RÅ 2003:63
Skogsbruksåtgärder som kan medföra att grund- och ytvatten genom ökat läckage tillförs i marken befintliga näringsämnen har ansetts utgöra miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagens mening. En kommun kan därför utöva - och ta ut avgift för - tillsyn över sådana åtgärder, utan hinder av att tillsyn över skogsbruket också utövas av Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelse enligt skogsvårdslagen. Laglighetsprövning enligt kommunallagen.
Länsrätten i Örebro län
Kommunfullmäktige i Nora kommun beslutade den 17 december 1996, Kf § 149, att med stöd av 69 § miljöskyddslagen (1969:387), ML, och 7 § förordningen (1989:598) om avgift för myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387), avgiftsförordningen, att revidera taxan för miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet enligt miljöskyddslagen. Revideringen innebar att taxan kompletterades med avgifter för tillsyn av skogsbruksåtgärder enligt följande:
- föryngringsavverkning, markberedning eller dikning i vattenskyddsområde kostar 100 kr/hektar
- föryngringsavverkning, markberedning eller dikning som kan medföra ökat näringsläckage till vattenområde eller grundvatten och där den avverkade ytan, markberedda ytan eller genom dikning avvattnade ytan är större än 10 hektar, debiteras med timavgift, mindre än 10 hektar debiteras med 100 kr/hektar
Mot beslutet förde bl.a. L.J. och AssiDomän (bolaget) talan om laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), KL, hos Länsrätten i Örebro län. De gjorde gällande bl.a. att beslutet hänförde sig till något som inte var en angelägenhet för kommunen och att det organ som fattat beslutet hade överskridit sina befogenheter och yrkade därför att beslutet enligt 10 kap. 8 § första stycket 2 och 3 KL skulle upphävas. De anförde till stöd för sin talan bl.a. att de skogsbruksåtgärder som beslutet avsåg inte utgjorde miljöfarlig verksamhet i ML:s mening samt att befogenheten att utöva tillsyn över skogsbruket tillkom Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna men inte kommunerna.
Domskäl
Länsrätten i Örebro län (1998-11-09, ordförande Sundberg samt särskilda ledamöterna Bengtsson och Sundin) yttrade: Ifrågavarande beslut kan endast överklagas i den för laglighetsprövning enligt 10 kap. KL stadgade ordningen. Därvid ankommer det inte på länsrätten att pröva lämpligheten av beslutet utan endast om beslutet är olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § samma lag. - Enligt 10 kap. 8 § KL skall ett överklagat beslut upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning (punkt 1), beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen (punkt 2), det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter (punkt 3), eller beslutet strider mot lag eller annan författning (punkt 4). Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. - I förevarande fall har klagandena gjort gällande att det överklagade beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen och att beslutet överskrider det beslutande organets befogenheter. Vidare har det gjorts gällande att det överklagade beslutet strider mot lag, i huvudsak mot ML, miljöskyddsförordningen (1989:364), MF, avgiftsförordningen och skogsvårdslagen (1979:429). - Länsrätten gör följande samlade bedömning.
Frågan om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen och om beslutet överskrider det beslutande organets befogenheter.
I 1 § första stycket ML anges vilken form av verksamhet som regleras i lagen. Där anges att lagen är tillämplig på
1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten,
3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.
I tredje stycket samma paragraf anges att åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet. - Vad gäller frågan om ML är tillämplig på skogsbruk framgår av Staffan Westerlunds kommentar "Miljöskyddslagen" bl.a. följande. ML gäller för användning av "mark, byggnad eller annan anläggning" som kan påverka omgivningen på visst sätt (s. 19). Om någon av de störningar, som en viss verksamhet i form av markanvändning i vid mening orsakar eller kan orsaka, faller under någon av de störningsformer som anges i 1 § ML, rör det sig om miljöfarlig verksamhet (s. 20). I MF anges verksamheter som kräver tillstånd från koncessionsnämnden respektive länsstyrelsen eller anmälan hos miljö- och hälsoskyddsnämnden. Reglerna om miljöfarlig verksamhet gäller dock oavsett om verksamheten finns upptagen i MF eller inte (s. 21-22). För att ML skall vara tillämplig måste verksamheten innebära användning av mark, byggnad eller annan anläggning. ML gäller fasta störningskällor, som kan vara ett markparti (en skog eller en åker). ML gäller således för fasta källor såsom jordbruk, skogsbruk etc. (s. 26-27). ML gäller för all vattenförorenande verksamhet vid fasta källor (i princip), vilket kommer fram i 1 § första stycket punkten 2. Den gäller skydd för ytvatten och grundvatten och reglerar all markanvändning i vid mening som kan ge vattenförorening. Också helt tillfällig förorening gör att denna punkt och därmed ML blir tillämplig (s. 44). Som vattenförorenande markanvändning anges, beträffande exemplet skogsbruk, att skogsbruksåtgärder faller ofta på samma sätt som jordbruk under ML och att här bl.a. skall märkas avverkning av skog samt att redan tillfälliga föroreningar i vatten faller under ML och att redan risken för förorening skall beaktas (s. 45). - Koncessionsnämnden för miljöskydd har i avgörande 1994-02-10, Beslut B 25/94, rörande förbud med stöd av 6 och 40 §§ ML att genomföra skogsgödsling, uttalat bl.a. att "Även miljöskyddslagen är tillämplig på många skogsbruksåtgärder eftersom sådana åtgärder ofta innebär risk för att mark- eller vattenområden påverkas genom läckage av näringsämnen, metaller m.m.". - Mot denna bakgrund finner länsrätten att ML är tillämplig på de skogsbruksåtgärder som upptas i den antagna taxan. - Kommunernas allmänna befogenheter regleras i första hand i 2 kap. 1 § KL. Enligt detta lagrum får kommuner själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. 1 2 kap. 4 § KL görs en erinran om att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter. - Frågan om en angelägenhet har ett allmänintresse får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen befattar sig med angelägenheten (prop. 1990/91:117 s. 148). Det finns samhälleliga angelägenheter som kan betecknas som på en gång statliga och kommunala. I t.ex. 2 § naturvårdslagen (1964:822) anges att naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet. I prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet uttalas bl.a. följande (s. 1 och s. 29). Naturvård handlar i sin vidaste bemärkelse om att bevara grunden för allt levande. - Lagstiftningen är ett viktigt styrmedel i miljöpolitiken. De viktigaste lagarna på miljöområdet är naturvårdslagen, miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Även lagstiftningen på andra områden är viktig i detta sammanhang, bl.a. skogsvårdslagen. - Den kommunala avgiftsmakten följer av kommunernas allmänna kompetens i 2 kap. 1 § KL (prop. 1993/94:188 s. 78). Med stöd av denna lagbestämmelse kan kommuner ta ut avgifter inom hela den kommunallagsreglerade sektorn. Det enda kravet är att kommunen tillhandahåller en tjänst eller nyttighet som motprestation. - Detta har kommit till uttryck i 8 kap. 3 a § KL. Enligt detta lagrum får kommuner ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. I det nu aktuella fallet är den tillhandahållna tjänsten den tillsyn som kommunen utövar. För tjänster eller nyttigheter som kommuner är skyldiga att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. - Av 38 § första stycket ML framgår att Statens naturvårdsverk, länsstyrelserna samt den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar tillsynen över miljöfarlig verksamhet. Enligt fjärde stycket samma paragraf skall tillsynsmyndigheterna samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. - Enligt 69 § ML får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om avgifter för myndighets verksamhet enligt denna lag. - I 7 § första stycket avgiftsförordningen anges att för en kommunal nämnds verksamhet enligt ML får kommunen ta ut avgift enligt en taxa som kommunen bestämmer. I andra stycket samma paragraf anges att i taxan skall anges hur avgiften skall bestämmas och att taxan skall innehålla föreskrifter om vem som är avgiftsskyldig och till vem avgiften skall betalas. - Mot bakgrund av vad ovan anförts finner länsrätten att det i målet aktuella beslutet rör taxa för tillsyn av sådan verksamhet som i ML betecknas som miljöfarlig verksamhet och att kommunfullmäktige varit oförhindrad att besluta härom. Klagandena har enligt länsrättens mening inte visat att kommunfullmäktiges klandrade beslut hänför sig till något som inte är en kommunal angelägenhet eller att det klandrade beslutet innefattar ett överskridande av kommunfullmäktiges befogenheter. Beslutet är därför inte olagligt enligt 10 kap. 8 § första stycket punkten 2 eller punkten 3 KL.
Frågan om beslutet strider mot lag eller annan författning. - Ovan har redogjorts för vilka åtgärder eller användningar som ML är tillämplig på. ML syftar till att skydda miljön mot förorenande utsläpp och andra störningar. Allmänt kan sägas att lagen är tillämplig på alla utsläpp till vatten, luft eller mark, som härrör från användning av fast egendom eller fasta anläggningar. Alla verksamheter och andra aktiviteter som lagen gäller för kallas i lagen miljöfarliga verksamheter. Det är inte säkert att en verksamhet är farlig för miljön bara för att den har betecknats som miljöfarlig. Det enda som lagstiftaren tagit ställning till är, att verksamheten skall betecknas som miljöfarlig och omfattas av ML om den påverkar eller kan påverka miljön på något av de sätt som anges i 1 § ML. Således räknas en verksamhet som miljöfarlig bl.a. om föroreningsrisk enligt 1 § första stycket punkten 2 ML konstateras. ML är i enlighet med vad ovan sagts tillämplig på t.ex. jordbrukets och skogsbrukets föroreningar. - Av 2 § ML framgår att lagen gäller vid sidan av annan lagstiftning. ML ger möjlighet till en mer individuell prövning än de mer generella skyddsföreskrifterna som finns i t.ex. vattenlagen (se prop. 1986/87:135 s. 13). - Länsrätten finner att klagandena inte har visat att det överklagade beslutet strider mot ML. - I MF anges verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan. De verksamheter som anges i MF är ett urval med hänsyn till vad som anses bör förprövas eller regelmässigt bli föremål för tillsyn. Som angetts ovan är det inte uppräkningen i MF som bestämmer tillämpningsområdet för ML. - Länsrätten finner att klagandena inte har visat att det överklagade beslutet strider mot MF. - Som framgår ovan skall enligt 7 § andra stycket avgiftsförordningen i taxan anges hur avgiften skall bestämmas och vidare skall taxan innehålla föreskrifter om vem som är avgiftsskyldig och till vem avgiften skall betalas. - Av den i av kommunfullmäktige antagna taxan för miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet enligt ML framgår enligt länsrättens mening inte annat än att taxan uppfyller avgiftsförordningens krav på hur en taxa skall vara utformad. Länsrätten finner därför inte visat att det överklagade beslutet strider mot avgiftsförordningen. - Av 1 § skogsvårdslagen följer att skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. - Enligt 33 § samma lag är det Skogsstyrelsen som utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag och med stöd av lagen meddelade föreskrifter. Skogsvårdsstyrelsen utövar den närmare tillsynen inom sitt verksamhetsområde. - Enligt 4 § skogsvårdslagen skall denna lag inte tillämpas i den mån den strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd av naturvårdslagen eller annan lag. - Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna utövar således tillsyn över efterlevnaden av skogsvårdslagen. Det saknas stöd i skogsvårdslagen för uppfattningen att lagen utesluter tillämpning av andra författningar med bestämmelser som rör användning av skogsmark, t.ex. ML. Länsrätten finner mot denna bakgrund att klagandena inte har visat att det överklagade beslutet strider mot skogsvårdslagen. - Med hänsyn till vad ovan anförts och det inte heller i övrigt visats att det överklagade beslutet i något annat avseende strider mot lag eller annan författning är beslutet inte sådant att det på denna grund skall upphävas.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis finner länsrätten att ingen av klagandena har anfört någon omständighet som kan föranleda att det överklagade beslutet skall anses olagligt i något av ovan berörda avseenden. Det har inte heller i övrigt visats att det överklagade beslutet i något annat hänseende är sådant att det enligt 10 kap. 8 § KL skall upphävas. - Länsrätten avslår överklagandena.
Kammarrätten i Jönköping
L.J. och bolaget överklagade länsrättens dom. L.J. anförde bl.a. följande. Det är varken lämpligt, ändamålsenligt eller skäligt att kommunen har befogenhet att utöva tillsyn över skogsbruket. Det finns redan en statlig organisation (skogsvårdsstyrelserna och Skogsstyrelsen) som är lokalt förankrad och besitter den rätta kompetensen. Det kan inte vara lagstiftarens tanke att två olika tillsynsmyndigheter skall utöva parallell tillsyn. Det faktum att kommunerna aldrig tidigare har utövat tillsyn över skogsbruket tyder på att kommunerna själva uppfattat att skogsbruket fallit utanför den kommunala kompetensen. Det finns två lagar som är direkt tillämpliga - vattenlagen och skogsvårdslagen. Skogsvårdslagen har karaktär av speciallagstiftning. Av allmänna lagvalsprinciper följer att de detaljerade föreskrifterna om miljöhänsyn i skogsvårdsförfattningarna skall tillämpas (jfr prop. 1997/98:90 s. 244 ff.). - Bolaget anförde bl.a. följande. Det måste åtminstone med någon grad av vetenskaplighet styrkas att aktuellt skogsbruk innebär sådan påverkan att det "kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten". Av den ingivna bevisningen framgår att dagens moderna skogsbruk inte påverkar mer än vad som hör till de naturliga variationerna, orsakade av t.ex. stormfällningar, skogsbränder, insektshärjningar m.m. Vid sådant förhållande kan man knappast göra gällande att fråga är om "förorening" i lagens betydelse.
Nora kommun bestred bifall.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (1999-12-14, Wahlqvist, Nordling, Gustafsson, referent, samt särskilda ledamöterna Ericsson och Franzén) yttrade: Enligt 1 § första stycket 2 ML var lagen tillämplig bl.a. på användning av mark, byggnad eller anläggning som på annat sätt än genom utsläppande av avloppsvatten m.m. kunde medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten. I tredje stycket i samma lagrum angavs att användning som omfattas av lagen kallas för miljöfarlig verksamhet. - Ordet miljöfarlig verksamhet valdes bl.a. av det skälet att det ger uttryck för grundtanken att även risk för olägenhet skall beaktas (prop. 1969:28 s. 260). Som exempel på vad som går in under punkten 2 i angivet lagrum nämndes anordnande av upplag som kunde medföra vattenförorening och vidare utspridande av gödningsmedel och andra ämnen som genom avrinning kunde spridas till sjöar och andra vattenområden (a. prop. s. 259).
I förarbetena till ML gavs inte någon definition av vad som menas med vattenförorening. Däremot diskuterades vad som kunde hänföras till luftförorening (jfr SOU 1966:65 s. 301). Det sades att till luftförorening kunde i och för sig hänföras varje ämne som ändrar luftens-atmosfärens naturliga sammansättning. När begreppet användes i den föreslagna lagen torde emellertid av sammanhanget framgå att det skulle vara fråga om ämnen i sådan mängd och av sådan varaktighet att de medför menlig påverkan - på människors hälsa eller trivsel eller på egendom - eller risk för sådan påverkan. I boken Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 16, har Staffan Westerlund med hänvisning till dessa definitioner anfört att "på samma sätt skulle en icke önskvärd förändring av ett vattens sammansättning eller fysikaliska egenskaper kunna betecknas som störning (vattenförorening)". I en senare bok (Miljöskyddslagen, En analytisk lagkommentar, 1990, s. 385) har samme författare anfört att ordet förorening torde innebära ämnen av en typ eller mängd som inte är naturligt förekommande i marken eller vattnet i fråga. - I MF angavs en mängd verksamheter som krävde tillstånd respektive anmälan. Skogsbruk fanns inte omnämnt som sådan verksamhet. Utöver dessa verksamheter fanns det även s.k. fria verksamheter (dvs. tillstånds- och anmälningsfria verksamheter) för vilka ML:s regler om miljöfarlig verksamhet gällde. Av förarbetena till ML kan inte utläsas om lagstiftaren avsett att även skogsbruk skulle anses vara miljöfarlig verksamhet. I litteraturen har dock skogsbruksåtgärder som bl.a. avverkning hänförts till miljöfarlig verksamhet (jfr Staffan Westerlund, Miljöskyddslagen, 1990, s. 45) då avverkning kan medföra ökad urlakning av näringsämnen, som så småningom påverkar kvaliteten i närliggande ytvatten. Vidare anför Gabriel Michanek i boken Svensk miljörätt, 1997, att ML gäller vid urlakning av näringsämnen till vattenområden efter avverkningar och dikningar m.m. (jfr s. 113, 125 och 258). Det är även så, vilket länsrätten påpekat, att Koncessionsnämnden för miljöskydd i ett avgörande (beslut B 25/94) som rörde skogsgödsling har uttalat att även ML är tillämplig på många skogsbruksåtgärder, eftersom sådana åtgärder ofta innebär risk för att mark- eller vattenområden påverkas genom läckage av näringsämnen, metaller m.m. Det finns dock även kommentarer till ML där det inte nämns något om att i målet aktuella skogsbruksåtgärder skulle kunna utgöra miljöfarlig verksamhet. Så är fallet med Svärds/Rahmns bok Prövning enligt miljöskyddslagen, 1975. Där nämns (s. 41) som exempel på miljöfarlig verksamhet enligt punkten 2 deponering av olika slags avfall - hushållsavfall, industriavfall, barkavfall etc. - som kan medföra vattenförorening samt spridning av gödsel, gödningsmedel, bekämpningsmedel etc. som med regnvatten eller vid översvämning av vattendrag kan spridas till vattenområde, dvs. liknande exempel som angivits i prop. 1969:28 och som återgivits ovan. - Vid årsskiftet har ML upphört att gälla och miljöbalken, MB, har trätt i kraft. Laglighetsprövningen påverkas i och för sig inte av lagstiftning som trätt i kraft efter det att det kommunala beslutet fattats. 1 § ML har dock såvitt avser punkten 2 i första stycket överförts till MB utan någon saklig ändring av betydelse för detta mål. I förarbetena har också uttalats bl.a. att den praxis som hittills gällt skulle kunna ge ledning även fortsättningsvis beträffande vad som är miljöfarlig verksamhet i de delar definitionen överensstämmer med vad som gällt tidigare (prop. 1997/98:45 s. 327). Vad som sades i förarbetena om begreppet miljöfarlig verksamhet inför införandet av MB kan därför vara av intresse. - I specialmotiveringen till 9 kap. 1 § MB, där miljöfarlig verksamhet definieras (prop. 1997/98:45 del 2 s. 106 ff.), sägs inget om att skogsbruksåtgärder utgör miljöfarlig verksamhet. Skogsbruk och MB:s förhållande till skogsvårdslagen har dock diskuterats i förarbetena. I prop. 1997/98:90, som behandlar följdlagstiftning till miljöbalken m.m., nämns olika skogsbruksåtgärder såsom bl.a. markberedning och föryngringsavverkning (s. 242). Om dessa åtgärder sägs att gemensamt för dem är att de påverkar miljön. Mest uppmärksammad är påverkan på den biologiska mångfalden, men även andra negativa effekter kan uppkomma, såsom läckage av kväve till vattendrag. Åtgärdernas miljöpåverkan gör att MB är tillämplig. Vidare anförs (a. prop. s. 244) att MB:s målparagraf, allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormer utfärdade med stöd av MB är tillämpliga på skogsmark och skogsbruk, dvs. inom skogsvårdslagens tillämpningsområde. - Härvid kan anmärkas att MB:s målparagraf återfinns i 1 kap., de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap., medan 9 kap. MB innehåller särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Även i SOU 1997:32 (Följdlagstiftning till miljöbalken) diskuteras förhållandet mellan MB och skogsvårdslagen, och vilka bestämmelser i MB som blir tillämpliga på skogsbruket (s. 419 ff.). Inte någonstans kan utläsas att de särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet generellt skulle vara tillämpliga på skogsbruk. Det är dock inte helt uteslutet att skogsbruksåtgärder skulle vara att anse som miljöfarlig verksamhet. I Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande (SOU 1993:27 del 1 s. 473 f.), vilket dock inte ledde till lagstiftning, sades bl.a. att skogsbruksföretag i vissa hänseenden kommer att vara underkastade bestämmelser i miljöbalken, bl.a. bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Vidare sades att bedrivande av skogsbruk är ett typfall av att utöva miljöpåverkan enligt definitionen i förslaget till miljöbalk, vilket innebar att balkens allmänna bestämmelser kunde läggas till grund för tillsynsåtgärder rörande skogsbruk. Härvid är att notera att de föreslagna allmänna bestämmelserna återfanns i balkens första avdelning, medan föreslagna särskilda aktsamhetsregler m.m. för miljöfarlig verksamhet fanns i 14 kap. i balkens fjärde avdelning. I Miljöskyddskommitténs slutbetänkande (SOU 1994:96, Följdlagstiftning till miljöbalken) sades bl.a. att balkens bestämmelser skulle gälla för bl.a. skogsbruk i den mån de på grund av utsläpp eller liknande var att hänföra till miljöfarlig verksamhet (s. 568). - Kammarrätten gör följande bedömning. - Förarbetena till ML ger inget stöd för antagandet att skogsbruksåtgärder rent generellt skulle vara att anse som miljöfarlig verksamhet. De i propositionen givna exemplen på användande av fast egendom som föll in under punkten 2 i 1 § första stycket ML och som återgivits ovan, ligger långt från de skogsbruksåtgärder varom är fråga i målet. Vad gäller begreppet förorening framgår inte klart vad som omfattas av detta begrepp, men i begreppet måste rimligen ligga att det tillförs något ämne till vattnet eller marken för att det skall vara tal om förorening. Detta belyses ju på sätt och vis av de exempel som nämnts ovan, då det i dessa fall endast rörde sig om användning som innebar att främmande ämnen tillförs - upplag (vilket medför risk för avrinning från det som lagts upp) och utspridande av gödningsmedel och andra ämnen. Det är därför enligt kammarrättens mening att göra en alltför långtgående tolkning att hänföra i målet aktuella skogsbruksåtgärder till miljöfarlig verksamhet, då det vid dessa inte tillförs några främmande ämnen. Vidare talar de uttalanden som gjorts i samband med tillkomsten av MB, vilka ju är av intresse då definitionen av miljöfarlig verksamhet i här aktuellt avseende har överförts i princip oförändrad, för att skogsbruk generellt inte har ansetts utgöra miljöfarlig verksamhet. Det talas huvudsakligen om påverkan på miljön, vilket är ett mycket vidare begrepp än förorening och miljöfarlig verksamhet. Mot bakgrund av vad som nu anförts finner kammarrätten att beslutet att ta ut avgifter för tillsyn över aktuella skogsbruksåtgärder strider mot ML och därmed även hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen. Överklagandena skall därför bifallas. - Med ändring av länsrättens dom upphäver kammarrätten kommunfullmäktiges i Nora kommun beslut den 17 december 1996, Kf § 149.
kammarrätten
Nora kommun överklagade och yrkade att kammarrättens dom skulle upphävas och länsrättens dom fastställas. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Den fråga som är aktuell i målet är om föryngringsavverkning, markberedning eller dikning skall anses utgöra miljöfarlig verksamhet i ML:s mening. Den springande punkten är om åtgärderna kan anses medföra förorening. Kammarrätten utgår ifrån att det förutsätter att man tillför ett främmande ämne av något slag som medför förorening. I lagtexten utsägs dock inte att det måste tillföras ett främmande ämne utan det talas bara om att användningen av marken kan medföra förorening. Att föryngringsavverkning, dikning och markberedning kan medföra ett onaturligt högt läckage av kväve och fosfor till närliggande ytvatten framgår av Naturvårdsverkets rapporter 3692 och 4490. Detta bör vara fullt tillräckligt för att betrakta verksamheterna som miljöfarliga. Det avgörande är kausalsambandet mellan verksamheten som sådan och dess skadliga påverkan på miljön.
Prövningstillstånd meddelades.
L.J. bestred bifall till kommunens talan och anförde bl.a. följande. Det måste med någon grad av vetenskaplighet visas att aktuella skogsbruksåtgärder kan medföra förorening av mark eller vattenområden. Det räcker inte att bara påstå att det skulle föreligga risk för förorening. Även om det tillfälligtvis skulle uppstå visst läckage av fosfor och kväve vid avverkning är detta dels begränsat till viss yta, dels inte av sådan omfattning att det avviker från vad som normalt förekommer i skogsmarker till följd av naturliga variationer såsom vid bränder, stormfällningar, insektshärjningar m.m. Det är också av övergående karaktär. Kommunen synes ha fattat sitt beslut på ett underlag som inte stämmer överens med hur skogsbruk bedrivs och med det forskningsunderlag och den kunskap som finns om risker och näringsläckage från skogsmark. Dagens småskaliga och naturvårdsanpassade skogsbruk bygger på forskning och att avverkningsmetoder, markberedning, val av trädslag m.m. anpassas efter förutsättningarna i det enskilda fallet. Att minimera eventuellt näringsläckage är därvid ett viktigt mål. I skogsvårdslagen men framför allt i skogsvårdsförordningen och i de av Skogsstyrelsen med stöd av bemyndigande utfärdade föreskrifterna finns bestämmelser angående skyddet för mark och vatten inom skogsbruket.
Även bolaget bestred bifall till kommunens talan och åberopade därvid i huvudsak vad bolaget och L.J. tidigare hade anfört i målet.
L.J. och bolaget ingav och åberopade yttranden från professorn Jan-Erik Lundmark och försöksledaren Gunnar Wiklander vid Institutionen för skoglig marklära, Sveriges Lantbruksuniversitet i Uppsala.
Regeringsrätten (2003-06-23, Billum, Schäder, Almgren, Melin, Kindlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Skogsbruket regleras i skogsvårdslagen. Enligt 30 § skogsvårdslagen, som gällde även vid den tidpunkt då det klandrade beslutet fattades, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. I 33 § samma lag föreskrivs att tillsynen över lagens efterlevnad utövas av Skogsstyrelsen centralt och av skogsvårdsstyrelsen inom länet.
I 30 § skogsvårdsförordningen anges att föreskrifter som avses i 30 § skogsvårdslagen meddelas av Skogsstyrelsen efter samråd med bl.a. Naturvårdsverket och att skogsvårdsstyrelse skall samråda med kommunen i frågor av särskild vikt med hänsyn till lokala förhållanden.
Enligt 4 § skogsvårdslagen skall lagen inte tillämpas i den mån den strider mot föreskrifter som meddelats med stöd av annan lag.
I ML, som gällde då kommunen fattade sitt beslut, fanns föreskrifter av mera övergripande slag till skydd för miljön. Lagens 1 § hade i aktuella delar följande lydelse.
"Denna lag är tillämplig på
1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten,
3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.
- - -
Användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet."
Begreppet förorening definieras inte i lagstiftningen. Beträffande uttrycket miljöfarlig verksamhet framgår det av förarbetena till ML att begreppet av praktiska skäl infördes som en samlingsbeteckning för åtgärd eller verksamhet som föll inom lagens tillämpningsområde och valdes bl.a. av det skälet att det gav uttryck för grundtanken att även risken för olägenhet skulle beaktas (prop. 1969:28 s. 260).
Enligt 2 § ML gällde om miljöfarlig verksamhet, utöver vad som föreskrevs i den lagen, föreskrifter i hälsoskydds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning eller i annan lagstiftning.
Av 38 § ML följde att tillsynen över miljöfarlig verksamhet utövades av Naturvårdsverket, länsstyrelserna samt den eller de kommunala nämnder som fullgjorde uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. I samma lagrum föreskrevs att Naturvårdsverket hade den centrala tillsynen, att länsstyrelsen utövade tillsyn över främst sådan miljöfarlig verksamhet som krävde tillstånd samt att den lokala tillsynen över övrig miljöfarlig verksamhet utövades av de kommunala nämnderna.
För tillsynen fick kommunen enligt 7 § avgiftsförordningen ta ut en avgift enligt en taxa som kommunen bestämde.
ML ersattes den 1 januari 1999 av miljöbalken, MB. Bestämmelser som definierar miljöfarlig verksamhet på sätt som väsentligen motsvarar definitionen i ML finns i 9 kap. 1 § MB. Enligt 26 kap. 3 § tredje stycket MB utövar varje kommun genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för bl.a. sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd. I förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken finns relativt detaljerade regler rörande ansvaret för tillsynen i övrigt. Tidigare avgiftsförordning har upphävts och ersatts av förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har, på Regeringsrättens begäran, avgivit yttranden i målet.
Naturvårdsverket har anfört bl.a. följande. Skogsvårdslagens syfte är att främja skötseln av skogen så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. ML syftar å andra sidan till att skydda miljön mot förorening och andra störningar. Skogsvårdslagen är inte en sådan speciallag som ges företräde framför annan miljölagstiftning. ML gäller således parallellt med skogsvårdslagen. - Övergödning (eller förorening) av sjöar och vattendrag samt utsläpp och läckage av näringsämnen har under lång tid och i flera olika sammanhang uppmärksammats i Sverige. Problematiken har numera uppmärksammats även inom skogsbruket. Följs Skogsstyrelsens allmänna råd är risken för läckage mindre, men risken kvarstår. Med näringsläckage avses framför allt läckage av kväve men även av fosfor. I försurade områden kan även förekomma läckage av andra ämnen som t.ex. aluminium, kalcium och kalium. Hur stort läckaget blir beror, förutom av själva skogsbruksåtgärden, av flera faktorer, såsom marktyp, areal som åtgärdas, typ av växtlighet, vattenflöde, topografi, avrinningsområde m.m. Vid såväl avverkning, markberedning som dikning finns alltid en risk för ökat näringsläckage. I vattenskyddsområden är avverkning alltid en extra känslig fråga, dels avseende risken för näringsläckage men även avseende risken för läckage av oljor, glykol m.m. från skogsbruksmaskiner. - Enligt Tekniska Nomenklaturcentralens definition, TNC 98, Tekniska basord, är förorening ett ämne som inte är önskvärt i sin omgivning eller som uppträder i oönskat stor mängd. - Ett ökat läckage av naturligt förekommande näringsämnen från skogsbruksmark till vattenområde och grundvatten till följd av skogsbruksåtgärder kan betraktas som förorening. Det är således fråga om miljöfarlig verksamhet. Förutom näringsläckage föreligger dessutom risk för läckage av oljor, glykol m.m. från skogsbruksmaskiner i området. Särskilt känsliga för påverkan är områden till skydd av dricksvattentäkt. Nora kommun har således haft laglig grund för att ta ut avgift för tillsyn enligt miljöskyddslagen.
Skogsstyrelsen har i yttrande anfört bl.a. följande. För att miljöfarlig verksamhet skall föreligga skall det vara fråga om en användning av mark på ett sätt som kan medföra förorening av mark, vattendrag, sjö, annat vattenområde eller grundvatten. Bestämmelsen i ML hade en föregångare i 8 kap. 2 § vattenlagen (1918:523). I den bestämmelsen talades om utkastande, utsläppande eller uppläggning av fast ämne från mark, byggnad eller anläggning så att vattendrag, sjö eller annat vattenområde kunde förorenas av ämnet. Överförd till ML blev bestämmelsen, genom det något oprecisa begreppet användning, öppnare men också mer oklar. I proposition (prop. 1969:28 s. 258) med förslag till miljöskyddslag anmärks allmänt att bestämmelsen har en vid omfattning, men när sådan användning som skall omfattas av bestämmelsen i fråga exemplifieras nämns anordnande av upplag och utspridning av gödselmedel, dvs. sådant som tidigare hade omfattats av vattenlagens regler. Viss osäkerhet måste således anses råda i fråga om hur långt det varit avsikten att tillämpningen av ML:s bestämmelse skall kunna sträckas. Att gå så långt att som miljöfarlig verksamhet se varje tillförsel av något som tidigare inte funnits i marken eller vattnet likaväl som varje koncentrationsändring i höjande eller sänkande riktning för något ämne som redan finns vore emellertid orimligt. Någon kvalifikationsgräns måste rimligtvis överskridas för att miljöfarlig verksamhet skall anses föreligga. De åtgärder om vilka nu är fråga är normalt förekommande inom skogsbruket. De tillför inga främmande ämnen men de kan leda till förändringar i flödet av det vatten som finns i marken och beträffande halten av sådana ämnen som naturligt finns där. Det är emellertid fråga om relativt kortvariga förändringar och förändringar av ett slag som också förekommer helt naturligt, således alldeles oberoende av mänsklig verksamhet. Det ter sig främmande att anse normala skogsbruksåtgärder som miljöfarlig verksamhet. Kammarrättens bedömning att det, för att det ska kunna vara tal om förorening, måste tillföras något ämne till marken eller vattnet är högst rimlig. De skogliga åtgärder som kommunens beslut avser bör således inte bedömas utgöra miljöfarlig verksamhet.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Enligt 38 § ML hade, som framgått, kommunala nämnder inom miljö- och hälsoskyddsområdet att utöva tillsyn över sådan icke tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet som avsågs i 1 § samma lag. Kommunen fick bestämma taxa för sådan tillsyn. Samtidigt hade, och har, Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna enligt skogsvårdslagen att utöva tillsyn över skogsbruket. Det avgörande för frågan om det klandrade beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen är således om de skogsbruksåtgärder som den avgiftsbelagda tillsynen avser kan anses utgöra miljöfarlig verksamhet i den mening som avsågs i 1 § ML. Om så befinns vara fallet, måste vidare prövas om kommunen likväl - med hänsyn till skogsvårdslagens bestämmelser - saknat behörighet att utöva tillsyn över de aktuella skogsbruksåtgärderna.
I ML har begreppet miljöfarlig verksamhet givits en bestämd innebörd. Som sådan verksamhet karakteriseras, som tidigare nämnts, utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas (punkt 1), användning av bl.a. mark på sätt som eljest kan medföra förorening av mark eller vatten (punkt 2) samt s.k. immissioner (punkt 3).
De i målet aktuella skogsbruksåtgärderna kan inte - i vart fall inte huvudsakligen - sägas medföra utsläpp av ämnen eller immissioner. Det återstår då att bedöma om det kan vara fråga om sådan miljöfarlig verksamhet som avses i punkt 2.
Det står till en början klart att såväl avverkning av skog som markberedning och dikning innebär att mark används. Vidare ger bestämmelsens utformning vid handen att punkt 2 avser varje förorening av vatten som genom användning av mark uppkommer på annat sätt än genom utsläpp (punkt 1) eller genom immissioner (punkt 3). Det tydliggörs genom att föreskriften i punkt 2 anges avse användning av mark "på sätt som eljest" kan medföra förorening. Det måste innebära att föreskriften omfattar bl.a. det fallet att vatten genom utlakning eller läckage tillförs ämnen som förorenar vattnet. En sådan tolkning vinner också stöd av att det i förarbetena uttalas att punkt 2 har en vid omfattning och som exempel på sådan miljöfarlig verksamhet som avses nämns anordnande av upplag som kan medföra vattenförorening och utspridande av gödningsmedel och andra ämnen som genom avrinning kan spridas till sjöar och andra vattenområden (prop. 1969:28 s. 258 f.).
Utredningen i målet visar att föryngringsavverkning och de anslutande åtgärderna markberedning och skyddsdikning kan medföra ökat läckage av framför allt i marken naturligt förekommande kväve till grund- och ytvatten - låt vara att läckaget efter ett antal år och i takt med att återväxt sker på den avverkade markytan synes minska och återgå till ursprungliga värden. Det förhållandet att det är fråga om naturligt i marken förekommande ämnen som tillförs grundvatten och närbelägna vattenområden genom ökat läckage - och inte om främmande ämnen som på annat sätt tillförs vattnet - kan inte innebära annat än att tillförseln av sådana ämnen måste betraktas som förorening av vattnet om det leder till olägenheter eller t.o.m. medför skadliga effekter på vattnet.
Även om det kan antas att andra former av mänsklig verksamhet (t.ex. viss industriproduktion, bilism och jordbruk) medverkar - kanske t.o.m. i främsta rummet - till för höga halter av näringsämnen i grundvatten och vattenområden måste likväl den slutsatsen dras att också sådana skogsbruksåtgärder som det är fråga om i detta mål i viss utsträckning kan bidra till att sådana halter uppkommer. ML:s föreskrifter anger inte några kvantitativa mått för när markanvändning skall anses kunna medföra förorening och därmed betecknas som miljöfarlig verksamhet. Det är i stället så, som framgått, att redan risken för olägenhet skall beaktas. Vid sådant förhållande måste en markanvändning som kan ha till följd att grundvatten och närliggande vattenområden genom läckage tillförs i marken redan befintliga ämnen, vilka kan bidra till olägenheter eller skadliga effekter på vattnet, anses medföra förorening av vattnet och således vara att beteckna som miljöfarlig verksamhet i den mening som det begreppet har givits i ML.
Det kan anmärkas att det förhållandet att följder av motsvarande slag kan uppkomma genom naturliga variationer, orsakade av t.ex. stormfällningar, skogsbränder, stor nederbörd eller insektshärjningar, inte kan leda till slutsatsen att mänsklig verksamhet - med ML:s ord användning av mark - som riskerar medverka till samma olägenheter eller skadliga resultat inte skulle kunna betraktas som förorening.
Regeringsrätten finner på grund av det anförda att ML får anses i och för sig tillämplig på de i målet aktuella skogsbruksåtgärderna.
Det återstår emellertid att pröva om kommunens behörighet att utöva tillsyn över de aktuella skogsbruksåtgärderna likväl är utesluten med hänsyn till att tillsynen enligt annan lagstiftning ankommer på annan.
Vid ML:s tillkomst hade endast Naturvårdsverket och länsstyrelserna att utöva tillsyn till skydd för miljöfarlig verksamhet. Det angavs vidare att tillsynsmyndigheterna skulle samarbeta med varandra samt med bl.a. sådana kommunala organ som hade att utöva tillsyn i särskilda hänseenden. Enligt 2 § ML gällde ju, som redan nämnts, vad som föreskrevs i annan lagstiftning vid sidan av bestämmelserna i ML. Det innebar, såvitt avsåg vattenföroreningar, att t.ex. även föreskrifterna i hälsovårdsstadgan (1958:663) - sedermera hälsoskyddslagen (1982:1080) - var tillämpliga. För tillämpningen av stadgans och lagens regler ansvarade de kommunala hälsovårdsnämnderna. Genom ändringar i ML som trädde i kraft den 1 juli 1989 övertog de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte var tillståndspliktiga. Förändringen motiverades bl.a. med att beslutsfattandet inom den offentliga förvaltningen så långt möjligt borde decentraliseras, att kommunerna borde ges en förstärkt roll och ett eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet samt att ökade förutsättningar borde skapas för en kommunal miljövårdsplanering, för en ökad samordning av plan- och miljöfrågor och för ett bredare och aktivt kommunalt miljövårdsarbete nära medborgarna (prop. 1987/88:85 s. 260).
Vad särskilt avser vattenförsörjningen gällde före MB:s tillkomst reglerna i vattenlagen (1983:291). Enligt 19 kap. 2 § vattenlagen fick länsstyrelsen, till skydd för en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjades eller kunde antas komma att utnyttjas för vattentäkt, besluta om ett behövligt skyddsområde (vattenskyddsområde) och därvid föreskriva de inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom skyddsområdet som behövdes för att tillgodose syftet med området. Numera gäller enligt 7 kap. 21 § MB att ett mark- eller vattenområde på motsvarande sätt får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde. Av 7 kap. 22 § MB följer att länsstyrelsen eller kommunen skall meddela behövliga föreskrifter för ett vattenskyddsområde.
Skogsvårdslagstiftningen innehåller regler om hur naturvårds- och kulturmiljövårdshänsyn skall beaktas i skogsbruket. För efterlevnaden av bl.a. dessa regler finns en särskilt anordnad tillsyn genom Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna. Skogsvårdslagstiftningen innehåller dock inga särskilda bestämmelser som tar sikte på att skydda grundvatten och vattendrag som skall tillgodose människors behov av rent vatten såsom dricksvatten och för hygien- och matlagningsändamål. Sådana frågor är att bedöma enligt miljö- och hälsoskyddslagstiftningen och bevakas med hjälp av den tillsyn som regleras där. Det kan alltså - i avsaknad av regler som begränsar de olika tillsynsmyndigheternas uppgifter i förhållande till varandra - förekomma olika former av tillsyn inom ett och samma område, men med olika syfte och inriktning. Detta torde vara fallet beträffande skogsbruksåtgärder som kan ha negativa effekter för grundvattnet eller i övrigt för människors hälsa eller miljö.
Regeringsrätten finner på grund av det anförda att den omständigheten att Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna utövar en tillsyn av visst slag över skogsbruket inte utgör hinder för en kommun att också utöva viss tillsyn såvitt avser åtgärder som kan beröra miljö- och hälsoskydd inom kommunen. Nora kommuns beslut att ta ut avgift för sådan tillsyn är därför lagligen grundat. Kommunens talan skall därför bifallas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer länsrättens domslut.