Prop. 1984/85:10

om ändring i miljöskyddslagen (1969:387), m.m.

Prop. 1984/85: 10

Regeringens proposition 1984/85: 10 om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387), m. m.;

beslutad den 30 augusti 1984.

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar OLOF PALME

SVANTE LUNDKVIST

2 Allmän motivering 2.1 Problemen med övergödning av vattenområden

2.I.l Allmänna utgångspunkter

Den stora satsning på vattenvården som särskilt från slutet av 1960-talet har gjorts genom utbyggnad av de kommunala avloppsreningsverken och begränsningar av industrins avloppsutsläpp har varit framgångsrik. I många sjöar. vattendrag och kustvatten medförde åtgärderna mot utsläp- pen av vissa växtnäringsämnen och andra förorenande ämnen redan efter några få är stora förbättringar.

Emellertid har i många fall de positiva effekterna av reningsåtgärderna varit små eller uteblivit. beroende bl. a. på föroreningstillskott från annat håll. Överflödet av växtnäringsämnen i sjöar och vattendrag inom vissa av Sydsveriges jordbruksområden utgör i detta sammanhang ett allvarligt problem. Som exempel kan nämnas Ringsjön i Skåne. Gjorda undersök- ningar tyder på att moderna jordbruksmetoder med bl.a. ökad gödsling bidrar till att påverka vattnets näringstillstånd negativt inom dessa områ- den. Även kvarvarande utsläpp av föroreningar från industrier. tätorter och fritidsbebyggelse bidrar till överflödet av växtnäringsämnen i vattnet.

Den intensiva näringstillförseln till vattenområden medför negativa ef- fekter av olika slag. Vegetationen. främst algtillväxten. ökar och vattnet blir grumligt. Som exempel kan nämnas att siktdjupet i Ringsjön sommar- tid på ett par decennier har minskat från 2.5 till 0,5 meter. Vattnet får av vissa alger en dålig lukt och smak som gör det odrickbart. Vissa algtyper är giftiga. Bad-och ftskemöjligheterna försämras. Även ftskreproduktionen skadas. På kort tid kan en kraftigt näringsbelastad sjö växa igen eller få andra svåra skador av bestående karaktär.

Övergödning förekommer inte bara i sötvattenområden. I skärgårdar och i vissa andra avgränsade kustområden. som har fått ta emot stora mängder växtnäringsämnen från tätorter och industrier, har problemen sedan länge varit kända. Under de senaste åren har emellertid övergöd-

• Sida 9
•  Original

Prop. 1984/85: 10 -'_-. ,; 9

ningsproblem uppkommit också längs öppnare kuststräckor. I'Laholms- bukten och angränsande delar av södra Hallands och norra Skånes kust- vatten har kraftiga algblomningar och följdverkningar härav inverkat skad- ligt på fiskeförhållandena. medfört omfattande skador på bottnarna och gjort vattnet otrevligt att bada i. I kustvatten på västkusten har vidare giftiga alger börjat uppträda i en omfattning som inte torde ha förekommit där tidigare.

Även grundvattnet påverkas negativt av gödsling. Främst inom områden med sandjordar påträffas ofta höga kvävehalter i vattnet. Detta utgör en hälsorisk'för människan.

Många ämnen har betydelse som växtnäringsämnen. De i samband med övergödning viktigaste ämnena är kväve och fosfor. 1 främst jordbruket används i stor utsträckning gödselmedel. både handelsgödsel och stallgöd- sel. som innehåller dessa ämnen.

2.1.2 Förslag i betänkandet (SOU 1983: IO) Användning av växtnäring

I betänkandet (SOU 1983:10) Användning av växtnäring konstaterar utredningen om användning av kemiska medel ijord- och skogsbruket att användningen av handelsgödsel ijordbruket har ökat snabbt under efter- krigstiden. bl.a. på grund av relativt låga priser på sådana gödselmedel. Förbrukningen har dock minskat något under de senaste fem åren. Skogs- gödsling har sedan mitten av 1960-talet blivit mera allmän inom storskogs- bruket i norra och mellersta Sverige.

Utredningen redogör vidare för de negativa effekterna av övergödningen på yt- och grundvattentillgångarna. som jag har berört tidigare. Utredning- en anser att fosfor oftast är den begränsande faktorn för produktionen och förekomsten av alger i inlandsvatten. medan kvävetillgången oftast är begränsande för produktionen i havet. Utredningen konstaterar också att höga kvävehalter i grundvattnet är vanligt förekommande i södra Sveriges jordbruksbygder. En annan hälsorisk som behandlas är kadmium i livsme- del. Växternas kadmiuminnehåll härrör dels från den naturliga kadmium- förekomsten i marken och dels från tillförsel från atmosfären och genom gödsel och jordförbättringsmcdel.

Enligt utredningen talar Olika undersökningar för att gödselgivorna i många jordbruksföretag borde kunna sänkas utan någon försämring av lönsamheten. Ett bättre utnyttjande av stallgödseln och en anpassning till de lokala förutsättningarna för gödsling bör enligt utredningen ske.

Utredningen föreslår Hera åtgärder för att åstadkomma en anpassning av gödselanvändningen med minskade växtnäringsförluster som följd. Bl.a. föreslås följande:

— Förstärkningar av lantbruksnämndernas gödslingsrådgivning och länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Underlagsmaterialet visar att risken för förorening av yt- och grundvatten till följd av odlingsåtgärderna vari- erar beroende på lokala förutsättningar. Rådgivnings- och tillsynsarbetet

• Sida 10
•  Original

Prop. 1984/85: 10 10

bör därför enligt utredningen i inledningsskedet koncentreras på sådana områden som bedöms som särskilt föroreningskänsliga. Utredningen be- dömer åtgärderna särskilt angelägna i Hallands. Kristianstads och Malmö- hus län.

—En kartläggning av jordbruksmarken med avseende på risken för förorening av yt- och grundvatten genomförs. Arbetet syftar till att redovi- sa föroreningskänsliga områden.

— En särskild lag om gödselhantering inom vissa områden. Regeringen skulle därigenom få befogenhet att bestämma omfattningen av de områden som är särskilt föroreningskänsliga. I fråga om dessa områden skulle länsstyrelsen få meddela de föreskrifter avseende gödselhanteringen som behövs för att motverka vattenförorening.

— Produktkontrollnämnden och naturvårdsverket ges i uppdrag att utar- beta ett program för en successiv nedtrappning av kadmiumtillförseln till jordbruksmarken. Detta kan innefatta föreskrifter om högsta tillåtna halt av kadmium och andra föroreningar i gödsel och avloppsslam samt utred- ning om olika vägar att minska kadmiu mtillförseln till åkermark.

Vid remissbehandlingen har flertalet remissinstanser allmänt förordat åtgärder för en bättre anpassad gödselanvändning. Bl.a. pekas det på att frågan om stallgödselns miljöpåverkande roll inte har uppmärksammats tillräckligt. Några remissinstanser. bl.a. Industriförbundet och Kemikon- toret. anser att utredningen i stället för att behandla frågan om en minsk- ning av användningen av handelsgödsel i större utsträckning borde ha koncentrerat sig på åtgärder för att minska riskerna.

Flertalet remissinstanser stödjer förslaget om en förstärkning av rådgiv- ningsverksamheten. Ett stort antal remissinstanser tillstyrker också försla- get om ökade resurser för tillsyn. medan andra på denna punkt är tvek- samma eller avvisande.

Flera remissinstanser har påtalat det. angelägna i att ytterligare åtgärder vidtas beträffande kadmiumtillförseln till jordbruksmark. Ett antal remiss- instanser anser att ytterligare åtgärder beträffande skogsgödslingen är påkallade med hänsyn bl.a. till försurningen.

2.1.3 Ett allmänt åtgärdsprogram

Såsom framgår av min tidigare redogörelse är det nödvändigt att över- gödningen av våra vattentillgångar motverkas. En rad åtgärder måste sättas in i syfte att komma till rätta med övergödningsproblemen på både kort och lång sikt. Jag ansluter mig därvid till flera av de förslag som framlagts av utredningen. De lagstiftningsåtgärder som jag tar upp i det följande måste således ses som ett led i ett större åtgärdsprogram. Jag vill här i korthet redovisa även vissa andra åtgärder som jag nu anser nödvän- diga. även om dessa inte kräver något ställningstagande av riksdagen. Dessa åtgärder berör de areella näringarna. främst jordbruket.

Jag vill i sammanhanget erinra om att regeringen nyligen i prop.

• Sida 11
•  Original

Prop. 1984/85: 10 ___-. u

1983/84: 176 om avgifter på gödsel- och bekämpningsmedel föreslagit riks- dagen att anta en lag om avgift på gödselmedel. Avsikten är att genom en sådan avgiftsbeläggning uppnå en från hälso- och miljösynpunkt nödvändig minskad användning av gödselmedel.

Verksamheten inom de areella näringarna har ett betydande inflytande på beskaffenheten av mark och vatten. I framtiden måste enligt min me- ning ökad hänsyn tas till det betydande läckaget av växtnäringsämnen från jordbruksmark till vatten i de områden där övergödning av sjöar, vatten- drag och kustvatten nu blivit ett problem. Hänsyn måste också tas till nitratförorening av grundvatten och till försurning och annan påverkan på marken till följd av gödsling. På många håll tillförs i dag näringsämnen i en omfattning som överstiger vad marken och grödan kan tillgodogöra sig. Minskade gödselgivor och andra åtgärder kan i sådana fall innebära en besparing av gödslingskostnaderna utan någon negativ inverkan på pro- duktionen.

På motsvarande sätt som gäller för annan näringsutövning ankommer det i första hand på dem som bedriverjord- och skogsbruk att själva svara för att miljöskyddshänsyn integreras ijord- och skogsbrukets driftsformer. Det är min förhoppning att den ökade kunskapen om bl. a. övergödnings- problemen också skall medföra en ökad förståelse för miljöskyddets intres- sen bland dem som bedriver jord- och skogsbruk. Detta bör underlättas av att miljöskyddsintresset till stor del kan antas sammanfalla med intresset av en långsiktigt hög produktion.

Insatser av skilda slag behövs emellertid också av olika samhällsorgan. Rådgivning och tillsyn är viktiga samhällsuppgifter som bör kunna medver- ka till att ökad hänsyn tas till miljöskyddet inom jord- och skogsbruket. Skogsstyrelsen och naturvårdsverket utfärdade 1977 anvisningar för han- tering av handelsgödselmedel vid skogsgödsling. De båda myndigheterna har dessutom nyligen i samråd utarbetat allmänna råd för användning av kvävegödselmedel vid skogsgödsling. Därutöver behövs nu insatser be- träffande jordbruket från framför allt lantbruksnämnderna och länsstyrel- serna ijordbrukslänen. I första hand är det därvid nödvändigt att miljö- skyddet ges en ökad uppmärksamhet i lantbruksnämndernas rådgivning. Det är också nödvändigt att länsstyrelserna inom ramen för den vanliga miljöskyddstillsynen intensifierar sin tillsyn över miljöskyddet inom jord- och skogsbruket. Ett närmare samarbete mellan länsstyrelserna och lant- bruksnämnderna bör komma till stånd i dessa frågor.

Vad jag nu anfört ligger helt i linje med den ändring i lagen (1979: 525) om skötsel av jordbruksmark som nyligen antagits av riksdagen (prop. 1983/84: 96. JoU 24, rskr 198) och som syftar till att allmänt öka hänsynsta- gandet till naturvårdens intressen inom jordbruket. Detta är självfallet av betydelse också i nu förevarande sammanhang. Vissa särskilda insatser därutöver behövs emellertid nu. Jag kommer i det följande att föreslå vissa ändringar i ML som syftar till att möjliggöra en effektivare tillsyn inom

• Sida 12
•  Original

Prop. 1984/85: 10 12 särskilt föroreningskänsliga områden. För att de lagstiftningsåtgärder som redan genomförts och som nu föreslås skall leda till konkreta resultat behövs bl a. också nya råd och riktlinjer från berörda centrala myndigheter som underlag för den rådgivning och tillsyn som lantbruksnämnder och länsstyrelser har att svara för.

En grundläggande utgångspunkt för sådana nya råd och riktlinjer bör vara hänsynstagandet till miljöskyddets intressen i samband med använd— ningen av handelsgödsel och stallgödsel. Riktlinjerna bör bl.a. också be— handla sådana frågor om markkartering. markbearbetning och produk- tionen i övrigt som har betydelse i sammanhanget. Hänsyn måste vidare tas till försurningseffekter och annan påverkan på mark av vissa gödselme— del. Behovet av ytterligare kalkning bör också uppmärksammas.

Det är en uppgift för lantbruksstyrelsen att ge ut sådana råd och rekom- mendationer som behövs när det gäller hänsynstagandet till miljön vid jordbruksdrift i allmänhet. På motsvarande sätt är det en uppgift för naturvårdsverket att ge ut råd och riktlinjer för tillämpningen av ML. När det gäller de nya råd som nu behövs för att minska övergödningen i vissa områden är det självfallet nödvändigt att myndigheternas arbete samord- nas. Jag utgår därför från att naturvårdsverket och lantbruksstyrelsen gemensamt och skyndsamt utarbetar de nya råd som nu behöver ges ut.

Det är vidare angeläget att ett bättre underlag tas fram för bedömning av belägenheten och karaktären av olika geografiska problemområden. dvs. särskilt föroreningskänsliga områden. Jag avser därför att återkomma till frågan om de uppdrag som kan behövas för att sådana områden skall kartläggas. ] första hand bör naturvårdsverket i samarbete med länsstyrel— serna genom sammanställning av tillgänglig information ange områden som är särskilt föroreningskänsliga.

För att lättare förena de produktionsekonomiska intressena med miljö- skyddsintressena krävs — utöver vad jag nu angivit — också en utveckling av alternativa produktionsformer och av en maskinell utrustning inom jordbruket som är anpassad till miljöskyddets krav. Frågan om alternativa produktionsformer inom jordbruket och trädgårdsnäringen harjag nyligen tagit upp i prop. 1983/84: 107 om forskning. Den angelägna miljöskyddsan- passningen av maskinell och annan utrustning inomjordbruket bör vara ett naturligt led i verksamheten hos olika berörda organ och företag.

2.1.4 Lagstiftning

Jag vill i fortsättningen behandla den av utredningen väckta frågan om lagstiftning, eftersom den fordrar beslut av riksdagen. 1 utredningens för- slag till åtgärdsprogram ingår som nämnts också ett förslag till en särskild lag om gödselhantering inom vissa områden.

Utredningens lagförslag innebär att regeringen får befogenhet att avsätta vissa områden som särskilt föroreningskänsliga. I fråga om dessa områden skall länsstyrelsen få meddela de föreskrifter avseende gödselhanteringen

• Sida 13
•  Original

Prop. 1984/85: 10 13

som behövs för att motverka vattenförorening. Sådana föreskrifter får avse bl. a. förbud mot spridning av gödselmedel under vissa tider. skyldig- het att anskaffa planeringsunderlag för gödsling. utrymmen för lagring av stallgödsel och storleken av spridningsarealer för stallgödsel.

Vid remissbehandlingen har utredningens förslag till lagreglering fått ett blandat mottagande. Flertalet remissinstanser anser att det kan finnas ett behov av ytterligare författningsreglering beträffande gödselhantering men är tveksamma till eller avstyrker den särskilda lagstiftning som utredning- en föreslår. Ett antal remissinstanser föreslår att erforderlig författnings- reglering bör ske i miljöskyddslagstiftningen. Några remissinstanser. bl. a. LRF, avstyrker utredningens förslag. De kritiska instanserna anser bl. a. att man bör kunna komma till rätta med problemen genom ökad informa- tion och rådgivning.

För egen del kanjag konstatera att gällande lagstiftning ger vissa möjlig- heter att kontrollera och ingripa mot verksamheter som förorenar vatten- områden. Det är främst ML som reglerar sådana frågor. ML innehåller bestämmelser till skydd mot olika slag av miljöstörningar i form av bl. a. vatten- och luftföroreningar. Lagen är bl.a. tillämplig på utsläpp av av- loppsvatten och fasta ämnen i vattendrag. sjöar och andra vattenområden samt på användning av mark. byggnader eller anläggningar på sätt som kan medföra att ett vattenområde förorenas.

Åtgärder eller användning som omfattas av ML kallas miljöfarlig verk- samhet. Beteckningen ger bl. a. uttryck för grundtanken att även risken för olägenhet skall beaktas.

För att en miljöfarlig verksamhet skall få utövas krävs som huvudregel att den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten skall vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. För många olika verksamheter krävs därutöver tillstånd enligt ML för att de skall få bedrivas. Någon sådan förprövnings- plikt gäller inte beträffande t.ex. spridning av gödsel, men verksamheten faller under lagen. [ lagens förarbeten anges sålunda som exempel på miljöfarlig verksamhet anordnande av upplag som kan medföra vattenför- orening och vidare utspridning av gödselmedel och andra ämnen som genom avrinning kan spridas till sjöar och andra vattenområden (prop. 1969: 28 s. 259).

Även VL innehåller i 19 kap. vissa vattenskyddsbestämmelser. Dessa avser skyddet för yt- och grundvattentillgångar som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för vattentäkter. dvs. till kommunal eller industriell vattenförsörjning eller bevattning. För verksamheter som bedrivs vid en sådan vattentillgång gäller en allmän aktsamhetsregel. men om denna inte är tillräcklig kan länsstyrelsen inrätta särskilda skyddsområden och före- skriva de ytterligare inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området.

• Sida 14
•  Original

Prop. 1984/85: 10 14

Hälsoskyddslagen (1982: 108) reglerar åtgärder för att hindra uppkoms- ten av sanitära olägenheter och för att undanröja sådana olägenheter. Enligt 11 och 1255 hälsoskyddsförordningen (l983:6l6) får en kommun. om det behövs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet inom kom- munen. meddela föreskrifter om spridande av naturlig gödsel. slam och annan orenlighet inom tätbebyggda områden eller om skydd för ytvatten- täkter och enskilda grundvattentäkter.

Naturvårdslagen (1964-822) innehåller bestämmelser till skydd för na- turmiljön. Länsstyrelsen kan förklara ett område som naturreservat om det är värdefullt ur vetenskaplig eller kulturell synpunkt eller om området är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv. I samband med beslut om bildande av naturreservat skall anges bl. a. de inskränkningar i rätten att förfoga över ett sådant område som behövs för att trygga ändamålet med reservatet.

Som exempel på sådana inskränkningar nämns i lagen bl. a. förbud mot användning av bekämpningsmedel. Som ytterligare exempel på åtgärder som kan förbjudas har i förarbetena nämnts användning av handelsgödsel ( L3U 1964: 41 s. 84). Om reservatsförordnandet medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. är innehavaren av marken berättigad till ersättning för det intrång reservatsförordnandet medför.

Ett område. inom vilket särskilda åtgärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön kan av länsstyrelsen förklaras som naturvårdsområde. Länsstyrelsen kan föreskriva inskränkningar i fastighetens nyttjande eller skyldighet att tåla vissa landskapsvårdande åtgärder. Institutet naturvårds- område används i sådana fall då erforderliga vård- och kontrollåtgärder är förenliga med bedrivandet av ett normaltjord- och skogsbruk.

Som tidigare nämnts har riksdagen nyligen antagit en ändring i lagen (l979:425) om skötsel avjordbruksmark. som innebär att hänsyn till natur- vårdens intressen skall tas vid bedrivande av jordbruk.

Även enligt skogsvårdslagen (1979-429) skall hänsyn tas till naturvår- dens och andra allmänna intressen i samband med skogsavverkning och skogsvård.

Av min nu lämnade redogörelse framgår att den gällande lagstiftningen i viss utsträckning också kan tillämpas på frågor rörande det nu aktuella problemet med övergödning av vattenområden. Alla från allmän synpunkt önskvärda styr- och kontrollmedel ryms emellertid inte inom ramen för den gällande lagstiftningen. Sålunda medger ML i sin nuvarande utform- ning endast möjligheter till ingripanden i individuella fall mot miljöfarliga verksamheter. VL:s vattenskyddsbestämmelser har en mera generell in- riktning, men de är begränsade till skyddet av sådana vattentillgångar som behövs för vattenförsörjning eller bevattning. Hälsoskyddslagstiftningen är begränsad till åtgärder mot sanitär olägenhet. Naturvårdslagen och övriga angivna lagar slutligen tar sikte på speciella naturvårdssynpunkter. vari inte alltid föroreningsaspekten kan inbegripas.

• Sida 15
•  Original

Prop. 1984/85: 10 - .. 15

Vid mina överväganden har jag kommit till den slutsatsen att det bör skapas ytterligare möjligheter i lagstiftningen till ett mera generellt skydd mot förorening av särskilt föroreningskänsliga vattenområden. Utredning- en har också föreslagit en sådan lagstiftning. såvitt gäller användningen av gödsel inom sådana områden.

Jag har tidigare anfört att användningen av gödsel inom främst jordbru- ket är en bidragande orsak till övergödningen av vissa vattenområden. Gödselanvändningen är emellertid inte den enda orsaken till detta. Bl.a. bidrar utsläpp av avloppsvatten i vissa fall också till övergödningsproble- men. En lag som endast reglerar gödselhanteringen är därför enligt min mening inte en ändamålsenlig lösning. En lösning i linje med utredningsför- slaget skulle dessutom kräva ytterligare utbyggnader av regelsystemet.

Det ligger enligt min mening närmare till hands att åstadkomma den önskvärda lagregleringen inom ramen för miljöskyddslagstiftningen. Den- na reglerar redan nu frågor om sådan mark- och vattenanvändning som kan orsaka vattenförorening. ML tillhandahåller genom sina tillåtlighets-. till- stånds-. tillsyns- och ansvarsbestämmelser ett regelsystem som med inte alltför omfattande ändringar kan göras tillämpligt på de nu aktuella frå- gorna. Det bör därför enligt min mening införas regler i ML som gör det möjligt att, utöver individuell prövning och andra ingripanden beträffande olika miljöstörande verksamheter. mera generellt meddela föreskrifter om skydd mot förorening inom särskilt föroreningskänsliga områden.

En regel av mera generell innebörd finns redan i dag i 85 ML. Bestäm- melsen ger möjligheter för regeringen att. om det är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller annars med hänsyn till något allmänt intres- se, med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av av— loppsvatten m.m. i ett vattenområde.

Den lagreglering av övergödningsfrågorna som nu är i fråga bör kunna anknytas till nu angivna bestämmelse. Jag förordar därför att det i ML. efter denna bestämmelse. införs en ny 8 a 5. enligt vilken paragraf regering- en bemyndigas förklara ett vattenområde och angränsande marker som ett särskilt föroreningskänsligt område. om det från allmän synpunkt är ange- läget att skydda vattenområdet mot förorening.

Ett förordnande av regeringen av angivet slag innebär ett konstaterande av att det behövs skärpta krav på mark- och vattenanvändningen inom området redan vid tillämpningen av de vanliga tillåtlighetsreglerna i 4—7 åå ML, och då särskilt 5 och 7 åå. Regeringens ställningstagande bör därför grundas på noggranna överväganden, bl.a. i fråga om den geografiska omfattningen av området. Min tanke är att till en början låta något eller några vattenområden i södra Sverige. främst Ringsjön i Skåne och angrän- sande marker. beträffande vilken sjö betydande erfarenheter och kunska- per om övergödningsproblematiken redan finns, omfattas av ett förord- nande av angivet slag.

Genom ett sådant förordnande som jag nu berört slås således fast att

• Sida 16
•  Original

Prop. 1984/85: 10 16

miljön är så känslig att det måste ställas långtgående krav på t. ex. skydds- åtgärder vid miljöfarliga verksamheter inom området. Genom förordnan- det bör emellertid. som jag tidigare berört. också skapas formella möjlighe- ter att meddela särskilda föreskrifter för mark- och vattenanvändningen inom området. I viss överensstämmelse med utredningSförslaget och i enlighet med terminologin i Så första stycket ML föreslår jag därför att regeringen eller, efter bemyndigande av regeringen. länSStyrelsen får rätt att meddela föreskrifter om de skyddsåtgärder. begränsningar och försik- tighetsmått i övrigt för verksamheter inom området som generellt behövs för att tillgodose syftet med regeringens förordnande. En sådan bestäm- melse bör tas in som en ny 8bä i ML.

Regeringen bör redan i samband med att ett område förklaras som särskilt föroreningskänsligt ange vilka. föreskrifter som i huvudsak skall gälla. Inom ramen för vad regeringen sålunda bestämt bör de närmare föreskrifter som behövs meddelas av länsstyrelsen.

De föreskrifter som bör kunna komma i fråga kan t.ex. avse lagring av stallgödsel, spridning av gödsel på åkermark, doseringen vid sådan sprid- ning. användning av avloppsslam på åkermark samt utsläpp av avloppsvat- ten från permanentbostäder och fritidshus. Länsstyrelsen bör samråda med lantbruksnämnden vid utarbetande av föreskrifter som rörjordbruket.

Föreskrifterna bör naturligtvis inte gå längre än som är nödvändigt för att tillgodose syftet med regeringens förordnande. Som jag tidigare berört syftar mina förslag framför allt till att komma till rätta med de på sina håll betydande övergivorna av gödsel inomjordbruket. Jag räknar därför med att det skall vara möjligt att nå betydande förbättringar från miljöskydds— synpunkt utan att produktionsresultatet för den skull påverkas negativt. Minskade gödselgivor kan som jag tidigare sagt i stället innebära bespa- ringar av gödslingskostnaderna utan någon negativ inverkan på produk- tionen. Detta utesluter naturligtvis inte att längre gående föreskrifter kan behövas i vissa fall. De avvägningar som i sådana fall behöver göras får ske med stöd av ML:s allmänna tillåtlighetsregler. Eftersom dessa föreskrifter är betingade av miljöskydds- och hälsoskäl. kan inte de som drabbas av inskränkande föreskrifter hävda någon rätt till ersättning.

Remissyttrandena

Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet (SOU 1983: 10) Användning av växtnäring beträffande frågan om lagstift- ning för att reglera gödselhantering inom vissa områden.

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet i ovan angivet avseende avgetts av socialstyrelsen. lantbruksstyrelsen. fiskeristyrelsen. statens livsmedelsverk. statensjordbruksnämnd. statens naturvårdsverk. domän- verket. länsstyrelserna i Östergötlands. Kronobergs. Kalmar. Gotlands. Kristianstads, Malmöhus. Hallands. Älvsborgs. Värmlands. Örebro, Kop- parbergs. Västernorrlands och Norrbottens län. Svenska kommunförbun- det. Sveriges grossistförbund, Kooperativa förbundet (KF). Sveriges indu- striförbund. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och Trädgårdsnäringens riksförbund.

Lantbruksstyrelsen har bifogat yttranden från samtliga lantbruks- nämnder. Statens naturvårdsverk har bifogat ett yttrande från produktkon- trollnämnden.

Några länsstyrelser har bifogat yttranden från bl.a. kommuner, länsor- gan och naturvårdsföreningar.

Yttranden har dessutom inkommit från statens planverk. Sveriges ke- miska industrikontor (kemikontoret) och Hushållningssällskapens för- hund.

Socialstyrelsen: Socialstyrelsen har ingenting att erinra mot att frågan om gödselhanteringen inom vissa områden lagregleras. Styrelsen anser emel- lertid att man i stället för att skapa en särskild lag jämte förordning om gödselhantering inom vissa områden bör använda miljöskyddslagen för att ingripa vid risk för vattenföroreningar på grund av gödselhantering.

Socialstyrelsen finner sålunda att det i samband med att ställning tas till de förslag som förs fram i betänkandet ”Bättre miljöskydd Il" (SOU 1983: 20) bör övervägas om inte 8.5 ML kan utvidgas att även gälla gödsel- hantering. Skyddet av miljön bör på detta sätt kunna bedömas utifrån den avvägning mot övriga intressen och den ambitionsnivå som miljöskyddsla- gen innehåller. Därigenom skapas en enhetlighet vad gäller bedömning av miljöfarlig verksamhet. Man gör inte heller avsteg från den etablerade principen att undvika branschlagar.

Lagförslaget omfattar inte generella eller lokala restriktioner vad avser handelsgödselanvändningen, vilket från hälsosynpunkt kunde tyckas vara befogat i vissa områden. Det sägs dock i utredningstexten att om de

• Sida 35
•  Original

Prop. 1984/85: 10 35

föreskrifter som utfärdas för ett föroreningskänsligt område inte är tillräck- liga kan länsstyrelsen med stöd av miljöskyddslagens tillsynsbestämmelser i enskilda fall meddela föreläggande om de ytterligare begränsningar i fråga om gödselmedelsanvändning som behövs för att motverka olägenhet. Det— ta är ytterligare ett argument för förslaget att tillämpa miljöskyddslagen i angivet syfte.

Lantbruksstyrelsen: — — _ Det är enligt lantbruksstyrelsens mening svårt att genom lagstiftning effektivt reglera användningen av växtnäring inom jordbruket. Behovet av växtnäring varierar inte endast för olika grödor utan även är från år. Därtill kommer att växtnäring. särskilt kväve. kan tillföras jorden i flera former. Mot denna bakgrund framgår att en lagstift- ning på området blir svår att tillämpa och så gott som omöjlig att kontrolle- ra. Den av utredningen föreslagna lagen har emellertid till syfte att i särskilt föroreningskänsliga områden utgöra stöd för rådgivning om bättre gödselhantering och att göra det möjligt att gripa in i flagranta fall. Lant- bruksstyrelsen tillstyrker från dessa utgångspunkter den föreslagna lagen. Styrelsen förutsätter därvid att beslut om geografiska områden präglas av restriktivitet.

Fiskeristyrelsen: Fiskeristyrelsen tillstyrker utredningens förslag. Statens livsmedelsverk: Livsmedelsverket tillstyrker utredningens förslag.

Statens jordbruksnämnd: Jordbruksnämnden ställer sig tveksam till försla- get till lag om gödselhantering jämte förordningen om gödselhantering inom vissa områden. Frågan är om inte nu gällande lagar, främst miljö- skyddslagen. utgör tillräckligt stöd för tillsynen. Tillsynen av att nuvaran- de bestämmelser efterlevs bör däremot skärpas. Enligt nämndens mening bör en intensiftering av rådgivningen prövas innan ytterligare lagstiftning tillgrips. Det är troligt att rådgivning är ett smidigare medel än lagstiftning för att åstadkomma önskad anpassning av gödselgivorna.

Statens naturvårdsverk: — — — För särskilt föroreningskänsliga områden bör speciella restriktioner gälla. Kriterierna för dessa områden utgörs dels av den geologiska förutsättningen, som bör bedömas av SGU. samt dels av en bedömning avseende recipientens värde. Den senare bedömningen bör utföras av länsstyrelsen. Genomgången av dessa kriterier kommer att fordra viss tid och början görs i södra Sverige. De begränsningar som krävs inom föroreningskänsliga områden (bl.a. sandjordar) innebär främst att jordbrukarna följer de gödslingsplaner som rådgivningen utarbetar. som regel för varje företag. Därmed avses att i första hand komma bort från överdosering av gödselmedel antingen det gäller handelsgödsel eller stall-

• Sida 36
•  Original

Prop. 1984/85: 10 36

gödsel. Därvid skall lämplig storlek på gödselvårdsanläggning också beräk- nas. I princip bör spridning nära vårbruket eftersträvas. Anvisningar för denna verksamhet bör utarbetas av naturvårdsverket efter samråd med lantbruksstyrelsen såsom utredningen föreslagit. Naturvårdsverket in- stämmer i huvudsak i utredningens lagförslag.

Eftersom åtgärderna inom föroreningskänsliga områden innebär restrik— tioner förjordbruket. bör en första etapp omfatta 2—3 vattendragsområden i södra Sverige, där kunskaper redan finns om kväve- och fosfortranspor- tema i vattendraget. lnom dessa försöksområden införs de begränsningar som utredningen föreslagit och mätningar utförs i vattenmiljön under en fyraårsperiod för att avläsa effekten av åtgärderna. Därefter fattas beslut om hur och i vilken omfattning verksamheten skall fortsätta. — — —

Domänverket: — — — Föreslagen kartläggning bör först utvärderas innan ny lagstiftning föreslås för att begränsa spridning av gödselmedel inom vissa områden. Avgörande för om en lagstiftning behövs och hur den skall utformas, blir hur avgränsningen av föroreningskänsliga och försurnings- känsliga områden kan göras. Dessutom behöver som tidigare sagts effek- ten av den förstärkta rådgivningen först utvärderas. Domänverket av- styrker därför bestämt förslaget till lag om gödselhantering inom vissa områden.

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen anser att den föreslagna lagen kan vara betydelsefull främst beträffande grundvattenförorening i avgränsade områden. föroreningssituationen i mindre vattendrag och i havsvikar. För den totala belastningen på större inlandsrecipienter och på den marina miljön kan lagen inte väntas få några mera avgörande positiva effekter.

En minoritet av ledamöterna i länsstyrelsen anför i reservation: — — — Vi motsätter oss också att en ny lagstiftning införes för att reglera använd- ningen av handelsgödsel. Redan befintlig lagstiftning är tillräcklig på detta område genom bl.a. den nya hälsoskyddslagen. miljöskyddslagen och vattenlagen.

Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen har tidigare vid flera tillfäl- len framhållit värdet av en samlad miljölagstiftning. Att införa en särskild lag om gödselhantering inom vissa områden vore ett steg i motsatt riktning. Länsstyrelsen föreslår istället att miljöskyddslagen utformas så att den även kan tjäna som styrmedel för generella restriktioner i gödselmedelsan. vändningen om sådana anses nödvändiga.

Länsstyrelsen i Kalmar län: Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag. Landshövdingen samt en minoritet av ledamöterna i länsstyrelsen av- styrker utredningens förslag och anför i reservation: — — —- Vi anser att

• Sida 37
•  Original

Prop. 1984/85: 10 - . 37

den föreslagna särskilda lagstiftningen kan försvåra den samordning som erfordras med andra miljöskyddsregler. Vi förordar därför i stället en komplettering av miljöskyddslagstiftningen. En sådan komplettering bör dels innehålla möjligheter till prövning av animalieproducerande företag (med mindre än 100 djurenheter) om de egna spridningsarealerna för natur- gödsel är små i förhållande till djurhållning. dels att inom "förorenings- känsliga områden” kunna pröva växtnäringshanteringen. Vi anser att man därmed får bättre överensstämmelse med miljöskyddslagens huvudprin- ciper. Naturvårdsverkets råd och riktlinjer (RR l982: ]) "Miljöskydd vid djurhållning..” skulle därvid också i huvudsak kunna tillämpas.

Dessutom reserverar sig en ledamot och en suppleant mot beslutet och ansluter sig till kommittéledamoten L. Arne Anderssons reservation över utredningens betänkande.

Länsstyrelsen i Gotlands län: Länsstyrelsen är av flera skäl emot att införa ny lagstiftning för spridning och hantering av gödsel. En lag med detta innehåll skulle vara ett klart avsteg från den i miljöskyddssammanhang etablerade principen om att undvika ”branschvis lagstiftning”. Man ris- kerar nämligen att mista helhetssynen vad gäller kraven på "miljöfarlig verksamhet". Kraven på skyddet av miljön bör ställas utifrån den ambi- tionsnivå och med den avvägning mot andra intressen som finns formulera- de i miljöskyddslagen. Om "branschvisa" lagar uppstår finns risken att ambitionsnivån påverkas i någon riktning till men antingen för den aktuella branschen eller — vilket kan ligga nära till hands — till men för alla de andra branscher som finns medtagna i miljöskyddslagen som miljöfarlig verksamhet.

En alternativ handlingslinje borde vara att undersöka möjligheterna att få viss ändring av miljöskyddslagen (t. ex. 85 ML för att kunna tillgodose önskemålet om att kunna avgränsa ett visst område inom vilket särskilda restriktioner skall gälla). Detta förslag bör undersökas bl.a. med tanke på att sådant arbete pågår och för närvarande är föremål för remissbehandling nämligen. Bättre miljöskydd ll. SOU 1983: 20.

Ytterligare ett skäl till att avstå från en mera detaljerad lagstiftning är de brister i kunskap som fortfarande finns. Utredningen har själv pekat på behovet av grundläggande forskning. Att som myndighet ha ansvaret för efterlevnaden av en lagstiftning inom ett område där kunskaperna är rela- tivt begränsade är mycket svårt bl.a. därför att myndighetens åtgärder eller brist på åtgärder hela tiden blir ifrågasatta. Detta leder till att myn- dighetens arbete blir tungrott och ineffektivt. Dessutom riskerar myndig- heten att ett sådant förhållande undergräver allmänhetens förtroende för myndigheten vilket på sikt kan komma att återspegla sig också på andra områden av myndighetens verksamhet.

• Sida 38
•  Original

Prop. 1984/85: 10 38

Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen avstyrker utredningens . förslag och anför.

Beträffande förslaget till lagstiftning anser länsstyrelsen att en kriminali- sering av en på försök och forskning grundad växtodling och växtnärings- tillförsel faller utanför vad som är värdigt ett demokratiskt samhälle.

1 övrigt ansluter länsstyrelsen sig till den av utredningsledamoten L. Arne Andersson avgivna reservationen.

Landshövdingen. en minoritet av ledamöterna samt tre tjänstemän anför i skiljaktig mening att länsstyrelsens yttrande borde haft följande lydelse:

Länsstyrelsen anser inte att en utökad rådgivning och tillsyn räcker för att åstadkomma den nödvändiga begränsning av växtnäringsläckaget som dagens miljösituation otvetydigt påkallar. En lagfäst reglering av gödsel- hanteringen inom särskilt känsliga områden är därför. enligt länsstyrelsens mening. befogad. Länsstyrelsen är emellertid tveksam till om en särskild lag .. såsom utredningen föreslagit — behöver införas. Miljöskyddslagen är nämligen tillämplig även på användning av mark (ML & l:2). Denna lag bör därför enligt länsstyrelsens mening kompletteras i den mån det är lagtek- niskt nödvändigt för att uppnå syftena med utredningens förslag. — - —

Länsstyrelsen i Malmöhus län: — — —

För att komma tillrätta med miljöproblemen inom jordbruket föreslår utredningen dels att tillsynen enligt miljöskyddslagen (ML) ökas och dels att möjlighet skapas att ge generella föreskrifter och begränsningar av växtnäringstillförseln genom en ny lagstiftning. Av utredningen framgår ej klart hur en uppdelning mellan tillsynen enligt ML och tillämpningen av den nya lagen skall ske. För att minimera behovet av resursförstärkning bör enligt länsstyrelsens mening den nya lagen utnyttjas för att administra- tivt underlätta för myndigheterna att komma till rätta med miljöproblemen inom större sammanhängande föroreningskänsliga områden, såsom Ring- sjöområdet. Inom dylika områden behöver således normalt ingen detalj- reglering av det enskilda jordbruksföretaget göras. Tillsynen bör, å andra sidan. i första hand inriktas mot föroreningskänsliga områden av mindre geografisk utbredning. som ej är särskilt utvalda enligt den föreslagna nya förordningen. — — —

En minoritet av ledamöterna i länsstyrelsen anför i skiljaktig mening: — — — l länsstyrelsens yttrande har inte föreslagen lagstiftning med myc- ket hård straffpåföljd kommenterats och har således godtagits av länssty- relsen. Vi anser inte att nämnda förslag kan läggas till grund för beslut om lagstiftning. En kriminalisering av en på försök och forskning grundad växtodling och växtnäringstillförsel faller utanför vad som är värdigt ett demokratiskt samhälle.

[ övrigt ansluter vi oss till den av utredningsledamoten L. Arne Anders- son avgivna reservationen.

• Sida 39
•  Original

Prop. 1984/85: 10 _ 39

Länsstyrelsen i Hallands län: — — — När det gäller bestämmelser till skydd för yt- eller grundvatten som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för vattentäkt får länsstyrelsen med stöd av den nya vattenlagen som träder i kraft den ljanuari 1984 möjlighet att besluta om behövliga vattenskydds- områden och föreskriva inskränkningar i rätten att förfoga över berörda fastigheter för att erforderligt skydd skall erhållas. Genom hälsoskyddsför- ordningen som trädde i kraft den ljuli 1983 får kommun om det behövs för att förhindra sanitär olägenhet meddela föreskrifter om spridning av natur- gödsel, slam och annan orenlighet inom område med stads- eller byggnads- plan eller intill sådant område. Vidare får kommun meddela skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter. När det gäller lagstiftning till skydd för yt- eller grundvatten som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för vattentäktändamål anser länsstyrelsen att dessa bestämmel- ser är tillfyllest.

Vad gäller skyddet av vattenmiljön i övrigt ger miljöskyddslagen möjlig- heter till ingripande i individuella fall. Enligt länsstyrelsens mening moti- verar det vetenskapliga underlaget inte att det härutöver införs möjlighet till generella föreskrifter. — — —

Om forskningen inom vattenmiljön kommer fram till att jordbruksverk- samheten inom vissa tillrinningsområden har en avgörande betydelse för uppkomsten av negativa miljöförändringar inom värdefulla vattenmiljöer — sedan vad göras kan är gjort genom rådgivning och tillsyn — torde längre gående inskränkningar vara erforderliga än vad framlagt lagförslag avser. Ett lagförslag till skydd för särskilt värdefulla natur- och vattenmiljöer borde vid sådant förhållande utformas analogt med skyddet för yt- eller grundvatten i vattenlagen. I denna lag föreskrivs bl.a. rätt till ersättning om föreskrift medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Om reglerna i det av utredningen redovisade författningsförslaget trots allt kommer att införas bör enligt länsstyrelsens mening dessa lämpligen intagas i miljöskyddslagen i analogi med bestämmelserna i 85 miljöskydds- lagen som ger regeringen rätt att förbjuda avloppsvattenutsläpp inom vissa områden. En sådan reglering skulle tillgodose intresset av en samlad lagstiftning inom miljöskyddsområdet.

Vad gäller arten och omfattningen av de föreskrifter som föreslås kunna meddelas framgår av utredningen att miljöskyddslagens tillåtlighetsregler bör tjäna som utgångspunkt. Detta torde innebära att den framtida regle- ring som föreslagits i princip inte kan avse annat än en precisering i vissa avseenden av de tillåtlighetskrav som redan nu gäller enligt miljöskyddsla- gen. Härigenom kommer de enskilda jordbrukarna att få ett visst skydd mot alltför ekonomiskt betungande krav. De föreslagna föreskrifterna ger vid handen att generella restriktioner endast skall kunna meddelas i be- gränsad omfattning i fråga om handelsgödsel. Föreskrifterna synes när- mast ha sin udd riktad mot användningen av naturlig gödsel och dito slam, vilket mot bakgrund av utredningsdirektiven ter sig något förbryllande. De

• Sida 40
•  Original

Prop. 1984/85: 10 40

föreslagna möjligheterna till restriktioner i fråga om naturlig gödsel kan, i avsaknad av motsvarande bestämmelser rörande handelsgödsel rent av befaras få en i förhållande till intentionerna i lagförslaget motsatt effekt på användningen av handelsgödsel. T.ex. kan krav på utbyggnad av lagrings- utrymmen för naturgödsel bedömas vara allt för ekonomiskt betungande och leda till att djurhållningen läggs ner. Detta torde i de flesta fall komma att beröra anläggningar med mindre än hundra djurenheter.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — — — Enligt länsstyrelsens mening kan värdet av en ny lag ifrågasättas. Med tanke på att förslaget bara ger möjlighet att reglera själva gödselhanteringen och inte tillförda mängder av växtnäringsämnen anser länsstyrelsen att effekten av en sådan lagstiftning kan bli begränsad. Miljöskyddslagen ger redan idag möjlighet att reglera gödselhanteringen. Att så inte gjorts i önskad utsträckning är snarast en fråga om resurser på länsstyrelserna.

Länsstyrelsen anser att man bör söka andra vägar inom ramen för en långsiktig miljöplanering för att uppnå ett bättre utnyttjande av växtnä- ringsämnen inom jordbruket och samtidigt minska påverkan på vattenmil- jön. Länsstyrelsen bör därföri samarbete med lantbruksnämnden utarbeta rekommendationer för jordbrukets bedrivande från hälso- och miljö- skyddssynpunkt. I dessa rekommendationer bör avgränsningar av de från föroreningssynpunkt mest känsliga och föroreningsbelastade områdena anges. Rekommendationerna bör sedan vara vägledande för lantbruks- nämndens rådgivningsarbete och länsstyrelsens tillsynsverksamhet.

Länsstyrelsen i Värmlands län: Länsstyrelsen ifrågasätter om det finns behov av en särskild lag för att reglera användningen av växtnäringsämnen inom vissa känsliga områden. Enligt länsstyrelsens uppfattning är det möjligt och lämpligt att använda miljöskyddslagen. Det kräver dock en komplettering av miljöskyddsförordningen.

En minoritet av ledamöterna i länsstyrelsen reserverar sig mot beslutet och ansluter sig till kommittéledamoten L. Arne Anderssons reservation över utredningens betänkande.

Länsstyrelsen i Örebro län: — —— — Genom komplettering av förslagsvis 85 miljöskyddslagen borde användandet av gödselmedel kunna regleras gene- rellt för vissa områden. Föreslagen tillämpning och anpassning av miljö- skyddslagen skulle dessutom medföra att även den tillsynsapparat som samhället förfogar över inom miljöskyddslagens ram blir tillämplig på gödselhanteringen. Enligt länsstyrelsens uppfattning är någon lagstiftning som enbait skall reglera gödselhantering inte nödvändig.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län: — — — Enligt länsstyrelsens mening är det tveksamt om det för närvarande föreligger behov att införa legala restrik- tioner — utöver nu gällande — för gödselhantering.

• Sida 41
•  Original

Prop. 1984/85: 10 1,1 4l

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen är tveksam till införan- det av en särskild lag om gödselhantering och anser i princip att miljö- skyddsfrågorna bör hanteras med stöd av miljöskyddslagen.

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Länsstyrelsen tillstyrker utredningens för- ' slag. Svenska kommunförbundet: — — — Om föroreningssituationen — trots om- fattande informationsinsatser inom jord- och skogsbruk samt trädgårdsnä- ring — ej har påtagligt förbättrats synes det rimligt att införa en särskild lagstiftning om gödselhantering inom vissa känsliga områden. Denna lag- stiftning bör i så fall även avse bevattning, markberedning och andra liknande åtgärder som kan medföra skador på eller olägenheteri vattenmil- jön. Frågan om förutsättningarna för regionala myndigheter att — vid sidan av miljöskyddslagstiftningens regler m.m. — utfärda lokala föreskrifter bör klarläggas. Styrelsen vill även peka på de möjligheter att skydda yt- och grundvattentillgångar som finns i den nya vattenlagen. — — —

En minoritet av ledamöterna i kommunförbundets styrelse anför i reser- vation: I styrelsens yttrande har inte föreslagen lagstiftning med mycket hård straffpåföljd kommenterats. Vi anser inte att nämnda förslag kan läggas till grund för beslut om lagstiftning. En kriminalisering av en på försök och forskning grundad växtodling och växtnäringstillförsel faller utanför vad som är värdigt ett demokratiskt samhälle.

I övrigt ansluter vi oss till den av utredningsledamoten L. Arne Anders- son avgivna reservationen.

Ytterligare en minoritet i kommunförbundets styrelse anför i särskild reservation: — — — Enligt vår uppfattning finns idag inom lantbruksnäring- en en vilja att begränsa utnyttjandet av växtnäringsmedel. Inte minst prisutvecklingen främjar denna inställning. Upplysning, rådgivning och allmän debatt i frågan bidrar ytterligare härtill. Vi kan därför inte biträda den linje som utredningsmajoriteten förordar utan vill i stället finna lös- ningar i linje med vad ledamoten i utredningen Einar Larsson anger i sin reservation.

Sveriges grossistförbund: Förbundet anser att det inte finns behov av någon ny lag. De lokala hälsovårdsnämnderna. som har bästa kunskap om vilket område inom en kommun som kan anses ”särskilt föroreningskänsligt”. kan utfärda föreskrift i de fall gödselmedel bevisligen är orsak till vatten- förorening.

I stället för en ny lag kan berörda myndigheter öka sin rådgivning bl. a. beträffande lönsamhet.

• Sida 42
•  Original

Prop. 1984/85: 10 42

Kooperativa förbundet (KF): —- - — Kl.: ifrågasätter utredningens förslag till lag om gödselhantering inom särskilt föroreningskänsliga områden, där vidare länsstyrelsen skulle meddela föreskrifter om gödselanvändningen. En intensifierad rådgivning från lantbriiksnämnder m.fl. organ och infor- mation via olika massmedia bör vara mera verkningsfullt oeh lokalt anpas- sat än en generellt verkande lagstiftning. vars efterlevnad det torde vara mycket svårt att kontrollera.

Sveriges industriförbund: — — — användningen av handelsgödsel ger i själva verket de bästa möjligheterna att anpassa näringstillförseln till väx- ternas behov. Detta minskar risken för näringsläckage. Att sådan anpass- ning inte alltid skcr torde mera bero på bristande kunskap hos användaren av gödselmedlen än på valet av gödselmedel.

Enligt förbundets mening bör denna brist på kunskap avhjälpas genom intensiv rådgivning och information. ej genom lagstiftning. Av denna an- ledning avvisar vi förslaget om särskild lag om gödselhantering. Existeran- de lagstiftning ger för övrigt möjlighet att ingripa mot uppenbara missför- hållanden.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): — — — Naturvårdsverket har tidigare i år skärpt kraven på lagringsutrymme för gödsel och urin i den nya utgåvan av ”Råd och riktlinjer för miljöskydd vid djurhållning". De nya kraven har tillkommit efter samråd med lantbruksstyrelsen och LRF. Mot denna bakgrund kan inte LRF se att det nu finns anledning att ytterligare skärpa kraven. Bl.a. av denna anledning bortfaller motiv för införande av den lag om hantering av gödsel som föreslås. En rad andra motiv anförs i reserva- tioner och särskilda yttranden till betänkandet.

— — — LRF avstyrker införande av den lag om hantering av gödsel som föreslås.

Trädgårdsnäringens riksförbund: — — —- Riksförbundet vill framhålla vik- ten av att hänsyn tas till enskildas intressen och att inte nya lagar gör intrång som åsidosätter brukningsrätten. I den mån detta trots allt kommer att ske måste vederbörande erhålla kompensation för sådant intrång.

Statens planverk: — —- — Konstruktionen med en särskild lagstiftning för reglering av gödselanvändningen verkar i detta fall inte vara motiverad. Att för en mängd arbetsföretag ha speciallagar som enbart reglerar en viss fråga har blivit allt vanligare men innebär en utveckling som är tveksam då den försvårar en samordning av lagstiftningen. Regelsystemet blir därmed också oöverskådligt för medborgarna.

Gödselspridning regleras redan nu genom miljöskyddslagen och de all- männa hänsynsreglerna har sin plats där. De bör dessutom kopplas till den allmänna aktsamhetsregel som enligt riksdagens uttalande (JoU l982/83: 4)

• Sida 43
•  Original

Prop. 1984/85: 10 43

bör införas i lagen om skötsel avjordbruksmark (1979: 425). Planverket har vid flera tillfällen hävdat att miljöpåverkande verksamheter måste tåla de begränsningar som allmänna miljöhänsyn kräver. Det är enligt verket angeläget att detta framgår av lagstiftningen för respektive näring. I detta fall lagen om skötsel avjordbruksmark (1979: 425).

Detta utesluter inte att särskilda regler bör införas för regeringen att ta initiativ i enlighet med vad som nu föreslås beträffande gödselhanteringen. De områden som det är fråga om (nederbördsområden) har ju ofta en betydande omfattning och följer i allmänhet inte några kommungränser. Planverket tilstyrker därför att regeringen ges i förslaget angivna befogen- heter. Dessa bestämmelser bör dock införas i miljöskyddslagen och inte som i förslaget utgöra en särskild lag.

Sveriges kemiska industrikontor: — — — Kemikontoret anser det ej moti- verat att införa en särskild lag om gödselhantering. Redan existerande lagar ger möjligheter till de ingrepp som kan anses påkallade. — — —

Hushållningssällskapens förbund: — — — Om en lag trots alla betänkligheter som framförts i reservationer och särskilda yttranden, och som sålunda också delas av förbundet. ändå skulle komma till stånd, vill förbundet särskilt understryka att redan misstanken om att spridning av gödselmedel kan ge upphov till vattenförorening rimligtvis ej kan vara tillräckligt skäl att betrakta ett område som föroreningskänsligt. Det skulle kunna medföra gränsdragningsproblem och också kunna leda till långtgående inskränk- ningar för den enskilde jordbrukaren i hans sätt att bedriva jordbruk. Lagförslaget innehåller ingenting om ersättning för detta och ej heller för kostnader för eventuell utbyggnad av lagringsutrymmen för stallgödsel m.m.

Vidare motsätter sig förbundet på det bestämdaste att man genom en tvångslagstiftning mer eller mindre "kriminaliserar" tillförsel av växtnär- ing med möjlighet till polisiära åtgärder. Förbundets ställningstagande i denna fråga får ses mot bakgrund av att en väl avvägd tillförsel av växtnär- ing med såväl stallgödsel som handelsgödsel är en av grundförutsättning- arna för att man även i framtiden skall kunna trygga vårt lands livsmedels- försörjning.

• Sida 44
•  Original

Prop. 1984/85 : 10 44

Remissyttrandena

Sammanställning av remissyttrandena över miljöskyddsutredningens delbetänkande (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslaget i delbetänkandet rörande gränsdragningen mellan miljöskyddslagen och vattenlagen avgetts av kam- markollegiet, statskontoret, riksrevisionsverket, lantbruksstyrelsen, fis- keristyrelsen, statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljö- skydd, statens planverk. statens industriverk. statens vattenfallsverk, Svea hovrätt, vattendomstolarna vid Växjö tingsrätt, Vänersborgs tings- rätt, Stockholms tingsrätt, Östersunds tingsrätt. Umeå tingsrätt och Luleå tingsrätt, delegationen för samordning av havsresursverksamheten, forsk- ningsrådsnämnden, länsstyrelserna i Gotlands. Göteborgs och Bohus, Hal- lands. Jämtlands, Kristianstads, Malmöhus. Norrbottens, Skaraborgs, Sö- dermanlands. Uppsala, Västernorrlands, Västmanlands, Örebro och Ös- tergötlands län, Svenska kommunförbundet, Sveriges industriförbund, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska värmeverksföreningen och Sveriges fiskares riksförbund.

Fiskeristyrelsen har bifogat yttranden från fiskeriintendenterna i nedre norra, mellersta, övre södra, nedre södra. östra och västra distrikten. Länsstyrelsen i Gotlands län har bifogat yttranden från Gotlands kommun och lantbruksnämnden i Gotlands län.

I följande sammanställning återges de refererade yttrandena i regel i oavkortat skick.

Kammarkollegiet: Kollegiet tillstyrker utredningens förslag. I anslutning till vad som sägs om nuvarande dubbelprövning av muddringsföretagen uttalar kollegiet följande:

Före tillkomsten l969 av en särskild miljöskyddslag (ML) prövades tippning av muddermassor enligt reglerna i vattenlagen (VL). ML innebar att denna typ av företag i fortsättningen skulle prövas enligt reglerna i ML — i vart fall var det så tänkt. Samtidigt gjordes emellertid inte någon ändring i VL för att undanta muddertippningsföretagen från VL:s pröv- ningsområde. Det medför att muddertippning alltjämt kan prövas enligt reglerna i VL. Så sker också ibland, nämligen då sökanden till ett mudd- ringsföretag i sin ansökan till vattendomstolen begär att domstolen också prövar muddermassornas deponering. Det vanliga har dock varit att vat- tendomstolen först prövat själva muddringsarbetena enligt VL och länssty- relsen därefter prövat deponeringen enligt ML. Men det finns också exem-

• Sida 45
•  Original

Prop. 1984/85: 10 , , 45

pel på muddringsförctag som först prövats av vattendomstolen med avse- ende på Såväl muddringsarbetena som massornas deponering, varefter sökanden — förmodligen därför att det varken i l ä första stycket ] ML eller i 2? miljöskyddsförordningen (MF) gjorts undantag för företag som prövats enligt VL — hos länsstyrelsen begärt prövning av muddertippning- en enligt ML. Länsstyrelsen i det åsyftade exemplet prövade ärendet enligt 25 MF och meddelade i samband med detta allehanda råd enligt 39% ML. Dessa råd avsåg såväl muddringsarbetena som deponeringen av massorna. Kollegiet vill med det sagda understryka behovet av samordnade bestäm- melser om förprövningsskyldigheten enligt ML och enligt VL.

Statskontoret: Statskontoret konstaterar med tillfredsställelse att utred- ningens förslag möjliggör en rationell ärendefördelning mellan ML:s och vattenlagstiftningens prövningsmyndigheter. En sådan ärendefördelning kan förutses bli av positiv betydelse bland annat i samband med prövning av ansökningar om tillstånd rörande vattenbruksföretag.

Statskontoret noterar att lagtexten, i vissa avsnitt som är lika i nuvaran- de och föreslagen lydelse, inte är helt entydig. Som exempel kan nämnas, i l & första stycket punkt ] ML och i 85 första stycket ML, risken för den felaktiga anknytningen "anläggning (som finns) i vattendrag, sjö...”. För- slagsvis bör "i vattendrag" ändras till "till vattendrag" eller också bör kommatecken tillfogas efter ”gas" och efter "anläggning".

Riksrevisionsverket (RRV): RRV anser att utredningens målsättning — att genom samordning av miljöskyddslagstiftningen med vattenlagstiftningen — förenkla tillämpningen av två delvis parallella lagstiftningskomplex är principiellt riktig. RRV menar dock att utredningens exempel inte överty- gar om att förslagen leder till den eftersträvade förenklingen.

Utredningen föreslår en gränsdragning enbart i fråga om förprövnings- plikten för att undvika dubbelprövning och få en bättre uppdelning mellan de båda lagarnas tillämpningsområden. RRV förutsätter därvid att talan om ersättning och den praktiska tillämpningen i samband härmed löses i och med miljöskadeutredningens betänkande. Frågor om tillsyn menar RRV bör kunna lösas om länsstyrelserna ges det samlade ansvaret enligt båda lagstiftningarna.

Vad beträffar förprövningsskyldigheten instämmer RRV i vad utred- ningen anför om samordning, rationell uppdelning och onödig dubbel- prövning. Utredningens exempel på hur samordningen av förprövnings- skyldigheten kan ske finner RRV föga övertygande. Förslagen innebär inte att gränsdragningsproblemen blir färre. RRV kan också instämma i att en översyn behövs av miljöskyddsförordningen och tillhörande förteckningar över tillståndspliktig och anmälningspliktig verksamhet.

I det sammanhanget bör även värdet av dessa förteckningar prövas. RRV menar att dessa är ett otympligt instrument för att klassificera miljö-

• Sida 46
•  Original

Prop. 1984/85: 10 46

farlig verksamhet. Listorna är grovhuggna och innehåller oklarheter vilket medför flera tolkningsproblem. Dessutom kan ifrågasättas om kriterierna för klassificering är aktuella. En översyn av miljöskyddsförordningen med tillhörande förteckningar kan föranleda sådana förändringar att de borde beaktas i ett förslag till ändringar av miljöskyddslagstiftningen.

Lantbruksstyrelsen: Styrelsen har ingen erinran mot utredningens förslag i denna del.

Fiskeristyrelsen: ] dag sker prövning av muddringsarbeten enligt VL me- dan tippning eller deponering av muddermassor även måste prövas enligt ML. Fiskeristyrelsen tillstyrker miljöskyddsutredningens förslag att vat- tendomstolen prövar samtliga delar enligt den nya vattenlagen med stöd av dess 165 i 13 kap.

I dag krävs för alla anläggningar för odling av fisk och större musselod- lingar (mer än 50 ton) tillstånd enligt miljöskyddsförordningen. Utredning- cns förslag innebär att dessa odlingar inte skall behöva prövas enligt den nya vattenlagen. ] stället föreslås att all fisk- och musselodling oberoende av storleken skall prövas enbart enligt miljöskyddslagen. Dä fråga är om direkt byggande i vatten förutsätts dock tillståndsprövning enligt vattenla- gen. Fiskeristyrelsen tillstyrker de av utredningen avgivna förslagen.

Vad gäller anläggningar för utvinning av värme ur mark, grundvatten och ytvatten innebär utredningens förslag att prövning skall ske enligt den nya vattenlagen för Värmeutvinningsföretag som är kopplade till bortled- ning av yt- eller grundvatten dvs. öppna system. medan övriga anläggning— ar. dvs. slutna system, skall prövas enligt miljöskyddslagen. Fiskeriinten- denten i nedre norra distriktet har i denna fråga anfört att förslaget bör tillstyrkas under förutsättning att själva anläggningsarbetet även för slutna system t. ex. i en sjö, bör kunna prövas enligt vattenlagen med hänsyn till muddring m.m. Fiskeristyrelsn delar intendentens uppfattning i denna fråga. Samtidigt får styrelsen framhålla vikten av komplettering av bil. A och B till miljöskyddsförordningen i enlighet med vad som statens natur- vårdsverk föreslagit.

Enligt miljöskyddsutredningens förslag finns även möjlighet till frivillig tillståndsprövning. Har företagen därvid rätt att välja mellan prövning enligt ML och enligt VL kommer de sannolikt att välja det prövningsförfar- ande som är mest ekonomiskt fördelaktigt. dvs. prövning enligt ML.

Miljöskyddsutredningen berör i det nu avgivna delbetänkandet även frågor om ersättningstalan m.m. och anför att det är betydelsefullt att lagregleringen här blir entydig och förhindrar tvekan om vilka materiella bestämmelser och formregler m.m. som skall tillämpas i det enskilda fallet. Enligt vad utredningen uppger avser en annan utredning den s.k. miljöskadeutredningen (Ju 1976: 08) med direktiv att se över ML:s ersätt-

• Sida 47
•  Original

Prop. 1984/85: 10 . 47

ningsbestämmelser föreslå att dessa bestämmelser bryts ut ur ML till en särskild miljöskadelag.

Flera av de hörda fiskeriintendenterna berör i sina remissyttranden vissa påtagliga skillnader i fiskerimyndighcters möjligheter att bevaka fiskefrå- gor vad gäller prövning enligt ML och VL och styrelsen vill därför något närmare beröra denna fråga.

I flertalet fall berörs fiskefrågor vid prövning enligt ML. För närvarande bereds liskerimyndighet endast möjlighet att avge yttrande samt får inom eget anslag bestrida kostnader för yttrande. eventuell inställelse vid sam— manträden, egna undersökningar m.m. Ej heller har av fiske berörda sakägare möjlighet till kostnadsfri sakkunnighjälp. Kammarkollegiet är vidare ej heller remissinstans och kan inte på samma sätt som i vattenmål bevaka fiskefrägor. Fiskeristyrelsen finner liksom intendenterna denna behandlingsordning högst otillfredsställande.

Styrelsen har bl.a. i yttrande 1975—12—30 (dnr 3514) till jordbruksde- partementet över fiskeintressenternas rätt i samband med tillstånd eller dispens enligt miljöskyddslagen påtalat de stora bristerna i ovannämnda bchandlingsordning. Styrelsen vill från nämnda skrivelse citera följande som fortfarande är relevant för vad nyss anförts:

"Uppstår till följd av vattenförorening skada av betydelse på allmänt fiskeriintresse kan ett stort antal människor bli lidande därav. Yrkesfiskar- ena kan då få mindre fångster och/eller högre omkostnader för fisket. medan fritidsfiskarena kan få sämre möjligheter till meningsfull fritidssys- selsättning. Det är i sådana fall synnerligen otillfredsställande. att ingen statlig myndighet kan föra talan inför fastighetsdomstol för att få skadan på fiskbeståndet kompenserad genom fiskevårdsåtgärder. I byggnadsmål en- ligt vattenlagen har kammarkollegiet att bevaka allmänna intressen. Styrel- sen vill starkt förorda att kollegiet tilläggs samma befogenhet i förorenings- ärenden inför fastighetsdomstol.

För att kammarkollegiet med utsikt till framgång skulle kunna föra talan inför fastighetsdomstol blir det i många fall nödvändigt för kollegiet att föranstalta om undersökningar av fiskesakkunnig. Eftersom, då allmänt fiskeriintresse skadas. även enskilda liskerättsägare ofta blir lidande, skul- le dessa få stor nytta av kollegiets utredningar för sin egen talan. Deras rättsställning skulle således väsentligt stärkas. om kammarkollegiet får föreslagen befogenhet i föroreningsärenden. Det bör emellertid uppmärk- sammas, att kammarkollegiet skulle komma in i föroreningsärendena först när skada redan uppstått. För kollegiets bevisföring inför fastighetsdom- stolen skulle då erfordras, att utgångsförhållandena i recipienten redan vore belagda. Om förfarandet med talan inför fastighetsdomstol om ersätt- ning eller kompensationsåtgärder skall få någon verklig betydelse måste således basundersökningar utföras i recipienten redan i samband med att prövning sker inför koncessionsnämnden."

Sammanfattningsvis anser fiskeristyrelsen att det för fiskets del är vä-

• Sida 48
•  Original

Prop. 1984/85 : 10 48

sentligt att de miljöskyddsärenden, som berör fiskefrågor. ges en rättslig behandling vad gäller främst ersättning för undersökningskostnader. prö- votid m.m. i likhet med vattenlagens bestämmelser.

Statens naturvårdsverk: Verket delar utredningens uppfattning. att en pa- rallell tillämpning av miljöskyddslagen och vattenlagen eller nya vattenla- gen i fråga om vissa av de verksamheter som omnämns i l 5 första stycket miljöskyddslagen inte skulle försämra möjligheterna att tillgodose syftena med dessa lagar. En lämplig väg för att förhindra onödiga dubbelprövning- ar synes vara att i en särskild förordning reglera vilka verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen och vilka som är det enligt vat- tenlagen i enlighet med utredningens förslag. Naturvårdsverket är berett att ta fram förslag till en sådan uppdelning.

Den nya hälsoskyddslagstiftningen med dess inriktning på sanitära frå- gor begränsar hälsovårdsnämndernas möjligheter att ingripa mot vatten- förorening. På grund härav och då möjligheterna att ingripa med stöd av miljöskyddslagen ökar. vill naturvårdsverket framhålla att det är motiverat att hälsovårdsnämnderna snarast får ställning som tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen, så att de kan utnyttja miljöskyddslagen för att förhindra eller motverka vattenförorening.

Koncessionsnämnden för miljöskydd: Såsom utredningen föreslagit bör i den nya vattenlagen (4 kap.) införas en bestämmelse. som ger regeringen befogenhet att medge undantag från den tillståndsplikt som föreskrivs i lagen beträffande sådana vattenföretag som är förprövningspliktiga enligt miljöskyddslagen.

Statens planverk: Verket finner förslaget om gränsdragningen mellan mil- jöskydds- och vattenlagstiftningen rationellt och tillstyrker att det genom- förs.

Statens industriverk (SIND): När det gäller avgränsningen mellan ML och förslaget till ny vattenlag i det vällovliga syftet att möjliggöra en rationell ärendefördelning mellan respektive prövningsmyndighet och undvika dub- belprövningsfall föreslår miljöskyddsutredningen en ändringi ] & ML. Man vill ta bort undantaget som görs i fråga om byggande i vatten i ML. Därigenom ökar oklarheterna ifråga om gränsdragning mellan de båda lagarna. För att undvika dubbelprövning görs gränsdragningen i bestäm- melserna som reglerar förprövningsplikten. Utredningen menar att det inte är möjligt att åstadkomma en detaljerad och praktisk lämplig uppdelning redan i ML. Konkret innebär förslaget att en översyn av miljöskyddsför- ordningen (MF) och dess förteckning över tillstånds- och anmälningsplik- tiga verksamheter måste göras. Dessutom måste regeringen via nya vatten- lagen ges möjlighet att i en administrativ författning medge undantag från

• Sida 49
•  Original

Prop. 1984/85: 10 .. . _ ' 49

den vattenrättsliga tillståndsplikten i de fall det anses lämpligt med den förprövningsskyldighet som föreligger enligt ML och MF. Härigenom torde dubbelprövning av flertalet nu kända verksamheter undvikas. Utred- ningen exemplifierar med fallen muddertippning. fisk- eller musselodling och värmepumpar för utvinning av värme ur vatten eller mark.

En konsekvens av det föreslagna förfarandet är att miljöfarlig verksam- het som utgör vattenföretag enligt nya vattenlagen i vissa fall kan bli underkastad tillsyn enligt ML. SIND har svårt att överblicka de praktiska konsekvenserna för den enskilda verksamheten och om detta kan gälla verksamhet som inte omfattas av föreslagen prövningsuppdelning. För att undvika eventuella oklarheter vore det önskvärt att åstadkomma sådan systematik att prövning och tillsyn sker enligt samma lagsystem. Detta torde knappast föranleda någon olägenhet ur allmän synpunkt eftersom tillsynsreglerna i förslaget till ny vattenlag skärps mot den nuvarande.

Med beaktande av nämnda påpekande avseende överensstämmelse av prövning och tillsyn har SIND i övrigt inget att erinra mot utredningens förslag. SIND vill dock betona att det är nödvändigt att föreslagna lag- och författningsförändringar genomförs konsekvent och vid samma tidpunkt (inklusive nya vattenlagen) för att undvika tidsmässiga luckor och därmed oklarheter och risker för dubbelprövning.

Statens vattenfallsverk: I delbetänkandet föreslås en ändring i lä miljö- skyddslagen så att det undantag med avseende på lagens tillämplighet som nu gäller beträffande vissa vattenbyggnadsföretag utgår. En sådan ändring skulle möjliggöra en rationell ärendefördelning mellan miljöskyddslagens och vattenlagstiftningens prövningsmyndigheter och nedbringa förekoms- ten av dubbelprövningsfall. I delbetänkandet understryks att den föreslag— na ändringen förutsätter att samordnade bestämmelser om förprövnings- skyldigheten enligt miljöskyddslagen och enligt vattenlagstiftningen med- delas av regeringen.

Enligt Vattenfalls erfarenhet skulle för verkets del dylika bestämmelser om förprövningsskyldighet bli särskilt aktuella när det är fråga om: — Föroreningssituationer i vatten i samband med vattenföretag för vilka enhetlig förprövning bör förekomma. — Grumling genom älvrensningar och spillvatten från bergborrning och sprängningar. — Nitritrester från sprängmedel som följer med borrvatten eller vid vatten- påsläpp när idrifttagningen görs. — Kvittblivning och/eller nyttiggjord uppläggning av rensningsmassor kontaminerade med förorenade sediment som frigörs t. ex. från cellu- losa- eller annan industri.

— Läckage från värmeupptagande medium vid värmeutvinningsanlägg- ningar. Det är enligt Vattenfalls uppfattning angeläget att företag med ovan- nämnda inslag kan genomföras på ett smidigt sätt. 4 Riksdagen 1984/85. [ saml. Nr 10

• Sida 50
•  Original

Prop. 1984/85: 10 50

Svea hovrätt: Hovrätten använder i fortsättningen beteckningarna ML för miljöskyddslagen. VL för nu gällande vattenlag och NVL för den i propo- sitionen 1981/82: 130 föreslagna nya vattenlagen.

Enligt propositionen l982/83:26 om ändring i bl.a. ML skall ML inte vara tillämplig på vattenföretag enligt NVL. Miljöskyddsutredningen före- slår nu i sitt delbetänkande att denna reglering utgår och ersätts med en reglering i administrativ ordning av skyldigheten att i förväg söka tillstånd enligt ML och NVL. Härvid skulle i "NVL införas en bestämmelse med bemyndigande för regeringen att medge undantag från den tillståndsplikt som stadgas i lagen. Med stöd härav skulle regeringen utfärda en administ- rativ författning med angivande av undantagen. Vidare skulle miljöskydds- förordningens bestämmelser om vilka företag som är förprövningsskyldiga enligt ML utsträckas till att omfatta även vissa vattenföretag enligt NVL. Den av miljöskyddsutredningen åsyftade gränsdragningen skulle alltså ge- nomföras uteslutande genom en administrativ reglering av förprövnings- skyldigheten.

Syftet med utredningsförslaget är att möjliggöra en rationell ärendeför- delning mellan ML:s och NVL:s prövningsmyndigheter och nedbringa förekomsten av ”dubbelprövningsfall". — Mot denna målsättning finns i och för sig intet att erinra. Delbetänkandet innehåller emellertid enligt hovrättens mening inte tillräckligt material för att medge ett ställningsta- gande till vare sig angelägenheten eller konsekvenserna av en reform enligt förslaget. Hovrätten anser sig därför på den föreliggande utredningen inte kunna vare sig tillstyrka eller avstyrka förslaget i denna del. — Någon möjlighet att, som angivits i remissen, föreslå tillägg eller ändringar i NVL, vilka kan föranledas av delbetänkandet, anser sig hovrätten inte ha, men utgår från att de synpunkter på förslaget som lämnas i det följande kan vara av värde för det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Som motiv för sitt förslag anför miljöskyddsutredningen dels angelägen- heten av att undvika "dubbelprövning" i de "många" fall där det "kan räcka” med prövning hos en myndighet:, dels det olämpliga i att viss typ av företag — värmeutvinning och värmelagring — i den mån de ej är underkas- tade "dubbelprövning", nu fördelas mellan prövning enligt VL (NVL) och ML "utan att skillnaden i prövningssystem är sakligt motiverad".

Det hittillsvarande undantagandet av byggande i vatten från prövning enligt ML har såvitt är känt inte ansetts föranleda något men för intressen som skyddas av ML. I den mån vid vattenbyggnaden skall utövas en miljöfarlig verksamhet, har tillstånd enligt ML fordrats för verksamheten, och vid den vattenrättsliga prövningen av vattenbyggnaden torde den miljöfarliga verksamheten ej ha beaktats. I rättsfallet NJA 1977 s. 558 har Högsta domstolen dock vid en prövning enligt VL bedömt de miljömässiga effekterna av verksamheten vid en byggnad i vatten. Konsekvenserna av en sålunda utvidgad vattenrättslig prövning är svårbedömda i flera hänse- enden, såsom i fråga om en avgränsning av sakägarkretsen i vattenmålet

• Sida 51
•  Original

Prop. 1984/85: 10 =»... 51 och i anslutning härtill omfattningen av vattendomstolens kungörande av ansökan om tillstånd enligt VL. tillämpligheten av VL:s och ML:s ersätt- ningsbestämmelser och den vattenrättsliga prövningens prejudicerande verkan vid en senare prövning enligt ML. Utgången i rättsfallet aktualise- rar enigt hovrättens mening i högre grad än de av utredningen anförda exemplen behovet av en mer distinkt författningsmässig reglering av grän- sen mellan VL (NVL) och ML. Hovrätten vill tillägga att hithörande ersättningsfrågor enligt stadgad vattenrättslig praxis hittills lösts genom att sökanden medgivit tillämpning av VL:s materiella bestämmelser på miljö- mässiga störningar. Jämför dock i anslutning härtill propositionen med förslag till ny vattenlag s. 522 f.

Vad så beträffar frågan hur angeläget det kan vara att undvika ”dubbel- prövning" vill hovrätten anföra följande. Det framstår självfallet som angeläget att, främst till förmån för allmänheten, såvitt möjligt begränsa den procedur som föregår meddelandet av tillstånd till en anläggning eller en verksamhet. Ett led i denna strävan kan vara att begränsa det antal myndigheter som en företagare har att taga kontakt med för att erhålla sitt tillstånd. 1 nu förevarande sammanhang är det dock inte fråga om en dubbelprövning i den bemärkelsen att en anläggning eller verksamhet, enligt gällande rätt eller enligt NVL. i sin helhet prövas enligt såväl vatten- som miljörättsliga regler. "Dubbelprövningen” inskränker sig till att viss anläggning, där miljöfarlig verksamhet skall bedrivas. kan vara att hänföra till byggande i vatten (enligt VL) eller vattenföretag (enligt NVL), varför, utöver tillstånd enligt ML till verksamheten, fordras tillstånd enligt VL eller NVL till anläggningen (och i förekommande fall den "verksamhet” som består i bortledande av ytvatten eller tillgodogörande av grundvatten). Mot bakgrund av att VL och NVL, å ena sidan, samt ML. å den andra, inte har identiska syften och inte heller erbjuder samma förmåner för företaga- ren eller samma skydd för motstående intressen är detta förhållande i och för sig inte särskilt anmärkningsvärt; en likartad reglering återfinns f.ö. inom andra rättsområden.

Innan en prövning enligt båda systemen utesluts eller begränsas, torde böra övervägas om så kan ske utan men för företagarens och motstående sakägares intressen. Andra frågor som aktualiseras i detta sammanhang är: Skall den prövande myndigheten i de fall där "dubbelprövning” elimineras tillämpa även det eliminerade prövningssystemets materiella bestämmel- ser? Vilken prejudicerande verkan skall den första prövningen eljest ha vid en efterföljande prövning enligt det andra systemet? Vilka fullföljdsregler skall gälla vid en sammanhållen prövning enligt de materiella bestämmel- serna i båda systemen?

Vad särskilt angår företagarens intresse av att erhålla prövning enligt viss lag må framhållas den möjlighet till tvångsrätt till mark och vatten som VL och NVL erbjuder utöver ML i dess nuvarande utformning. — Rättig- heten att söka tillstånd enligt båda systemen förutses i betänkandet stå

• Sida 52
•  Original

Prop. 1984/85: 10 5" lx)

kvar oförändrad. Utan en reglering om prejudicerande verkan av prövning enligt det ena systemet för bedömning enligt det andra minskar emellertid under sådana omständigheter företagarens vinst av att slippa skyldigheten att söka tillstånd även enligt det andra systemet. Ett tillstånd enligt ML eliminerar ju exempelvis inte risken för att företagaren enligt VL (NVL) kan bli ålagd att taga bort eller ändra en såsom olaga betraktad byggnad i vatten.

Motstående sakägares intressen behandlas olika enligt de båda systemen i fråga om bl.a. kungörelseförfarandet samt rätt till ersättning för skada och rättegångskostnader. VL och NVL tillgodoser i dessa och andra hänseenden i högre grad än ML en grannelagsrättslig reglering fastigheter emellan.

I delbetänkandet redovisas inte några överväganden i anslutning till de nu antydda problemen.

Miljöskyddsutredningen har med tre exempel belyst hur en samordnad reglering av förprövningsskyldigheten skulle kunna utfalla. Hovrätten de- lar utredningens uppfattning att tyngdpunkten i muddringsfallet ligger på den vattenrättsliga bedömningen samt att vattenbruk såsom odling av fisk och musslor får förutsättas medföra en huvudsakligen miljömässig påver- kan. En anläggning för utvinning av värme låter sig knappast med hänsyn till sin inverkan på motstående intressen av olika art hänföras väsentligen till antingen vattenrätt eller miljörätt. —- Det sagda innebär att en prövning uteslutande enligt NVL av mudderföretag och uteslutande enligt ML av vattenbruksföretag kan övervägas men först efter en närmare analys av konsekvenserna. Ett hänförande av Värmeutvinningsföretag till endera NVL eller ML framstår som slumpartat och svårt att acceptera med hänsyn till vad som förloras vid en prövning enligt den eliminerade lagen. — De anförda exemplen får förutsättas vara de situationer då utredningen funnit en omreglering av gränsen mellan NVL och ML mest angelägen. Enligt hovrättens uppfattning utgör. i belysning av vad tidigare anförts. de genom exemplen påtalade olägenheterna inte tillräckligt motiv för den föreslagna omregleringen. Hovrätten vill tillägga att det i fråga om vatten- bruk och värmeutvinningsanläggningar ännu så länge bara finns begränsa- de erfarenheter.

Utredningen uttalar att det måste anses betydelsefullt att "lagreglering- en blir entydig och förhindrar tvekan om vilka materiella bestämmelser och forumregler m.m. som skall tillämpas i varje särskilt fall". Denna målsättning tillgodoses knappast genom att under hänvisning till en even- tuell senare miljöskadelag lämna de angivna frågorna oreglerade vid en omläggning av förprövningsskyldigheten i enlighet med utredningsförsla- get.

Hovrätten anser det vara en brist i delbetänkandet att andra tekniska lösningar att eliminera en ”dubbelprövning” inte närmare övervägts. Ut- redningen avfärdar sålunda tanken på att söka nå det angivna målet genom

• Sida 53
•  Original

Prop. 1984/85: 10 f ' 53

att, som i gällande rätt, utforma definitionerna för vattenföretag och miljö- farlig verksamhet på visst sätt och sedan stadga undantag från dessa definitioner. En sådan teknik har dock den fördelen framför en uppdelning i fråga om förprövningsskyldighet att man därigenom helt utesluter tillämp- ningen av endera regelkomplexet på en viss typ av företag eller anläggning och sålunda åstadkommer en klar gränsdragning. En annan lösning som kan vara förtjänt av att övervägas är att i "dubbelprövningsfallen" ordna ett remissförfarande från den myndighet som fått mottaga en ansökan till prövningsmyndigheten enligt det andra regelkomplexet.

Stockholms tingsrätt, vattendomstolen: Den andra i betänkandet behand- lade huvudfrågan, gränsdragningen mellan miljöskyddslagen och vattenla- gen, är väsentligen av rättslig art och av inte ringa betydelse för vatten- domstolens verksamhet. Givetvis är det angeläget att få till stånd en sådan gränsdragning att såvitt möjligt dubbelprövning undviks och likartade före- tag prövas enligt samma lag. Vattendomstolen vill emellertid samtidigt framhålla att dubbelprövning och andra olägenheter aldrig kan elimineras när nu lagstiftaren valt att anordna olika prövningsförfaranden för närbe- släktade företeelser. Vid tillkomsten av miljöskyddslagen gjorde också föredragande departementschefen uttalanden ( prop. 1969: 28 s. 197 f) som visar att han var medveten härom.

Sedan statsmakterna i skilda sammanhang ( prop. 1980/81:92 , 1981/82: 130 och 1982/83126) beslutat att den vid miljöskyddslagens till- komst gjorda uppdelningen mellan vattendomstolens och administrativa myndigheters kompetens skall bestå står det enligt vattendomstolens me- ning klart att gränsdragningsproblem inte heller i framtiden kan undvikas. Detta hindrar givetvis inte att man bör sträva efter att begränsa olägenhe- terna så längt det är möjligt. Utredningens förslag får ses som ett försök härtill. Försöket kan enligt vattendomstolens mening inte betecknas som lyckat.

Till en början må framhållas att det från rättssystematisk och lagteknisk synpunkt framstår som minst sagt tvivelaktigt att. som utredningen föror- dat. helt avskaffa den nuvarande gränsdragningen mellan lagarnas till- lämpningsområden och i stället ”göra en gränsdragning i fråga om förun- ' dersökningsplikten". Att fastslå olika lagars tillämpningsområden är enligt vattendomstolens mening en uppgift för lagstiftaren. Såvitt domstolen har sig bekant har den av utredningen använda tekniken tidigare inte tillämpats i svensk rätt och det saknas anledning att i förevarande fall bryta mot vedertagna principer. Det synes nämligen fullt möjligt att genom bestäm- melser i de olika lagarna och därtill anknytande motivuttalanden få till stånd en lämplig gränsdragning. Utredningens förslag är särskilt anmärk- ningsvärt mot bakgrund av att syftet med l % miljöskyddslagen är att ange lagens tillämpningsområde och dra upp gränsen mot annan lagstiftning.

Förslaget företer också ett flertal andra bristfälligheter. Då utredningen

• Sida 54
•  Original

Prop. 1984/85: 10 54

påtagit sig uppgiften att få till stånd en rationell gränsdragning borde den givetvis ha gjort en kartläggning av de företag som i förevarande hänseen- den ger anledning till svårigheter och sedan — med utgångspunkt i de motiv som ligger bakom kompetensfördelningen mellan de olika prövningsmyn- digheterna — söka sig fram till en från såväl principiella som praktiska synpunkter godtagbar gränsdragning varvid beträffande varje typ av före- tag borde ha angetts huruvida prövning skall ske enligt den ena eller andra lagen eller enligt båda lagarna. Utredningen har, av inte närmare angivna skäl. inte ansett sig kunna göra en kartläggning ens av de enligt miljö- skyddsförordningen tillstånds- eller anmälningspliktiga företagen utan en- dast lämnat några exempel på hur samordningen kan ske. Enligt vatten- domstolens mening har utredningen härigenom undandragit sig en av sina viktigaste uppgifter. Utredningen har härigenom avsevärt försvårat re- missgranskningen av förslaget.

Vad gäller de exempel utredningen redovisat har vattendomstolen inte blivit övertygad om att den förordade kompetensfördelningen mellan olika prövningsorgan är rationell. Vattendomstolen kommer senare att redovisa sin uppfattning hur kompetensfördelningen bör ske i fråga om de företag som här avses men vill redan i detta sammanhang anföra några kritiska synpunkter på vad utredningen föreslagit rörande musselodlingar och vår- meutvinningsanläggningar.

Beträffande musselodlingar med mindre årsproduktion än 50 ton innebär utredningsförslaget att dessa inte skall vara tillståndspliktiga vare sig enligt miljöskyddslagen eller enligt vattenlagen. Även sådana mindre odlingar kan emellertid — låt vara endast undantagsvis — förutsätta byggande i vatten som i och för sig är tillståndspliktigt enligt vattenlagen. Att byggan— det skall undantas från all tillståndsplikt enbart därför att det sker för musselodlingsändamål synes inte rimligt. Större musselodlingar skall en- ligt förslaget prövas endast enligt miljöskyddslagen. Sådana odlingar kan emellertid kräva vattenbyggnadsåtgärder som påverkar vattenförhållan- dena och som bör prövas av vattendomstol.

I fråga om företag för utvinning av värme ur vatten gör utredningen av till synes oförklarlig anledning skillnad mellan å ena sidan sådana företag som är kombinerade med bortledning av yt- eller grundvatten för vattnets tillgodogörande och å andra sidan sådana som endast skall utnyttja vär- meenergin i vattnet. Förstnämnda företag. vilka såvitt vattendomstolen förstår kommer att bli mycket sällsynta, skall prövas enbart enligt vatten- lagen och övriga företag enbart enligt miljöskyddslagen samt med tillämp- ning av vissa av naturvårdsverket lanserade prövningsbestämmelser. Sist- nämnda bestämmelser innebär att från all tillståndsplikt undantas värmeut- vinningsföretag där den uttagna effekten inte överstiger 10 MW. Detta synes anmärkningsvärt eftersom det här kan vara fråga om ganska stora vattenanläggningar som väsentligt inverkar på vattenförhållandena. Som ännu mer anmärkningsvärt framstår att någon vattenrättslig prövning inte

• Sida 55
•  Original

Prop. 1984/85: 10 '-'-:.-'.' 55

skall ske av de mycket betydande vattenanläggningar som krävs för att utvinna ännu högre effekter ur vatten.

Utredningen tar enligt vattendomstolens mening vidare alltför lätt på frågan om sambandet mellan tillstånds- och ersättningsreglerna genom att hänvisa till mljöskadeutredningens pågående arbete med översyn av mil- jöskyddslagens ersättningsbestämmelser. Såvitt vattendomstolen förstår kan det knappast komma i fråga att ändra det för de enskilda sakägarna förmånliga system för prövning av ersättningsfrågor i samband med hand- läggningen av tillståndsfrågan som gäller såväl enligt den nuvarande vat- tenlagen som enligt den föreslagna nya vattenlagen. Om detta är riktigt kan lagstiftaren inte undgå att vid övervägande av ändring i kompetensfördel- ningen mellan vattendomstol och administrativ myndighet såvitt gäller tillståndsgivning beakta vilka konsekvenser ändringarna kan få i fråga om skadeståndsregleringen.

Vattendomstolen anser sig i förevarande sammanhang böra peka på ett antal felaktiga eller i vart fall tvivelaktiga uttalanden i betänkandet. I sin redogörelse för brister i den nuvarande och den i prop. 1982/83: 26 före- slagna gränsdragningen mellan miljöskydds- och vattenlagstiftningen häv- dar utredningen (s. 24) att vattenbortledning inte omfattas av undantaget för byggande i vatten i l 5 första stycket 2 miljöskyddslagen eftersom enligt 2 kap. 1 & andra stycket vattenlagen (den nuvarande) bortledande av vatten ur ett ytvattenområde inte utgör byggande i vatten utan bara är jämställt med sådant byggande såvitt gäller tillämpningen av vattenlagen. Detta påstående strider mot ett klart motivuttalande i förarbetena till miljö- skyddslagen (prop. 1969: 28 s. 258). Vidare sägs (s. 26) att någon motsva- righet till reglerna i 39—41 åå miljöskyddslagen inte finns i förslaget till ny vattenlag. Utredningen synes härvid ha förbisett föreskriften i 21 kap. 35 nämnda förslag som ger länsstyrelsen rätt att meddela förelägganden om rättelse m.m. Om tillsynsbestämmelserna i vattenlagsförslaget skulle anses otillräckliga finns givetvis alltid möjligheten att komplettera dem. Det måste anses orimligt att, som utredningen föreslagit låta ett företag som skall tillståndsprövas endast enligt vattenlagen omfattas av de spe- ciella tillsynsreglerna i miljöskyddslagen, vilka bl. a. medför rätt för koncessionsnämnden att förbjuda företaget. Slutligen kan vattendomsto- len inte undgå att reagera mot utredningens påstående (s. 27) att talan om enskilt anspråk av annat slag än ersättningsanspråk inte är vanlig vid vattendomstol. Förhållandet är enligt vattendomstolens erfarenhet precis det motsatta; yrkanden om åläggande för sökanden att utföra åtgärder till förebyggande eller minskande av skada på grund av vattenföretag fram- ställs ofta i vattenmål. En inskränkning av tillståndsplikten enligt vattenla- gen skulle otvivelaktigt vara till nackdel för den som vill föra sådan talan.

På grund av vad som nu anförts finner vattendomstolen att förslaget till ändrad gränsdragning mellan vattenlagen och miljöskyddslagen är behäf- tad med sådana brister att det inte bör läggas till grund för lagstiftning.

• Sida 56
•  Original

Prop. 1984/85: 10 56

Frågan om en ändring av gränsdragningen bör därför göras till föremål för ytterligare överväganden. Vattendomstolen vill nedan i korthet ange sin syn på dessa frågor. :

Av skäl som tidigare redovisats bör gränsdragningen ske genom lagstift- ning. Utgångspunkten vid gränsdragningen bör som tidigare framhållits vara de motiv som föranlett lagstiftaren att anförtro tillståndsprövningen enligt de olika lagarna åt skilda myndigheter. I propositionen med förslag till den nya vattenlagen övervägdes mycket ingående frågan huruvida tillståndsfrågor i vattenmål skulle prövas av administrativa myndigheter, i första hand koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna, eller av vattendomstolarna (se prop. 1981/82: 130 s. 68 ff). Föredragande depar— tementschefen kom därvid till slutsatsen att vattendomstolarna borde vara prövningsorgan såväl i tillstånds- som i ersättningsfrågor. De skäl som åberopades till stöd för detta ställningstagande har bärkraft också när det gäller vattenföretag som ger upphov till miljöstörningar. Att märka är härvid att begreppet vattenföretag innefattar dels utförandet av anlägg- ningar i vatten. dels driften vid sådana anläggningar (prop. 1981/82: 130 s. 264). I tillståndsprövningen enligt vattenlagen ingår också normalt ett bedömande av miljöstörningar som uppkommer såväl vid utförandet som vid driften av vattenanläggningen (jfr 2 kap. 35 2 st. nuvarande vattenlag och 3 kap. 3å förslaget till ny vattenlag samt NJA 1977 s. 558).

Vid tillkomsten av miljöskyddslagen gjorde föredragande departements- chefen det ställningstagandet att man borde ha en gemensam prövnings- ordning för ärenden om vattenförorening — depanementschefen synes härvid i första hand haft förorening genom avloppsutsläpp i åtanke —- och ärenden om andra miljöstörningar från fast egendom samt att tillstånds- prövningen enligt miljöskyddslagen borde ske i administrativ ordning (prop. 1969: 28 s. 195 ff). Beträffande andra vattenföroreningar än sådana som härrör från utsläpp uttalade dock departementschefen i annat sam- manhang (s. 258) att det i den mån vattenbyggnadsföretag medförde olä- genheter ankom på vattendomstolarna att föreskriva åtgärder också i vat- tenvårdens intresse. Departementschefen hänvisade till bestämmelserna i 11 kap. 365 sista stycket vattenlagen och ansåg att det där stipulerade förfarandet gav de vattenvärdande myndigheterna möjlighet att i tid få kännedom om vattenbyggnadsföretag som kunde medföra förorenings- verkningar samt att följa handläggningen och bevaka vattenvärdsintresset.

Nu anförda överväganden låg till grund för den gränsdragning mellan miljöskyddslagen och vattenlagen som kom till uttryck i bestämmelserna i 1 5 första stycket punkterna 1 och 2 i miljöskyddslagen. Gränsdragningen innebär att frågor om vattenförorening genom utsläpp alltid skall prövas enligt miljöskyddslagen medan andra vattenföroreningsfrågor skall prövas enligt vattenlagen om de har samband med vattenföretag (utförande och drift av vattenanläggning) och eljest enligt miljöskyddslagen. Vattendom- stolen kan inte finna annat än att det*-:a i stort sett innebär en lämplig avvägning mellan de intressen som här gör sig gällande.

• Sida 57
•  Original

Prop. 1984/85: 10 f- 57

Förslaget till följdlagstiftning till den nya vattenlagen (prop. 1982/83126) upptar en ny lydelse av 1 & miljöskyddslagen. Någon saklig ändring synes inte vara åsyftad därmed (se nyssnämnd prop. s. 51 och prop. 1981/82: 130 s. 395). Med hänsyn till att begreppet vattenföretag i den nya vattenlagen omfattar även driften av vattenanläggning kan punkt 1 i första stycket i sin nya lydelse dock tolkas så att vattendomstol i samband med prövning av fråga om byggande av avloppsledning skall kunna pröva även frågan om förorening genom utsläppet från ledningen. Detta är inte förenligt med de uttalanden om kompetensfördelningen mellan administrativ myndighet och domstol som gjordes vid tillkomsten av miljöskyddslagen och som synes ha bekräftats i prop. 1980/81: 92. Vattendomstolen anser därför att den föreslagna ändringen av punkt 1 inte bör genomföras. Detta innebär att vid byggande av avloppsledning i vattenområde prövning enligt såväl vattenlagen som miljöskyddslagen kan vara erforderlig.

Enligt vattendomstolens mening bör även i annat avseende den gräns- dragning mellan miljöskydds- och vattenlagstiftning som föreslagits i sam- band med införandet av den nya vattenlagen ändras. Vattendomstolen syftar härvid på den reglering av frågan om tillstånd till tippning som framgår av vissa motivuttalanden i anslutning till 1 kap. 35 i den nya lagen (prop. 1981/82: 130 s. 395). Enligt dessa uttalanden skall det avgörande för frågan huruvida prövning skall ske enligt vattenlagen eller miljöskyddsla- gen vara syftet med åtgärden; är syftet endast att bli av med tippningsmas- sorna skall prövning ske enligt miljöskyddslagen. i annat fall enligt vatten- lagen. En sådan gränsdragning är från principiell synpunkt svårförståelig och från praktisk synpunkt olämplig. Tippning är oavsett ändamålet ett typiskt vattenrättsligt företag eftersom åtgärden påverkar vattnets läge och djup. I den mån föroreningsfrågor uppkommer kan de här som eljest beaktas vid den vattenrättsliga tillståndsprövningen. Härtill kommer att tippning ofta förekommeri samband med muddring. Ett sådant kombinerat företag bör uppenbarligen bedömas i ett sammanhang även när syftet med tippningen enbart är att bli av med muddermassorna. Vattendomstolen föreslår därför att all tippning i vattenområde hänförs till byggande i vatten och lämnas utanför miljöskyddslagens tillämpningsområde.

Vad gäller övriga i miljöskyddsutredningens betänkande exemplifierade företag bör anläggningar för odling av musslor och fisk prövas enbart enligt vattenlagen om utförandet och driften av anläggningen är att hänföra till vattenföretag. Till stöd härför kan åberopas i stort samma synpunkter som ovan angetts beträffande tippning i vattenområde.

Anläggningar för utvinning av värme ur vatten med öppna system förut- sätter bortledning av yt- och grundvatten och — i regel — byggande av ledning i vatten. Även anläggningar med slutna system där värmen uttas ur vatten eller ur bottensediment i vattenområden torde kräva byggande i vatten. I sådana fall bör tillåtligheten av företaget i dess helhet prövas enligt vattenlagen. Frågor om temperaturförändringar ("termiska förore-

• Sida 58
•  Original

Prop. 1984/85: 10 58

ningar") i vatten till följd av vattenföretag, exempelvis driften av kraftverk och vattenregleringsföretag, har sedan länge bedömts av vattendomsto- larna som på detta område torde ha minst lika stor kunskap och erfarenhet som prövningsmyndigheterna enligt miljöskyddslagen.

Vad vattendomstolen här förordat synes lagtekniskt kunna genomföras så att i ] & miljöskyddslagen ges den lydelse som föreslagits i prop. 1982/83: 26 med den ändringen i punkt 1 att orden "fast ämne" och "om åtgärden inte utgör vattenföretag enligt vattenlagen (1982: 000)" får utgå. Vissa ändringar bör vidare göras i miljöskyddsförordningen. Måhända krävs också att ordet "fyllning" i 1 kap. 3å förslaget till ny vattenlag ersätts med "tippning". Med dessa ändringar och därtill anslutande motiv- uttalanden uppnås så långt vattendomstolcn kan bedöma en tillfredsstäl- lande gränsdragning mellan vattenlagen och miljöskyddslagen även i fråga om andra företag än de ovan angivna.

I remisskrivelsen har vattendomstolen anmodats att särskilt yttra sig över vilka tillägg eller ändringar i förslaget till ny vattenlag som kan föranledas av miljöskyddsutredningens delbetänkande. Såvitt vattendom- stolen kan finna kräver ett genomförande av utredningens förslag endast den ändringen i vattenlagsförslaget att detta kompletteras med en bestäm- melse som ger regeringen befogenhet att medge undantag från den till- ståndsplikt som föreskrivs i lagen. Bestämmelsen kan placeras i slutet av 4 kap. l 5 första stycket och ges följande lydelse: "Regeringen får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från tillståndsskyldigheten.”

Växjö tingsrätt, vattendomstolen: I uttalat syfte att möjliggöra en rationell ärendefördelning mellan ML:s prövningsmyndigheter och vattendomsto- larna och därmed nedbringa förekomsten av dubbelprövningsfall har mil- jöskyddsutredningen föreslagit, att det undantag med avseende på ML:s tillämplighet som enligt punkt 2 i l 5 första stycket ML nu gäller beträffan- de vissa vattenföretag skall utgå ur lagtexten. Miljöskyddsutredningen har därvid förutsatt, att samordnade bestämmelser om förprövningsskyldighe- ten enligt ML och enligt vattenlagstiftningen kommer att meddelas av regeringen. Förslaget syftar även till ändring av regeringens propositioner till ny VL och till följdlagstiftning. Om detta förslag uttalar vattendomsto- len följande.

I regeringens proposition l981/82: 130 med förslag till ny VL s. 395 har departementschefen uttalat, att vattendomstol vid den vattenrättsliga till- låtlighetsprövningen av muddring, tippning och sandsugning har möjlighet att också meddela föreskrifter till skydd mot förorening. Ä s. 396 klargörs vidare att vattendomstol har att pröva bortledande av grundvatten för tillgodogörande av vattnets värmeenergi. I överensstämmelse härmed har i regeringens proposition 1982/83: 26 med förslag till följdlagstiftning till den nya VL ansetts inte behöva föreslås annan ändring i ML än att verksamhet enligt punkterna 1 och 2 i 1 5 första stycket samma lag undantas från lagens

• Sida 59
•  Original

Prop. 1984/85: 10 "";-;;;- 59

tillämpning om den utgör vattenföretag enligt den nya VL. ] dessa bägge lagförslag har regeringen således redan dragit gränsen mellan VL:s och ML:s tillämpningsområden. Gränsdragningen överensstämmer i huvudsak med nuvarande rättstillämpning. Det har nämligen på grund av bl.a. utta- landen i ML:s förarbeten (proposition 1969: 28 s. 258) ansetts, att det ankommer på vattendomstol att föreskriva åtgärder också i vattenvärdens intresse. om ett byggande i vatten skulle medföra olägenheter från vatten- föroreningssynpunkt. Sådan prövning av vattenmål med föroreningsfrågor har visat sig fungera väl. Eftersom gränsdragningen mellan punkterna ] och 2 i 15 första stycket ML inte kan sägas vara entydig. innebär den i propositionen 1982/83: 26 föreslagna utvidgningen av undantaget för vat- tenföretag i ML i huvudsak inte någon ändring av nuvarande rättstillämp- ning. Den nuvarande gränsdragningen mellan ML och VL har enligt vat- tendomstolens erfarenhet inte medfört några större olägenheter och kom- mer sannolikt inte heller att göra det i framtiden.

Vattendomstolen anser därför anledning saknas att frångå den i proposi- tionerna föreslagna gränsdragningen mellan VL och ML. Miljöskydds- utredningen har enligt vattendomstolens mening inte förmått att på överty- gande sätt motivera det ändamålsenliga i att ändra regeringens lagförslag. Utredningen har endast diskuterat några exempel på hur den kommande gränsdragningen bör ske för att undvika prövning enigt både VL och ML. och inte ens framlagt något författningsförslag. Gränsdragningen mellan VL och ML bör — såsom redan skett i propositionerna — lösas i lagstift- ningens form och inte som miljöskyddsutredningen föreslagit genom för- prövningskungörelse. Som ytterligare skäl härför kan anföras följande.

Miljöskyddsutredningens förslag att avskaffa nuvarande gränsdragning mellan de bägge lagsystemen och nöja sig med att göra en gränsdragning i fråga om förprövningsplikten kommer att framstå som förvirrande både för de domstolar och myndigheter, som skall tillämpa dessa lagar. och särskilt för parterna. Eftersom miljöskyddsutredningen inte presenterat något ge- nomarbetat förslag utan endast allmänna resonemang med utgångspunkt från några exempel på dubbelprövning. är det svårt att framföra detaljkri- tik. Vattendomstolen tillåter sig ändå att starkt betvivla utredningens utta- lande, att den i proposition föreslagna gränsdragningen mellan ML och nya VL skulle leda till större olägenheter än den nuvarande gränsdragningen. Till följd av departementschefens klara uttalanden blir motsatsen fallet.

Vad nu sagts gäller även skadeståndstalan angående miljöförhållanden vid fastighetsdomstol. allmän domstol eller vattendomstol. Uttrycklig lag- reglering är nödvändig för den som skall väcka sådan talan vid domstol. Negativa processuella följder med förnyad prövning inför ny domstol kan bli konsekvensen. om talan ogillas på åberopad grund enligt t.ex. ML. Som framgår av rättsfallet NJA 1973 s. 1 kan sålunda talan vid fastighets- domstol i sak komma att ogillas. om fråga ej är om miljöfarlig verksamhet. Part kan då, efter dryga rättegångskostnader och omfattande utredning i målet vid fastighetsdomstol, få föra sin talan på nytt vid annan domstol.

• Sida 60
•  Original

Prop. 1984/85:10 60

Vattendomstolen avstyrker på anförda skäl miljöskyddsutredningens förslag om ändring av 1 & ML. såvitt gäller förslaget att undanta vattenföre- tag från ML:s tillämpning. För framtiden förordas den i propositionen 1982/83: 26 föreslagna gränsdragningen mellan ML och VL.

Vattendomstolen anser på grund av vad nu sagts om delförslaget det vara föga meningsfullt att i enlighet med remissen särskilt yttra sig över vilka tillägg eller ändringar i förslaget till ny VL som kan föranledas av delbetänkandet.

Vänersborgs tingsrätt, vattendomstolen: Vad beträffar frågan om gräns- dragning mellan miljöskyddslagen och vattenlagen har den nuvarande gränsdragningen mellan lagsystemen, såvitt oss är bekant, ej medfört några större olägenheter. Endast i undantagsfall torde i praktiken ha före- kommit någon onödig dubbelprövning. Även om den nya vattenlagstift- ningen kan komma att leda till någon ökning av sådana fall ställer vi oss starkt tvivlande till såväl lämpligheten som behovet av en så radikal åtgärd som att. såsom utredningen föreslagit. överge metoden med gränsdragning mellan lagarnas tillämpningsområden och i stället göra en gränsdragning i fråga om förprövningsplikten. Utredningen har ej ens ansett sig kunna verkställa den översyn som behövs för samordning av förprövningsskyl- dighet enligt de båda lagsystemen. Det framstår även som tveksamt om utredningens förslag medför några mera påtagliga fördelar. Inte heller med utredningens förslag kan ju dubbelprövning helt undvikas. Vidare kan ej uteslutas att ett borttagande av undantaget i 1 & miljöskyddslagen för "byggande i vatten” respektive ”vattenföretag enligt vattenlagen" kan ge upphov till nya gränsdragningsproblem och även till kompetenskonflikter. Gränsdragningsfrågan synes dessutom vara av sådan art att den bör regle- ras i lag.

Enligt vår mening bör man alltså bibehålla nuvarande gränsdragnings- metodik. Sådan onödig dubbelprövning som särskilt berörs i betänkandet Skulle kunna undvikas bl.a. genom en reglering av samma typ som den i 16, 18 och 20% naturvårdslagen.

Med hänsyn till den uppfattning vartill vi sålunda kommit samt till den korta tid som stått oss till buds för detta remissvar finner vi oss ej kunna yttra oss särskilt över vilka tillägg eller ändringar i förslaget till ny vatten- lag som kan föranledas av delbetänkandet.

Östersunds tingsrätt, vattendomstolen: Utredningen har vidare föreslagit att 1 5 1 st. 2 p. i lagen skall ändras så att det där gjorda undantaget i fråga om byggande i vatten skall borttagas, och att vattenlagens och miljö- skyddslagens bestämmelser om förprövningsskyldighet skall samordnas på annat sätt, nämligen så att regeringen med stöd av grundlagen skall bemyndigas att i administrativ författning medge undantag från den vatten- rättsliga tillståndsplikten i den mån det anses lämpligt med hänsyn till den

• Sida 61
•  Original

Prop. 1984/85: 10 _ _ 61

förprövningsskyldighet som kan föreligga enligt miljöskyddslagen och mil- jöskyddsförordningen.

Vattendomstolen är ej övertygad om att denna lösning är den lämpligas- te för att komma till rätta med de gränsdragningsproblem som föreligger beträffande företag som kan vara underkastade förprövningsskyldighet såväl enligt vattenlagen som miljöskyddslagen. Ur formella synpunkter kan den av utredningen föreslagna konstruktionen i och för sig vara utan anmärkning, men förslaget torde inte vara ägnat att minska den svåröver- skådlighet som för närvarande framstår som en allvarlig olägenhet med den nuvarande lagstiftningen. Redan ur systematisk synpunkt kan sålunda invändningar göras mot förslaget.

När det sedan kommer till den praktiska tillämpningen av det föreslagna systemet. sådant detta illustrerats i de exempel som utredningen andragit. i fråga om muddertippning. mussel- och fiskodling samt värmeutvinningsan- läggningar, visar det sig att en undantagsregel av det slag utredningen förordat ingalunda kommer att bli entydig och lättillämpad. Sålunda kom- mer utredningen till. att förprövningen både i fall av muddertippning och vissa Värmeutvinningsföretag i sin helhet — alltså även i fråga om miljöin- verkningarna — lämpligen bör ske vid vattendomstol. Ur vattenbyggnads- synpunkt föreligger ofta olägenheter även med de slutna system för vår- meutvinning ur sjöar och andra vattendrag som enligt nuvarande regler — vid en viss storlek — skall förprövas enligt miljöskyddslagen. Även anlägg- ningar av mindre storlek kan få betydande negativa inverkningar i vatten- områden. Endast i fråga om mussel- och frskodlingar har utredningen funnit förutsättningar föreligga för att undanta dessa från prövning enligt nya vattenlagen. Även detta är i sig diskutabelt eftersom sådana odlingar ofta torde komma att kräva relativt omfattande anläggningar i vattenområ- den. rörande vilka dispositionsrätts- och intrångsfrågor alltjämt bör prövas enligt vattenlagens regler. [ sammanhanget kan erinras om att högsta domstolen på senare tid visat stor restriktivitet i fråga om omfattningen av den rätt som enligt vattenlagen kan tillkomma strandägare vid vattenom- råde att vid sin strand ha en mindre brygga. (NJA 1982 sid 653). Det är oklart hur utredningen tänkt sig att frågor om dispositionsrätt över annans vattenområde, liksom uppkommande intrångsersättningsfrågor skulle lö- sas. för det fall ingen vattenrättslig prövning skulle ske av sådana anlägg- ningar.

Dubbelprövning av företag som avser såväl bortledning som utsläpp av exempelvis kylvatten bör undvikas.

Enligt vattendomstolens mening bör huvudregeln vara att de miljöin- verkningar som kan uppkomma i samband med ett vattenföretag — enligt nya vattenlagens definition — i sin helhet skall prövas av vattendomstolen. [ sådana fall skall sålunda tillstånd enligt miljöskyddslagen inte behöva sökas. Likaså bör ersättningsfrågor vid uppkommande miljöskador i sam- band med vattenföretag prövas av vattendomstolen. Detta är också inne-

• Sida 62
•  Original

Prop. 1984/85:10 62

börden av det förslag till miljöskadelag. som nyligen framlagts av miljöska- deutredningen (SOU 1983:7). Vattendomstolen ställer sig bakom både detta och det förslag om ändring av 1 & miljöskyddslagen som framlagts i regeringens proposition 1982/83: 26. vari föreslagits tydligare undantag såväl i punkt 1 som punkt 2 från miljöskyddslagens tillämpningsområde i de fall fråga är om vattenföretag enligt vattenlagen.

Slutsatsen av det nu anförda blir sålunda. att vattendomstolen menar att utredningens förslag endast bör föranleda den ändringen i den föreslagna nya vattenlagen och i miljöskyddslagen, att ordet "grundvatten” bör fogas till den uppräkning som finns i l & 1 st. 2 p. miljöskyddslagen, samt orden "luften eller marken” fogas till uppräkningen i 3 p.. varemot lagrummet i övrigt bör ges samma lydelse som föreslagits i propositionen 1982/83: 26. De av utredningen föreslagna ändringarna i 7, 8 och 10 5.5 miljöskyddslagen bör genomföras. I stället för de av utredningen tilltänkta ändringarna i 4 kap. nya vattenlagen bör övervägas att komplettera den föreslagna be- stämmelsen i 13 kap. 175 i denna lag med en bestämmelse om att förpröv- ning enligt miljöskyddslagen får företagas av vattendomstol i de fall för- prövningsskyldighet föreligger såväl enligt vattenlagen som miljöskyddsla- gen. och att vattendomstolen i sådana fall även skall pröva frågor om uppkommande miljöskador. I konsekvens härmed bör i 2ä miljöskyddsförordningen införas en föreskrift av innebörd att tillstånd till åtgärd som avses i paragrafens första stycke 5. inte behöver sökas, om åtgärden prövas i samband med ett vattenföretag enligt vattenlagen.

Avslutningsvis vill vattendomstolen anföra följande synpunkter: Den rådande svåröverskådligheten och andra olägenheter i samband med förprövning av miljöskadliga företag har sitt egentliga ursprung i att regeringen på initiativ av naturvårdsverket vid införandet av miljöskydds- lagstiftningen frångick de immissionssakkunnigas intentioner i utredningen år 1966 (SOU 1966z65) om att all tillstånds- och ersättningsprövning i immissionsmål skulle läggas på vattendomstolarna. Om de immissionssak- kunnigas förslag hade genomförts. skulle den nuvarande besvärliga situa- tionen på rättsområdet ha undvikits. Såsom vattendomstolen i flera sam- manhang tidigare framfört, är det alltjämt möjligt att avsevärt förbättra förhållandena genom att sammanföra prövningen enligt vattenlagen och miljöskyddslagen i ett enhetligt prövningssystem. Härigenom skulle man kunna undvika de problem med gränsdragning och invecklad lagstiftning som nu diskuteras av olika utredningar. Ett enkelt och lämpligt sätt att lösa frågan är att genomföra den organisatoriska förändringen, att koncessions- nämnden för miljöskydd utlokaliseras och sammanföres med de nuvarande vattendomstolarna till regionala miljöc'lomstolar. med samma verksamhets- område som vattendomstolarna. Frågan har diskuterats under remissarbe- tet med det nya vattenlagsförslaget, men departementschefen har nu i propositionen (1981/82: 130 s. 75) funnit att tanken på regionala konces- sionsnämnder. miljörätter eller miljötlomstolar, som förutsätter en pröv-

• Sida 63
•  Original

Prop. 1984/85: 10 63 ning enligt både vattenlagen och miljöskyddslagen. måste falla. Som enda skäl för denna inställning har departementschefen anfört att betydelsen av en samordnad prövning av vatten- och miljöskyddsärendena inte är så stor, eftersom vattenföretagen i allmänhet typiskt sett skiljer sig ganska mycket från sådan miljöfarlig verksamhet som skall prövas enligt miljö- skyddslagen.

Om situationen däremot är sådan som miljöskyddsutredningen anser nämligen att uppenbara olägenheter och tillämpningssvårigheter föreligger med den nuvarande gränsdragningen mellan miljöskyddslagen och nya vattenlagen — vilken uppfattning vattendomstolen delar —bör starka skäl föreligga att på nytt pröva förslaget om regionala miljödomstolar. [ sam- manhanget skall också beaktas att sådana tilltänkta miljödomstolar skulle få betydligt bättre kompetens än nuvarande fastighetsdomstolar att pröva ersättningsfrågor enligt den av miljöskyddsutredningen föreslagna miljö- skadelagen.

Vattendomstolen vill sålunda i första hand föreslå att — innan andra ändringar vidtages i nya vattenlagen och miljöskyddslagen — frågan om en samordning av prövningssystemet genom utlokalisering av koncessions- nämnden för miljöskydd och sammanföring av dessa enheter med nuvaran- de vattendomstolar överväges på nytt.

Umeå tingsrätt, vattendomstolen: Det av utredningen framlagda förslaget till ändring i miljöskyddslagen syftar till att undvika dubbelprövning av ärenden vid miljö- och vattenlagstiftningens prövningsmyndigheter. Tings- rätten frnner förslaget välgrundat och tillstyrker att föreslagna ändringar snarast får träda i kraft.

Enligt tingsrättens mening föranleder delbetänkandet inga ytterligare tillägg eller ändringar i förslaget till ny vattenlag utöver de som föreslagits av utredningen.

Luleå tingsrätt, vattendomstolen: Domstolen har ingen erinran mot försla- get till lagstiftning.

Vad gäller de exempel som lämnats beträffande ärendefördelningen mellan ML:s och vattenlagstiftningens prövningsmyndigheter vill dock vattendomstolen ifrågasätta om inte vattendomstolen bör pröva samtliga företag som är kombinerade med vattenbortledning eller vattenreglering och således i dessa fall pröva även anläggningar för odling av musslor och fisk.

Delegationen för samordning av havsresursverksamheten: — — — hälsar med tillfredsställelse miljöskyddsutredningens förslag att regeringen i en särskild förordning undantar bl. a. alla musselodlingsanläggningar oavsett storlek från den vattenrättsliga prövningen för att därmed hindra onödig dubbelprövning.

• Sida 64
•  Original

Prop. 1984/85: 10 64

Delegationen vill emellertid samtidigt fästa regeringens uppmärksamhet på att musselodlingarnas tillståndsproblem ändå inte är löst. Det finns av miljövårdsskäl ingen anledning att ha gränsen för tillståndsplikt för mussel- odling så lågt som till 50 ton/år, varför denna gräns från miljövårdssyn- punkt borde kunna höjas till minst det dubbla. Naturvårdsverket har regeringens uppdrag att för musselodlingar närmare se över bl.a. dessa förhållanden.

En höjning av gränsen för tillståndsplikten skulle emellertid innebära att mycket ytkrävande anläggningar skulie kunna komma till stånd utan att samhället har möjlighet att pröva lämpligheten av dess lokalisering. Samti- digt skulle musselodlaren gå miste om den säkerhet för sin verksamhet som ett tillstånd enligt ML ger. En dispens enligt 16% naturvårdslagen löser inte odlarens behov av säkerhet för sin verksamhet.

Musselodlingarnas huvudproblem är för närvarande deras krav på ut- rymme och därmed sammanhängande konflikter med andra intressen t. ex. sjöfart. friluftsliv, båtsport m.m. Med en rationell vattenbruksplanering skulle i lämpliga områden flera odlingsanläggningar kunna samlokaliseras och förhållandet mellan odlingsytor och olika slag av friytor kunna regleras liksom frågor om anläggningars utseende, dimensionering m.m. Detta under förutsättning att musselodlingsanläggningar vore prövningspliktiga enligt byggnadslagen. Delegationen har i en försöksverksamhet avseende fysisk planering i havsområden i Göteborgs och Bohus län med inriktning på Strömstads kommun närmare studerat dessa frågor. Med utgångspunkt i erfarenheter från denna försöksverksamhet har delegationen till dem som arbetar med förslaget till ny plan- och bygglag framfört sina synpunkter på behovet av att vattenplaneringen kopplas till byggnadslagstiftningen.

Delegationen finner det sålunda angeläget att regeringen närmare över— väger förSIaget att föra in musselodlingar under byggnadslagens bestäm- melser och klargöra kopplingen mellan byggnadslagen och miljöskyddsla- gen, där detta blir aktuellt.

Forskningsrådsnämnden: Nämnden har framfört en del principiella syn- punkter på utformningen av miljöskyddslagstiftningen utan någon direkt anknytning till det remitterade förslaget.

Länsstyrelsen i Gotlands län: Länsstyrelsen ställer sig helt bakom förslaget till avgränsning så att dubbelprövning undviks dvs. för vissa verksamheter tar prövningen enligt vattenlagen över och onödiggör prövning enligt mil- jöskyddslagen. typ muddertippning. Även det omvända förhållandet avses kunna gälla, typ odling av musslor eller fisk. Vad däremot gäller skyddet av mark bör kanske närmare utvecklas avgränsningen mellan å den ena sidan miljöskyddslagen och å den andra sidan lagen om hälso- och miljöfar- liga varor. —- — —

• Sida 65
•  Original

Prop. 1984/85: 10 ' 65

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen har inget att erinra mot förslaget.

Länsstyrelsen i Hallands län: Nuvarande gränsdragning mellan miljö— skyddslag och vattenlag ger i vissa fall upphov till onödig dubbelprövning och kan därutöver medföra svårigheter i tillsynssammanhang. Den ändring av l & miljöskyddslagen som föreslagits i prop. 1982/83: 26 torde medföra att dubbelprövningsfallen ökar och att problemen beträffande tillsyns- utövning delvis kvarstår. Genom denna ändring skulle dessutom sådana "typiskt miljöfarliga" verksamheter som utsläpp av avloppsvatten. fast ämne eller gas falla utanför miljöskyddslagens tillämpningsområde i fall då dessa verksamheter ingår i "vattenföretag". Ett sådant undantag kan inte länsstyrelsen anse ändamålsenligt.

Övervägande skäl talar istället för att gränsdragningsproblemen löses såsom utredningen föreslår genom att samordnade bestämmelser om för- prövningsskyldigheten enligt miljöskyddslagen och vattenlagstiftningen meddelas av regeringen. Dubbelprövningsfall skulle då endast kunna upp- stå undantagsvis och gränsdragningsproblemen i tillsynsutövningen helt försvinna. Enligt länsstyrelsens bedömning bör dessutom på motsvarande sätt bestämmelser meddelas för frivillig prövning och omprövning av till- ståndsbeslut.

Länsstyrelsen tillstyrker det framlagda förslaget till ändring av miljö- skyddslagen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län: Länsstyrelsen anser att miljöskyddslagen bör ändras i enlighet med utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen har intet att erinra mot vad miljöskyddsutredningen anfört rörande gränsdragningen mellan tillämp- ningsområdena för miljöskydds- och vattenlagstiftningarna.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: — — — Genomförs den samordning som föreslås mellan miljöskydds- och vattenlagstiftningen kan stora rationali- seringsfördelar erhållas genom att onödig dubbelprövning undvikes.

— — — Länsstyrelsen har ingen invändning mot att den nuvarande gräns- dragningen vattenlagen — miljöskyddslagen avskaffas. Ibland kan det sna- rare ses som en fördel att ett företag faller inom såväl miljöskyddslagen som vattenlagens tillämpningsområde. Någon unik situation tillskapas ju inte heller härigenom. Ofta kan t. ex. miljöskyddslagen. hälsovårdsstadgan och lagen om hälso- och miljöfarliga varor vara samtidigt tillämpliga på ett och samma företag. Det har emellertid inte alltid varit så enkelt att utan vidare avgöra när ett företag utgör byggande i vatten. Det är därför av allra 5 Riksdagen 1084/85. 1 saml. Nr [0

• Sida 66
•  Original

Prop. 1984/85: 10 66

största vikt att det nya förslaget skapar större klarhet i frågan om tillämplig lagstiftning istället för tvärtom.

Det måste följaktligen ställas mycket höga krav på hur den "lämpliga" och "rationella" fördelningen mellan de olika prövningsmyndigheterna görs. Utredningen borde. enligt länsstyrelsens mening. ha närmare utveck- lat hur man tänkt sig innehållet i den administrativa författning. enligt vilken undantag från tillståndsplikten enligt vattenlagen skulle kunna medges. Skall man i författningen "lista" alla tänkbara vattenföretag en gång för alla? Eller skall man överlämna dispensbefogenheten åt någon myndighet. och i så fall vilken?

Utredningen har särskilt kommenterat prövningen av mussel- och fisk- odlingar och har därvid föreslagit att den vattenrättsliga prövningen helt bör bortfalla även när det gäller musselodlingar med mindre årsproduktion än 50 ton. Hur man däremot avsett att prövningen enligt miljöskyddslagen bör ske av dessa odlingar har inte berörts. Med hänsyn till rättssäkerhets- aspekterna. ifrågasätter länsstyrelsen om inte någon form av prövning bör föregå även anläggning av musselodling under 50 ton.

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Länsstyrelsen tillstyrker föreslagna änd- ringar av miljöskyddslagen.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Beträffande anläggningar för utvinning av värme ur mark. luft eller vatten anser utredningen att vattendomstol för att undvika dubbelprövning bör pröva sådana anläggningar om de är kombine- rade med bortledning av yt-eller grundvatten. I övriga fall skall de prövas av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen. Länsstyrelsen kan ej tillstyrka detta förslag. För det första blir det två olika prövningsmyndigheter med olika utgångspunkter i lagstiftningen som skall pröva dylika värmeanlägg- ningar. Avsikten med naturvårdsverkets förslag att dessa anläggningar skall prövas enligt miljöskyddslagen torde vara risken för förorening av mark och grundvatten från själva det tekniska systemet samt den påverkan på det biologiska livet som kan uppkomma i ytvattensediment. Därför bör alla dylika ärenden prövas av samma tillståndsmyndighet. Olägenheterna av utredningens förslag minskas visserligen genom att länsstyrelsen från vattendomstolen får kungörelse om det sökta företaget och sålunda har möjlighet att anföra synpunkter i ärendet. Beaktas måste dock att länssty- relsen har begränsade möjligheter att tillvarataga allmänna intressen i vattenmål. eftersom länsstyrelsen inte får ärendet på remiss och därige- nom tillgång till ansökningshandlingarna samt att kungörelsetiden för det mesta är kort. Länsstyrelsens knappa resurser räcker inte till för att kunna agera i de vattenmål som nu handläggs på detta sätt.

För det andra skall länsstyrelsen enligt förslaget till ny vattenlag bli tillsynsmyndighet över vattenföretag. En av förutsättningarna för att kun- na utföra en effektiv tillsyn är att tillsynsmyndigheten vid prövningen har

• Sida 67
•  Original

Prop. 1984/85: 10 _ 67

haft möjlighet att sätta sig in i anläggningen och att den har alla prövnings- handlingarna hos sig.

Länsstyrelsen får föreslå att utredningen överväger ett annat prövnings- system för dessa anläggningar utan att det uppstår en dubbelprövning. Förslagsvis kan tillståndsprövningen i dess helhet ske hos koncessions- nämnden eller länsstyrelsen medan vattendomstolen uttalar sig över lämp- ligheten av vattenföretaget. Om ett dylikt förfarande ej är tänkbart anser länsstyrelsen att vattenlagens bestämmelser måste ändras så att länsstyrel- sen blir remissinstans i dessa ärenden.

Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen delar helt miljöskydds- utredningens målsättning att man skall åstadkomma en rationell uppdel- ning av tillståndspliktiga företag mellan olika prövningsmyndigheter och att dubbelprövning förorsakad av skilda lagstiftningar är tidsödande och kostnadskrävande och därför i största möjliga utsträckning skall undvikas.

Regionala och lokala myndigheters ställningstaganden spelar ofta en stor roll vid prövning av olika verksamheter. I de fall vattendomstol blir pröv- ningsmyndighet avseende viss miljöfarlig verksamhet förutsätter därför länsstyrelsen att regionala och lokala myndigheter blir remissinstanser. Detta innebär att även de beslut som fattas i vattendomstol kommer att spegla bl. a. länsstyrelsernas uppfattning om hur aktuell verksamhet skall bedrivas.

Någon anmälningsplikt enligt miljöskyddslagen för utvinnande av värme ur grundvatten eller mark i anläggningar mindre än ] MW föreligger inte. Enligt av vad som framgått av betänkandet kommer emellertid varje vat- tenföretag att kunna underkastas tillsyn med stöd dels av en allmän akt- samhetsregel iden kommande vattenlagen dels av 6 och 1455 i kommande hälsoskyddslag. Länsstyrelsen förutsätter att aktsamhetsregeln i vattenla- gen utformas i princip så att tillsynen kan bedrivas såsom nu sker med stöd av miljöskyddslagen.

Länsstyrelsen delar miljöskyddsutredningens uppfattning att det finns anledning att närmare överväga. på vilket sätt tillståndsprövning av vår- meutvinning ur mark och vatten liksom värmelagring bör ske. Då man kan vänta sig ett ökat intresse från enskilda fastighetsägare att anordna mindre anläggningar för utvinning av värme kan man inte bortse från behovet av kompletterande lagstiftning som stöd vid tillsynen av dessa mindre företag. En sådan tillsyn bör lämpligen utföras genom de lokala myndigheternas försorg.

Länsstyrelsen i Uppsala län: Såvitt gäller frågan om tillämpningsområdet för de båda lagstiftningarna och möjligheterna att undvika en dubbelpröv- ning i vissa ärenden har det för länsstyrelsens del sedan länge varit ett önskemål att en förenkling kommer till stånd. Huruvida detta bör ske genom ändring i lagen eller förordningen synes närmast vara en lagteknisk fråga.

• Sida 68
•  Original

Prop. 1984/85: 10 68

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Västmanlands län: Länsstyrelsen finner de föreslagna lag- ändringarna motiverade.

Beträffande frågan om eventuell dubbelprövning förutsätter länsstyrel- sen att det klart kommer att framgå i nya vattenlagen vilka typer av vattenföretag som skall undantas från prövning enligt denna lag för att prövas enligt miljöskyddslagen.

Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Örebro län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget.

— — — Även om gränsdragningarna mellan nuvarande vattenlagstiftning och miljöskyddslagen inte i särskilt stor omfattning lett till dubbelpröv- ningar av ärenden har dock problem i samband med vissa prövningar förekommit i länet. Genom den nu föreslagna ändringen och föreliggande förslag till ändring av vattenlagen med en striktare förprövningsplikt kan dock dessa problem komma att öka såvida inte särskilda åtgärder vidtas. Den av utredningen föreslagna samordningen av de båda lagsystemens

bestämmelser om förprövningsplikt synes dock i stort kunna förhindra dubbelprövning.

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen finner att utredningens förslag är angelägna och bör genomföras omgående.

Svenska kommunförbundet: [ samband med behandlingen av proposition 1981/82: 130 med förslag till ny vattenlag och i anslutning därtill framlagda förslag till följdlagstiftning påpekade förbundet den oklara och delvis olämpliga gränsdragning mellan vattenlagen och miljöskyddslagen. som skulle bli följden om förslagen godtogs. Samtidigt påpekades den dubbel- prövning eller olikartade prövning sotn förslagen kunde leda till. Tveksam- het kring prövningsproceduren avseende värmeutvinning och värmelag- ring gjorde det angeläget att snarast skapa klarhet kring gränsdragningen mellan de båda lagarnas tillämpningsområden.

Om föreliggande förslag till ändringar i miljöskyddslagen kompletteras med samordnande bestämmelser om förprövning torde kunna uppnås en allsidig prövning och rationell handläggning av ärenden som faller både inom vattenlagen och miljöskyddslagen. Styrelsen tillstyrker därför försla- get.

Sveriges industriförbund: Förbundet har inget att erinra mot delbetänkan- dets förslag under förutsättning att en rationell ärendefördelning kan erhål- las i den efterföljande översynen av miljöskyddsförordningen.

• Sida 69
•  Original

Prop. 1984/85: 10 69

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): LRF konstaterar att en utbrytning av vissa vattenföretag från VL:s tillämpningsområde innebär avsteg från någ- ra av de principer som kommit till uttryck vid utarbetandet av förslaget till ny VL. Visserligen är det utomordentligt angeläget att dubbla tillstånds- prövningar undviks men denna strävan får inte leda till att regler som föranleder att än större olägenheter tillskapas.

LRF konstaterar att utredningen utgår från att en rad lagstiftningsåt- gärder kommer till utförande på visst sätt och med visst innehåll. Sålunda förutsätts. utöver detaljerade regler för obligatorisk förprövning, ändringar i framlagt förslag till VL och en översyn av miljöskyddsförordningen (MF). Härutöver krävs att den s.k. miljöskadeutredningen åstadkommer en än- damålsenlig gränsdragning mellan VL:s och ML:s ersättningsregler. Inte minst för berörda sakägare torde det. bl. a. med hänsyn till gällande regler för rättegångskostnader. vara av största betydelse om ett tillståndsärende handläggs enligt VL eller ML. Enligt LRF:S bedömning föreligger risk för att den av utredningen föreslagna ordningen leder till ett för den enskilde medborgaren svårförståeligt regelsystem. Detta gäller i högsta grad vid frivillig tillståndsprövning. där sökande .skall äga rätt att välja mellan två helt skilda lagstiftningar. Ett dylikt system kommer med säkerhet att leda till en obenägenhet att ansöka om s.k. frivilliga tillstånd. Härtill kommer att utredningsförslaget innebär en överflyttning av vissa ärenden från VL till ML:s tillämpningsområde, något som i sig begränsar möjligheterna att fullt ut beakta olika motstående vattenrättsliga intressen. Att en sådan avvägning kommer till stånd har i förslaget till ny VL angivits som ett av huvudsyftena med lagförslaget. Som likaledes upptagits vid remissbehand- lingen av förslaget till VL föreligger det ett högst påtagligt samband mellan VL:s regler för tillstånd, skadeförebyggande åtgärder och ersättning till sakägare. En överflyttning av vissa vattenföretag från VL:s till ML:s tillämpningsområde leder till att tillstånds- och ersättningsfrågor för företa- get handläggs av olika organ.

Mot bakgrund av bl. a. ovan anförda synpunkter konstaterar LRF att miljöskyddsutredningen inte i betänkandet lyckats klarlägga att föreslagna lagändringar leder till en totalt sett förbättrad gränsdragning mellan ML och VL. Förbundet avstyrker därför att utredningens förslag i berörda hänseenden genomförs.

Svenska värmeverksföreningen: Föreningen anser att formuleringar som innebär att värmepumpar kan behöva prövas med hänsyn till såväl vatten- lagen som miljöskyddslagen bör undvikas. Miljöskyddslagen bör i dessa fall vara övergripande vattenlagen och prövning sålunda endast ske enligt denna.

Sveriges fiskares riksförbund: Förbundet har inget att invända mot utred- ningens förslag.

6 Riksdagen 1984/85. ] saml. Nr 10

• Sida 70
•  Original

Prop. 1984/85 : 10

1 Förslag till

70

tenföretag enligt vattenlagen (I983:291),

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)' dels att 1, 22. 45 och 48 55 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas tre nya paragrafer, 8a, 8b och 43aåå. av nedan angivna lydelse,

dels att närmast före 85 skall införas en ny rubrik med lydelsen "Skydd mot förorening av vissa vattenområden".

Nuvarande lydelse

Denna lag är tillämplig på

1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, bygg- nad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om åtgärden inte utgör vattenföretag enligt vattenlagen ( I 983 :291 ),

2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- drag, sjö eller annat vattenområde, om användningen inte utgör vat—

lår

Föreslagen lydelse

Denna lag är tillämplig på ]. utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas från mark, bygg- nad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde.

2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten- drag, sjö eller annat vattenområde,

3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö- ra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk an- läggning, varom särskilda bestämmelser gäller.

Ätgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

' Lagen omtryckt 1981:420. 2 Senaste lydelse 1983: 656.

• Sida 71
•  Original

Prop. 1984/85: 10

Nuvarande lydelse

71

Föreslagen lydelse

8215

Om detfrån allmän synpunkt är angeläget att skydda ett vatten- drag, en sjö eller ett annat vatten- område mot förorening, får rege- ringen förklara vattenområdet och angränsande marker som ett sär- skilt föroreningskänsligt område.

8bå

Om ett område har förklarats som särskilt föroreningskänsligt enligt 8aå, får regeringen eller, ef- ter regeringens bemyndigande. länsstyrelsen föreskriva de skydds- åtgärder, begränsningar och för- siktighetsmått i övrigt för verksam- heter inom området som behövs för att tillgodose syftet med regering- ens förordnande.

Länsstyrelsen får i särskilda fall medge undantag från föreskrifter som har meddelats med stöd av första stycket.

22 53

Den som fått tillstånd enligt den- na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsoskyddslagen (1982:1080) eller i renhållningsla- gen (1979: 596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med av- seende på denna vidtaga försiktig- hetsmått utöver vad som anges i tillståndsbeslutet, om ej annat följer av 23-—25 åå, 295 andra stycket el- ler 405 andra stycket.

Den som fått tillstånd enligt den- na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsoskyddslagen (1982: 1080) eller i renhållningsla- gen (l979: 596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med av- seende på denna vidtaga försiktig- hetsmått utöver vad som anges i tillståndsbeslutet, om ej annat följer av 8 b, 23—25 åå, 295 andra stycket eller 405 andra stycket.

43aå

3 Senaste lydelse 1983: 296.

Bestämmelserna i 38 —40. 42 och 43 åå gäller också ifråga om en verksamhet som omfattas av före- skrifter enligt 8 b 5.

• Sida 72
•  Original

Prop. 1984/85: 10

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

45.54

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

]. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 5 eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 & tredje

stycket. ')

stöd av 10 ä,

3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av 175, 185 första stycket, 19—215, 21 att andra stycket, 23—25, 27 &, 29å andra stycket eller 41 &.

... underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med

3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av 8b, 17 .5. 185 första stycket, 19— 1215, 21215 andra stycket, 23—25, 27 5. 29% andra stycket eller 41 ä.

4. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 & första stycket elleri ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för pröv- ning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen.

l ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken .

4855

Beslut enligt denna lag får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen. om beslutet har meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnden, och hos regeringen, om beslutet har meddelats av länsstyrelsen, koncessionsnämn- den eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 145 femte stycket andra meningen eller 43 & tredje stycket eller beslut om förbud vid vite enligt 51 5 hos kammarrätten genom besvär. Om klagan över beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns särskilda be- stämmelser i 59— 62 55.

Naturvårdsverket får föra talan mot beslut som har meddelats i frå- gor om tillstånd och i frågor som avses i 40, 41 eller 43å andra stycket.

Rätt att föra talan mot beslut

Naturvårdsverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i 8b, 40, 41 eller 435 andra stycket.

Rätt att överklaga beslut som har

som har meddelats i frågor om till- stånd har också kommuner och så- dana lokala arbetstagarorganisatie- ner som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med be- slutet.

meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i 8b_$ har också kommuner och sådana lokala ar- betstagarorganisationer som or- ganiserar arbetstagare i den verk- samhet som avses med beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1985.

" Senaste lydelse 1983: 656. 5 Senaste lydelse 1983: 296.

• Sida 73
•  Original

Prop. 1984/85:10 ' 73

2 Förslag till Lag om ändring i vattenlagen (1983: 291)

Härigenom föreskrivs i fråga om vattenlagen (1983: 291) dels att 1 kap. 4å och 4 kap. l % skall ha nedan angivna lydelse. dels att i lagen skall införas en ny paragraf. 4 kap. 1 a &. av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

] kap. 4 5 I denna lag avses med ]. vattenreglering: ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annat vattenföretag.

2. vattenöverledning: vattenreglering genom överföring av ytvatten från ett vattenområde till ett annat,

3. vattentäkt: bortledande av yt- 3. vattentäkt: bortledande av yt- eller grundvatten för vattenför- eller grundvatten för vattenför— sörjning eller bevattning. sötjning. värmeutvinning eller be-

vattning.

4. markavvattning: åtgärder enligt 3 5 första stycket 4,

5. avloppsvatten: spillvatten eller annan flytande orenlighet, vatten som använts för kylning vid driften av en fabrik eller annan inrättning. vatten som avleds för sådan avvattning inom stadsplan eller byggnadsplan som inte sker för en viss eller vissa fastigheters räkning samt vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats.

4 kap. 15

För vattenföretag krävs tillstånd För vattenföretag krävs tillstånd enligt denna lag. Tillstånd behövs enligt denna lag, om inte annat dock inte. om det endast är fråga följer av lag. 25 första stycket, 3 om vattentäkt för att förse en viss eller4å. fastighet med vatten för husbe- hovsförbrukning. Inte heller behövs tillstånd ifall som avses i 25 första stycket, 3 eller 45.

När det krävs tillstånd till ett vattenföretag får arbeten av större omfatt- ning i anslutning till företaget inte påbörjas innan sådant tillstånd har meddelats.

Den som vill utföra ett vattenföretag har rätt att begära prövning även om tillstånd inte krävs.

I 14 kap. 5 5 finns bestämmelser om skyldighet att begära prövning innan en anläggning för bortledande av grundvatten tas ur bruk.

• Sida 74
•  Original

Prop. 1984/85: 10 74

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

laå

Tillstånd krävs inte för

). vattentäkt för en en- eller två- familjsfastighets eller jordbruksfas- tighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning.

2. utförande av anläggning för odling av fisk, musslor eller kräft- djur,

3. utförande av anläggning i vat- tendrag. sjö eller annat vattenom- råde för utvinning av värme, om åtgärden inte avser vattentäkt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1985 .

• Sida 75
•  Original

Prop. 1984/85: 10 75

Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL vid sammanträde 1984—06—08

Närvarande: f.d. regeringsrådet Paulsson. regeringsrådet Mueller, justi- tierådet Jermsten.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 10 maj 1984 har regering- en på hemställan av statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet Lundkvist beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387),

2. lag om ändring i vattenlagen (1983: 291). Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Rutger Öijerholm.

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet: De remitterade förslagen avser att lösa två skilda frågor, den ena att komma till rätta med föreliggande problem med övergödning av vissa särskilt föroreningskänsliga vattenOmråden. den andra att åstadkomma en bättre samordning mellan reglerna i miljöskyddslagen och vattenlagen samt att undvika dubbelprövning av vissa verksamheter i vatten.

Frågan om övergödning av vissa vattenområden

Förslagen i förevarande hänseende innebär att regeringen bemyndigas förklara att ett visst vattenområde, som från allmän synpunkt anses ange- läget att skydda mot föroreningar, skall utgöra "särskilt föroreningskäns- ligt område” och att regeringen eller. efter bemyndigande, länsstyrelsen skall kunna utfärda allmänna föreskrifter om de skyddsåtgärder. begräns- ningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamheter inom området som behövs för ändamålet. Bestämmelser härom har intagits i två nya paragra- feri miljöskyddslagen, 8215 och 8bå. Regleringen syftar enligt remisspro- tokollet främst till att komma till rätta med de på sina håll betydande övergivorna av gödsel inom jordbruket.

De förutsatta begränsningarna i pågående näringsverksamhet kan givet- vis medföra vissa ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Någon rätt till ersättning härför föreligger inte enligt miljöskyddslagen. Oro för de ekonomiska följderna av sådana ingrepp har också kommit till uttryck både inom den utredning -— utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket — vars betänkande (SOU 1983: 10) närmast föran- lett de remitterade förslagen i förevarande del, och vid remissbehandlingen av betänkandet. Det finns i anslutning härtill anledning att framhålla att den föreslagna regleringen inte i och för sig är avsedd att innebära någon skärpning av de allmänna tillåtlighetsregler, som nu gäller enligt 4—755

• Sida 76
•  Original

Prop. 1984/85:10 76

miljöskyddslagen. utan i princip endast torde innebära att ett moment i den avvägning, som skall göras enligt 5 5. ges särskild tyngd.

Vid bedömandet av hur långt nu aktuella begränsningar kan sträcka sig synes enligt lagrådets mening viss ledning kunna hämtas från reglerna i 19 kap. vattenlagen, avseende skydd för vattenförsörjningen m.m. [ kapitlets 1 5 finns till skydd för yt- eller grundvattentillgång en allmän aktsamhetsre- gel. som i allt väsentligt överensstämmer med motsvarande regel i 55 första stycket miljöskyddslagen. Enligt 19 kap. 2 5 vattenlagen kan länssty- relsen besluta om ett särskilt skyddsområde till skydd för vattentäkt och därvid föreskriva begränsningar i rätten att förfoga över fastighet inom Skyddsområdet. Enligt 75 i samma kapitel utgår ersättning för sådan inskränkning av förfoganderätten endast om föreskriften innebär att på- gående markanvändning avsevärt försvåras eller att mark tas i anspråk; begränsning som ligger inom ramen för den allmänna aktsamhetsregeln är den enskilde således skyldig att tåla utan ersättning. Den situation som uppkommer när länsstyrelsen enligt 19 kap. 25 vattenlagen meddelar före- skrifter angående ett skyddsområde företer från systematisk synpunkt stora likheter med det fall, som uppstår när de föreslagna 8a och 8b55 miljöskyddslagen tillämpas. Det ligger därför nära till hands att av vatten- lagens nämnda reglering av ersättningsfrågorna dra den slutsatsen för miljöskyddslagens del att föreskrifter enligt 8b5 inte —- i vart fall inte utan synnerligen tungt vägande skäl — får medföra sådant ingrepp att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I sammanhanget må vidare hänvisas till uttalanden, som föredragande departementschefen vid tillkomsten av miljöskyddslagen gjorde angående behandlingen av verksamhet. som på- gick när lagen trädde i kraft (prop. 1969: 28 sid. 214—216).

8 a 5 och 8 b 5 miljöskyddslagen

En förklaring enligt 8a5 kommer inte att få någon rättsverkan med mindre den följs av sådana föreskrifter som avses i 8b5. Enligt lagrådets mening bör därför lagtexten utformas så att föreskrifter enligt 8b5 är obligatoriska när förklaring enligt 8a5 meddelas. Sambandet mellan de olika momenten i regleringen torde vidare komma fram bättre om de tilltänkta bestämmelserna i 8a och 8b 55 tas in i samma paragraf; i så fall kan innehållet i den föreslagna 8b5 lämpligen ingå som andra och tredje styckena av 8 a 5. Lagrådet föreslår att en sådan ordning genomförs. (Jfr 19 kap. 25 vattenlagen)

Vad angår det närmare innehållet i bestämmelserna torde den särskilda situation, som åsyftas i 8 a 5. böra komma till tydligare uttryck i lagtexten. För att en förklaring enligt paragrafen skall kunna meddelas torde sålunda få förutsättas att skydd för ett visst vattenområde framstår inte bara som angeläget — detta torde kunna sägas om alla vattenområden — utan som särskilt eller måhända synnerligen angeläget. Lagtexten bör därför kom- pletteras i detta hänseende. Enklast kan detta ske genom att "särskilt" eller annat liknande ord skjuts in före ordet "angeläget".

• Sida 77
•  Original

Prop. 1984/85: 10 77

Beträffande 8b5 i det remitterade förslaget synes den avsedda innebör- den komma till tydligare uttryck om regeringens och länsstyrelsens befo- genhet enligt första stycket utformas så att de kan meddela "närmare” föreskrifter om vad som skall iakttas. Med beaktande tillika av vad lagrå- det tidigare anfört kan stycket lämpligen ges följande förenklade utform- ning: "Har förklaring meddelats enligt första stycket skall regeringen eller, efter regeringens bemyndigande. länsstyrelsen ge närmare föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt för verksam- heter inom området." Lagrådet återkommer vid 225 med förslag att stycket kompletteras med ytterligare en mening.

Det må slutligen påpekas att, om lagrådets lagtekniska lösning biträds. hänvisningarna till 8 b5 i följande paragrafer behöverjämkas.

22 5 miljöskyddslagen

Denna paragraf innehåller den grundläggande bestämmelsen om ett till- ståndsbesluts rättsverkan. Bestämmelsens huvudsakliga innebörd är att ett enligt lagen meddelat tillstånd till viss verksamhet inte får upphävas eller ändras i skärpande riktning "om inte annat följer” av vissa särskilt uppräk- nade bestämmelser i lagen.

I remissprotokollet föreslås den ändringen att 8b5 införs bland de sär- skilt uppräknade bestämmelser som anges kunna utgöra grund för ett undantag från huvudregeln om ett beviljat tillstånds i princip oinskränkta giltighet.

Vid en jämförelse med de bestämmelser till vilka förevarande paragraf nu hänvisar framträder den väsentliga skillnaden att de föreskrifter som avses i 8b5 är av generell natur och kommer att beröra ett sannolikt ganska vidsträckt område medan det i samtliga andra fall gäller ett inskri- dande i en given situation med nya föreskrifter beträffande en enskild verksamhet för vilken ett tillståndsbeslut redan har meddelats.

En ordning som sålunda medför att ett individuellt tillståndsbeslut i växlande utsträckning kan få ändrat innehåll på grund av senare medde- lade generella föreskrifter inger så pa5s starka betänkligheter av principiell natur att den bör tillgripas endast om mycket tungt vägande skäl kan åberopas härför. Sådana skäl synes inte föreligga i nu aktuellt fall eftersom bestämmelserna i 24 och 25 55 torde öppna tillräckliga möjligheter för de ändringar i skärpande riktning av enskilda tillståndsbeslut som kan tänkas bli erforderliga på grund av de förhållanden som motiverar att det område där verksamheten bedrivs förklaras som "särskilt föroreningskänsligt”.

Det kan tilläggas att. i motsats till den som förebild närmast åberopade bestämmelsen i 85 om generellt förbud mot utsläppande av avloppsvatten i visst vattenområde. de nu föreslagna bestämmelserna inte innehåller nå- gon föreskrift om att hänsyn skall tas till bl. a. "fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutet meddelats". Av specialmotiveringen till den före- slagna 8b5 framgår emellertid att det i varje särskilt fall beträffande

• Sida 78
•  Original

Prop. 1984/85: 10 78

verksamheter för vilka tillstånd har beviljats innan de generella föreskrif- terna meddelades kan ”finnas skäl” att medge undantag enligt den före- slagna särskilda dispensregeln i andra stycket ("tredje stycket enligt den av lagrådet förordade lydelsen av 8 a 5).

Mot bakgrund av vad som nu anförts finner lagrådet att övervägande skäl talar för den lösningen att ifrågavarande generella föreskrifter inte skall bli direkt tillämpliga beträffande verksamheter för vilka särskilda tillståndsbeslut har meddelats. Godtas denna uppfattning bör lämpligen det av lagrådet föreslagna andra stycket i 8a5 kompletteras med förslagsvis följande mening: ”Sådan föreskrift innebär inte ändring i tidigare meddelat tillståndsbeslut.” Vidare bör i så fall förevarande paragraf lämnas i oför- ändrat skick.

Samordningen mellan miljöskyddslagen och vattenlagen

Punkten l i den nya 4 kap. 1 a5 vattenlagen synes medföra en skärpning av gällande krav på tillstånd till vattentäkt. Den nuvarande bestämmelsen i l 5 första stycket innebär sålunda bl. a., enligt vad som framgår av uttalan- de vid lagens tillkomst (se prop. 1981/82: 130. sid. 431), att vattentäkt för att förse hyreshus med vatten för husbehovsförbrukning inte kräver till- stånd. Med den föreslagna formuleringen av nämnda punkt erfordras i fortsättningen tillstånd för sådan vattentäkt. Skärpningen av bestämmel- sen synes aktualisera behov av en övergångsregel i syfte att sådana vatten- täkter. som kan ha inrättats före den nya lagens ikraftträdande utan att tillstånd erfordras, inte skall bli olagliga. Lagrådet föreslår att en sådan regel införs och att den utformas med förebild av 95 lagen (1983: 292) om införande av vattenlagen. En bestämmelse av detta slag kan även vara påkallad av det förhållandet att ordet ”värmeutvinning” införs i lagtexten i 1 kap. 45 3. vattenlagen.

• Sida 79
•  Original

Prop. 1984/85: 10 79

Utdrag JORDBRUKSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-08-30

Närvarande: statsministern Palme. ordförande, och statsråden I. Carlsson, Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén. Peter- son, Andersson, Boström, Bodström, Göransson, Gradin. Dahl, R. Carls- son. Thunborg, Wickbom

Föredragande: statsrådet Lundkvist

Proposition om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387), m. m.

1 Anmälan av lagrådsyttrande

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande] över förslag till 1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387),

2. lag om ändring i vattenlagen (1983: 291). Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför.

Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Lagrådet har anfört att det ligger nära till hands att av VL:s reglering av ersättningsfrågoma i 19 kap., avseende skydd för vattenförsörjningen m.m., dra den slutsatsen för ML:s del att föreskrifter enligt 8b5 inte -— i vart fall inte utan synnerligen tungt vägande skäl — får medföra sådana ingrepp att pågående markanvändning avsevärt försvåras. '

Jag vill för egen del anföra följande. Begreppet pågående markanvänd- ning infördes i byggnadslagen och vissa angränsande lagar — däribland naturvårdslagen —— år 1972 i samband med lagstiftningen om den fysiska riksplaneringen för att avgränsa de intrång i markanvändningen som borde medföra rätt till ersättning. Bestämmelserna om ersättning i 19 kap. VL har utformats efter mönster av ersättningsbestämmelserna beträffande naturreservatsföreskrifter i naturvårdslagen. Ersättningsreglerna bygger på den grundsatsen att ersättning skall utgå endast om pågående markan- vändning avsevärt försvåras genom föreskrifter för vattenskyddsområde eller om mark tas i anspråk.

' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 10 maj 1984.

• Sida 80
•  Original

Prop. 1984/85: 10 80

Som jag framhållit i den allmänna motiveringen skall omfattningen av de generella föreskrifterna enligt 8 bs" bestämmas med stöd av ML:s allmänna tillåtlighetsregler. Någon rätt till ersättning föreligger inte för den som drabbas av inskränkande föreskrifter enligt ML, oavsett hur långtgående inskränkningarna än är. Jag vill dock ytterligare understryka mitt uttalande i remissprotokollet att de generella föreskrifterna inte bör vara mer omfat- tande än vad som är nödvändigt för att tillgodose syftet med regeringens förordnande.

Mot bakgrund av den funktion begreppet pågående markanvändning har som ersättningsnorm i den markpolitiska lagstiftningen bör någon koppling till detta begrepp enligt min mening inte göras när det gäller att bestämma omfattningen av de generella föreskrifterna enligt 8 b 5.

Jag biträder lagrådets förslag att föra samman bestämmelserna i remis- sens 8a och 8båä till samma paragraf. 8a5, som bör utformas i enlighet med lagrådets förslag. Jag godtar också lagrådets uppfattning att ett redan meddelat tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen inte bör kunna få ett ändrat innehåll på grund av generella föreskrifter som senare meddelats med stöd av de nya bestämmelserna.. Föreskrifterna får anses innebära sådana ändrade förhållanden som enligt 24 och 25 åå kan utgöra grund för omprövning av tillståndsbeslut. Någon ändring i 22 & bör därför inte vidtas. I stället bör det av lagrådet föreslagna tillägget till 8 aå andra stycket göras. Dessutom bör redaktionella jämkningar göras i 8 a, 43 a, 45 och 48 åå.

Förslaget till lag om ändring i vattenlagen (1983: 291)

Jag instämmer i vad lagrådet har anfört i fråga om behovet av en övergångsregel beträffande sådana vattentäkter, som kan ha inrättats före den nya vattenlagens ikraftträdande utan att. tillstånd då erfordrats. Jag föreslår att en sådan regel införs. Jag vill dock framhålla att den omstän- digheten att en vattentäkt för ett hyreshus inte omfattas av undantaget från tillståndsplikten i den nya 4 kap. ] aä inte automatiskt medför att en sådan plikt föreligger. Frågan huruvida tillståndsplikt föreligger i dessa fall får bedömas enligt regeln i 4 kap. 29 första stycket första meningen. Tillstånd skall alltså inte behöva inhämtas i de fall det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas.

Det remitterade förslaget innehåller en förtydligande ändringi ] kap. 45 beträffande vattentäkter för värmeutvinningsändamål. I konsekvens här- med bör en motsvarande ändring göras i 2 kap. 4 5, så att den grundläggan- de rådigheten över ett ytvattenområde eller en grundvattentillgång också tillkommer den som utför en vattentäkt för allmän värmeförsörjning, jfr. 2 kap. 35 första stycket expropriationslagen( 1972: 719).

Slutligen bör några redaktionella ändringar göras i den föreslagna nya 4 kap. 1 a &.

• Sida 81
•  Original

Prop. 1984/85:10 8]

2 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar.

3 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredragan- den har lagt fram.

• Sida 82
•  Original

Prop. 1984/85: 10 82

Innehåll Proposition .................................................. ] Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... l Lagförslag ................................................... 2 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 10 maj 1984 . . . . 7 1 Inledning ....................... . .......................... 7 2 Allmän motivering ........................................ 8 2.1 Problemen med övergödning av vattenområden ........... 8 2.1.1 Allmänna utgångspunkter ......................... 8 2.1.2 Förslag i betänkandet (SOU 1983:10) Användning av växtnäring ....................................... 9 2.1.3 Ett allmänt åtgärdsprogram ........................ 10 2.1.4 Lagstiftning ..................................... 12 2.2 Samordningen ML—VL ................................ 16 2.2.1 Allmänna utgångspunkter ......................... 16 2.2.2 Gällande ordning ................................. 17 2.2.3 Framförda förslag om ändringar i prövningssystemet . 19 2.2.3.1 Riksdagsuttalande (JoU 1982/83:30) ......... 19 2.2.3.2 Miljöskyddsutredningens förslag i Ds Jo 1983: 1 19 2.2.3.3 Rapporten (82: 14) Vattenbruk för Sverige . . . . 20 2.2.3.4 Förslag av statens naturvårdsverk angående för- prövning av musselodlingar ........................ 20 2.2.4 Reformbehovet .................................. 20 2.2.5 Lagteknisk principlösning ......................... 21 2.2.6 Närmare om den lagtekniska lösningen ............. 23 2.2.7 De verksamheter som bör omfattas av den föreslagna ordningen ....................................... 24 3 Upprättade lagförslag ...................................... 27 4 Specialmotivering ......................................... 27 4.1 Förslaget till ändring i miljöskyddslagen (1969: 387) ........ 27 4.2 Förslaget till ändring i vattenlagen (19831291) ............. 32 5 Hemställan ............................................... 33 6 Beslut ................................................... 33 Bilaga 1 Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet (SOU 1983110) Användning av växtnäring beträffande frågan om lagstiftning för att reglera gödselhantering inom vissa områden .............................. 34 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena över miljöskydds- utredningens delbetänkande (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten .......................... 44 Bilaga 3 De remitterade lagförslag-en ....................... 70 Utdrag av lagrådets protokoll den 8 juni 1984 .................... 75 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 30 augusti 1984 . 79 1 Anmälan av lagrådsyttrande ................................ 79 2 Hemställan ............................................... 81 3 Beslut ................................................... 81

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984