligheterna att

tillgodose miljöintresset på det sätt utredningen önskar öka väsentligt.

Planverket är tveksamt till att introducera en prövningsmodell, där KN förutsätts svara för tillståndsprövning av vissa slag av vägprojekt. Planverket grundar sin uppfattning på det förhållandet att KN: s arbetssätt med

hearings, besök på platsen osv. och dess vägning av preciserade kostnader

och effekter i det enskilda fallet passar vid en tillståndsprövning av stora

arbetsföretag på detaljnivå. Prövningsunderlaget för vägprojekt på de översiktliga planeringsnivåerna är däremot alltför oprecist för att kunna utnytljas för den typ av -ställningstaganden med definierade åtgärdskrav

som KN normalt kommer fram till vid sin prövning. För en eventuell

förprövning av KN av frågor om översiktlig och alternativredovisad lokalisering av vägar eller uppbyggnad av lokala trafiknät bör KN enligt planverket också ha tillgång till uppgifter om kostnader och miljöeffekter. Sådana

uppgifter är svåra att åstadkomma och utredningen ger inga exempel på det faktiska informationsbehov som ett prövningsfall inför KN skulle aktuali-

sera i verkligheten.

Vägverket har under senare år byggt upp såväl en planeringsprocess som en planeringsmetodik med syfte att åstadkomma en planering där

berörda på ett tidigt stadium har möjlighet att påverka vägprojekten. Det

finns således möjligheter att bättre samordna vägplaneringen med den

fysiska planeringen då man i båda fallen har god framförhållning i form av

översiktliga planer. I dag finns inget obhgatoriskt krav på översiktliga 69

fysiska planer. Kommunöversikt har dock tagits fram i praktiskt taget alla Prop. kommuner. I dessa kommunöversikter redovisas många gånger riktlin- 1986/87: 135

jeområden för framtida vägsträckningar. Huvudnätets uppbyggnad i tätorter behandlas oftast i någon form av områdesplan.

I förslaget till ny plan- och bygglag (PBL) föreslås att det för varje kommun skall finnas en aktuell översiktsplan som redovisar grunddragen Ii markens användning. Av översiktsplanen ska framgå bl. a. lokaliseringen av olika typer av strukturbildande anläggningar såsom transportanläggningar. Det förutsätts vara en uppgift för länsstyrelsen att förmedla till kommunerna de statliga myndigheternas utbyggnadsplaner som har konse-

kvenser för markhushåltlningen. Av den kommunala översiktsplanen bör

följaktligen framgå också de större vägprojekt som ingår i vägplaneringssystemets tidigare skeden, något som ger reella möjligheter till en första översiktlig bedömning av alternativa vägsträckningar med hänsyn till natur- och miljöintressen. På grundval av kommunens egna planeringsöverväganden har länsstyrelsen då tillfälle att tidigt avisera farhågor när det

gäller miljön och under hand verka för justeringar. Det föreslagna planeringssystemet enligt PBL innebär således en bättre garanti för enskilda och

statliga/kommunala miljöorgan att påverka vägplaneringens tidiga skeden.

De bedömningar angående skyddsavstånd, skyddsåtgärder och immis-

sionsgränser som görs i samband med översiktsplaneringen kan sedan läggas fast i rättsverkande plan. 1 detaljplan eller s.k. områdesbestämmelser som endast skall antagas av kommunen och ej fastställas av länsstyrelsen som i dag, kan länsstyrelsen bevaka miljön genom officialprövning i de fall kraven på hälsa och säkerhet inte är tillgodosedda.

En risk med att införa förprövning av vissa vägar och gator är att väg-

och gatuplaneringen som ett sektorintresse förstärks. En bevakning av

miljöeffekterna i särskild ordning kan leda till att vägmyndigheternas eget ansvar för dessa frågor försvagas och att de mer sektoriella aspekterna

som rör vägens utformning med hänsyn till restids- och fordonskostnader

förstärks. Detta skulle kunna leda till ett totalt sett sämre beaktande av miljöskydds- och naturvårdsfrågorna då förprövningen inte rimligen och

heller inte enligt utredningens förslag kan omfatta allt väg- och gatubyggande. Enligt utredningens förslag skulle antalet förprövningsärenden bli

uppskattningsvis ett par fall per år, vilket är en liten det av det totala

antalet vägprojekt.

Planverket anser att strävan i första hand bör vara att finna metoder för att göra allsidiga bedömningar av vägprojekt. Detta synsätt präglar t. ex. planverkets anvisningar TRÅD (allmmänna råd för planering av stadens trafiknät) som bl. a. är ett hjälpmedel för att på ett grovt men pedagogiskt

sätt redovisa de viktigaste effekterna av trafiknätet.

2.10 Statens industriverk: När det gäller förslaget om tillståndsprövning enligt ML av vissa allmänna vägar och gator anser SIND det knappast övertygande belyst att miljöskyddssynpunkter inte beaktas på ett tillfreds-

ställande sätt under den mycket omfattande planeringsprocess som föregår ett större vägbygge. Eftersom det förefaller rimligt att i vissa fall tillerkänna miljöaspekterna ett avgörande inflytande och eftersom man inte föreslår 70

en gencrell prövning vill SIND inte motsätta sig förslaget. Nägra viktiga Prop. krav på prövningsförfarandet bör betonas. Det är viktigt att möjligheterna 1986/87: 135

till miljöskyddsprövning begränsas till principiellt intressanta fall där olä-

genheterna kan förväntas bli av väsentlig betydelse.

Det är också viktigt att prövningen samordnas med planeringsprocessen och prövningen enligt väglapgstiftningen så att den redan nu långt utdragna

planerings- och projekteringstiden inte ytterligare försenas. SIND vill här påminna om att vägbyggen ofta utnyttjas som arbetsmarknads- och konjunkturpolitiskt medel, en möjlighet som inte får äventyras på grund av

förseningar genom en eventuell miljöskyddsprövning.

2.13 Statskontoret: Regler om prövning av fasta vägtrafikanläggningar finns i väglagstiftningen. Vid prövningen skall även miljöskyddsintresset

beaktas. Om vägverket och den berörda länsstyrelsen har olika uppfatt-

ning hänskjuts frågan till regeringens prövning. Statens naturvårdsverk får föra talan mot vägverkets eller länsstyrelsens beslut enligt väglagen. Vidare kan ML tillämpas på användning av fasta trafikanläggningar som medför störningar genom 1. ex. luftföroreningar och buller. Med stöd av 41& ML kan naturvårdsverket yrka att koncessionsnämnden för miljöskydd med-

delar förbud eller föreskrifter om skyddsåtgärder. Den som vill undvika, att inskränkande föreskrifter drabbar en redan gjord investering, kan enligt

938 ML begära att få fråga om t. ex. planerad väganläggning prövad av

koncessionsnämnden.

Dessa bestämmelser ger enligt utredningen inte tillräcklig garanti för att miljöskydds- och naturvårdsintressena beaktas på ett tillfredsställande sätt

vid byggande av väg. Naturvårdsverkets möjligheter att påverka besluts- | processen har ”erfarenhetsmässigt”” visat sig vara små, bl. a. beroende på bristande resurser och avsaknaden av en samlad beskrivning av miljöeffekterna för det enskilda vägobjektet. Utredningen diskuterar två metoder att

förstärka miljöskyddet och kommer fram till att en obligatorisk förprövning enligt ML bör införas, även om den är ”förknippad med avsevärda

nackdelar och tillämpningssvårigheter”. Enligt förslaget till ändring i ML får naturvårdsverket ensamt rätt att hos regeringen begära sådan prövning. Utredningen diskuterar också möjligheterna att förbättra väglagstiftning-

ens prövningssystem. Detta alternativ anses emellertid inte ge tillräcklig

garanti för att miljöskyddsintresset skall kunna göra sig gällande.

Statskontoret kan inte tillstyrka miljöskyddsutredningens förslag. Byg-

gande av väg innebär ofrånkomligen att det uppstår konflikter mellan olika intressen. Detta är inte något unikt för vägbyggande utan förekommer på många områden, där det finns speciallagstiftning. Ett näraliggande exempel är skogsvårdslagen som ålägger skogsägaren en skyldighet att ta hän-

syn till naturvårdens intressen vid skötsel av skog. I tillämpningsbestämmelser till skogsvårdslagen har skogsstyrelsen, efter samråd med naturvårdsverket, angivit hur hänsyn bör tas till naturvårdsintresset. Det gäller t.ex. hyggesstorlek, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Skogsvårdsstyrelsernas personal får omfat-

tande och kontinuerlig utbildning i fråga om lagens tillämpning. På motsva-

rande sätt som gäller enligt skogsvårdslagen har nyligen föreslagits att det i 71

lagen om skötsel av jordbruksmark slås fast som en allmän princip att det Prop. är nödvändigt att i jordbruket ta hänsyn till naturvårdens intressen som ett 1986/87: 135 normalt led i jordbruket (Ds Jo 1983:9).

Statskontoret anser att det är principiellt fel att i en speciallagstiftning som föreskriver en särskild prövningsordning föra in ett förfarande och ett regelsystem från en annan lagstiftning. En annan sak är att naturvårdsverket enligt 41§ ML hos koncessionsnämnden kan begära prövning av all slags miljöfarlig verksamhet, även sådan som har prövats i speciallagstiftning. En sådan allmän bestämmelse kan behövas för att det skall vara möjligt att rätta till uppenbara missförhållanden.

Miljöskyddsutredningen synes vara medveten om att förslaget om en obligatorisk prövning enligt ML medför problem. Enligt statskontorets mening kommer förslaget att komplicera lagtillämpningen. Det finns en risk att det snarare kommer att motverka än bidra till att öka samverkan mellan olika samhällsorgan. Förslaget innebär också att koncessionsnämnden för miljöskydd behöver få ökade resurser.

Enligt statskontorets mening bör åtgärderna för att åstadkomma ett ökat hänsynstagande till miljöskyddsintresset inriktas på att konkretisera miljöskyddsbestämmelserna i väglagstiftningen. Det kan ske genom att en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning införs i huvudsak enligt det förslag som har utarbetats gemensamt av vägverket och naturvårdsverket. Det bör ankomma på vägverket att utarbeta anvisningar i samråd med naturvårdsverket. Miljöskyddsutredningen konstaterar i övrigt att bristerna i det nuvarande prövningssystemet torde bero på otillräckliga resurser. Mot den bakgrunden är det givetvis särskilt viktigt att de båda centrala myndigheterna i samråd verkar för att personalen hos såväl vägförvaltningar som länsstyrelser får den information och utbildning som de behöver för att kunna fullgöra sin uppgift att värna om miljöskyddsintresset.

Statskontoret tillstyrker att 63 tredje stycket sista meningen ML upphävs. En sådan förändring understryker angelägenheten av att miljöskyddsintresset tillgodoses i vägplaneringen, så att det inte blir anledning för naturvårdsverket att med stöd av 41 § ML väcka talan hos koncessionsnämnden.

2.14 Riksrevisionsverket: Förslaget om förprövningsplikt motiveras med att miljötntressena hittills inte haft rimlig möjlighet att påverka besluten om vägsträckning etc. Utredningen redovisar emellertid varken utredningar eller exempel på att så faktiskt skulle vara fallet. Dessutom kommer förutsättningarna enligt RRV:s mening att förändras om vägverket börjar ta fram särskilda miljökonsekvensbeskrivningar. Därför menar RRV att det bör utredas i vilken utsträckning miljötntressena faktiskt haft möjlighet att påverka besluten samt i vilken utsträckning vägverket framtagit miljökonsekvensbeskrivningar. Med anledning av vad som anförts ovan avstyrker RRV utredningens förslag.

2.15 Svea hovrätt: Utredningen föreslår att naturvårdsverket ges exklusiv initiativrätt att till regeringen göra framställning om obligatorisk miljöskyddsprövning för nyanläggningar och ombyggnader av gator och allmän-

na vägar samt trafikreglerande åtgärder, som kan befaras föranleda olägen- Prop. heter av väsentlig betydelse. Hovrätten befarar att den föreslagna ordning- 1986/87: 135 en kommer att leda till att ett avsevärt större antal ärenden än vad utredningen synes ha räknat med kommer att bli föremål för obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen. Halla dessa ärenden fordras således prövning enligt såväl väglagen som miljöskyddslagen med regeringen som slutinstans. Då de ärenden det här är fråga om ofta torde vara mycket kontroversiella kan man räkna med att ärendena som regel slutligen måste avgöras av regeringen. För att undvika prövning i två sammanhang med därmed förbunden tidsutdräkt och ökad byråkrati föreslår hovrätten att i stället en sådan ordning införs att hela tillståndsprövningen sker inom väglagstiftningens ram. För tillgodoseende av miljöskyddsintressena bör härvid i väglagen införas en bestämmelse — 1 analogi med $ 136 a byggnadslagen — att regeringen skall pröva tillåtligheten av vägföretag eller trafikregleringar som väntas medföra betydande olägenheter för omgivningen. Frågan om ärendet är av den vikt att det skall avgöras av regeringen bör avgöras av naturvårdsverket. Vid prövningen kan regeringen anlita koncessionsnämnden för miljöskydd som remissorgan. Härigenom skapas garantier för att miljöintressena blir sakkunnigt belysta. En sådan ordning skulle medföra den fördelen att tillåtligheten av ett företag slutligt kan prövas av regeringen i ett sammanhang och med beaktande av olika intressen som trafik, miljö, plan och markfrågor. Sker hela tillståndsprövningen såsom hovrätten föreslår inom väglagstiftningens ram skulle — även om den nuvarande ordningen för prövningen bibehålls — en sakkunnig belysning av miljöintressena kunna erhållas, om regeringen i de ärenden den har att pröva enligt väglagen i erforderliga fall anlitade koncessionsnämnden som remissorgan.

2.16 Kammarrätten i Stockholm: Miljöskyddsprövning av vägar och gator. — Kammarrätten har inte någon erinran mot vad utredningen har föreslagit i denna del.

2.17 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen ställer sig dock av flera skäl tvekande till förslaget om obligatorisk prövning enligt ML av vissa vägföretag. Utredningens förslag innebär bl.a. att endast ett mycket begränsat antal vägföretag blir föremål för prövning. Enligt länsstyrelsens mening bör miljöaspekterna beredas samma relativa utrymme i prövningsprocessen oavsett vilket vägföretag som är under prövning.

En sammanvägning av olika intresseområden sker f.n. i en lång planerings- och samrådsprocess inom ramen för byggnadslagens planinstitut och/eller vägverkets planeringssystem. Inom länsstyrelsen behandlas vägfrågorna sedan flera år tillbaka i en samrådsgrupp, väg- och trafikberedningen, där bl. a. länsantikvarien, länsarkitekten och naturvårdsdirektören ingår. Länsstyrelsen har goda erfarenheter av denna samarbetsform och anser att den i första hand bör vidareutvecklas. Länsstyrelsen anser att miljöfrågorna kan och bör uppmärksammas ytterligare inom ramen för existerande planerings- och samrådsprocesser. Detta gäller särskilt det tidigare skedet i planeringen. Den föreslagna miljökonsekvensbeskrivning-

en bör därvid bli ett verksamt hjälpmedel i arbetet. Väglagstiftningen bör Prop. därför, förutom med den föreslagna 13 a§ i väglagen, kompletteras så att 1986/87: 135 principerna för bedömning av miljösynpunkterna blir densamma som om prövning skett enligt miljöskyddslagstiftningen. Särskilt bör därvid nämnas att I princip samma krav bör ställas som i miljöskyddslagen om lokali-

sering till sådan plats att ändamålet med företaget kan vinnas med minsta

intrång och olägenhet (4 § ML) och möjligheten att föreskriva att skyddsåt-

gärder vidtas (5 & ML). Sammanfattningsvis förordar således länsstyrelsen att eit ökat hänsyns-

tagande till miljöfrågorna sker genom komplettering av väglagstiftningen och ändring av 68 ML i stället för förprövning av vissa företag.

Reservation av ledamoten Nilsson: Genom att vissa objekt — främst sådana som är kontroversiella och kräver principiella ställningstaganden — bör prövas enligt miljöskyddslagen, öppnas ytterligare en möjlighet för miljö- och hälsoskyddsnämnderna att redovisa synpunkter tidigt i planeringsprocessen. Det är viktigt att även större trafiksaneringar skall kunna förprövas. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget om obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen av vissa vägföretag. Prövning bör dock kunna

anhängiggöras också av andra än naturvårdsverket, t. ex. den lokala tillsynsmyndigheten, miljö- och hälsoskyddsnämnden.

2.18 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Fasta trafikanläggningar faller in

under kategorin miljöfarlig verksamhet. Miljöskyddslagen är således til-

lämplig på förutom vägar och flygplatser även järnvägar. I konsekvens med förslaget om införande av obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen av vägar och flygplatser tas undantagsregeln i 68 tredje stycket miljöskyddslagen bort för väg och flygplats men även för järnväg. Detta innebär att miljöskyddslagens förbudsregler i fortsättningen kan tillämpas även på verksamhet vid järnväg. Utredningen har dock härutöver inte

berört frågan om störning från järnväg. Länsstyrelsen ifrågasätter om icke

möjlighet till obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen bör införas

vid sådana ändringar av verksamheten vid järnväg, som är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt. Sådan ändrad verksamhet kan exempel-

vis vara införande av höghastighetståg, vilka kan komma att ge upphov till ökade eller ändrade ljudolägenheter för omgivningen.

Vid nyanläggning eller ombyggnad av väg eller gata, som är särskilt kontroversiell eller av andra skäl kräver principiella ställningstaganden, föreslår utredningen att nuvarande prövning kompletteras med möjlighet till obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen. Initiativrätten att hos regeringen göra framställning om sådan prövning överlåts till naturvårdsverket. Miljöfrågorna måste ges större tyngd vid planering av vägar och gator.

Enligt länsstyrelsens mening synes dock utredningens förslag vara förknip-

pat med vissa nackdelar och tillämpningssvårigheter. Gränsdragningen mellan förprövningspliktiga och icke förprövningspliktiga objekt torde komma att bli svår, liksom frågan om vid vilken tidpunkt förprövningen

skall ske. I vissa fall kan det kanske visa sig erforderligt att prövningen 74

utförs i två omgångar, dels i lokaliseringsskedet, dels i detaljprojekte- Prop.

ringsskedet. Klarare regler måste enligt länsstyrelsens bedömning utarbe- 1986/87: 135

tas. Förslaget synes också vara administrativt krångligt och innebär en

icke önskvärd centralbyråkratisering. Länsstyrelsen ställer sig frågande till

varför naturvårdsverket skall få exklusiv initiativrätt till att göra framställ-

ning hos regeringen om förprövning. Om det föreslagna systemet skall genomföras bör initiativrätten ges länsstyrelserna, som tillsammans med

kommunerna bl. a. har lokalkännedom, vilken vid planering av vägar och

gator måste tillmätas väsentlig betydelse.

2.19 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Enligt föreslagen lagtext skall prövning endast ske vid nyanläggning, ombyggnad eller annan åtgärd som kan medföra att olägenheter i väsentlig grad uppstår eller ökar. Utredningen uttalar att i första hand avses prövningen gälla ärenden som är kontroverstella eller som innehåller problemställningar vars lösning kräver principiella ställningstaganden.

Under ovan angivna förutsättningar medför lagändringen inga påtagliga förändringar utan överensstämmer väl med nuvarande tillämpning av miljöskyddslagens bestämmelser (841) i fråga om vägar. Ändringen får i sådant fall i första hand betraktas som en markering av att trafikens bulleroch avgasproblem är viktiga miljöfrågor.

Under förutsättning att tillämpningen av lagen kommer att ske i enlighet med vad som anges av utredningen tillstyrker länsstyrelsen föreslagna

lagändringar.

Länsstyrelsen får dock understryka att miljöskyddsprövningar av befintliga trafikmiljöer bör endast ske i undantagsfall och när särskilt stora miljöolägenheter föreligger.

Länsstyrelsen får samtidigt erinra om möjligheterna att i vissa fall an-

vända miljöskyddslagens tillsynsbestämmelser. Ett sådant förfarande kan

många gånger vara smidigare än en regelmässig tillståndsprövning. I ett fall i Norrköpings kommun (s.k. Söderleden) kunde miljöfrågorna lösas i ett

konstruktivt samarbete mellan kommunen och länsstyrelsen genom en utökad information till de närboende, varvid utformningen av olika

skyddsåtgärder diskuterades. Länsstyrelsen fastlade sedan dessa åtgärder

såsom råd med stöd av 398 miljöskyddslagen.

2.21¶Länsstyrelsen i Gotlands län: Miljöstörningar från motorfordon är

alltjämt ett framträdande miljöproblem och utgör sannolikt den mest omfattande ”miljöfarliga verksamheten” i Gotlands län. En ytterligare uppmärksamhet kring frågeställningar som hör samman härmed kan därför anses befogad. Dock förefaller det av utredningen framlagda förslaget som något ohanterligt i sin praktiska tillämpning bl. a. beroende på föreslagen

beslutsgång med tillhörande beslutsnivå men också som en följd av en

alltför diffus angivelse av de kriterier vid vilka tillståndsprövning skall ske.

Vad först gäller beslutsgång och beslutsnivå anser länsstyrelsen — till skillnad mot utredningen — att de ”viktiga planerings- och beslutsfunktioner” som åligger länsstyrelsen enligt väglagstiftningen på ett praktiskt och i många fall föredömligt sätt kan kombineras med en bevakning av

miljöskyddsintresset. Att länsstyrelsen har att ta beslut också enligt annan Prop. lagstiftning kan knappast anses diskvalificerande. Tvärtom kan tillsam- 1986/87: 135

mans med den av utredningen föreslagna nyordningen — innebärande att vaärje byggnadsprojekt förses med en ”miljökonsekvensbeskrivning” — ett praktiskt och rationellt beslutsfattande på lokal och regional nivå åstadkommas.

Om man ändock ytterligare vill markera och något stärka miljöskyddsintresset samtidigt som man också vidgar sakägarkretsen skulle detta kunna åstadkommas genom att väghållaren åläggs att till länsstyrelsen i enlighet med 16 § miljöskyddsförordningen göra anmälan om planerat pro-

jekt. Länsstyrelsen skulle därvid utifrån bl.a. ingiven konsekvensbe-

skrivning ges rätt att i fråga om projekt av större omfattning föreskriva att tillstånd enligt miljöskyddslagen erfordras. Den här föreslagna ordningen skulle eftersom länsstyrelsen redan i dag är engagerad i dessa ärenden endast i begränsad omfattning öka belastningen på myndigheten.

Det ovan beskrivna förslaget skulle dessutom kunna kombineras med den av utredningen genom $& 10a ML föreslagna möjligheten för statens

naturvårdsverk att ”på ett offensivt sätt” bevaka miljöskyddsintresset.

För den händelse att utredningens förslag till initiativrätt för statens naturvårdsverk förs vidare vill länsstyrelsen som jämförelse peka på den

anmälningsskyldighet som statsmakterna i ärenden enligt $ 136 a byggnads-

lagen ålagt bl.a. länsstyrelsen. Länsstyrelsen skulle rimligen kunna ha

samma funktion enligt miljöskyddslagen.

2.22 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen anser det angeläget att

miljöskyddsaspekterna tillmätes en betydligt större vikt än vad som nu är fallet och att miljöskyddssynpunkterna får vägas in redan på planeringsstadiet när det gäller sträckningen av nya vägar samt vid lokaliseringen av nya

flygplatser och inte som nu enbart ha betydelse för att kunna föreskriva skyddsåtgärder mot störningar. Länsstyrelsen tillstyrker de av utredning-

en föreslagna systemen för miljöskyddsprövning av vägar och flygplatser. När det gäller gator fastställes sträckningen av sådana i stadsplan. I samband med prövningen av dessa planer finns enligt länsstyrelsens uppfattning tillräckliga möjligheter att få miljöskyddsaspekterna beaktade. Någon

särskild miljöskyddsprövning avseende gator synes därför inte vara nödvändig. Enligt länsstyrelsens mening bör det övervägas om inte även järnvägsutbyggnader bör prövas enligt miljöskyddslagen. Störningar från

järnvägstrafik i form av buller och vibrationer kan vara betydande. Visser-

ligen anläggs knappast några nya järnvägslinjer men däremot utbygges

bl. a. rangerbangårdar, vilka ofta utgör betydande störningsmoment.

2.23 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen anser att samråd i vägfrågor i praktiken fungerar på ett tillfredsställande sätt. Olika uppfattningar om t.ex. lämplig hänsyn till miljö- och naturvårdsintressen föreligger naturligtvis ibland och kommer då till uttryck vid samråden. Vägföretagets utformning jämkas med hänsyn till dessa synpunkter och länsstyrelsen tar slutlig ställning till avvägningen mellan olika sektorsintressen, när frågan om fastställelse av arbetsplan eller stadsplan behandlas. 76

Enligt länsstyrelsens erfarenheter föreligger mer framträdande miljö- Prop. problem endast vid trafikering av sedan länge befintliga vägar och gator. 1986/87: 135

Dessa miljöproblem uppstår främst på grund av bebyggelseutvecklingen,

därigenom att vägar och gator, som vid sin tillkomst i första hand planerats för mer lokalt betonad trafik, kommit att belastas med genomfartstrafik av ibland mycket betydande omfattning. Länsstyrelsen har däremot ingen erfarenhet av att miljöproblem av här avsett slag varit i brännpunkten vid planering av nya vägar och gator.

Enligt länsstyrelsens mening är det synnerligen viktigt att den planerings- och beslutsprocess. som nu äger rum vid nybyggnad av vägar och gator, inte ytterligare utsträckes och fördröjes. Denna process är f.n. mycket tids- och kostnadskrävande. Det synes länsstyrelsen viktigt att

kostnaderna för förberedelser, projektering och beslut av ett väg- eller

gatubygge inte ytterligare ökar. Kostnadsstegring av här avsett slag kan förbruka en inte obetydlig del av det totala ekonomiska utrymmet för väg-

och gatuinvesteringar och minskar därmed de resurser, som kan dispone-

ras för själva byggandet. Förläingda handläggningstider i den redan nu utdragna planerings- och beslutsprocessen kan vidare komma att påtagligt uppskjuta sådana förbättringar av kommunikationsleder, som är viktiga inslag i samhällets infrastruktur.

I detta såväl som andra liknande sammanhang synes det länsstyrelsen viktigt, att man inte genom införande av ytterligare prövningsinstanser än

mer än för närvarande byråkratiserar beslutsfattandet inom den offentliga

sektorn.

Länsstyrelsen anser att vägande skäl inte har anförts för den av utredningen föreslagna lagändringen. Med understrykande av att det redan nu finns goda möjligheter att hävda miljö- och naturvårdssynpunkterna i vägoch gatuplaneringen avstyrker länsstyrelsen den föreslagna ändringen att

upphäva 6 §, tredje stycket, sista meningen i miljöskyddslagen. Länsstyrel-

sen avstyrker även förslaget att införa nya regler vad gäller möjligheter till obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen.

Skiljaktig mening av byrådirektör Bengt Aplander, naturvårdsdirektör

Tryggve Backman, länsarkitekt Per Werner och bitr. förste länsassessor Göran Öhlin: Som utredningen anför måste behovet av miljöskyddsåtgärder fastställas så tidigt som möjligt och beaktas samtidigt med övriga planeringsåtgärder. F.n. finns emellertid ingen författningsreglerad sam-

rådsskyldighet beträffande de tidigare planeringsskedena av vägar och

gator. Utredningen anser att det föreligger uppenbar risk att miljö- och

naturvårdsintresset inte beaktas tillfredsställande vid vägbyggnad. Vi till-

styrker därför att 6 § tredje stycket sista meningen miljöskyddslagen upphävs samt att den nuvarande prövningsordningen kompletteras med möjlighet till prövning enligt miljöskyddslagen. I likhet med utredningen är vi av den uppfattningen att antalet prövade ärenden per år kommer att bli

mycket litet, kanske bara ett par stycken.

Vi ställer oss dock tveksamma till den föreslagna ordningen för koncessionsprövning. Att statens naturvårdsverk skall behöva inhämta regeringens godkännande för att föra ett ärende till koncessionsnämndens prövning

synes således onödigt tungrott och byråkratiskt. Härtill kommer att rege- 177

ringen är besvärsinstans i dessa ärenden. Det bör dessutom påpekas att Prop. naturvårdsverket enligt 41 §& miljöskyddslagen direkt hos koncessions- 1986/87: 135 nämnden kan hemställa om prövning. Med hänsyn härtill synes det olämpligt att regeringen skall behöva ta befattning med vilka ärenden som skall prövas av koncessionshämnden. Härigenom kan nämligen den slutliga prövningen i viss utsträckning komma att föregripas. Förfarandet kan

också leda till besvärliga jävssituationer i departementet.

2.24¶Länsstyrelsen i Hallands län: I Hallands län finns sedan flera år en

beredningsgrupp för vägärenden. I gruppen ingår företrädare för vägförvaltningen, lantbruksnämnden och samtliga enheter inom länsstyrelsens planeringsavdelning. Inför denna grupp redovisas främst lokaliserings-, utrednings- och detaljplaner. Erfarenheterna inom länet är att i de allra flesta fall torde konflikter med miljöskyddsintressena i vägärenden kunna lösas inom ramen för den nuvarande lagstiftningen. Detta förhållande motsäger dock inte utredningens förslag om att möjlighet bör kunna föreligga att i enstaka fall få ett från miljöskyddssynpunkt särskilt kontroversiellt ärende prövat enligt miljöskyddslagen. Prövningen bör, i enlighet med utredningens förslag, utföras av koncessionsnämnden för miljöskydd,

dvs. myndighet som är helt fristående från planerings- och beslutsfunk-

tioner enligt väglagen. Genom den konstruktion som utredningen föreslagit, nämligen att naturvårdsverket ges exklusiv initiativrätt att hos regeringen begära sådan prövning, torde antalet ärenden bli mycket begränsat. Utredningen har beräknat att antalet sådana förprövningsärenden — efter en inledande tidsperiod då erforderlig praxis utbildats — blir litet, upp-

skattningsvis ett par fall per år. Fördelarna från miljöskyddssynpunkt att få

sådan förprövning genomförd torde motivera de relativt begränsade resursanspråk en sådan mindre frekvent prövning medför. Länsstyrelsen anser därför att utredningens förslag till lagändring i detta avseende bör

genomföras.

2.25 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att de bestämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningen som skall tillgodose miljöskyddsintresset är otillräckliga. Läns-

pletteras.

Med hänsyn till att flertalet människor sannolikt upplever miljöstörningar (buller och luftföroreningar) från vägtrafik som de allvarligaste anser länsstyrelsen att den föreslagna förprövningsplikten är otillräcklig och

måste utökas. Förslagsvis bör trafikleder med en fordonsmängd av mer än

10.000 fordon/dygn tillståndsprövas medan trafikleder med fordonsmäng-

den 1000 — 10000 fordon/dygn bör vara anmälningspliktiga. Väsentligt är

även att tillståndsplikten, så som föreslås, utöver nyanläggning även avser

ombyggnad och trafikreglerande åtgärder som kan medföra att olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning.

De ekonomiska konsekvenserna av en mer fullständig tillståndsprövning

av vägar och gator än den som utredningen föreslår är svår att förutsäga. 78

Den bedömning som kommer att ske i det enskilda fallet enligt 5§& ML kan Prop.

variera från en relativt ringa kostnad till mycket betydande. Detta kommer 1986/87: 135 att bero dels på olägenheternas omfattning och dels på tekniska/ekonomiska rimliga lösningar. Länsstyrelsen föreslår därför att naturvårdsverket ges I uppdrag att utforma förslag till en utökad förprövning enligt miljö-

skyddsförordningen.

Utredningen framför att prövningen kommer att innebära att man snart

får en praxis som blir vägledande för väghållarnas och tillsynsmyndighe-

ternas vidare ställningstaganden. Väsentligt är dock att naturvårdsverket

omgående tar fram tillämpningsanvisningar enligt miljöskyddslagen. Vad avser vägtrafikbuller framfördes detta redan 1981 av riksdagen i prop. 1980/81: 100. Utredningen konstaterar att förslaget kommer att innebära utökade ar-

betsuppgifter för bl. a. länsstyrelsernas naturvårdsenheter. Kan inte detta skötas med omprioriteringar måste en resursförstärkning komma till stånd.

"2,26 Länsstyrelsen i Örebro län: Beträffande den föreslagna möjligheten till obligatorisk prövning enligt miljöskyddstagen vill länsstyrelsen dock ifrågasätta om inte enbart förändringar i gällande väg- och byggnadslagstiftningar skulle leda till en ändamålsenligare handläggning och ge samma resultat i fråga om hänsyn till miljöskyddskraven. Ett förtydligande eller en förstärkning av kraven på miljöhänsyn i väg- och byggnadslagstiftningarna kompletterat med krav på miljökonsekvensbeskrivning i väg- och byggnadsplaneringen torde som ovan angivits kunna göras inom ramen för dessa lagstiftningar. Härigenom skapas den erforderliga grunden för en bedömning av trafikens inverkan på omgivningen samt de krav som behöver tillgodoses för att miljöstörningar skall begränsas till en godtagbar nivå. Med de samråd som finns inom såväl väg- soh byggnadsplaneringens

område kan länsstyrelsen med ledning av konsekvensbeskrivningar ges

goda möjligheter att verka för att miljöskyddskraven tillgodoses även om

länsstyrelsens möjlighet att bevaka det faktiska genomförandet inte före-

ligger på samma sätt i väg- och byggnadslagstiftningarna som i miljöskyddslagstiftningen.

Om den föreslagna möjligheten till prövning enligt miljöskyddslagen av

en allmän väg eller gata införs innebär den genom sin konstruktion att

endast ett mindre antal ärenden per år torde bli föremål för sådan pröv-

ning. Enligt länsstyrelsens uppfattning är det viktigt att endast företag med

risk för allvarliga miljökonsekvenser i så fall blir föremål för sådan prövning och att lagen alltså inte görs generellt tillämplig.

2.27 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: I likhet med utredningen anser länsstyrelsen att 68 tredje stycket sista meningen i miljöskyddslagen bör upphävas. Behandling av vägfrågor ur miljösynpunkt bör ske utifrån miljöskyddslagen i hela dess omfattning.

Föreslagna bestämmelser om förprövning leder enligt utredningen i den praktiska tillämpningen till prövning av endast ett fåtal fall per år — i princip typfall. Länsstyrelsen utesluter inte att förprövning — eller annan form för förstärkt miljövårdsinflytande — kommer att vara önskvärd i 79

väsentligt större omfattning och det förutsätts att naturvårdsverket med Prop. föreslagen handläggningsform inte blir en i för hög grad begränsande faktor 1986/87: 135 för detta. Erfarenheten får ge vid handen om ett annat handläggningsförfarande kan vara erforderligt liksom också formerna härför. Länsstyrelsen ser emellertid i nuläget inte något lämpligt alternativ till utredningens förslag.

2.28¶Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen delar utredningens

uppfattning att de bestämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningen som skall tillgodose miljöskyddsintresset är otillräckliga. Länsstyrelsen

tillstyrker därför att prövningen enligt miljöskyddslagen kompletteras.

2.29 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Länsstyrelsen bedömer att det i vissa fall kan vara av värde att pröva särskilt kontroversiella vägfrågor enligt

miljöskyddslagen. Det finns dock redan i dag möjlighet att vid fastställelse

av vägplaner och detaljplaner enligt byggnadslagstiftningen ta erforderliga hänsyn till miljön. Genom den av utredningen föreslagna kompletteringen av väglagen med bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivning bör den normala prövningen av vägärenden förbättras och behovet av särskild prövning enligt miljöskyddslagen minska. Länsstyrelsen anser därför att behovet av särskild förprövning av vägärenden hos koncessionsnämnden måste bedömas bli så begränsat att det knappast kan vara motiverat att tillskapa den särskilda prövningsväg som föreslagen 10a§ avser. Utredningens förstag avstyrkes därför i denna del.

2.30 Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningarna, som avser miljö-

skydd vid byggande av väg och gata, kompletteras med möjligheter till obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen.

Den kommunala planeringen genomsyras i dag av en allmän strävan att

öka medborgarnas möjligheter att medverka i arbetet, bredda informations- och beslutsunderlaget samt minska den kommunala byråkratin. Detta präglar även den kommunala markanvändningsplaneringen. Denna strä-

van har påverkat förslaget till ny plan- och bygglag, som f.n. bereds av

regeringskansliet. - I den kommunala planeringsprocessen beaktas även miljöskyddets olika krav och intressen, trots svårigheterna att dels precisera sakägarna och

deras olika önskemål, dels belysa konsekvenserna för hela samhället av

planerade skyddsåtgärder.

Byggnadslagstiftningen, som nu genomgår en omfattande modernise-

ring, ger redan i dag möjlighet att ta hänsyn till olika krav för skyddet av " totalmiljön, så snart dessa blivit preciserade och godtagna av samhället. Även väglagstiftningen erbjuder sådana möjligheter.

Med hänvisning till ovanstående anser styrelsen att frågan om en ut-

byggd planeringsverksamhet kring gator, vägar, flygplatser och kraftledningar bör få vila i avvaktan på riksdagens ställningstagande till förslaget

om ny plan- och bygglag. 80

2.31 Svenska naturskyddsföreningen: 6 § 3 st ML. — Utredningen föreslår Prop. att begränsningen för flygplatser, vägar och järnvägar som prövas i sär- 1986/87: 135

skild ordning tas bort. Detta förslag avser tillåtlighetsreglerna och hälsas med mycket stor tillfredsställelse av föreningen. De tillåtlighetsregler som finns i speciallagstiftningen för flygplatser och järnvägar motsvarar nämligen inte ambitionsnivåerna i ML i allmänhet. Inte heller vad gäller väglagen uppnås dessa nivåer.

De problem som dessa slag av miljöfarlig verksamhet enligt föreningens

mening har orsakat har till en del samband med formerna för prövningen av dem enligt speciallagstiftningen och med vilka som är beslutsfattare. Den frågan aktualiseras genom förslaget till en 10 A $, vilken behandlas i

det följande.

I0a§ ML

Här föreslår utredningen en begränsad tillståndsplikt för trafikleder och för starkströmsledningar på mer än 500 kV. Förutsättningen är att naturvårdsverket ska begära att regeringen i ett enskilt fall förordnar om tillståndsplikt. Förutsättningen är vidare att olägenhet av väsentlig betydelse av leden kan befaras.

Föreningen anser att förslaget är otillräckligt. Det förekommer inte sällan att vägdelar byggs på ett sätt som strider mot 48 miljöskyddslagen utan att för den skull olägenhet av väsentlig betydelse uppstår och att en tillståndsprövning hos koncessionsnämnden i de fallen skulle vara lämplig.

Enligt föreningens mening måste också sådana projekt tillståndsprövas.

Det är vidare olämpligt att låta prövningsplikten bestämmas efter två flaskhalsar, nämligen dels naturvårdsverket och dels regeringen. Enligt föreningens bestämda uppfattning bör i stället följande konstruktion väljas:

Alla nyanläggningar och väsentliga ombyggnader eller andra åtgärder

som rör trafikleder ska anmälas till naturvårdsverket. Naturvårdsverket avgör sedan huruvida projektet ifråga ska undantas från skyldigheten att begära tillstånd. Regeringen kopplas då inte in alls. Innan naturvårdsver-

ket tar ställning i frågan om tillståndsprövning, ska väghållaren/gatuhållaren (motsvarande) hålla ett samråd med allmänheten motsvarande det

som regleras i 1228 ML.

Det är föreningens uppfattning att behovet av en regelrätt tillståndsprövning enligt ML är mycket stort när det gäller större vägbyggen. Föreningen kan vid behov ge departementet exempel på faktiska fall där en

tillståndsprövning enligt ML hade varit mycket lämplig och där vägverket

fungerat mycket illa som prövningsorgan.

2.32 Lantbrukarnas riksförbund: LRF ifrågasätter behovet av särskild prövning enligt ML vid anläggande av vägar och flygplatser. Nuvarande prövningsförfarande enligt väg- och luftfartslagstiftningen skall i sig utgöra en väl avvägd balansering mellan olika samhällsintressen. Den föreslagna reformen innebär enligt förbundets mening en markant förskjutning till

förmån för naturvårdsintresset eventuellt på markägarintressenas bekost-

nad. Föreslagna lagändringar innebär vidare en dubbelprövning som måste anses förkastlig. Enligt LRF: s bedömning är det angeläget att inte sektors- 81

6 Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

myndigheter berövas bestämmanderätten inom sina kompetensområden. Prop.

Naturvärdsverkets stärkta position inger mot denna bakgrund betänklighe- 1986/87: 135 ter.

2.33 Landsorganisationen i Sverige: LO tillstyrker också förslagen rörande miljöprövning av allmänna gator och vägar — — —

2.34 Riksförbundet för allmän hälsovård: I betänkandet föreslås att miljöskyddslagens prövningsregler i princip skall göras tillämpliga även på väg-

och gatubyggen. Som motiv härför anförs bl. a. att den snabba utveckling som skett på trafikområdet har medfört att miljöstörningar till följd av trafik med motorfordon blivit ett stort samhällsproblem. Här utgör buller

och avgaser dominanta inslag i störningsbilden. Den nuvarande prövningsordning som tillämpas med stöd av byggnads- och väglagstiftningen bör

enligt utredningen kompletteras med en möjlighet till obligatorisk prövning

i speciella fall enligt miljöskyddslagen. Tanken att på så sätt göra miljöskyddslagen i det närmaste heltäckande ter sig enligt förbundets uppfattning välgrundad. Ett genomförande av förslaget i denna del bör rimligen kunna ske utan att för den skull en tillkrånglad och tungrodd administrativ prövningsprocess tillskapas. I förslaget betonas, att ett prövningsförfar-

ande med stöd av miljöskyddslagen enbart avses omfatta sådana vägfrågor

som naturvårdsverket bedömer vara av den digniteten att särskilda skäl talar för att en prövning bör ske utifrån allmän miljöskyddssynpunkt.

2.35 Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Piteå kommun: Miljö- och hälso-

skyddsnämnden delar i stort vad utredningen anfört om behovet av miljö-

skyddsprövning av allmänna vägar och gator. Miljöskyddsintressena har

hittills helt fått vika för framför allt vägverkets intressen i fråga om vägsträckning. Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut i ett par aktuella ärenden torde på ett utomordentligt sätt belysa detta. Dessa beslut biläggs.

Nämnden ifrågasätter dock på en punkt utredningens förslag, dvs. natur-

vårdsverkets exklusiva initiativrätt. Med hänsyn till verkets svårigheter bl.a. att få kunskap om behovet av sådana prövningar bör initiativrätten tillfalla samtliga tillsynsmyndigheter.

2.36¶Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund: Vi delar i övrigt

utredningens förslag att allmänna vägar och gator skall kunna bli föremål för prövning enligt miljöskyddslagen. Byggnads- och väglagstiftningen.

som i dag reglerar miljö- och hälsoeffekter av vägar och gator, tillvaratar f.n. inte miljöintresset på ett tillfredsställande sätt. Bilen är i dag vår största enskilda luftförorenare och åstadkommer dessutom betydande bullerstörningar. Mot den bakgrunden är det naturligt att vägar och gator skall kunna prövas enligt miljöskyddslagen.

Utredningen föreslår dock att miljöskyddsprövning enligt miljöskyddslagen av allmänna vägar och gator inte skall bli en regel utan skall kunna ske

i speciella fall efter initiativ av naturvårdsverket genom hemställan tiil regeringen.

Vi menar att allmänna vägar och gator mot bakgrund av sin starkt Prop. miljöstörande karaktär alltid bör prövas enligt miljöskyddslagen av 1986/87: 135 koncessionsnämnden.

3¶Miljökonsekvensbeskrivning

Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag

till miljökonsekvensbeskrivning är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Nägra remissinstanser anser att även byggnadslagstiftningen bör kompletteras med motsvarande krav vad gäller gator.

3.4 Vägverket: Avsnitt 3.9.4 behandlar miljökonsekvensbeskrivning. Väg-

verket har redan I samband med att förslaget till miljökonsekvensbeskrivning redovisades till utredningen anfört att verket är berett att inarbeta miljökonsekvensbeskrivning i sina vägplaner. Som framgår av förslaget skall miljökonsekvensbeskrivningen utgöra en del av den objektbeskrivning som vägverket upprättar. Arbetet med att anpassa miljökonsckvens-

beskrivning till vägverkets anvisningar för redovisning av utrednings- och

arbetsplaner pågår. Vägverket har under hand meddelat naturvårdsverket att frågan kommer att diskuteras med naturvårdsverket under hösten 1983.

Metodiken med miljökonsekvensbeskrivning kan ytterligare förbättra

beslutsunderlaget vid vägplanering och vägverket är därför berett att tillämpa den.

Om miljökonsekvensbeskrivning och bättre kontakt mellan naturvårds-

verket och länsstyrelserna inte bedöms ge förbättrad hänsyn till miljöskyd-

det kan vägverket acceptera en förändring av väglagstiftningen genom att

samrådsförfarandet i de tidiga planeringsskedena utvecklas och lagreg-

leras.

3.7 Statens naturvårdsverk: En förutsättning för en förbättrad miljöprövning är givetvis att miljöpåverkan av ett enskilt företag utreds och beskrivs

på ctt ändamålsenligt och lättförståeligt sätt. Utredningens förslag till krav

på s.k. miljökonsekvensbeskrivning genom ett tillägg i väglagen (VL) tillstyrkes därför av naturvårdsverket.

Enligt utredningen är det inte nödvändigt med ett liknande obligatorium när det gäller gator vars planläggning sker enligt byggnadslagstiftningen. Verket delar inte helt denna uppfattning. Den planeringsprocess som aktu-

aliseras enligt planlagstiftningen är i första hand avsedd att reglera markanvändningen och inte att detaljreglera utförandet av eventuella åtgärder för att minska miljöpåverkan. Detta får också till följd att det i planhandlingarna ofta saknas en behandling som är av liknande kvalitet som en miljökonsekvensbeskrivning. De största miljöproblemen kring de kommunala gatorna/vägarna finns

kring sådana gator/vägar som tillkommit med hjälp av bidrag från staten.

Det är också kring dessa objekt som behovet av en fördjupad miljökonsek-

vensbeskrivning är störst.

Även om naturvårdsverket inte till fullo delar utredningens bedömning 83

av behovet av miljökonsekvensbeskrivningar för sådana vägar/gator som Prop. planläggs med stöd av byggnadslagstiftningen anser verket att det inte är 1986/87: 135 befogat att införa en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning för alla ob-

jekt genom en ändring i byggnadslagstiftningen. Däremot anser verket att det är angeläget att underlagsmaterialet för sådana vägar, som är berättiga-

de till s.k. objektsbundna bidrag, väsentligt förbättras. Detta kan bäst

åstadkommas genom att krav på en miljökonsekvensbeskrivning uppställs som förutsättning för att bidrag skall utgå. Denna miljökonsekvensbe-

skrivning bör givetvis ställas upp efter samma principer som gäller för vägar som planläggs med stöd av väglagen.

När det gäller utformning och omfattning av miljökonsekvensbeskriv-

ningar bör det av vägverket och naturvårdsverket gemensamt framtagna förslaget kunna tjäna som grund. Närmare anvisningar bör utarbetas av

vägverket i samråd med naturvårdsverket.

3.9 Statens planverk: Planverket stöder utredningens uppfattning att en miljökonsekvensbeskrivning i form av systematisk sammanställning av förväntade miljöeffekter och planerade skyddsåtgärder bör vara obligatoriskt i samband med vägprojekt. Förslaget att i väglagen föreskriva om former och innehåll m. m. ang. konsekvensbeskrivningen anser planverket väl motiverat. Om konsekvenserna har utretts i samband med den fysiska planeringen bör det dock kunna räcka med en hänvisning härtill. Det bör observeras att trots utredningens förslag till ändring i väglagen mycket av

dessa redovisningar bygger på frivillighet eftersom några formella krav på

planer utöver arbetsplan fortfarande inte finns.

Planverket vill i sammanhanget anmäla intresse för att medverka i det

fortsatta arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Det är angeläget at kopplingen mellan dessa beskrivningar och den kommunala markanvändningsplanläggningen enligt BL och senare PBL blir klarlagd fullt ut.

3.13 Statskontoret: Enligt statskontorets mening bör åtgärderna för att åstadkomma ett ökat hänsynstagande till miljöskyddsintresset inriktas på att konkretisera miljöskyddsbestämmelserna i väglagstiftningen. Det kan ske genom att en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning införs i huvud-

sak enligt det förslag som har utarbetats gemensamt av vägverket och

naturvårdsverket.

3.14 Riksrevisionsverket: RRV anser att en miljökonsekvensbeskrivning

kan vara ett lämpligt instrument om syftet är att bereda miljömyndigheterna och allmänheten möjlighet att tidigare än för närvarande deltaga i planeringsprocessen. Genom att det är väghållaren som upprättar redovisningen bör det inte möta några problem att integrera denna med beskriv-

ningar av vägprojektets övriga konsekvenser. Utredningen redovisar emellertid inget underlag som styrker utredningens påstäende att nuvarande

system för bedömning av miljöeffekter ej är godtagbart. RRV anser att beslut om särskild miljökonsekvensbeskrivning inte bör fattas innan sådant beslutsunderlag framtagits.

3.17 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen delar utredningens all- Prop. männa inställning till att störningar från vägar och gator kan vara av sådan 1986/87: 135 omfattning att ökad uppmärksamhet bör ägnas miljöaspekterna vid planering och byggande. För att miljösynpunkterna skall kunna beaktas på ett relevant sätt krävs att frågorna behandlas på ett mycket tidigt stadium av

planläggningen. Länsstyrelsen tillstyrker därför förslaget om miljökonsek-

vensbeskrivning.

3.18 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Utredningens krav på behovet av

miljökonsekvensbeskrivning vid utbyggnad eller ombyggnad av gata synes något oklart. Utredningen framhåller att kraven på redovisning av miljö-

konsekvenserna vid nyanläggning eller ombyggnad av gata i princip inte bör vara lägre än vad som gäller för allmänna vägar. Någon komplettering i byggnadslagstiftningen motsvarande de bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivning, som föreslagits 1 väglagen, har dock utredningen funnit inte vara behövlig. Enligt länsstyrelsens mening kan detta tolkas så att någon fördjupad redovisning av miljöeffekterna genom gatubyggnad i tätortsmiljö inte är behövlig.

3.20 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Utredningen föreslår att en miljökonsekvensbeskrivning alltid skall upprättas vid byggande av väg. Någon sådan beskrivning föreslås dock inte vid byggande av väg eller gata inom

detaljplanelagt område. Länsstyrelsens erfarenhet av dessa frågor är att miljöskyddsfrågorna här är minst lika väsentliga som vid byggande av väg

utanför planlagt område. Både för berörda sakägare och myndigheter vore det en fördel om miljökonsekvenserna finns redovisade även vid byggande av väg eller gator inom planlagt område. Länsstyrelsen föreslår därför att byggnadslagstiftningen tillföres motsvarande bestämmelser om krav på miljökonsekvensbeskrivning som utredningen föreslagit beträffande allmänna vägar.

3.23 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att behovet av miljöskyddsåtgärder klarläggs så tidigt som möjligt

och beaktas samtidigt med övriga planeringsåtgärder för att få en samlad bedömning av hela väg- eller trafikregleringsföretagets konsekvenser.

För att förbättra underlaget för en sådan bedömning och för att underlätta samrådsdiskussionerna understryker länsstyrelsen behovet av en miljökonsekvensbeskrivning och tillstyrker därför förslaget om införande av en obligatorisk sådan beskrivning. Det är angeläget att denna görs så fullständigt som möjligt, så att såväl bevarande- som exploateringsintressen belyses. Det är därför viktigt att miljökonsekvensbeskrivningen tillkommer i samråd med en vid krets av intressenter, bl. a. länsstyrelsen.

3.25 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen vill i detta sammanhang påpeka att ett stort antal människor i dag utsätts för olägenheter från fordonstrafiken, vilka överskrider vad som är acceptabelt ur miljösynpunkt. En stor del av dessa olägenheter uppstår inom tätbebyggda områden. Det är således väsentligt att även byggnadslagen kompletteras, 85

på motsvarande sätt som föreslås för väglagen, med skyldighet att upprätta Prop. miljökonsekvensbeskrivning för byggande av gata. De allmänna räd för 1986/87: 135 planering av stadens trafiknät (TRÄD) som planverket har utarbetat utgör inte enligt länsstyrelsens uppfattning vad man menar med miljökonsekvensbeskrivningar. Vidare bör systemet med miljökonsekvensbeskrivningar även avse enskilda vägar, när dessa berör väsentliga hälso- och miljövårdsintressen.

3.26 Länsstyrelsen i Örebro län: I den kommunala markanvändningsplaneringen berörs olika miljöskyddsfrågor som för bedömningen om erforderlig hänsyn behöver belysas i planeringsunderlaget. Vid samråd enligt byggnadsstadgan ställer länsstyrelsen regelmässigt krav på kompletterande redovisningar där oklarhet råder i fråga om t.ex. trafikbuller och vilka åtgärder som planeras för att minska buller till godtagbar nivå. Mot denna bakgrund och med hänsyn till utredningens krav på ett bättre beaktande av miljöskyddskraven torde även byggnadlagstiftningen utan störra olägenheter kunna kompletteras med krav på en särskild miljökonsekvensbeskrivning i planer där trafikmiljöfrågor ingår.

3.27 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Utredningen föreslår att i väglagen införs en bestämmelse om att, så snart fråga väckts om byggande av allmän väg, väghållaren skall under planeringsarbetet fortlöpande lämna en miljökonsekvensbeskrivning. Att motsvarande också bör gälla gata anges i utredningen men man anför samtidigt att det inte, med hänsyn till redan gällande bestämmelser, är erforderligt att införa detta i byggnadslagstiftningen. Länsstyrelsen anser det dock lämpligt att byggnadslagstiftningen — i varje fall i samband med tillkomsten av PBL — får en med väglagen likvärdig avfattning på denna punkt.

Meningen är således nu att berörda myndigheter och andra med början i tidigt planeringsskede fortlöpande skall ha möjligheter att ta del av en successivt kompletterad miljökonsekvensbeskrivning. Förslaget på denna punkt hälsas med tillfredsställelse. En viktig fråga är dock hur myndighet och allmänhet garanteras kännedom om att ett planeringsarbete över huvud taget påbörjats. Denna fråga får anses vara avgörande för om avsikten med miljökonsekvensbeskrivningen skall bli den avsedda. Bl.a. måste berörd myndighet få erforderlig kännedom om planeringen för att kunna ta ställning till i vad mån en förprövning är motiverad. Såvitt länsstyrelsen förstår har denna fråga inte behandlats i utredningen. Länsstyrelsen deltar formellt inte i en vägplanering förrän ! fastställelseskedet. En annan ordning, som garanterar en information i ett tidigt planeringsskede, bör säker-ställas. Detta kan t.ex. ske genom en direkt föreskrift om skyldighet att införa en anmälan i ortspressen om tillgängligheten av en miljökonsekvensbeskrivning. Berörd myndighet såsom exempelvis länsstyrelsen bör härutöver ges särskild anmälan.

3.28 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen vill i detta sammanhang påpeka att ett stort antal människor i dag utsätts för olägenheter från fordonstrafiken, vilka överskrider vad som är acceptabelt ur miljösyn- 86

punkt. En stor del av dessa olägenheter uppstår inom tätbebyggda områ- Prop. den. Det är således väsentligt att även byggnadslagen kompletteras, på 1986/87: 135 motsvarande sätt som föreslås för väglagen, med skyldighet att upprätta miljökonsekvensbeskrivning för byggande av gata. De allmänna råd för planering av stadens trafiknät (TRÄD) som planverket har utarbetat utgör inte enligt länsstyrelsens uppfattning vad man menar med miljökonsekvensbeskrivningar. Vidare bör systemet med miljökonsekvensbeskrivningar även avse enskilda vägar, när dessa berör väsentliga hälso- och miljövårdsintressen.

3.30 Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår att i väglagen föreskrivs skyldighet för väghållaren att, så snart fråga väckts om byggande av väg, redovisa de förväntade miljöeffekterna samt förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från trafiken. Redovisningen skall ske i form av en miljökonsekvensbeskrivning.

Den föreslagna miljökonsekvensbeskrivningen kan vara ändamålsenlig men styrelsen ställer sig tveksam till att dess upprättande regleras i väglagen. I och med riksdagens ställningstagande vad gäller vägtrafikbuller, förändringar i vad som får räknas som väganordning samt att statsbidrag kan utgå till bullerskyddsåtgärder utmed bidragsbesrättigade vägar och gator, har en förändring i synsättet på dessa frågor kommit fram. Styrelsen avstyrker därför den föreslagna ändringen : väglagen.

3.31 Svenska naturskyddsföreningen: Utredningen föreslår en 13a§ med krav på en miljökonsekvensbeskrivning.

Föreningen har sedan länge verkat för att miljöeffektbeskrivningar införs i Sverige. Enligt föreningens mening är sådana inte särskilt meningsfulla om de inte kan granskas inför en opartisk myndighet. Förslaget är här otillräckligt. Att den som ska bygga en trafikled (den som ansvarar för leden) ska vara ansvarig för upprättandet av beskrivningen kan accepteras. Däremot vore det inte meningsfullt att lägga i samma organs hand att bedöma huruvida beskrivningen är tillräcklig.

I den mån föreningens under 10a8 ovan uttryckta önskemål om en omfattande prövningsplikt för trafikleder förverkligas, kommer prövningen av själva beskrivningen att göras vid tillståndsprövningen. Detta vore tillräckligt (förutsatt att det är koncessionsnämnden som är tillståndsmyndighet). Om däremot föreningens önskemål inte vinner bifall. krävs det för att ändringen inte ska bli bara kosmetisk att miljöeffektbeskrivningen kan prövas separat vad gäller frågorna huruvida den tar upp alla relevanta aspekter och huruvida den belyser dessa på ett godtagbart sätt.

Föreningen avstyrker därför förslagets kombination av 29 b och c $$ och väglagens 13 a § men tillstyrker principen som sådan att miljöeffektbeskrivningar ska upprättas innan beslut fattas som kan inverka på hur en trafikled byggs samt föreslår att miljöeffektbeskrivningarna kan prövas inför opartisk myndighet.

4¶Elektriska anläggningar Prop.

1986/87: 135

Utredningens förslag i fråga om förprövningsplikt för elektriska anlägg-

ningar har fått ett blandat mottagande av de remissinstanser som har yttrat sig i den delen. Över utredningens förslag till förtydligande i 18 ML har endast ett fåtal remissinstanser yttrat sig. Energiverket avstyrker ändringen. Verket gör gällande att lagen (1902: 71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar täcker alla miljöaspekter. Vattenfallsverket däremot tillstyrker ändringen.

4.7 Statens naturvårdsverk: Utredningen har föreslagit en ändring i I $ 2 st

ML för att undanröja tveksamhet om ML:s tillämplighet. Vidare har

utredningen föreslagit att regeringen på framställan av naturvårdsverket ges rätt att — på motsvarande sätt som föreslagits beträffande vägar och

gator — förordna om förprövning enligt ML beträffande enskilda kraftledningar med högre spänning än 500 kV. Naturvårdsverket har tidigare av-

styrkt en obligatorisk tillståndplikt för högspänningsledningar av nämnda typ. Med den konstruktion utredningen föreslagit kan dock verket tillstyrka förslaget. Det kan dock ifrågasättas om inte gränsen bör sättas till

400 kV.

Naturvårdsverket tillstyrker utredningens förslag.

4.8 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Vad gäller avsnitt 6 "Övriga

frågor” ansluter sig koncessionsnämnden till utredningens förslag i fråga om — — —- 6.2 ”Miljöstörningar på grund av elektriska anläggningar” — —

4.9 Statens planverk: Utredningen hänvisar till att stora överföringsled-

ningar medför omfattande ingrepp i naturmiljö och bebyggelse, samtidigt som tveksamhet råder om miljöskyddslagstiftningen är tillämplig för prövning av miljöstörningar från elektriska anläggningar. Planverket anser det

angeläget att denna oklarhet undanröjs och tillstyrker den föreslagna lagändringen, som syftar till att möjliggöra prövning av koncessionsnämnden av alla andra störningar än de elektriska och magnetiska verkningarna. Utredningen har också föreslagit förprövningsplikt enligt miljöskyddsia-

gen för kraftledningar med högre spänning än 500 kV efter beslut i varje särskilt fall. Förslaget avviker från planverkets hemställan till regeringen i

skrivelse 1979-12-13 i samband med redovisningen av utredningsupp-

drag om 800 kV-ledningars markanvändningskonsekvenser. Planverket fö-

reslog generell prövningsplikt för överföringsledningar med högre spänning än 500 kV. I praktiken torde det svenska elnätet inte tillföras nya höga spänningsnivåer inom överskådlig tid och frågan är därför inte aktuell på

samma sätt som tidigare. Om förprövningsplikt för stora kraftledningar

skall införas i miljöskyddslagstiftningen förordar planverket att utredning-

ens förslag ändras i överensstämmelse med verkets tidigare hemställan om generell prövningsplikt.

4.10 Statens industriverk: Vad beträffar förslaget om möjlighet till prövning 88

enligt ML av kraftledningar med spänning över S00 kV får verket hänvisa till vårt tidigare yttrande i ärendet som citeras på sid. 179 i betänkandet.

SIND avstyrker således förslaget.

4.11 Statens energiverk: Statens energiverk kan inte instämma i utredningens bedömning att den gällande lagstiftningen är oklar. Som utredningen själv påpekar leder en strikt tolkning av lagens ordalydelse till att lagen inte är tillämplig på ovannämnda grupp av störningar, eftersom dessa måste anses utgöra en ”inverkan” av den elektriska strömmen. Redan av detta skäl avstyrker statens energiverk ändringsförslaget.

Statens energiverk kan inte heller acceptera utredningens sakliga argument för ändringsförslaget.

Som utredningen redogör för gäller enligt 2§ 3 mom. andra stycket ellagen att vid meddelande av tillstånd för att dra fram eller begagna elektriska starkströmsledningar skall, under förbehåll av allmän och enskild rätt, föreskrivas de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som av säkerhetsskäl eller eljest ur allmän synpunkt finns påkallade. Statens energiverk vill särskilt påpeka att det bl. a. kan vara fråga om villkor som avser en lednings eventuellt menliga inverkan på landskapsbilden. Detta är enligt verkets erfarenhet en central fråga i de flesta koncessionsärenden, särskilt när det gäller stora kraftledningar. Verket kan där-

för inte förstå relevansen av utredningens påpekande av ett uttalande i

förarbetena till miljöskyddslagen. I uttalandet underströk, departementschefen att om en från miljöskyddslagen undantagen anläggning hade störningsverkan också i annat avseende än den särskilda lagstiftningen täckte, blev miljöskyddslagen tillämplig i detta avseende.

Prövningen enligt ellagen täcker sålunda alla miljöaspekter. Det är därför enligt statens energiverks uppfattning felaktigt av utredningen att i

fråga om ett lämpligt tillämpningsområde för miljöskyddslagen dra slutsat-

sen att "de stora kraftledningarna” är jämförliga med vägar (dessas pröv-

ning från miljöskyddssynpunkt i gällande lagstiftning har utredningen fun-

nit otillräcklig).

Statens energiverk vill även påpeka att utredningens förslag i praktiken skulle innebära en besvärande dubbelprövning av elektriska anläggningar. Detta borde ha uppmärksammats av utredningen. Verket vill t. ex peka på den lösning lagstiftaren valt när det gäller frågan om miljöskyddslagens

tillämpning i förhållande till rörledningslagen (1978: 160). Av skäl som redovisats ovan avstyrker statens encrgiverk även utredningens andra förslag att regeringen ges befogenhet att från fall till fall

föreskriva en förprövning enligt miljöskyddslagen för kraftledningar med högre spänning än 500 kV.

4.12 Statens vattenfallsverk: Med hänvisning till naturvårdsverkets och Vattenfalls yttrande över planverkets utredning om 800kV lIedningars markanvändningskonsekvenser finner Vattenfall att det inte heller idag finns skäl till att göra kraftledningar förprövningsskyldiga enligt miljöskyddslagen. Detta gäller under alla omständigheter för 400 KV och lägre spänningar. Vad gäller 800 kV är det, om det skulle bli aktuellt, möjligt att 89

genom tekniska modifieringar av tidigare diskuterade konstruktioner er- Prop. hålla acceptabla bullernivåer. 1986/87: 135

Den tekniska utvecklingen vad gäller konstruktioner och byggnadssätt för kraftledningar ger för nya ledningar utföranden som orsakar ännu mindre oljud än äldre.

Vattenfalls målsättning är att alla former av omgivningspåverkan från

kraftledningar skall behandlas i ett sammanhang under samrädsskedet av ledningens tillkomst. Flera skäl, inte minst de visuella aspekterna, medver-

kar i samrådsskedet till att ledningar för höga spänningar får en sådan

sträckning att eventuella bullerstörningar inte påverkar bostäder, skolor m. m. Den föreslagna prövningen enligt ML innebär en dubbelprövning och minskar de möjligheter till optimala lösningar som prövning i ett sammanhang medför.

Vattenfall tillstyrker ändringen i 1§ ML som tydligare säger att elektris-

ka och magnetiska verkningar av en elektrisk anläggning inte prövas enligt

miljöskyddslagen.

Med hänvisning till ovanstående skäl avstyrker dock Vattenfall förslaget till 10 a§ ML, som innebär att starkströmsledningar för högre spänning än

500 kV inte får utföras utan koncessionsnämndens tillstånd.

4.13 Statskontoret: Vid koncessionsprövning enligt ellagen kan villkor föreskrivas bl. a. för att begränsa omgivningsstörningar. Tillkomsten av kraftledningar med spänningar över 500 kV prövas enligt koncessionslagstiftningen av regeringen.

Statskontoret har i det föregående avstyrkt förslagen i betänkandet om miljöskyddsprövning av vägar och gator samt flygplatser. Principen bör vara att miljövårdsintresset skall beaktas som ett naturligt led i den prövning som föreskrivs i speciallagstiftning. När det gäller kraftledningar har

inte visats att prövningen enligt koncessionslagstiftningen har påtagliga

brister i fråga om hänsynstagande till miljöintressena. Med hänsyn härtill och i konsekvens med tidigare redovisade ställningstaganden till förslagen om utökad miljöskyddsprövning avstyrker statskontoret miljöskyddsutredningens förslag om förprövningsplikt för stora kraftledningar.

4.16¶Kammarrätten: Övriga frågor. — Kammarrätten lämnar vad utredningen har anfört under denna rubrik utan erinran.

4,17 Länsstyrelsen i Stockholms län: Utredningen föreslår förprövningsplikt ent. ML för kraftledningar med högre spänning än 500 kV. Förprövningen

föreslås ske enligt samma mall som föreslagits beträffande allmänna vägar.

Enligt länsstyrelsens åsikt finns det f.n. inte och kan ej heller förutses

behov av prövningsplikt i den föreslagna formen. Den bevakning av miljöaspekterna som hittills skett via naturvårdslagen och remissförfarandet

enligt ellagen är enligt länsstyrelsens mening tillräcklig. Länsstyrelsen har i

samarbete med kraftindustrin inlett samarbetsförfarande med kommunerna i enlighet med det förslag som lagts fram i planverkets rapport 46. Detta förfarande har fått brett stöd och bör först ges möjlighet att fungera och

utvärderas innan ytterligare åtgärder vidtas. Länsstyrelsen anser därför att 90

det f. n. ej finns skäl att införa en förprövningsplikt enligt ML. Prop.

Reservation av ledamoten Nilsson: Så länge osäkerhet råder om de 1986/87: 135

biologiska effekterna av vistelse under stora kraftledningar motiverar detta en förprövning enligt miljöskyddslagen. Länsstyrelsen anser att ingreppen

i naturmiljön vid anläggning av 400 kV-ledningar är så omfattande att prövningsplikt bör gälla även för sådana.

Länsstyrelsen vill understryka att de nya prövningsförfaranden som här föreslås bör ske samtidigt med prövning enligt andra lagar och författning-

ar i syfte att minska prövningstiderna.

4.22 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Utredningen har föreslagit att kraftledningar med högre spänning än 500 kV skall prövas enligt miljöskyddsla-

gen. Regeringen föreslås få befogenhet efter framställning från naturvårds-

verket att föreskriva att sådan prövning skall ske. Länsstyrelsen anser dock att sådana kraftledningar innebär en så påtaglig miljöstörning att obligatorisk förprövningsplikt bör föreskrivas.

4.26 Länsstyrelsen i Örebro län: Beträffande störningar på grund av elektriska anläggningar föreslår utredningen dels ett förtydligande i miljöskyddslagen för att undanröja nuvarande tveksamhet huruvida ledningsbuller och luftföroreningar från dylika anläggningar kan prövas enligt lagen, dels obligatorisk förprövning beträffande starkströmsledningar med högre spänning än 500 kV. Länsstyrelsen biträder utredningens förslag i denna del.

4.27 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Utredningen föreslår att förprövning kan för kraftledningar med spänning över 500 kV föreskrivas av regeringen efter ett tillvägagångssätt motsvarande det för vägar och gator. Länsstyrelsen har inget att erinra häremot. Även i detta fall måste dock en pågående planering delges allmänhet och berörda myndigheter enligt klara föreskrifter.

4.30 Svenska kommunförbundet: Sc under miljöskyddsprövning av vägar.

4.31¶Svenska naturskyddsföreningen: /$ 2st. ML. — Utredningen har här

föreslagit ett förtydligande avseende elektriska och magnetiska verkningar av elektrisk anläggning (språkbruket i förslaget med en bör överges, cftersom ML rimligen är utesluten också för inverkningar av flera anläggningar) som i allt väsentligt ansluter till gällande rätt. Emellertid är den speciallag-

stiftning som finns för elektriska anläggningar inte utformad på ett sätt som

tillgodoser moderna krav på miljöskydd för olika organismer. Enligt föreningens mening bör därför i första hand miljöskyddslagen göras tillämplig fullt ut på alla slags störningar från elektriska anläggningar, i andra hand (och som ett minimikrav) på alla de effekter och risker för effekter av elektriska anläggningar som inte är fullt ut och med en ambitionsnivå som motsvarar ML: s tillåtlighetsregler reglerade i speciallagstiftning.

Motsvarande bör enligt föreningens bestämda uppfattning gälla för joni- 91

serande strålning. I den mån speciallagstiftning för kärnenergiverksamhet Prop. och för strålskydd inte innehåller regler som vad gäller ekologiska hänsyn 1986/87: 135 motsvarar i omfattning och ambitionsnivå vad ML innehåller för andra miljöstörningar, bör ML göras tillämplig på detta.

Miljöskyddslagen bör alltså göras till en supplerande lagstiftning för alla slags miljöstörningar, som fyller ut de luckor och tomrum etc. som speciallagstiftning lämnar.

4.32 Lantbrukarnas riksförbund: Inom lantbrukarkåren finns i dag en stark oro för de skadeeffekter som eventuellt kan vållas genom kraftledningar med höga spänningar. Oron har bl. a. avseende på skador såsom fruktsamhetsstörningar på djur. Skulle det visa sig att kraftledningarna orsakar skador av angiven art kommer det i många fall att leda till — förutom produktionsomläggning — minskade fastighetsvärden. LRF finner inte att

miljöskyddsutredningen lyckats klarlägga de rättsliga spörsmål som är

förenade med redovisade problem. Sålunda besvaras ej, för att anföra ett exempel, frågan om vilken lagstiftning som äger tillämpning vid fastighetsvärdeminskning av ovan angiven orsak. LRF vill understryka det angelägna i att den rättsliga behandlingen av i sammanhanget aktuella skador ordentligt klarläggs.

Bilaga 6 Prop.

1986/87: 135

Naturvårdsverkets lagförslag i de delar de

behandlas i propositionen

6.1¶Verkets förslag i skrivelse den 6 juli 1984

Förslag till ändring i ML

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

408 Om tillstånd inte har givits enligt Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet denna lag, får en tillsynsmyndighet

meddela ett föreläggande om så- meddela ett föreläggande eller fördant försiktighetsmått eller förbud bud som behövs för att denna lag som uppenbart behövs för att la- eller miljöskyddsförordningen

gens bestämmelser skall efterlevas. (1981:574) skall efterlevas. I bråds-

I brådskande fall eller när det i öv- kande fall elier när det i övrigt finns

rigt finns särskilda skäl får föreläg- särskilda skäl får föreläggandet ges

gandet ges omedelbart och i andra omedelbart och i andra fall först se-

fall först sedan det visat sig att rät- dan det visat sig att rättelse inte kan telse inte kan vinnas genom råd. vinnas genom råd. Tillståndsbeslut enligt denna lag Tiliståndsbeslut enligt denna lag

hindrar inte en tillsynsmyndighet hindrar inte en tillsynsmyndighet

från att meddela sådana bråds- från att meddela sådana bråds-

kande föreskrifter som är nödvän- kande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omstän- diga till följd av särskilda omständigheter. digheter.

Om en tillståndshavare åsidosät- Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillstånds- ter villkor som angivits i tillstånds-

beslutet, får en tillsynsmyndighet beslutet, får en tillsynsmyndighet

förordna om rättelse på hans be- förordna om rättelse på hans be-

kostnad eller förelägga honom att kostnad eller förelägga honom att

själv vidtaga rättelse. själv vidtaga rättelse. I beslut om föreläggande enligt I beslut om föreläggande enligt

denna paragraf får en tillsynsmyn- denna paragraf får en tillsynsmyn-

dighet sätta ut vite. dighet sätta ut vite.

6.2¶Verkets förslag i skrivelse den 4 december 1985

Förslag till ändringar i miljöskyddslagen

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

43§

Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplys-

ningar om anläggningen.

Den som utövar eller ämnar ut-

öva miljöfarlig verksamhet skall in-

stallera behövlig mät- och prov-

tagningsutrustning samt utföra de

mätningar, ta de prover, ombesörja Prop.

de analyser samt utföra de besikt- 1986/87: 135

ningar och undersökningar i övrigt

av verksamheten och dess verk-

ningar som behövs för tillsvnen.

Resultaten av undersökningarna

skall rapporteras till tillsvnsmyn-

dighet.

Omfattningen av åligganden en-

ligt andra stycket kan bestämmas

genom kontrollprogram. Sådant

program fastställs av tillsvnsmyn-

dighet. Till grund för fastställande

av kontrollprogram får tillsynsmyn-

digheten förelägga den som utövar

eller ämnar utöva miljöfarlig verk-

samhet att utarbeta förslag till så-

dant program.

Tillsynsmyndighet får förelägga Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som den som utövar eller ämnar utöva kan befaras vara miljöfarlig att utfö- verksamhet som kan befaras vara ra för tillsynens fullgörande behöv- miljöfarlig att utföra särskild sådan liga undersökningar av verksamhe- åtgärd som avses i andra stycket.

ten och dess verkningar. Tillsyns- I stället för föreläggande som

myndighet kan i stället, om det avses i fjärde stycket kan tillsynsfinnes lämpligare, föreskriva att så- myndigheten, om det finnes lämplidan undersökning skall utföras av gare, föreskriva att sådan åtgärd annan än den som utövar verksam- som avses i andra stycket skall utheten och utse någon att göra un- föras av annan än den som utövar dersökningen. verksamheten och utse någon att

utföra åtgärden. Det åligger den som utövar verk- Det åligger den som utövar verk-

samheten att ersätta kostnad för samheten att ersätta kostnad för åtundersökning som avses i andra gärd som avses i femte stycket med

stycket andra punkten med belopp belopp som tillsynsmyndigheten

som = tillsynsmyndigheten = fast- fastställer.

ställer. I beslut om föreläggande enligt I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet tredje och fjärde styckena får till-

utsätta vite. synsmyndighet utsätta vite.

458 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av

oaktsamhet

1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje

stycket,

2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 108 3. åsidosätter villkor eller före- 3. åsidosätter villkor, föreskrif-

Skrifter som meddelats med stöd av ter: eller beslut som meddelats med 8a§ andra stycket, 178, 18§ första stöd av 8a§ andra stycket, 17§,

stycket, 19—-21§, 21a§ andra 188 första stycket, 19—21§, 21a§ stycket, 23—25§, 27§, 298 andra andra stycket, 23—25§8, 278, 298

stycket eller 41 8, andra stycket, eller 41 §, 94

4, underläter att fullgöra vad som 4. underlåter att fullgöra vad som Prop. åligger honom enligt 43§ första åligger honom enligt 43§ första 1986/87: 135 stycket eller i ansökan eller annan stycket eller enligt kontrollprogram handling som avges enligt denna lag som fastställts enligt 43§ tredje eller enligt föreskrift som har med- stycket, eller i ansökan eller annan delats med stöd av lagen lämnar ve- handling som avges enligt lag eller derbörande myndighet = oriktiga enligt föreskrift som har meddelats uppgifter rörande ett förhållande av med stöd av lagen lämnar vederböbetydelse för prövning av en fråga rande myndighet oriktiga uppgifter om tillstånd eller för tillsynen. rörande ett förhållande av betydel-

se för prövning av en fråga om till-

stånd eller för tillsynen.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Till ansvar enligt första stycket döms intc, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

6.3¶Verkets förslag till ändringar i ML i skrivelse den 15 april

1986 Lagförslag

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 § första stycket eller i ansökan eller annan handling, som avges enligt denna lag, eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen.

I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte. om ansvar för gärningen kan

ådömas enligt brottsbalken.

En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå om

1. ett förbud som meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § överträds,

2. en bestämmelse som har meddelats med stöd av 2§ tredje stycket åsidosätts,

3. en föreskrift som meddelats av regeringen med stöd av 10 § åsidosätts, 4. ett villkor eller en föreskrift som meddelats med stöd av 8a§ andra

stycket, 17 §, 18§ första stycket, 19—21§§, 21 a§ andra stycket, 23—25 §§, 27 §, 298 andra stycket eller 41 § åsidosätts.

5. utrustning enligt kontrollprogram fastställt med stöd av 43§ tredje

stycket! inte installerats,

6. mätning, provtagningar, analyser eller besiktningar och andra undersökningar enligt kontrollprogram fastställt med stöd av 43 § tredje stycket!, inte utförs.

I ringa fall utgår inte miljöskyddsavgift.

Miljöskyddsavgift tillfaller staten.

54§

Miljöskyddsavgiften skall bestämmas till ett belopp som svarar mot två gånger den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Detta belopp kallas grundbelopp.

Avgiften kan bestämmas till ett lägre eller högre belopp om omständig- 95

heterna i det särskilda fallet föranleder detta. Avgiften får inte understiga Prop. halva grundbeloppet och inte överstiga dubbla grundbeloppet. 1986/87: 135

Kan full! bevisning om storleken av fördelen inte alls eller endast med svårighet läggas fram, uppskattas dessa till skäliga belopp.

! Här avses lagrummet i dess lydelse enligt naturvårdsverkets skrivelse 1985—12—- 04 till regeringen med förslag till ändringar i ME m. m.

Bilaga 7 Prop.

1986/87: 135

7¶Sammanställning av remissyttranden över

naturvårdsverkets förslag

7.1¶Yttranden över naturvårsverkets skrivelse den 6 juli 1984

med förslag till ändringar i bl. a. miljöskyddslagen

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslagen i skrivelsen rörande ändringar i

408 ML avgetts av koncessionsnämnden för miljöskydd, Svea hovrätt,

kammarrätten i Stockholm, länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar. Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Väster-

bottens och Norrbottens län, Svenska kommunförbundet, Svenska natur-

skyddsföreningen och Sveriges industriförbund.

Några länsstyrelser har bifogat yttranden från kommuner.

De remissinstanser som har yttrat sig är i allmänhet positiva till natur-

vårdsverkets förslag.

Koncessionsnämnden för miljöskydd: Från de synpunkter koncessionsnämnden skall beakta har nämnden ingen erinran mot föreslagna ändringar

140 § miljöskyddslagen — — —

Svea hovrätt: Om den undantagsbestämmelse som naturvårdsverket fö-

reslagit i 2§ 2 st miljöskyddsförordningen inte införs föreligger enligt hovrättens mening inte något behov av ändring av 40 § miljöskyddslagen.

För det fall en sådan undantagsregel ändå införs eller det av andra skäl anses föreligga behov av att ge tillsynsmyndigheterna möjligheter att meddela föreläggande om skyldighet att ansöka om tillstånd till viss miljöfarlig verksamhet måste detta uttryckligen anges i lagtexten.

Kammarrätten i Stockholm: Kammarrätten har i övrigt inte något att

erinra mot de författningsändringar som naturvårdsverket föreslår.

Länsstyrelsen i Stockholms län: Ökade möjligheter att ingripa med före-

läggande och förbud (40§ ML). — En sådan vidgad möjlighet att ingripa

torde komma att utnyttjas tämligen sällan. däremot torde den kunna ha

förebyggande effekter varför länsstyrelsen tillstyrker det remitterade för-

slaget.

Länsstyrelsen i Södermanlands län: Förslaget till ändring av 40§ ML tillstyrkes delvis. Om någon underlåter att tillståndspröva eller anmäla en verksamhet, för vilken sådan skyldighet stadgats, kan länsstyrelsen visserligen, redan med nuvarande formulering i 408, förbjuda verksamheten i avvaktan på prövning. Detta förfarande kan emellertid ibland vara svårt att tillämpa, t. ex. när det gäller utsläpp av kommunalt avloppsvatten, där det

knappast går att stänga av verksamheten. Det är därför rimligt att avsnittet

"Om sådan försiktighetsmått”” tas bort ur 405 ML, för att möjliggöra för

tillsynsmyndighet att även ge föreläggande om tillståndsprövning. Dock synes en hänvisning till miljöskyddsförordningen överflödig eftersom den-

na inte kan innehålla annat än vad som har stöd i lag, t.ex. följer ju

7 Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

tillståndsplikten av 10 § miljöskyddslagen. Däremot tillstyrkes förslaget att Prop. ta bort ordet ”uppenbart”. 1986/87: 135

Med denna ändrade lydelse av 40§ ML framstår emellertid 41 & ML som överflödig. Dels är ju 408 tillämplig även för naturvårdsverket, dels blir koncessionsnämnden enligt förslag besvärsinstans även i tillsynsärenden, vilket ger tillräcklig rättssäkerhet. Länsstyrelsen föreslår därför att 4138 ML upphävs.

Länsstyrelsen i Jönköpings län: Länsstyrelsen tillstyrker de av naturvärdsverket föreslagna ändringarna. Som en konsekvens av ändringarna i 408 och mot bakgrund av de — enligt vad länsstyrelsen erfarit — ringa antal

fall där 41 § tillämpas torde övervägas ett slopande av sistnämnda paragraf.

Länsstyrelsen i Kronobergs län: Förslaget till ändring av 40§ ML till-

styrkes delvis. Om nägon underlåter att tillståndspröva eller anmäla en

verksamhet, för vilken sådan skyldighet stadgats, kan länsstyrelsen visserligen, redan med nuvarande formulering i 40§, förbjuda verksamheten intill dess tillstånds- eller anmälningsplikten, fullgjorts. Det ankommer sedan på den verksamhetsansvarige att välja mellan att söka tillstånd för

resp. anmäla verksamheten eller att inte bedriva verksamheten. Detta förfarande kan emellertid ibland vara svårt att tillämpa, t. ex. när det gäller

utsläpp av kommunalt avloppsvatten, där det knappast går att stänga av

verksamheten. Det är därför rimligt att avsnittet ”Om sådan försiktighets-

mått” tas bort ur 40 § ML, för att möjliggöra för tillsynsmyndighet att även

ge föreläggande om tillståndprövning. Dock synes en hänvisning till miljö-

skyddsförordningen överflödig eftersom denna inte kan innehålla annat än

vad som har stöd i lag, t. ex. följer ju tillståndsplikten av 10 §& miljöskydds-

lagen. Däremot tillstyrkes förslaget att ta bort ordet ”uppenbart”.

Med denna ändrade lydelse av 40§ ML framstår emellertid 41 § ML som överflödig. Dels är ju 40§ tillämplig även för naturvårdsverket, dels blir koncessionsnämnden enligt förslag besvärsinstans även i tillsynsärenden,

vilket ger tillräcklig rättssäkerhet. Det finns inte heller från miljöskyddssynpunkt någon anledning att tvinga en befintlig verksamhet till prövning,

när man kan nå samma resultat enbart genom tillsyn. Länsstyrelsen före-

slår därför att 418 ML upphävs.

Nuvarande lydelse Av länsstyrelsen föreslagen lydelse

40§ första stycket ML

Om tillstånd inte har givits enligt Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet denna lag, får en tillsynsmyndighet

meddela ett föreläggande om så- meddela ett föreläggande eller för-

dant försiktighetsmått eller förbud bud som behövs för att denna lag som uppenbart behövs för att la- skall efterlevas. I brådskande fall

gens bestämmelser skall efterlevas. eller när det t övrigt finns särskilda

I brådskande fall eller när det i öv- skäl får föreläggandet ges omedelrigt finns särskilda skäl får föreläg- bart och i andra fall först sedan det

gandet ges omedelbart och i andra visat sig att rättelse inte kan vinnas 98

fall först sedan det visat genom råd. Prop.

sig att rättelse inte kan 1986/87: 135

vinnas genom råd.

41& ML utgår

Länsstyrelsen i Kalmar län: Förslaget till ändring av 40 § ML tillstyrkes. Länsstyrelsen finner att vid en sådan ändring 41 & ML inte erfordras utan bör upphävas. Inte ens med nu gällande regler har 41§ ML kommit till någon omfattande tillämpning. I länet har inte förekommit något sådant fall.

Länsstyrelsen i Blekinge län: Länsstyrelsen tillstyrker den föreslagna ändringen som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att ge föreläggande om skyldighet att ansöka om tillstånd till viss miljöfarlig verksamhet.

I och med den ändrade tydelsen av 40 § ML förefaller 41 & ML överflödig, eftersom naturvårdsverket i egenskap av tillsynsmyndighet har samma möjlighet att begära prövning som 4! $ ML i sin nuvarande lydelse erbjuder.

Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen tillstyrker den föreslagna ändringen i 408 ME med innebörd att det blir möjligt för tillsynsmyn-

digheten att ge ett föreläggande om skyldighet att ansöka om tillstånd till

miljöfarlig verksamhet och förbjudande av byggnadsverksamhet som ev.

redan påbörjats i strid mot bestämmelserna om tillståndsplikt. Denna

ändring torde vara nödvändig för att i vissa lägen få till stånd en tillståndsprövning, när det råder delade meningar vid tillämpningen av föreslagen lydelse av 28 andra stycket MF.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Beträffande föreslagna ändringar i 408 ML — — — har länsstyrelsen ingen erinran.

Länsstyrelsen i Hallands län: Länsstyrelsen tillstyrker ändringen som ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att förelägga utövare av miljöfarlig verk-

samhet att söka tillständ eller inge anmälan. Då det här gäller föreläggan-

den som närmast kommer att meddelas i situationer när klara överträdelser av tillstånds- eller anmälningsplikt skett förefaller det emellertid underligt att rättelse normalt först skall försöka vinnas med råd. En justering är därför påkallad även vad gäller bestämmelsens utformning i övrigt.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Den föreslagna befogenheten att meddela föreläggande om att söka tillstånd bör endast gälla fall som

avses i stycket ovan, dvs. ”dispenserade” verksamheter. Något behov av

befogenheter utöver de nuvarande att meddela föreläggande om förbud och försiktighetsmått finns knappast. I sammanhanget bör även beaktas miljöskyddslagens straffbestämmelser och polismyndighets skyldighet att förhindra fortsatt brottslig gärning. Ordet ”uppenbart” bör. såsom före-

slås, tas bort ur 40 § ML.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Den första meningen i 40 § miljöskyddslagen anser länsstyrelsen bör bibehållas i sin nuvarande lydelse. Stadgandet ger möjlighet att meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbjuda ifrågavarande verksamhet.

Istället för den formulering som naturvårdsverket förordat föreslår länsstyrelsen följande lydelse som skulle kunna tas upp som ett andra stycke i 99

40§ miljöskyddslagen: ”Om tillständsplikten eller anmälningsplikten un- Prop.

derlåtits får en tillståndsmyndighet förelägga den tillstånds- eller anmäl- 1986/87: 135

ningspliktige att söka tillstånd för verksamheten eller anmäla verksamheten”. Med denna föreskrift får man möjlighet att, om man anser sig kunna

gå med på verksamheten i och för sig men att det formellt inte finns något

tillstånd, ge vederbörande ett föreläggande om att om verksamheten skall

fortsätta så måste han antingen söka tillstånd eller anmäla verksamheten.

— Enligt 40 § kan föreläggandet förknippas med vite.

Om nyssnämnda ändring införs kan sålunda en tillsynsmyndighet tvinga ett företag att söka tillstånd eller anmäla verksamheten ifråga. Tillsynsmyndigheten har redan nu möjlighet att enligt 40 § miljöskyddslagen meddela erforderliga försiktighetsmått eller förbud. I princip skulle därför det

föreslagna tvingande förfarandet vara onödigt. Fördelen med möjligheten att meddela föreläggande om tillståndsprövning eller anmälan är emellertid dels att allmänheten kan påverka ärendet i enlighet med de regler som finns

för prövning av tillstånds- och anmälningsärenden, dels att en anmälan i

viss omfattning remissbehandlas dels att förfaringssättet vid tillstånds-

prövning är klarare, enklare och snabbare än om en verksamhet skall

behandlas med hjälp av tillsynsparagraferna. Ett tillstånd reglerar också de villkor som skall gälla för företaget. Företagaren, tillsynsmyndigheten och övriga berörda vet då under vilka villkor som verksamheten får bedrivas. Om tillsynsmyndigheten istället reglerar verksamheten med tillsynsbestämmelserna kommer det alltid att råda ett visst osäkerhetsförhållande. Ett hårdare tryck från omkringboende och andra kan medföra att tillsyns-

myndigheten känner sig tvingad att ta upp ärendet på nytt. Tillsynen av

den ifrågavarande anläggningen kan därvid bli mer komplicerad och dyrbar

än om tillstånd föreligger. Länsstyrelsen i Värmlands län: Även förslaget till ändring av 40§ miljöskyddsiagen kan tillstyrkas. Länsstyrelsen i Örebro län: Det har vid något tillfälle i Örebro län förekommit att en tillståndspliktig verksamhet påbörjats utan att tillstånd sökts. Det konstaterades då vid samråd med naturvårdsverket att länsstyrelsen inte kunde förelägga vederbörande att söka tillstånd. Inte heller kunde länsstyrelsen förbjuda verksamheten bara av det skälet att tillstånd inte sökts. Länsstyrelsen ansågs dock kunna utfärda föreskrifter. Med den föreslagna ändringen i 40 §& ML skulle länsstyrelsen i nämnda fall ha kunnat

förelägga vederbörande att söka tillstånd eller förbjuda verksamheten. Med hänvisning härtill tillstyrker länsstyrelsen att 408 ML ändras enligt

förslaget. Behovet av en sådan ändring kan komma att öka, om den av naturvårdsverket föreslagna utvidgningen av 28 MF kommer till stånd.

Det får dock framhållas att ett föreläggande att söka tillstånd kan innebära ett omständligt förfarande. Det blir ett särskilt ärende skilt från ett eventuellt kommande tillståndsärende. Besvär över föreläggandet kan föras särskilt. Ett föreläggande torde vidare enbart kunna avse att inge ansökan om tillstånd. Om ansökan ges in men är bristfällig. torde i stället föreläggande skola ske med stöd av 138 tredje stycket ML. Även över ett sådant

föreläggande kan besvär föras.

Länsstyrelsen i Västmanlands län: Ej heller finns någon erinran mot den Prop.

föreslagna ändringen av 40 §& ML. 1986/87: 135

Länsstyrelsen i Kopparbergs län: När det gäller naturvårdsverkets förslag i skrivelserna till regeringen kan länsstyrelsen i övrigt i allt väsentligt

ansluta sig till de synpunkter koncessionsnämnden har anfört i sitt remiss-

yttrande.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Förslaget till ändring i 40 § miljöskyddsförordningen är bra. Länsstyrelsen tillstyrker att det genomföres snarast.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen ser det som mycket

positivt att föreslagen ändring vad avser 40 § miljöskyddslagen genomförs

så att tillsynsmyndighet får möjlighet att förelägga om tillståndsprövning.

Länsstyrelsen i Jämtlands län: — — — föreslagna ändringarna i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen föranleder inga erinringar från länsstyrelsens sida.

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Verket tar också upp frågan om änd-

ring av 40§ miljöskyddslagen i syfte att stärka tillsynsmyndighetens möj-

ligheter att ingå med föreläggande och förbud. De problem som naturvärdsverket tar upp är relativt vanligt förekommande vid befintliga företag

som saknar tillstånd enligt miljöskyddslagen. Företagaren ser ofta i sådana fall kravet från tillsynsmyndigheten att söka tillstånd till verksamheten som ett onödigt påfund eller belastning, men bortser samtidigt från de fördelar som det innebär att få verksamheten legaliserad enligt miljöskyddslagen. Länsstyrelsen är därför av den meningen att företagare i

vissa fall bör kunna föreläggas att söka tillstånd.

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Den i anslutning till denna ändring

föreslagna ändringen av 40 § miljöskyddslagen bör också kunna medverka till en smidig hantering av ärenden där tillämpning av dessa bestämmelser kan bli aktuell. Borttagandet av ordet uppenbart” kan dock innebära risk för att 408 kan utnyttjas för ambitiöst. Länsstyrelsen föreslår därför att

ordet ”uppenbart” får stå kvar eller att en viss uppmjukning göres, t. ex.

genom att "uppenbart behövs” ersättes med "för vilket det finns ett

påtagligt behov” eller liknande.

Svenska kommunförbundet: Styrelsen tillstyrker naturvårdsverkets förslag att stärka tillsynsmyndigheternas möjligheter att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att miljöskyddslagen eller miljöskyddsförordningen skall efterlevas. Styrelsen noterar att den förstärkta befogenheten även tillkommer miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Svenska naturskyddsföreningen: Naturvårdsverkets förslag om ändring i 40§ miljöskyddslagen tillstyrks som en välkommen och välmotiverad förstärkning av lagen.

Sveriges industriförbund: Industriförbundet har intet att invända mot naturvårdsverkets förslag att 40 § ML ändras på sätt som stärker länssty-

relsens befogenhet att inskrida med förelägganden.

7.2 Yttranden över skrivelse från statens naturvårdsverk Prop. den 4 december 1985 med förslag till ändringar i 1986/87: 135 miljöskyddslagen

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslagen till ändringar i ML till den del de slutligt behandlas i lagrådsremissen avgetts av koncessionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads. Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kommunförbundet, Svenska naturskyddsföreningen och Sveriges industriförbund.

Ett par länsstyrelser har bifogat yttranden av kommuner.

1¶Allmänna synpunkter

1.27 Sveriges industriförbund: Om alla de förslag genomförs som nu ligger hos regeringen riskerar ML att bli ett svåröverskådligt lapptäcke”. Industriförbundet anser i stället att man nu bör göra en genomgripande översyn av miljöskyddslagen, trots att en stor förändring i lagen genomfördes så sent som 1981. ML bör ändras så att den fyller kraven på ett modernt regelsystem, vilket f.n. inte är fallet. 1981 års lagändring skapar vidare problem som nu bör rättas till. Erfarenheterna av nära två decenniers tillämpning av ML bör kunna tas till vara med syfte att förenkla lag och förordning.

För att klara det erfordras ett genomtänkt underlag för hela problemkomplexet. Industriförbundet återkommer med förslag till kompletterande ändringar av ML och MF.

2¶Kontrollprogram

Flertalet remissinstanser tillstyrker naturvårdsverkets förslag till förtydligande regler om kontrollprogram. Några är dock tveksamma till att överträdelser av kontrollprogrammen straffsanktioneras samtidigt som vitesmöjligheten bibehålls. Ett par remissinstanser, däribland koncessionsnämnden, är negativa till verkets förslag och ifrågasätter behovet av ytterligare författningsbestämmelser. 2.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden upptar först till behandling den väckta frågan om eventuellt ytterligare kontrollregler.

I specialmotiveringen till immissionssakkunnigas förslag till inmissionslag (s. 317 f) rörande ”tillståndsbeslut och verkan därav” framhöll de sakkunniga vikten av att ett tillståndsbeslut innehöll både noggrann beskrivning av den användning som var föremål för tillståndet och noggranna föreskrifter om de villkor som skulle gälla. Vid tillämpning av de föreslagna reglerna om beslutets innehåll! ansåg de sakkunniga att god vägledning

kunde hämtas från dittillsvarande praxis i vattenföroreningsmål. Som vill- Prop.

kor kunde uppställas krav på varjehanda skyddsåtgärder, begränsningar 1986/87: 135

och kontroller. exempelvis i fråga om lägsta skorstenhöjd. användning av

renings- eller dämpningsanordningar, iakttagande av emmissionsgränser

osv. Föreskrifterna kunde också, enligt de sakkunniga, avse kontroll av att

uppställda tekniska villkor verkligen efterlevdes.

I propositionen till miljösk yddslagen uttalar departementschefen i frågan

om tillståndsbesluts innehåll att beslutet — förutom angivande av den verksamhet som tillståndet gäller, också skall innehålla föreskrift om de villkor som myndigheten anser skall gälla för tillståndet samt att sådana

villkor i första hand kan avse renings- och andra skyddsåtgärder, inskränkningar i verksamheten, immissionsgränser, kontrollåtgärder osv.

Av propositionen framgår vidare bl. a. följande (s. 222 ff):

Tillsyn

Men myndigheternas verksamhet på miljövårdsområdet kan inte stanna vid att behandla ärenden som aktualiseras genom ansökningar. Verksam-

heten måste också ha ett aktivt innehåll för att utvecklingen på miljövårdsområdet skall kunna styras i rätt riktning. Här kommer tillsynsuppgifterna in. Hit hör t.ex. att myndigheterna, som immissionssakkunniga har uttryckt det, själva är aktivt verksamma för att spåra upp fall där åtgärder behövs. Vidare hör hit övervakning och kontroll av störningskällor och av

att skyddsföreskrifter efterlevs. Andra betydelsefulla aktiviteter är inven-

tering och kartläggning av vatten- och luftföroreningar och störningskällor av olika slag samt planering av det allmännas insatser.

Naturvårdsverket föreslår vidare att det meddelas föreskrifter om att uppgifter om mängd och beskaffenhet av avloppsvatten skall hållas till-

gängliga på sätt tillsynsmyndigheten närmare bestämmer. Vissa remissinstanser ställer sig positiva till det. Jag (departementschefen) anser emeller-

tid inte nödvändigt att meddela uttryckliga föreskrifter om uppgiftsskyldighet av den art som naturvårdsverket föreslår. I varje fall kan frågan

anstå till dess närmare erfarenheter vunnits av de nya prövnings- och tillsynssystemet. Det är vanligt att vattendomstolarna i samband med att tillstånd lämnas till avloppsföretag ålägger sökanden att fortlöpande lämna tillsynsorgan uppgifter om avloppsvattnets mängd och beskaffenhet och om andra förhållanden som är av intresse från kontrollsynpunkt. Jag anser att detta förfarande med fördel bör kunna tillämpas också i det prövningsoch tillsynssystem som jag föreslår. Genom denna ordning och genom den möjlighet som tillsynsorganen får att kräva upplysningar om förorenande anläggning kan ändamålet med naturvårdsverkets förslag om uppgiftsskyldighet i huvudsak tillgodoses.

Av specialmotiveringen till lagförslaget (prop. s. 253 ff) kan följande inhämtas under rubriken ”Ansvar, handräckning och besvär m. m.”. Med anledning av att immissionssakkunniga ej hade föreslagit någon bestämmelse om besiktning och att vattenöverdomstolen hade ansett en sådan bestämmelse nödvändig uttalade departementschefen bl. a. följande: 103

- —- —- Syftet med sådan besiktning är att kontrollera att arbetena för

företaget utförts i enlighet med tillståndsbeslutet. Eftersom det finns en

särskild tillsynsorganisation på det område som den nya lagstiftningen

täcker och tillsynsorganen har vidsträckta befogenheter att vinna tillträde

till anläggningar, inhämta upplysningar osv. anser jag inte att det finns

något behov av att i den nya lagen ha en motsvarighet till 13 kap. 1§

vattenlagen. Inget hindrar f. ö. att prövningsmyndigheten bland de villkor

som tas upp i tillståndsbeslutet också meddelar behövliga kontrollbestäm-

melser.

Beträffande 45 § i lagförslaget (se nedan) fastslogs att straffansvaret inte

anknyter till de materiella reglerna, art efterlevnaden av dessa tryggas

genom regler av annan art än straffbestämmelser, 1. ex. regler om koncessionsplikt, tillsyn, befogenhet för myndigheter och enskilda att föra talan osv, samt att straff kommer i fråga när man åsidosätter förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Straffansvar drabbar således den som bl. a. åsidosätter villkor eller föreskrift som meddelats med stöd av exempelvis 183 första stycket. Hit hörde, enligt departementschefen, främst villkor om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått, tidsbestämmelser eller kontrollföreskrifter o. d. som meddelas i samband med att tillstånd lämnas till viss verksamhet. Vidare påpekades i samband härmed att den som bryter mot förbud eller föreskrift som meddelas enligt 40 8 inte är underkastad straffansvar samt att skälet härtill är att länsstyrelsen kan utsätta vite i samband med sådan föreskrift.

Beträffande lydelsen av tillsynsreglerna och av 453 bland ansvarsreglerna i den miljöskyddslag som trädde i kraft den 1 juli 1969 hänvisas till bilaga till detta remissyttrande.

Av förarbetena till miljöskyddslagen och av de i bilagan redovisade

lagreglerna framgår bl. a. art naturvårdsverket och länsstyrelserna skulle

utöva tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kunde medföra fara för allmänna intressen, ar? naturvårdsverket hade den centrala tillsynen medan länsstyrelsen utövade fortlöpande tillsyn inom länet samt att tillsynsmyndigheterna skulle övervaka att miljöfarlig verksamhet som är till-

ståndsprövad bedrivs enligt meddelade villkor och att annan miljöfarlig

verksamhet inte strider mot miljöskyddslagstiftningen. Av förarbetena framgick vidare att tillståndsmyndigheten såsom villkor för tillstånd — i

likhet med vad vattendomstolarna tidigare gjort vid tillämpning av vattenlagens regler om avloppsvatten — kunde föreskriva ”kontroll av att upp-

ställda tekniska villkor efterlevdes”, ”kontrollåtgärder”, ”kontrollbe-

stämmelser” etc. Efterlevdes ej sådant ”kontrollvillkor” hade länsstyrel-

sen möjlighet att ingripa med stöd av 40§ tredje resp. fjärde styckena och

kunde under vissa förutsättningar sanktionsbestämmelserna i 45§ bli

tillämpliga. I 43 § stadgades slutligen att innehavare av en anläggning, där

verksamheten kan befaras vara miljöfarlig, är skyldig att på begäran lämna

tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. Enligt 458

kunde den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad

som åligger honom enligt 43 § dömas till böter.

Redan från begynnelsen av koncessionsnämndens verksamhet kom nämndens tillståndsbeslut som regel att innehålla ett ”kontrollvillkor” 104

med den innebörden att tillståndshavare ålades skyldighet att upprätta ett Prop.

program för Kontrollen av verksamheten vid det lovgivna företaget och av 1986/87: 135 företagets verkningar i omgivningen samt att underställa länsstyrelsen kontrollprogrammet för ”godkännande” eller ”fastställelse”. Uppkom meningsskiljaktighet i programfrågan hade parterna möjlighet att hänskjuta

tvistefrågor till koncessionsnämndens avgörande. Under 1971 och 1972 framförde naturvårdsverket önskemål till regeringen om kompletterande bestämmelser om tillsyn. Verkets förslag avsåg dels

skyldighet för den som utövar miljöfarlig verksamhet att utföra eller låta utföra undersökningar, dels rätt för tillsynsmyndighet att anlita biträde för utförande av undersökningar. Berörda frågor behandlades i en inom justi-

tiedepartementet upprättad promemoria (Ds Ju 1972: 36) om vissa ändring-

ar i miljöskyddslagen. Av promemorian framgick bl. a. följande:

I beslut om tillstånd brukar föreskrivas att sökanden skall svara för kontroll av den miljöfarliga verksamheten. Föreskrifterna har ett skiftande

innehåll men ges ofta endast den formen att sökandena åläggs att upprätta

ett kontrollprogram som kan godkännas av länsstyrelsen. Svårigheter att få till stånd behövliga undersökningar uppstår emellertid framför allt i fråga om verksamhet som inte varit föremål för prövning. Miljöskyddslagen (ML) anvisar inte någon enkel och lämplig möjlighet för tillsynsmyndighet atl gentemot en inte samarbetsvillig företagare få till stånd undersökningar

av sådan verksamhet.

För att underlätta tillsynsmyndigheternas verksamhet bör i ML slås fast

att den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig är skyldig att utföra de undersökningar av verksamheten som behövs för att myndig-

heterna på ett riktigt sätt skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter. Undersökningsplikten bör inte begränsas att avse själva utsläppet eller verksamheten i övrigt vid anläggningen utan bör också avse verkningarna av den

miljöfarliga verksamheten, exempelvis hur ett vattenområde påverkas av ett vattenförorenande avloppsutsläpp.

Tillsynsmyndighet måste ha ett berättigat intresse av att kunna föreskriva att viss undersökning skall utföras inte av den som utövar verksamheten utan av fristående expertis med teknisk eller vetenskaplig sakkunskap

på just det aktuella området. En bestämmelse härom bör fogas till bestämmelsen om företagarens allmänna undersökningsplikt.

I allmänhet torde enighet kunna uppnås mellan tillsynsmyndigheten och

företagaren om de undersökningar som bör ske. Då behövs inte annat än

ett kontrollprogram som anger hur undersökningarna skall ske. Liksom f.n. bör givetvis företaget kunna åläggas att upprätta ett kontrollprogram.

Tillsynsmyndigheten bör emellertid också ha möjlighet att mot företagarens vilja kräva vissa undersökningar. För att ge eftertryck åt ett föreläg-

gande bör tillsynsmyndighet kunna utsätta vite.

Departementspromemorian fick 1 allmänhet ett positivt mottagande vid

remissbehandlingen. Vattenöverdomstolen ansåg utt syftet med de före-

slagna bestämmelserna om företagarens undersökningsplikt till väsentlig del kunde tillgodoses inom ramen för gällande lag, att förslaget därför

närmast fick ses som ett förtydligande och — beträffande befogenheten att utsätta vite — en komplettering av nuvarande regler samt att det kunde

övervägas att begränsa den föreslagna befogenheten för tillsynsmyndighe- Prop.

terna till sådana fall då tillståndsprövning inte ägt rum. Enligt vattenlagsut- 1986/87: 135

redningen borde den föreslagna undersökningsplikten betraktas som ett utflöde av den allmänna skyldigheten för var och en som utövar miljöfarlig

verksamhet att vidta skäliga försiktighetsmått. Detta uteslöt inte, ansåg

utredningen, att en precisering i lagen av skyldighetens innebörd kunde

vara lämplig och påkallad. Vad som anfördes i promemorian gav enligt utredningen vid handen att så var fallet. Koncessionsnämnden framhöll att den då ganska vaga uppgiftsskyldigheten behövde skärpas och preciseras såvitt gällde de inte tillåtlighetsprövade företagen, art behovet av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna beträffande tillåtlighetsprövade fö-

retag onekligen var väsentligt mindre men att det måste vara ändamålsen-

ligt att ha enhetliga tillsynsregler för all miljöfarlig verksamhet.

I propositionen 1973: 141 med förslag till lag om ändring i ML anförde departementschefen bl. a. följande: Företagarens ansvar bör omfatta även undersökningar av den miljöfarliga verksamheten och dess verkningar. När det gäller verksamhet som varit föremål för tillståndsprövning kommer detta i praxis redan till uttryck genom att sökanden i beslutet regelmässigt åläggs att svara för kontroll av

den miljöfarliga verksamheten. När det gäller företag som inte har varit

föremål för prövning ger emellertid ML inte tillsynsmyndigheterna tillräckliga möjligheter att få till stånd behövliga undersökningar av den milljöfar-

liga verksamheten. Särskilt för sådana fall innebär promemorieförslaget en välbehövlig utvidgning av företagarens ansvar för verksamheten som bör underlätta tillsynsmyndigheternas arbete. En lagstiftning på grundval av förslaget utgör en angelägen reform som förbättrar miljövärdens möjlighe-

ter. Bestämmelserna bör utformas i huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget. Behovet av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna att kräva

undersökningar är som nyss antyddes väsentligt mindre i fråga om prövade företag än i fråga om företag som inte varit föremål för prövning. Vatten-

överdomstolen har därför ifrågasatt om inte de föreslagna bestämmelserna

begränsas till verksamhet som inte varit föremål för tillstånds- eller dispensprövning. Som koncessionsnämnden framhåller är det emellertid ändamålsenligt att ha enhetliga bestämmelser för all miljöfarlig verksamhet.

Dessutom kan den i promemorian föreslagna befogenheten för tillsyns-

myndighet att utsätta vite eller att anlita utomstående expertis behövas även i fråga om prövade företag. Jag anser på grund av det anförda att de föreslagna bestämmelserna I ML bör gälla utan hinder av tidigare pröv-

ning.

I allmänhet torde enighet kunna uppnås mellan tillsynsmyndigheten och

företagaren om de undersökningar som bör ske och om val av särskild expertis. Man kan utgå från att tillsynsmyndigheterna inte kräver att företagarna skall utföra oskäligt omfattande och dyrbara undersökningar. Som regel behövs inte annat än ett kontrollprogram som anger hur under-

sökningarna skall utföras. Liksom f.n. bör företagaren kunna åläggas att

upprätta ett kontrollprogram. Tillsynsmyndigheten bör emellertid ha möj-

lighet att mot företagarens vilja kräva vissa undersökningar. För att ge 106

eftertryck åt ett föreläggande bör tillsynsmyndighet kunna utsätta vite. Prop. Enligt men mening stämmer det bäst med lagstiftningens uppbyggnad att 1986/87: 135

talan mot beslut av naturvårdsverket och länsstyrelse föres direkt hos regeringen. Mot den av koncessionsnämnden förordade ordningen (att

parterna skall få hänskjuta tvistig fråga till avgörande av nämnden) talar också att vite kan utsättas enligt förslaget. Tillståndsmyndigheten har möjlighet att i tillständsärendet rättskraftigt avgöra bl. a. vissa konkreta frågor om kontrollens utformning. om det finns

intresse av att få sådana frågor prövade redan på detta stadium. Detta är en

fördel. Jag vill därför inte förorda, att man gör det tillägg till 22§ ML som föreslagits i promemorian (nämligen att rättskraften hos ett tillståndsbeslut

inte utgör hinder för tillämpning av de föreslagna bestämmelserna om

företagarens undersökningsplikt), eftersom ett sådant tillägg skulle lägga hinder i vägen för att avgöranden i kontrollfrågor blev rättskraftigt avgjor-

da. Man bör alltså behålla nuvarande ordning som medger att vissa kon-

trollfrågor avgörs rättskraftigt i tillståndsärendet.

Frän och med den 1 januari 1974 har 43 § ML följande lydelse:

438 Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för under-

sökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.

I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vite.

Naturvårdsverket föreslår nu att underlåtenhet att följa kontrollprogram straffbeläggs genom ett tillägg härom i 45 § första stycket ML. Om sådan

straffbeläggning sker bör lagtexten, anser verket vidare, ange vilka skyldigheter som innefattas 1 begreppet kontroll och vars omfattning kan komma att närmare upptas i kontrollprogram. Enligt ett nytt andra stycke i

435 ML

skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet installera behövlig mät- och provtagningsutrustning samt utföra de mätningar, ta de prover, ombesörja de analyser samt utföra de besiktningar och undersökningar i övrigt av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen och skall resultaten av undersökningarna rapporteras till tillsynsmyndighet.

I ett nytt tredje stycke, samma lagrum, föreslås sedan art: omfattningen av åligganden enligt andra stycket kan bestämmas genom kontrollprogram, art sådant program fastställs av tillsynsmyndighet samt att tillsynsmyn- 107

digheten — till grund för fastställelse av kontrollprogram — får förelägga Prop. den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet att utarbeta 1986/87: 135

förslag till sådant program.

Om 43 & ML utvidgas på sätt angivits ovan, bör, enligt naturvårdsverket, det sakliga innehållet i det nuvarande andra stycket finnas med i lagrummet I dess nya lydelse. Detta tillgodoses genom de föreslagna fjärde och

femte styckena.

I sjätte och sjunde styckena behandlas slutligen kostnadsfrågan och

vitesfrågan. Vad gäller den senare frågan får tillsynsmyndighet i beslut om

föreläggande enligt tredje och fjärde styckena utsätta vite.

Naturvårdsverket motiverar den nya straffbestämmelsen i 458 och ut-

vidgningen av 43 § med nödvändigheten arr tillsyn och kontroll av miljöfar-

lig verksamhet fungerar väl, art: närmare bestämmelser om kontrollen bör meddelas nu samt att dessa särskilt bör syfta till att ge kontrollprogrammen ökad betydelse. Lagförslaget syftar även till att undanröja den tvekan

som, enligt verket, ”nu uppstått om den påföljd som kan komma i fråga i

de situationer där kontrollprogram ej efterlevs”.

Innan koncessionsnämnden redovisar sin inställning till lagförslaget vill nämnden något kommentera vad naturvårdsverket anfört till stöd för förslaget.

Verket anför art kontrollen av tillståndsprövade företag i mycket stor utsträckning sker med ledning av kontrollprogram, att sökandeföretaget i

tillståndsärenden enligt fast praxis genom särskilt villkor brukar åläggas

skyldighet att ge in förslag till sådant program till länsstyrelsen för fastställelse sumt att länsstyrelsernas fastställande av kontrollprogram — när det

sker i enlighet med föreskrifter härom i tillståndsbeslutet — i huvudsak får

ses som beslut till följd av sådan delegering som berörs i avsnitt 2 (se nedan) i verkets framställning om ändringar i ML.

Som redovisats ovan har koncessionsnämndens tillståndsbeslut alltsedan ML trädde i kraft som regel innehållit en villkorsbestämmelse om skyldighet för tillståndshavaren att upprätta ett förslag till kontrollprogram rörande den lovgivna verksamheten samt att ge in programförslaget till länsstyrelsen för fastställelse (eller godkännande). Villkorsbestämmelsen skall ses som ett led i förprövningen av miljöfarlig verksamhet på det sättet att koncessionsnämnden med bestämmelsen vill försäkra sig om att resultaten av prövningen i form av villkor för meddelat tillstånd får den effekt från miljöskyddssynpunkt som nämnden avsett. Även utan en sådan be-

stämmelse åligger det emellertid tillståndshavaren att ställa sig föreskrivna tillståndsvillkor om åtgärder, begränsningsvärden etc. till efterrättelse och

åvilar det vederbörande tillsynsmyndighet som en skyldighet — direkt

grundad på miljöskyddslagens tillsynsbestämmelser — att kontrollera ef-

terlevnaden av samma villkor. För att fullgöra denna skyldighet kan tillsynsmyndigheten anmoda tillståndshavaren att upprätta ett förslag till kontrollprogram och att ge in detta förslag för fastställelse.

På grund av det ovan anförda utgör, enligt koncessionsnämndens mening, länsstyrelsens fastställande av kontrollprogram — även om det sker enligt föreskrifter härom i ett tillståndsbeslut — inte något beslut som fattas av länsstyrelsen till följd av delegering från nämndens sida. 108

Naturvårdsverket lämnar därefter i sin framställning (s. 2 och 3) en över- Prop. siktlig redogörelse för den ändring av 43§& ML som trädde i kraft vid 1986/87: 135

årsskiftet 1973/74 (se ovan s. 5ff). Med anledning av departementschefens uttalande om att de föreslagna bestämmelserna i ML borde gälla utan

hinder av tidigare prövning anför verket, att uttalandet närmast tar sikte på

de företag, för vilka tillstånd fanns vid ikraftträdandet av de nya bestämmelserna men också bör tillmätas betydelse beträffande "frågan om vilka grunderna borde vara för det framtida fastställandet av kontrollprogram

för tillståndsprövade företag”. Verket konstaterar vidare att 43§ andra

stycket efter 1973 års lagändring knappast i något fall åberopas vid faststäl-

lande av kontrollprogram för tillståndsprövade företag samt att praxis när det gäller kontrollprogram för sådana företag i stället har fortsatt enligt i huvudsak samma linjer som tillämpades före lagändringen.

Fram till ändringen av 43§ ML var villkorsbestämmelsen om kontroll-

program i koncessionsbesluten som regel förenad med en ”tvisteklausul””

för den händelse tillståndshavaren cj upprättade något förslag till sådant program, dröjde med programmets upprättande eller ej ville åtnöjas med länsstyrelsens ställningstagande rörande innehållet i programförslaget.

Den kunde se ut på följande sätt:

För det nu lämnade tillståndet skall gälla följande villkor:

15. Bolaget skall upprätta och inom tre månader från dagen för detta

beslut till länsstyrelsen för fastställelse inge förslag till Kontrollprogram

avseende dels verksamheten i fabriksanläggningarna och på deponerings-

platser, dels tillståndet i recipienterna. 16. Uppkommer mellan bolaget, å ena, samt länsstyrelsen, å andra

sidan. meningsskiljaktighet vid tillämpningen av de ovan under — — — eller 15 meddelade föreskrifterna, får sådan fråga underställas koncessions-

nämnden för särskilt avgörande. — Intill dess nämnden avgjort fråga som

avses I punkt 15, skall kontrollverksamheten fortgå enligt länsstyrelsens bestämmande.

Avsikten med ”tvisteklausulen” var önskemålet att få till stånd ett väl

fungerande kontrollprogram utan onödig tidsutdräkt. Utan en sådan klau-

sul hade länsstyrelsen vid tredska från tillståndshavarens sida att inge

förslag till kontrollprogram varit tvungen att tillämpa 40§ tredje stycket ML (se bilagan) med möjlighet att utsätta vite enligt fjärde stycket samma

paragraf. Vidare kunde tillståndshavaren vid missnöje med länsstyrelsens fastställelsebeslut föra talan mot beslutet hos regeringen. Koncessions-

nämnden ansåg för sin del att förfarandet med en ”tvisteklausul” i kontrollprogramfrågan var ett smidigare sätt att handskas med denna fråga

såväl från formell som från materiell synpunkt. I sistnämnda hänseende hade ju nämnden också den förmånen att ha ”förstahandskännedom” om den lovgivna verksamheten från sin prövning av tillståndsärendet. Det bör anmärkas att även om kontrollfrågan återfördes” till nämnden på grund av tillståndshavarens ovilja att upprätta ett kontrollprogram kunde i prin-

cip en ansvarstalan enligt 45 § komma i fråga.

Efter ikraftträdandet av ändringen i 43 § ML försvann ”tvisteklausulen” 109

beträffande kontrollprogrammen från nämndens tillståndsbeslut. Vid re-

missbehandlingen av ändringsförslaget hade koncessionsnämnden föreslagit att parterna skulle få hänskjuta tvistig fråga till avgörande av nämnden. Departementschefen uttalade emellertid, som ovan redovisats, att det stämde bäst med lagstiftningens uppbyggnad att talan mot beslut av bl. a. länsstyrelse fördes direkt hos regeringen samt att mot den av nämnden förordade ordningen talade också att vite kunde utsättas enligt förslaget.

Efter lagändringen kom en villkorsbestämmelse om kontrollprogram t ett

tillståndsbeslut att få exempelvis följande utformning:

Bolaget skall före den 1januari 1975 till länsstyrelsen för fastställelse inge förslag till kontrollprogram avseende verksamheten vid bolagets an-

läggningar och tillståndet i recipienterna. I fråga om bolagets skyldighet att

lämna tillsynsmyndighet upplysningar om verksamheten och utföra eller

bekosta för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar gäller i övrigt bestämmelserna i 43, 48 och 49 §§ ML.

Med hänsyn till att ”tvisteklausulen” försvann och att koncessionsnämnden därmed kopplades bort från kontrollfrågan, efter det att tillståndsbeslutet meddelats, fann nämnden lämpligt att i villkorspunkten rörande ingivande av förslag till kontrollprogram erinra om tillståndshavarens skyldighet att bl. a. utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar enligt det nya andra stycket i 438 ML. Nämnda skyldighet gällde självfallet utan en sådan erinran, men påpekandet var, enligt nämndens mening, i varje fall i början motiverat av behovet att upplysa tillståndshavaren om lagändringen samt att ge länsstyrelsen stöd i arbetet

beträffande kontrollen av lovgiven verksamhet. Påpekandet om tillståndshavarens skyldigheter enligt 43 § äterfinns fortfarande i koncessionsnämndens tillståndsbeslut. Lagändringen föranledde ej koncessionsnämnden att ändra sin praxis att i tillståndsbesluten ta in en villkorspunkt om skyldigheten för en tillstånds-

havare att ge in ett kontrollprogramförslag för fastställelse även om en sädan punkt var mindre påkallad efter lagändringen. Som redovisats ovan

från förarbetena till ändringen innebar denna närmast en precisering av vad som redan gällde med tillägg av vitesmöjligheten. Även om tillstånds-

beslutet innehåller nyssnämnda villkorspunkt och tillståndshavaren upp-

fyller föreskriften däri att inom viss tid till länsstyrelsen ge in ett förslag till

kontrollprogram står det givetvis länsstyrelsen fritt att åberopa 43§ ML vid fastställandet av ett kontrollprogram. (Det bör nämnas att Koncessionsnämnden viss tid efter lagändringen i några beslut, rörande särskilt mindre företag, i stället för ovan berörda villkorspunkt endast uttalat (1 villkor) att

i fråga om tillståndshavarens skyldighet att lämna tillsynsmyndighet upp-

lysningar om verksamheten och utföra eller bekosta för tillsynens fullgö-

rande behövliga undersökningar gäller bestämmelserna i 43. 48 och 49 §§ ML.)

I det här sammanhanget bör slutligen konstateras att lagändringen kom

till och framför allt hade betydelse för de ej tillståndsprövade företagen. Beträffande de tillståndsprövade företagen gav ändringen länsstyrelsen

möjlighet att med hjälp av ”vitesvapnet” dels tvinga tillståndshavaren att

ge in förslag till kontrollprogram för det fallet att tillståndsbeslut ej innehål- 110

ler någon villkorsbestämmelse om sådant ingivande, dels tvinga tillstånds- Prop.

havaren att följa bestämmelserna i ett fastställt kontrollprogram. Den 1986/87: 135 senare tvångsmöjligheten blev av särskild betydelse när ”tvisteklausulen''

försvann frän tillståndsbesluten. Naturvårdsverket gör gällande att ”tvekan nu har uppstått om den påföljd som kan komma i fråga i de situationer där kontrollprogram ej efterlevs”. I anslutning därtill anför verket att beträffande sådana undersökningar som föreläggs med direkt tillämpning av 438 andra stycket

(vilkas omfattning kan anges genom kontrollprogram) behöver tvekan ej

räda om de sanktioner som då kan komma ifråga. nämligen vite enligt 43 8

fjärde stycket (i beslut om föreläggande enligt andra stycket). Vidare anför verket:

Beträffande kontrollprogram som fastställts i enlighet med tillståndsvillkor härom är läget emellertid oklart i vad gäller tillämpbar sanktion. Att åsidosätta ett kontrollprogram av detta slag torde inte utan vidare kunna likställas med ett åsidosättande av villkor. Tillsynsmyndighetens fastställande får — som tidigare nämnts — snarast ses som ett beslutsfattande som

tillståndsmyndigheten delegerat till tillsynsmyndigheten. I brist på uttryck-

liga bestämmelser om sådan delegering finns det en risk för att tillsynsmyn-

dighetens ifrågavarande beslut för närvarande inte kan anses vara straff-

sanktionerat. Som tidigare berörts är det möjligt för tillsynsmyndigheten att använda sig av 43 § andra stycket även om tillståndsmyndigheten meddelat föreskrift om upprättande av förslag till och fastställande av kontrollprogram. Som regel torde tillsynsmyndigheten dock finna det främmande att behöva använda sig av ett föreläggande, kanske t. o. m. förenat med vite, i en situation där myndigheten och sökanden är överens om hur kontrollprogrammet skall se ut.

Naturvårdsverket tillägger att förarbetena till 438 första stycket och praxis i vad avser styckets tillämpning inte pekar på att det annal än under särskilda omständigheter kan läggas till grund för beivrande av underlåten-

het att följa kontrollprogram.

För att undanröja varje tvekan om tillämpbar sanktion när ”kontrollpro-

gram åsidosätts” och härvid samtidigt markera kontrollprogrammets vikt

föreslår verket att ”underlåtenhet att följa kontrollprogram” straffbeläggs genom ett tillägg härom i 45§ första stycket 4. ML. Att så blir fallet

framstår, anser verket, som lämpligt också vid en jämförelse med de

brottstyper som 45§ första stycket 4. f.n. innehåller, (45 § första stycket

4,: — — — underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 8 första stycket eller i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar veder-

börande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen) underlåtenhet att

på begäran lämna behövliga upplysningar om en anläggning enligt det nyss

berörda första stycket i 43§ och lämnande av oriktiga uppgifter vid bl. a. sädan rapportering som skall ske enligt kontrollprogram. Underlåtenhet att lämna uppgifter enligt kontrollprogram utgör, enligt naturvårdsverket, ett

förhållningssätt som faller mitt emellan de berörda två brottstyperna.

Till att börja med kan koncessionsnämnden i och för sig ansluta sig till 1il

vad naturvårdsverket anfört om vitesföreläggande beträffande sådana un- Prop. dersökningar som åläggs med direkt tillämpning av 438 andra stycket 1986/87: 135 (vilkas omfattning kan anges genom kontrollprogram). Nämnden kan ock-

så självfallet dela verkets uppfattning om att ett åsidosättande av ett

kontrollprogram, som fastställts i enlighet med föreskrift därom i ett till-

ståndsbeslut, inte kan likställas med ett åsidosättande av ett tillståndsvill-

kor. Däremot kan inte koncessionsnämnden — mot bakgrund av det ovan anförda — dela naturvårdsverkets åsikt om att tillsynsmyndighetens fastställande av kontrollprogram får ses som ett beslutsfattande som tillståndsmyndigheten delegerat till tillsynsmyndigheten. Även utan en villkorsbestämmelse i tillståndsbeslut om fastställelse av kontrollprogram m. m. åvilar det sålunda vederbörande tillsynsmyndighet som en skyldighet att

kontrollera efterlevnaden av meddelade tillståndsvillkor. Efter ändringen

av 43 § har möjligheten för tillsynsmyndigheten att tvinga tillståndshavaren att ge in kontrollprogram och ställa sig programmets föreskrifter till efterrättelse förstärkts genom vitesbestämmelsen i paragrafens fjärde stycke. Det är sålunda helt egalt från sanktionssynpunkt om tillståndsbeslutet

innehåller eller inte innehåller en villkorsbestämmelse om fastställelse av

kontrollprogram då det gäller tillsynsmyndighetens möjligheter att utöva erforderlig kontroll av tillståndsvillkor. Den enda skillnaden är att om tillståndsbeslutet innehåller ett villkor om skyldighet för tillståndshavaren att ge in ett förslag till kontrollprogram till tillsynsmyndigheten och tillståndshavaren inte fullgör denna skyldighet han riskerar en ansvarstalan enligt 45§ första stycket 3.

Naturvårdsverket medger att det är möjligt för tillsynsmyndigheten att

utnyttja 43 § andra stycket ML även om tillståndsmyndigheten meddelat

villkorsföreskrift om upprättande av förslag till och fastställande av kon-

troliprogram. I samband därmed påpekar emellertid verket att tillsynsmyn-

digheten torde finna det ”främmande att behöva använda sig av ett föreläggande, kanske till och med förenat med vite, i en situation där myndigheten och söknaden är överens om hur kontrollprogrammet skall se ut”. Enligt koncessionsnämndens mening kan det ligga någonting i det sistnämnda.

Det väsentliga i sammanhanget är dock, anser nämnden, att myndigheten

har tillgång till vitesmöjligheten, om det senare skulle visa sig att tillståndshavaren börjar slarva i kontrollfrågan. För övrigt skulle det ju kunna räcka med att tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut innehöll en erinran om

denna sanktionsmöjlighet.

Huvudsaken i naturvårdsverkets framställning i kontrollfrågan synes

vara att tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut inte är straffsanktionerat. För att undanröja ”varje tvekan om tillämpbar sanktion”, när kontrollpro-

gram åsidosätts, och för att samtidigt markera kontrollprogrammets vikt föreslår därför verket straffbeläggning av ”underlåtenhet att följa kontrollprogram” genom ett tillägg till 45§ första stycket 4. Enligt verket är en sådan straffbeläggning också lämplig vid en jämförelse med de brottstyper

som fjärde punkten nämnda stycke för närvarande innehåller. Koncessionsnämnden anser för sin del att det ej råder någon tvekan om

vilken sanktion tillsynsmyndigheten kan tillgripa för den händelse tillståndshavaren underlåter att följa kontrollprogram och detta oavsett om

tillståndsbeslutet innehåller en villkorsbestämmelse om ingivande och fast- Prop.

ställelse av sådant program eller inte. Vid sådan underlåtenhet har tillsyns- 1986/87: 135 myndigheten möjlighet att utnyttja tvångsmedlet vite med stöd av 438 fjärde stycket.

Härefter uppkommer frågan om sagda underlåtenhet — trots möjligheten

att utsätta vite — bör straffbeläggas. Naturvärdsverket har som jämförelse

pekat på de brottstyper som anges i 458 första stycket 4. Kuncessionsnämnden konstaterar att man med en sådan straffbeläggning skulle bryta med det sanktionssystem som för närvarande utmärker ML. I de fall där

vite kan utsättas saknas straffsanktion och vice versa. Underlåter således

en företagare enligt 43 § första stycket att lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen kan han ej utsättas för något vitesföreläggande men riskerar däremot att fällas till ansvar enligt 458 första stycket 4. Om en företagare däremot cj utför förelagda undersökningar enligt 43 § andra stycket kan föreläggandet förstärkas med utsättande av ett vite men riskerar han ej någon ansvarstalan enligt 45§ ML. Samma mönster gäller också för 40 § ML. I specialmotiveringen till 45 § i prop. till ML (s. 294) uttalade departementschefen, som berörts ovan, att den som bryter mot förbud eller föreskrift som meddelas enligt 40 § är inte underkastad straffansvar och att skälet för detta undantag är länsstyrelsens

möjlighet att utsätta vite i samband med sådan föreskrift. Såsom påpekas i Betänkande av viteskommittén (SOU 1982: 21) har svensk rätt länge intagit

den ständpunkten att vite inte kan föreläggas där straff redan finns stadgat, detta för att undvika vad som skulle uppfattas som en orättvis dubbelbestraffning om både vite och straff utdömdes för samma förseelse. Principen, som finns fastslagen i 9kap. 8§ rättegångsbalken, har emellertid,

enligt kommittén, med tiden ”luckrats upp”. Enligt koncessionsnämndens

mening bör man skilja på de syften som ligger bakom de olika sanktionsbe-

stämmelserna. Det väsentliga från miljöskyddssynpunkt är ju i förevar-

ande fall att tillståndshavaren tvingas att utföra de undersökningar m. m. som är nödvändiga från kontrollsynpunkt.

Mot bakgrund av det ovan anförda finner koncessionsnämnden att tillsynsmyndighet redan har tillräckliga möjligheter att utöva erforderlig kon-

troll av såväl tillståndsprövade som ej tillståndsprövade företag och att

behovet av ytterligare författningsbestämmelser därför kan ifrågasättas. Någon tillräcklig anledning att nu bryta den systematik som hittills gällt i ML i fråga om användning av straff och vite finns enligt nämndens mening

inte. Frågan kanske i stället gäller på vilket sätt och i vilken utsträckning

nuvarande bestämmelser tillämpas. I det sammanhanget kommer man också osökt in på tillsynsmyndigheternas resurser att utöva tillsyn, prioriteringen av nämnda resurser samt resursfördelningen mellan länsstyrelsernas förprövnings- och tillsynsverksamhet, frågor som nämnden något berör i följande avsnitt.

För den händelse närmare föreskrifter skulle övervägas för tillämpning-

en av 43 § ML bör sådana föreskrifter lämpligen tas in i miljöskyddsförord-

ningen.

2.2 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyr- 113

8 Riksdagen 1986/87. I samt Nr 135

ker i allt väsentligt de förslag till förändringar i miljöskyddslagen och Prop. miljöskyddsförordningen som naturvårdsverket framlagt. Av särskilt vär- 1986/87: 135 de är den starkare ställning som kontrollprogrammen avses få om förslaget

genomförs.

Beträffande utformningen av 43 § tredje stycket vill länsstyrelsen framföra följande. Länsstyrelsen är mycket positiv till kommunalt övertagande av miljöskyddstillsynen. Av länets 25 kommuner har hittills 5 övertagit

tillsynen helt eller delvis. Minst lika många har aktiva planer på överta-

gande. Länsstyrelsen har i samråd med kommunerna inte delegerat befogenheten att besluta om helt nya kontrollprogram utan endast ändringar i gällande program. Motiven härför är att en hel del utvecklingsarbete kvarstår vad gäller programmens utformning och att det är nödvändigt att kontrollprogrammen blir likartade i länets kommuner. Den av naturvårdsverket föreslagna formuleringen i 43§ tredje stycket "Sådant program fastställs av tillsynsmyndighet” bör ändras med innebörden ” — — — av

tillståndsmyndigheten eller av kommun om beslutet om delegering av miljötillsyn innefattar kontrollprogram”.

2.3 Länsstyrelsen i Uppsala län: Beträffande den förstnämnda ändringen konstaterar länsstyrelsen att det redan nu 1 och för sig finns tillräckliga möjligheter enligt gällande bestämmelser att utöva kontroll av såväl tillståndspliktiga som icke tillståndspliktiga företag. Länsstyrelsen ser dock

ingen nackdel i att lagtexten skärps och förtydligas i dessa avseenden på sätt som naturvårdsverket föreslagit.

2.4 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen tillstyrker i princip naturvårdsverkets förslag till kompletteringar och ändringar i miljöskyddslagen. Det är ändamålsenligt och angeläget med författningsmässigt klarläggande av kontrollprogrammens rättsliga status liksom att författnings-

bestämmelser införs om tillståndsmyndighets delegering av vissa beslutsfunktioner i tillståndsbeslut till tillsynsmyndighet.

Huruvida både vite och straff skall komma i fråga när föreskrift i kon-

trollprogram åsidosätts är en övergripande juridisk fråga. Länsstyrelsen

har här inte någom principiell åsikt.

2.5 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen lägger som tillsynsmyndighet stor vikt vid kontrollprogrammen och den kontroll, uppföljning, redovisning m. m. som programmen föreskriver. Kontrollen är en förut-

sättning för att tillsynen skall kunna utövas. De föreslagna föreskrifterna i 43§ miljöskyddslagen kan ses som ett klarare uttryck för företagarens skyldighet att delta i kontrollverksamhe-

ten. Införande av sådana föreskrifter kan därför vara ett led i förbättringen av tillsynsarbetet. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget i denna del. Beträf-

fande den föreslagna bestämmelsen i 45 § miljöskyddslagen är länsstyrel-

sen med hänsyn till de principiella synpunkter som koncessionsnämnden redovisat mer tveksam till införande av bestämmelsen.

2.6 Länsstyrelsen i Jönköpings län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget. 114

2.7 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets Prop.

uppfattning att begreppet ”kontrollprogram” bör införas i 438 miljö- 1986/87: 135 skyddslagen samt att underlåtenhet att följa ett fastställt kontrollprogram

straffbeläggs. Vad beträffar förslaget till ny lagtext instämmer vi i allt

väsentligt. Ett kontrollprogram innehåller vanligtvis även krav på upplys-

ningar om produktion, råvaruförbrukning, avfallshantering, etc. Dessa

uppgifter följer närmast av 43 § första stycket. Därför bör första meningen i

det föreslagna tredje stycket lyda: ”Omfattningen av åligganden enligt

första och andra stycket kan bestämmas genom kontrollprogram”.

2.8 Länsstyrelsen i Kalmar län: Länsstyrelsen tillstyrker i princip de förslag till ändringar i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen som statens naturvårdsverk föreslår — — —

2.9 Länsstyrelsen i Blekinge län: Länsstyrelsen har hittills inte utsatts för

de problem som naturvårdsverket här anför beträffande kontrollprogram-

mens juridiska status. För att undanröja tveksamheter vid tolkning av

beslut till grund för kontrollen finns det emellertid anledning, såsom natur-

vårdsverket föreslår, att se över och klarare formulera de tagrum som skall reglera kontrollbehovet för tillsynen. Länsstyrelsen tillstyrker därför naturvårdsverkets förslag på denna punkt.

2.10 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen tillstyrker föreslagna

författningsändringar i $$ — — — 43 resp. 45 miljöskyddslagen, som syftar

till att frågor om kontrollprogram — — — skall regleras via författningar i stället för som nu genom praxis. Det synes värdefullt att nuvarande oklar-

heter bl. a. beträffande sanktionsmöjligheterna därigenom försvinner.

2.11 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Beträffande kontroll av och kontroll-

program för miljöfarlig verksamhet tillstyrker länsstyrelsen det förslag som

statens naturvårdsverk lämnat. Härigenom undanröjes nämligen den oklarhet som kan råda beträffande den status och de sanktionsmöjligheter

som gäller beträffande föreskrifter i Kontrollprogram.

2.12 Länsstyrelsen i Hallands län: De oklarheter vad gäller kontrollfrå-

gorna som naturvårdsverket skisserat torde delvis hänga samman med det

faktum att kontrollfrågor kan avgöras dels rättskraftigt i tillståndsbeslut,

dels inom ramen för löpande tillsyn. Detta förhållande rubbas inte om 43 §

ändras på föreslaget sätt. Länsstyrelsen menar också att 43 8 i dess nuvarande lydelse i och för sig ger tillsynsmyndigheten tillräckliga befogenheter i fråga om kontroll. Mot bakgrund av den betydelse som kontrollprogram-

men har i det löpande tillsynsarbetet anser länsstyrelsen dock att befogen-

heten att fastställa kontrollprogram lämpligen bör komma till klart uttryck i miljöskyddslagen. Däremot menar länsstyrelsen att detaljföreskrifter om kontrollprogrammens innehåll lämpligen bör införas i miljöskyddsförordningen.

Vikten av att kontrollprogram följs bör också, såsom naturvårdsverket föreslagit, inskärpas genom att underlåtenhet att följa ett fastställt program 115

straffsanktioneras. Med de föreslagna reglerna synes man få ett sanktions- Prop. system som överensstämmer med det som för närvarande gäller vid över- 1986/87: 135

trädelse av villkor, dvs. straff för överträdelsen som sådan och möjlighet

att förena ett krav på senare fullgörande med vite.

2.13 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen påpekade redan 1979 i ett remissyttrande över miljöskyddsutredningens delbetänkande Bättre Miljöskydd I (SOU 1978: 80) att lag och praxis stämmer däligt överens på detta område (se referat av länsstyrelsens yttrande i prop 1980/81:92 s 210). Det är därför med tillfredsställelse som länsstyrelsen konstaterar att naturvårdsverket nu föreslär författningsändringar för att

avhjälpa bristerna. Länsstyrelsen anser att naturvårdsverkets förslag till ändringar i stort

sett är ändamålsenliga och lämpliga. Förslaget tillstyrkes således i huvuddrag. Dock vill länsstyrelsen invända mot följande uttalande (sid 5 femte stycket).

””Som tidigare berörts brukar tillståndsmyndigheterna genom ett särskilt villkor härom i tillståndsbesluten ålägga vederbörande företagare att upprätta förslag till kontrollprogram och inge detta till länsstyrelsen (eller

miljö- och hälsoskyddsnämnden) för fastställelse. Någon särskild lagbe-

stämmelse till stöd för denna praxis behövs inte”.

Till skillnad från naturvårdsverket anser länsstyrelsen att denna praxis, som utbildats av koncessionsnämnden, kräver lagreglering. Själva utarbetandet av förslaget till kontrollprogram samt dess ingivande till tillsynsmyndigheten för fastställande eller godkännande kan nämligen knappast hänföras till någon sådan skyddsåtgärd eller begränsning av verksamheten som företagaren enligt 5§ miljöskyddslagen är skyldig vidta eller tåla. Inte

heller kan just dessa åtgärder betecknas som ”försiktighetsmått i övrigt”

för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Det kan därför ifrågasättas om vad koncessionsnämnden sålunda föreskriver verkligen är ett (straffsanktionerat) villkor i miljöskyddslagens bemärkelse.

Klart är att villkoret i sin förlängning syftar till att ålägga företagaren en undersöknings- och rapporteringsskyldighet. Men vad som grundar denna

skyldighet kan knappast vara koncessionsnämndsvillkoret utan det beslut

om ”godkännande”' eller ”fastställelse” av förslaget till kontrollprogram som länsstyrelsen sedermera fattar. Skulle företagaren underlåta att fullgöra en undersöknings- eller rapporteringsskyldighet som fastlagts i kontrollprogrammet, kan han inte straffas för överträdelse av koncessionsnämndsvillkoret. Däremot kan länsstyrelsen med stöd av sina tillsynsbefogenheter

förmå företagaren fullgöra skyldigheterna. Vare sig koncessionsnämnden föreskrivit att kontrollprogram skall upprättas eller ej får ju länsstyrelsen

enligt 43 § andra stycket miljöskyddslagen förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Ett sådant föreläggande kan

förenas med vite. Innehavaren är också skyldig att på begäran lämna

tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om anläggningen. Underlåter han det eller lämnar oriktiga uppgifter kan han drabbas av straff (45 §4.).

När länsstyrelsen, enligt den praxis som beskrivits ovan ”fastställt” 116

eller ”godkänt” ett förslag till kontrollprogram, måste den reella innebör- Prop. den av beslutet anses vara, att länsstyrelsen med stöd av 43 § andra stycket 1986/87: 135 miljöskyddslagen — vare sig lagrummet åberopats eller ej — förelagt företagaren att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som han förklarat sig beredd utföra enligt förslaget till kontrollprogram. Det förhållandet att koncessionsnämnden i sitt villkor indirekt föreskrivit eller förutsatt att förslaget till kontrollprogram skall fastställas eller godkännas av länsstyrelsen kan ju i sig inte ha grundat någon befogenhet för länsstyrelsen att företa någon slags fastställelseprövning. Koncessionsnämnden har ingen delegerings- eller direktivrätt gentemot länsstyrelsen.

Att den ordning för upprättande och fastställande av kontrollprogram som utbildat sig i praxis är ändamålsenlig vill länsstyrelsen ej ifrågasätta. Det är. ytterst lämpligt att redan den tillståndsprövande myndigheten i samband med villkorsskrivningen överväger hur en effektiv kontroll- och tillsynsverksamhet skall utformas. Men den tillständsprövande myndigheten får självfallet inte utan lagstöd — på sätt som hittills skett — tillägga sig befogenheter inom tillsynsmyndigheternas kompetensområde.

2.14 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: Såsom framhålles i naturvårdsverkets förslag fastställes kontrollprogram normalt med stöd av villkor meddelade i tillståndsbeslut. Koncessionsnämnden brukar lämna föreskrift om att kontrollprogram skall inges till länsstyrelsen för godkännande inom tid som fastställes av länsstyrelsen. I allmänhet brukar koncessionsnämnden inte ge möjlighet att underställa tvist om kontrollprogrammets utformning nämndens prövning utan hänvisar endast till bestämmelserna i 43, 48 och 498 miljöskyddslagen rörande skyldigheterna att utföra undersökningar m. m. Detta innebär att möjligheterna att anföra besvär över ett på detta sätt fastställt kontrollprogram är oklara.

av naturvårdsverket bortfaller, såvitt länsstyrelsen kan bedöma, skälen för att i samband med tillståndsprövningen reglera kontroll- och tillsynsfrågorna. Naturvårdsverket föreslår nu att i 43 § införs skyldighet för den som utövar miljöfarlig verksamhet att installera kontrollutrustning, utföra erforderliga undersökningar m. m. Vidare föreslås att omfattningen av dessa åtgärder kan bestämmas genom kontrollprogram som fastställts av tillsynsmyndighet. Länsstyrelsen förutsätter att beslut över fastställelse av kontrollprogram kan överklagas liksom övriga miljöskyddsbeslut enligt reglerna i 488. Länsstyrelsen förutsätter också att innehållet i 485 i tillämpliga delar anpassas till föreslagna ändringar i 43 §. Denna fråga har inte behandlats i naturvårdsverkets inlaga.

Naturvårdsverket föreslår vidare att underlåtenhet att följa kontrotlprogram straffbeläggs genom ett tillägg i 45 § första stycket 4. Länsstyrelsen tillstyrker för sin del denna ändring.

2.15 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Det är synnerligen viktigt att stöd för tillsynsmyndigheternas uppföljningsarbete införs i lagstiftningen. Därför är nu föreslagna förändringar mycket värdefulla och länsstyrelsen tillstyrker helt förslaget i denna del. 17

2.16 Länsstyrelsen i Värmlands län: I vårt län kan diskussionerna i sam- Prop. band med fastställandet av kontrollprogram i enstaka fall bli både kompli- 1986/87: 135

cerade och långdragna. Däremot har några besvärliga problem med efterlevnaden av fastställda kontrollprogram inte uppstått, åtminstone inte under senare är.

Länsstyrelsen häller med naturvårdsverket om att kontrollprogrammet är en viktig del i tillsynsarbetet. Att markera detta genom särskilda tillägg i miljöskyddslagens 43 § kan därför vara ändamålsenligt. Att straffsanktionera äsidosättandet av bestämmelserna i ett sådant program och därigenom likställa dessa bestämmelser med villkor i tillståndsbestut är däremot

mer tveksamt. Kontrollprogram är till sin natur mer flexibelt än ett villkor

och är föremål för justeringar då och då i flera avseenden (t. ex. beträffande val av mätparameter, provtagningsplats, rapporteringens omfattning osv). Nuvarande påföljdsordning bör därför bibehållas.

2.17 Länsstyrelsen i Örebro län: Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att ändringar i miljöskyddslagen bör ske för att ge kontrollpro-

grammen ökad betydelse i miljöskyddsarbetet och undanröja den tvekan som kan råda om den påföljd som kan komma i fråga i de situationer där

kontrollprogram inte följs. Om den föreslagna ändringen i 43 § genomförs torde denna i fortsättningen alltid komma att åberopas vid fastställelse av kontrollprogram, detta för att straffsanktionen enligt 45 § skall gälla. Kontrollprogram har tidigare vanligen fastställts enligt tillständs- eller dispensvillkor. I viss utsträckning har det skett enligt 43 § andra stycket. Det bör i övergångsbestämmelser anges i vilken utsträckning kontrollprogram, som fastställts före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna, skall omfattas av

straffsanktionen i 45 §.

2.18¶Länsstyrelsen i Västmanlands län: Länsstyrelsen har ingen erinran mot de föreslagna ändringarna.

2.19 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Länsstyrelsen har tyckt sig förmärka att man i många fall inte tar lika seriöst på kontrollprogram som när det gäller villkoren i tillståndsbeslut. De sistnämnda uppfattas som regel som mera juridiskt bindande. Underlåtenhet att till fullo eller inom fast-

ställd tid inkomma med rapportering eller i övrigt följa föreskrivna bestämmelser i enlighet med kontrollprogrammet är ej ovanligt förekommande.

Även om här påtalade företeelser ofta inte är av allvarligare art är dock

verkets förslag till lagändring på denna punkt motiverat. Länsstyrelsen tillstyrker därför verkets förslag ull Komplettering av 43 8 miljöskyddslagen. Därmed blir underlåtenhet att följa kontrollprogram straffbelagt.

2.20 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen tillstyrker de föreslagna ändringarna — — —-

2.21 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Naturvårdsverket lämnar sitt

ändringsförslag utifrån rådande osäkerhet om den påföljd. som enligt gäl-

lande miljöskyddslag uppkommer i de situationer, då kontrollprogram. 118

som är fastställda enligt villkor i tillständsbeslut, ej efterlevs. Länsstyrel- Prop.

sen tillstyrker den ändring som i anslutning härtill har föreslagits av 43 och 1986/87: 135

45§§ ML. Härmed synes varje tvekan om tillämpbar straffsanktion bli undanröjd. Samtidigt blir sanktionen densamma oberoende av om åsidosatt kontrollprogram är fastställt utifrån villkor i tillståndsbestut eller 43 §

ML.

2.22 Länsstyrelsen i Jämtlands län: Länsstyrelsen tillstyrker de i framställningen föreslagna ändringarna i miljöskyddslagstiftningen.

2.23 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Att rättsverkan av fastställda kontrollprogram klarläggs är givetvis positivt. Även om länsstyrelsen genom föreläggande har möjlighet att åstadkomma rättelse, måste det anses vara en uppenbar fördel — inte minst i preventivt syfte — att tvekan om tillämpbar sanktion vid åsidosättande av kontrollprogram undanröjs. Förslaget tillstyrkes.

2.24 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Länsstyrelsen har ingen erinran 'mot det anförda eller förslaget till ändring av 43 § miljöskyddslagen.

2.25 Svenska kommunförbundet: De av naturvårdsverket föreslagna änd-

ringarna i miljöskyddslagen, i vad avser kontroll av och kontrollprogram

för miljöfarlig verksamhet — — — är i huvudsak endast en fastläggning av sedan länge tillämpad praxis samt en anpassning av sanktionerna i samband med detta. Mot detta har styrelsen ingen erinran.

2.26¶Svenska naturskyddsföreningen: Föreningen avstyrker förslaget vad

gäller kontrollprogram m.m. — — —

Tillsynen enligt miljöskyddslagen fungerar inte bra. Skälen är många och ofta samverkande. Statsmakterna har stor skuld genom att resurserna är alltför små. Tillsynsmyndigheternas kompetens och vilja att utöva effektiv tillsyn varierar och är stundtals låga. (1) Vidare tolkas en del av de regler

som finns i miljöskyddslagen olika, vilket naturvårdsverket påpekat.

] koncessionsnämndens remissyttrande i föreliggande ärende, som föreningen haft tillgång till, finns en förtjänstfull genomgång av rättskällorna avseende kontrollens rättsliga status samt möjliga sanktioner. Vi har inte funnit anledning komma till annan slutsats utan ansluter oss här till vad koncessionsnämnden skriver.

1) I åtminstone vissa delar av landet har det varit vanligt att kontrollpro-

gram dröjt i flera år. Åtminstone delvis återspeglar detta förhållande att berörd länsstyrelse inte utövat rimlig tillsyn.

2.27 Sveriges industriförbund: När det gäller det nu remitterade förslaget om att kontrollen av miljöfarlig verksamhet lagfästs anser Förbundet det vara viktigt att förutsättningarna för kontroll beaktas i samband med prövning enligt ML. Fastställelse av kontrollprogram har karaktär av tillståndsgivning. Det naturliga är att länsstyrelsen som tillståndsmyndighet fastställer kontrollprogrammen för all miljöfarlig verksamhet. Det 119

har betydelse inte minst för enhetlighetens skull. KN får alltså delegera Prop. beslut om fastställelse av kontrollprogram till länsstyrelsen, vilket nu 1986/87: 135

också sker enligt utbildad praxis.

Enligt en väl etablerad och inte ifrågasatt praxis fattar tillståndsmyn-

digheterna redan nu beslut om att ett kontrollprogram skall tas fram av den

som får tillstånd att utöva den miljöfarliga verksamheten. Det sker i form av ett villkor i beslutet. Enligt Industriförbundet har naturvårdsverket inte anfört några bärande skäl att särskilt lagfästa frågor om kontroll och

kontrollprogram. Den av naturvårdsverket föreslagna ändringen medför

också att en ny straffsanktion införs i lagen. Förbundet vill dessutom understryka att den föreslagna straffpåföljden innebär risk för dubbelbestraffning, vilket inte är förenligt med rättspraxis.

7.3¶Yttranden över naturvårdsverkets skrivelse den 24 april

1986 med förslag till ändring av reglerna om miljöskyddsavgift

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslagen avgetts av justitiekanslern, riksåklagaren, rikspolisstyrelsen, socialstyrelsen. fiskeristyrelsen, koncessionsnämnden för miljöskydd, statskontoret, riksrevisionsverket, länsstyrelsernas organisationsnämnd, Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholm, brottsförebyggande rådet, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Kronobergs, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Sveriges industriförbund, Tjänstemännens centralorganisation. Landsorganisationen i Sverige och Svenska naturskyddsföreningen.

Riksåklagaren har bifogat yttranden av överåklagarna i Göteborgs åkla-

gardistrikt samt vid regionåklagarmyndigheterna i Stockholm, Malmö och Gävle. Rikspolisstyrelsen har bifogat yttrande från polismyndigheten i

Landskrona. Fiskeristyrelsen har bifogat remissyttrande från utredningskontoren i Härnösand, Jönköping och Kalmar. Länsstyrelsen i Östergötlands län har bifogat yttrande av miljö- och hälsoskyddsnämnden i Norrköping. Centralorganisationen SACO/SR har utan eget yttrande vidarebefor-

drat yttrande av Sveriges naturvetareförbund.

Därutöver har yttrande kommit in från Sveriges kemiska industrikontor.

Flera remissinstanser framhåller att gällande påföljdssystem endast varit i kraft sedan år 1981 och att erfarenheterna därför får anses vara begränsade. Bl.a. riksåklagaren, koncessionsnämnden, Svea hovrätt och ett par

länsstyrelser är också negativa till naturvårdsverkets förslag och anser inte att det kan läggas till grund för en mera genomgripande ändring av miljöskyddslagen. En sådan ändring skulle enligt dem fordra ytterligare överväganden. Särskilt avstyrks förslaget till avkriminalisering av vissa remissinstanser. Några anser dock att förutsättningarna för att utdöma avgift, främst rekvisitet betydande störning för omgivningen, borde kunna revideras. Flera remissinstanser 1 frågasätter också om inte skälet till att så få

överutsläpp leder till sanktion är otillräckliga tillsynsresurser och inte Prop.

brister i påföljdssystemet. — Flera remissinstanser, däribland flertalet av 1986/87: 135 de länsstyrelser som har yttrat sig är dock positiva tll eller tillstyrker naturvårdsverkets förslag samt framhåller vikten av ett enklare sanktionssystem. Några av dem som är positiva till förslaget anser dock atv frågan

om vilket merarbete som skulle uppkomma genom ändringarna och resurs-

sidan i övrigt blivit för litet belyst. Några anser också att det vore önskvärt

om pågående arbete i syfte att effektivisera miljöskyddsarbetet kunde samordnas till ett enhetligt översynsarbete. Justitiekanslern: De frågor som naturvårdsverket tar upp i sin framställning till regeringen diskuterades ganska ingående i det förslag till ändring i

miljöskyddslagen som lades fram 1981 (prop. 1980/81:92) Det ankommer

dock inte på mig att bedöma om det redan är dags att utvärdera den

lagstiftning som då beslutades och frångå de ställningstaganden som då gjordes. Jag kan bara konstatera att det förslag som naturvårdsverket nu presenterar i flera avseenden bryter mot de uttalanden som då gjordes.

Från de utgångspunkter som justitiekanslern främst har att beakta finns det dock inte några egentliga invändningar att göra i sak mot förslaget. Jag vill dock framhålla att det torde uppkomma åtskilliga svårigheter vid bestämmandet av miljöskyddsavgiften enligt förslaget. Rent principiellt

anser jag det vara viktigt att man på förhand klart och enkelt kan fastställa hur stor en sanktionsavgift som skall utgå automatiskt skall bli. Frågan om

hur avgiften skall bestämmas torde behöva penetreras ytterligare innan

något förslag i denna del kan läggas fram.

I övrigt föranleder naturvårdsverkets framställning ingen kommentar från justitiekanslerns sida.

Riksåklagaren: Naturvårdsverket pekar inledningsvis på en kortare forskningsrapport i vilken beivrande av överträdelser mot miljöskyddsbe-

stämmelserna under åren 1980-1984 behandlas. Eftersom de överträ-

delser som begåtts före den 1 juli 1981 enligt övergångsbestämmelser skall behandlas enligt den äldre lagstiftningen, omfattar rapportens redovisning av vad som hänt efter sanktionssystemets omläggning inte mer än en period om 33 år. Inte heller har redovisningen av vad som hänt under 1984

kunnat bli fullständig eftersom enligt rapporten ca 6076 av de under året gjorda anmälningarna vid rapportens upprättande ännu inte varit föremål för åtalsprövning. Rapporten kan härigenom sägas i stort spegla vad som hänt under en treårsperiod. Det i rapporten behandlade materialet visar dock att tillsynsmyndigheterna i stort sett fördubblat sina anmälningar

efter den 1 juli 1981 till omkring 30 per år och att antalet åtal och fällande domar ökat kraftigt under åren 1983 och 1984. En stor del av tillsynsmyndigheternas anmälningar avsåg dock brott mot förprövningsplikten. Häremot står att naturvårdsverket enligt rapporten uppgivit att det förekom-

mer omfattande otillåtna utsläpp i luft och vatten, något som således inte

avspeglar sig i tillsynsmyndigheternas anmälningar. Det torde också vara

svårt att konstatera hur det verkligen förhåller sig härmed särskilt med hänsyn till de felmarginaler som mätmetoderna kan vara behäftade med.

I rapporten sägs inte heller annat än att ingripandefrekvensen är låg bara

om den jämförs med de villkorsöverträdelser som påstås föreligga. I rap-

porten dras slutsatsen att det förmodligen inte är möjligt att uppskatta Prop. miljöbrottslighetens verkliga omfattning och att det dessutom visat sig inte 1986/87: 135

vara så lätt att få någon klar bild ens av den anmälda brottslighetens

omfattning och karaktär.

Det finns mot den angivna bakgrunden därför anledning att befara att lättnader i förutsättningarna för att påföra miljöskyddsavgifter genom borttagande eller lindring av de nu gällande störnings- och fördelsrekvisiten inte skulle få den av naturvårdsverket avsedda effekten eftersom detta inte skulle förbättra möjligheten att komma tillrätta med den till synes grundläggande svagheten i systemet, nämligen möjligheten att med nu befintliga kontrollsystem överhuvudtaget kunna konstatera att det verkligen före-

kommit någon överträdelse av villkoren. Till samma slutsats leder även

riksrevisionsverkets sammanfattande bedömning i revislonsrapporten (1984: 933) Miljöskyddslagens tillämpning — granskning utifrån regional nivå, att tillsynen var eftersatt såväl kvantitativt som kvalitativt.

Det är också väl känt att även villkorens utformning inte sällan gjort det

svårt att avgöra om någon överträdelse skett och i förekommande fall

omfattningen av denna. Möjligen kan denna brist till viss det komma att

avhjälpas om de allmänna råd och villkor i tillståndsbeslut som naturvårds-

verket f. n. förbereder och som nu är föremål för remissbehandling medför att villkoren blir tydligare. I detta arbete är även utformandet av kontrollprogram en viktig del.

Hittillsvarande erfarenheter av lagstiftningens tillämpning ger således

närmast vid handen att det är brister i tillsyn, mätmetoder och villkorsutformning. som i första hand bör motverkas. Det behöver sannolikt också utredas hur tillsynsmyndigheterna skall agera i förhållande till de kontrollerade och om myndigheternas resurser är tillräckliga. Det kan även ifrågasättas om kontrollsystemet även i fortsättningen bör bygga på egenkontroll

i nuvarande omfattning. Den nämnda forskningsrapporten tar avstånd från generaliserande på-

ståenden om att det skulle vara brister i bl. a. åklagarnas handläggning av dessa ärenden som skulle vara orsak till att inte fler överträdelser leder till

åtal och fällande domar. Den diskussion som här förekommit har emellertid gjort att riksåklagaren funnit det angeläget att under en avgränsad tidsperiod särskilt följa rättstillämpningen på området. Alla domar och

åklagarbeslut som meddelats under 1986 kommer att samlas in och genom-

gås. En utvärdering kommer därefter att ske. — — — Det kan i detta sammanhang också nämnas att särskild utbildning har anordnats för åklagarna för att de skall få ökade kunskaper om den nya lagstiftningen. I samarbete med naturvårdsverket anordnade således riksåklagaren senast i maj 1984 en särskild miljöbrottskurs med deltagande av

cheferna för de regionala åklagarmyndigheterna.

Mot ett genomförande av en mera genomgripande förändring nu talar även att frågan om i vilken utsträckning administrativa avgifter fortsättningsvis bör kunna användas på det näringsrättsliga området har samband med bl. a. tillkomsten av den nyligen införda sanktionsformen företagsbot.

Samspelet mellan dessa sanktionsformer kan kort anges på följande sätt. I

prop. 1981/82: 142 med förslag till ändring av brottsbalkens förverkande-

bestämmelser behandlades bl. a. de riktlinjer för införandet av administra- Prop.

tiva sanktionsavgifter som naturvårdsverket redovisar. Departementsche- 1986/87: 135

fen uttalade härvid bl.a. den uppfattningen att sådana avgifter kunde utformas så att de i allt väsentligt tillgodosåg de syften som man velat

uppnå med en tidigare diskuterad företagsbotsmodell utan att drabbas av de invändningar som var förenade med denna. Justitieutskottet, DS JuU

1981/82: 53, godtog de angivna riktlinjerna men menade att arbetet med att

finna ett system med företagsböter borde fortsättas. Regeringen uppdrog

senare åt kommissionen mot ekonomisk brottslighet att fortsätta arbetet

med företagsboten. Kommissionen lämnade härefter i en promemoria, Ds Ju 1984:5, ett förslag till införande av företagsbot. Kommissionen påpe-

kade att ett genomförande av dess förslag skulle kunna minska behovet av

att införa sanktionsavgifter på nya rättsområden och att i stället kanske

vissa av de gällande avgiftssystemen skulle kunna avvecklas. Förslaget

behandlades i prop. 1985/86:23, varvid departementschefen anslöt sig till

vad kommissionen erinrat om att sanktionsavgifter bara kan användas

inom speciella och klan avgränsade rättsområden samt att det helst bör finnas naturliga underlag för att beräkna avgiftsbeloppen. varför de inte

minst av det skälet inte erbjöd ett fullvärdigt alternativ till en straffrättslig sanktion. Han menade också att en generell lösning i form av företagsbot

var att föredra framför separata lösningar i form av sanktionsavgifter på många olika områden och att en generell lösning stod bäst i överensstäm-

melse med vad riksdagen uttalat. Han menade dock att sanktionsavgifter även i fortsättningen kunde komma att spela en betydelsefull roll när det gällde att genom punktinsatser komma till rätta med vissa slag av överträ-

delser på områden där de kunde ”skräddarsys” och att de kunde vara ett verksamt medel för att komma till rätta med överträdelser som inte var så

allvarliga att företagsbot borde begagnas men som förekom i sådan omfattning att särskilda åtgärder borde vidtas. Han ansåg det också vara en fördel att sanktionsavgifter enligt modellen för strikt ansvar ibland kan

åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas. Möjligheten att

använda sådana avgifter i lagstiftningsarbetet borde mot denna bakgrund

även fortsättningsvis stå öppen och de av riksdagen antagna riktlinjerna på

området borde därvid alltjämt vara vägledande (prop. 1981/82: 142, JuU 53, rskr. 328).

Med anledning av det sagda och då riksdagen numera beslutat införa ett system med företagsbot, vilket trädde i kraft den 1 juli detta år, synes således utrymmet för att införa eler utöka ett system med administrativa

sanktionsavgifter generellt sett ha minskat. När det gäller samspelet mel-

lan administrativa sanktionssystem och en traditionell kriminalisering har departementschefen (prop. 1981/82: 142) gett uttryck för den meningen att det vid mindre allvarliga överträdelser kan vara så att den vinsteliminering

som uppnås genom en avgift framstår som en fullt tillräcklig åtgärd och att

införandet av en sanktionsavgift då kan innebära att gärningen inte längre bör vara straffbar. I samband med de straffskärpningar av överträdelser av

miljöskyddsbestämmelserna som infördes 1981 har emellertid framhållits

att brott mot miljöskyddsreglerna skall bedömas som allvarlig brottslighet och att det personliga ansvaret var viktigt för att understryka detta. En 123

kriminalisering ansågs också ägnad att hindra ett synsätt som innebar att Prop.

sanktionen enbart kom att ses som en kostnad i rörelsen. Denna syn på 1986/87: 135

straffvärdet av de berörda överträdelserna har nyligen fått stöd i ett betänkande av fängelsestraffkommittén (SOU 1986: 14) i vilket anförts skäl för en straffskärpning när det gäller miljöbrotten.

Jag delar för egen del synsättet att oaktsamma och uppsåtliga överträdelser av miljöskyddsbestämmelser som inte är helt bagatellartade bör vara kriminaliserade. Detta innebär också att de särskilda bestämmelser

om förverkande och företagsbot, vilka tar sikte på överträdelser som sker i

näringsverksamhet, kan komma att bli tillämpliga. En sådan ordning hindrar inte att det jämte kriminaliseringen även bör finnas ett utrymme för att ta ut en administrativ sanktionsavgift i vart fall beträffande överträdelser som inte omfattas av de nya bestämmelserna om företagsbot. Avgiften bör

liksom nu bygga på ett strikt ansvar.

I likhet med naturvårdsverket anser jag att det kan finnas skäl att lindra eller kanske helt avskaffa det nu stadgade störningsrekvisitet. Det bör på sätt naturvårdsverket framhållit kunna godtas att överutsläppets skadlighet prövats redan vid tillståndsgivningen. Beträffande vinstrekvisitet —

den ekonomiska fördelen — är saken något mer komplicerad. Naturvårds-

verket har i sitt förslag inte lyckats frigöra sig från detta rekvisit utan behåller det som en beräkningsgrund vid fastställandet av avgiftens storlek samtidigt som man låter förstå att det vid bedömningen av denna grunds förekomst kommer att bli vanligt med skönsmässiga bedömningar i enlighet med vad som stadgas 1 54 § miljöskyddslagen. Denna del av förslaget anser jag vara den ur rättssäkerhetssynpunkt mest tveksamma. Sanktions-

avgiften på miljöskyddslagens område skiljer sig nämligen på ett markant sätt från hur de administrativa avgifterna utformats på andra områden och det kan ifrågasättas om dess utformning inte också strider mot de riktlinjer

för sådana avgifter som statsmakterna numera gett uttryck för. Beräkningarna kan nämligen här inte göras på ett enkelt och schematiskt sätt. Den

ekonomiska fördelen är inte sällan svår att beräkna och mäste då bestäm-

mas enligt skönsmässiga grunder. Olägenheten av den osäkerhet i sanktionssystemet som sålunda kommer att föreligga ökar också om det som föreslagits blir så att avgiften till skillnad mot tidigare skall kunna bestämmas ända upp till fyra gånger den beräknade ekonomiska fördelen. Det borde därför kanske utredas om det inte finns någon annan och enklare beräkningsgrund för avgiften. Möjligen skulle införandet av den nya företagsboten kunna ge utrymme för en omprövning härvidlag. Ett alternativ vore då att undersöka förutsättningarna för ett system med en avgift bestämd efter ett belopp per viss tidsenhet överträdelsen pågått, vilket övervägdes av såväl miljökostnadsutredningen i betänkandet (SOU 1978: 43) Miljön i samhällsekonomin som miljöskyddsutredningen i betän-

kandet (SOU 1978: 80) Bättre miljöskydd I men som inte ansågs böra ligga till grund för avgiftens utformning under de förhållanden som då rådde. I

detta sammanhang kan även de ökade möjligheterna till skadestånd som följer av den nya miljöskadelag som trätt i kraft den 1juli 1986 vara av intresse med hänsyn till att det vid miljöskyddsavgiftens tillkomst sades att den vinstindragning som blev följden av ett skadestånd skulle kunna beak- 124

tas vid en prövning av om avgiften borde nedsättas eller helt efterges. Vid Prop. införandet av miljöskyddsavgiften uttalade departementschefen att en om- 1986/87: 135

prövning av ett skadestånds inverkan på miljöskyddsavgiften kunde komma att aktualiseras sedan närmare erfarenheter vunnits av avgiftssystemets tillämpning liksom av kommande förslag från miljöskyddsutredningen om Ååterställningsåtgärder och från miljöskadeutredningen rörande framtida ersättningsregler för miljöskador.

En ändring av sanktionssystemet i enlighet med naturvårdsverkets för-

slag måste anses vara av sådan betydelse och innefatta så många komplicerade och principiellt viktiga överväganden att den inte bör ske utan att den

föregåtts av en utredning med bredare sammansättning än vad som varit fallet i detta ärende.

Sammanfattningsvis har jag således följande inställning. Bristerna i nuvarande sanktionssystem är inte tillräckligt utredda och analyserade. En genomgripande förändring av sanktionssystemet kräver därför ytterligare

överväganden. Starka skäl talar för att en kriminalisering skall vara kvar.

Tillsynen och mätmetoderna bör kunna förbättras. Villkoren bör kunna

beskrivas på ett klarare sätt.

Under hänvisning till det anförda anser jag mig inte kunna tillstyrka att naturvårdsverkets framställning läggs till grund för en mera genomgripande ändring av miljöskyddslagen.

Rikspolisstyrelsen: Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget att ersätta fler-

talet straffbestämmelser i miljöskyddslagen med en miljöskyddsavgift. Beträffande vissa enskildheter i förslaget vill styrelsen anföra följande.

1.2 Brister i nuvarande sanktionssystem Rikspolisstyrelsen instämmer i de angivna svårigheterna när det gäller att kunna bevisa att en viss person gjort sig skyldig till brott mot miljöskyddslagstiftningen. Polismyndigheten i Landskrona har i sitt yttrande särskilt framhällit att dessa problem är mycket stora. Som ett exempel på detta har

myndigheten hänvisat till en pågående utredning om miljöbrott beträffande företaget Scandust där de komplicerade bestämmelserna skapat stora problem för både polis och åklagare.

Förslaget medför enligt rikspolisstyrelsen cn välkommen förenkling, av

bestämmelserna och bör på sikt kunna leda till en effektivisering av miljöskyddet. Allt givetvis under den förutsättningen att de inblandade myndig-

heterna får tillräckliga resurser för att kunna bedriva en ändamålsenlig

tillsyn av bestämmelsernas efterlevnad.

1.3¶Synpunkter på ett nytt sanktionssystem Rikspolisstyrelsen har inom detta speciella område inte några principiella

invändningar mot att en straffbestämmelse ersätts med en i administrativ ordning fastställd avgift. De invändningar som i andra sammanhang kan riktas mot en sådan ordning, bl.a. att en straffbestämmelse anses ha en större moralbildande verkan än en avgift, torde i detta fall inte ha någon avgörande betydelse, främst på grund av att bestämmelserna är komplicerade och svåra att tillämpa. Dessutom bibehålls straffbestämmelserna för

den grövre miljöbrottsligheten. 125

En annan konsekvens av förslaget att övergå från straff till avgift är att en avgift till skillnad från ett straff kan riktas mot en juridisk person, i detta fall vanligen ett industriföretag. Som tidigare nämnts är ett av de stora

problemen i dessa ärenden svårigheterna att bevisa att en viss angiven

person gjort sig skyldig till brott. Oftast är det också ett företag som tillgodogjort sig vinsterna av överträdelsen. Några avgörande invändningar kan därför enligt rikspolisstyrelsens mening inte riktas mot att sank-

tionen drabbar den juridiska personen. De principiella invändningar som eventuellt ur rättssäkerhetssynpunkt

kan riktas mot förslaget, torde vid en intresseavvägning i förhållande till den effektivisering av miljöskyddet som kan uppnås, väga ganska lätt.

Rikspolisstyrelsen kan därför ansluta sig till de synpunkter som framförs i

förslaget.

2.3¶Kommentar till lagförslaget Polismyndigheten i Landskrona har i sitt remissvar beträffande innehållet i

45 § ifrågasatt om det är tillfyllest med en avgift för att uppnå efterlevnad

av de uppställda miljökraven. Man menar att en straffsanktion i kombination med en miljöavgift kan förstärka efterlevnaden av bestämmelserna.

Myndigheten ger tre exempel på fall där en straffsanktion kan erfordras för att man skall uppnå avsedd effekt. Dessa exempel är: — Multinationella bolags verksamhet här i landet — Osäkerhet att från ett ekonomiskt instabilt företag med miljöfarlig verk-

samhet erhålla ålagd miljöskyddsavgift

— Ett företag som erlagt ålagd miljöskyddsavgift har enligt egen bedöm-

ning "gjort rätt för sig”.

Rikspolisstyrelsen har förståelse för de synpunkter som polismyndigheten anfört men anser att synpunkterna i tillräcklig utsträckning tillgodoses genom bestämmelserna om miljöbrott i brottsbalken. Rikspolisstyrelsen har därför ingen erinran mot innehållet i den föreslagna 45 §.

Polismyndigheten i Landskrona har vidare angivit att man i förslaget beträffande miljöavgiftens storlek inte omnämnt kostnader för sanering.

Enligt rikspolisstyrelsens mening skall eventuella saneringskostnader i fortsättningen behandlas i enlighet med reglerna i miljöskadelagen (1986: 225).

2.6 Resursbehov

En undersökning ' som företagits av brottsförebyggande rådet visar att miljöbrottsligheten ofta tar mycket lång tid att utreda. Ett till två års utredningstid är inte ovanligt. Det finns t.o.m. exempel på utredningar som tagit fyra år.

! Eriksson, Inger Miljöbrott en dold brottslighet. Brå forskning, brottsutvecklingen 1985.

Antalet anmälda brott m. m. mot miljöskyddslagen framgår av nedan- Prop.

1986/87: 135 stående tabeller!.

Tabell 1. Antal anmälda brott mot miljöskyddslagen åren 1980—1984 samt de beslut som fattats pga. anmälningarna

+ Avser även enstaka fall av åtalsunderlåtelse och strafföreläggande sammanlagt sex fall.

Tabell 2. Antal domar rörande brott mot miljöskyddslagen avkunnade under åren 1980—1984

Tabell 3. Beslut fattade till följd av anmälan om brott mot miljöskyddslagen åren

1980—1984 relaterade till vem som gjort anmälan

87 Totalt 248 (100 20) 659: 2096 1557

+ Med tillsynsmyndighet avses i tabellen även de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna. + I anmälan från polis har medtagits anmälan även från brandkår och larmcentral m. fl.

Oaktat antalet anmälda brott mot miljöskyddslagen inte varit så högt har

de utredningar som förekommit tagit betydande resurser i anspråk. Det

ansträngda ekonomiska läget hos de berörda myndigheterna gör det nödvändigt att finna rationella förfaranden. Polisens resurser vid kriminalavdelningarna bör i huvudsak koncentreras till att utreda den grövre miljöbrottsligheten. Naturvårdsverkets förslag är ett steg i rätt riktning och bör

enligt rikspolisstyrelsens mening innebära ett effektivare nyttjande av polisens resurser på detta område.

I Eriksson, Inger Miljöbrott en dold brottslighet. Brå forskning, brottsutvecklingen 1985.

I övrigt har rikspolisstyrelsen inget att erinra mot förslagen i framställ- Prop.

ningen. 1986/87: 135

Socialstyrelsen: Det av naturvårdsverket föreslagna sanktionssystemet

med avgifter inom ifrågavarande rättsområde har utformats med beaktan-

de av de riktlinjer för sanktionsavgifter som lagts fram i prop. 1981/82: 142 angående utvidgning av brottsbalkens förverkanderegler och godtagits av riksdagen.

Socialstyrelsen anser att naturvårdsverkets förslag är logiskt uppbyggt och väl genomarbetat. Det föreslagna sanktionssystemet är från effektivitetssynpunkt överlägset nuvarande ordning när det gäller att komma tillrät-

ta med överträdelser på miljöskyddslagens område. Socialstyrelsen tillstyrker förslaget.

Mot utformning av de föreslagna reglerna har socialstyrelsen inte någon annan erinran än att 54§ tredje stycket bör justeras ”— — — uppskattas denna till skäligt belopp”.

Fiskeristyrelsen: Det är fiskeristyrelsens uppfattning att nuvarande regler för miljöskyddsavgift inte lett till en sådan grad av efterlevnad av

beslut beträffande utsläppsnivåer, tidsgränser för införandet av reningsåt-

gärder m. m. att den kan anses tillfredsställande för styrelsens verksam-

hetsområde.

Det är uppenbarligen så att nuvarande lagstiftning gör det svårt att tillgodose miljöintressena: miljöbrott kan vara svåra att upptäcka, det är

svårt att styrka uppsåt eller vårdslöshet. Att slå fast att ett utsläpp innebu-

rit ett allvarligt hot mot miljön är oftast också svårt liksom att koppla noterade effekter till ett visst utsläpp. Antalet fällande domar är få och straffen jämförelsevis låga. Huruvida miljöskadelagen (1986: 225) som syftar till att förbättra de skadelidandes möjligheter att få ersättning för

miljöskador även kommer att bidra till en bättre bevakning av efterlevna-

den av miljöskyddslagen är för tidigt att nu säga.

Naturvårdsverkets förslag har till huvudsakligt syfte att förbättra efter- Jlevnaden av miljöskyddslagen. Även fiskeristyrelsen anser en bättre åtlydnad av givna villkor påkallad. Det framlagda förslaget anvisar otvetydigt enklare vägar för samhällets reaktioner än motsvarande regler gör. Styrel-

sen är positiv till förslagets grundidé

Fiskeristyrelsen har i tidigare sammanhang (yttrande 1983-07-15 över

miljöskadeutredningars slutbetänkande och 1983-10-31 över miljöskyddsutredningens betänkande Bättre miljöskydd II) fört fram att en ersättning till det allmänna i miljöskyddsfrågor borde ske efter förebild i

nya vattenlagens bestämmelser om fiskeavgifter enligt 10 kap. 5 och 6 §§.

Styrelsen har därvid erinrat om att det i förarbetena till den äldre vattenlagen sägs att det — även om åtgärder föreskrivs för att minska skadorna och ersättning utdöms till enskilda — merendels alltid kvarstår någon skada på fisket. Denna skada drabbar "fiskerinäringen i stort” dvs. det är samhället som anses lida en skada som skall ersättas. Fiskeristyrelsen har uttalat att samma synsätt enligt styrelsens mening måste prägla också miljöskyddslagen. Fiskeristyrelsen vill ånyo aktualisera denna fråga. Inflytande miljö-

skyddsavgifter bör tillföras en fond. En viss del av avgifterna bör — med 128

vattenlagen som förebild — tillkomma fiskeristyrelsen för att användas till Prop. fiskevårdande åtgärder inom det berörda området eller inom landet. 1986/87: 135

Fiskeristyrelsen ställer sig starkt tveksam till förslaget att avkriminalisera överträdelser enligt miljöskyddslagen. Ett sådant ställningstagande bör ske först sedan erfarenheter har vunnits av ett nytt miljöskyddsavgifts-

system i huvudsaklig överensstämmelse med naturvärdsverkets förslag

och de av styrelsen ovan föreslagna justeringarna.

Koncessionsnämnden för miljöskydd: I direktiven ull miljöskyddsutredningen konstaterades att vid ikraftträdandet av miljöskyddslagen den 1 juli 1969 saknades erfarenheter av en samlad lagstiftning ull skydd för den yttre livsmiljön mot föroreningar och störningar av olika slag, att samhäl-

lets syn på miljöskyddet hade skärpts under de är som lagen hade varit i kraft samt att krav på ändringar i miljöskyddslagstiftningen vid flera tillfäl-

len hade förts fram från skilda håll. Mot bakgrund av erfarenheterna av miljöskyddslagens tillämpning borde utredningen — ansåg departementschefen — överväga, vilka förändringar av denna lagstiftning som behövde

göras ”för att ytterligare förbättra samhällets möjligheter att ingripa mot

och kontrollera miljöfarlig verksamhet”. Utredningen borde därvid överväga i vad mån den skärpning av samhällets syn på miljöskyddsfrågor som ägt rum sedan lagens tillkomst borde föranleda ”en utvidgning av förpröv-

ningsskyldigheten eller komma till uttryck i tillåtlighetsreglerna eller i

andra bestämmelser i lagen".

Direktivuttalandena rörande förbättrade möjligheter för samhället att

ingripa mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet — bl.a. genom en

utvidgad förprövningsskyldighet — ledde fram till förslag från miljöskydds-

utredningen i fråga om förprövnings-, tillsyns- och påföljdssystemen m. m.

Nyheterna på prövningsområdet innebar att dispensgivningen försvann

och att länsstyrelserna tilldelades ökade prövningsuppgifter i form av ett

utvidgat anmälningsförfarande. På tillsynssidan innebar förslaget något ökade resurser till länsstyrelserna, bl. a. i form av personalförstärkningar, samt att hälsovårdsnämnderna skulle göras till lokala tillsynsmyndigheter.

Slutligen förstärktes påföljdssystemet — som ovan redovisats — med för-

slag till regler om en s.k. miljöskyddsavgift. Sammantaget skulle dessa åtgärdsförslag, ansåg miljöskyddsutredningen, åstadkomma eller i vart fall bidra till den bättre kontroll m. m. av miljöfarlig verksamhet som samhället efterlyste.

Utredningens förslag accepterades i sina huvuddrag i propositionen 1980/81:92, dock att regeringen ersatte det utvidgade anmälningsförfarandet hos länsstyrelserna med en tillståndsprövning som i princip motsvarade den prövning som skedde hos koncessionsnämnden. Som berörts tidi-

gare infördes vidare som rekvisit för uttagande av miljöskyddsavgift krav på ekonomiska fördelar och betydande störningar för omgivningen m. m.

samt behölls det straffrättsliga ansvaret för enskilda individer.

AV förarbetena till miljöskyddslagen framgår bl. a. att lagen skall tillgodose behovet av aktiv offentlig medverkan i arbetet med att lösa immissionsproblemen och hålla dem under rättslig kontroll, att som viktiga led i

ett sådant kontrollsystem bör ingå bäde regler om särskild obligatorisk

förprövning och en ordning för fortlöpande offentlig tillsyn sam att höga

9 Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

krav bör ställas på den myndighetsorganisation som får hand om rätts- Prop. tillämpning och kontroll. Det framhölls vidare att lagstiftningens genom- 1986/87: 135 slagskraft i stor utsträckning beror på denna organisations resurser och på tjänstemännens utbildning, omdöme och lojalitet mot de uppställda ända-

målen.

Koncessionsnämnden vill här erinra om den grundtanke som nämnda motivuttalanden ger uttryck för, nämligen att ”kontrollsystemet” rörande miljöfarlig verksamhet i första hand bygger på en väl fungerande förpröv-

ning och tillsyn av sådan verksamhet. Om kontrollen — och då särskilt

tillsynen — har tillräckliga resurser som utnyttjas väl och således fungerar på det aktiva sätt som lagstiftaren avsett kan man anta att behovet av påföljder i form av straff och miljöskyddsavgift ej blir så stort medan däremot behovet ökar om tillsynen är otillräcklig och/eller ineffektiv. Med anledning härav anser koncessionsnämnden att en översyn och eventuell ändring av påföljdssystemet ej bör företas innan man tagit ställning till vilka förändringar som behöver vidtas beträffande förprövnings- och tillsynsfunktionerna. Enligt nämndens mening erfordras sådana förändringar vid länsstyrelserna framför allt för att förbättra tillsynen av miljöfarlig verksamhet. De nu rådande bristerna i tillsynsarbetet beror bl. a. på att länsstyrelserna (naturvårdsenheterna) i realiteten ej fått den resursförstärkning som avsågs med 1980/81 års ändringsförslag samtidigt som de tilldelades tillståndsprövningsuppgifter i stället för det utvidgade och smidiga anmälningsförfarande som miljöskyddsutredningen hade föreslagit.

Koncessionsnämnden anser att länsstyrelsernas arbete på miljöområdet i

högre grad än för närvarande bör koncentreras till tillsyn av miljöfarlig

verksamhet. Detta kan åstadkommas dels genom att länsstyrelsernas för-

prövning begränsas överhuvudtaget, dels genom att denna prövning förskjuts från tillståndsgivning till anmälningsförfarande dels ock genom att kommunerna i ökad utsträckning tilldelas tillsynsuppgifter. Redan med nu tillgängliga resurser bör det för övrigt, enligt nämndens mening, vara

möjligt för tillsynsmyndigheterna och då främst länsstyrelserna att utöva

en effektivare tillsyn av miljöfarlig verksamhet genom ett bättre utnyttjan-

de av de ”maktmedel” som finns, bl. a. 1408 ML. Ett viktigt inslag i en effektiv och likformig tillsyn utgör vidare ”kontrollprogramverksamhe-

ten”. Som koncessionsnämnden framhållit i olika sammanhang ankommer det på naturvårdsverket som central tillsynsmyndighet att utforma stan-

dardiserade tillsynsprogram för olika miljöfarliga verksamheter, inklusive standardiserade provtagnings- och mätprogram, så långt detta är möjligt. Sådana program kan sedan ligga till grund för utformningen av kontrollpro-

gram 1 de särskilda prövningsärendena. Härigenom skulle tillsynsarbetet

underlättas i väsentlig mån och redan tillgängliga resurser kunna utnyttjas på ett effektivare sätt.

Med utgångspunkt i erfarenheterna av en förbättrad tillsyn av miljöfarlig

verksamhet kan det sedan finnas anledning att överväga om behov förclig-

ger att ändra på miljöskyddslagens regler om miljöskyddsavgift. Rent generellt måste först konstateras att dessa regler ej hunnit tillämpas under

någon längre tid och kan det ifrågasättas om de fem avgiftsmål som varit

föremål för prövning utgör tillräcklig grund för att motivera en regeländ- 130

ring. Koncessionsnämnden anser för sin del att det skulle ha varit värde- Prop.

fullt om nämnden hade fått tillfälle att pröva ytterligare några avgiftsmål 1986/87: 135 före naturvårdsverkets begäran om ändring av avgiftsreglerna för att där-

igenom med större säkerhet ha kunnat uttala sig om behovet av en sådan

ändring.

Naturvårdsverket gör gällande att det nuvarande regelsystemet med miljöskyddsavgift inte har fått ”den avsedda effekten att avhålla från

villkorsöverträdelser”. Med hänsyn till att tillämpningen av systemet haft

den blygsamma omfattning som redovisats ovan är det. anser Koncessionsnämnden, ej möjligt att nu göra någon bedömning om reglernas avhållande effekt. Enligt nämndens mening är det också svårt att uttala sig om vad natur-

vårdsverkets förslag till ändring av avgiftsreglerna kommer att innebära i

praktiken och detta även i fråga om resursbehovet hos olika berörda

myndigheter. Hur kommer exempelvis samarbetet på miljöområdet mellan tillsynsmyndigheter och företagare” att påverkas av ändringsförslaget? Det hade varit värdefullt om förslaget hade innehållit i vart fall ett försök till analys av dess konsekvenser för detta samarbete som är av central

betydelse för miljövårdsarbetet i landet. Vidare hade det varit önskvärt om

förslaget hade redovisat några exempel på tillämpning av de nya reglerna med utgångspunkt i gällande kontrollprogram och i några tillsynsrapporter

osv.

Naturvårdsverkets kritik mot gällande avgiftssystem har framför allt riktats mot rekvisitet "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar” med hänsyn till bevissvårigheterna. Enligt verket bör

effekter på miljön eller risken för effekter inte diskuteras på nytt. när tillämpning av avgiftsreglerna aktualiseras. Dessa frågor, hävdar verket,

får anses avgjorda i och med tillståndsprövningen. Vid denna prövning övervägs den belastning som bör kunna accepteras med hänsyn till miljön. Därav bör följa att ”överutsläpp definitionsmässigt är till skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den, varför tidsödande bevis om att så verkligen är fallet inte skall behöva föras”.

Beträffande rekvisitet betydande störningar etc. anges i förarbetena bl. a. följande:

Miljöskyddsavgiften bör förbehållas gärningar som orsakar störningar i miljön. Men inte alla sådana gärningar bör beläggas med avgift. Det skulle bli alltför betungande från administrativ synpunkt att låta alla överträ-

delser som medför miljöolägenheter omfattas av avgiftsplikt. I många fall kan det med hänsyn till det sätt på vilket föreskrifter i tillståndsbesluten är

utformade vara svårt att avgöra I vilken omfattning otillåtna utsläpp har

skett. Därtill kommer att mät- och kontrollmöjligheterna inte alltid är av tillfredsställande kvalitet. Med hänsyn till dessa förhållanden skall avgiften

bara tas ut i de fall då det är helt klart att verksamheten inte varit tillåten. Men även i sådana fall kan ibland ett otillåtet utsläpp av ett ämne anses vara mindre allvarligt för miljön. De i ett tillståndsbeslut medgivna utsläp-

pen av ämnet i fråga kan t. ex. vara stora. Den extra belastning på miljön som det otillåtna utsläppet har orsakat kan därför i sådana fall bedömas vara av mindre betydelse, även om överträdelsen som sådan inte kan anses 131

bagatellartad utan bör föranleda en brotispåföljd. För att inte binda admi- Prop. nistrativa resurser för prövning av sådana fall behöver det införas ett krav 1986/87: 135

som anger att avgiften skall användas enbart i sådana fall där gärningen innebär ett allvarligt hot mot miljön. Med begreppet störning avses den

mera allmänna inverkan på omgivningen som ”verksamheten för med sig”, vilken inverkan ibland kan medföra skadliga effekter, ibland bara risk för skada eller hälsorisker. — En risk för miljöstörning kan anses föreligga också i vissa fall då en företagare underlåter att efterkomma en föreskrift

om uppförande av särskilda säkerhetsanordningar t.ex. en skyddsdamm

som syftar till att hindra skadliga utsläpp vid tekniska missöden. Eftersom

anordningen har bedömts vara nödvändig, måste underlåtenheten anses ha

medfört en akut risk för störning, även om något missöde som orsakat

utsläpp ännu inte hunnit inträffa. Även om antalet prövade avgiftsmål inte varit stort och det därför är

svårt att ha någon slutgiltig uppfattning beträffande rekvisitet ”betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar” har konces-

sionsnämnden likväl förståelse för naturvårdsverkets kritik av rekvisitet i fråga med hänsyn till bevissvårigheterna. Även om man tar i beaktande

såväl önskemålet att inte binda alltför stora administrativa resurser vid avgiftsprövningen som möjligheten att ”komma åt” de mindre allvarliga störningarna åtalsvägen borde man, enligt nämndens mening, kunna över-

väga en ändring av ”störningsrekvisitet” på det sättet att ”betydande

störningar” ersättes av ”störningar av någon betydelse” eller liknande.

Bagatellartade störningar, exempelvis helt tillfälliga sådana med ringa eller inga effekter, borde ej omfattas av avgiftsbeläggning. Däremot ställer sig

koncessionsnämnden från rättssäkerhetssynpunkt mycket tveksam till naturvårdsverkets förslag att helt slopa ”störningsrekvisitet”. Mot ett sådant förslag talar bl.a. vad ovan anförts i motiven till nuvarande avgiftsregel, nämligen att det i många fall kan vara svårt att avgöra i vilken omfattning

otillåtna utsläpp har skett med hänsyn till det sätt på vilket föreskrifter i tillståndsbesluten är utformade samt att mät- och kontrollmöjligheterna

inte alltid är av tillfredsställande kvalitet. Vad först beträffar villkorsut-

formningen är det självfallet att denna bör ske efter enhetliga principer och vara så entydig som förhållandena medger i de enskilda fallen. Nämnden vill dock varna för en övertro på att villkor alltid kan skrivas så klara och entydiga att tvekan ej skall behöva råda om när ett villkor överträtts. I många fall är de faktiska omständigheterna av sådant slag att villkoren ej kan få en utformning som är helt entydig från åtals- och avgiftssynpunkt medan utformningen är helt godtagbar från tillåtlighetssynpunkt. Vad sc-

dan beträffar mät- och kontrollmöjligheterna har väl utvecklingen gått

framåt sedan början av 1980-talet men fortfarande återstår mycket att göra

innan kontrollen av föroreningsutsläpp blir sådan att den kan godtas från

tillsynssynpunkt. De rådande förhållandena på kontrollområdet med obe-

fintliga eller otillräckliga mätutrustningar, olikartade mät- och analysme-

toder, varierande ”kontroHbesked” från olika laboratorier osv. är, enligt

koncessionsnämndens mening, omständigheter som starkt talar mot det automatiska avgiftssystem som naturvårdsverket tänkt sig.

Nämnden vill i detta sammanhang också framhålla att de bestämmelser i

ML som fanns före den I juli 1981 knappast ställde samma strikta krav på Prop. villkorsutformningen som nu gäller. Mot bakgrund härav kan det ifrågasät- 1986/87: 135 tas, om avgiftsbestämmelser med det innehåll som naturvårdsverket nu presenterat bör tillämpas på beslut som tillkommit före nämnda datum.

Naturvårdsverket har framhållit att effekten på miljön eller risken för

sådan effekt inte bör diskuteras på nytt efter avslutad tillståndsprövning

utan att dessa frågor skall anses avgjorda i och med denna prövning.

Koncessionsnämnden kan dela den uppfattningen i fråga om det fallet att

en företagare underlåtit att utföra en föreskriven skyddsätgärd, exempelvis

en reningsutrustning, ett uppehållsmagasin eller dvlikt. Åtgärden har av tillståndsmyndigheten bedömts vara erforderlig från tillåtlighetssynpunkt

och bör sålunda inte kunna diskuteras på nytt i ett avgiftsmål. En liknande situation har, som redovisats ovan, behandlats i förarbetena. Enligt nämn-

dens mening bör kravet på bevisning om störning eller risk för störning kunna undvaras i här berörda fall". Detta bör komma till uttryck i motiven

tillavgiftsregeln på ett sätt som ej kan missförstås vid avgiftsprövningen.

Beträffande rekvisitet ”ekonomiska fördelar” säger naturvårdsverket

att det i de allra flesta fall inte har varit svårt att påvisa att ”utsläppen”

vunnit ekonomiska fördelar även om deras storlek inte alltid kan fastställas med någon större noggrannhet. Å andra sidan hävdas från verkets sida att rekvisitet kan undvaras med hänsyn till att man i de allra flesta fall kan utgå från att det rör sig om en ekonomisk fördel, särskilt om man betonar att denna fördel oftast består av uteblivna kostnader.

Huvudsyftet med införandet av en avgiftspåföljd (miljöskyddsavgift) var ju att eliminera de ekonomiska fördelar som överträdelser av lagen kunde

medföra. Med hänsyn härtill kan det kanske synas egendomligt att nu ta bort detta rekvisit ur lagtexten, särskilt som det, enligt vad naturvårdsverket anfört, inte varit svårt att påvisa förekomsten av sådana fördelar vid överträdelser av tillståndsvillkor m.m. Det egendomliga intrycket förstärks av den omständigheten att den ekonomiska fördelen alltjämt skall

utgöra ”grund för beräkningen” av avgiftens storlek. Visserligen kan i enstaka fall förhållandet vara sådant att en åtgärd eller underlåtenhet från

tuillståndshavarens sida medfört störning för omgivningen utan att därigenom ekonomiska fördelar uppkommit genom överträdelsen; tvärt om kan

förhållandet vara det att tillståndshavaren åsamkats en förlust genom åtgärden eller underlåtenheten. Med hänsyn till det ringa antalet hithöran-

de fall kan det ifrågasättas om det finns skäl att ta bort ”fördelsrekvisitet”. Alternativt bör övervägas att införa en särbestämmelse med innebörd att

avgift skall utgå även för sådana fall där ekonomisk fördel ej uppkommit

men där störningen för omgivningen varit av viss betydenhet. Med hänsyn till att antalet avgiftsärenden förmodligen kommer att öka för den händelse rekvisitet ”betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar” ersätts med rekvisitet ”störningar av någon betydelse” etc. kan det, enligt koncessionsnämndens mening, finnas skäl att införa en

+ Här bortses från sådana fall då företagaren av oförutsedda omständigheter, ex. av force majeure-karaktär, ej kunnat uppfylla villkoret och begär en ändring därav beträffande tid för åtgärdens vidtagande eller annat. 133

”begränsning av fördelsrekvisitet”” så att de ekonomiska fördelarna skall Prop.

vara av ”någon betydelse” eller liknande, detta för att det inte skall bli 1986/87: 135

”alltför betungande från administrativ synpunkt” att låta alla överträ-

delser som medför ekonomiska fördelar omfattas av avgiftsplikt.

Naturvårdsverket har föreslagit väsentliga ändringar av 54 & ML beträf-

fande reglerna rörande miljöskyddsavgiftens bestämmande. Med hänsyn till erfarenheterna av de avgiftsfall som varit föremål för prövning ifrågasätter koncessionsnämnden behovet av berörda ändringar. Enligt nämnden förefaller det som om de nuvarande reglerna (med motivuttalanden) är

enklare att tillämpa och fullt tillräckliga för sitt ändamål.

Som redovisats ovan föreslog miljöskyddsutredningen att målen om miljöskyddsavgift skulle prövas av koncessionsnämnden och fullföljas till kammarrätten och regeringsrätten. Koncessionsnämnden ansåg för sin del

att avgiftsmålen hade sådant samband med tillståndsprövningen att besvär

över koncessionsnämndens beslut borde föras hos regeringen. Enligt gällande regler förs talan mot koncessionsnämndens beslut hos Svea hovrätt i dess sammansättning som vattenöverdomstol och därifrån till högsta domstolen. Naturvårdsverket har ej föreslagit någon ändring i nuvarande handläggningsordning, dock att verket funnit ”mycket tala för att göra naturvårdsverket till beslutsmyndighet i fråga om miljöskyddsavgiften”. De inslag av ”i viss mån skönsmässiga bedömningar” som otvivelaktigt kommer att finnas i miljöskyddsavgiftsärendena talar dock, enligt verket, för att uppgifterna alltjämt bör vila på koncessionsnämnden.

Vid övervägande av ändringar i nuvarande regelsystem rörande miljöskyddsavgiften anser koncessionsnämnden att ordningen för handläggningen av avgiftsmålen är ett område som det kan finnas skäl att se över. Erfarenheterna av de fem mål som prövats hittills visar att handläggnings-

tiden är alltför lång. Flera år hinner sålunda förflyta från det att naturvårds-

verket börjar sin ”avgiftsutredning” till dess att lagakraftvunnet avgörande föreligger efter behandling av avgiftsfrågan i koncessionsnämnden, vattenöverdomstolen och högsta domstolen.

Koncessionsnämnden gav i 1979 års remissyttrande uttryck för den

uppfattningen att avgiftsmålen har sådant samband med tillståndspröv-

ningen att besvär över koncessionsnämndens beslut bör föras hos regeringen. Härigenom skulle antalet instanser minskas från tre till två. Mot en sådan ordning kan dock anföras att avgörandena i avgiftsfrågor ej grundas

på lämplighetsavvägningar, vilket typiskt sett utmärker de frågor som

regeringen prövar som besvärsinstans. Den här diskuterade frågan hänger också samman med frågan om instansordningen för besvärsprövningen i miljöskyddsärenden.

Ytterligare två åtgärder skulle kunna övervägas för att påskynda hand-

läggningen av avgiftsmålen. Den ena ätgärden skulle vara att naturvårds-

verket självt — sedan tillståndshavaren förklarat sig beredd att betala av

verket angivet avgiftsbelopp — beslutar i avgiftsfrågan. Nackdelen med en

sådan ordning är dock risken för att ”företaget” kan komma i en beroen-

deställning till verket. vilket ej är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt.

Den andra åtgärden skulle vara att låta avgiftsfrågorna handläggas av 134

koncessionsnämnden inom ramen för det handläggningssystem som råder Prop. beträffande tillståndsärenden hos nämnden i stället för enligt förvaltnings- 1986/87: 135 processlagen. En sådan ordning föreslogs av en av lagrådets ledamöter vid

lagrådsbehandlingen av förslaget till lag om ändring i ML. Därvid anfördes

bl. a.: Enligt min mening kan nämnden väl klara den nya uppgiften inom ramen

för det nuvarande beprövade handläggningssystemet utan att det behöver

innebära någon risk för rättssäkerheten. Såsom framgår av vad som i remissprotokollet och av lagrådet anförts i anslutning till reglerna om avgiftens bestämmande kan antas att det i avgiftsärendena i stor utsträck-

ning kommer att bli fråga om bedömningar av samma art som sker i andra miljöskyddsärenden. De enda avvikelser från de vanliga förfarandereglerna som kan vara motiverade är att en särskild omröstningsregel på sätt som föreslagits tillämpas, att ersättning för sakkunnig som utses av nämnden bör utgå av allmänna medel och möjligen att det bör föreskrivas att nämnden skall vara bunden av parternas yrkanden. Däremot scr jag ingen anledning att jämka på regeln om nämndens ansvar för att utredningen blir

fullständig. Den hänvisning som i den delen i förslaget görs till 8§ första

stycket förvaltningsprocesslagen innebär knappast något annat. Även sist-

nämnda stadgande avser en officialprövning, och att nämnden inte har

anledning ägna mer möda åt ett avgiftsärende än ”dess beskaffenhet kräver” är självklart. Jag menar också att miljöskyddslagens regel om att sammanträde med parter och besiktning i princip bör hållas är lämplig för avgiftsärendenas del. — —- —-

Som anmärkts ovan har naturvårdsverket varit inne på tanken att göra

verket till beslutsmyndighet i avgiftsärenden. Till stöd för en sådan tanke har anförts att verket som central förvaltningsmyndighet på miljövårdsområdet har betydande erfarenhet och sakkunskap på detta område, att

avgiftsärendena bör handläggas It så arbetsbesparande former som möjligt, art avgiften kan påföras så snart som möjligt efter upptäckten av en

förseelse, art handläggningen hos koncessionsnämnden kan dra ut på tiden och också innebära en betydande arbetsbelastning på nämnden samt att rättssäkerhetskraven kan antas bli tillräckligt tillgodosedda med verket som beslutsmyndighet. Vidare har anförts:

Eventuella betänkligheter mot att göra naturvårdsverket till beslutsmyn-

dighet på området kan i någon mån avvärjas genom hänvisning till att

avgiften skulle utgå enligt en någorlunda fast norm, baserad på den ekono-

miska fördelen av ifrågavarande överträdelse. Vid avgiftens bestämmande

skulle det inte behöva undersökas om uppsåt eller oaktsamhet förelegat. Från vissa synpunkter skulle det vidare kunna anses lämpligt att om

möjligt undvika att med en bestraffningsfunktion grumla bilden av konces-

stonsnämnden som framförallt ett opartiskt skiljeorgan i tillståndsärenden

mellan å ena sidan företagarintresset och å andra sidan miljöskyddsintres-

set.

Koncessionsnämnden kan i och för sig dela uppfattningen om nämndens roll som opartiskt skiljeorgan i tillståndsärenden enligt miljöskyddslagen

och har också i olika sammanhang understrukit betydelsen härav. Att betydelsen av att vidmakthålla denna roll skulle kunna anföras som skäl ' An

mot att låta nämnden behålla prövningen av avgiftsmålen kan dock starkt Prop. ifrågasättas. Just den omständigheten att koncessionsnämnden är och skall 1986/87: 135 vara ett opartiskt skiljeorgan kan ju anföras som ett vägande skäl för att nämnden också skall handha prövningen av miljöskyddsavgifterna. Enligt nämndens mening är det ej tillrådligt från rättssäkerhetssynpunkt att göra naturvårdsverket till beslutsmyndighet i avgiftsfrågor (jfr dock vad ovan sagts om sådana fall där tillståndshavaren medgett att betala avgiftsbelopp). Verket bör sålunda ej samtidigt vara tillsynsmyndighet och beslutsmyndighet i avgiftsfrågor. För den händelse verket trots detta skulle tilldelas beslutsfunktion på avgiftsområdet bör besluten kunna överklagas till koncessionsnämnden.

Ett väsentligt inslag i naturvårdsverkets ändringsförslag utgör avkriminaliseringen av flertalet av de överträdelser som skall avgiftsbeläggas. Förslag till en sådan avkriminalisering fördes också fram av miljöskyddsutredningen men förkastades bl. a. av koncessionsnämnden, brottsförebyggande rådet och slutligen av regeringen vid behandlingen av utredningens betänkande. Koncessionsnämnden har svårt att se varför de skäl som då anfördes mot utredningsförslaget om avkriminalisering inte gäller med samma styrka idag. Sålunda kan antagas — som departementschefen anförde — att straffets ersättande med en avgift för alla brott mot ML utom för de grova fallen skulle kunna ge underlag för en uppfattning enligt vilken det i flertalet fall inte skulle vara moraliskt förkastligt att bryta mot gällande bestämmelser. Respekten för bestämmelsernas efterlevnad skulle därmed tonas ned och avgiften lätt kunna uppfattas som en omkostnad för driften av verksamheten. Koncessionsnämnden vill för sin del också hänvisa till vad nämnden anförde i 1979 års remissyttrande, nämligen att många överträdelser av tillståndsvillkor består av relativt obetydliga försummelser som inte med framgång kan bekämpas med en miljöskyddsavgift svarande mot någon ekonomisk fördel för företagaren, art man av den anledningen skulle bli tvungen att överge avgiftens anknytning till ”vinningsbegreppet”” och basera avgiften på en mycket fri skälighetsbedömning samt att detta måste innebära en klar försämring i förhållande till dagsbotssystemet, som dock har den fördelen att reaktionen genom att vara anpassad till den ansvariges betalningsförmåga uppfattas som någorlunda rättvis.

Oavsett det nyss sagda anser koncessionsnämnden, som tidigare anförts, att en översyn och eventuell ändring av miljöskyddslagens påföljdssystem ej bör företas innan man tagit ställning till vilka förändringar som behöver vidtas beträffande förprövnings- och tillsynsfunktionerna. Enligt koncessionsnämndens mening gäller detta med än större styrka i fråga om den föreslagna avkriminaliseringen med tanke på vilka konsekvenser en sådan åtgärd kan få för utövandet av miljöfarlig verksamhet överhuvudtaget, för rättssäkerheten på miljöområdet samt för naturvårdsverkets och koncessionsnämndens verksamheter.

Sammanfattningsvis angör koncessionsnämnden följande. Med hänsyn till det fåtal avgiftsmål som varit föremål för prövning kan

det starkt ifrågasättas, om tiden ännu är mogen för en ändring av gällande avgiftsregler. I vart fall bör någon ändring av regelsystemet ej genomföras 136

förrän man övervägt vilka ändringar som behöver vidtas beträffande mil- Prop. jöskyddslagens prövnings- och tillsynsfunktioner. I den delen anser 1986/87: 135

koncesstonsnämnden för sin del att länsstyrelsernas verksamhet i betydligt större utsträckning än hittills bör koncentreras på tillsynsarbetet.

Efter en översyn av prövnings- och tillsynsfunktionerna bör — om en större eller mindre ändring av avgiftsreglerna fortfarande anses påkallad — naturvårdsverkets nu presenterade ändringsförslag underkastas en grundligare och mera allsidig bearbetning enligt bl. a. de riktlinjer som berörts

ovan rörande konsekvenserna av förslaget etc. I sammanhanget bör också erinras om att naturvårdsverket som ett led i strävandena att förstärka tillsynen av efterlevnaden av ML, enligt uppgift, avser att lägga fram förslag om bl. a. s.k. miljörevisorer. Med hänsyn till den samlade betydel-

se de olika förslagen till ändringar i lagen får kan det ifrågasättas, om inte

samtliga hithörande frågor bör utredas i ett vidare sammanhang än som

kan ske inom ramen för olika verksutredningar. Därigenom skulle också

förutsättningar kunna skapas för att få en bred uppslutning kring nya

bestämmelser.

I det fortsatta utredningsarbetet, som således bör genomföras, bör övervägas om rekvisitet ”betydande störningar för omgivningen celler risk för sådana störningar” bör ersättas med rekvisitet ”störningar av någon betydelse” etc. eller liknande och om rekvisitet ”ekonomiska fördetar” bör ersättas med ”ekonomiska fördelar av någon betydelse” eller liknande. Eventuellt skulle särregler kunna införas i fråga om sådana avgiftsfall som avser underlåtenhet att utföra föreskrivna konkreta skyddsåtgärder och

sådana fall där ekonomiska fördelar ej uppkommit men väl störning för omgivningen.

Enligt koncessionsnämndens mening har tillräckliga skäl ej anförts för en ändring av reglerna rörande miljöskyddsavgiftens bestämmande (54 o

55 §§ ML). Beträffande prövningsordningen bör ändringar övervägas på grund av de erfarenheter som vunnits av det hittills tillämpade systemet.

Koncessionsnämnden ställer sig mycket tveksam till naturvårdsverkets

förslag om avkriminalisering av sådana överträdelser som skall avgiftsbeläggas och ifrågasätter om inte de skäl som anfördes mot en sådan åtgärd vid föregående översyn fortfarande gäller. Det får inte bli så att avgiften

betraktas som en ”driftkostnad”” etler att avgiftssystemet i det allmänna medvetandet ses som ett sätt att ”köpa sig fri” från en överträdelse av

villkor eller annat.

En eventuell ändring av avgiftsreglerna bör gälla villkor m.m. som meddelats efter den 1 juli 1981.

Ett genomförande av naturvårdsverkets ändringsförslag i dess helhet måste antas medföra behov av personalförstärkningar vid koncessionsnämnden.

Statskontoret: Statskontoret finner det inte styrkt med hänsyn till den begränsade erfarenhet som finns av nuvarande system att naturvårdsverkets förslag är motiverat.

Statskontoret har erfarit att avgiftssystemet för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen inte givit avsedda intäkter. Enligt verkets mening 137

borde systemet ses över och närma sig det ursprungliga förslaget med en Prop. schabloniserad avgift vilket är enklare att administrera. Detta skulle inne- 1986/87: 135 bära att företag som sköter sina åligganden skulle betala en fast avgift medan företag som orsakar ökade tillsynsåtgärder kunde debiteras tilläggsavpifter för dessa. Ett sädant system skulle innebära mera aktiva styreffekter på företag med mera svårlösta miljöproblem.

På samma sätt som företagen själva mäste svara för kontrollen av kvaliteten. särskilt säkerhetsaspekten, i sina produkter bör de anses ha ett

primärt ansvar för att produktionen sker på ett sätt som är acceptabelt ur

hälso- och miljösynpunkt. Denna ansvarsfördelning går väl ihop med den idé som s.k. ”miljörevisorer”, som enligt uppgift diskuteras inom SNV.

Så som vI har uppfattat ideén skall miljörevisorn se till att miljöfrågorna

sköts på ett för såväl företaget som omvärlden acceptabelt sätt. Idén bör

enligt statskontorets mening utvecklas i samband med den totalöversyn av

miljöskyddets organisation som har aviserats. Frågan om hur kostnaderna för miljöskyddet skall fördelas mellan näringslivet, kommunerna och staten kommer därvid naturligt in som en viktig del av en sådan totalöversyn.

Riksrevisionsverket: Även om det finns skäl som talar för ett förenklat och mer effektivt sanktionssystem i miljöskyddslagen avstyrker RRV SNV:s förslag. Enligt RRV: s mening är det helt otillräckligt utrett vilka konsekvenserna blir av den föreslagna avkriminaliseringen. Vidare är det svårt att utifrån det förslag som presenterats bedöma om de avsedda

effekterna — ett närmast automatiskt verkande avgiftssystem — uppnås. Slutligen är det svårt att överblicka konsekvenserna för de som kommer

att drabbas av förslaget.

I en nyligen avslutad revision (Miljöskyddslagens tillämpning — gransk-

ning utifrån regional nivå, Dnr 1984: 933) har RRV konstaterat stora brister i miljöskyddslagens tillämpning. Sanktionssystemet är sista länken i den

kedja av åtgärder som utgör miljöskyddet, omfattande framförallt för pröv-

ning och tillsyn. Det är enligt RRV: s mening väsentligt att de olika delarna

av miljöskyddet ses över i ett sammanhang. RRV anser således att frågan

om sanktionssystemets utformning bör prövas inom ramen för den aviserade översynen av miljöskyddet och dess organisation.

Länsstyrelsernas organisationshämnd: Länsstyrelsernas organisations-

nämnd (LON) delar naturvårdsverkets åsikt att det fortfarande föreligger

stora brister i vad avser tillsynen inom miljöskyddsområdet. De åtgärder som har vidtagits för att skärpa tillsynen har inte alltid fått avsedd effekt. Ändringen av straffbestämmelserna i miljöskyddslagen, samt införandet av

begreppet miljöbrott i brottsbalken och reglerna om miljöskyddsavgift har

hittills visat sig vara ineffektiva medel mot överträdelser av föreskrifter

meddelade med stöd av miljöskyddslagen. Tillägget till 38 § miljöskyddsla-

gen (av innebörd att det åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att

överträdelser av miljöskyddslagen beivras) försvårade enligt många länsstyrelsers uppfattning tillsynsarbetet. Detta arbete måste i huvudsak bygga på ett förtroendefullt samarbete mellan företagare och tjänstemän.

Enligt LON: s bedömning medför det framlagda förslaget att möjligheterna ökar att ta ut miljöskyddsavgift från företagen vid överträdelser, eftersom de båda rekvisiten "betydande störningar för omgivningen” och

"ekonomiska fördelar” tagits bort. Att avgiften i princip börjar löpa från Prop.

den tidpunkt då överträdelsen skett medför att det ligger i företagens 1986/87: 135

intresse att så snabbt som möjligt vidta rättelse för att minimera miljöskyddsavgiften. Respekten för givna villkor bör härigenom förstärkas och tillsynsarbetet underlättas.

Den del av förslaget som innebär att åtalsanmälan som regel endast blir aktuell vid grövre överträdelser medför att kravet på länsstyrelserna att göra polisanmälan minskar. Detta kommer sannolikt att underlätta tillsynsarbetet på länsstyrelserna.

LON anser inte att föreliggande förslag ger tillräckligt underlag för att ta ställning till miljöskyddsavgiftens storlek. LON finner det emelleruid vik-

tigt at hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet, när avgift

fastställs.

I sådana fall då berört företag godtar naturvårdsverkets beräkningar av miljöskyddsavgiften bör, enligt LON: s mening, ett förenklat förfarande med naturvårdsverket som beslutsmyndighet kunna accepteras.

Det är att förvänta att antalet ärenden om miljöskyddsavgift i framtiden kommer att öka relativt mycket. Även om tillsynsarbetet underlättas med det framlagda förslaget kommer det sannolikt att kräva ökade resursinsatser från länsstyrelserna. Speciellt gäller detta länsstyrelsernas arbete med att ta fram underlag för naturvårdsverkets beräkning av den ekonomiska

fördel, som är utgångspunkten för miljöskyddsavgiftens fastställande.

Sammanfattningsvis tillstyrker LON principerna i förslaget. Det är emellertid angeläget att belysa i vad mån det merarbete vid länsstyrelser-

nas naturvårdsenheter som enligt LON: s bedömning blir en följd av försla-

get kan ske genom omfördelning av befintliga arbetsuppgifter eller om ett resurstillskott krävs.

Svea hovrätt: Naturvårdsverket har i sin promemoria med förslag till ändring av bestämmelserna om miljöskyddsavgift i miljöskyddslagen (ML) belyst avgiftens ställning i det nuvarande tillstånds-, tillsyns- och sanktionssystemet till vinnande av en bättre miljö. Av denna redogörelse, kompletterad med uttalanden i förarbetena till den lagändring år 1981 varigenom miljöskyddsavgiften infördes, framgår att avgiften hittills haft ett preciserat och begränsat syfte. nämligen att avhålla den som bedriver miljöfarlig verksamhet från att av lönsamhetsskäl bryta mot miljöföreskrif-

ter på sådant sätt som medför eller kan medföra betydande störningar för

omgivningen. Ändringsförslaget syftar till att lägga om miljöskyddsavgiften till en såvitt möjligt automatiskt utgående avgift vid dels överträdelse eller åsidosättande av de i 458 1-3 ML redan nu upptagna förseelserna,

dels underlåtenhet att installera kontrollutrustning eller utföra mätningar, provtagningar, analyser. besiktningar och andra undersökningar. Miljös-

kyddsavgiftens belopp skulle dessutom i normalfallet fördubblas, med möjlighet till sänkning eller höjning. I anslutning till den nya konstruktionen av miljöskyddsavgiften föreslås avkriminalisering av förseelserna enligt 45§ 1—3 ML. — Hovrätten vill understryka att förslaget inte bara innefattar en betydande utvidgning av miljöskyddsavgiftens tillämpningsområde utan också en innovation ur principiell synpunkt av avgiftens konstruktion såtillvida att man dels släpper kraven på att förseelsen skall

ge ekonomisk fördel och medföra men för omgivningen, dels nedtonar Prop. avgiftens funktion som komplement till påföljdssystemet och ger den en 1986/87: 135 mer självständig karaktär.

Som moliv för sitt förslag har naturvårdsverket anfört att det nuvarande

sanktionssystemet är otillräckligt samt alltför krångligt och restriktivt utformat. Av naturvårdsverkets redogörelse synes vidare framgå att anled-

ningarna till att endast få miljöbrott lett till fällande brottmålsdom är att söka i svårigheterna att bevisa uppsåt eller vårdslöshet och skada. Som skäl för att så få ”överutsläpp” anmäls och leder till ätal och fällande dom

anges sålunda svårigheten att med nuvarande resurser och metoder avslöja miljöbrott. Även formuleringen av villkor i tillståndsbesluten anses otillfredsställande som underlag för sanktioner. Anledningen till alt talan rörande miljöskyddsavgift anhängiggjorts i endast fem fall och ej alltid varit

framgångsrik uppges vara svårigheten att styrka miljöstörning men även

ckonomisk fördel.

Naturvårdsverkets redovisning av de fem målen om miljöskyddsavgift är ytterst summarisk och, i fråga om det enda mål där fakta antyds, missvisande (jfr PM s. 6 och vattenöverdomstolens dom DM 1/84, som efter avslagen ansökan om prövningstillstånd vunnit laga kraft). Avgörandena visar knappast mer än att naturvårdsverket ofta haft en annan uppfattning om bevisvärdering och innebörden av gällande rätt än de rättstillämpande myndigheterna. Skall några slutsatser om behovet av en lagändring dragas från avgörandena i dessa fem mål torde en noggrann genomgång och analys av besluten och domarna i målen erfordras. Praxis på detta område, liksom i fråga om miljöskyddsbrott, är emellertid enligt hovrättens uppfattning ännu så länge alltför mager för att kunna läggas till grund för någon uppfattning om de nuvarande lagbestämmelsernas effektivitet och behovet av lagändringar. Utan någon övertydande exemplificring kan hovrätten inte heller ansluta sig till naturvårdsverkets slutsats att det föreligger mycket stora möjligheter för den som driver miljöfarlig verksamhet att klara sig undan miljöskyddsavgift, trots konstaterade villkorsöverträdelser och konstaterad ekonomisk vinning.

Naturvårdsverkets redovisning ger närmast vid handen att den främsta orsaken till att överträdelser, i den utsträckning de nu förekommer, inte följs av sanktion i form av straff eller miljöskyddsavgift är bristfälliga resurser på tillsyns- och utredningssidan. Om så är fallet bör i första hand dessa resurser förstärkas. Att med oförändrade tillsynsresurser underlätta

utdömande, måhända på ett ofullständigt faktaunderlag, av miljöskyddsavgifter med förhöjda belopp är icke acceptabelt. Ej heller finns det anled-

ning att underlätta uttagande av miljöskyddsavgift i sådana fall där exempelvis överutsläpp enligt naturvårdsverkets uppfattning måste föreligga, även om detta inte går att bevisa. I detta sammanhang förtjänar påpekas att de sanktionsavgifter inom andra förvaltningsområden, som redovisas i naturvårdsverkets promemoria som en förebild för en miljöskyddsavgift av

likartad karaktär, samtliga bygger på ett otvetydigt bevisat faktaunderlag i

det enskilda fallet. När ett ärende i bevishänseende förts fram så långt, men icke förr, må det vara berättigat med en viss ”automatik” i påföljds-

åläggandet. Statsmakterna har också vid 1981 års ändring i ML tagit 140

avstånd från ett då föreliggande förslag om dirckta avgifter på överutsläpp. Prop. Hovrätten vill härutöver understryka att ett stort antal fällande domar inte 1986/87: 135 har något värde i sig som tecken på effektivitet i ett miljöskyddssystem som i första hand bygger på samråd, anvisningar och påpekanden.

Hovrätten har dock en viss förståelse för svårigheten att bevisa miljöstörning av den svårighetsgrad som nu förutsätts för åläggande av miljöskyddsavgift. Det kan därför finnas skäl att ersätta ”betydande störningar” i 52§ ML med "”icke oväsentliga störningar” eller liknande uttryck. Att i enlighet med naturvårdsverkets förslag helt efterge störningsrekvisitet under hänvisning till bevissvårigheter och till att störningsfrågan slutgiltigt bedömts vid villkorsskrivningen är emellertid enligt hovrättens uppfattning att gå för långt, främst med hänsyn till situationen vid mindre grava eller obetydliga miljöstörningar till följd av exempelvis överutsläpp.

Naturvärdsverkets inställning till kriteriet ”ekonomiska fördelar” framgår inte otvetydigt av promemorian. Närmast synes naturvårdsverket vilja hävda att ekonumiska fördelar av naturliga skäl så gott som alltid uppstår vid förseelser av nu ifrågavarande art men är svåra att bevisa. Hovrätten vill erinra om att miljöskyddsavgiften hittills förutsatts skola utgå väsentligen i eklatanta fall, där den ekonomiska fördelen får förutsättas vara påtaglig och inte erbjuda några bevissvårigheter. Ett eftergivande av kriteriet i enlighet med naturvärdsverkets förslag skulle, som inledningsvis antytts, i grund förändra avgiftens karaktär och bör övervägas endast mot bakgrund av principiella synpunkter och icke som ett led i strävan att uppmjuka nuvarande krav på bevisning. Någon avscvärd lättnad ur utredningssynpunkt torde förslaget för övrigt inte innebära, då den ekonomiska fördelen föreslås bli utgångspunkt för beräkning av avgiftens storlek.

I sin promemoria återkommer naturvårdsverket flera gånger till att en ”automatik” för åläggande av miljöskyddsavgift vore önskvärd. Nägot klarläggande uttalande om hur denna automatik skulle fungera återfinns däremot inte i promemorian. En automatik som gör det möjligt att ålägga miljöskyddsavgift i sådana fall, där avgift enligt nuvarande regler och praxis ej kan utgå, skulle väl med naturvårdsverkets synsätt närmast åstadkommas genom att nu upprätthållna krav på bevisning om fakta och orsakssammanhang i det enskilda fallet efterges. I anslutning härtill vill hovrätten erinra om vad vattenöverdomstolen i sin dom DM 17/84 uttalat i frågan.

I förarbetena till bestämmelserna om miljöskyddsavgift har betonats att det från allmän synpunkt är angeläget att avgiften bestäms så att överträdelser alltid blir olönsamma och att avgiften därför till sin karaktär påminner om en straffrättslig sanktion. Likheten med en sådan sanktion framgår även av föredragande departementschefens uttalande att avgiften skall ses som en förstärkning av påföljdssystemet och som ett komplement till de vanliga brottspåföljderna. Vidare har uttalats att det, till skillnad från vad som gäller för straff, för utdömande av miljöskyddsavgift är tillräckligt att konstatera att en ifrågasatt överträdelse av föreskrift föreligger och att det således inte behöver fastställas att överträdelse begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Däremot innehåller förarbetena ingenting om styrkan av den bevisning som fordras för att orsakssamband mellan överträdelse och 141

betydande störning för omgivningen skall anses föreligga. Prop.

Till bedömande föreligger flera frågor om orsakssammanhang. nämligen 1986/87: 135 dels mellan den BS-tillförsel som får anses bli en följd av bolagets villkors-

överträdelse i fråga om skyldigheten att hålla magasineringsutrymme och

de störningar som ostridigt uppträtt i Käppalaverkets aktivslamanläggning, dels mellan dessa störningar och risken för betydande störningar i Käppalaverkets recipient. Naturvårdsverket har i båda fallen hävdat att det är tillräckligt att den påtalade effekten ”sannolikt” är en följd av underlåtenheten att hålla magasineringsutrymme. I den mån därmed avses även en låg grad av sannolikhet talar mot verkets uppfattning redan utformningen

av lagtexten med dess krav på att överträdelse av en föreskrift skall ha

"medfört ” betydande störningar eller risk för sådana störningar. Mot ett

frångående av gängse krav på bevisning talar också miljöskyddsavgiftens

karaktär av straffrättsliknande sanktion. Ett godtagbart orsakssamman-

hang kan emellertid likväl befinnas föreligga. Så är fallet om sannolikheten är så hög att det kan hållas för visst att den av bolagets underlåtenhet att

hålla magasineringsutrymme föranledda BS-tillförseln under föreliggande förhållanden utlöst störningarna inom Käppalaverket samt därav föranledd risk för betydande störningar för omgivningen. Detta förutsätter bl. a. att andra förklaringar till störningarna i slambehandlingen framstår som avsevärt mindre sannolika.

Hovrätten hyser ingen annan uppfattning än den i domen redovisade om de krav som bör ställas på bevisningen. Numera har visserligen en annor-

lunda reglering av bevisvärderingen i skadeståndshänseende skett genom

3§ tredje stycket miljöskadelagen (SFS 1986:225). Huruvida detta bör föranleda en motsvarande uppmjukning i de straffrättsligt färgade målen om miljöskyddsavgift torde emellertid få övervägas särskilt. Om naturvårdsverket med sitt krav på en ”mera automatiskt verkande sanktion” avser att möjliggöra utdömande av miljöskyddsavgift på ett ofullständigt faktaunderlag, måste hovrätten som tidigare framhållits bestämt taga av-

stånd härifrån. Vad beträffar utformningen av villkor i tillståndsbeslut så förtjänar understrykas det självklara förhållandet att sådana beslut före 1981 års lag-

ändring utformades utan beaktande av att de skulle kunna utgöra grundval

för påförande av den då ännu icke existerande miljöskyddsavgiften. Besluten kan under sådana förhållanden visa sig alltför vaga för att medge påförande av miljöskyddsavgift. Denna svårighet, som förutsågs då miljö-

skyddsavgiften infördes (se SOU 1978:80 s. 143), är självfallet inte ett godtagbart skäl för att genom förenklingar i sanktionssystemet underlätta utdömandet av miljöskyddsavgift på grundval av de äldre tillståndsbeslu-

ten. Det får förutsättas att tillståndsbesluten numera avfattas med beaktan-

de av att de skall kunna utgöra underlag för uttagande av miljöskyddsavgift.

Hovrätten vill ytterligare framhålla följande. ML: s bestämmelser om ett

tillståndsbesluts utformning går tillbaka på motsvarande bestämmelser i

gamla vattenlagen. I enlighet härmed har koncessionsnämndens beslut

tidigare regelmässigt innehållit en inledning, vari företaget beskrevs genom

en hänvisning till vad ansökningshandlingarna i sådant hänseende innehöll,

varpå följde fastställande av särskilda villkor som skulle gälla för företaget. Naturvårdsverket har i mål om miljöskyddsavgift hävdat att ett villkor för tillstadd verksamhet uppställts genom tillståndsbeslutets inledande hänvisning till ansökningshandlingarnas innehåll. Sedan denna fråga visat sig kunna bli föremål för olika uppfattning, upptar koncessionsnämndens beslut numera hänvisningen till ansökningshandlingarnas innehåll som ett första särskilt villkor för verksamheten vid en tillstadd anläggning. Detta skrivsätt torde i väsentlig män tillgodose naturvårdsverkets krav på en mer pregnant avfattning av tillståndsvillkor. Om naturvårdsverket anser att utformningen av villkor i andra hänseenden varit otillfredsställande framgår ej av verkets promemoria.

Vad naturvårdsverket vill anföra som skäl för en höjning av miljöskyddsavgiftens belopp är ej helt klart. Hovrätten vill emellertid understryka att någon anledning inte föreligger att höja avgiftsbeloppet under hänvisning till att risken för upptäckt är liten eller svårighet föreligger att föra en godtagbar bevisning.

Hovrätten har svårt att inse fördelen ur miljöskyddssynpunkt av att avkriminalisera de förseelser som nu kan föranleda straff enligt ML. Hovrätten ansluter sig för sin del till tanken bakom den nuvarande konstruktionen, nämligen att miljöskyddsavgiften skall vara en förstärkning av den straffrättsliga sanktionen. Vad särskilt gäller förseelser mot tillstånds- och anmälningsplikt, som föreskrivits med stöd av 10 och 17 §§ ML, så är dessa förseelser av en typ som 1 svensk rätt regelmässigt straffsanktioneras. Även underlåtenhet att utföra föreskrivna åtgärder är i allmänhet lätt konstaterbar och såtillvida väl ägnad att följas av en straffrättslig sanktion. Konsekvenserna av underlåtenheten kan däremot vara svåra att bedöma (jfr även i detta hänseende vattenöverdomstolens dom DM 1/84), varför förseelsen kanske endast med svårighet kan läggas till grund för en miljöskyddsavgift. Att i det läget avkriminalisera själva underlåtenheten skulle otvivelaktigt försvaga sanktionssystemet.

Det förtjänar också framhållas att naturvårdsverket inte redovisat i vilken utsträckning talan om ansvar enligt ML för exempelvis underlåtenhet att utföra föreskrivna skyddsanordningar och reservutrymmen förts men lämnats utan bifall. Utan en sådan redovisning är det en öppen fråga om inte denna väg bort väljas i stället för det mer spektakulära förfarandet med talan om åläggande av miljöskyddsavgift.

Om i andra fall, enkannerligen sådana av otillåtna utsläpp, en mer omfattande och svårbedömd bevisning anses erforderlig för att erhålla en fällande dom om brott enligt brottsbalken, kan detta vara ett skäl att inte i det speciella fallet inleda ett straffrättsligt förfarande. Någon komplikation eller olägenhet av att straffbestämmelsen finns kvar för andra fall föreligger emellertid knappast.

Naturvårdsverkets resonemang om att ekonomisk fördel uppstår även vid förlust för företagaren förefaller något krystat. Någon påtaglig anledning att med en straffliknande sanktion som miljöskyddsavgiften bekämpa förlustbringande förseelser finns icke. — Något motiv för förslaget att vid beräkning av ekonomisk fördel tillämpa omvänd bevisbörda har inte läm-

nats. Hovrätten finner en sådan bevisbördefördelning opåkallad i detta Prop. sammanhang. 1986/87: 135

Sammanfattningsvis anser hovrätten att tillräckliga skäl för att genomföra den av naturvårdsverket föreslagna lagändringen inte visats föreligga. Hovrätten avstyrker därför naturvårdsverkets framställning. Om likväl en

lagändring övervägs bör naturvårdsverkets förslag underkastas en ingåen-

de genomarbetning under beaktande av de invändningar som hovrätten

ovan framfört.

Kammarrätten i Stockholm: De ingripanden mot miljöfarlig verksamhet som blir föremål för prövning i kammarrätten är främst åtgärder enligt hälsoskyddslagen (1982: 1080). Kammarrätten handlägger däremot inte frågor om miljöskyddsavgift och något förslag om att kammarrätten i stället för hovrätt skall överpröva avgiftsbeslut av koncessionsnämnden har inte väckts nu.

Såväl nu gällande miljöskyddsavgift som den föreslagna är så kon-

struerad att storleken av beloppet inte kan bestämmas efter schablon. Ett förslag av miljökostnadsutredningen (SOU 1978:43) om avgift enligt en i förväg bestämd taxa på grundval av överutsläppens storlek avvisades vid remiss- och departementsbehandlingen som ogynnsamt från miljöskyddssynpunkt. Kammarrätten konstaterar att något förslag till en godtagbar på ett enkelt sätt beräknad avgift inte heller nu lagts fram. Avgiftsbeloppet bör — i likhet med vad som gäller t. ex. skattetillägg och byggnadsavgift — kunna förutses och bestämmas utan vidlyftig utredning.

Naturvårdsverket har i sin framställning inte vänt sig mot nuvarande metod att beräkna avgiften med utgångspunkt i den ekonomiska fördelen

av överträdelsen. Verket vill att avgiften i normalfallet skall utgöra dubbla

värdet av den ekonomiska fördelen. Ändringsförslaget syftar till att avskaffa rekvisiten "ekonomisk fördel” och ”betydande störningar” i 52§

miljöskyddslagen som jämte överträdelse är kraven för avgiftspåföring. Naturvårdsverket har angett att det främst är rekvisitet ”betydande stör-

ningar” som medför tillämpningsproblem.

Grundprincipen för nuvarande avgiftssystem är att avgift endast skall tas ut då en överträdelse har medfört ekonomiska fördelar. Avgiften skall

eliminera dessa ekonomiska fördelar. Mot denna bakgrund framstår det som obefogat att ta bort det uttryckliga kravet i lagtexten på ekonomiska fördelar. Denna uppfattning förstärks dels av att verket uttalar att det i de flesta fall inte varit svårt att påvisa ekonomiska fördelar, dels av att dessa fördelar fortfarande avses vara utgångspunkt för avgiftsberäkningen.

Rekvisitet ”betydande störningar”, som även är ett farerekvisit, motiverades i förarbetena med att avgiften endast skall utgå i fall som framstår som

allvarliga från miljöskyddssynpunkt. I departementschefens uttalanden i motiven till rekvisitet redovisas dock en relativt hård attityd gentemot

överutsläpp. Orden ”betydande ” ger möjligen läsaren av lagtexten uppfattningen att avgiftsbestämmelsen skall tillämpas mer restriktivt än lag-

stiftaren egentligen avsett. Rekvisiten skall självfallet också ses mot bakgrund av att det gäller s. k. strikt ansvar för överutsläppen. Naturvårdsverket har hittills ansökt om avgiftspåföring i endast fem fall

och någon restriktiv praxis vid prövningen har inte äberopats i framställ- 144

ningen. Svärigheterna att visa betydande störning eller risk för sådan har Prop. inte redovisats närmare med statistik eller på annat sätt. Bland skälen till 1986/87: 135 att så få överutsläpp leder till sanktion nämner verket bristande resurser för tillsyn. Läsaren av framställningen måste ställa sig frågan om inte det huvudsakliga problemet är att otillräckliga resurser ställts till förfogande för denna tillsyn. Kammarrätten saknar tillräcklig erfarenhet i frågan men kanske kan delegation i större omfattning av tillsynsbefogenheten till den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden enligt 44 a § miljöskyddslagen leda till ökad effektivitet. Det är angeläget att avgiftssystemet utformas på ett sätt som inte försvårar frivillig kontakt mellan företag och tillsynsmyndighet. Förslaget torde inte leda till fler sådana spontana kontakter. Med hänsyn till de svårigheter som kan vara förenade med en bedömning om och i vilken utsträckning ett villkor i ett tillståndsbeslut överträtts talar hänsynen till rättssäkerheten mot att störningsrekvisitet skall utgå.

Det anförda sammantaget talar starkt för att de två rekvisiten tills vidare bör behållas i stort sett oförändrade. I vart fall framstår det som otillfredsställande att avskaffa rekvisiten helt samtidigt som avgiften i normalfallet höjs till det dubbla. :

Kammarrätten anser inte att det finns skäl för den föreslagna avkriminaliseringen.

Parentetiskt kan ifrågasättas om uttalandena i motiven till miljöskyddslagen (prop 1980/81: 92 s. 59) beträffande avgiftens behandling vid inkomsttaxeringen äger relevans vid en avgiftshöjning där sambandet mellan avgift och ekonomisk fördel inte upprätthålls på samma sätt som nu.

Kammarrätten anser sammanfattningsvis att förslaget inte redovisar tillräckliga skäl för en långtgående ändring av avgiftssystemet. Frågorna bör utredas ytterligare och utfallet av en genomgång av tillsynsrutinerna bör avvaktas innan de nuvarande reglerna ändras. Kammarrätten avstyrker därför förslaget.

Brottsförebyggande rådet: I det remitterade förslaget föreslår naturvårdsverket (SNV) att miljöskyddsavgift skall kunna åläggas även om det inte går att visa att en viss verksamhet stört miljön eller givit ekonomisk fördel. Samtidigt föreslås, att huvuddelen av de i miljöskyddslagen straffbelagda gärningarna avkriminaliseras. Miljöskyddsavgiften skulle bli enda sanktion i dessa fall.

Förslaget skall ses mot bakgrund av att SNV har haft många problem med avgiftsbestämmelserna i nuvarande utformning och även med straffbestämmelserna. Flertalet brottsmisstankar avskrivs f. n. på förundersökningsstadiet eller resulterar i friande dom. SNV hänvisar i sammanhanget till Inger Erikssons genomgång av brottsanmälningar, redovisad i Brottsutvecklingen 1985 (BRÅ Forskning 1985: 5).

BRÅ konstaterar inledningsvis att behovet av en bättre efterlevnad av miljöskyddsreglerna torde vara odiskutabel.

Samtidigt gäller att enbart en förändrad sanktionsform inte löser problemen. Det krävs förbättringar över hela linjen: i fråga om villkorens utformning, mätmetoder, kontroll och tillsyn.

Men BRÅ har svårt att tro att man kan avstå från straffrättsliga sanktioner i den utsträckning SNV nu föreslär. Det personliga straffansvaret

10 Riksdagen 1986/87. 1 samt Nr 135

för vad som sker i verksamheten är ofta värdefullt. Prop.

Det är knappast heller problemfritt ur allmänpreventiv synpunkt att 1986/87: 135 avkriminalisera eller depenalisera vad som i dag betraktas som ett allvarligt brott. Det bör i sammanhanget noteras, att i fängelsestraffkommitténs

nyligen avgivna huvudbetänkande (SOU 1986: 14) Påföljd för brott anförs

skäl för en straffskärpning när det gäller miljöbrotten, både brottsbalksbrottet och brotten mot miljöskyddslagen. En depenalisering kan medföra

att synen på miljöförstöring mildras ända därhän att miljöskyddsavgiften uppfattas som ett pris man får betala för att få förorena.

En ekonomisk sanktion som enda samhällsreaktion har sin begränsning

också när den riktas mot ett mindre seriöst företag som saknar utmätningsbara tillgångar. Om en villkorsöverträdelse i ett sådant fall inte faller under

brottsbalksbestämmelsen blir förfarandet i praktiken osanktionerat om straffbestämmelsen i miljöskyddslagen upphävs.

BRÅ menar därför att miljöskyddslagens straffbestämmelser behövs även i framtiden. Miljöskyddslagens sanktionssystem mäste emellertid

sättas i relation till brottsbalken och särskilt då till de nya, allmänna regler

om förverkande och företagsbot som ekonomiskt verkande sanktionsformer på brott i näringsverksamhet. Av företagsbotssystemet har ännu inte någon erfarenhet hunnit vinnas. Rent principiellt ifrågasätter emeller-

tid BRÅ om inte brister i fråga om ekonomiska sanktionsmöjligheter vid

brott i näringsverksamhet nu i första hand bör avhjälpas inom ramen för brottsbalkens regelsystem och inte genom en fortsatt utbyggnad av sanktionsavgiftssystemet.

Inte heller har systemet med miljöskyddsavgift varit i kraft under så lång tid att man med någon större säkerhet kan utvärdera detta. Hittillsvarande

tillämpning visar dock att i vart fall det s.k. störningsrekvisitet inneburit en svår stötesten. Eftersom detta rekvisit egentligen innebär en dubbel-

prövning av givna villkor för en miljöfarlig verksamhet menar BRÅ, i likhet med SNV, att detta rekvisit kan slopas. Det finns logiska skäl också

för ett slopande av vinstrekvisitet. Detta har dock inte medfört några

större problem i tillämpningen. Tolkas begreppet ekonomisk fördel på det sätt SNV gör i sitt förslag är det, menar BRÅ, ingen olägenhet om vinstrek-

visitet tills vidare får stå kvar. Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att sanktionssystemet bör ses över för att öka effektiviteten. Det är dock enligt länsstyrelsens uppfattning viktigt att översynen av

sanktionssystemet nära kopplas till ställningstagandet till de förändringar

som behöver vidtas beträffande prövning och tillsyn. En väl fungerande förprövning och tillsyn av den miljöfarliga verksamheten bör innebära minskat behov av påföljder i form av straff och miljöskyddsavgift. De nuvarande bristerna beror enligt länsstyrelsens uppfattning i stor utsträckning på bristande resurser för prövning och tillsyn. En förstärkning av länsstyrelsernas naturvårdsenheter är angelägen, bl. a. för att miljöskyddsavgiften skall kunna fungera fullt ut som ett styrmedel mot otillåtna ut-

släpp.

Även om prövning och tillsyn förbättras kommer dock alltid att finnas ett behov av effektiva möjligheter till sanktioner. 146

Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att den nuvarande Prop. utformningen av rekvisiten gör att systemet ej blir effektivt. 1986/87: 135

Naturvårdsverket motiverar slopandet av rekvisitet betydande störningar i omgivningen eller risk för sådana med att effekterna på miljön eller

risken för sådana I princip måste anses vara bedömd redan i samband med

tillståndsprövningen. Länsstyrelsen delar verkets uppfattning beträffande

vissa typer av villkor. Underlåtenhet att utföra en föreskriven skyddsåtgärd, exempelvis installation av reningsutrustning bör således ej kräva bevisning om störning eller risk för störning. Däremot finns andra villkor — speciellt i äldre tillståndsbeslut — där det är svårare att entydigt avgöra när

ett villkor överträtts. I sådana fall kan enligt länsstyrelsens mening avgiftssystemet, bl. a. ur rättssäkerhetssynpunkt, inte fungera med den automatik som naturvårdsverket förutsätter.

Naturvårdsverket utvecklar synpunkter på för- respektive nackdelar av att lägga tillämpningen på naturvårdsverket eller koncessionsnämnden för miljöskydd. Länsstyrelsen delar verkets bedömning att koncessionsnämnden är det lämpligaste organet.

Länsstyrelsen anser att en övergång till avgiftssystem bör genomföras så att förseelser mot miljöskyddslagstiftningen i stor utsträckning kan avkri-

minaliseras. Länsstyrelsen vill dock peka på några tveksamheter i det framlagda förslagets tekniska konstruktion. För mindre förseelser såsom bristande rapportering och underlåtenhet att ta prover blir den ekonomiska vinsten liten och avgiften följaktligen föga verkningsfull. Samtidigt kräver debiteringen sannolikt onödigt mycket arbete. Avgiftssystemet skulle en-

ligt länsstyrelsen lämpligen kunna konstrueras mer i överensstämmelse

med vad som gäller t.ex. på byggnadslagstiftningens område. En fast

avgift för enkla förseelser ger en betydligt bättre utformning av systemet.

En serie fasta avgifter av olika storlek skulle innebära stora förenklingar i

tillämpningen. Även underlåtenhet att söka erforderliga tillstånd skulle kunna beläggas med en avgift t. ex. fyra gånger kostnaden för prövning. Sådana fasta avgifter utesluter dock ej, andra påföljder i form av andra

avgifter och/eller åtal enligt miljöskyddslagen.

Vid mer allvarliga förseelser bör avgiften som naturvårdsverket föreslår

sättas i relation till de ekonomiska fördelar som uppkommit. Länsstyrelsen vill dock peka på problemet med att vissa överträdelser inte ger någon ekonomisk fördel men ger stor skada på miljön. Visserligen kan de allvarligaste fallen beivras med stöd av brottsbalken men det föreligger behov av

att även inom miljöskyddslagstiftningens ram kunna beivra sådana brott.

Det torde vara utomordentligt svårt att konstruera någon kompletterande avgiftsregel för dessa fall. Här måste sannolikt finnas kvar en möjlighet att väcka åtal i vart fall i de situationer där uppsåt kan påvisas. Avgiftssystemet är tänkt att fungera så att den ekonomiska fördelen skall tas ut som avgift även vid haverier över vilka ingen kunnat råda. Länsstyrelsen vill ifrågasätta om inte mer generösa regler bör gälla för

dessa fall när omedelbara åtgärder vidtas för rättelse. Det finns annars betydande risker att tillsynsmyndigheten inte underrättas utan att man hoppas undgå upptäckt. Länsstyrelsen vill därför poängtera fördelen med

att avgiften stimulerar till snabb kontakt med tillsynsmyndigheten genom 147

att utgå med högre belopp om överträdelsen konstateras av tillsynsmyn- Prop.

digheten eller företaget nonchalerat eller sökt dölja överträdelsen. Läns- 1986/87: 135

styrelsen tillstyrker att upptäcktssannolikheten för ett visst utsläpp skall

kunna påverka avgiftens storlek.

Ledamoten Birgitta Rydberg och tjänstgörande suppleanten Sören Norrby reserverade sig mot länsstyrelsens beslut och ansåg att ett nytt stycke av följande lydelse borde införas efter näst sista stycket i länsstyrelsens yttrande:

Länsstyrelsen vill även förorda att möjligheten att utta avgifter för tillåtna utsläpp snarast införs. En sådan komplettering av avgiftssystemet ligger i linje med strävan att effektivisera de ekonomiska incitamenten för att minska störningar orsakade av miljöfarlig verksamhet.

Länsstyrelsen i Uppsala län: Länsstyrelsen är positiv till grunddragen i förslaget. nämligen att vissa överträdelser avkriminaliseras och ersätts

med avgifter liksom att rekvisiten betydande störning och ekonomisk fördel avskaffas. En brist i utredningen är dock att länsstyrelsernas roll i

sammanhanget inte omnämnts.

Länsstyrelserna har huvudansvaret för det praktiska tillsynsarbetet enligt miljöskyddslagen. Härav följer att det sannolikt blir länsstyrelserna som får svara för de utredningar som krävs för att bedöma aktuella avgifter. Naturligt vore då att länsstyrelserna bemyndigas att själva föra talan om miljöskyddsavgift hos koncessionsnämnden. Naturvårdsverkets roll i detta sammanhang bör vara densamma som vid tillsynsverksamheten i

övrigt, såsom att komma med vägledande allmänna råd om praxis etc.

Länsstyrelsen föreslår sålunda att 56 § i lagförslaget ändras så att frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av länsstyrel-

sen. Denna extra uppgift bör då inte få inkräkta på resurserna för det reella

tillsynsarbetet, varför länsstyrelsen utgår ifrån att erforderliga resursför-

stärkningar tillskapas.

Vissa gränsdragningsproblem kommer säkert att uppstå i fråga om att avgöra om en överträdelse skall avgiftsbeläggas eller anses vara så ringa fall att det ska undantas från beivrande. Länsstyrelsen kommer sannolikt att få avgöra detta i en mängd fall som dyker upp i det dagliga tillsynsarbetet. Bedömningsgrunder och så småningom praxis även för detta bör

efterhand utarbetas av naturvårdsverket. Avslutningsvis vill länsstyrelsen konstatera att det för närvarande pågår ett flertal utredningar i syfte att på olika sätt revidera och effektivisera miljöskyddslagstiftningen. Enligt länsstyrelsen är det önskvärt att dessa

utredningar samordnas till ett enhetligt översynsarbete.

Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen delar naturvårdsver-

kets uppfattning att nuvarande sanktionssystem i miljöskyddslagen har en alltför krånglig och restriktiv utformning. Detta gäller särskilt delen om

miljöskyddsavgift där de båda rekvisiten "betydande störningar för omgiv-

ningen eller risk för sådana störningar” samt ”ekonomiska fördelar” visat sig mycket svåra att fastlägga. Rekvisiten bör därför tas bort.

Naturvårdsverkets förslag till enklare sanktionssystem innebär dels en ekonomisk sanktion — miljöskyddsavgift — för varje överträdelse som inte 148

betraktas som ringa oavsett avsikt, ekonomisk vinning och påvisbar skada, Prop.

dels en avkriminalisering av sådana överträdelser, som föranleder miljö- 1986/87: 135

skyddsavgift och vilka i dag träffas av straffbestämmelserna i miljöskyddslagen. Införandet av den till sin konstruktion ”automatiskt verkande” sanktionsavgiften torde komma att leda till att i stort alla överträdelser blir

avgiftsbelagda och därmed huvudparten av miljöbrotten — utom brottsbalken — avkriminaliseras. I propositionen nr 28 1969 till miljöskyddslag betonas med hänvisning till

tidigare erfarenheter de goda resultat som kan vinnas i miljöskyddet genom ett förtroendefullt samarbete mellan tillsynsorgan och företagare (dit även

kommuner, staten och enskilda personer samt ideella föreningar räknas). Men i propositionen konstateras också brister i reningsanordningar och att rimliga krav åsidosätts samt att t.o.m. direkt nonchalans mot givna före-

skrifter föreligger. Skall rimliga miljövårdskrav kunna hävdas, måste därför effektiva maktmedel stå till tillsynsorganens förfogande heter det vida-

re i propositionen. Råd, anvisningar, förelägganden (med och utan vite)

och förbud var de medel som i första hand diskuterades i propositionen.

Det är mycket viktigt att ha denna bakgrund helt klart för sig när sanktionssystemet ånyo diskuteras. Flertalet av besluten i tillstånd (och tidigare dispenser) enligt miljöskyddslagen har ofta villkor som inte beaktat att de ska utgöra grund för vare sig prövning av miljöbrott eller miljö-

skyddsavgift. En strikt tillämpning av villkorens utsläppsvärden säger att de avser gränsvärden trots att de sannolikt vid skrivningen närmast betraktades som riktvärden eller målsättningsvärden ofta direkt hämtade från redan etablerade villkor för statsbidrag. Det kan ifrågasättas om miljö-

skyddsavgiftssystemet kan tillämpas med godtagbar rättssäkerhet i äldre

beslut (före 1 juli 1981) i förhållande till nyare beslut, där t. ex. skillnad görs mellan gränsvärden och riktvärden. Olika mät- och analysmetoder i kontrollsystemet kan också komma att innebära osäkerhet i bedömningen av överträdelsen. Detta leder till ett stort behov av omprövning av tillstånd

(och dispenser) och inte sällan en genomgripande översyn av gällande

kontrollprogram. Även relativt nya beslut har dessa brister bl.a. med hänsyn till de olika möjligheter som föreligger att tekniskt kontrollera

villkor av olika slag. Det är inte alls givet att ett sådant mycket omfattande arbetet generellt sett skulle minska utsläpp och leda till bättre miljöförhållanden.

Skulle det dessutom visa sig att en del företag skulle komma att räkna med miljöskyddsavgiften som en driftskostnad i aktuella förutsedda eller oförutsedda situationer kan tillämpningen av systemet bli mycket admini-

strativt betungande. Det bör under alla förhållanden läggas fast fördelning-

en av arbetsbördan i utredningsarbetet mellan tillsynsmyndigheten på fäl-

tet och naturvårdsverket som central ”åklagare”.

Länsstyrelsen ställer sig också frågande till hur samarbetet mellan tillsynsmyndigheten och företaget kommer att påverkas av ändringsförslaget beträffande miljöskyddsavgift. Att debitera företagaren en miljöavgift för att kontrollera om överträdelser sker, vilket leder till miljöskyddsavgift, torde inte komma att underlätta tillsynsarbetet. Till frågetecknen i detta sammanhang hör även naturvårdsverkets överväganden att ersätta nuva- 149

rande prövnings- och tillsynsavgift — miljöavgift — med en avgift vars Prop.

storlek bestäms av lovgivet utsläpps storlek och effekter. 1986/87: 135

Miljövården har onekligen flyttat fram sina positioner under de senaste decennierna genom att ny teknik successivt tillämpats i processer och reningsteknik, vilket medfört att utsläppen avsevärt kunnat minskas vid normal drift och med mycket hög tillgänglighet i miljöskyddsutrustningar. Det vore olyckligt om ett nytt miljöskyddsavgiftssystem skulle medföra att

positionerna inte skulle kunna flyttas fram lika snabbt med tanke på

företagens rädsla för att ny teknik skulle anses osäker och medföra risk för utdömande av miljöskyddsavgifter. Förhandlingssituationen i tillståndsärenden kan befaras bli betydligt svårare än hittills.

Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det är viktigt att nuvarande

sanktionssystem enligt miljöskyddslagen förenklas. Länsstyrelsen ifråga-

sätter dock om enstaka ändringar bör genomföras innan resultat föreligger av Övrig pågående översyn av miljöskyddet. Ett dåligt system får inte

ersättas av ett nytt som administrativt läser tillsynsresurser och som där-

igenom hindrar effektivt, praktiskt arbete i fält. Enligt länsstyrelsens me-

ning är de maktmedel som pekades ut i propositionen 1969 mycket effektiva, enkla och verkningsfulla instrument — om de används. De kräver ett minimum av byråkrati och går snabbt att hantera.

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Nuvarande sanktionssystem med miljöskyddsavgifter har inte fått avsedd effekt. Erfarenheterna visar att det är

svårt att visa att de båda rekvisiten "betydande störning” och ”ekonomisk

fördel” föreligger samtidigt. Speciellt svårt är det att styrka sambandet

mellan ett visst utsläpp och faktiskt observerade effekter i miljön. Ett recipientområde påverkas oftast även av andra utsläpp och de naturliga årsvariationerna kan dessutom vara betydande. Ett utsläpp kan också ge effekter först på längre sikt och kan vara svårt att upptäcka utan speciella mätinstrument. Viktigast för miljöskyddsarbetet är enligt länsstyrelsens mening att hela tillstånds- och tillsynskedjan fungerar på ett bra sätt. Detta inkluderar rådgivning, information och utbildning liksom villkorsskrivning, kontroll, uppföljning och sanktioner. Risken för överutsläpp och negativ påverkan på miljön kan minska betydligt genom bl.a förebyggande åtgärder och adekvat kontroll. Det finns ett klart samband mellan villkor, kontrollpro-

gram och sanktioner vilket också bör komma till uttryck i sanktionssystemets uppbyggnad. Sanktionerna ska understödja regleringarna inom miljöskyddsområdet. Det är emellertid uppenbart att det med de nu gällande

reglerna inte fungerar på det viset. Inte bara reglerna om miljöskyddsavgift har visat sig svåra att tillämpa utan också brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott i 13 kap 8a§ och miljöskyddslagens ansvarsbestämmelse i 45 §. Ett sätt att angripa de berörda problemen är att, som naturvårdsverket

föreslår, ändra miljöskyddsavgiften till en effektivare och mera automa-

tiskt verkande ekonomisk sanktion. En del utländska regelsystem visar att

en sådan ordning kan ha vissa fördelar. Länsstyrelsen tillstyrker mot bakgrund härav att reglerna om miljöskyddsavgift ändras så att de i ökad utsträckning kan tillämpas vid överträdelser. Emellertid har naturvårds-

verket inte närmare belyst de straffrättsliga konsekvenserna av en sådan 150

ändring. Naturvårdsverket har föreslagit en långtgående avkriminalisering Prop.

av överträdelser. I kommentaren till den föreslagna lydelsen av 45§ (sid 1986/87: 135 34) sägs dock: "Om det skulle anses olämpligt att minska möjligheterna till straffsanktion så mycket som skulle följa av naturvårdsverkets förslag bör

i stället övervägas att göra endast en mindre reducering av det straffbara

området enligt miljöskyddslagen”. Länsstyrelsen anser att det straffbara

området enligt miljöskyddstlagen i princip bör vara oförändrat. Beträffande den utvidgning av området för miljöskyddsavgift som verket föreslår i 52 § punkterna 5 och 6 har länsstyrelsen ingen invändning. Länsstyrelsen tillstyrker således i princip naturvårdsverkets förslag. Länsstyrelsen anser dock att de straffrättsliga konsekvenserna av förslaget närmare bör belysas. Även beräkningsgrunderna för avgiften bör närmare

utredas.

Länsstyrelsen i Kronobergs län: Vid tillståndsprövningen läggs omfattande arbete ned på att utforma villkor med gränser för hur stora utsläpp av miljöfarliga ämnen som kan accepteras. Betydande insatser görs också för att kontrollera hur villkoren efterlevs. Länsstyrelsen anser att det är angeläget att detta följs upp med enklare och effektivare tillsynsformer och sanktionssystem än de som hittills funnits.

Länsstyrelsen instämmer därför i alla delar i naturvårdsverkets förslag

om ändring i miljöskyddslagens sanktionssystem. Ett genomförande av

förslaget måste betecknas som ett viktigt steg mot en effektivare miljöpolitik. Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen anser det angeläget att

inledningsvis kort redovisa den erfarenhet som erhållits från åtalsärendena

i länet. Av de 17 fall som aktualiserats i Malmöhus län sedan miljöskydds-

lagen skärptes 1981 har 12 fall avgjorts. Inte i något fall har statens naturvårdsverk väckt fråga om uttag av miljöskyddsavgift. I ett fall över-

väger dock verket ett sådant förfarande. Det kan då konstateras att fällande domar oftast meddelats för fall av typen påbörjad utbyggnad innan tillstånd lämnats enligt miljöskyddslagen, olovlig spridning av gödsel eller

olovlig deponering. Däremot förefaller det svårare att få till stånd en

fällande dom i mål angående överskridande av utsläppsvillkor. Med hänsyn bl.a. till den tid som normalt förflyter mellan åtalsanmälan och ställningstagande från åklagare eller domstol kan länsstyrelsen dela natur-

vårdsverkets uppfattning att det är angeläget att få till stånd en effektiv och mera automatiskt verkande sanktion. Enligt länsstyrelsens mening bör man dock vid en eventuell ändring särskilt beakta att det nya systemet blir lättare att hantera vad gäller ärenden avseende villkorsöverskridanden.

Eftersom enbart fem fall prövats enligt bestämmelserna om miljöskydds-

avgift kan inte enbart erfarenheterna från denna begränsade prövning ligga till grund för en ändring av dessa bestämmelser. Enligt länsstyrelsens mening finns det dock ett starkt behov att totalt sett tillskapa ett system

där kombinationen av straff och miljöskyddsavgift tillsammans utgör ett

rationellt instrument för att minska överträdelser enligt miljöskyddslagen eller av villkor och bestämmelser som utfärdats enligt denna lag.

Som ovan antytts anser länsstyrelsen det nuvarande systemet för alla inblandade parter, polismyndighet, åklagare, domstolar, naturvårdsverk 151

och länsstyrelse vara både resurskrävande och onödigt tidsödande. Ge- Prop.

nom att i ställt i första hand via en miljöskyddsavgift angripa överträdelser 1986/87: 135 verkar därför tilltalande. En förutsättning för att uppnå den eftersträvade

effektiviseringen är dock att systemet är enkelt utan att därmed rimliga

rättssäkerhetskrav åsidosätts. Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att det inte borde vara nödvändigt att i samband med en störning

ånyo diskutera eventuella skador på miljön. Villkoren har satts just med

hänsyn till att störningar skall minimeras. Länsstyrelsen vill också i detta

sammanhang betona vikten av att den provtagningsfrekvens som fastställts i ett kontrollprogram måste anses vara tillräcklig. Det har nämligen förekommit att det I samband med utredning av villkorsöverskridanden har konstaterats att provtagningstiden enbart utgör en mindre del av kontrollperioden (exempelvis vid beräkning av månadsmedelvärden). Därmed

skulle utsläppen under den icke kontrollerade tiden och även för månaden

som genomsnitt mycket väl kunna ligga inom tillåtna gränser. Rent statis-

tiskt är givetvis ett sådant resonemang helt invändningsfritt. Det skulle å

andra sidan innebära att man för alla utsläpp tvingades till kontinuerlig

mätning. Av praktiska och ekonomiska skäl är detta sällan möjligt. Detta innebär att förorenaren måste ta risken av den mindre frekventa provtagning som han förespråkar.

Beträffande lönsamhetskriteriet kan det synas ologiskt att. såsom naturvårdsverket föreslagit, å ena sidan slopa detta men ändå behålla det som grund för beräkning av avgifter. För att uppnå målet med ett enkelt system borde i stället, enligt länsstyrelsens mening, någon form av prislista upprättas. Det västtyska systemet borde här kunna tjäna som en förebild.

Länsstyrelsen anser det nämligen av flera skäl svånt eller nästan omöjligt

att beräkna lönsamheten av en överträdelse i varje enskilt fall. För det första torde det i många fall vara svårt att bevisa någon lönsamhet och i

andra hand ofta svårt för myndigheterna att genomföra de kalkyler som

erfordras för att få en något så när rättvisande bild av lönsamheten av undertåtelse att följa uppsatta villkor. En dylik prislista bör i första hand

tillämpas på verksamheter som prövats enligt de regler som gäller efter

miljöskyddslagens ändring den 1juli 1981. För verksamheter som prövats tidigare eller som ej prövats bör givetvis också avgift kunna utgå, men då kan det bli nödvändigt med en individuell prövning av avgiftens storlek. Vidare anser länsstyrelsen att regler måste införas som medför att miljöskyddsavgiften flerdubblas vid upprepade villkorsbrott. Alternativt bör vid

upprepade brott i huvudsak de straffregler som gäller enligt 45 § punkt 1—3 i miljöskyddslagens nuvarande utformning bibehållas, Det borde nämligen vid upprepade överträdelser vara enklare att styrka uppsåt eller oaktsam-

het.

Med det förslag till förenklingar länsstyrelsen föreslagit, innebärande utnyttjande av en prislista, bör uttaget kunna administreras av naturvårdsverket. Den individuella bedömning som förespråkats ovan samt tvek-

samma fall i övrigt bör kunna hänskjutas till koncessionsnämnden för miljöskydd för avgörande. Nämnden bör annars utgöra besvärsinstans.

Rent principiellt är det givetvis tveksamt att en förorenande verksamhet

skall kunna ”friköpas”. Mot bakgrund av vad som förut sagts om det

synnerligen angelägna i att sanktionssystemet snarast ändras radikalt är Prop. emellertid länsstyrelsen positiv till huvuddragen i naturvårdsverkets för- 1986/87: 135 slag.

Länsstyrelsen i Hallands län: Framställningen innehåller såväl förslag till

ändrade regler om miljöskyddsavgift som förslag till en närmast total

avkriminalisering av överträdelser enligt miljöskyddslagen. Förslagen innebär sammantaget sett ett väsentligt ändrat sanktionssystem. Nuvarande

kombinerade system av avgifter och straff. där avgifter endast förekommer

för de grövre överträdelserna, föreslås ersättas av ett avgiftssystem.

Nu gällande avgiftsregler infördes så sent som 1981 samtidigt med att straffbestämmelserna skärptes. Det är således en förhållandevis kort tid som nuvarande regler om avgift och straff gällt. Erfarenheterna av dessa

regler är också begränsade. Mot denna bakgrund vill länsstyrelsen ifråga-

sätta lämpligheten av att det redan nu föreslås så genomgripande ändringar

som naturvårdsverket presenterat. Dessutom menar länsstyrelsen att mil-

jöskyddslagens påföljdssystem bör analyseras utifrån ett vidare perspektiv än vad naturvårdsverket gjort. Påföljdsreglerna ingår som en del i miljö-

ar bör därför lämpligen övervägas i samband med en samlad utvärdering av

dessa regler och deras tillämpning. Därvid bör bl. a. riksrevisionsverkets

nyligen publicerade rapport ”Miljöskyddslagens tillämpning — granskning

utifrån regional nivå” kunna tjäna som en god utgångspunkt. Vad gäller själva påföljdsreglerna bör man vidare eftersträva en samordning med

motsvarande regler i närliggande lagstiftning, exempelvis vattenlagen, lagen om kemiska produkter och naturvårdslagen. Det nu sagda hindrar

emellertid inte att vissa justeringar av påföljdssystemet i miljöskyddslagen

görs redan nu.

Enligt nuvarande avgiftsregler medför en överträdelse endast att den ekonomiska fördel som vunnits vid överträdelsen neutraliseras. Eftersom "vinsten "av öÖverträdelsen kan vara svår att närmare fastställa torde avgiften i praktiken ofta bestämmas till ett belopp som ligger under denna vinst”. I vart fall synes avgiftsreglerna aldrig kunna leda till en ekono-

misk förlust. Avgiftsreglernas avhållande verkan får vid angivna förhållan-

den anses alltför begränsad. Härtill kommer den förhållandevis ringa upptäcksrisk som får anses föreligga vid överträdelser av miljöskyddslagen. Sistnämnda förhållande torde främst av resursskäl vara en realitet även framöver. En höjning av nuvarande avgifter ligger därför närmast till hands om efterlevnaden skall öka. Även om de praktiska svårigheterna med att närmare bestämma den ”rätta” avgiften kvarstår torde dock avgiften

enligt den föreslagna modellen i flertalet fall komma att uppgå till belopp

som ligger klart över ”vinsten”. Därmed kan den avhällande effekten antas bli mycket större än vad som för närvarande är fallet. Länsstyrelsen

tillstyrker därför förslaget till höjda avgifter. I övrigt är länsstyrelsen

emellertid mycket tveksam till de föreslagna ändringarna av avgiftsreglerna.

De presenterade avgiftsreglerna avviker, frånsett beloppsgränserna, från de nuvarande främst genom att de saknar störningsrekvisit. Borttagandet av det ekonomiska rekvisitet är närmast av redaktionell natur 2

eftersom utgångspunkten för beräkning av miljöskyddsavgiften alltjämt Prop. skall vara den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Kopplingen till den 1986/87: 135 ekonomiska fördelen och det utredningsarbete som en tillämpning av reglerna därför förutsätter medföra att man knappast får den automatiska sanktion som naturvårdsverket synes ha eftersträvat. Jämfört med nuvarande dagsbotsystem torde de föreslagna avgiftsreglerna rent av innebära en lägre grad av ”automatik”. Nämnda koppling innebär också att en överträdelse som inte medfört ekonomisk fördel inte heller träffas av

avgifter. Om den föreslagna avkriminaliseringen kommer till stånd skulle i

sådana fall överträdelsen inte träffas av någon sanktion enligt miljöskydds-

lagen. Man kan exempelvis tänka sig fall då en överträdelse orsakats av

rent slarv och inte medfört någon ekonomisk fördel. En annan tänkbar situation är om ett företag av likviditetsskäl underlåter att anordna en föreskriven reningsutrustning och samtidigt går miste om möjligheten till

en i och för sig lönsam återvinning.

En omfattande avkriminalisering föreslogs redan av miljöskyddsutredningen 1979 i utredningen ”Bättre miljöskydd 1”. I likhet med ett stort antal andra remissinstanser avstyrkte länsstyrelsen utredningens förslag i denna del. Länsstyrelsen framhöll bl. a. att en avkriminalisering rimmade illa med den skärpta syn på miljöbrottslighet som samhället intagit. Vidare menade länsstyrelsen att om straffpåföljd ersattes med avgift kunde detta uppfattas som om påföljdssystemet medgav att det gick att köpa sig fri från

påföljd. Förslaget förkastades också av departementschefen i propositio-

nen till 1981 års ändringar i miljöskyddslagen. De skäl som då kunde

åberopas mot en avkriminalisering har enligt länsstyrelsens mening minst samma styrka i dag. Länsstyrelsen är därför klart negativ till förslaget i

denna del. En omständighet, om än kanske av mindre betydelse, som länsstyrelsen i sammanhanget också vill peka på är nuvarande möjlighet

enligt 20 8 miljöskyddsförordningen att utnyttja förundersökningsmaterial i samband med utredning om påförande av avgift. En avkriminalisering

skulle medföra att denna möjlighet går förlorad.

Enligt länsstyrelsens mening talar. mot bakgrund av det anförda, över-

vägande skäl för att nuvarande system med avgifter och straff behålles. Avgiften bör vara ett komplement till straffet och utgå utom i de mindre

allvarliga fallen. Åtskillnad bör även fortsättningsvis göras mellan överträdelser som haft direkt betydelse för miljön och övriga överträdelser. Kränkningsrekvisitet bör av denna anledning finnas kvar. En uppmjukning

av detta rekvisit bör emellertid övervägas så att avgifter kan komma ifråga i väsentligt fler situationer än vad nu är fallt. Av samma skäl bör — med ett bibehållet kränkningsrekvisit — man överväga en lättnad av nuvarande beviskrav på orsakssamband mellan överträdelser och miljöpåverkan. Överensstämmelse med beviskravet i den nyligen ikraftträdda miljöskade-

lagen bör därvid eftersträvas. Enligt länsstyrelsens mening är det inte

rimligt att ett starkare beviskrav skall gälla för bestämmandet av avgifter

än vad som är fallet i en skadeståndssituation.

I miljöskyddssammanhang förekommer, förutom sanktionsavgifter, även prövnings- och tillsynsavgifter. I vissa fall talar man också om utsläppsavgifter. Beteckningen ”miljöskyddsavgifU” anger inte att det är

fråga om cen sanktion och kan därför förväxlas med de övriga nämnda Prop. avgiftsformerna. Detta förhållande är inte tillfredsställande. En ändrad 1986/87: 135 beteckning för sanktionsavgifterna bör därför övervägas. ”Överträdelseavgift” eller någon liknande beteckning skulle kunna användas.

Sammanfattningsvis menar länsstyrelsen att erfarenheterna av nuvarande sanktionsregler är så begränsade, att det är för tidigt att på grundval härav göra mera genomgripande förändringar i dessa regler. Sådana förändringar bör ej heller ske utan en bred analys av hela systemet av ”genomföranderegler”. Dessutom bör påföljdsregler i närliggande Jagstiftning beaktas. Länsstyrelsen menar därför att nuvarande sanktionssystem med straff och avgifter tills vidare bör vara kvar. En höjning av avgifterna samt en uppmjukning av kränkningsrekvisitet och beviskraven bör emellertid redan nu kunna genomföras.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen kan tveklöst instämma i naturvårdsverkets uppfattning att gällande sanktionssystem hittills visat sig otillräckligt för att upprätthålla respekten för miljöskyddslagstiftningen. Överträdelser av bestämmelserna leder i allt för få fall till adekvata straffpåföljder och systemet med miljöskyddsavgift har visat sig svårhanterligt.

Att under dessa förhållanden försöka ersätta flertalet straffbestämmelser med bestämmelser om sanktionsavgifter förefaller naturligt. Så har med framgång skett på en rad andra områden såsom inom byggnads-, taxerings-, tull- och trafikområden.

Det måste dock allvarligt ifrågasättas om det av naturvårdsverket föreslagna avgiftssystemet alls följer de riktlinjer för sanktionsavgifter som riksdagen ställt sig bakom (prop 1981/82 s 21 ff). Enligt dessa riktlinjer bör bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet.

Enligt förslaget skall utgångspunkten vid bestämningen av avgiften vara den "ekonomiska fördelen av den aktuella överträdelsen”. Även om naturvårdsverket ger flera exempel på hur denna ekonomiska fördel skall beräknas mäste det dock vara svårt att i många fall med godtagbar säkerhet fastställa storleken av den ekonomiska fördelen. ”Normalavgiften” skall vara två gånger ”den ekonomiska fördelen”. Sänkning av normalavgiften till hälften eller höjning till den dubbla skall kunna ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. De omständigheter som framför allt skall beaktas anges vara företagarens ”förhållningssätt” i samband med överträdelsen. — Med ett så konstruerat avgiftssystem är det knappast möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet.

Enligt länsstyrelsens mening ger det föreslagna avgiftssystemet alltför stort utrymme för godtyckliga bedömningar vid bestämningen av avgiftsbeloppen. Systemet uppfyller inte rimliga rättssäkerhetskrav.

Om avgiftssystemet trots det sagda genomförs, anser länsstyrelsen att koncessionsnämnden bör vara beslutsmyndighet. Avgiftssystemet ger, som nämnts, utrymme för mycket vida skönsmässiga bedömningar och tin 'n

dessa bör därför ankomma på en myndighet som arbetar under domstols- Prop. mässiga former och som samtidigt besitter sakkunskap på området. 1986/87: 135

I naturvårdsverkets förslag har handläggningsformerna i övrigt inte berörts. Det förefaller dock som om verket förutsätter att avgiftsfrågor, liksom hittills, skall tas upp av koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket. Systemet kräver emellertid att länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna initierar avgiftsärendena och tillhandahåller ett bedömningsunderlag på liknande sätt som för närvarande sker då miljöbrott anmäls till åtal. Ur handläggningssynpunkt blir det föreslagna systemet förhållandevis tungrott jämfört med övriga nu gällande system för sanktionsavgifter.

Ett skäl till att nuvarande miljöskyddsavgifter visat sig vara bristfälliga som sanktionsmedel uppges vara att miljöskyddslagens rekvisit för avgift är alltför stränga. För att avgift skall utgå krävs att överträdelsen medfört dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten, dels förorsakat betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Svårigheten att styrka betydande störning eller risk för

sådan störning sägs vara det främsta skälet till att naturvårdsverket hittills

inte aktualiserat mer än fem avgiftsärenden hos koncessionsnämnden.

Om miljöskyddsavgiften som sanktion skall göras effektivare förefaller det mot denna bakgrund vara logiskt att lindra rekvisiten för avgiften. Länsstyrelsen vill t.o.m. ifrågasätta om inte rekvisitet ”betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar” bör slopas helt. För att avgift skall utgå bör det vara tillräckligt att konstatera att en föreskrift eller ett villkor överträtts. Föreskriften eller villkoret har ju,

såsom naturvårdsverket nämner i sitt förslag, uppställts just för att förebygga eller begränsa miljöstörningar. Man måste utgå från att villkor och

föreskrifter i dessa sammanhang är sakligt grundade. Överträdelser av dem

måste följaktligen, åtminstone typiskt sett, innebära risk för miljöstörning-

ar. Eftersom miljöskyddsavgiften enligt såväl gällande lag som nu framlagt

förslag skall bestämmas till ett belopp som är relaterat till de ekonomiska fördelarna av överträdelsen kan det inte vara orimligt att för uttagande av miljöskyddsavgift bibehålla kravet på att överträdelsen medfört sådana fördelar. Om sådana fördelar inte inträtt föreligger nämligen inte heller någon grund för beräkning av avgiften.

Ett sålunda modifierat avgiftssystem förutsätter dock ett bibehållande av nuvarande straffbestämmelser i miljöskyddslagen. Miljöskyddsavgift

kan som påföljd endast komma i fråga vid grövre överträdelser av föreskrifter. I likhet med naturvårdsverket anser länsstyrelsen att de oprecist

utformade villkoren i tillståndsbesluten är ett av de främsta skälen till att

ifrågasatta överträdelser i så få fall leder till straffsanktion. Länsstyrelsen

konstaterar med tillfredsställelse att naturvårdsverket påbörjat ett arbete för att få till stånd en uppstramning av tillständsmyndigheternas villkorsformuleringar.

Sammanfattningsvis avstyrker länsstyrelsen naturvårdsverkets förslag till sanktionsavgifter men förordar i stället att nu gällande rekvisit för

uttagande av miljöskyddsavgift ses över och lindras.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län: I naturvårdsverkets framställning föreslås

dels att reglerna om miljöskyddsavgiften ändras för att få till stånd en Prop.

effektivare och mera automatiskt verkande ekonomisk sanktion i fråga om 1986/87: 135 miljöbrott, dels att en avkriminahsering sker av flertalet av de överträ-

delser som f.n. kan föranleda ätalsprövning enligt gällande lagstiftning. Länsstyrelsen har i sin egenskap av tillsynsmyndighet enligt miljöskydds-

lagen under årens lopp skaffat en relativt god kunskap om det nuvarande påföljdssystemet och dess nackdelar. I Älvsborgs län har sedan 1981 ett tjugotal överträdelser av miljöskyddslagens bestämmelser översänts till åklagaren för åtalsprövning. De aktuella

överträdelserna har av länsstyrelsen i samtliga fall bedömts som icke ringa. Flertalet fall har gällt brott mot skyldigheten att tillståndspröva miljöfarlig verksamhet av något slag. Handläggningen av dessa ärenden har varit relativt okomplicerad och regelmässigt lett till fällande dom. Fem fall har

emellertid gällt ifrågasatta överträdelser av i tillståndsbeslut fastställda

villkor vilka kunnat leda till eller lett till betydande överutsläpp av förore-

nade ämnen till naturmiljön — dvs. den typ av miljöbrott naturvårdsverket i föreliggande rapport i första hand diskuterar. Länsstyrelsen, naturvårdsverket och Göteborgs Universitet har i ett samarbetsprojekt låtit rättsve-

tenskapliga institutionen vid universitet granska de fem aktuella ärendena. Resultatet har nyligen presenterats i en rapport — — —, Rapporten visar att åtal endast väcktes i ett av de fem fallen. Påföljden i det sistnämnda fallet blev 600 kronor böter för åtskilliga överutsläpp av kvalificerat miljöfarliga ämnen. I rapporten granskas ingående handläggningen av de fem fallen och

påtalas olika problem och svårigheter att driva miljömål åtalsvägen — bl. a. pekas på svårigheten i många fall att hitta person i ansvarig ställning som kan ställas till svars för ett inträffat överutsläpp. I rapporten konstateras

sammanfattningsvis att ett miljöfarligt företag tämligen riskfritt kan bryta

mot miljöskyddslagen. Skulle mot förmodan förseelsen leda till fällande dom blir påföljden sannolikt ringa. Något fall som blivit föremål för prövning av miljöskyddsavgift har ännu

inte förekommit i länet. Dock har frågan om miljöskyddsavgift diskuterats

i flera av de ärenden som varit föremål för åtalsprövning under senare år.

Länsstyrelsen har härvid ifrågasatt om inte ett utdömande av miljöskyddsavgift varit en lämpligare påföljd än åtalsprövning. Orsaken härtill är att många av de överutsläpp som förekommit vid större anläggningar inte orsakats direkt av slarv eller vårdslöshet utan mer av orsaker som företa-

gen inte direkt kunnat råda över ex inträffade maskinhaverier, driftstör-

ningar och liknande. I dylika fall där naturmiljön belastats med betydande

utsläpp men där ingen enskild person direkt kan ställas till ansvar förefaller det mer naturligt att en avgift tas ut från det allmännas sida. Det har dock i

de fall som aktualiserats i länet förelegat svårigheter att bevisa att utsläppet lett till risk för betydande skador. Frågan diskuterades senast i ett ärende rörande en skogsindustri där reningsanläggningen varit ur funktion

under några månaders tid vilket hade till följd att utsläppen av fiber till

vattendraget under denna period fördubblades. Trots detta betydande överutsläpp var det svårt att direkt klarlägga vilka skador eller risk för sådan som förelegat. Frågan om miljöskyddsavgift fördes med anledning härav inte vidare.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser länsstyrelsen att det är Prop. angeläget att få till stånd ett effektivare sanktionssystem. Naturvärdsver- 1986/87: 135 kets förslag synes innebära en lämplig skärpning i detta hänseende.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Inledningsvis vill länsstyrelsen framhålla

att föreslagen ändring av avgiftssystemet för överträdelser av bl.a. till-

ståndsvillkor bör kunna leda till bättre resultat vad avser påföljden av

miljöbrott. Hittillsvarande regler har inte visat sig fungera på ett tillfredsställande sätt.

I föreliggande förslag till ändring av reglerna om miljöskyddsavgift sägs ingenting om vem som skall utföra erforderligt utredningsarbete m. m.

Eftersom länsstyrelsen är den helt dominerande tillsynsmyndigheten ligger det nära till hands att uppfatta att det blir denna myndighet som får utföra

detta arbete. Av förslaget har ingenting sagts om länsstyrelsens roll i handläggningen av ärenden angående miljöskyddsavgiften. Länsstyrelsens förhållande i denna ärendehantering är inte berörd och detta är en stor brist. Skall länsstyrelsen involveras i arbetet, vilket är sannolikt, krävs ytterligare arbetsinsatser och detta kommer om resurserna inte ökas att medföra ännu mindre tid för det löpande tillsynsarbetet.

Den administrativa hanteringen av avgiften måste ytterligare utredas och då gärna mer detaljstuderas. Förslaget borde även belysa möjligheten alt lägga utdömande och indrivning av miljöskyddsavgifter på länsstyrelsen med överklagningsrätt hos koncessionsnämnden. Länsstyrelsen har ju

redan I dag ett administrativt system när det gäller indrivande av avgifter

för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och detta system kan säkert utökas att även klara administrationen av miljöskyddsavgifter.

Den ekonomiska fördelen av ett miljöbrott kan i vissa fall visa sig omöjlig att beräkna. Antag att det vid en skjutbana är reglerade skjuttider och dessa inte respekteras utan skjutning sker på helt andra tider. Hur

skall ett sådant brott kunna omsättas i ekonomiska fördelar. Det finns säkert andra svårbedömda fall och därför bör beräkningen av avgifterna ytterligare utredas. Innan en ändring av reglerna om miljöskyddsavgiften görs bör alla

föreslagna ändringar i övrigt vad gäller miljöskyddslagstiftningen genomfö-

ras. Detta är nödvändigt för att. kunna får en total överblick över lagstift-

ningen.

Enligt länsstyrelsens uppfattning får ingen förändring av arbetsuppgifterna ske som kan komma att negativt påverka tillsynsarbetet, vilket i en

svår arbetssituation oftast blir fallet. Tillsynsarbetet måste i stället effektiviseras. Vidare måste länsstyrelsens roll i handläggningsförfarandet av

ärenden om miljöskyddsavgifter klarläggas och resursfrågan belysas.

Länsstyrelsen i Värmlands län: Sanktionsregler som bygger på i första hand ett avgiftssystem har i och för sig förutsättningar att bli ett effektivare

verktyg för tillsynsmyndigheterna än det som i dag står till buds. Länsstyrelsen kan därför rent allmänt vitsorda en ändring av nuvarande system på

så sätt att enklare överträdelser av bestämmelserna i miljöskyddslagen

m. m. i första hand får till påföljd en avgift, inte en anmälan till åtal.

Det är svårare att uttala sig om hur reglerna för ett sådant nytt sanktionssystem i detalj skall utformas. 158

Länsstyrelsen ställer sig tveksam till naturvårdsverkets förslag till en så Prop.

gott som automatiskt utfallande avgift för samtliga överträdelser enligt den 1986/87: 135 föreslagna nya 52 § i miljöskyddslagen. Detta gäller t. ex. överträdelser av

villkor i tidigare fattade tillständsbeslut. Här får de nya reglerna dessutom i

viss mån karaktären av retroaktiv lagstiftning eftersom avgifterna kommer

att tillämpas på omständigheter som fastställts innan lagen kom till. I vissa andra fall, t.ex. brott mot bestämmelser i lagens 10§ kan dock

det föreslagna systemet, utöver at vara effektivt, även vara invändnings-

fritt ur rättssäkerhetssynpunkt. Det kan förväntas att uträkningarna av miljöskyddsavgiften blir kompli-

cerad i många fall. För att undvika godtycke bör klara regler utarbetas för dessa beräkningar. Länsstyrelsernas roll t ärendena är oklar men klart är att naturvårdsverket och koncessionsnämnden kommer att få ökade arbetsbelastningar. Länsstyrelsen förutsätter att denna ökade belastning för koncessionsnämndens del inte innebär att ytterligare tillståndsärenden

enligt miljöskyddsförordningens bilaga A måste påföras länsstyrelserna.

Länsstyrelsen förutsätter vidare att en eventuell ny lagstiftning enligt förslaget inte påverkar de möjligheter vi har i dag att tillämpa annan lagstiftning inom miljöområdet, t. ex. miljöskadelagen.

Det kan vara på sin plats att här ytterligare nämna något om tillsynsarbetet vid länsstyrelsen i allmänhet. Sanktionsbestämmelserna är ju endast

den sista ”länken i tillsynskedjan” för att använda naturvårdsverkets liknelse. Att nuvarande sanktionssystem upplevs som delvis tungrott att arbeta med kan ha sin förklaring i brister i andra, kanske viktigare, länkar i

kedjan. Som naturvårdsverket framhåller är antalet tillsynsobjekt och tili-

ståndspliktiga verksamheter mycket stort och resurserna vid länsstyrelser-

na räcker inte till för den kontroll som behövs för att upptäcka alla

överträdelser. Regeringen har nyligen tillsatt en enmansutredare för att se

över samhällsorganisationen för naturvård och miljöskydd, och på natur-

vårdsverket pågår det s. k. KRUT-projektet vars syfte är att förse tillsyns-

myndigheterna med ett nytt effektivt och flexibelt, datorbaserat, tillsynsinstrument. Det är angeläget att dessa projekt prioriteras. Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen stöder i huvudsak grund-

tankarna i naturvårdsverkets förslag. Ett fungerande avgiftssystem kom-

mer sannolikt att medföra en ökad respekt för miljöskyddslagens bestämmelser. På en punkt anser dock länsstyrelsen att naturvårdsverkets förslag kan ifrågasättas. Den metod verket föreslår för att fastställa storleken på

och döma ut avgifterna är komplicerad och kan komma att vålla problem vid tillämpningen av avgiftsreglerna. Ett system, med särskilda prislistor, som fungerar med automatik vid överträdelser vore att föredra. Det i naturvårdsverkets förslag beskrivna västtyska systemet borde delvis kun-

na användas som förebild i detta avseende. Det är dock inte anpassat efter

svenska förhållanden. För att utarbeta ett för vårt land lämpat avgiftssys-

tem som träder i funktion med automatik vid överträdelser fordras en hel

del ytterligare utredningsarbete. Länsstyrelsen anser att ett sådant utred-

ningsarbete bör igångsättas trots att hela frågan om nya avgiftsregler därmed kommer att försenas.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen har liksom natur- Prop.

vårdsverket funnit att nuvarande bestämmelser om påföljd vid brott mot 1986/87: 135

föreskrifter i miljöskyddslagen eller beslut grundade på miljöskyddslagen är tämligen verkningslösa. Enligt länsstyrelsens erfarenhet har ätalsanmälan på grundval av dessa bestämmelser i många fall kunnat åberopas som

ett ”hot” i tillsynsarbetet om råd eller föreskrifter inte beaktas; de kan

därigenom ha haft en viss förebyggande effekt. Däremot är erfarenheten av

faktisk åtalsprövning närmast nedslående vad gäller resultatet. Orsakerna

är flera: miljövårdsorganen har vid utformning av tillståndsvillkor och

föreskrifter under tidigare år i första hand siktat till resultat vad gäller

åtgärder, däremot inte att skapa bärkraftigt underlag för rättslig påföljd vid brott mot villkor. Detta i kombination med normal mätosäkerhet i kontrollen och bristande resurser för platstillsyn på det stora antalet anläggningar har gjort att beviskraven vad gäller faktiskt brott liksom uppsåt eller värdslöshet har varit svåra att uppfylla. Nedlagda åtal, frikännande domar och i förekommande fall blygsamma påföljder har lett till att miljöskyddslagen har kommit att värderas som en ”papperstiger”.

förutsätta att alla led i samhällskontrollen görs så effektiva som möjligt

samtlidigt som resursinsatsen minimeras. Arbete pågår fortlöpande för att förbättra villkorsskrivning, kontrollprogram, mätteknik, uppföljning. En viss resursförbättring väntas uppstå genom successiv överlåtelse av tillsyn till kommunerna. Man kan ändä vid detta laget konstatera att inte heller

denna kedja är starkare än sin svagaste länk. Svagheten i påföljdsbestäm-

melserna är numera väl kända och respekten för miljöskyddslagen förutsätter — inte minst i allmänhetens ögon — att effektivare påföljdsbestämmelser införs. Som framgår av naturvårdsverkets utredning har man även i

internationella överläggningar (OECD) varit enig om detta. Man har därvid funnit att administrativa regleringar måste kompletteras med ekonomiska sanktioner.

Förslaget — ett ändrat sanktionssystem Naturvårdsverket har valt att presentera förslaget som huvudsakligen en

karaktärsförändring av miljöskyddsavgiften, som i dag kan utdömas när ett

överskridande av villkor kan visas ha givit ekonomisk fördel och medfört

ett påtagligt hot mot miljön. Endast ett fåtal fall har prövats av koncessionsnämnden men bevisproblemen har även vid denna speciella form av

sanktion visat sig vara stora.

Att fokusera begreppet miljöskyddsavgifter som straff för miljöbrott leder hos många till frågan om detta innebär att man kan ”köpa sig fri” eller betala för sina utsläpp — detta skulle ju inte med säkerhet tjäna miljövården.

Länsstyrelsen kan för sin del inte finna att en sådan invändning har fog

för sig. Det är uppenbart att ett företagsekonomiskt tänkande så gott som helt styr åtgärderna i de flesta enskilda företag; det gäller i stor utsträckning också kommunerna. Man forcerar inte åtgärder som kräver extraor-

dinär resursinsats i form av personal, underhåll eller utrustning om man inte värderar detta som angeläget från sin egen synpunkt. Den egna priori- 160

teringen kan som regel översättas i ekonomiska termer. Regelsystemet och Prop.

sanktionerna är de yttre faktorer som man anpassar sig till. En påtaglig 1986/87: 135 ekonomisk sanktion vid brott mot lag eller föreskrifter förändrar spelreg-

lerna på ett sätt som ingen förorenare kan bortse från.

Som följd av miljöskyddslagen har mycket stora investeringar gjorts i reningsutrustning och andra miljöskyddsåtgärder under de senaste 15 åren.

Omsorgen om miljökvaliten är en allt viktigare fråga och det är angeläget

att utförda åtgärder följs upp genom seriösa insatser vad gäller drift och

underhåll som kräver en viss fortlöpande insats av personal och pengar för att ge avsedd effekt. Det är också angeläget att respekten för miljöskyddslagstiftningen ligger på en hög nivå. Länsstyrelsen tillstyrker därför naturvårdsverkets förslag till förändring

av sanktionsreglerna i miljöskyddslagen. Detta innebär att man i första hand tar ut en administrativ avgift för varje överträdelse oavsett avsikt, vårdslöshet, ekonomisk vinning eller pävisbar skada. Denna form av strikt ansvar — med undantag för ringa fall — kan väl överensstämma med den typ av ekonomiskt ansvar som i senare tids lagstiftning har kommit till

uttryck i samband med vattenförorening från fartyg, som byggnadsavgift, skattetillägg, olika trafikavgifter etc. Naturvårdsverket föreslår samtidigt att huvuddelen av de straffbelagda

förseelserna i nuvarande miljöskyddslag avkriminaliseras. dvs. ger ingen

annan påföljd än en avgift. Även detta tillstyrks av länsstyrelsen som finner

det angeläget att enklast möjliga administrativa förfarande införs i ett nytt sanktionssystem.

Länsstyrelsen bedömer att den föreslagna nivån på ”grundbeloppet” —

två gånger det ekonomiska värdet av att man underlåtit att följa föreskrifterna — motsvarar en ändamålsenlig normal avgift. Av naturvårdsverkets förslag framgår inte närmare hur den uppnådda ekonomiska fördelen kan

beräknas i olika fall. Den kan uppenbarligen behöva beräknas utifrån underlåtna insatser (besparingar) vad gäller personal, drift, underhåll eller investeringar i utbyggd kapacitet på reningsanläggningar etc. En prövning

av det enskilda fallet måste ske och länsstyrelsen vill ytterligare framhålla vikten av att det administrativa förfarandet görs så enkelt som möjligt. Det förefaller t. ex. fullt rimligt att naturvårdsverket i de fall det är möjligt

träffar förhandlingsuppgörelse med motparten om avgiftens storlek, detta innan ärendet eventuellt hänskjuts till koncessionsnämnden.

Sammanfattning

En samlad bedömning av förslaget till nytt sanktionssystem i miljöskyddslagen är att detta kan resultera i en påtagligt förbättrad nivå på drift, underhåll och egen kontroll samt uppmärksamhet på gällande föreskrifter

och detta till priset av en lägre samlad resursinsats från tillsynsorganen i

frågor om sanktioner.

Länsstyrelsen i Jämtlands län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget.

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Naturvårdsverkets framställning får ses mot bakgrund av att det nuvarande sanktionssystemet inom miljöskyddsområdet visat sig vara ineffektivt och mycket svårt att tillämpa i

praktiken. Vår länsstyrelse har i ett antal konkreta fall kunnat konstatera 161

11 Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

att klara miljöbrott trots anmälan till polis inte ens lett till åtal. I de fall där Prop.

detta skett har dagsböterna varit låga. Naturvårdsverkets förslag till en 1986/87: 135 omformning av sanktionssystemet genom en omfattande avkriminalisering, samtidigt som reglerna om miljöskyddsavgift ges en funktioneHare utformning, framstår enligt vår mening som motiverat och bör bidra till att förbättra möjligheterna att uppfylla miljöskyddslagstiftningens intentioner.

Det föreslagna avgiftssystemet är schablonartat och en rättvis och likfor-

mig tillämpning kommer att ställa stora krav på de direkt inblandade myndigheterna. Länsstyrelsen anser därför att alla beslut om påförande av miljöskyddsavgift bör fattas av koncessionsnämnden i ett domstolslik-

nande förfarande. Ökade resurser bör i så fall ställas både till nämndens och naturvårdsverkets förfogande.

Slutligen vill länsstyrelsen erinra om att ett väl fungerande sanktionssystem, primärt byggt på avgifter, förutsätter en skärpt insats av tillsynsmyndigheterna. På grund av krympande resurser har länsstyrelserna för närvarande svårt att klara sina tillsynsuppgifter. Om inte förslagen till förbättringar av miljöskyddslagen till stora delar skall stanna på papperet krävs att erforderliga resurser för miljöskyddsarbetet tillställs länsstyrelserna.

Länsstyrelsen tillstyrker naturvårdsverkets framställning om ändring i reglerna för miljöskyddsavgift m. m.

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Naturvårdsverkets framställning syftar till att förbättra möjligheterna att utnyttja bestämmelserna i miljöskyddslagen om miljöskyddsavgift för att motverka otillåtna utsläpp från miljöstörande anläggningar m. m. Länsstyrelsen har förståelse för att naturvårdsverket har funnit anledning att arbeta fram det redovisade förslaget. Koncessionsnämnden har dock i sitt yttrande framfört starka skäl mot genomförande nu av förstaget. Länsstyrelsen bedömer att dessa skäl är så starka att det för närvarande inte bör göras mer än vissa justeringar av gällande bestämmelser. Länsstyrelsen föreslår följande kompletteringar. 1. Rekvisitet i 52 § miljöskyddslagen "om betydande störningar för omgiv-

ningen eller risk för sådana störningar” ersättes med rekvisitet ”stör-

ningar av någon betydelse eller risk för sådana störningar” eller liknan-

de.

2. Rekvisitet ”ekonomiska fördelar” i 52§ ersättes med rekvisitet ”eko-

nomiska fördelar av någon betydelse” eHer liknande. Koncessionsnämnden har i sitt yttrande även tagit upp fråga om länsstyrelsens roll som prövnings- och tillsynsmyndighet. Nämnden har uttalat sig

för att länsstyrelsens tillståndsprövning borde ersättas av en enklare handläggning för att ge möjligheter för länsstyrelsen att använda större del av sina resurser för miljöskyddsarbete åt tillsyn. Länsstyrelsen delar inte

koncessionsnämndens mening att länsstyrelsens tillståndsprövning ska förändras på sådant sätt. Länsstyrelsen har i yttrande till jordbruksdepar-

tementet den 8oktober 1985 om promemorian (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden och två skrivelser från naturvårdsverket om ändringar i miljöskyddsförordningen och miljöskyddslagen be-

handlat dessa frågor. Länsstyrelsen finner inte anledning att nu göra någon annan bedömning än den som framförs i detta yttrande.

Sveriges industriförbund: Industriförbundet vill som svar på remissen Prop. understryka 1986/87: 135

att det vid överträdelser av villkor i tillstånd enligt miljöskyddslagen i första hand skall prövas om rättelse kan vinnas genom traditionell för-

handling i de fall det kan antas att överträdelsen inte beror på uppsåt eller

icke ringa oaktsamhet,

att fråga om påföljd väcks enbart om och när det visar sig att ett förhandlingsförfarande inte skulle ge positivt resultat,

att förutsättningarna för att nå ett positivt resultat skulle förbättras om

Industriförbundets förslag i detta yttrande beaktades, dvs om tillsynsreglerna i 408 preciserades på sätt som vid villkorsöverträdelse underlättar för tillsynsmyndigheten att inskrida i rättelsevinnande syfte, att de uppsåts- och oaktsamhetsgrundade överträdelserna av miljö-

skyddslagens bestämmelser icke har den omfattning och den karaktär som

naturvårdsverket synes förmoda, något som stöds av rapporter från

Brottsförebyggande rådet resp. riksrevisionsverket,

att naturvårdsverket därför inte uppfyllt det från gängse tänkesätt utgående kravet att den som vill förändra gällande rätt skall kunna visa att den föreslagna förändringen är motiverad.

Industriförbundet vill vidare påpeka att överträdelser av tillståndsvillkor m. m. icke generellt medför miljömässig olägenhet och ej heller företagsekonomisk fördel,

att naturvårdsverkets förslag beträffande miljöskyddsavgift strider mot vad som anförs i propositionen 1980/81:92 beträffande bestämmelser om miljöskyddsavgift,

att ett genomförande av förslaget skulle förändra de grundläggande förutsättningarna för tillståndsgivningen så väsentligt att det icke rimligen

kan anses tillämpligt på befintliga tillstånd, alternativt att dessa måste

anpassas till de nya förutsättningarna genom en formell omprövning,

att Industriförbundets förslag om ändring av tillsynsreglerna onödiggör naturvårdsverkets förslag om ändring av påföljdsreglerna i 45 § samt

att naturvårdsverkets förslag ger ytterligare argument för den i yttrandet 1985-10-15 förordade, samlade översynen av miljöskyddstagen.

Tillämpningen av nuvarande straffregler 145 § ML En eventuell ändring av ML: s sanktionsregler bör enligt Industriförbundets mening föregås av en ingående analys av rättstillämpningen efter 1981 års lagändringar. Detta gäller så mycket mer som naturvårdsverkets förslag ger intryck av att överträdelser av ML i uppsåt eller av oaktsamhet är förhållandevis vanliga men att de dels är svåra att upptäcka, dels — i händelse av upptäckt — svåra att bevisa och därmed även att bestraffa.

Med detta synes verket vilja förklara varför antalet fällande domar för miljöbrott varit ringa och — i konsekvens därav — varför en ändring av

sanktionsreglerna är behövlig. Verket söker styrka sin uppfattning genom att referera (sid 4) till ett uttalande (”"... vad som uppges vara en omfattande brottslighet”") i en uppsats i skriften Brottsutvecklingen 1985 utgiven av Brottsförebyggande rådet. Uttalandet är i själva verket ett citat av icke 163

angivet ursprung och således knappast ett uttryck för rapportförfattarens Prop.

egen uppfattning. 1986/87: 135

Av uppsatsen framgår att "mycket stor utsträckning rör anmälningarna

brott mot förprövningsplikten, dvs. att företag har startat eller ändrat sin verksamhet utan tillstånd från behörig myndighet” (sid 118). Sävitt Industriförbundet kunnat utröna dominerar här sådana mindre och medelstora

verksamheter som blev tillståndspliktiga i och med 1981 års lagändring (tab

4, sid 119). I åtskilliga fall förefaller verksamhetens art och storlek vara sådan att otillräcklig insikt förklarar om än icke ursäktar underlåtenheten att söka tillstånd. Brist på lätt tillgänglig information utformad speciellt för den typen av verksamheter samt oklarheter i miljöskyddsförordningens

s.k. länsstyrelselista torde inte så sällan vara medverkande faktorer. På samma sida i BRÅ-uppsatsen konstateras vidare att det inte är

”ovanligt att t. ex. ett anmält överutsläpp (sannolikt avses en anmälan/rapportering från vederbörande företags sida: Förbundets anm.) har orsakats av nägot som karakteriserats som ren olyckshändelse och som därför inte

kan läggas någon till last såsom uppsåt eller oaktsamhet”.

Riksrevisionsverket 1986-04-30 daterade rapport Miljöskyddslagens

tillämpning styrker uppfattningen att det framför allt är mindre företag som av olika skäl kan brista i efterlevnaden av Jagens bestämmelser. Företag

som har lång tids kännedom om ML: s bestämmelser uppvisar som regel en helt annan bild, bl. a. därför att miljömedvetenheten hos ledning och anställda brukar vara densamma som omgivningens. Allt fler företag ser

därför ett aktivt och verkningsfullt engagemang i miljöskyddsarbetet som en väsentlig förutsättning för goda relationer till den närmaste omgivningen, något som är viktigt både för de egna anställda och för möjligheterna att utan hinder kunna vidareutvecklas på orten. Relationerna till omgivningen är således en pådrivande faktor som under senare år vuxit och fortfarande växer i betydelse.

Industriförbundet anser att naturvårdsverkets konstaterande (sid 6) att

”överutsläpp definitionsmässigt är till skada för miljön eller innebär oac-

ceptabia risker för den” är alltför generaliserande. Tvärtom har de emis-

sionsbegränsningar som åstadkommits sedan ML kom till varit så långtgående att nu gällande emissionsvillkor många gånger avser nivåer långt

under dem ovan vilka en faktisk miljöstörning kan befaras. Den gräns som ett sådant villkor anger är då snarast satt i enlighet med Immissionssakkunnigas uttalande ”att i varje fall onödiga immissioner inte bör tolereras”

(SOU 1986: 65, sid 211). Koncessionsnämnden har i dessa fall fastställt och företagen i sin tur godtagit bredast möjliga marginaler inom ramen för vad som bedöms vara skäliga kostnader. Det ligger för övrigt i ett företags intresse dels att efterkomma omgivningens önskemål om att i möjligaste mån slippa störningar, dels att skapa utrymme för sådana utbyggnader av

verksamheten som i varje fall i inledningsskedet inte kan komma till stånd utan att den sammanlagda (eller "nödvändiga ” enligt Immissionssakkun-

nigas betraktelsesätt) emissionen ökar något. Att detta med säkerhetsmar-

ginaler äger sin riktighet vitsordas i BRÅ-uppsatsen. Det må här understrykas att Industriförbundet ingalunda pläderar för verkningslösa sanktionsregler. Tvärtom ligger det i alla lojala företags 164

intresse att uppsätligt åsidosättande av ML: s bestämmelser beivras verk- Prop. ningsfullt. Vad Förbundet förordar är regler som bygger på insikten om att 1986/87: 135 det som nu rubriceras om möjlig överträdelse av lagen i dess nuvarande

form ofta beror på händelser som ”"inte kan läggas någon till last såsom uppsåt eller oaktsamhet”. Det kan då röra sig om att en icke tidigare känd

omständighet plötsligt gjort sig gällande, att ett eller flera villkor i tillståndet visat sig ge alltför litet utrymme för de tekniska och/eller mänskliga felfunktioner som hör den praktiska verkligheten till. att möjligheterna att

kontrollera villkoren med tillräcklig precision och till skälig kostnad överskattats etc.

I valet mellan nuvarande och föreslaget påföljdssystem förordar Industriförbundet att det nuvarande bibehålles väsentligen oförändrat. En viktig förutsättning är dock att tillämpningen av straffbestämmelserna blir mer

nyanserad än hittills. Framför allt bör fråga om åtalsprövning aldrig få

väckas när ett företag självmant anmäler en uppdagad, icke avsiktlig avvikelse från lagens bestämmelser och samtidigt visar hur saken skall

rättas till. Med hänvisning till de fall där en anmälan om åtalsprövning

lämnat efter sig en nedlagd förundersökning eller en friande dom med tillhörande förspillda arbete samt en företagsledare eller fabrikschef som under en tid fått schavottera som miljöbrottsling i lokala media bör en

sådan mjukare tillämpning av paragrafen hållas för angelägen både från

allmän och från enskild synpunkt.

Förslaget till ändrad miljöskyddsavgift Naturvårdsverkets förslag om att upphäva de begränsande rekvisiten om

ekonomisk fördel resp. betydande störning för omgivningen i 52 § ML ger anledning till invändningar som är såväl principiella som praktiska. Med instämmande i vad koncessionsnämnden i sitt 1986--07—-04 daterade yttrande anför i principiellt avseende begränsar sig Förbundet till förslagets

praktiska aspekter.

Enligt Industriförbundet talar erfarenheten mot naturvårdsverkets uppfattning att ett överutsläpp eller en annan avvikelse från ett tillståndsvill-

kor så gott som alltid medför en ekonomisk fördel (sid 34). Att ett uppsåtligt dröjsmål med att exempelvis installera en föreskriven reningsutrust-

ning medför ekonomisk vinning är troligtvis regel även om undantag är

tänkbara. Betydligt vanligare är emellertid att avvikelsen beror på någon

oförutsedd eller av rimliga skäl förbisedd teknisk brist eller att spelrummet

för den s.k. mänskliga faktorn inte begränsats tillräckligt. Att avhjälpa

sådant är ofta liktydigt med merkostnader som kan vara betydande. Även i dessa fall har företagets behov av goda relationer med omgivningen sin självklara betydelse. Om avvikelsen orsakar en konkret olägenhet för omgivningen torde flertalet företag således vara beredda att göra extra insatser och därmed påtaga sig extra kostnader för att så snabbt som möjligt undanröja orsaken till olägenheten.

Enligt Industriförbundets mening tar naturvårdsverket alltför lätt på risken för negativa konsekvenser av förslaget. Följande är värt att nämna: — Ändringarna 1981 av miljöskyddslagen innebar bl. a. att villkoren i ett

tillstånd fick en mer precis innebörd. I många fall var villkoren före 1981 165

formulerade försöksvis och inte med den stringens som är nödvändig om påföljder i form av böter och fängelse skall komma i fråga. Nu gällande tillstånd med tillhörande villkor bygger alltså på andra förutsättningar än de som blir utmärkande för ett avgiftssystem av föreslagen typ. Rättssäkerheten kräver därför att alla äldre tillstånd undantas från systemets tillämpning inull dess de har omprövats. | — Ett rekvisitlöst avgiftssystem drabbar koncessionsnämnden med en merbelastning som måste bli till förfång för den uppgift som för näringlivets del är nämndens viktigaste, nämligen tillståndsgivningen. Detta gäller i vart fall om avgiftsärendena skall prövas så rättstryggt som berörda företag bör ha rätt att kräva. Naturvårdsverket vidgår ju för övrigt att det kan vara en svår uppgift att bestämma den ekonomiska "fördelen" av en avvikelse (sid 36). — Enligt förslaget skalt avgiften bestämmas mot bakgrund av ”den ekonomiska fördelen” för företaget av överträdelsen vilket anges vara liktydigt med inbesparad kostnad eller eventuellt ökat täckningsbidrag. Industriförbundet vill understryka att det kan vara förenat med betydande svårigheter och besvärliga företagsekonomiska bedömningar att bestämma täckningsbidrag. Täckningsbidraget kan t. ex. variera kraftigt i en och samma fabrik beroende på produktsammansättning, vilka marknader produkterna levereras till och vilken säsong leveransen sker. Sådana bedömningar kan 1 ett administrativt förfarande bara ske om reglerna för avgiftsbestämning redan i förväg har utformats mycket tydligt. — Många företag är numera beredda att sätta in extra resurser för att göra vidtagna skyddsåtgärder så effektiva som möjligt. Om man detta till trots drabbas av tekniska problem som resulterar i en kännbar och enligt egen mening oberättigad miljöskyddsavgift kan den sammanlagda ökningen av miljöskyddskontot bli större än vad företagsledningen anser rimligt. En generös inställning kan då bytas i sin motsats. — Att med kännbara avgifter bestraffa sådana missöden som i dag regelmässigt brukar klaras upp i samförstånd skulle ostridigt bli till förfång för den traditionella, öppna relationen mellan företag och tillsynsmyndigheter. Det uppstår lätt en konfliktsituation om tillsynsmyndigheten skall behöva rapportera avgiftsbelagda händelser även när det är uppenbart dels att uppsåt eller oaktsamhet inte förelegat, dels att företaget visat sig angeläget att snarast skapa rättelse. Ingen torde väl vilja bestrida att en öppen relation mellan parterna är en förutsättning för ett arbetsbesparande och resultatgivande utnyttjande av tillsynsmyndigheternas begränsade resurser. — Ett avgiftssystem medför självfallet anspråk på en mer omfattande och därmed mer kostnadskrävande utsläppskontroll. I de många fall fastställda emissionsnivåer ligger väl under den nivå där störning kan befaras kommer merkostnaderna inte att vara till någon som helst nytta utan tvärtom stjäla personella och materiella resurser från mer angelägna uppgifter. — Förhållandena inom företaget hotas av en negativ påverkan bl. a. beträf-

fande sådan information som är av betydelse för det förebyggande 166

miljöskyddsarbetet. Det är ju ingen avundsvärd uppgift för en arbetsle- Prop.

dare eller driftsingenjör att meddela en överordnad att ett avgiftsbelagt 1986/87: 135

men svårligen upptäckt missöde har inträffat. Tvekan på den punkten

kan då leda till att önskvärda förbättringar fördröjs eller utebhr.

Industriförbundet avstyrker sammanfattningsvis att naturvårdsverkets

förslag till ändrad miljöskyddsavgift genomförs. Ett bifall till förslaget om

miljökskyddsavgift skulle enligt Industriförbundet få betydande, negativa

konsekvenser för det framtida miljöskyddsarbetet.

Industriförbundets förslag till ändring av tillsynsreglerna När en överträdelse av ett tillståndsvillkor eller liknande inte beror på

uppsåt eller grov oaktsamhet skall saken i första hand rättas till på grundval av vad tillsynsmyndigheten och företag kan komma överens om. Först

om rättelse inte kan uppnås på detta sätt aktualiseras frågan om någon form av påföljd. Mellan de företag som sköter de miljöskyddsrelaterade arbetsuppgifter-

na föredömligt och de synbarligen rätt fåtaliga företag som på ett eller annat sätt överträder lagens bestämmelser uppsåtligt eller genom oaktsam-

het finns givetvis en ”grå zon” av företag som av olika skäl uppvisar brister i det berörda avseendet och som måste förmås att ta sitt ansvar för

miljöskyddet på ett mer ambitiöst och professionellt sätt. Industriförbundet kommer för sin del att verka för att industrins organisationer intensi-

fierar arbetet på att förse sina medlemsföretag med den information och de råd som krävs för att så skall ske.

I arbetet med att komma till rätta med förekommande brister vore ett administrativt tungrott avgiftssystem enbart till hinders. Vad som däremot

vore till hjälp vore åtgärder syftande till ett effektivare utnyttjande av de nu gällande tillsynsreglerna. De problem som 1981 års ändringar av sanktionsreglerna givit upphov

till förklaras enligt Industriförbundets mening till en del av att 408 — av central betydelse för tillsynsarbetet som sådant — lämnades oförändrad

såvitt det gäller det materiella innehållet.

I sin nuvarande form ålägger 40 § länsstyrelsen — att, i fråga om verksamheter som icke hur tillstånd, meddela föreläggan-

de om sådant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för

att lagens bestämmelser skall efterlevas och att i brådskande fall eller

när det i övrigt finns särskilda skäl meddela föreläggande omedelbart

samt att i andra hand göra så först sedan det visat sig att rättelse inte kan

vinnas genom råd (första stycket).

— att, i fråga om verksamheter som har tillstånd, ”meddela sådana bråds-

kande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständighe-

ter” (andra stycket) samt

— att, om tillståndshavare åsidosätter villkor i tillståndsbeslut, förordna

om rättelse (tredje stycket).

Industriförbundet har vid kontakter med några länsstyrelser erfarit att

man där upplever att ett och annat företag visar om inte ovilja så dock en

viss ”tröghet” i genomförandet av de åtgärder som parterna i samråd

kommit överens om. I sämsta fall kan ”trögheten” leda till att tillsynsmyn- 167

digheten tvingas väcka fråga om sanktion.

Enligt Industriförbundet skulle problem av den här arten många gånger kunna undvikas genom en förstärkning av tillsynsmyndighetens befogenhet att med olika mått och steg inskrida när ett företag avviker från lagens bestämmelser som sådana eller från ett på dessa bestämmelser grundat tillstånd eller när något av betydelse inträffar vilket icke förutsågs i tillståndsprövningen. Till stöd för den uppfattningen hänvisar Industriförbundet till lagens förarbeten, dvs. ull Kungl. Maj:ts proposition 28/1969 med förslag till miljöskyddslag m. m. Där sägs sålunda i specialmotiveringen till 40§ (sid 288 o 289):

Immissionssakkunniga: ”Att lämna råd och anvisningar upptas som den primära åtgärden när saken inte brådskar. Detta får inte anses innebära att länsstyrelsen skulle vara nödsakad avvakta att vederbörande gör sig skyldig till tredska och först därefter skulle kunna meddela beslut om tvångsföreläggande (understruket här). Berättigat anspråk på anstånd eller rådrum och på att förhandlingsvägen skall anlitas har endast den som visar sig positivt intresserad av att göra vad som behövs.”

Departementschefen: "Länsstyrelsen bör i regel inte ingripa med föreläggande enligt första stycket förrän det visat sig att rättelse inte kan åstadkommas förhandlingsvägen. Om fallet brådskar kan dock föreläggande ges omedelbart. Så kan också ske om det föreligger annat särskilt skäl. Ett sådant skäl kan tex vara att länsstyrelsen genom tidigare kontakter med företagaren eller eljest har grundad anledning utgå från att han inte kommer att rätta sig efter råd och anvisningar.”

Industriförbundet har gjort sig bekant med ett antal ärenden rörande överträdelse enligt 38§. I flera av dessa har med fog kunnat hävdas att 40 § andra stycket borde ha fått utnyttjas i första hand. I enlighet med departementschefens uttalande i specialmotiveringen till 40§ bör huvudregeln om att rättelse i första hand skall vinnas förhandlingsvägen gälla även i fortsättningen. För att det berörda företagets skyldigheter resp. tillsynsmyndighetens befogenheter skall framstå klarare bör det till denna läggas en regel om att utfallet av den typ av förhandling om rättelse som åsyftas i specialmotiveringen skall bekräftas på ett bindande sätt. Detta kan ske antingen genom att företaget ger in en formell och beträffande sakfrågan vederbörligen preciserad anmälan av de överenskomna åtgärderna eller genom att tillsynsmyndigheten — när så framstår som mera ändamålsenligt — i ett formellt beslut förelägger företaget att vidtaga åtgärder inom den överenskomna tiden. Endast om det är uppenbart att den tillrättaläggande åtgärden kan vidtagas snabbt och enkelt kan en bindande bekräftelse undvaras. För den händelse överenskommelse icke kan nås bör en regel ålägga tillsynsmyndigheten att omedelbart hänskjuta tvisten till avgörande av den i miljöskyddsförordningen angivna tillståndsmyndigheten. 168

En regel av ovan angivna innebörd skulle kunna införas i 40 § genom att Prop.

andra stycket ändras till följande: 1986/87: 135

”Ett tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela föreskrifter om försiktighetsmått eller att anmoda tillståndshavaren att inge anmälan om sådana försiktighetsmått om det icke är uppen-

bart obehövligt. Om det finns särskilda skäl skall tillsynsmyndigheten utan

dröjsmål underställa ärendet tillståndsmyndighetens prövning.”

Den föreslagna ändringen torde även täcka sådana fall av ”oförutsedda

händelser” som åsyftas i Industriförbundets yttrande 1985-10-15 och som kan kräva att tillsynsmyndigheten temporärt upphäver eller ändrar ett tillständsvillkor.

Ändring av förprövningsreglerna Alla parter torde vara överens om att länsstyrelsernas möjligheter att bedriva effektiv tillsyn är av avgörande betydelse för miljöskyddsarbetet och att deras arbetsuppgifter inom tillståndsgivningens område utgör en belastning härvidlag. Förblir länsstyrelsernas resursram i huvudsak oförändrad anser Industriförbundet det vara absolut nödvändigt att prövningsreglerna förenklas i än större utsträckning än som förordades i yttrandet

1985-10-15.

Slutkommentar Vad som anförts i detta yttrande stärker Industriförbundet i uppfattningen att endast en samlad översyn av miljöskyddslagen och den därtill hörande

förordningen kan förhindra att lagen utvecklas till ett svåröverskådligt lapptäcke där viktiga paragrafer berövats det logiska samband som krävs

för en smidig och invändningsfri tillämpning.

Tjänstemännens centralorganisation: För TCO framstår skyddet av mil-

jön som en utomordentligt viktig fråga. TCO delar också statens natur-

vårdsverks uppfattning att efterlevnaden av miljöskyddslagen behöver effektiviseras. Samtidigt är det dock svårt att på det nu föreliggande materialet ta ställning till vad statens naturvårdsverks förslag till ändring av avgiftsreglerna skulle innebära i praktiken. Frågor som kan behöva

ytterligare belysas är t ex: Skulle den utökade användningen av miljövårds-

avgifter tänkas leda till att flera brott beivrades på miljövårdens område? I

vad mån beror den nuvarande eftergivenheten mot dem som bryter mot miljöskyddslagen på bristande resurser när det gäller tex övervakning av lagstiftningen och i vad mån beror denna på brister i själva lagstiftningen? Kan en avkriminalisering av det slag som statens naturvårdsverk föreslår

tänkas menligt påverka den allmänna laglydnaden på miljövårdens områ-

de? Vilka resursförstärkningar behövs för att de föreslagna reglerna ska ge

önskad effekt? Då det av statens naturvårdsverks skrivelse framgår att endast ett fåtal

av dem som bryter mot miljöskyddslagstiftningen drabbas av någon form

av sanktion, föreligger det enligt TCOs mening skäl att utreda frågan vidare. TCO vill därför föreslå att frågan om tillsyns- och sanktionsmöj-

ligheter enligt miljöskyddslagen blir föremål för utredning. Utredningsar-

betet bör bedrivas skyndsamt och med en så bred sammansättning som Prop.

möjligt. 1986/87: 135 Landsorganisationen i Sverige: Genom bla de förslag som utredningen

Bättre miljöskydd" lagt fram, skärptes 1969 års miljöskyddslag. Straffet för brott mot lagen höjdes och påföljdssystemet förstärktes med möjligheten att ta ut en miljöskyddsavgift. Syftet med avgiften var att ingen skulle kunna tjäna på att överträda lagen eller de regler som utfärdats med stöd av denna.

LO biträdde i sitt yttrande förslaget och såg det som positivt att lagen kom att innehålla regler som inte skulle göra det möjligt till vägningsmöjligheter mellan miljöinsatser eller att förstöra miljön. LO konstaterade vidare att ”det i miljöfrågorna — det kan gälla såväl arbetsmiljö som yttre

miljö — förekommer de som undandrar sig sitt ansvar för verksamheten på

ett sådant sätt att tilltron till lagens möjligheter ifrågasätts”. Jämförelsevis

låga påföljder och få fällande domar bidrar inte heller till detta.

Det gäller därför att kunna finna verkningsfulla medel för att få en efterlevnad av lagen. Efter det att de skärpta reglerna nu varit i kraft under fem års tid konstaterar naturvårdsverket att problemen att beivra överträdelser av lagen kvarstår. Inte heller miljöskyddsavgiften har fått den effekt som förutsattes för att förhindra överträdelser av villkor och liknande.

LO ser det som positivt att naturvårdsverket har följt tillämpningen av

lagen och har en beredskap att föreslå förändringar i gällande regler för att

uppnå de mål som angetts för regelsystemet. Möjligheterna att framgångsrikt föra talan vid överträdelse av tillstånd

har visat sig begränsade. Orsaken till detta är att det ska kunna bevisas att

företaget dels haft ekonomisk fördel, deis att överträdelsen medfört betydande störningar för miljön.

Naturvårdsverket föreslår därför en ändring av miljöskyddsavgiften som

ska kunna ha en större automatik och kan vara relativt enkel att tillämpa.

Detta kan nås genom att bla rekvisiten ovan slopas och ett strikt ansvar införs. Avgift bör därmed kunna tas ut så snart ett konstaterat avsteg från villkor, föreskrift. förbud mm gjorts. LO biträder argumentationen att

effekterna på miljön i princip redan har diskuterats i och med tillstånds-

prövningen och därför inte behöver tas upp på nytt.

Visserligen kan som argument mot en utökning av miljöskyddsavgiften anföras att företagen skulle kunna kalkylera in denna i sina driftskostnader. Att ingen ska kunna skaffa sig ekonomisk fördel av att överträda

bestämmelserna genom att kalkylera in miljöskyddsavgiften i sin driftsbudget, förefaller tillgodosett genom att som grundavgift föreslås dubbla summan av den ekonomiska fördel man haft. Denna grundavgift kan sedan med hänsyn till omständigheterna nedsättas eller ökas.

LO ställer sig tveksam till att förslaget innebär en avkriminalisering av

en rad avvikelser från gällande bestämmelser för miljöskyddsavgift. Men

med de skäl naturvårdsverket anför — en enkelhet i administreringen —

anser sig LO dock kunna acceptera förslaget också i denna del. Svenska naturskyddsföreningen: Trots vissa tilltalande drag i förslaget

avstyrks detsamma för närvarande. Avkriminalisering av överträdelser

avstyrks mycket bestämt. Skälen är främst följande. 170

Att nuvarande regler om miljöskyddsavgift inte är ändamålsenliga är Prop. också vår mening, liksom att naturvårdsverkets förslag förutsatt vissa 1986/87: 135 modifikationer skulle medföra vissa förbättringar.

Trots detta bör enligt vår mening de begränsade lagstiftningsresurserna närmast sättas in för att dels effektivisera tillsynen, dels sanera 1 den mängd av svår- eller otillämpbara villkor som finns i tidigare dispensbesilut samt i tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen.

Som närmare utvecklas i den bifogade promemorian kommer en ändring av miljöskyddsavgiftsregler inte att bli annat än kosmetisk, så länge som de tidigare länkarna i kedjan (tillsynen och de villkor som ska vara underlag för straff och avgifter) inte avsevärt förstärkts. Hur en sådan förstärkning skulle kunna åstadkommas behandlas i vår promemoria.

Vi motsätter oss mycket bestämt en avkriminalisering av överträdelser av miljöskyddslagen. Avkriminalisering kan möjligen senare övervägas, men först efter det att tillsyn och villkorsformuleringar avsevärt förbättrats.

Svenska naturskyddsföreningen har fått rubr. förslag för yttrande och som underlag för yttrandet har följande promemoria gjorts upp.

1. Vi delar naturvårdsverkets uppfattning om nuvarande miljöskyddsavgiftsreglers begränsningar. Det är inte meningsfullt att fortsätta med nuvarande regler.

Vad gäller sanktionsfrågorna som sådana inom miljöskyddslagens ram torde problemen vara många. Ofta samverkar de dessutom, och det är inte troligt att enbart ändringar av regler om sanktionsavgifter kommer att medföra någon märkbar skillnad. Jag tar först upp denna fråga, varefter jag går över till verkets förslag något mera i detalj.

2. Naturvårdsverket använder helt riktigt bilden av en kedja med flera länkar, som alla måste vara starka (måste fungera) för att miljökontrollen ska fungera. Här återfinns själva straffbestämmelserna (brottsbeskrivningarna), tillsynen, åtalsfunktionen (motsvarande) och den dömande funktionen.

Straffbestämmelserna är dels de som finns i lag eller annan författning, dels de som utgörs av villkoren i de olika individuella tillstånden.

Tillsynen utövas av såväl naturvårdsverket som länsstyrelserna eller, i en inte obetydlig mängd fall, miljö- och hälsoskyddsnämnder.

Åtal (allmänt åtal) väcks av åklagare efter deras prövning och på grundval av polisutredningar.

Talan om miljöskyddsavgift väcks av naturvårdsverket.

De allmänna domstolarna dömer i brottmålen. Koncessionsnämnden är första instans I miljöskyddsavgiftsärenden varefter dessa kopplas över till det vanliga domstolsväsendet.

3. Straffbestämmelserna i själva lagen (brottsbeskrivningarna) är för närvarande — vad gäller miljöskyddslagen — inte alltför besvärande vaga. I vart fall är det för närvarande inte just där som det är mest brådskande att göra ändringar, och inte heller naturvårdsverket har föreslagit ändringar här på annat sätt än avkriminalisering. 171

4. Däremot lider det svenska miljöskyddet av en ofantlig mängd vaga för Prop.

att inte säga otillämpbara brottsbeskrivningar i form av villkor som finns i 1986/87: 135 tillstånds- och dispensbeslut enligt miljöskyddslagen. Det har inte vad jag

vet gjorts någon större kvantitativ undersökning av de villkor som för

närvarande gäller. Däremot har kvalitativa takttagelser gjorts (alltså av typer av villkor, villkorsskrivningar etc.) Följande faktiska förhållanden måste beaktas, om meningsfulla åtgärder ska kunna väljas ut.

5. Under tiden mellan 1 juli 1969 och 1 juli 1981 har koncessionsnämnden och till en del regeringen gett ett stort antal tillstånd med olika villkor. Under samma tid har länsstyrelserna och naturvårdsverket gett en mängd

dispenser från förprövningsplikten, också då med en mängd villkor. Vart

och ett av dessa villkor är enligt gällande miljöskyddslag straffsanktionerade.

En mycket betydande del av villkoren är dock svåra att tillämpa. De kan

vara direkt oklara. De kan vara utformade på ett sätt som inte motsvaras

av de metoder för kontroll som används. Många har i många år överskridits utan att tillsynsmyndigheter egentligen inskridit, än mindre anmält till åtal. Sedda såsom brottsbeskrivningar, straffbestämmelser, företer de sistnämnda i olika omfattning tecken på vad som brukar kallas att vara obsolet, när man talar om vanliga lagbestämmelser. De ”tillämpas” inte längre av vare sig tillsynsmyndigheterna (ofta p.g.a. passivitet eller ointresse) eller företagarna själva.

6. Efter 1 juli 1981 har det kommit än fler tillståndsbeslut från koncessionsnämnden, nu med villkor präglade av, åtminstone genomsnittligt sett,

något större precision. Länsstyrelserna har samtidigt blivit tillståndsmyndigheter och till den

änden gett en mängd tillstånd med villkor — genomsnittligt sett sannolikt med lägre precisionsgrad än koncessionsnämnden, även om detta växlar starkt mellan olika länsstyrelser och dessutom ibland för en och samma länsstyrelse över tiden eller beroende på vilka som deltagit i respektive

beslut.

7. Å andra sidan har under denna tid villkorsskrivningen förändrats och nya oklarheter skapats. Främst gäller detta vad som kommit att gå under sådana beteckningar som riktvärde etc. Det är riktigt att koncessions-

nämnden på senare tid gjort aktningsvärda försök att strama upp sina egna legaldefinitioner av begreppet riktvärde för att i möjlig mån inte bara göra sin tillämpning enhetligare utan också för att försöka förena tillåtlighetsbedömningarna och tillståndsskrivningen med de principer i miljöskyddsla-

gen som innebär att villkor ska anges noggrant samt dessutom vara straffsanktionerade.

Å andra sidan är det mycket troligt att det sannolikt finns så mycket av motsägelser och anomalier i koncessionsnämndens egen tillämpning i des-

sa frågor, så att en normal åklagare eller en typisk domstol lätt kan fås att känna tveksamhet angående straffbarheten i en viss avvikelse från villkor av denna typ. 8. Till detta kommer det utbredda bruket från bl. a. koncessionsnämn-

dens sida att inte avgöra alla frågor i själva tillståndsbeslutet utan i stället

hänskjuta vissa frågor till tillsynsmyndigheten eller tillsynsverksamheten. 172

Det förefaller mycket sannolikt att frågor som avgörs efter en sådan Prop. hänskjutning, av åklagare och domstolar inte kommer att uppfattas som 1986/87: 135 straffsanktionerade. Inte minst det som timat i ärendet om Papyrus i Mölndal indikerar detta.

9. Om detta är riktigt, skulle här föreligga ett mycket stort problem för lagföringen: även när det gäller uttagande av sanktionsavgifter (eller andra

slags utsläppsavgifter). Problemen skulle föreligga ända tills dessa oklarhe-

ter skingrades. Detta kräver i sin tur en sondering” av en oerhörd mängd villkor i en mycket stor mängd tillstånd. Om det dessutom är riktigt, som

förmodades i 5. ovan, nämligen att ett stort antal villkor i äldre tillståndsbeslut och dispensbeslut inte fullt ut tillmäts den rättsliga betydelse som de enligt miljöskyddslagen ska ha, respektive har stora oklarheter, så fram-

träder bilden av ett för närvarande näst intill oöverstigligt saneringsproblem.

Till detta bör också nämnas att det i praktiken brukas yppas tveksamhet

angående vad som är sådana ringa fall som inte ska beivras; något som vi återkommer till i 22. nedan.

10. Sammantaget betyder detta att det under många år har byggts upp ett system, eller mängd, av bestämmelser för olika företag som är mer eller mindre oklara sedda från bl. a. straffrättslig synpunkt. Den ”länk” i miljö-

kontrollkedjan som utgörs av de straffsanktionerade kraven är alltså syn-

nerligen svag. Att avsevärt förstärka denna länk är en nödvändig, om än inte tillräcklig, förutsättning för att förbättra miljökontrollen.

11. En annan länk är tillsynen. Av motivuttalanden 1981 att döma syftade de då gjorda ändringarna bl. a. till att förstärka tillsynen och till att öka beivrandet av överträdelser av miljöskyddslagens bestämmelser (samt därmed även de bestämmelser som har stöd i miljöskyddslagen och är straffsanktionerade, såsom förprövningsplikt, villkor etc.).

Enligt vår mening har i allt väsentligt inget av dessa resultat uppnåtts i

praktiken. Misslyckandet beror delvis, men långt ifrån helt, på att resurserna för tillsynen inte getts en tillnärmelsevis rimlig proportion. Själva

organisationen som sådan har också viss betydelse, en fråga som nu utreds av den Heurgrenska utredningen och inte ska beröras vidare i denna promemoria. Men på resurssidan är det även ett problem med att de resurser som finns ofta inte utnyttjats på eu effektivt sätt. Bristerna har inte enbart varit av administrativt-teknisk art. De inkluderar även bristande handlingskraft och inte sällan en märklig rättssyn hos mänga av de tjänstemän och myndigheter, som har att agera inom tillsynen.

Det finns säkert olika meningar om i vilken omfattning tillsynen i detta

hänseende har brister. Det är å andra sidan mycket lätt att peka på ett stort

antal enskilda fall där tillsynsmyndighet har skjutit på anmälandet av överträdelser eller heh enkelt försökt släta över överträdelser, även utan att företagaren åter anpassat sig till de krav som gäller för honom.

12. Det torde exempelvis vara känt för departementet att Landskrona

miljö- och hälsoskyddsförvaltning har gjort en studie av miljöfarlig verksamhet i sin kommun och av hur länsstyrelsens tillsyn utövats (eller snarare knappast har utövats) för dessa verksamheter. Om det som den

utredningen utvisar till bara en mindre del skulle kunna gälla för exempel-

vis hälften av landets kommuner/län, vore det ingen tvekan om att till- Prop. synen utgjorde en katastrofalt och helt avgörande svag länk. 1986/87: 135

Det finns också fall i mycket sen tid, där naturvårdsverket självt har visat synnerligen svag handlingskraft vad gäller att få slut på överträdelser och att beivra sådana. Ett sådant har jag tidigare redovisat för dävarande miljöministern Ingvar Carlsson och redovisningen torde vara känd på

departementet. Vad som timat därefter i det fallet, ändrar inte på något vis

det jag där beskrev.

13. Mot bakgrund av att tillsynen inte bedrivs energiskt samt, vilket är än mera svårt att snabbt reparera, villkoren i tillstånden och de äldre dispensbesluten i stor omfattning är oklara, är det svårt att tro att en ändring av miljöskyddsavgiftsreglerna ensam (obs!) skulle medföra några märkbara effekter.

Vi håller naturligtvis med om att nuvarande regler är mycket olämpligt utformade (och hänvisar här för övrigt till föreningens remissyttrande över Bättre miljöskydd I) på ungefär det sätt som naturvårdsverket anger. Särskilt märkligt kan det tyckas vara att reglerna utrustades med ett kränkningsrekvisit av ungefär det slag, som vid lagstiftningstillfället ansågs

vara den kanske starkast bidragande orsaken till att brott mot miljöskydds-

lagen sällan bestraffades.

14. Emellertid måste frågan om miljöskyddsavgift för närvarande behandlas i sitt sammanhang, nämligen som en del av miljökontrollsystemet, och därmed förefaller bl. a. följande frågor inställa sig.

(a) Finns det risk för att en ändring av miljöskyddsavgiftsreglerna, utan

en samtidig uppryckning av tillsynen, blir mest kosmetisk och kanske till

och med förmår olika aktörer att slå sig till ro ytterligare några år?

(b) Kan kriterier för när avgiftsbelagda överträdelser föreligger formuleras på ett sätt så att man kommer förbi problemet med den mycket stora mängd oklara villkor som för närvarande gäller och som inte under en lång tid kan förväntas ersättas med nya, bättre formulerade villkor?

(c) Kan nya regler, som samtidigt formellt sett medför avkriminalisering av olika beteenden, i ena eller andra riktningen förväntas påverka benägenheten hos olika företagare och kommuner m. fl. att anstränga sig för att följa bestämmelserna; finns det här någon moralbildande effekt som bör beaktas?

Vi har inget klart svar på frågor av denna typ, men däremot finns det skäl, i några hänseenden mycket goda sådana, för vissa antaganden.

15. Vad först beträffar nu gällande villkor, är det mycket svårt att finna argument som talar för att problemet med oklarhet snabbt går att lösa. Det är troligt att det krävs ganska många år av effektiv sanering av tillståndens villkor (de som ska vara underlag för miljöskyddsavgift), innan tillräckligt många är så klara så att de kan fungera som avgiftskriterier (för

närvarande: brottsbeskrivningar). I 19, nedan diskuteras en metod för att delvis lösa detta problem på ett annat sätt än enligt det remitterade försla-

get.

Innan problemet i en rimlig omfattning är löst. kommer nya miljöskydds-

avgiftsregler inte att spela en större roll än avkunnade fällande domar

enligt miljöskyddslagen gör i dag; ja kanske ännu obetydligare roll efter- 174

som åtminstone i princip det idag finns ett antal polisdistrikt och åklagar- Prop.

distrikt som kan sköta åtalsärenden, medan miljöskyddsavgiftsärenden 1986/87: 135

förefaller komma att hamna hos naturvårdsverket. (Att flertalet åklagare

och polismyndigheter för närvarande inte handhar miljöärenden på ett

rimligt sätt ändrar inte på detta antagande. Dels finns det utbildningsmöjligheter, dels beror en hel del av vad som förefaller vara bristande handlande från dessa myndigheters sida på dåligt biträde från tillsynsmyndigheterna, och den senare faktorn kommer att kunna få ungefär samma betydelse i miljöskyddsavgiftssammanhang). Om tillsynen fortsättningsvis bedrivs på sätt som hittills har skett, kommer nya miljöskyddsavgiftsregler att bli av försumbar betydelse. Ett gott underlag för denna bedömning är att helt enkelt studera hur man hittills i praktiken har hanterat tillsynsfrågor där miljöskyddslagens straffbestäm-

melser berörs.

16. Naturvårdsverkets förslag innebär även en avkriminalisering. Risken med en sådan kan inte säkert bedömas, men en sak kan slås fast, och det är att en avkriminalisering i vart fall inte ökar moralbildningen vad gäller ”miljöbrott”. En följd blir ju att inte enskilda personer utan de juridiska personerna (samt naturligtvis i förekommande fall ensamföretagare och motsvarande) ställs till ansvar, och detta ekonomiskt.

De regler om miljöbrott m. m. som finns i brottsbalken har ännu inte spelat någon nämnvärd praktisk roll och kan inte heller antas göra detta efter den föreslagna ändringen.

Det är ett rimligt antagande att för en inte obetydlig tid framåt (nämligen

tills miljökontrollen effektiviserats i sådan utsträckning så att flertalet överträdelser relativt enkelt kan fastställas och rättsligen åtgärdas, vilket i sin tur förutsätter en sanering av villkoren samt en kraftig effektivisering

av tillsynen) det är nödvändigt att behålla det personliga ansvaret för överträdelser. Inte minst när det gäller stora företag samt kommuner är detta viktigt.

Detta hindrar inte att man samtidigt vid sidan därav ska sträva efter att

få fram ett ekonomiskt ansvar. 17. Som har framgått ser vi inga stora förändringar möjliga genom att

enbart ändra miljöskyddsavgifitsbestämmelserna. Detta är i och för sig

inget egentligt skäl mot att förbättra dem. Trots detta vill vi här lägga fram

ett alternativt förslag. Det kan förefalla ha en annan inriktning, men så är

det inte. Vi utgår i stället från att såväl naturvårdsverket som statsmakten

önskar en förbättrad miljökontroll. Vi antar också att resurserna när det gäller bl. a. lagstiftningsåtgärder är relativt begränsade.

Mot bakgrunden av dessa antaganden kan åtgärderna för att förbättra miljökontrollen inom ramen för miljöskyddslagen kanske göras i ungefär följande ordning.

18. Det första steget — det utan vilket ingen märkbar förändring sker, hur störa ändringar man än gör 1 miljöskyddsavgiftsreglerna eller straffreglerna — är att sätta fart på tillsynsmyndigheterna och att helt enkelt på ett effektivare sätt än hittills tvinga dessa att se till att gällande bestämmelser följs. Kravet i 38 paragrafen miljöskyddslagen att anmäla överträdelser har

helt enkelt inte åtlytts i tillräcklig utsträckning. Utan en radikal ändring i 175

detta hänseende kommer det mesta att förbli som förut. Prop.

19. Det andra steget, som bör inledas omedelbart, innebär en lagändring 1986/87: 135 som på ett pedagogiskt sätt förtydligar det som i och för sig redan torde vara gällande rätt, nämligen att tillsynsmyndighet är tvungen att genom förelägganden se till att miljöfarlig verksamhet omedelbart (obs) följer gällande bestämmelser.

Det ska alltså göras klart i lagtext att ingen företagare har rätt att bedriva en verksamhet i strid mot miljöskyddslagen eller något villkor i tillstånden ellergamla dispenser (jämför vad som har hänt och händer i fråga om ScanDust i Landskrona). På detta sätt ernår man en snabb och direktverkande handläggning hos tillsynsmyndigheten, till skillnad mot en ordning där man lägger stark vikt vid att ta ut en miljöskyddsavgift. Vidare ernås en synnerligen effektiv och direkt verkande ekonomisk konsekvens för företagaren. Omedelbar anpassning till lagen eller också stänga verksamheten; det är ett annat företagarperspektiv än att med hjälp av advokater processa” med naturvårdsverket om att betala det man sparat in genom att inte följa någon bestämmelse. Detta är också mera direkt i förhållande till det yttersta målet för miljökontrollen, att hålla nere belastningen på miljön.

20. Det tredje steget rör den sanering av villkor som tidigare berörts. Hur detta bäst utformas måste naturligtvis övervägas noggrannare än vad vi haft tid att göra. Förslaget är att införa en bestämmelse i miljöskyddslagen som gör det möjligt för tillsynsmyndighet att tillsynsvägen kräva åtgärder av företagaren rörande sådant, beträffande vilket det finns oklara villkor. Den rättskraft som ett tillstånd har ska alltså brytas, eller inte anses gälla, avseende sådana villkor som inte är så klara som miljöskyddslagen egentligen förutsätter.

Ett sådant föreläggande får mötas genom en ansökan från företagaren om att få tillståndet omprövat (inte preciserat) av tillståndsmyndighet. Att det inte kan bli fråga om precisering beror på att det blir mycket svårt att i efterhand tolka vad som bestämdes lång tid dessförinnan. Omprövningen ska naturligtvis ske med tillämpning av tillåtlighetsreglerna. Rättskraftstiden för det nya villkoret bör inte bli längre än för tillståndets klara villkor.

Rättsligt sett är detta en ganska drastisk typ av bestämmelse. Emellertid är situationen på miljöområdet drastisk, också den, på grund av problemens omfattning. Om en företagare har ett oklart villkor, och inte har överklagat detta tidigare, bör han miljöpolitiskt sett nu ha att bära konsekvenserna därav, I de fall detta behövs för att förbättra miljökontrollen.

21. På det i 20. beskrivna sättet skulle en relativt snabb anpassning (= några år) kunna åstadkommas av sådana villkor som har betydelse från miljösynpunkt och som samtidigt är oklara.

Först efter en sådan anpassning är det rimligt att överväga avkriminalisering av överträdelser av villkor etc. Det är inte säkert att ens då avkriminalisering kommer att visa sig lämplig. Det kommer bl. a. att bero på hur tillsynen då fungerar.

22. För att sedan återvända till utseendet hos reglerna om miljöskyddsavgift, så skulle i och för sig (observera denna förutsättning) en förändring i den riktning som naturvårdsverket föreslår leda till mera ändamålsenliga 176

och rimliga bestämmelser. Emellertid finns även i verkets förslag alltför Prop. många mjukheter, som tillsammans kommer att medföra stora tillämp- 1986/87: 135

ningsproblem. Det finns knappt någon advokat som inte tar chansen att å sin klients vägnar utnyttja alla kringelkrokar som finns eller som kan

uttolkas.

Exempelvis måste det klarläggas vad som menas med ringa fall, så att

man inte helt enkelt både avkriminaliserar och lägger utanför avgiftssfären

sådana villkor, som av ett eller annat skäl har bedömts vara nödvändiga för tillåtligheten samtidigt som de kan tyckas röra någon bagatellartad sida

eller effekt av verksamheten. Ringa fall kan på sin höjd vara en ringa avvikelse från ett villkor, men inte en avvikelse från ett föga betydelsefullt villkor.

Vidare bör man vara mycket mera försiktig än enligt naturvårdsverkets förslag när det gäller att kunna minska avgiftens storlek. Verket har självt

talat om automatik, och sådan är så viktig så att krav på millimeterrättvisa måste sättas åt sidan. Om inte detta är möjligt, bör miljöskyddsavgiften få

förbli ett obetydligt sistahandsinstrument i miljökontrollen.

23. Sammanfattningsvis föreslår vi att man för närvarande inte lägger större vikt vid just sanktionsformens avgifter utan i stället sätter in lagstift-

ningsresurserna på

— att tvinga tillsynsmyndigheterna till en effektivare tillsyn än hittills;

samt på — att modifiera lagtexten till miljöskyddslagen så, att där ska framgå att

tillsynsmyndighet fortsättningsvis är skyldig att omedelbart stoppa den verksamhet, som inte bedrivs i enlighet med samtliga för verksamheten gällande villkor och andra bestämmelser i eller med stöd av miljöskyddslagen (möjligen med viss uppmjukning för sådan prövningspliktig verksamhet som inte är tillståndsprövad men där det är uppenbart att den bedrivs eller omedelbart kan bedrivas helt i enlighet med tillåtlighetsreglerna, även 4 paragrafen).

Det är synnerligen troligt att förändringar eller klarlägganden i denna riktning kommer att vara överlägsna såväl sanktionsavgifter som straffbestämmelser när det gäller att åstadkomma ett lagenligt beteende.

24. Vidare föreslår vi att man redan nu förändrar bestämmelserna på ett sätt som är ägnat att snabbt precisera de villkor i nu gällande tillstånd som straffrättsligt sett är oklara.

25. Vad gäller det första förslaget i 23. ovan kunde 40 paragrafen miljö-

skyddslagen ges ungefär följande lydelse (i det sammanhanget passar vi på att föreslå vissa skärpningar även i andra tillsynshänseenden än sådana, där överträdelser kan aktualisera straff eller miljöskyddsavgift):

Om tillstånd inte givits enligt denna lag, skall tillsynsmyndighet meddela

föreläggande om sådana försiktighetsmått eller förbud, som behövs för att

lagens bestämmelser skall efterlevas. I fall som inte är mycket brådskande skall föreläggandet ges först sedan det visat sig att snabb rättelse inte kan vinnas genom råd.

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter. 177

12 Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

Om tillståndshavare åsidosätter villkor som angetts i tillståndsbeslutet, Prop. skall tillsynsmyndighet omedelbart förelägga honom att inställa verksam- 1986/87: 135 heten eller så begränsa verksamheten så att villkoret uppfylls. Tillsynsmyndigheten får förordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad.

Vad som föreskrivs i tredje stycket om åsidosättande av villkor skall även gälla bedrivande av verksamhet utan nödvändigt tillstånd enligt miljöskyddslagen, dock att tillsynsmyndigheten här får medge viss kort anståndstid före upphörandet av verksamheten, om företagaren omedelbart ansöker om tillståndsprövning samt utan dröjsmål vidtar sådana försiktighetsmått som kan antas vara tillräckliga enligt denna lag.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf skall tillsynsmyndigheten sätta ut vite, om det inte finns mycket starka skäl däremot.

Vissa redaktionella ändringar kan behövas i närliggande lagrum.

Sveriges kemiska industrikontor: SAMMANFATTNING

Kemikontoret avvisar bestämt naturvårdsverkets förslag om skärpning av sanktionssystemet med miljöskyddsavgifter. Frågan om en automatisk och blint slående miljöskyddsavgift är inte ny. Den diskuterades nämligen redan när det nuvarande systemet med miljöskyddsavgifter infördes år 1981. Även vid det tillfället framfördes kraftig kritik från näringslivet, bla från Industriförbundet och Kemikontoret. Statsmakterna tillbakavisade då tanken på ett mera onyanserat påföljdssystem och beslutade att miljöskyddsavgifter skulle kunna utgå endast under vissa förutsättningar, nämligen att överträdelsen skall ha medfört ekonomisk fördel samt risk för betydande störning i omgivningen. Kemikontoret anser att det inte föreligger några skäl för en ändrad inställning. Inte heller har naturvårdsverket övertygande kunnat visa på konkreta fall som motiverar en så hård skärpning av påföljdssystemet.

Kemikontoret har däremot inte några erinringar mot naturvårdsverkets förslag till avkriminalisering i miljöskyddslagen. Betydelsen härav är dock begränsad mot bakgrund av att de mera kvalificerade överträdelserna numera är straffsanktionerade i brottsbalken.

Kemikontoret anser att statsmakterna i stället för att onyanserat skärpa påföljdssystemet bör ändra en bestämmelse i miljöskyddslagen som berör tillsynsmyndigheternas befogenheter. En tillsynsmyndighet bör få möjlighet att utan dröjsmål vid behov ingripa och medge en temporär avvikelse från tex ett villkor i ett tillståndsbeslut.

Tex skulle ett företag som får problem att hålla ett villkor i ett tillståndsbeslut omedelbart kunna vända sig till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten skulle i sin tur, om den finner att tillräckliga skäl föreligger, utan omgång kunna medge att företaget tillfälligt får avvika från villkoret. Givetvis kan tillsynsmyndigheten vid sin prövning också finna att någon avvikelse inte bör medges. Tillsynsmyndighetens beslut bör kunna överklagas både av företaget och den som företräder motstående intressen om beslutet gått någon av dem emot.

Förslaget har flera fördelar jämfört med naturvårdsverkets förslag. De 178

ofta goda och öppna kontakterna mellan företag och tillsynsmyndigheter Prop. rubbas inte. Vidare får tillsynsmyndigheterna ytterligare en ”inkörsport” 1986/87: 135

för tillsynen. Resurser behöver inte tas i anspråk vid koncessionsnämnden om tillsynsmyndigheten kan klara ut problemen. Dessutom kan företagen

få ett snabbare besked, eftersom handläggningstiderna i allmänhet torde

vara kortare vid tillsynsmyndigheterna än vid koncessionsnämnden för

miljöskydd. Förslaget skulle också innebära att sk fortgående överträdelser kan undvikas eller i varje fall avsevärt begränsas. — — —

Är ändringarna motiverade?

Kemikontoret har inte några erinringar mot förslaget att avkriminalisera några av de i dag straffbara överträdelserna i miljöskyddslagen. Betydel-

sen härav är dock begränsad mot bakgrund av att de mera kvalificerade överträdelserna numera är straffsanktionerade i brottsbalken.

En annan fråga är om naturvårdsverkets förslag angående skärpning av sanktionssystemet med miljöskyddsavgifter är motiverat.

Det brukar anses åvila den som vill ha en förändring av gällande rätt att visa att ändringen är motiverad. Det kravet har naturvårdsverket inte uppfyllt. I naturvårdsverkets framställning på närmare 50 sidor till regeringen finns knappast några konkreta exempel som ger övertygande stöd

för verkets uppfattning att överträdelserna av tillstånd, förbud, villkor eller föreskrifter är så vanliga att en skärpning av påföljdssystemet är moti-

verad.

En kontakt med flera av landets länsstyrelser ger tvärtom stöd för

Kemikontorets uppfattning att en klar majoritet av de som bedriver förprövningspliktig miljöfarlig verksamhet verkligen anstränger sig för att leva upp till de krav som samhället genom tillstånds- och tillsynsmyndigheterna ställer på dem och att företagen i allmänhet lyckas i sina ansträngningar.

I detta sammanhang kan även förtjäna framhållas, att en pådrivande faktor i företagens miljöansträngningar är betydelsen av goda relationer till

befolkningen på den ort till vilken en sk miljöstörande industri är lokali-

serad. Allt fler företag torde vara medvetna om, att ett aktivt och verkningsfullt engagemang i miljöskyddsarbetet är en väsentlig förutsättning

för sådana goda relationer till den närmaste omgivningen. Givetvis kan inte förnekas att det inträffar överträdelser även om de är klart färre än vad naturvårdsverket vill göra gällande för att motivera en

skärpning av påföljdssystemet. Flera orsaker kan ligga bakom överträdel-

serna.

Kemikontoret har naturligtvis inte något att invända mot att samhället straffar den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot miljöskyddslagen och därmed får ekonomisk fördel av brottet. Det är inte heller särskilt anmärkningsvärt att samhället genom sanktionssystemet vill eliminera den

ekonomiska fördel som en fysisk eller juridisk person har haft av ett brott

som har orsakat betydande störning i omgivningen även om kostnaden ofta

kvarstår för att klara det villkor eller liknande som har överträtts, tex att

anskaffa, installera och driva en reningsanläggning. I detta sammanhang bör man också ha i minnet att företaget numera kan komma att få utge 179

skadestånd enligt den nya miljöskadelagen (1986: 225). Prop.

Bakom flertalet överträdelser torde emellertid inte ligga syftet att till- 1986/87: 135 skansa sig en ekonomisk fördel. Betydligt mera vanligt är att överträdelsen bottnar 1 att det har visat sig inte vara tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att uppfylla det uppställda villkoret. I detta sammanhang bör påpekas att överträdelsen inte sällan ”upptäcks” genom att företaget vänder

sig till tillsynsmyndigheten och berättar om det inträffade för att få råd. Förhållandet kan också bli känt genom att företaget vänder sig till tillståndsmyndigheten för att få det överträdda villkoret justerat. Det är alltså

vanligt att det är det företag som t ex överträder ett villkor som tar kontakt med myndigheterna för att få hjälp.

Det förtjänar också att nämnas att det inte heller är ovanligt att företaget mer eller mindre ”tvingas” fortsätta överträdelsen fram till dess tillsyns-

myndigheten har hunnit ompröva det aktuella villkoret. Handläggningsti-

den hos tillståndsmyndigheten kan nämligen vara lång. Enligt Kemikontoret är det i den situationen knappast realistiskt att begära att företaget skall upphöra med överträdelsen genom att stoppa eller avsevärt begränsa

produktionen. En sådan åtgärd skulle nämligen kunna medföra sådana

negativa reaktioner hos kunderna att företaget kan tvingas till friställningar eller företagets fortlevnad to m äventyras. I stället bör överträdelsen av ett villkor eller liknande bringas att upphöra genom att företaget utan omgång

får det ”felsatta” villkoret justerat.

Naturvårdsverket konstaterar att ”överutsläpp definitionsmässigt är till

skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den”. Gentemot detta

uttalande kan anföras att de emissionsbegränsningar som åstadkommits

sedan miljöskyddslagen kom till har varit så långtgående att ett nu gällande

emissionsvillkor ofta avser en nivå långt under den där en miljöstörning kan befaras. Den gräns som ett sådant villkor anger är då snarast satt i

enlighet med Immissionssakkunnigas uttalande ”att i varje fall onödiga

immissioner inte bör tolereras” (SOU 1966:65,s 211). Koncessionsnämnden har i dessa fall föreskrivit och företagen i sin tur accepterat att en så låg immissionsnivå som möjligt skall eftersträvas inom ramen för skäliga kost-

nader. Det ligger för övrigt i företagets intresse att dels efterkomma omgiv-

ningens önskemål om att slippa onödiga miljöstörningar, dels skapa utrymme för sådana utbyggnader av verksamheten vilka i varje fall i inledningsskedet inte kan komma till stånd utan att den sammanlagda immissionen — den icke onödiga immissionen enligt Immissionssakkunnigas betraktelse-

sätt — ökar något. Ett avgiftssystem åtföljs uppenbarligen av anspråk på mer omfattande och därmed kostnadskrävande utsläppskontroll. I de många fall fastställda emissionsnivåer ligger väl under den nivå där störning kan befaras kommer

merkostnaderna inte att vara till någon nytta. Tvärtom tar de resurser från mer angelägna uppgifter.

Även när överträdelsen har orsakats av en olyckshändelse kan den som utövar den miljöfarliga verksamheten enligt nuvarande bestämmelser åläggas att utge en miljöskyddsavgift, nämligen om utövaren haft en ekonomisk fördel av överträdelsen och den medfört risk för betydande störning i omgivningen. 180

Kemikontoret har svårt att godta redan gällande rätt, eftersom utövaren Prop.

av den miljöfarliga verksamheten i praktiken knappast kan påverka situa- 1986/87: 135

tionen när överträdelsen bottnar i en olyckshändelse eiler ett villkor som

visat sig inte vara tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att uppfylla. Sanktionssystemet är än mer svårt att godta, om naturvårdsverkets förslag skulle genomföras. Förslaget har ju de orimliga konsekvenserna att

den som överträder ett villkor t ex på grund av en olyckshändelse eller för

att villkoret inte är tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att uppfylla,

kan drabbas av en miljöskyddsavgift, och detta trots att överträdelsen av

villkoret inte orsakat betydande risk för störning i omgivningen. Inte heller behöver naturvårdsverket enligt förslaget visa att utövaren har haft någon

ekonomisk fördel av överträdelsen. Kemikontoret kan inte godta ett så

automatiskt och blint slående sanktionssystem.

Att naturvårdsverkets förslag till skärpningar av miljöskyddsavgiften är

orimligt ur rättssäkerhetssynpunkt framgår också vid en jämförelse med

den ekonomiska sanktionen företagsböter, som införs i brottsbalken den

I juli 1986.

Företagsboten som i likhet med miljöskyddsavgiften kan utkrävas av en juridisk person innehåller nämligen flera begränsande omständigheter som

måste vara uppfyllda för att någon skall kunna åläggas att utge dylika böter. Bla skall ett brott ha begåtts. Vidare skall brottsligheten ha innebu-

rit ett grovt åsidosättande av särskilda skyldigheter som åvilar företagaren. Dessutom skall visas att företagaren inte har gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga brottsligheten.

Sådana för rättsäkerheten betydelsefulla begränsningar vill alltså natur- .

värdsverket se avskaffade när verket föreslår att det i fortsättningen vid utkrävande av miljöskyddsavgift inte skall behöva visa att överträdelsen medfört ekonomiska fördelar och betydande risk för störning i omgivning-

en. I sammanhanget vill Kemikontoret också peka på vad som anfördes i

förarbetena till ändringarna t miljöskyddslagen när miljöskyddsavgiften

infördes (jfr prop 1980/81: 92). Redan då diskuterades nämligen frågan om en ytterligt hård och automatiskt verkande miljöskyddsavgift. Föredragan-

de statsrådet underströk att grundprincipen vid miljöskyddsavgiftens ut-

formning bör vara att en avgift skall tas ut bara i sådana fall då en

överträdelse enligt miljöskyddslagen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten, eftersom avgiftens syfte är

att eliminera ekonomiska fördelar av överträdelsen. Han framhöll vidare att det var nödvändigt att införa ytterligare en

begränsning av det avgiftsbelagda området utöver avgränsningen om eko-

nomisk fördel. Föredraganden pekade på att det från miljöskyddssynpunkt

var mest angeläget att en miljöskyddsavgift togs ut för överträdelser som orsakade miljöstörningar. Andra gärningar, som för övrigt mera sällan medför några ekonomiska fördelar, borde undantas från miljöskyddsavgiften.

Miljöskyddsavgiften borde alltså enligt föredragande statsrådet förbehållas gärningar som orsakat störningar i miljön. Men inte ens alla sådana

gärningar borde beläggas med miljöskyddsavgift. Flera skäl anfördes för 181

denna ståndpunkt. I många fall kunde det med hänsyn till det sätt på vilket Prop.

föreskrifterna i tillståndsbeslut var utformade vara svårt att avgöra i vilken 1986/87: 135 omfattning otillåtna utsläpp skett. Därtill kom att mät- och kontrollmöjligheterna inte alltid var av tillfredsställande kvalitet. Miljöskyddsavgift borde därför enligt föredraganden bara tas ut i de fall då det var helt klart att

verksamheten inte var tillåten.

Men även i sådana fall kunde ett otillåtet utsläpp av ett ämne ibland anses vara mindre allvarligt för miljön enligt föredraganden. De 1 ett tillståndsbeslut medgivna utsläppen av ämnet kunde nämligen vara stora i

förhållande till den extra belastning på miljön som det otillåtna utsläppet

orsakat, även om överträdelsen i och för sig inte var bagatellartad utan borde föranleda ett traditionellt straff.

Mot den angivna bakgrunden förordade föredragande statsrådet att miljöskyddsavgiften skulle åläggas endast för överträdelser som utöver ekonomisk fördel även har medfört betydande störning för omgivningen eller

risk för sådan störning.

Lagrådet hade inte några invändningar mot förslaget i den här delen

(ses. 453). Förslaget godtogs också av regeringen och riksdagen (prop 1980/81:92, JoU 1980/81: 21, rskr 1980/81: 273).

Kemikontoret anser att de skäl som låg till grund för begränsningen av miljöskyddsavgiften år 1981 gäller med samma styrka även i dag.

Till detta bör läggas att ett rekvisitlöst avgiftssystem som naturvårdsverkets förslag drabbar koncessionsnämnden med en merbelastning eftersom antalet ärenden om miljöskyddsavgift kan komma att öka. Detta torde bli

till förfång för nämndens viktigaste uppgift, som är frågan om tillstånd.

Dessutom kan företagens i dag goda och öppna kontakter med tillsynsmyndigheterna komma att äventyras genom det föreslagna systemet med miljöskyddsavgifter.

En besvärande principiell olägenhet med ett system av miljöskyddsav-

gifter är att detta får karaktären av retroaktiv lagstiftning. Avgifterna skall

tillämpas på omständigheter som fastställts under förfluten tid och under förhållanden som påtagligt kan skilja sig från de nu rådande.

Kemikontorets avslutande synpunkter En utgångspunkt i samband med att överträdelse av villkor i ett tillståndsbeslut sker måste vara att rättelse i första hand skall vinnas. Omsorgen om

miljön måste alltså gå före omsorgen om avgiften. Det gäller självfallet i

första hand de insatser som görs av företaget som bedriver den miljöfarliga verksamheten, men också tillsynsmyndighetens agerande. Väljer man det föreslagna avgiftssystemet kan resultatet bli negativt för miljön.

Kemikontoret har pekat på att naturvårdsverkets förslag att införa en

automatiskt och blint slående, höjd miljöskyddsavgift inte är nytt. Ett liknande förslag var föremål för behandling år 1981. Riksdagen stannade då

med regeringens, lagrådets och flertalet remissinstansers stöd för ett mera

nyanserat påföljdssystem än det naturvårdsverket nu föreslagit. De skäl som då anfördes för att miljöskyddsavgiften skulle omgärdas av vissa

begränsande rekvisit gäller enligt kemikontoret med samma styrka i dag.

Naturvårdsverket har i sin framställning till regeringen inte heller överty-

gande kunnat visa på konkreta fall där verkets föreslagna skärpning av 182

påföljdssystemet hade varit att föredra. Naturvårdsverkets förslag till änd- Prop. ringar i miljöskyddslagen bör alltså avvisas. 1986/87: 135

Kemikontoret anser att tillsynsmyndigheterna 1 stället bör få möjlighet att vid behov medge ett temporärt avsteg från ett villkor i ett tillståndsbeslut.

T ex skulle ett företag som får problem att hålla ett villkor i ett tillståndsbeslut omedelbart kunna vända sig till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten skulle i sin tur, om den finner att tillräckliga skäl föreligger, utan omgång kunna medge att företaget tillfälligt får avvika från villkoret. Givetvis kan tillsynsmyndigheten vid sin prövning också finna att någon avvikelse inte bör medges. Tillsynsmyndighetens beslut bör kunna överklagas både av företaget och den som företräder motstående intressen om beslutet gått någon av dem emot.

Förslaget har flera fördelar jämfört med naturvårdsverkets förslag. De ofta goda och öppna kontakterna mellan företag och tillsynsmyndigheter rubbas inte. Vidare får tillsynsmyndigheterna ytterligare en ”inkörsport” för tillsynen. Resurser behöver inte tas i anspråk vid koncessionsnämnden om tillsynsmyndigheten kan klara ut problemen. Dessutom kan företagen få ett snabbare besked, eftersom handläggningstiderna i allmänhet torde vara kortare vid tillsynmyndigheterna än vid koncessionsnämnden för miljöskydd. Förslaget skulle också innebära att sk fortgående överträdelser kan undvikas eller i varje fall avsevärt begränsas.

Kemikontoret föreslår mot denna bakgrund att 40§ andra stycket ML ändras så att det i fortsättningen framgår att tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen inte hindrar en tillsynsmyndighet att tillfälligt ändra ett villkor när ändringen är påkallad av en omständighet som har inträffat efter det ursprungliga villkorets bestämmande. Av 48§ ML framgår att ett sådant beslut skulle kunna överklagas.

Vid sidan av tillsynsmyndighetens möjligheter att vid behov snabbt ingripa och tillfälligt ändra ett villkor eller liknande bör enligt Kemikontorets mening tillståndsmyndigheten alltså även i fortsättningen enligt 278 ML efter ansökan av tillståndshavaren få upphäva eller mildra villkor i ett tillståndsbeslut. Så bör kunna ske om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständighet som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

Bilaga 8

De remitterade förslagen

1986/87: 135

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)! dels att 1, 8, 10, 40, 43, 44 a, 45 och 52 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 39 a, 41 a och 64 §§,

samt närmast före 64 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18?

Denna lag är tillämplig på

I. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,

2. användning av mark, byggnad 2. användning av mark, byggnad

eller anläggning på sätt som eljest eller anläggning på sätt som eljest

kan medföra förorening av vatten- kan medföra förorening av mark, drag, sjö eller annat vattenområde, av vattendrag, sjö eller annat vat-

tenområde eller av grundvatten,

3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö-

ra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning. ljus

eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig. Lagen är icke tillämplig på sådant Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i utsläppande av avfall som avses I

lagen (1971: 1154) om förbud mot lagen (1971: 1154) om förbud mot

dumpning av avfall i vatten eller på dumpning av avfall i vatten eller på

störning i radiomottagningsapparat. störning i radiomottagningsapparat.

Ej heller är lagen tillämplig i fråga Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller in- om joniserande strålning eller be-

verkan av elektrisk ström från träffande elektriska och magne-

elektrisk anläggning, varom särskil- tiska verkningar av en elektrisk an-

da bestämmelser gäller. läggning, varom särskilda bestäm-

melser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas

miljöfarlig verksamhet.

8§

Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med

hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från

mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,

om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan

som dessförinnan börjat avleda avloppsvatten.

! Lagen omtryckt 1981: 420. ? Senaste lydelse 1984: 912. 184

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop.

1986/87: 135

Bestämmelserna i första stycket

gäller även utsläppande av uv-

loppsvatten, fast ämne eller gas

från mark, byggnad eller anlägg-

ning så att mark eller grundvatten

kan förorenas.

10§

Regeringen får meddela föreskrifter om att

1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,

2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släppas ut,

3. fast avfall eller annat fast ämne 3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp inte får släppas ut eller läggas upp så att vattendrag, sjö eller annat så att mark, vattendrag, sjö eller vattenområde kan förorenas, annat vattenområde eller grundvat-

ten kan förorenas,

4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt

utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

39a§

Tillsynsmyndigheten skall, om

det behövs, med stöd av 43 § andra

stycket förelägga den som utövar

miljöfarlig verksamhet att fullgöra

sin undersökningsskyldighet enligt

ett särskilt kontrollprogram.

Om tillstånd inte har givits enligt Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så- meddela ett föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud dant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för att la- som behövs för att lagens bestämgens bestämmelser skall efterlevas. melser skall efterlevas. I bråds- I brådskande fall eller när det i öv- kande fall eller när det i övrigt finns rigt finns särskilda skäl får föreläg- särskilda skäl får föreläggandet ges gandet ges omedelbart och i andra omedelbart och i andra fall först sefall först sedan det visat sig att rät- dan det visat sig att rättelse inte kan telse inte kan vinnas genom råd. vinnas genom råd.

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse Prop.

1986/87: 135 Om en tillståndshavare åsidosät- Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillstånds- ter villkor som angivits i tillståndsbeslutet, får en tillsynsmyndighet beslutet, får en tillsynsmyndighet

förordna om rättelse på hans be- förelägga honom att vidta rättelse.

kostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet

sätta ut vite.

4l1a§

Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett föreläggande enligt 40 § första stycket eller om han åsidosätter villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut eller förbud eller föreskrifter som har

meddelats med stöd av 40§ andra

stycket eller 41§, får tillsynsmyndigheten förordna om rättelse på hans bekostnad. Om det finns förutsättningar för ett föreläggande enligt 40§ första stycket får ett sådant förordnande ges utan att föreläggande har meddelats, om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rät-

telse bör ske utan dröjsmål.

43§

Kan verksamheten vid en anlägg- Om verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är in- ning kan befaras vara miljöfarlig, är nehavaren skyldig att på begäran innehavaren skyldig att lämna till-

lämna tillsyvnsmyndighet behövliga synsmyndigheten behövliga upplys-

upplysningar om anläggningen. ningar om anläggningen. Tillsyns-

myndigheten får förelägga inneha-

varen att lämna sådana upplysningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verk- Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra undersökning som avses i andra

stycket andra punkten med belopp stycket andra meningen med besom = tillsynsmyndigheten = fast- lopp som tillsynsmyndigheten fastställer. ställer.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1986/87: 135 I beslut om föreläggande enligt I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsyvnsmyndighet första och andra styckena får till-

utsätta vite. synsmyndigheten sätta ut vite.

44a§'

Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och

hälsoskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker

sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även miljö- och hälsoskyddsnämnden. Tillsyn av sådan miljöfarlig verk-

samhet som utövas av försvars-

makten får dock inte utövas av mil-

Jö- och hälsoskyddsnämnden enligt

första stycket.

458"

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av

oaktsamhet

1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje stycket,

2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med

stöd av 10§,

3. åsidosätter villkor eller före- 3. åsidosätter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av skrifter som meddelats med stöd av

8a§ andra stycket, 17§, 188 första 8a§ andra stycket, 18§ första

stycket, 19-21 §, 21a §& andra stycket, 19—21§, 21a§ andra stycket, 23—25, 27 §, 29 § andra stycket, 23—25, 278, 29§ andra

stycket eller 41 §, stycket eller 41 8,

4. underlåter att fullgöra vad som 4. underlåter att iaktta föreläg-

åligger honom enligt 43§ första gande som har meddelats med stöd stycket eller i ansökan eller annan av 43§ första stycket eller andra handling som avges enligt denna stycket första meningen,

lag eller enligt föreskrift som har 5. i ansökan eller annan handling meddelats med stöd av lagen läm- som avges enligt denna lag eller

nar vederbörande myndighet orik- enligt föreskrift som har meddelats

tiga uppgifter rörande ett förhål- med stöd av lagen lämnar vederbölande av betydelse för prövning av rande myndighet oriktiga uppgifter

en fråga om tillstånd eller för till- rörande ett förhållande av betydel- Synen. se för prövning av en fråga om till-

Stånd eller för tillsynen.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Om ett vitesföreläggande har

överträtts döms inte till ansvar en-

ligt första stycket för gärning som

omfattas av föreläggandet.

+ Senaste lydelse 1983: 296. 3 Senaste lydelse 1984:912. 187

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop.

1986/87: 135

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

52§

En särskild avgift (miljöskydds- En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå, om en föreskrift avgift) skall utgå, om en föreskrift som avses 1 458 första stycket 1—3 som avses i 45§ första stycket 1—3 har överträtts och överträdelsen har överträtts och överträdelsen har medfört dels ekonomiska förde- har medfört betydande ekonomiska lar för den som utövar den miljöfar- fördelar för den som utövar den liga verksamheten, dels betydande miljöfarliga verksamheten. störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar.

Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

Miljöskyddet i totalförsvaret

64§

Om det behövs med hänsyn till

försvarsberedskapen får regering-

en meddela särskilda föreskrifter

för totalförsvaret med avvikelse

från denna lag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli1987.

2. I fråga om överträdelser som har skett före ikraftträdandet gäller 45 & första stycket 4 och 52 § i sin äldre lydelse.

2 Förslag till Prop.

1986/87: 135

Lag om ändring i väglagen (1971: 948)

Härigenom föreskrivs att 15 och 16 §§ väglagen (1971:948) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 8!

För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.

I arbetsplanen skall anges den I arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö- väganordningar och för genomfö-

randet av vägbyggnadsföretaget. randet av vägbyggnadsföretaget.

Planen skall även innehålla de upp- Planen skall även innehålla en milgifter som i övrigt behövs för att Jjökonsekvensbeskrivning och de

genomföra företaget. uppgifter som i övrigt behövs för att

genomföra företaget.

En miljökonsekvensbeskrivning

skallinnehålla en redovisning av de

förväntade miljöeffekterna samt

förslag till erforderliga skyddsåt-

gärder eller andra försiktighets-

mått som behövs för att förebygga

störningar eller andra olägenheter

från trafiken.

16 §&

Vid utarbetande av en arbetsplan Vid utarbetande av en arbetsplan

skall samråd i fråga om vägens skall samråd i fråga om vägens

sträckning och vägförslagets ut- sträckning och vägförslagets ut-

formnng i övrigt ske med berörda formning i övrigt ske med berörda

fastighetsägare och myndigheter fastighetsägare och myndigheter

samt andra som kan ha ett väsent- samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. ligt intresse i saken. Samråd skall

alltid ske med de naturvårdsmyn-

digheter som berörs.

Förförandet enligt första stycket får efter omständigheterna förenklas i

fråga om en arbetsplan för väg, som enligt detaljplan skall ingå i allmän

plats eller som är förutsatt i områdesbestämmelser.

Avser arbetsplan endast ombyggnad av väg, får förfarandet enligt första

stycket efter omständigheterna förenklas med iakttagande av att ägare till

en fastighet, av vilken mark skall tas i anspråk, alltid skall beredas tillfälle

att yttra sig. Detta skall även tillämpas på en arbetsplan som innefattar

endast ändring av planen för ett vägbyggnadsföretag som ännu ej är färdig-

ställt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

! Med nuvarande lydelse avses den i prop. 85/86: 118 föreslagna lydelsen. ? Med nuvarande lydelse avses den i prop. 85/86: 118 föreslagna lydelsen. 189

Bilaga 9 Prop.

1986/87: 135

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987-03-18

Närvarande: f.d. justiteårdet Hult, justitierådet Erik Nyman, regeringsrå-

det Dahlman.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1987 har regering-

en på hemställan av statsrådet Dahl beslutat inhämta Jagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring I miljöskyddslagen (1969: 387),

2. lag om ändring i väglagen (1971: 948).

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Kerstin

Frideen.

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen

39 a och 45 8§

I 39 a § föreskrivs att en tillsynsmyndighet, om det behövs, skall med stöd av 43 § andra stycket förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att fullgöra sin undersökningsskyldighet enligt ett särskilt kontrollprogram. Genom stadgandet understryks sålunda vikten av att sådan verksamhet

blir föremål för undersökning och kontroll i den utsträckning som erfordras

från miljöskyddssynpunkt. I linje härmed bör också befogenheten för en tillsynsmyndighet att meddela föreläggande av det slag som avses i paragrafen följa direkt av denna i stället för att framgå av en hänvisning till 43 §. Om detta alternativ väljs, skall i 45 § första stycket 4 hänvisning, förutom till 43 §, ske till 39 a §.

Med beaktande av det anförda kan 39 a § och 45 § första stycket 4 förslagsvis ges följande lydelse.

39 a §:

”En tillsynsmyndighet skall, om det behövs, förelägga den som utövar

miljöfarlig verksamhet att undersöka och kontrollera verksamheten och

dess verkningar enligt ett särskilt kontrollprogram.”

45 § första stycket 4:

” underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 39 a § eller 43 § första stycket eller andra stycket första meningen.”

64 § Enligt denna paragraf i förslaget får regeringen, om det behövs med

hänsyn till försvarsberedskapen, meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från miljöskyddslagen.

Som framhålls i specialmotiveringen innehåller paragrafen ett bemyndi-

gande för regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det må med anledning härav erinras om ett uttalande i propositionen (1973:90 s. 209) med förslag till ny regeringsform. Enligt uttalandet borde, när fråga var om

föreskrifter som kunde beröra mera väsentliga medborgarintressen, riks-

dagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra sig. 190

Miljöskyddet är otvivelaktigt ett mycket väsentligt medborgarintresse. Prop. Med hänsyn härtill bör det bemyndigande som riksdagen föreslås ge rege-

1986/87: 135

ringen preciseras mer än som har skett i förevarande paragraf. Enligt lagrådets mening bör av lagtexten framgå, att bemyndigandet får utnyttjas av regeringen endast under tid då det råder om än inte krig eller krigsfara så i varje fall särskilda förhållanden, som kräver en höjd försvarsberedskap. De avvikelser som regeringen föreskriver från lagen i fråga om totalförsvaret bör vidare avse en förstärkning av försvarsberedskapen och de bör vara nödvändiga för detta ändamål.

Lagrådet förordar, att paragrafen ges följande lydelse:

"Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag.”

Förslaget till lag om ändring i väglagen

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Innehållsförteckning Prop.

Propositionens huvudsakliga innehåll = oosoosoosssssssssss rensa 1986/87: 135

Propositionens lagförslag osssosseesreeeserrerreeres sees sann na Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1987 I Inledning sosoosereeerererrrerssrerrrrr ere ers rer rr ses sr resas 2 Allmän motivertilg sooossessesrrereereerrrereerr rss er rr rea

2.1¶Allmänna utgångspunkter sosososossossssssssssss ses rss

2.2 Förorening av mark och grundvatten oossossossss sosse sana 2.3 Tillsynsmyndigheternas befogenheter i fråga om icke till-

ståndsgiven verksamhet M.M. ososoosoosoreeressrss rss ras

2.4¶Vägar och gator M.M. cossossrsrerseresreerss rss ess sea

2.5¶Kontrollprogram oooooooreserssreesesserseer reses es ere r a

2.6 Påföljdssystemet = sossssssesererssserrserrrrsss rss brasa Upprättade lagsförsläg = s.sssoosesssereseresrersssr ses rr seen + SpecialmotiverlDg osososrerserererrerererr rare rr sees rr rs ess

4.1 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Hemställäåf oodosoososeseserereererer rer re rer rr rr ers ers ere es [SA Beslut mossor eeseeeeeeereres ere ere er rer rer rr rer rss str rr ra 39

Bilaga I — Miljöskyddsutredningens sammanfattning av betänkan-

Bilaga 2 Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (Ds Jo

1983: I) Förorening av mark och grundvatten 43

Bilaga 3 - Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (SOU

1983: 20) Bättre miljöskydd Il-=ooooossssossssss reses AS

Bilaga 4 Sammanställning av remissyttranden över miljöskydds-

utredningens betänkande (Ds Jo 1983: 1) Förorening av

mark och grundvatten = sossssoseerseeerrsssss ere resa 49

Bilaga 5 Sammanställning av remissyttranden över miljöskyddsutredningens betänkande (SOU 1983:20) Bättre miljö-

skydd Il 5oooooooeesesererer rer sr resr esse reser er era 59

Bilaga 6 MNaturvårdsverkets lagförslag = .oosssssssssssss sars ra 93

Bilaga 7 Sammanställning av remissyttranden över naturvårds-

verkets föÖrsläg = ssssososorserereerererres esse snor sea 97

Bilaga 8 De remitterade förslagen = .sssossosssesssssr rer ers e a 184

Bilaga 9 Lagrådets yttrande = sossooosossoesssserss rs e rr e rna 190

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 192