Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en lag om bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa.

För bestämmande och kontroll av när luftföroreningar utgör akuta häl- sorisker föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer skall utfärda närmare föreskrifter.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den ljanuari 1991.

• Sida 2
•  Original

Förslag till Lag om tillfälliga bilförbud

Härigenom föreskrivs följande.

] & Regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och last- bilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommu- nen innebär akuta hälsorisker för d.em som vistas där.

2 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta häl- sorisker och om hur föroreningarna skall mätas.

3 5 Om någon kör ett fordon i strid mot ett förbud enligt denna lag. får polisen hindra fortsatt färd.

'Dcnna lag träderikraft den ljanuari 1991.

• Sida 3
•  Original

Kommunikationsdepartementet Prop. 1989/90:143

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 1990

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén. S. Andersson, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Johans- son. G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink

Föredragande: statsrådet G. Andersson

Proposition om lag om tillfälliga bilförbud

1. Inledning 1.1 Utredningsarbete m.m.

] maj 1988 tillkallade min företrädare med stöd av regeringens bemyndig- ande en särskild kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso- och miljöeffekteri storstadsområdena (Dir. 1988: 20). Uppdraget utformades mot bakgrund av de bedömningar som gjordes i den trafikpolitiska propositionen år 1988 (prop. 1987/88: 50 s. 79).

Som ledamöter förordnades fr.o.m. samma dag ambassadören Göte Svenson, ordförande, riksdagsledamoten Görel Bohlin, kommunalrådet Anna Brandoné. civilingenjören Sören Eriksson, riksdagsledamoten Sören Lekberg, kommunalrådet Lennart Olsson, läraren Birgitta Rang, landstings- rådet Bosse Ringholm och riksdagsledamoten Rune Thorén samt fr. o. m. år 1989 redaktören Åke Askensten. Kommittén antog namnet storstadstrafik- kommittén.

1 september 1988 utvidgades utredningsuppdraget och kommittén fick till uppgift att med förtur utreda vilka lagändringar som behövs för att kom— munerna skall kunna fatta beslut om åtgärder som förbjuder eller inskränker biltrafiken vid speciellt svåra luftföroreningssituationer (Dir. 1988: 55).

I december 1988 överlämnade kommittén delbetänkandet (SOU 1988:62) Storstadstrafik 1 — Tillfälligt förbud mot biltrafik vid särskilt svåra luftföroreningar. Kommittén har därutöver i mars 1989 överlämnat en sammanställning av bakgrundsmaterial (SOU 1989: 15) Storstadstrafik 2, ijuni 1989 delbetänkandet (SOU 1989: 43)Storstadstraf|k3 — Bilavgifter och i oktober 1989 en sammanställning av ytterligare bakgrundsmaterial (SOU 1989: 79) Storstadstrafik 4. Kommittén har nyligen avgett sitt slutbe- tänkande (SOU 1990: 16) Storstadstrafik 5.

Denna proposition grundas på kommitténs första delbetänkande Stor- stadstrafik 1. En sammanfattning av innehållet i betänkandet och utred- ningens lagförslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilagor ] och 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttran- dena, som också innehåller en förteckning över remissinstanserna, bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. 3

• Sida 4
•  Original

1.2. Lagrådsgranskning

Regeringen beslöt den 30 november 1989 att inhämta lagrådets yttrande över ett inom kommunikationsdepartementet upprättat förslag till lag om rätt att tillfälligt förbjuda biltrafik. Förslaget, som byggde på att kommu- nernas beslut om tillfälliga förbud och om att anta beredskapsplaner var att betrakta som beslut i enskilda fall (förvaltningsbeslut), innefattade en full- ständig reglering i 1ag av tillfälliga bilförbud. Det remitterade förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.

Lagrådet yttrade sig över förslaget den 15 december 1989. Yttrandet bör fogas till protokollet som bilaga 5.

Av yttrandet framgår sammanfattningsvis att lagrådet ansett att kommu- nernas beslut att tillfälligt förbjuda biltrafik och att anta beredskapsplaner inte är att betrakta som förvaltningsbeslut utan utgör normgivning i rege- ringsformens mening. Till följd härav kan riksdagen inte direkt till en kom- mun överlåta befogenheten att fatta sådana beslut. I stället måste riksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och 11 55 regeringsformen bemyndiga regeringen att ut- färda föreskrifter och därvid medge att regeringen får överlåta befogenhe- terna till kommunerna. Med hänsyn till denna ståndpunkt, som enligt lag- rådet medför att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om, har lagrådet avstått från en närmare granskning av lagförslaget.

Lagrådet har till stöd för sin uppfattning åberopat vad det föredragande statsrådet i samband med propositionen om en ny regeringsform uttalade om innebörden av kravet att en norm skall ha generell tillämpbarhet (prop. 1973: 90 s. 204). Enligt detta uttalande får en lag anses uppfylla nämnda krav om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

För egen del fårjag anföra följande. Det av lagrådet åberopade uttalandet hänför sig till frågan om lagbegreppets innebörd, närmare bestämt till frågan om det bör vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Det föredragande stats— rådet ansåg, till skillnad från grundlagbcredningen, att detta inte borde vara möjligt. Enligt föredraganden kunde det visserligen undantagsvis vara nöd- vändigt att genom lag ge föreskrifter som blir tillämpliga endast i fråga om enstaka fall. Även i en sådan situation måste emellertid lagen vara generellt utformad.

Den omständigheten att en lag eller annan föreskrift måste utformas så att den uppfyller kravet på generell tillämpbarhet är enligt min mening inte i sig avgörande för gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut.

Var den gränsen skall dras är inte helt klart (jfr Holmberg Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 242). Vissa beslut intar otvivelaktigt en mellanställ- ning och beträffande dessa finns det. skäl som talar för både den ena och den andra uppfattningen (jfr Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 1989, s. 38). Frågan huruvida ett sådant beslut är att hänföra till den ena eller andra kategorien måste avgöras efter en sammanvägning av olika faktorer, varvid även intresset av att åstadkomma en ändamålsenlig reglering bör vägas in.

• Sida 5
•  Original

Den omständigheten att ett beslut riktar sig till allmänheten eller en viss kategori av allmänheten talar i och för sig för att fråga är om ett normbeslut. l motsatt riktning kan emellertid tala exempelvis den omständigheten att beslutet är lokalt begränsat (jfr prop. 1975/76: 112 s. 64). Som exempel på beslut av det slaget som har ansetts utgöra förvaltningsbeslut kan nämnas beslut om antagande av olika planer enligt plan-och bygglagen (1987: 10). Som framhålls i det remitterade förslaget kan i vissa fall det förhållandet att beslutet bara avser en kort tidrymd tala för att det bör ses som ett förvalt- ningsbeslut och därför falla utanför författningsbegreppet (jfr prop. 1975/76:112 s. 68).

Jag vill i detta sammanhang också erinra om att regeringsrätten prövat frågan huruvida ett beslut av Stockholms kommuns miljö- och hälsoskydds- nämnd att förbjuda gatumusik inom delar av Gamla stan i Stockholm ut- gjorde normgivning eller beslut i särskilt fall (RÅ 1986: 108). Enligt rege- ringsrätten hade beslutet en rad begränsningar som gav det karaktär av beslut i särskilt fall. Beslutet hade också inslag av generell karaktär därige- nom att det gällde alla som önskade utföra gatumusik inom det angivna området. Regeringsrätten fann emellertid att karaktären av beslut i särskilt fall övervägde.

Vidare vill jag peka på att beslut om att tillfälligt helt spärra av betydande områden för allmänheten t. ex. vid en kränkning av vårt territorium (skyddsobjekt) enligt förslaget i prop. 1989/90: 54 om skydd för samhälls- viktiga anläggningar m.m. har ansetts vara förvaltningsbeslut, en stånd- punkt som också godtagits av lagrådet. I det ärendet har även konstitutions- utskottet i yttrande den 22 februari 1990 till försvarsutskottet ställt sig bakom denna tolkning (1989/90:KU4y).

Beslut om förbud enligt 1 5 i det remitterade förslaget har inslag av gene- rell karaktär genom att det riktar sig till i princip alla som vill köra bil inom ett visst område. Men beslutet har också begränsningar som ger det karak- tären av beslut i ett särskilt fall. Bl. a. är beslut av detta slag avsedda att gälla endast under någon eller några dagar. Vidare kommer besluten i det fåtal kommuner där de kan bli aktuella sannolikt inte att aktualiseras mer än högst någon gång per år. De är också lokalt begränsade. Beslutens närmare innehåll, t. ex. när det gäller frågan vilken trafik som skall tillåtas, kan dess- utom komma att ändras under en förbudsperiod beroende på hur den ak- tuella luftföroreningssituationen utvecklar sig, något som också ger förbu- den karaktären av beslut i särskilda fall.

Till detta kommer att förutsättningarna för att meddela förbud liksom de för medborgarna ingripande verkningarna av ett förbud följer av lagen eller av tillämpningsföreskrifter till denna. Vad kommunens beslut går ut på är därför närmast ett konstaterande av att vid en viss tidpunkt luftförorening- arna nått den nivå där förbudet får utlösas, låt vara att kommunen i det läget kan avstå från förbud eller låta förbudet få mindre omfattning än vad lagen ger utrymme för. Även denna omständighet bör tas med vid bedömningen.

Vad sedan gäller beslut om beredskapsplaner anförde jag i samband med lagrådsremissen att ledning för bedömningen av frågan vilken konstitutio- nell natur en beredskapsplan skall anses ha kan hämtas ur förarbetena till lagen (1976: 633) om kungörande av lagar och andra författningar (prop.

• Sida 6
•  Original

1975/76: 1 12, KU 51). Riksdagen lämnade vid antagandet av den lagen utan erinran uttalanden av den dåvarande justitieministern att till författning inte bör hänföras beslut av typen beslut om naturreservat eller naturvårds- område, beslut om förbud mot byggande, schaktning m. m. enligt byggnads- lagstiftningen eller annan lagstiftning eller beslut om skyddsområde för grundvattentillgång enligt den då gällande vattenlagen (s. 64). I samman- hanget anförde jag också att detaljplan och områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987: 10) inte ansetts som normer (se Didön m.fl., Plan- och bygglagen, En kommentar, 5. 96).

Vidare erinrade jag om att beredskapsplanen skall ligga till grund för de informationsåtgärder och annat som kommunen skall vidta i en situation då föroreningarna närmar sig förbudsnivån. Beredskapsplanen riktar sig såle- des i stor del till olika kommunala beslutsfattare.

Mot bakgrund av bl. a. vad jag nu redr: visat uttalade jag i lagrådsremissen att jag närmast var benägen att anse att beredskapsplanen inte utgjorde en norm.

Lagrådet har ansett att det finns en grundläggande skillnad mellan bered- skapsplanerna och de beslut och planer som diskuteras i remissen, i det att de förra men inte de senare skulle: i väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som berörs av ett förbudsbeslut. Även beredskapsplanerna in- nefattar därför enligt lagrådets mening normgivning.

För egen del kan jag inte se att det finns någon avgörande skillnad i det av lagrådet åberopade hänseendet mellan beredskapsplaner eeh övriga beslut och planer som nämns i lagrådsremissen. Även de sistnämnda kan innehålla bestämningar av den personkrets som berörs av ett beslut. Sådana bestäm- ningar skulle för övrigt närmast tala för att fråga är om förvaltningsbeslut. Lagrådets ståndpunkt beträffande beslut om fastställelse av beredskapspla- nerna avviker från det synsätt som i allmänhet har anlagts beträffande plan- fastställelser, nämligen att sådana beslut betraktas som förvaltningsbeslut och inte som normbeslut.

Jag anser sålunda att lagrådets ståndpunkt i frågan om de aktuella besluten utgör normgivning eller om de ä;.- att betrakta som förvaltningsbeslut är alltför kategorisk. Enligt min mening ger regeringsformen och hittillsva- rande praxis på området utrymme för båda tolkningarna. Man kan alltså inte säga att den ena tolkningen överensstämmer med regeringsformen me- dan den andra inte gör det.

Jag har emellertid ändå stannat för att i detta ärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär, som lagrådet framhållit, att lagförslagets grund- läggande konstruktion måste göras: om. Även med den lösningen kan syftet med en lagstiftning på området tillgodoses fullt ut. 1 en ny lag som bygger på lagrådets uppfattning behövs endast några få paragrafer med erforderliga bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt för polisman att hindra fortsatt färd om någon har överträtt ett bilförbud. De föreskrifter i övrigt som behövs kan meddelas i förordning. Dessa föreskrifter bör i huvudsak motsvara 3 — 21 samt 24 och 25 95 i det remitterade lagförslaget. Enligt min mening bör dock rätten-. att tillgripa bilförbud åtminstone inled- ningsvis begränsas till Göteborgs kommun.

Jag övergår nu till en närmare redogörelse för skälen bakom förslaget och

• Sida 7
•  Original

hur bilförbuden är tänkta att genomföras i praktiken. Min redogörelse byg- ger på innehållet i regeringsprotokollet till beslutet om lagrådsremiss den 30 november 1989.

2. Allmän motivering

2.1. Biltrafikens utsläpp och hälsorisker — vidtagna åtgärder utomlands

Utsläppen från dagens biltrafik utgör ett hot mot människors hälsa och välbefinnande. Biltrafikens utsläpp är särskilt allvarliga i tätorter. Utsläp- pen" sker här ofta i eller nära de miljöer där människor vistas och den s.k. utspädningen är i regel mindre i tätorterna än på andra ställen på grundav att husen fungerar som vindskydd. [ en normal tätortskärna bidrar bilavga- serna med omkring 60 % av utsläppen av kväveoxider och kolväten. I gatu- miljön är bilarnas andel av utsläppen betydligt större.

Biltrafikens andel av de totala utsläppen i Stockholm och Göteborg år 1985 framgår av nedanstående tabell. Siffrorna anges i tusen ton och är hämtade från storstadstrafikkommitténs sammanställning av bakgrunds- material (SOU 1989:15).

Stockholms Göteborgs stad stad Totalt Från Totalt Från trafi- trall- ken ken Kväveoxider 19 12 11 6,5 Kolväten 19 17 19 19 Kolmonoxid 140 140 48 46 Svaveldioxid 18 0,7 13 0,4

Kväveoxider, kolväten samt deras omvandlingsproduktcr och partiklar är särskilt farliga för människor.

Kväveoxider består av bl. a. kvävedioxider och kvävemonoxider. Kväve- dioxid är en gulbrun gas med irriterande lukt. Kvävemonoxid saknar färg och lukt. Gasen bildas vid all förbränning, främst vid reaktionen mellan luftens syre och kväve. l luften oxideras kvävemonoxiden till kvävedioxid. Av de kväveoxider som släpps ut av biltrafiken kommer för närvarande omkring en tredjedel från dieseldrivna fordon. Kväveoxider påverkar i hu- vudsak andningsorganen. Höga halter av kvävedioxid i luften verkar re- tande på slemhinnor samt anses öka mottagligheten för infektioner och medföra större risk för effekter av andra luftföroreningar. Särskilt drabbade är astmatiker, barn, gamla samt personer med hjärt- och kärlsjukdomar och nedsatt lungkapacitet.

Kolväten förekommer i olika former. Flera av dessa har i vissa koncent- rationer visat sig ha cancerframkallande egenskaper. Andra kan under vissa förutsättningar påverka det centrala nervsystemet, irritera slemhinnorna i framför allt ögon och övre luftvägar. Därtill kommer att vissa kolväten luktar illa. Kolväten kan omvandlas i luften, särskilt under inverkan av

• Sida 8
•  Original

solljus. Denna omvandling kan i sin tur medföra att kolvätenas reaktions- benägenhet ökar och de blir därigenom ännu allvarligare från hälsosyn- punkt. Den allvarligaste effekten av omvandlingen är att kolvätena tillsam- mans med kväveoxider under inverkan av solljus bildar fotokemiska oxi— danter, främst ozon. vilket påverkar andningsorganen på ungefär samma sätt som kvävedioxid.

Kolmonoxid är en gas som saknar lukt och färg. Gasen bildas vid förbrän- ning då lufttillförseln är otillräcklig. Nästan all kolmonoxid i tätortsluften kommer från bilar. Kolmonoxid som inandas fäster sig vid blodets hemo- globin och blockerar dess förmåga att ta upp och transportera syre. Kolmon- oxid kan därigenom minska människors prestationsförmåga, orsaka huvud- värk och komplikationer i hjärtats funktion. Personer mcd hjärt- och kärl- sjukdomar är speciellt känsliga.

Förbränning av fossila bränslen är den främsta orsaken till utsläppen av svaveldioxid. Trafiken svarar för en mindre del av de totala utsläppen, även om dieseldrivna fordon kan ge betydande lokala bidrag i vissa tätorter. Svaveldioxid är en färglös gas med stickande lukt som påverkar i huvudsak andningsorganen. Om man är utsatt för höga halter under lång tid ökar risken för kronisk bronkit och luftvägsinfektioncr. Erfarenheter från Euro- pas storstäder visar att mycket höga halter av svaveldioxid kan leda till akut överdödlighet i lung- och luftvägssjukdomar.

Den stora delen av parliklar i tätortsluft kommer från utsläpp från die- seldrivna fordon. Dessutom frigörs partiklar genom vägtrafikens slitage på vägbanan, däck, bromsband och bromsbackar. Stoftpartiklar kan uppträda i både fast och flytande form. Partiklar består till största delen av sot, orga- niska föreningar och olika metaller. Partiklar kan bära ämnen som bidrartill andningssvårigheter och ökar riskerna för olika infektioner och cancer.

De riktvärden som en arbetsgrupp inom Världshälsoorganisationen (WHO) rekommenderat för kväveoxid i luften överskrids i dag tidvis på gator och vägar med omfattande biltrafik. I t.ex. Stockholm överskrids riktvärdena för kväveoxid vid mer än 10 tillfällen per år på sammanlagt 1 1 km och vid 2— 10 tillfällen per år på 33 km av innerstadens gator. Flera kolväteföreningar och deras omvandlingsproduktcr har uppmätts i halter som ökar riskerna för cancer. Mätningar av partikelhalter vid gator med mycket trafik har i bland visat sådana värden som kan medföra andnings- svårigheter och slemhinneretningar.

Utöver utsläppen från trafiken och andra källor bestäms luftförorenings- halterna på en viss ort av väderförhtållandena, såsom vind riktning och tem- peratur, och av det geografiska läget.

Vindriktningen har betydelse för hur föroreningarna sprids och därmed vilka områden som drabbas. Vindhastighcten påverkar föroreningarnas ut- spädning. Ju mer det blåser, desto större blir utspädningen och ansamlingen av utsläppen minskar. Höga föroreningshalter uppträder därför oftast när det är lugnt. Ett annat vindfenomen som bidrar till att öka hälsoriskerna är den s.k. omlandsbrisen som uppstår runt den täta, uppvärmda bebyggelsen i regionkärnan. Luften ”sugs" då in mot centrum-och föroreningshalterna ökar i de centrala delarna.

Luftföroreningar kan spridas mycket långt och Sverige utsätts därigenom

• Sida 9
•  Original

för föroreningar på grund av utsläpp som sker i andra länder. När det råder stabila väderförhållanden över stora delar av Europa och förorenad luft transporteras till Sverige från kontinenten blir situationen särskilt allvarlig.

Utomhustcmperaluren styr uppvärmningsbehovet som i sin tur påverkar utsläppen från t. ex. panncentralcr. Kalla bilmotorer släpper ut mer förore- ningar än uppvärmda. Luftens temperaturvariationer i höjdled har stor betydelse för föroreningarnas möjligheter att blandas med renare luft. Den s.k. omblandningen är i regel god när temperaturen avtar med stigande höjd. Om temperaturen däremot ökar med höjden — s.k. inversion — försämras möjligheten till omblandning. Ett luftskikt med relativt sett var- mare luft kan då lägga sig som ett ”lock” över kallare luftmassor närmast marken. Föroreningar som släpps ut i marknivå stannar kvar under locket och föroreningshalterna ökar hela tiden. Inversion uppträder oftare under våren och sommaren än under vintern. lnversioner som leder till svåra luftföroreningar uppstår dock främst vintertid beroende på att det då ofta brukar vara klart. vindstilla och högtryck. Under våren och sommaren bil- das inversioner på kvällen. Dessa lättar emellertid redan på morgonen då solen går upp och luften blir varm. På vintern däremot, när solen går upp sent och ned tidigt, blir det inte tillräckligt varmt för att ”inversionslockct" skall hinna "brytas upp”. När det är extremt kallt förvärras situationen ytterligare.

Dessa förhållanden innebär att vissa orter är mer utsatta eller känsligare än andra. Göteborg t.ex. har en topografi och ett klimat som främst på vintern påverkar koncentrationen av luftföroreningarna. Varm luft lägger sig då under något eller några dygn som ett spärrskikt över kallare luft i de lågt liggande delarna av centrala Göteborg och de närliggande dalgångarna. Detta har hänt i genomsnitt 25 gånger per år de senaste 15 åren. Mycket höga halter har uppstått i genomsnitt en gång per år. Halterna av föroreningarna i luften kan då bli så höga att det uppstår akuta hälsorisker för många människor.

Av Storgöteborgs omkring 370 000 yrkesverksamma invånare har om- kring 150 000 sina arbetsplatser inom inversionsområdel. Av de som arbetar inom området bor 110 000 i Göteborg och övriga 40 000 i omlandet. Om- kring 180 000 bor i inversionsområdet.

Allmänt kan man säga att hälsoriskerna ökar i förhållande till luftförore- ningarnas svårhetsgrad. Ju högre och långvarigare exponeringen är desto högre blir hälsoriskerna. Till saken hör också att vissa människor, särskilt astmatiker, vissa allergiker, barn och rökare är känsligare än andra. En betydande del av landets befolkning, omkring 2—3 %. lider av astma och kronisk bronkit. Andelen personer med rinit (allergisk och icke-allergisk snuva) uppgår till 10— 20 %. F örekomstcn av astma och allergier har enligt den medicinska litteraturen nästan fördubblats under den senaste tioårspe- rioden. Antalet personer med ökad känslighet för olika miljöföroreningar har uppskattats till totalt 1,2 — 1,5 milj., vilka vid förhöjda luftförorenings- halter löper risk att få ökade besvär av lättare eller svårare slag.

När det gäller s.k. sena effekter har cancerkommittén i sitt betänkande (SOU 1984: 67) Cancer uppskattat att mellan 100 och 1 000 cancerfall varje år orsakas av luftföroreningar, varav en betydande del på grund av bilavga-

• Sida 10
•  Original

ser i kombination med rökning. Senare forskningsresultat anger antalet sådana cancerfall till 500—2 000 per år. Tätorternas höga halter av förore- ningar tros vara en bidragande orsak till att den genomsnittliga livslängden är något kortare i tätorterna än på landsbygden.

Det utvidgade utredningsuppdraget som jag i september 1988 gav stor- stadstrafikkommittén skall ses mot bakgrund av de faktajag nu har redovi- sat. Luftföroreningarna i vissa av våra större städer är så allvarliga att de under vissa tider orsakar akuta hälsobesvär hos stora grupper människor. Förhållandena har särskilt uppmärksammats i Göteborg. Vittnesmålen där- ifrån är många om svårigheter att periodvis, särskilt vintertid, vistas utom- hus i vissa utsatta områden. Det är också Göteborgs kommun som främst har initierat frågan om rätt för kommuner som är drabbade av svåra luft- föroreningar att fatta beslut om åtgärder i krislägen. Man har därvid anfört bl. a. att de erfarenheter som gjorts: i andra länder bör tas till vara.

Bestämmelser om inskränkningar av biltrafik vid svåra luftföroreningar finns i dag bl. a. i Västtyskland, Holland och USA.

1 Västtyskland finns sedan år 1974 en federal lag om skydd mot emissio- ner. Lagens syfte är att skydda människor, djur och växter från skadlig påverkan från den omgivande miljön. Lagen innehåller bl. a. bestämmelser om att biltrafiken får förbjudas vid svåra luftföroreningar. Med stöd av det bemyndigande som lagen innehåller har flera delstater utfärdat s.k. smog- förordningar. Enligt förordningarna föreligger inversion när lufttemperatu- ren i ett luftskikt minst 700 meter över jordytan stiger med höjden, vind- hastigheten på marknivå varit mindre än 3 meter per sekund under mer än 12 timmar och det inte är uteslutet att denna väderlek varar mer än 24 timmar. För fastställande av temperaturen i det övre luftskiktet får delstaten hjälp av den västtyska motsvarigheten till SMHI. Om det vid inversioner förekommer olika angivna mängder av svavel- dioxid, kvävedioxid och koloxid under viss tid, skall den federala myndig- heten agera på visst sätt. Om föroreningshalterna inte är alltför stora, skall myndigheten varna allmänheten (varningsnivå). Varningen fyller två syften — att få till stånd en frivillig begränsning av biltrafiken och förbereda inne- vånarna på ett förbud. Vid varningsnivån förbjuds avfallsförbränning och eldande i öppna spisar. Simhallar Stängs och värmekraftverken går över till att elda med svavelfattigt bränsle. Industrin förbereder sig för ett förbud. Vidare rekommenderar man innevånarna att begränsa bilkörning. Allmän- heten upplyses om att vamingsnivå gäller genom radio, TV och tidningar. Om varningarna inte har haft någon effekt utan luftföroreningama stiger ytterligare. införs förbud mot biltrafik inom vissa i förväg bestämda områ- den (larmnivå). I Västberlin motsvaras detta område (spärrområdet) av hela staden. I Hamburg finns två sådana spärrområden — ett på var sida av den genomgående europavägen E 6. ] Västberlin och Hamburg gäller vid larm- nivå att spärrområdet är avstängt för biltrafik mellan kl. 06.00— 10.00 och 15.00—20.00. Förordningarna medger dock avstängning dygnet runt om föroreningssituationen skulle förvärras ytterligare. Vissa fordon, t.ex. el- drivna bilar, bilar med s.k. reglerad trevägskatalysator och fordon som används för vissa speciella ändamål, får köra trots att det råder förbud.

• Sida 11
•  Original

Sådana fordon är utmärkta med en dekal eller försedda med ett tillstånds- bevis.

I Västberlin utfärdades förbud mot biltrafik undertre dagar vintern 1987. Utsläppen från trafiken minskade då med 90 % vad gäller koloxid och bly samt med 60 % vad gäller kväveoxid och partiklar.

I USA är motsvarande lagstiftning mot emissioner i första hand inriktad mot att begränsa utsläppen från fasta anläggningar. När det gäller biltrafiken strävar man i första hand att få till stånd en frivillig minskning av utsläppen genom samåkning m.m.

2.2. Förslag till åtgärder

Mitt förslag: Genom en särskild lag bemyndigas regeringen att med- dela föreskrifter som ger en kommun möjlighet att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då luft- föroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa. -

Utredningens förslag, liksom det tidigare till lagrådet remitterade försla- get, har som framgår av vad jag tidigare anfört (avsnitt 1.2) en annan lag- teknisk lösning än den jag nu har valt. Utredningens förslag och det remit- terade förslaget innefattade en nära nog fullständig lagreglering av frågor som nu avses bli reglerade i förordning. I sak har utredningen föreslagit att förbudet skall omfatta alla motordrivna fordon, dvs. — förutom personbilar och lastbilar — bl. a. också bussar, motorcyklar, mopeder, traktorer, motor- redskap och terrängmotorfordon.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till eller motsät- ter sig inte att biltrafik skall få förbjudas vid svåra luftföroreningar. En del remissinstanser är emellertid kritiska mot kommitténs förslag och menar att frågan måste beredas och övervägas betydligt mera ingående. innan den kan leda till lagstiftning. Sådana och liknande synpunkter framförs av bl.a. riksåklagaren, vägverket och koncessionsnämnden för miljöskydd. Vad man främst vänder sig emot är att utredningen inte grundligare har utrett konsekvenserna i olika hänseenden av tillfälliga förbud mot biltrafik samt att frågor om gränsvärden och mätmetoder samt många praktiska problem lämnats obesvarade. Någon av de kritiska remissinstanserna menar att det inte finns ett tillräckligt underlag för att bedöma om det är påkallat med någon ändring eller komplettering av gällande lagstiftning. Några remissin- stanser ifrågasätter behovet av åtgärder med hänvisning till det efter hand ökande antalet fordon med avgasrenande utrustning.

Skälen för mitt förslag: Som framgår av betänkandet ger gällande bestäm- ' melser endast begränsade möjligheter att lokalt tillfälligt hindra biltrafikens utsläpp av farliga avgaser. De åtgärder som ligger inom det nuvarande re- gelverkets ram är sådana som har till syfte att få till stånd en mer permanent förändring av trafiken — främst s.k. trafiksanering och hastighetsbegräns— ningar. Dessa åtgärder är inte kopplade till en akut miljöbelastning.

För egen del finner jag det angeläget att det liksom i Västtyskland tillska- pas en extraordinär möjlighet att skydda människors hälsa i situationer med extremt besvärliga luftföroreningar av tillfällig natur. Eftersom det är bil-

-11

• Sida 12
•  Original

trafiken som står för den största delen av utsläppen i de områden som är särskilt utsatta är det nödvändigt att åtgärderna riktasjust mot den. Genom att tillfälligt begränsa biltrafiken uppnår man ett snabbt och påtagligt resul- tat. Vid inversioner hindrar man ytterligare tillskott till föroreningarna.

Det är endast ett fåtal remissinstanser som mer uttalat ifrågasätter beho- vet av åtgärder med den inriktningjag nu föreslår. Gentemot dessa vill jag framhålla att den allmänna kännedom som vi i dag har om trafikens andel av de totala utsläppen av luftföroreningarna och dessa föroreningars negativa inverkan på människors hälsa måste anses utgöra tillräckligt underlag för mitt förslag till åtgärder. Jag vill i den frågan hänvisa till den faktaredovis— ning jag nyss lämnat (avsnitt 2. 1 ).

Den katalytiska avgasreningcn och de skärpta avgaskraven för lastbilar och bussar kommer att få stora positiva effekter. De totala utsläppen är dock beroende av en mängd faktorer såsom trafikutvecklingen och omsättningen på fordon samt hur den nya tekniken för avgasrening sköts och underhålls. Det kan inte uteslutas att en lagstiftning som ger möjlighet att besluta om tillfälliga bilförbud kan behövas också en bit in på 2000-talet, även om den huvudsakligen är motiverad av att man under 1990-talet skall kunna möta särskilt svåra luftföroreningar vid enstaka tillfällen.

Några remissinstanser har framhållit behovet av ytterligare utredning av de negativa konsekvenserna av ett förbud. I princip kan jag hålla med de remissinstanser som pekat på att den snabbanalys som utredningen låtit göra borde ha utvidgats. När det gäller de lokala och 'i viss mån regionala negativa konsekvenserna av ett förbud förutsätter jag att dessa blir belysta i samband med det noggranna planeringsarbete som måste göras innan det kan bli tal om att meddela något förbud. Det är alltså inte bara de positiva hälsoeffekterna av ett tillfälligt förbud som skall beaktas. Också de negativa konsekvenserna — inte minst från ekonomisk synpunkt för kommunens och regionens invånare samt näringsliv — bör ingå som ett moment i den be- dömning som måste göras i varje enskild kommun inför ett beslut om att utnyttja möjligheten att tillfälligt förbjuda biltrafik vid svåra luftförore- ningar.

Gentemot de remissinstanser som föreslagit fortsatt utredningsarbete i syfte att utreda de negativa konsekvenserna av ett förbud vill jag framhålla följande. Ett förbud på en gata eller väg eller inom ett större område där det i andra fall är tillåtet att köra bil kommer självfallet att innebära uppoff- ringar av olika slag även om förbudet bara gäller ett eller annat dygn. Dessa uppoffringars sammantagna omfattning och värde går emellertid knappast" att fastställa oavsett vilka utredningsresurser man sätter till. Det går bara att konstatera att uppoffringarna är det pris som många måste betala för att inte äventyra vissa särskilt utsatta människors hälsa under en period med svåra luftföroreningar. '

När det sedan gäller frågor om föroreningshalter, mätmetoder och en del problem av mer praktisk art återkommer jag till dessa senare i samband med att jag behandlar de närmare förutsättningarna för att förbud skall få med- delas och den närmare regleringen i övrigt (se avsnitt 2.4 och 3).

Mitt förslag innebär inte att den långsiktiga planeringen för en bättre luftkvalitet som nu pågår på många håll skall stanna av. Tillräckliga resurser

• Sida 13
•  Original

bör i första hand satsas på åtgärder som ger en allmän och permanent sänk- ning av luftföroreningarna. Sådana åtgärder kan genomföras bl.a. inom ramen för miljöskyddslagen (1969: 387). Storstadstralikkommitténs övriga arbete har också gått ut på att ta fram ett samlat underlag för sådana åtgär- der. Ett tillfälligt bilförbud är avsett endast för direkta nödsituationer. Möjligheten att besluta om tillfälliga förbud innebär inte heller någon begränsning av tillämpningsområdet för lagstiftning med syfte att långsik- tigt motverka luftföroreningar. Förbuden är inte avsedda att ersätta åtgär- der enligt t.ex. miljöskyddslagen eller hälsoskyddslagen (1982: 1080). Utredningen har föreslagit att förbudet skall omfatta motordrivna for- don. dvs. — förutom personbilar och lastbilar — bl. a. också bussar. motor- cyklar. mopeder, traktorer, motorredskap och terrängfordon. För egen del anser jag att detta är att gå alltför långt. Bussar torde i allra högsta grad behövas för att klara kollektivtrafikens behov vid ett förbud. Antalet mo- torcyklar och mopeder och andra motordrivna fordon som enligt utredning- ens förslag skall omfattas av ett förbud är antagligen så litet att deras an- vändning vid en föroreningssituation knappast torde påverka luftkvalite- ten. Därtill kommer att bruket av motorcyklar och mopeder inte är särskilt stort under vintertid då det är särskilt aktuellt med ett förbud på grund av risken för inversioner i vissa områden (jfr avsnitt 2. l ). Jag anser därför att förbudet kan inskränkas till att omfatta personbilar och lastbilar.

2.3. Beslutanderätten

Mitt förslag: Beslutanderätten läggs på kommunerna som själva un- der vissa angivna förutsättningar får avgöra om de vill utnyttja möj- ligheten att förbjuda biltrafik. Avsikten är att rätten att besluta om tillfälliga bilförbud åtminstone inledningsvis skall tillkomma endast

Göteborgs kommun.

Utredningens förslag överensstämmer i princip med mitt. Remissinstanserna: Omkring hälften av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget att kommunerna skall vara ansvarig myndighet utan erin- ran. Den andra hälften är mer eller mindre kritisk mot utredningsförslaget och anser att detär bättre om länsstyrelsen blir beslutande myndighet. Bland de kritiska remissinstanserna framhåller flera som en nackdel med förslaget att olika regler för biltrafiken kan komma att gälla vid en akut situation i ett sammanhängande geografiskt område. Starka allmänna skäl talar enligt dessa instanser för att tillämpningen av en förbudslag blir så enhetlig som möjligt.

Skälen för mitt förslag: Kommunernas arbetsuppgifter på miljöområdet har under senare tid breddats markant och flera kommuner har genom sina miljö- och hälsoskyddsnämnder också påtagit sig ett större ansvar än vad gällande lagstiftning många gånger krävt. Nämnderna deltar aktivt i den fysiska planeringen samt undersöker och inventerar olika miljöproblem. De utarbetar miljöVårdsplaner, arbetar med remisser i miljöskyddsärenden,

• Sida 14
•  Original

samarbetar med länsstyrelsernas naturvårdsenheter samt tar ofta på eget initiativ upp olika miljöfrågor. Denna utveckling har varit positiv och in- neburit att kommunerna numera utför en stor del av samhällets miljövårds- arbete. När det gäller luftföroreningar har en del särskilt utsatta kommuner under flera år kontinuerligt mätt luftkvaliteten och därigenom skaffat sig goda kunskaper om lokalt förekommande luftföroreningar. Det finns såle- des redan i dag hos flera kommuner en betydande erfarenhet av de frågor som här aktualiseras.

En strävan från riksdag och regering under senare tid har också varit att ge kommunerna en förstärkt roll och ett eget ansvar i miljöskyddsarbetet. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna är numera tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen (1969: 387) i fråga om verksamheter som är anmälnings- pliktiga och andra verksamheter som inte kräver tillstånd. Möjlighet finns också för en kommun att ta över tillsynen över tillståndspliktiga verksam- heter.

Kommunerna har också fått ett ökat ansvar för den lokala väghållningen i tätorterna. Det trafikpolitiska beslutet år 1988 (prop. 1987/88: 50, TU 21, rskr. 297) innebär att ytterligare omkring 80 kommuner skall förordnas till väghållare enligt väglagen (1971: 948).

När det gäller reglering av trafik har kommunerna genom vägtrafikkun- görelsen (1972: 603) bemyndigats att genom särskilda trafikregler för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område meddela lokala trafikföreskrifter. Enligt lagen (1978: 234) om trafiknämnd skall upp- giften inom kommunen handhas av en trafiknämnd. Kommunen kan välja att inrätta en särskild trafiknämnd eller uppdra åt någon annan nämnd att vara trafiknämnd.

Mot bakgrund av denna redovisning konstaterar jag att det ligger väl i linje med övriga strävanden på miljö- och trafikområdena från såväl riksdagen som regeringen att låta kommunerna få besluta om tillfälliga förbud mot biltrafik.

Det finns också andra skäl för att låta kommunerna få beslutanderätten. De föroreningssituationer som påkallar förbud mot biltrafiken uppkommer ofta lokalt, t. ex. inom ett inversionsområde eller i en storstadskärna. För- budet mot biltrafik har således karaktär av en lokal nödåtgärd. Lokala be- tingelser i form av speciella topografiska och meteorologiska förhållanden i förening med t.ex. väg- och gatunät samt industriutsläpp sätter också sin speciella lokala prägel på problemet.

Genom att ge kommunerna beslutanderätten ser jag också fördelar såsom ökade förutsättningar för en kommunal luftvårdsplanering och en förbätt- rad samordning av plan- och miljövårdsfrågorna. Också när det gäller möj- ligheterna att lokalt påverka besiutsprocessen och besluten ser jag klara fördelar med att låta kommunerna besluta. Dessutom gynnar mitt förslag ett brett och aktivt kommunalt miljövårdsarbete nära medborgarna. Mycket av remisskritikcn mot att ge kommunerna beslutanderätten hänger samman med att utredningsförslaget innebär att kommunerna själva skall avgöra när det föreligger så svåra luftföroreningar att trafiken bör förbjudas. Om man istället på ett mer konkret sätt än vad utredningen föreslagit i en förordning anger vissa grundläggande förutsättningar för ett förbud och låter regeringen

• Sida 15
•  Original

eller den myndighet regeringen bestämmer utfärda närmare föreskrifter för bestämmande av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker och dessutom föreskriver ett omfattande samrådsförfarande kan jag i motsats till vissa remissinstanser inte se att det finns några nackdelar med att lägga beslutan- derätten på kommunerna.

Sammanfattningsvis anserjag övervägande skäl tala för att beslutande- rätten läggs på kommunerna och att remissinstansernas farhågor med en sådan lösning är betydligt överdrivna. I likhet med utredningen anser jag alltså att det skall vara en uppgift för varje enskild kommun att avgöra om man vill utnyttja en rätt att tillfälligt förbjuda biltrafik. Som jag nämnt tidigare bör den rätten inledningsvis tillkomma Göteborgs kommun, där problemen visat sig vara stora. Inom många kommuner är luftförorening- arna inte särskilt alarmerande och inom andra orsakas föroreningarna av utsläpp från andra föroreningskällor. Vidare finns det kommuner som öns- kar använda tillgängliga resurser i första hand för andra typer av åtgärder som syftar till en mer generell sänkning av föroreningshalterna. Kommuner som vill utnyttja en rätt att förbjuda biltrafik måste vidare vara medvetna om att detta kräver att resurser anslås för bl. a. ett omfattande samråds- och planeringsarbete och att tillämpningen kräver noggranna överväganden och bedömningar i en mängd olika avseenden. Jag återkommer till detta i sam- band med att jag behandlar frågan om beredskapsplaner (avsnitt 3.2 och 3.3).

I likhet med utredningen anser jag att det inte är praktiskt möjligt för kommunfullmäktige att besluta om förbud. Denna uppgift bör i stället an- förtros någon kommunal nämnd. Vilken nämnd som skall utses bör få be- slutas av kommunfullmäktige i samband med att en beredskapsplan antas.

Med hänsyn till att ett beslut om förbud troligen måste fattas inom en begränsad tidsrymd är det inte alltid praktiskt möjligt att kalla in hela nämn- den. Huvudprincipen är visserligen att en kommunal nämnd själv måste utöva sin beslutanderätt och att den inte får överlåta denna till någon annan utan stöd av författning. Av 3 kap. 12 & kommunallagen framgår emellertid att kommunfullmäktige kan ge nämnden rätt att delegera vissa grupper av ärenden. Nämnden kan sedan själv besluta om att utnyttja rätten att dele- gera på så sätt att den lämnar beslutanderätten till en särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i nämnden, till en enskild ledamot eller suppleant eller till en anställd hos kommunen.

15"

• Sida 16
•  Original

2.4 Förutsättningar för att meddela förbud

Mitt förslag: För bestämmande och kontroll av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker utfärdar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer närmare föreskrifter.

Utredningens förslag: Utredningen har inte föreslagit några närmare för- utsättningar för när ett förbud skall få meddelas annat än att kommunen skall ha antagit en s. k. beredskapsplan. Utredningens förslag innebär att det skall vara en uppgift för den enskilda kommunen att utifrån de lokala för- hållandena fastställa de kriterier på luftföroreningssituationen som skall avgöra när förbud får utfärdas.

Remissinstanserna: Några remissinstanser är inne på tanken att staten mer påtagligt än vad utredningen föreslagit skall ange förutsättningarna för ett förbud. En del remissinstanser motsätter sig eller är ytterst tveksamma till att kommunerna själva skall avgöra när en särskilt svår luftförorenings- situation föreligger. En del av dessa, bl.a. socialstyrelsen, anför att hälso- gränserna inte är beroende av kommungränserna och att det är viktigt att likvärdiga kriterier gäller för bedömningen av när en luftförorening är sär- skilt svår. Olika kommuners skilda ambitionsnivåer kan inte ensamma få avgöra om och när det kan uppstå för befolkningen negativa hälsoeffekter. Socialstyrelsen efterlyser en nationell gränsvärdeslista. Länsstyrelsen i Stockholms län m.fl. menar att det behövs nationella riktvärden för föro- reningsnivåerna och att gemensamma bedömningsgrunder bör utarbetas för hela landet. Göteborgs kommun uttrycker också önskemål om rekommen- dationer beträffande medicinska gränsvärden. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att skillnader i gränsvärden mellan olika kommuner kan skapa oro och förvirring och dessutom minska beslutsmyndighetens trovärdighet. Några remissinstanser pekar också på att det för närvarande saknas riktlin- jer för ett ändamålsenligt system att mäta luftkvaliteten i tätorter.

Skälen för mitt förslag: I likhet med flera remissinstanser anser jag att det finns ett behov av att likvärdiga kriterier används vid bedömningen när luftföroreningarna innebär akuta risker för människors hälsa. Utgångs- punkten för avgörandet måste vara akuta negativa hälsoeffekter fastställda utifrån medicinska och hälsomässiga bedömningar. Mitt förslag innebär därför att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall ut- färda närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas.

Enligt min mening bör också vissa andra generella förutsättningar gälla för att en kommun skall få förbjuda biltrafik. Först och främst måste det finnas en betydande sannolikhet för att ett förbud mot biltrafik verkligen kommer att leda till att situationen förbättras jämfört med om någon åtgärd inte vidtagits. Jag förutsätter därför att varje kommun på grundval av de erfarenheter som vunnits vid tidigare föroreningstillfällen gör bedömningar av vilka förbättringar av luftkvaliteten som kan uppnås genom ett tillfälligt stopp för biltrafiken. Om man därvid konstaterar att några påtagliga för- ändringarknappast kan åstadkom masgenom ett biltrafikförbud på grund av

• Sida 17
•  Original

att föroreningarna har andra orsaker än utsläpp från trafiken, bör kommu- nen självfallet inte besluta om ett sådant förbud.

Man kan också tänka sig situationer där ett biltrafikförbud kan ha en positiv effekt på så sätt att luftföroreningarna inte förvärras. Jag tänker då närmast på de områden som är utsatta för inversioner. Inom ett inversions- område skulle ett förbud mot biltrafik innebära att föroreningssituationen inte förvärras.

Som en andra väsentlig förutsättning för ett förbud bör, såsom utred- ningen också varit inne på, gälla att de svåra luftföroreningarna kan förvän- tas bli någorlunda långvariga. Föroreningsepisoder på några timmar bör enligt min mening inte få föranleda förbud. Under så pass kort tid kan hälsoriskerna inte anses vara sådana att några större befolkningsgrupper riskerar hälsan. Den förväntade föroreningsperioden bör beräknas bestå under åtminstone ett dygn. Jag utgår från att kommuner som vill utnyttja förbudsmöjligheten i samråd med bl.a. SMHI utvecklar erforderlig teknik för denna typ av prognoser för aktuella områden.

Såsom utredningen har föreslagit bör förbud få meddelas endast om kom- munen har antagit en beredskapsplan för en förbudssituation. Jag behandlar senare mer detaljerat beredskapsplanens syfte och innehåll (avsnitt 3.2).

Några remissinstanser tar upp frågan om ersättning vid ett förbud. Enligt Göteborgs kommun måste ett förbud ses som ”force majeur”. Om en kom- mun på grund av luftföroreningssituationen anser sig tvingad att förbjuda biltrafik måste enligt Göteborgs kommun var och en stå för sina egna kost- nader. Något ersättningskrav på kommunerna för eventuella ekonomiska konsekvenser kan enligt kommunen inte bli aktuellt.

Jag har i denna fråga ingen annan uppfattning än Göteborgs kommun. Lika lite som ett beslut av länsstyrelsen enligt förordningen ( 1979: 1082) om lokala trafikföreskrifter i vissa fall att helt eller delvis förbjuda biltrafik på vissa vägar eller inom vissa områden vid svåra väderförhållanden kan för- anleda skadeståndsskyldighet, bör ett beslut av kommunen att förbjuda biltrafik enligt den föreslagna lagstiftningen föranleda skadeståndsskyldig- het för kommunen. Först om det är fråga om fel eller försummelse från kommunens sida aktualiseras bestämmelserna i 3 kap. 2 & skadeståndslagen (1972: 207) om skadeståndsansvar för det allmänna.

2.5 Överträdelse av förbud

Mitt förslag: En polisman får rätt att hindra fortsatt färd om någon kör bil utan tillstånd inom det område som omfattas av ett förbud.

Bestämmelser om bötesstraff, högst 1 000 kr., för överträdelse av förbudet meddelas i förordning.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt frånsett att utredningen föreslagit att även behövliga straffbestämmelser tas in i lagen.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i dessa frågor. De godtar i huvudsak utredningens förslag. Riksåklagaren väcker

• Sida 18
•  Original

frågan om den sanktion som utredningen föreslagit är tillräckligt ingri- pande. Han ser dock fördelar med den föreslagna påföljden genom att ord- ningsbotssystemet blir tillämpligt och menar att utfallet av den praktiska tillämpningen bör-avvaktas innan någon strängare påföljd bör komma i fråga. Rikspolisstyrelsen anser att de eljest gällande parkerings— och stopp- förbuden inte bör gälla vid förbud mot biltrafik vid svåra luftföroreningar.

Skälen för mitt förslag: För att ett förbud skall bli verkningsfullt krävs att överträdelser-föranleder någon reaktion från samhällets sida. Som utred- ningen framhållit är de reaktioner som kan komma i fråga böter och hind- rande av fortsatt färd.

Enligt min mening bör en överträdelse av ett förbud närmast ses som en sådan trafikförseelse som kan sonas med böter, högst 1 000 kr. Jag vill här hänvisa till vad som gäller enligt vägtrafikkungörelsen (1972: 603) där nu- mera s.k. penningböter är huvudregeln (se prop. 1986/87: 34, TU 9, rskr. 75). Som bl. a. riksåklagaren varit inne på kan förseelserna då beivras genom ordningsbot. Föreskrifter härom kan meddelas i förordning.

Ett annat sätt att få förbudet verkningsfullt är att polisen hindrar fortsatt färd inom ett förbudsområde. Detta torde lämpligen ske genom att polis- mannen tar ifrån föraren bilnycklarna. Befogenheten att hindra fortsatt färd kräver en uttrycklig bestämmelse i lag.

3. Utformningen av föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden

I det följande kommer jag att ta upp några särskilda frågor som bör beaktas när föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden skall utformas. Jag berör därvid också mera allmänt hur de tillfälliga bilförbuden bör hanteras i kom-

munerna.

3.1. Förbudsområden och undantag från förbud

Ett förbudsområde bör utformas så att den genomgående trafiken inte onö- digtvis hindras. Jag vill i detta sammanhang särskilt hänvisa till de bedöm- ningar som min företrädare gjorde i den trafikpolitiska propositionen år 1988 om bilismen och lastbilstrafikens betydelse i olika hänseenden (prop. 1987/88: 50 s. 160— 164). Bara några dagars förbud mot biltrafik på någon viktig genomfartsled kan förorsaka stora ekonomiska skador för t.ex. en tillverkningsindustri med moderna metoder för material- och produktions- styrning. Det kan inte heller begäras att en enskild kommun också skall behöva överväga vilka negativa kon sekvenser ett förbud kan få för enskilda och näringsliv som har sitt verksamhetsområde långt utanför kommungrän- sen — kanske i en helt annan del av landet.

Även om ett förbud mot biltrafik har meddelats bör gator och vägar inom ett förbudsområde få användas av polis— och tullpersonal, personal vid kust- bevakningen, läkare, distriktssköterskor, barnmorskor eller veterinärer i deras yrkesutövning, för transport av sjuka personer till och från läkare eller sjukvårdinrättning, handikapptran sporter, av statlig brandkår eller kom-

• Sida 19
•  Original

munal räddningstjänst. i väghållningsarbete eller liknande arbete på eller vid vägen, och i andra trängande fall.

När det gäller undantag för vissa kategorier av bilar anser jag liksom utredningen att sådana undantag bör få bestämmas av kommunen. De ka- tegorier det kan bli aktuellt att göra undantag för kan vara t. ex. taxibilar, Skolskjutsar, distributionsbilar till dagligvaruhandeln och lastbilar för transportertill eller från en på orten viktig industri. Man kan också tänka sig att förbudet utformas på det sättet att det omfattar endast privata person- bilar, dvs. personbilar som inte körs i yrkesmässig trafik. Det kan också bli aktuellt att särskilt angivna grupper undantas. Det är viktigt att kommunen utformar förbuden på ett för allmänheten begripligt sätt.

Rätten att i förväg göra undantag från förbudet kan kommunen utnyttja till att själv välja ambitionsnivå för hur mycket trafik som kan accepteras i en förbudssituation och vilka konsekvenser för samhället i övrigt som är godtagbara. Undantagen kan tidsbegränsas eller förenas med andra sär- skilda villkor.

När det gäller undantagen för enskilda fall och vilka bedömningsgrunder som därvid skall tillämpas bör utgångspunkten vara att så få undantag som möjligt skall meddelas.

3.2. Beredskapsplan

Ett förbud mot biltrafik får inte komma som en överraskning för kommun- invånarna. Förbudsområdena skall därför vara fastställda i förväg och in- vånarna skall vara informerade. I likhet med utredningen anser jag att för- budsområdena bör anges i en beredskapsplan. Det bör i princip vara möjligt att meddela förbud för samtliga vägar och gator inom ett eller flera områden. Därvid bör givetvis genomfartstrafikens behov beaktas (avsnitt 3.1). Såsom utredningen funnit kan det vara lämpligt att ange flera förbuds- områden. Därigenom kan kommunen i en farlig situation beroende på luft- föroreningarnas allvarlighetsgrad och spridning välja i vilket område förbud bör gälla. För att beredskapsplanen inte skall bli alltför omfattande och svårtolkad för allmänheten bör emellertid antalet förbudsområden vara begränsat. Vidare bör förbudsområdena anges på ett för allmänheten lätt- fattligt sätt. Storleken och den exakta bestämningen av förbudsområdet är av stor betydelse för hur stor påverkan ett förbud får för samhällslivet. Ju större området är, desto större negativa effekter kan förväntas. Ett förbudsområde bör inte vara alltför litet om ett förbud skall få avsedd effekt. När kommunen bestämmer ett förbudsområde bör självfallet erfarenheterna från tidigare situationer med besvärliga luftföroreningar tas till vara. Kunskaper om var luftföroreningar brukar lokaliseras skall naturligtvis utnyttjas.

När kommunen har antagit en beredskapsplan krävs en viss informations- insats. De allmänna kraven på informationen bör lämpligen preciseras i förordning. I den mån ytterligare information är önskvärd finns det ingen- ting som hindrar att beredskapsplanen behandlar hur detta skall ske. Någon särskild föreskrift härom torde enligt min mening knappast behövas. Läns-

• Sida 20
•  Original

styrelsen, polismyndigheten, trafikhuvudmän, kollektivtrafikföretag och in- tilliggande kommuner får förutsättas ha varit så inblandade i planeri ngsar- betet att de i de flesta fall är väl insatta i frågan.

I ett föroreningsläge när det finns anledning att befara att ett förbud är förestående (varningsläge) är det viktigt att det finns ett fastlagt schema för vilka informationsåtgärder som skall vidtas. Detta schema bör framgå av beredskapsplanen. Informationen 'till allmänheten och samarbetet med ra- dio och TV bör vara noga planerat. Informationen går ut på att varna och att förbereda alla på ett förbud.

Det är viktigt att informationen uppfattas såsom allvarligt menad. Alla måste förstå att det föreligger en uppenbar risk för ett biltrafikförbud om inte trafiken minskar omgående. Inforrnationens syfte är i första hand att und- vika att sådana föroreningshalter som utlöser ett förbud skall uppkomma. I ett varningsläge bör regelbunden information ges via lokalradion och i re- gionala nyhetsprogram i TV. Det är också tänkbart att bilisterna informeras med hjälp av elektroniska informationstavlor längs de större trafiklederna. Informationen måste gå ut på att förmå främst privatbilisterna att minska sitt bilåkande. Informationen bör vidare uppmana till samåkning, ökat re- sande med kollektivtrafik och undvikande av bilåkande under högtrafik.

Jag är medveten om att det krävs ett stort mått av ”miljömognad” hos kommuninnevånarna för att sådan information skall få effekt. Beredskaps- planens existens och hotet om ett biltrafikförbud kommer emellertid enligt min bedömning att medföra att en sådan mognad uppstår och förstärks. Många människor kommer säkerligen att inse det allvarliga i situationen och hörsamma uppmaningarna. En beredskapsplan har också det vidare syftet att skapa en miljömedvetenhet hos befolkningen i särskilt utsatta områden och genom i första hand frivilliga åtgärder få till stånd förbätt- ringar av luftkvaliteten när detta behövs.

Förutom informationsåtgärder bör planen beskriva vilka andra åtgärder kommunen skall vidta när ett förbud är nära förestående. Kommunen kan t. ex. utfärda generella dispenser från gällande parkeringsföreskrifter inom vissa områden och tillåta gratis parkering på lämpliga parkeringsplatser utanför förbudsområdena. Jag avser att återkomma till regeringen med för- slag till författningsändringar som möjliggör detta.

Redan inför ett varningsläge bör kommunen i samråd med kollektivtra- fikföretagen ha planerat hur kollektivtrafiken kan förstärkas. Dessa företag måste fortast möjligt få fram extra fordon och förare. Näringslivet måste ha förberett nedskärningar i driften. Genom planeringi samband med utarbe- tandet av beredskapsplanen kan företag t. ex. ha vidtagit åtgärder som un- derlättar för vissa anställda att arbeta i bostaden eller att ha s.k. flextid. Vidare bör företagen ha planerat för att minska de egna transporterna samt medverkat till att organisera samåkning. I ett varningsläge förutsätts att vissa sådana planerade åtgärder vidtas och att andra förbereds för att kunna genomföras vid ett förbud. Vad jag nu har sagt om näringslivet gäller själv- fallet också statlig och kommunal verksamhet och vad jag har sagt om in- formation m. m. i ett varningsläge gäller givetvis också i en förbudssituation.

En beredskapsplan kan tänkas innehålla två olika åtgärdsnivåer inför en förbudssituation. I det första steget kan biltrafiken förbjudas endast mellan

Prop. 1989/901143

• Sida 21
•  Original

vissa angivna klockslag eller avse endast t.ex. personbilar. I ett andra steg, när luftföroreningar når extremt höga värden, kan förbudet vara heltäc-- kande och omfatta t. ex. både person- och lastbilar under hela dygnet. En sådan ordning kräver emellertid ytterligare omfattande planering hos kom- munen och alla andra som berörs av ett förbud. Ett utvidgat förbud kräver också mer information och skyltning eftersom risken för missuppfattningar om förbudets omfattning ökar. Kommunerna bör därför noga överväga om det behövs olika åtgärdsnivåer.

Det bör enligt min mening stå varje kommun fritt att själv välja gränsvär- den för när information till allmänheten skall ges, dvs. när varningsläget skall anses inträda. Värdena, som bör framgå av beredskapsplanen, torde bestämmas med utgångspunkt i de som gäller för ett förbud och en bedöm- ning av hur föroreningssituationen kan utvecklas. Vidare måste beaktas hur lång tid det kan ta innan utfärdade varningar kan tänkas få effekt.

Som framgår av vad jag anfört tidigare bör beredskapsplanen också ange vilka personbilar och lastbilar som generellt skall undantas från förbudet.

Enligt min mening är det viktigt att beredskapsplanen kontinuerligt hålls å jour. Samhället genomgår ständigt förändringar och beredskapsplanen måste hela tiden anpassas till nya förhållanden. Det samrådsförfarande och utställande av förslag till beredskapsplan som jag strax skall behandla bör därför äga rum inte bara innan en plan antas utan också innan den ändras.

3.3. Samrådsförfarande och utställande av planförslag

Enligt utredningen bör kommunen innan en beredskapsplan antas samråda med berörda myndigheter, organisationer och företag som väsentligt kom- mer att beröras av ett förbud. Därvid bör utredas vilka eventuella frivilliga inskränkningar i utsläppen som kan göras vid svåra luftföroreningar. För- slaget till beredskapsplan bör vidare ställas. ut för att allmänheten skall få tillfälle att ge synpunkter på förslaget.

Vid remissbehandlingen har de flesta remissinstanserna understrukit be- hovet av ett samrådsförfarande. De har i regel inte haft något att erinra mot att förslaget till beredskapsplan ställs ut.

För egen del vill jag framhålla att ett förbud mot biltrafik 1 en storstad påverkar en mängd områden 1 samhällslivet lokalt och regionalt. Betydande störningar kan förmodas uppkomma inom så gott som samtliga områden. Det kan inte uteslutas att ett lokalt förbud också får nationella konsekvenser.

Dessa störningar måste redovisas i kommunens beslutsunderlag.. Företags— och samhällsekonomiska konsekvenser måste beaktas och ställas mot de positiva hälsoeffekterna av ett biltrafikförbud. Det är väsentligt att alla effekter kommer med i den analys som kommunen skall göra innan det kan bli aktuellt att besluta om en beredskapsplan. Det blir ytterst en bedöm- ningsfråga om nackdelarna är acceptabla i förhållande till vad man kan uppnå genom ett förbud. Ett samrådsförfarande syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt.

Inom transportsektorn finns i dag en väl utvecklad metod för att få fram samhällsekonomiska beslutsunderlag som kommunerna bör kunna an- vända sig av. Inom hälso- och sjukvårdsområdet är det sannolikt svårare att

• Sida 22
•  Original

göra liknande bedömningar. Även på det området bör emellertid redan vunna erfarenheter kunna tas till vara och metoderna utvecklas.

Förutom samhällsekonomiska bedömningar bör företagsekonomiska och kommunalekonomiska bedömningar ingå i beslutsunderlaget. När det gäl- ler de företagsekonomiska bedömningarna är det viktigt att understryka att också faktorer som personalens hälsa bör beaktas och inte bara företagets kostnader och intäkter. I den kommunalekonomiska bedömningen bör tas med sådana effekter som påverkar kommunens finanser.

Kommunens skyldighet att samråda med olika berörda bör framgå direkt av förordning. Utredningen har föreslagit obligatorisk samrådsskyldighet med länsstyrelsen, huvudman som avses i lagen (1978: 438) om huvudman- naskap för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudman), polismyndighet, kommuner som berörs av planen, statens naturvårdsverk, trafiksäkerhets- verket och vägverket. För egen del anser jag att obligatoriskt samråd med trafiksäkerhetsverket och statens naturvårdsverk inte behövs. Jag utgår från att det finns tillräcklig kompetens när det gäller trafiksäkerhetsfrågorna inom de kommuner som kan tänkas vilja anta en beredskapsplan. Inom länsstyrelserna finns också miljövårdskompetens. Därför behövs knappast obligatorisk samrådsskyldighet med naturvårdsverket.

Även Iandstingskommunen bör tas med i samrådsförfarandet. Ett lämp- ligt organ för detta samråd kan vara den hälso— och sjukvårdsnämnd som avses i 105 hälso— och sjukvårdslagen ( 1982: 783). Samrådet bör i första . hand syfta till att få fram underlag som gör det möjligt att beräkna hur många av kommuninvånarna som påverkas vid svåra föroreningar och hur allvar- liga besvären brukar vara.

Samrådet med de kommuner som genom sitt läge kommer att beröras av planen är viktigt. Samrådet får en särskild betydelse om en grannkommun där svåra luftföroreningar förekommer inte har för avsikt att upprätta en beredskapsplan. De kommuner som vill använda sig av biltrafikförbud bör också innan beredskapsplanen antas vara skyldiga att samråda med andra som har ett väsentligt intresse av hur planen utformas. Jag avser då liksom utredningen större industrier eller företrädare för lokala industriföreningar men också företrädare för statlig och kommunal verksamhet, såsom post- verket och televerket, kommunala bolag och skolor m.fl. Dessa kan ha synpunkter på t. ex. avgränsningen av förbudsområdet och tidpunkterna för ett förbud.

Samrådet syftar också allmänt till utbyte av information och synpunkter. Ett sådant samråd kan leda fram till att andra åtgärder än biltrafikförbud bör övervägas. Jag tänker mig sålunda att t. ex. ett industriföretag frivilligt kan erbjuda sig att stänga en starkt qutförorenande anläggning under en förore- ningsperiod mot att kommunen inte använder sig av den möjlighet att kunna förbjuda biltrafik som den föreslagna lagstiftningen innebär. Samrå- det blir härigenom Också ett forum för diskussion om vilka frivilliga åtgärder som kan vidtas.

Jag anser vidare att samrådet bör dokumenteras. Skälet härtill är främst att det utarbetade beslutsunderlaget skall kunna kontrolleras.

Liksom utredningen anser jag att det bör finnas möjlighet också för andra än de som omfattas av kommunens. samrådsskyldighet att ge synpunkter på

• Sida 23
•  Original

planens innehåll. Det kan t. ex. vara fråga om ideella föreningar och enskilda som inte ryms inom samrådskretsen. Kommunen bör därför vara skyldig att ställa ut förslaget till beredskapsplan. De bestämmelser som gäller enligt plan- och bygglagen (1987: 10) för utställningsförfarandet beträffande de- taljplan kan lämpligen tjäna som förebild.

Utställningen bör hållas i lokaler som är öppna under sådana tider att" medborgarna kan ta del av planförslaget. Utställningen kan ordnas på flera platser samtidigt. Det är naturligtvis en fördel om förslaget-kan ställas ut i de områden som berörs. Det bör också finnas möjlighet-"för:allmänheten" att någonstans ställa frågor om planens innebörd.

Vad jag nu har förordat om samråd bör också gälla i fråga om ändringar av beredskapsplanen. Om det är fråga om ändringar av mindre omfattning bör samrådet kunna begränsas och kommunen behöver inte heller ställa ut för- slaget.

För att ett förbud skall bli verkningsfullt fordras tillgång till..statliga re- surser, t. ex. polis, och möjligheter till omprioriteringar av kollektivtrafiken i hela länet. Sålunda kommer åtgärderna vid ett förbud inte att kunna be- gränsas till en kommun och det kan uppstå situationer: när det krävs en prioritering av statliga och andra resurser mellan fiera kommuner som sam- tidigt inför förbud. För att åstadkomma den avsedda effekten'och föratt på bästa sätt kunna utnyttja befintliga resurser fordras en samordnad riSkbe- dömning och samordnade åtgärder inom länet. Jag ser det därför som myc- ket viktigt att länsstyrelsen och de intilliggande kommunerna ges ett bety-- dande inflytande dels när det gäller frågan om någon beredskapsplan över huvud taget skall antas, dels när det gäller utformningen av de kommunala beredskapsplanerna. Länsstyrelsen har till uppgift att bevaka att de'regio- nala samordningsintressena tillgodoses. Kommunerna får i samband med"? samrådsförfarandet noga överväga om man berörs av den förestående be.-'- redskapsplanen i den angränsande kommunen i en sådan omfattning att man bör upprätta en egen beredskapsplan.

Beredskapsplanen bör antas av kommunfullmäktige; I'samband'härmed' bör fullmäktige utse dels en kommunal nämnd med uppgift att.vid.behov. meddela biltrafikförbuden, dels en kommunal nämnd med uppgift att möta. frågor om särskilda tillstånd. De utsedda nämnderna får i sin tur, om full-' mäktige medger det, delegera beslutanderätten. Samma ordning bör gälla för hur biltrafikförbudet skall fattas och för hur det skall upphöra att gälla. .

En beredskapsplan som inte längre behövs bör upphävas. B'eslut'om "detta-' bör fattas av kommunfullmäktige efter det att de som kommunen samrått med i samband med planens tillkomst beretts tillfälleatt-yttra sig. Informa- tion om upphörande av en beredskapsplan bör ges på samma sättäsom när planen antogs.

3.4. Biltrafikförbudets kungörande och utmärkande

Utredningen har redovisat två alternativ för när ett beslut om biltrafik skall börja gälla. Det ena alternativet innebär att beslutetfskall gälla omedelbart. när det fattas. Det andra alternativet innebär att den kommunalafnämnd' som har att fatta beslutet anger en viss tid när förbudet skall börja gälla.

• Sida 24
•  Original

För egen del anser jag att endast det andra alternativet bör komma i fråga och att det bör föreskrivas att det måste gå minst två timmar från beslutets kungörande till dess att det blir gällande. Skälet härför är att kommuninne- vånare och andra måste beredas tillfälle att ta sig ut med bilen ur ett för- budsområde eller ordna med lämplig parkeringsplats inom området.

För kungörande av lokala trafikföreskrifter finns särskilda bestämmelser i vägtrafikkungörelsen (1972: 603). Dessa bestämmelser kan inte tillämpas beträffande sådana biltrafikförbud som föranleds av farliga luftförore- ningar. Inte heller kan det bli aktuellt att tillkännage sådana beslut i någon författningssamling. Den enda mö ilighet som finns att snabbt få ett förbud kungjort är att få beslutet uppläst i radio-och TV. Som utredningen påpekat finns i enlighet med 6 5 3 stycket radiolagen (1966: 755) i programföretagen Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Lokalradio AB avtal med staten föreskrivet en skyldighet att på begäran av en myndighet sända meddelanden till allmänheten.

Förbudet bör också vara utmärkt genom vägmärken. Kostnaderna för vägmärkena och deras uppsättning. får falla på kommunerna.

De person- och lastbilar som får köra inom ett förbudsområde trots för- budet måste vara utmärkta på visst sätt. Det kan vara lämpligt att de fordon som har generella eller särskilda tillstånd förses med en särskild dekal eller annat märke i vindrutan. Märket skall underlätta övervakning och kontroll men bör inte ha någon särskild rättsverkan. Bilar som är försedda med märken skall således inte behöva stoppas av polis för kontroll av tillståndet. . På märket bör bilens registreringsnummer anges i syfte att förhindra att märken flyttas från ett fordon som har tillstånd till ett fordon som saknar tillstånd.

Någon utmärkning behövs givetvis inte på fordon av vars yttre det klart framgår att de får framföras trots förbudet, t.ex. ”målade” polisbilar och ambulanser.

3.5. Överklaganden

Utredningen har föreslagit att beredskapsplanen liksom förbudsbeslut skall få överklagas genom kommunalbesvär och att beslut om särskilda tillstånd skall få överklagas hos länsrätt och kammarrätt.

De flesta remissinstanser som tillstyrker utredningens förslagi huvudfrå- gan har i regel inget att erinra mot utredningens förslag om överklaganden. Några remissinstanser har ansett att beredskapsplanen skall få överprövas av länsstyrelsen och regeringen i den ordning som i allmänhet gäller för allmänna förvaltningsärenden. Länsstyrelsen i Örebro län har ifrågasatt det meningsfulla i en rätt att få överklaga beslut om förbud eftersom förbudet sannolikt har upphört innan någon överprövning hunnit ske.

För egen del får jag anföra följande. Inom förvaltningsrätten skiljer man mellan kommunalbesvär och överklaganden av förvaltningsbeslut. De båda ordningarna för att överklaga kan inte användas jämsides i samma sak. De i kommunallagen meddelade reglerna om kommunalbesvär gäller nämligen bara om inte något annat är särskilt föreskrivet. Genom kommunalbesvär kan man överklaga både beslut av fullmäktige och beslut av förvaltande

Prop. 1989/901143

• Sida 25
•  Original

organ, dvs. kommunstyrelsen och andra nämnder. Även beslut som fattats av arbetsutskott och tjänstemän m.fl. efter delegering från en nämnd kan överklagas på detta sätt. En i 7 kap. 2 & kommunallagen upptagen bestäm- melse stadgar dock förbud mot besvär över nämndbeslut av rent förbere- dande eller verkställande art. .

Genom överklagande av förvaltningsbeslut kan talan föras mot beslut av kommunala organ i de fall en särskild överklagandeordning anges i någon specialförfattning.

Några karaktäristiska drag för den ordning som gäller för överklagande av förvaltningsbeslut bör särskilt framhållas. Överklagningsinstitutet, som har sitt ursprung i den statliga förvaltningen, har som främsta syfte att tillgodose den enskilda partens behov av rättsskydd. När en sådan ordning för över- klagande har anvisats som rättsmedel. har det som regel varit fråga om utpräglad myndighetsutövning mot enskilda. Genom överklagandet kan inte bara beslutets laglighet utan även dess lämplighet prövas. Myndigheten som prövar överklagandet kan sätta ett nytt beslut i det överklagades ställe.

Kommunalbesvärsreglerna finns i 7 kap. [ & kommunallagen. Vad som utmärker den kommunala besvärsprocessen är till en början att alla kom- munmedlemmar är besvärsberättigade och inte bara sakägarna som vid överklagande av ett förvaltningsbeslut. Ett annat särdrag gäller överpröv- ningens innehåll. En prövning av beslutets lämplighet äri princip utesluten, utan prövningen är begränsad till rättsfrågor. Besvärsmyndigheten har inte rätt att sätta ett nytt beslut i stället för det överklagade beslutet. Prövningen är nämligen kassatorisk. varmed förstås att det överklagade beslutet bara kan upphävas. Genom rättsutvecklingen har kommunalbesvär kommit att bli nästan uteslutande ett instrument för kommunmedlemmarnas kontroll av den kommunala verksamheten från offentligrättslig synpunkt. Huvud- syftet är alltså inte att värna om de enskildas rättsskydd.

Ordningen för att överklaga avgör om förvaltningslagen (1986: 223) blir tillämplig på den kommunala myndighetens handläggning eller inte. För- valtningslagen gäller nämligen inte i alla delar ärenden hos kommunal myn- dighet, om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunal- besvär (31 5).

I likhet med vad som gäller för de flesta förvaltningsmål har det även i kommunalbesvärsmål införts krav på prövningstillstånd för fullföljd av ta- . lan till regeringsrätten. Kammarrätterna är prövningsinstans närmast under regeringsrätten. Länsstyrelsernas tidigare befattning med kommunalbe- svärsmålen har numera upphört.

I gällande rätt är de restriktivt utformade kommunalbesvären i regel det enda ordinära rättsmedlet vid överklagande av kommuners valda försam- lingars beslut. Med tanke på den kommunala självstyrelsen är det inte god- tagbart att en statlig besvärsmyndighet ersätter ett beslut av en kommunal församling med ett helt nytt beslut i sak.

Mot bakgrund av vad jag sålunda redovisat finner jag att övervägande skäl talar för att beredskapsplanen inte skall få överklagas på annat sätt än genom kommunalbesvär.

När det gäller möjligheten att överklaga ett förbud ansluter jag mig till de synpunkter som länsstyrelsen i Örebro län har fört fram. Enligt min mening

• Sida 26
•  Original

torde en möjlighet att överklaga ett sådant beslut sakna mening. Innan frågan har hunnit avgöras av en högre instans torde förbudet i de flesta fall ha upphört att gälla. Jag anser således att ett beslut att meddela biltrafikför- bud inte skall få överklagas.

En kommunal nämnds beslut om särskilda tillstånd bör däremot få över- klagas. Det är här fråga om myndighetsutövning mot enskild. Ett sådant förvaltningsbeslut bör få överklagas för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd. Jag delar utredningens uppfattning att länsstyrelsen och kammarrätten bör vara de instanser som överprövar beslutet.

3.6. Resursfrågor

Om en kommun vill använda sig av den nya möjligheten till tillfälliga förbud och får rätt till detta kommer äver. en del statliga myndigheter att beröras. Vid upprättandet av beredskapsplanen kommer sålunda länsstyrelserna att medverka. Även polismyndigheterna och vägverket skall ges möjligheter att lämna synpunkter på beredskapsplanen. Dessa myndigheters medverkan i detta's sammanhang är emellertid av tillfällig natur och i övrigt av så begrän- sad omfattning att den utan vidare kan klaras inom ramen för nuvarande resurser.

Övervakningen av ett förbud kräver medverkan av polismyndigheten; Förbudet innebär emellertid samtidigt att polisens normala trafiköverva- kande uppgifter minskar. Några ökade kostnader torde därför inte upp- komma för polismyndigheten. Detsamma gäller i fråga om åklagare'och- domstolar.

Kommunfullmäktiges beslut om antagande av beredskapsplanen skall kunna överklagas genom kommunalbesVär hos kammarrätten. Vidare skall kommunens beslut om särskilda tillstånd kunna överklagas till-länsstyrelse och kammarrätt. Det måltillskott det här kan röra sig om torde emellertid vara helt försumbart.

4. Ikraftträdande

Den nya lagen bör träda i kraft den ljanuari 1991. Antar riksdagen lagförslaget, avser jag att snarast återkomma'till rege- ringen med de förSIag till förordningar som behövs.

5. Upprättat lagförslag

I enlighet med det anförda har inom kommunikationsdepartementet upp- rättats ett förslag till lag om tillfälliga bilförbud.

När det gäller frågan om detta nya förslag bör remitteras till lagrådet vill jag framhålla att de bestämmelser i lagförslaget-' som endast innehåller be- myndiganden inte faller inom lagrådets granskningsområde. ] och 2 åå i det nya förslaget är av den karaktären. 'När det gäller 3 ä'anser jag att förslaget är av sådan beskaffenhet att lagrådets. hörande-skulle sakna betydelse.

26"

• Sida 27
•  Original

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen dels föreslår riksdagen att anta förslaget till lag om tillfälliga bilförbud, dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vadjag i avsnitt 3 har anfört om den ytterligare författningsregleringen.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den åtgärd och det ändamål som han har hemställt om.

• Sida 28
•  Original