Prop. 1995/96:12
Totalförsvar i förnyelse
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 21 september 1995
Mona Sahlin
Thage G Peterson
(Försvarsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen lägger regeringen fram förslag till riksdagens ställningstagande i fråga om säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, målen för totalförsvaret, övergripande principiella frågor om totalförsvarets utformning och struktur samt ekonomin för försvarsbeslutsperioden 1997 - 2001.
I Sveriges nya säkerhetspolitiska situation med ett brett spektrum av tänkbara risker, hot och påfrestningar såväl i fred som i krig har svensk säkerhetspolitik såväl en nationell som internationell dimension.
Nationellt skall vi kunna möta militära hot som direkt berör Sverige och förebygga och hantera situationer som utan att hota Sveriges frihet och oberoende ändå kan innebära nationella påfrestningar eller risker.
Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt delta i fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Detta är att fullfölja ett mångårigt arbete för fred och nedrustning och för demokratisk, social, ekonomisk och ekologiskt hållbar utveckling.
Militär alliansfrihet är också i det förändrade Europa den nationella säkerhetspolitiska ram som sammantaget bäst förmår tillgodose svenska säkerhetspolitiska intressen.
En helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder
för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. Totalförsvarets förmåga anpassas till det säkerhetspolitiska läget. En betryggande beredskap skall dock ständigt finnas för att höja denna förmåga om det säkerhetspolitiska läget försämras.
Försvarsmaktens krigsorganisation reduceras och vissa begränsningar görs inom delar av det civila försvaret.
Försvarsmakten skall organisera en internationell styrka för fredsfrämjande insatser. Även civila insatsstyrkor för humanitära insatser skall organiseras.
Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Inriktningen är att årligen utbilda 30 000 totalförsvarspliktiga för uppgifter inom det militära försvaret och 10 000 totalförsvarspliktiga för uppgifter inom det civila försvaret.
I propositionen föreslås vidare en ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m.
Försvarsministerns inledning
Sveriges säkerhetspolitiska situation har förändrats dramatiskt efter det kalla kriget. Gamla hot mot vårt lands säkerhet har försvunnit eller reducerats. Nya möjligheter har öppnats för vår säkerhetspolitik. Samtidigt har nya risker och påfrestningar för vårt land och folk framträtt.
Det förslag om totalförsvarets utveckling och förnyelse åren 1997-2001, som regeringen här lägger fram, är den första totalförsvarsproposition, som fullt ut tar fasta på den förändrade säkerhetspolitiska situationen efter det kalla krigets slut.
I viktiga avseenden är förslaget nydanande och innehåller principiellt betydelsefulla ställningstaganden.
Ett vidgat säkerhetsbegrepp, som rymmer icke-militära hot och risker vid sidan av väpnade anfall, skall styra totalförsvarets uppgifter. Regeringen anlägger en helhetssyn på det militära och det civila försvarets uppgifter i krig och fred.
Förmåga till anpassning efter förändrade säkerhetspolitiska förhållanden blir ett grundläggande krav på totalförsvaret. Internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet kommer att bli en reguljär uppgift för totalförsvaret.
Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Vi kan aldrig godta att vårt värnpliktsförsvar ersätts av en yrkesarmé. Därför vill regeringen hejda en utveckling, där allt färre totalförsvarspliktiga ges grundutbildning, och som därmed riskerar att leda till en yrkesarmé.
* * *
Det säkerhetspolitiska läget har förändrats drastiskt efter Berlinmurens fall 1989. Den uppdelning i två politiska och militära block kring var sin kärnvapenrustad supermakt, som präglat Europa under mer än fyra decennier, har upphört.
Därmed har faran för ett storkrig i Europa med kärnvapenanvändning som yttersta konsekvens minskat drastiskt. Det är detta hot - att Sverige trots sin alliansfrihet skulle dras in i ett stormaktskrig - som har vilat över vårt land under det kalla krigets mörka dagar.
Ett väpnat anfall mot Sverige ter sig inte sannolikt annat än i samband med ett stormaktskrig. Denna bedömning bildar alltjämt en utgångspunkt för Sveriges försvarsplanering.
Militärt har Warszawapaktens och Sovjetunionens upplösning medfört ett radikalt förändrat läge i Europa. De militära styrkorna på ömse sidor om den tidigare blockgränsen har kraftigt skurits ned. Idag har ingen stat förmåga att inleda ett storanfall i Europa utan långvariga förberedelser.
Genom de baltiska staternas återvunna frihet, Tysklands återförening och Warszawapaktens upplösning har en helt ny situation uppstått kring Östersjön. Där det förr fanns risk för militära konfrontationer och operationer riktade också mot vårt land, finns idag goda förutsättningar för en bred samverkan.
Det fördjupade och vidgade samarbetet på olika områden, som Sverige är i färd med att bygga upp tillsammans med övriga länder i Östersjöregionen, befäster säkerheten i området och därmed vårt lands trygghet.
Sveriges militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av ett krig i vårt närområde, består. Genom att stå fast vid alliansfriheten och genom att upprätthålla ett betryggande försvar bidrar Sverige även i den förändrade situationen till säkerhet och stabilitet i vårt närområde.
Ryssland är stormakten i vårt närområde. Ännu under lång tid kommer det att råda ovisshet om vilka politiska krafter, som kommer att leda landet. Under alla omständigheter kommer Nordkalotten att förbli av stort strategiskt intresse för såväl Ryssland som Förenta staterna och Atlantpakten. Därför är det av stor betydelse att Ryssland integreras i de europeiska staternas samarbete.
Politiskt har Warszawapaktens och Sovjetunionens sönderfall medfört att de central- och östeuropeiska länderna återvunnit sin frihet och nu övergår från kommunistisk diktatur och centralstyrd ekonomi till demokrati och marknadshushållning. Deras inlemmande i ett allt fastare europeiskt politiskt och ekonomiskt samarbete är en förutsättning för gemensam säkerhet och en fredlig och demokratisk utveckling i Europa.
Europeiska unionen är den viktigaste organisationen för europeiskt samarbete efter det kalla kriget. Integrationen mellan medlemsländerna har fördjupats, och vägen har nu öppnats för nya stater att ansluta sig. Det är av största vikt att denna utvidgning kommer till stånd. Därigenom gynnas den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder, och demokratin befästs.
För Sverige är inträdet i EU med bibehållen militär alliansfrihet den mest betydelsefulla förändringen i våra
internationella förbindelser i modern tid. Medlemskapet i EU gagnar vår egen säkerhet och stärker våra möjligheter att tillsammans med andra länder forma en gemensam framtid i fred, demokrati och social och ekonomisk utveckling.
Sverige har intresse av att Atlantpaktens fortsatta utveckling sker i former, som gagnar strävandena mot en bred europeisk säkerhetsgemenskap. Som NATO-rådet självt framhållit, bör alliansens utvidgning vara en del av en vid europeisk säkerhetsarkitektur. Nya skiljelinjer får inte dras upp i Europa.
I takt med att den säkerhetspolitiska situationen i Europa radikalt förbättrats, då det kalla krigets supermaktskonfrontation och konflikthot tonat bort, har stormakterna och de flesta staterna i NATO och den forna Warszawapakten genomfört betydande besparingar på sina försvarsutgifter.
Vårt land varken kan eller bör ställa sig vid sidan av denna säkerhetspolitiskt motiverade internationella utveckling mot minskade försvarskostnader.
En realpolitisk bedömning av vårt lands säkerhetspolitiska läge och de hot och risker vi kan möta motiverar en besparing på försvarskostnaderna. Regeringen föreslår att de årliga försvarsutgifterna sänks med 4 miljarder kr eller totalt med 10 procent jämfört med budgetåret 1994/95. Denna besparing, som påbörjats innevarande budgetår, sker stegvis och skall vara uppnådd vid försvarsbeslutsperiodens utgång år 2001.
Att Sverige liksom en rad andra länder har sänkt försvarsutgifterna är positivt. Som Kommissionen för globalt samarbete (Carlsson-Ramphalkommissionen) framhåller i sin rapport, bör världens stater tillsammans anta ett konkret mål för lägre försvarsutgifter.
Det svenska folkets starka försvarsvilja och förtroende för försvaret vilar på vetskapen om att vi har ett betryggande försvar mot angreppshot och nationella påfrestningar men också på det berättigade kravet att kostnaderna för detta försvar underkastas samma hårda prövning som andra samhällsutgifter.
* * *
Sedan blockuppdelningen upphört, har den säkerhetspolitiska utvecklingen blivit svårare att förutsäga än tidigare. Uppenbart är att risken för regionala och lokala väpnade konflikter ökat i vår del av världen. Det förödande kriget i före detta Jugoslavien vittnar om detta.
Allt högre krav reses på det internationella samfundets förmåga att förebygga och hantera konflikter och genomföra fredsfrämjande och humanitära insatser. Samtidigt befinner sig Europa efter det kalla krigets slut i en unik situation, där det är möjligt att bygga upp nya alleuropeiska säkerhetsstrukturer och att globalt stärka FN:s och OSSE:s fredsfrämjande roll.
Att avhålla från och försvara Sverige mot väpnat angrepp är totalförsvarets yttersta och viktigaste uppgift.
Det militära försvaret skall kunna ingripa mot varje form av kränkning av vår territoriella integritet.
I dagens säkerhetspolitiska och militärstrategiska situation finns ingen tänkbar angripare med omedelbar tillgång till förband lämpade för omfattande angrepp mot vårt land. Sverige skall dock även i dagens situation ha en betryggande förmåga att möta sådana militära angrepp, som trots allt skulle kunna inledas.
Inom några år skulle befintliga militära resurser i vår omvärld kunna sättas i stånd, och därmed skulle det skapas förmåga att genomföra ett angrepp i större skala. Om en sådan utveckling äger rum, måste det svenska försvarets krigsduglighet kunna höjas på ett betryggande sätt i minst motsvarande takt.
Mycket talar för att krig i en svårförutsägbar framtid skulle karakteriseras av att kvalificerad militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer till användning. Därför bör den svenska försvarsplaneringen långsiktigt i första hand inriktas på förmåga att möta angrepp med strategiska insatsstyrkor.
Det kan emellertid inte uteslutas att en mera omfattande förmåga till anfall över landgräns och hav skulle kunna växa upp i vårt närområde. Även om detta enligt militära bedömningar skulle ta lång tid, måste vi planera för att möta det genom tillväxt i ett försvar, som i första hand är utformat för att möta strategiska insatsstyrkor.
Luftförsvaret och vår förmåga att behålla luftherraväldet över vårt land är av särskild betydelse i alla tidsperspektiv. Det kräver dessutom mycket lång tid att införa nya avancerade flygsystem. Flygstridskrafterna måste därför utformas och dimensioneras i ett långt tidsperspektiv.
Den svenska försvarsindustrins förmåga att leverera högteknologiska produkter till det svenska försvaret har fortsatt ett mycket stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde. De långsiktiga materielbehoven måste säkerställas. Inhemsk
kompetens måste bevaras på de försvarspolitiskt mest värdefulla teknikområdena. Det är vidare betydelsefullt att försvarsindustrin behåller och utvecklar kompetens genom utlandssamarbetet.
Till följd av svårigheten att förutsäga den säkerhetspolitiska utvecklingen i vår omvärld måste totalförsvaret - och då i första hand det militära försvaret - på ett betryggande sätt kunna anpassas efter förändrade hotbilder. Detta är en central tanke i regeringens förslag.
Samma realpolitiska analys, som styr besparingen på försvarsutgifterna idag, måste styra kravet på beredskap och förmåga hos försvaret att kunna anpassa sig till morgondagens situation.
Den bedömda hotbilden skall alltid styra Sveriges rustningsnivå. Förmåga till anpassning efter ett förändrat säkerhetspolitiskt läge måste därför prioriteras i Sveriges försvarsplanering. Ingen nation utformar sitt försvar utifrån ett hypotetiskt värstafallsscenario.
Både vår egen och andra länders historia visar att det av flera skäl kan vara svårt att i tid skönja och reagera på politiska och militära förändringar, som borde leda till ökad försvarsförmåga. En åtgärd av central betydelse i regeringens förslag är därför att skapa ett trovärdigt och effektivt system för förvarning om förändringar i hotbilden och tolkningen av förvarningssignaler.
Vid sidan av en planerad höjning till full krigsduglighet inom högst ett års tid skall det finnas konkreta planer för tillväxt och förstärkning av det militära försvaret, om det säkerhetspolitiska läget försämras. Dessa planer skall baseras på löpande planering och kontroll av den säkerhetspolitiska utvecklingen.
Våra svenska erfarenheter från tiden mellan de båda världskrigen visar hur avsevärda brister i just detta avseende kan få förödande konsekvenser. När regering och riksdag sent omsider anvisade mera pengar till försvaret, saknades genomtänkta militära planer för hur pengarna skulle användas.
* * *
Sveriges säkerhet kan långsiktigt endast garanteras genom gemensam säkerhet i men också utanför Europa. Fredsfrämjande operationer och humanitära insatser får växande betydelse som medel för världssamfundet att skapa gemensam säkerhet. Medverkan i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet kommer alltmera att bli en reguljär uppgift för det svenska totalförsvaret.
Sverige har en lång och framgångsrik tradition av deltagande i FN:s fredsfrämjande operationer. Regeringen föreslår att beredskapen och förmågan att fullfölja detta engagemang - på mandat från FN och OSSE och i samverkan med även andra internationella organisationer - avsevärt förbättras. Därigenom stärker vi också Sveriges egen säkerhet.
Den "FN-brigad", som aviserades i regeringsförklaringen hösten 1994, förverkligas nu i Försvarsmaktens internationella styrka. Även civila internationella styrkor för humanitära insatser skapas.
Viktigast för det internationella samfundet är att förebygga och förhindra konflikter. Om politiska och diplomatiska aktioner och andra förebyggande insatser visat sig inte vara tillfyllest för att avvärja en hotande konflikt, är det av största betydelse att multinationella snabbinsatsstyrkor med kort varsel kan komma på plats för att hejda utbrott av en väpnad konflikt.
Försvarsmaktens internationella styrka skall därför organiseras så att vissa delar av den har särskilt hög beredskap för att vara tillgänglig utan den längre förberedelsetid som varit normal för svenska FN-förband.
Den internationella styrkan skall liksom hittills rekryteras frivilligt. Mellan 800 och 1400 personer bör normalt kunna tjänstgöra utomlands på samma gång.
De civila insatsstyrkorna blir en ny resurs för humanitära insatser. De skall organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner. Deras verksamhet skall främst inriktas på räddnings- och miljöskyddsinsatser.
* * *
Det moderna svenska samhället står och kan komma att ställas inför en rad allvarliga hot, risker och oförutsedda händelser, som innebär svåra nationella påfrestningar utan att vara militära hot.
Avbrott i elförsörjningen, kärnkraftsolyckor och miljökatastrofer kan få vittgående konsekvenser för befolkningen. Den internationella terrorismen blir farligare och tar sig uttryck, som innebär allvarliga påfrestningar på samhället och drabbar många människor. Krig, förtryck och fattigdom kan leda till stora flyktingströmmar och folkomflyttningar. Naturkatastrofer kan inte i vår tid mötas med resignerad ödestro.
På samma sätt som det väpnade angreppet mot vårt land utgör dessa icke-militära hot och påfrestningar risker för vårt land och vår nationella säkerhet. För att trygga vår säkerhet mot sådana hot utgår regeringen från ett vidgat säkerhetsbegrepp, som omfattar allt det som kan påverka vår nationella säkerhet. Att betrakta säkerhet endast i militärt perspektiv är på gränsen till det tredje årtusendet ett förlegat synsätt.
För att med det vidgade säkerhetsbegreppet som grund möta de hot och påfrestningar, som det svenska folket kan ställas inför, krävs en helhetssyn på samhällets hantering av yttre och inre hot och påfrestningar i fred och krig. En sådan helhetssyn anlägger regeringen i propositionen.
Det civila försvaret skall bidra till att hantera svåra nationella icke-militära påfrestningar. Genom samverkan mellan det militära och det civila försvaret i fred - på samma sätt som skall ske i krig - uppnår vi större effektivitet till lägre kostnad i vår strävan att stärka den samlade nationella säkerheten.
Med denna helhetssyn fullföljer regeringen folkförsvarstanken i en tid av nya hot och nationella påfrestningar.
* * *
Landets försvar är hela folkets angelägenhet. Det folkliga engagemanget ger försvaret omistlig styrka. Ett fullgott militärt försvar måste ha tillgång till modern och effektiv materiel. Men ett försvar, som saknar folklig förankring och som åsidosätter sin viktigaste resurs, människan, blir ett främmande element i demokratin.
Avvägningen mellan materiel och personal är alltid svår, särskilt i ett bekymmersamt ekonomiskt läge. Då allt färre värnpliktiga behöver utbildas för att bemanna krigsorganisationen, har Sveriges militära försvar löpt en uppenbar risk att glida in i en utveckling mot yrkesarmé.
Regeringen vill bryta denna utveckling och har gjort ett vägval. Värnpliktsutbildningen är liksom all totalförsvarsutbildning av centralt värde för det svenska försvaret. Regeringen föreslår att omfattningen av utbildningens olika delar blir föremål för ytterligare överväganden och dialog mellan regeringen, försvarsmakten och övriga myndigheter.
En väsentlig del av det civila försvarets uppgifter vilar på kvinnor. Även i det militära försvaret måste kvinnans ställning stärkas. För totalförsvarets effektivitet och folkförsvarstankens livskraft är det nödvändigt att hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna har en framträdande roll.
* * *
I propositionen Totalförsvar i förnyelse tecknar regeringen ett försvar för vår tid och vår framtid, då länders och individers säkerhet blir alltmera sammanflätade. Det är ett försvar för nationens säkerhet i kris och krig men också för den enskilda människans säkerhet i fred. Det är ett försvar, som kan bidra till att bevara freden och bistå utsatta människor utanför vårt lands gränser.
Socialdemokraterna och Centerpartiet står bakom propositionen, dess bedömningar och förslag. Därigenom har utformningen av Sveriges framtida totalförsvar en bred förankring hos det svenska folket. Det är vår gemensamma förhoppning att propositionen skall vinna ett vidgat stöd vid riksdagsbehandlingen. Enighet kring säkerhets- och försvarspolitiken har idag som alltid ett säkerhetspolitiskt egenvärde.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning, (avsnitt 2.3.1 och 2.3.2)
Övergripande inriktning av
totalförsvarets utveckling och förnyelse
Grundläggande värderingar
Regeringens bedömning
Nationell säkerhet förutsätter i dag mer än tidigare gemensam säkerhet. För att säkerställa vår förmåga att förebygga och hantera hot och risker krävs ett vidgat säkerhetsbegrepp.
Vi måste säkerställa att vi som militärt alliansfri stat vid varje tidpunkt har en betryggande förmåga att försvars landet mot väpnade angrepp.
Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Vi kan aldrig godta att vårt värnpliktsförsvar ersätts av en yrkesarmé.
Uppgiften att stärka den nationella säkerheten i en starkt föränderlig värld ställer det svenska totalförsvaret inför nya utmaningar.
Totalförsvaret utformas för att ytterst garantera att Sverige kan föra en demokratisk och självständigt vald politik för att trygga landets och medborgarnas säkerhet. Förutsättningarna för att föra en sådan säkerhetspolitik har på senare år förändrats i grunden.
Nationell säkerhet förutsätter därför i dag, mer än tidigare, gemensam säkerhet.
Totalförsvaret bidrar till en gemensam säkerhet genom att upprätthålla militär stabilitet i norra Europa i kraft av sin förmåga att försvara svenskt territorium mot ett militärt angrepp, utan att samtidigt utgöra ett hot mot andra staters territorium. Totalförsvaret skapar förtroende för Sveriges militära alliansfrihet syftande till att landet skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde. Totalförsvaret bidrar också till en gemensam säkerhet genom att det utformas för att utomlands kunna delta i och bistå militära fredsfrämjande insatser på uppdrag av FN och OSSE liksom i civila humanitära insatser.
Vi skall säkerställa att Sverige som militärt alliansfri stat vid varje tidpunkt har en betryggande förmåga att försvara landet mot väpnade angrepp. Det innebär i nuvarande
säkerhetspolitiska läge främst förmåga att långsiktigt kunna anpassa totalförsvaret så att det får kapacitet att möta sådana angreppshot och andra påfrestningar som skulle kunna uppstå i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge. En betryggande förmåga skall finnas att möta de hot som trots allt skulle kunna uppstå i det nuvarande säkerhetspolitiska läget.
De hot som befolkningen behöver gardera sig emot i dag sammanhänger inte bara med hot om väpnade angrepp utan också med tänkbara konsekvenser av den oro, den politiska instabilitet och de konflikter som kommit till ytan efter det kalla kriget. Vi upplever i dagens Europa bl.a. en ökad risk för gränsöverskridande brottslighet, terroristhandlingar och ett omfattande våld och förtryck som ibland leder till direkta krigshandlingar med förödelse och storskaliga flyktingtragedier som följd. Härtill kommer risker för svåra påfrestningar i fred både inom och utom landet som allvarligt kan drabba både människor, egendom och miljö.
För att säkerställa en förmåga att förebygga och hantera alla dessa olika typer av risker och hot i fråga om den nationella säkerheten krävs att man vidgar säkerhetsbegreppet.
Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Vårt värnpliktsförsvar får aldrig ersättas av en yrkesarmé. En bred folklig uppslutning kring landets säkerhets- och försvarspolitik där var och en bidrar med sin kunskap och sin förmåga och gör personliga insatser för att bidra till den gemensamma säkerheten utgör en stor tillgång. Därmed stärks politikens trovärdighet och skapas förutsättningar för att befolkningen skall stå rustad att uthärda och motstå också allvarliga hot, risker och påfrestningar. Ett yrkesförsvar kan inte skapa en sådan motståndsvilja och robusthet.
De störningar, hot och risker som förekommer i samhället hanteras av ansvariga myndigheter och andra organ. Polisen och räddningstjänsten, liksom verksamhetsansvariga inom bl.a. elförsörjning och andra viktiga samhällsfunktioner, utgör grunden för ett säkert samhälle. Även totalförsvaret bidrar på många sätt till det säkra samhället genom att ställa materiella och personella resurser till förfogande i nödsituationer och genom att upprätthålla beredskap för detta.
Försvarspolitiken skall understödja och garantera säkerhetspolitiken i stort. Efter bedömningen av den samlade bilden av militära och icke militära hot, skall totalförsvarets närmare uppgifter och resurser prövas. Därvid måste en avvägning ske såväl mellan det militära och det civila försvaret som inom respektive del.
Ett modernt totalförsvar måste utformas för att effektivt reagera på, kunna möta och svara mot den aktuella hotbilden. I nuvarande gynnsamma säkerhetspolitiska läge - som dock kännetecknas av många andra problem än direkta hot om militärt angrepp mot Sverige - skall försvarets förmåga att möta väpnat angrepp främst inriktas på förmåga till
anpassning och långsiktig uppbyggnad av militär kapacitet för en svårförutsägbar framtid.
Särskilt i en trängd samhällsekonomi måste det svenska totalförsvaret kunna göra effektivitets- och samordningsvinster för att det ska vinna folkets acceptans. Sveriges nationella intressen, allmän samhällsekonomisk effektivitet och medborgerlig försvarsvilja gynnas också av att totalförsvaret medverkar till forskning, industriell utveckling, professionell kompetensutveckling och anpassning till högt ställda miljökrav. Totalförsvarets uppgifter måste dock utgöra grunden för totalförsvarets utformning. Hänsyn till andra samhällsmål, såsom regional- och sysselsättningspolitiska mål, får prövas i annan ordning.
Ett trovärdigt nationellt försvar, en värld i gemensam säkerhet och ett samhälle förberett för att hantera påfrestningar, utgör grunden för Sveriges säkerhet. Den bygger på försvarsvilja, sammanhållning, kunskap och beredskap hos hela folket. Det främsta uttrycket för detta är den breda uppslutningen bakom totalförsvarsplikten och viljan att avsätta medel för ett betryggande totalförsvar samt en omfattande frivillig försvarsrörelse, dit även villigheten att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser bör räknas.
Den för försvarsviljan nödvändiga kunskapen om, insynen i och engagemanget för totalförsvaret säkras dessutom av den allmänna plikten och av frivilliginsatserna. Det är för försvarets styrka och dess positiva samhällsroll i övrigt av stor betydelse att förmågan hos kvinnor bättre tas tillvara än idag. Särskild vikt måste läggas vid att medborgare med invandrarbakgrund verkligen ges tillfälle att medverka i totalförsvaret på samma sätt som alla andra. Därmed bidrar totalförsvaret till integration och förståelse. Att pliktpersonalen kan utöva medinflytande över det dagliga arbetet och utbildningsförhållandena är utvecklande för verksamheten och befäster allas gemensamma ansvar.
Helhetssyn på hantering av hot och risker i fred
och krig
Regeringens förslag
Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Totalförsvaret skall utformas mot denna bakgrund.
Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas full ut även för andra ändamål, när detta är möjligt och ändamålsenligt. Totalförsvarets resurser får dock inte nyttjas så att det inverkar menligt på förmågan att möta hot mot vårt lands frihet och oberoende. Militär personal får inte ges uppgifter utanför det traditionella militära verksamhetsområdet som rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda.
Utgångspunkter
Grunden för den breda säkerhetssyn som regeringen förespråkar är att Sveriges säkerhet i vid mening påverkas av ett bredare spektrum av hot och risker än tidigare. En gemensam nämnare för det vi uppfattar som hot och risker är att någon händelse, företeelse eller något förhållande påverkar det internationella samfundet, vår nation, landets befolkning, viktiga samhällsfunktioner eller vår livsmiljö på ett oacceptabelt sätt. Sådana hot mot vår säkerhet kan uppkomma mycket hastigt eller vara ett resultat av ett utdraget skeende.
Kännetecknande för all hantering av hot och risker är att det i större eller mindre utsträckning krävs en avvägning mellan förebyggande åtgärder och insatser för att kunna hantera uppkomna situationer.
Med utgångspunkten att en samlad syn på hot och risker totalt sett ger en mer effektiv och rationell hantering bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder. De resurser som skapas inom skilda områden för att hantera stora hot och risker med konsekvenser på nationell nivå och för viktiga samhällsfunktioner bör kunna utnyttjas så att de gör mest total nytta. Helhetssynen bör omfatta det som hotar gemensamma säkerhetsintressen, vårt nationella oberoende, samhällets existens eller väsentliga samhällsvärden i övrigt.
Totalförsvaret bör inom ramen för denna helhetssyn utformas för att hävda vårt territorium och vår nationella integritet och
försvara landet mot väpnat angrepp, för att medverka till internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att stärka samhällets förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar i fred, såsom katastrofer samt allvarliga störningar inom viktiga samhällsfunktioner.
För att hävda vårt territorium och vår nationella integritet, och för att försvara landet mot väpnade angrepp, avdelas stora resurser. För denna uppgift åläggs också den enskilde, företag och kommuner vissa förpliktelser genom lagstiftning. Kännetecknande är också det omfattande frivilliga engagemanget. Totalförsvaret omfattar traditionellt landets samlade åtgärder för att lösa dessa uppgifter.
De mer indirekta hot och risker som är förknippade med instabilitet, kriser eller öppna konflikter i omvärlden föranleder också satsningar i form av olika stödåtgärder eller direkta internationella insatser av fredsfrämjande och humanitär karaktär. Vissa stödåtgärder och en väsentlig del av de direkta insatserna sker i internationell samverkan och med resurser som avdelats för totalförsvarsändamål. Andra åtgärder och insatser sker med resurser som hämtats från andra samhällssektorer t.ex. biståndsverksamheten.
För att förebygga eller för att hantera uppkomna svåra nationella påfrestningar i fred avdelar staten i dag resurser och ålägger verksamhetsansvariga vissa skyldigheter. De olika resurser som avdelas för totalförsvarsändamål bör kunna stärka samhällets samlade förmåga att hantera påfrestningarna i dessa situationer.
För att genomföra insatser i de olika situationer som här beskrivits krävs ofta likartade kunskaper, förmåga och materiella resurser oberoende av om det gäller insatser för att säkra viktiga samhällsfunktioner i krig eller vid stora störningar i fred. Så är fallet både när det gäller försvaret av det egna landet och vid medverkan i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Det kan därutöver vara svårt att dra skarpa gränser mellan vad som i traditionell mening är säkerhetspolitiska hot och vad som enbart rör fredstida förhållanden. En händelsekedja kan också innehålla flera av dessa hot och risker.
Mycket står därför att vinna på att redan från början planera och utforma totalförsvarets verksamhet så att det på ett effektivt sätt kan medverka till de olika typer av insatser som bör rymmas inom en helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och krig.
Konsekvenser av en helhetssyn
Ansvarsförhållanden
För att hantera de hot och risker som enligt ovan bör omfattas av en helhetssyn krävs betydande insatser i samhället. Detta gäller självfallet i de akuta situationer som kan uppstå, men också i den mer förebyggande verksamheten.
Den sedan länge i totalförsvarssammanhang tillämpade principen att lednings- och ansvarsförhållanden i fred och i krig så långt möjligt bör överensstämma, liksom att de verksamhetsansvariga i fred är ansvariga även för verksamheten i krig, bör gälla även fortsättningsvis. För att undvika att beslut fattas på skilda håll som inte är förenliga och för att avvägningarna mellan olika behov skall bli riktiga, krävs samverkan och samordning. Detta gäller alla de lednings- och ansvarsnivåer som förekommer i samhället. Ansvariga myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret bör således samverka och samordna sin planering och verksamhet inbördes. Vidare bör ske en samordning med de myndigheter och andra organ som har ansvar för riskhantering i fred. Även inom området internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet bör en samordning ske. Vad nu sagts gäller såväl den förebyggande verksamheten som förberedelserna för den verksamhet som syftar till att hantera uppkomna situationer.
Till de väsentligaste fördelarna med en helhetssyn hör att de erfarenheter, som hantering av svåra nationella påfrestningar i fred ger, torde vara den bästa grunden för en god beredskap inför påfrestningar vid hot mot landets frihet och oberoende. På motsvarande sätt kan den kompetens som byggs upp för att klara krigets krav utnyttjas även vid påfrestningar i fred. Inom såväl militärt som civilt försvar utvecklas kunnande och resurser för att kunna verka under svåra förhållanden utan tillgång till samhällets normala infrastruktur, något som utgör en stor tillgång även vid extraordinära situationer i fred.
Dimensionering och utnyttjande av totalförsvarets resurser
Vid utformningen av samhällets åtgärder för att möta olika hot och risker bör ett helhetstänkande vara styrande. När sådana åtgärder vidtas som i sig dimensioneras med primär utgångspunkt i ett visst hot, skall således möjligheterna och behovet beaktas att dra nytta av åtgärderna också i andra situationer som kan hota landets nationella säkerhet i såväl fred som krig. Vissa kostnader för ett merutnyttjande utanför det dimensionerande hotet bör accepteras, under förutsättning att den totala effekten ökar och att därmed angelägna behov
tillgodoses.
Fördelarna med en helhetssyn när det gäller frågan om avvägning och dimensionering ligger främst i de samordningsvinster som kan uppnås i uttnyttjandet av resurserna. Även med beaktande av krav på unika resurser, beredskapskrav eller andra begränsningar i användandet av vissa resurser, bör effektiviserings- och rationaliseringseffekter kunna uppnås genom sam- och merutnyttjande. En helhetssyn bör således kunna leda till att de totala kostnaderna för samhället att möta olika hot och risker kan begränsas.
Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas fullt ut även för andra ändamål, när detta är möjligt och ändamålsenligt. Det vore slöseri med allmänna medel att skapa särskilda resurser för varje typ av sällan förekommande stor påfrestning, när man med samma resurser kan hantera flera typer av sådana påfrestningar. Härtill kommer att samhällets samlade hantering blir effektivare och mer verkningsfull om utnyttjandet av samhällets alla lämpade resurser ses i ett sammanhang.
De särskilda resurser som avdelas för totalförsvaret bör därmed så långt möjligt och ändamålsenligt utnyttjas även för att bidra till att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Utnyttjandet av resurserna får dock inte ske på ett sådant sätt att det inverkar menligt på beredskap och förmåga att lösa uppgiften att bevara vårt lands frihet och oberoende.
Den sedan länge i vårt land gällande grundsatsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila utgör en annan självklar begränsning. Militär personal skall således inte ges uppgifter som utanför det traditionella militära verksamhetsområdet rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda. En annan sak är att resurser kan utnyttjas till stöd för andra myndigheter som är lagligen berättigade att använda tvång eller våld. De militära resurserna bör dock i sådana situationer nyttjas på så sätt att det inte kan uppfattas som ett avsteg från de begränsningar som här angetts.
Principiellt bör utnyttjandet av totalförsvarets resurser kunna ske i form av bistånd vid akuta påfrestningar av större slag då samhällets resurser i övrigt är otillräckliga och behöver kompletteras. För ett effektivt utnyttjande bör förberedelser ske på alla nivåer i samhället. Ett mer regelbundet och planerat utnyttjande kan i vissa fall också vara lämpligt. Även integrerade resurser, dvs. resurser som dimensioneras och
utnyttjas för uppgifter i såväl fred som krig, bör kunna övervägas.
När det gäller de särskilda resurser som avdelas för det civila försvaret bör en mycket långtgående integrering av resurser för fred respektive krig kunna ske.
Uppgifter för totalförsvaret
Regeringens förslag
Totalförsvaret innefattar den verksamhet som är nödvändig för att förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den verksamhet som då skall bedrivas.
Totalförsvarets resurser skall också utformas för att kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i fred.
Sveriges samarbete inom skilda fredstida säkerhetsfunktioner med alla länder i Östersjöområdet skall utvecklas och förstärkas.
Den långsiktigt dimensionerande uppgiften för totalförsvarets utveckling är och förblir att möta väpnat angrepp. En tillräcklig långsiktig försvarsförmåga kan endast säkerställas genom att kontinuerligt upprätthålla en betydande förmåga - inte minst kvalitativt - hos totalförsvaret. Även under perioder med låga omedelbara behov av förmåga att möta väpnat angrepp har därmed denna uppgift ett avgörande inflytande på totalförsvarets uppbyggnad.
Totalförsvarets omfattning
Totalförsvaret är ett uttryck för att försvaret av grundläggande samhällsvärden utgör en nationell angelägenhet som förutsätter hela samhällets stöd och insatser.
Totalförsvaret innefattar den verksamhet som är nödvändig för att förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den verksamhet som då skall bedrivas.
Totalförsvarets resurser skall också utformas för att kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Fredsfrämjande insatser innefattar härvid ett brett spektrum av insatser omfattande såväl aktivt konfliktförebyggande som
fredsbevarande operationer. Ett deltagande i tvingande åtgärder
mot en fredsstörare enligt FN-stadgans kapitel VII skall heller inte på förhand uteslutas.
Totalförsvaret består av en militär och en civil del. Den militära verksamheten bedrivs av en särskild organisation skapad för ändamålet, som tar i anspråk totalförsvarspliktig personal och vissa resurser i det fredstida samhället. Den civila verksamheten bedrivs med hjälp av det fredstida samhällets resurser, där ansvariga organ utnyttjas för att möta hot mot landets nationella säkerhet. Därvid tas även totalförsvarspliktig personal i anspråk. Till detta kommer vissa kompletterande åtgärder och organisationer skapade särskilt för civilt försvar.
Det militära och det civila försvaret samverkar och stöttar varandra för att lösa de gemensamma uppgifterna. Former för samarbetet och vilka parter som skall vara ledande måste anpassas till de olika uppgifternas karaktär. Inte minst de vidgade uppgifter som totalförsvaret får både i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet och inom landet i fred kräver att förmågan till samverkan utvecklas, dels för att uppgifterna skall kunna lösas väl, dels för att därigenom hushålla med resurser.
Utgångspunkter
Den säkerhetspolitiska situationen i Europa innebär att uppgifterna för totalförsvaret har olika innebörd i skilda tidsperspektiv. På kort sikt eller så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska förhållanden består bestäms de omedelbara kraven på tillgänglig förmåga främst av behov att hävda territoriell integritet, att hantera konsekvenser av kriser och konflikter i vårt närområde, att delta i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet samt att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och möta svåra nationella påfrestningar och risker i fred. Den traditionella uppgiften att möta väpnat angrepp ter sig däremot i nuvarande säkerhetspolitiska läge mindre framträdande.
Det är dock viktigt att understryka att den långsiktigt dimensionerande uppgiften för totalförsvarets utveckling inte desto mindre är och förblir att möta väpnat angrepp och att denna uppgift i sig har en dominerande påverkan även på totalförsvarets utformning och verksamhet i närtid. En tillräcklig långsiktig försvarsförmåga kan endast säkerställas genom att en betydande förmåga fortlöpande upprätthålls inte minst kvalitativt -hos totalförsvaret. Även under perioder med låga omedelbara behov av förmåga att möta väpnat angrepp har därmed denna uppgift ett avgörande inflytande på totalförsvarets uppbyggnad.
Totalförsvaret skall vara fredsbevarande genom att fortlöpande ha en sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet, att en potentiell angripares förluster och andra uppoffringar i samband med ett försök att utnyttja vårt land inte ter sig rimliga i förhållande till fördelarna. Ett så utformat totalförsvar utgör också ett väsentligt bidrag till stabiliteten i vårt närområde. Det är en förutsättning för att vår strävan att hålla oss utanför krig i vårt närområde skall kunna bli respekterad och för att skapa respekt för vår vilja och förmåga att försvara oss om vi skulle utsättas för ett väpnat angrepp.
Uppgifter vid krigsförhållanden
Ett väpnat angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet och utgör långsiktigt den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets planering. Även om hotet om väpnat angrepp ter sig mycket begränsat under lång tid förblir detta det fundamentala motivet för våra nationella försvarsansträngningar. Försvaret skall kunna fullföljas i alla former - militära och civila - som folkrätten medger.
Förmågan att möta väpnat angrepp skall vid varje tidpunkt på ett betryggande sätt svara mot tänkbara hot utgående från aktuell bedömning av de politiska och militärstrategiska förhållandena i omvärlden. Beredskapen skall sålunda följsamt kunna anpassas till situationens krav. Totalförsvaret skall därvid fortlöpande ha en betryggande förmåga att förhindra att en angripare i ett spänt läge genom överraskande insatser mot vitala nationella ledningsfunktioner och mot samhällsfunktioner i övrigt kan åstadkomma en kollaps av våra försvarsmöjligheter.
Totalförsvaret skall värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande, ombesörja vård och omsorg samt trygga en livsnödvändig försörjning. Totalförsvarets förmåga i dessa avseenden grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning. Samhällets robusthet och flexibilitet är således en mycket viktig förutsättning för förmågan att motstå de påfrestningar som ett väpnat angrepp innebär. För att öka robusthet och flexibilitet krävs fortlöpande åtgärder i samband med utbyggnad av långsiktiga investeringar i infrastrukturen.
Vid krig i vår omvärld skall totalförsvaret upprätthålla en efter omständigheterna anpassad beredskap mot ett väpnat angrepp. Försök från främmande makt att nå väsentliga operativa fördelar via svenskt territorium skall effektivt motverkas. Försörjningen inom livsnödvändiga områden skall
tryggas.
Totalförsvarets förmåga skall förutom genom variationer i beredskap fortlöpande kunna anpassas även strukturellt till mer långtgående förändringar i det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget. Med en sådan förmåga tillgodoser vi både egna långsiktiga krav på nationell handlingsfrihet och rimliga krav på svenskt ansvar för säkerhetspolitisk stabilitet i det nordeuropeiska området.
Den långsiktiga utformningen av totalförsvaret, dvs. åtgärder för att bygga upp det totalförsvar som skall finnas på lång sikt, skall utgå från de krav som utifrån kunskap om bl.a. doktrinutveckling och militärteknisk utveckling kan härledas ur bedömningar om framtida krigs karaktär i vår del av världen. Huvudinriktningen skall sålunda vara att vi skall kunna möta en framtida angripare, som utnyttjar strategiska insatsstyrkor med hög modernitet och kvalitet för att nå snabba framgångar, oavsett vilka delar av landet som utgör mål för angreppet. Det svenska försvaret skall långsiktigt ha en sådan teknisk modernitet och förtrogenhet med taktisk och operativ utveckling som krävs för att möta de stridskrafter i omvärlden, som skulle kunna sättas in i Sverige.
Angreppsformer som bygger på långvarig styrkeuppbyggnad i vårt närområde och på möjligheter att ge ett angrepp med strategiska insatsstyrkor ett mera påtagligt inslag av anfallskraft över kust eller landgräns skall däremot idag inte på något avgörande sätt läggas till grund för totalförsvarets inriktning. En hotutveckling i denna riktning skall således i allt väsentligt kunna mötas genom successiv anpassning utifrån den ovan angivna grundinriktningen. Underrättelsefunktionen har i detta perspektiv en viktig uppgift.
Totalförsvarets förberedelser för konventionellt försvar skall även sedan konventionen om förbud mot kemiska stridsmedel trätt i kraft - innefatta åtgärder till skydd mot sådana stridsmedel. Syftet skall därvid vara att ett begränsat utnyttjande av kemiska stridsmedel vid ett angrepp mot vårt land inte skall kunna ge en angripare några avgörande fördelar eller utgöra ett stort riskmoment vid fredsfrämjande insatser. I sammanhanget bör också utvecklingen inom det bioteknologiska området och dess tänkbara tillämpning i militära sammanhang uppmärksammas. Totalförsvaret bör också kunna lindra verkningarna för befolkningen av kärnvapenkrig i vår omvärld.
Fredstida uppgifter
Respekten för vår nationella integritet skall upprätthållas. Totalförsvaret skall ha förmåga att ingripa mot varje form av kränkning av vårt territorium och även i övrigt kunna bidra till att ta tillvara svenska intressen som i strid med internationell rätt kränks av främmande makt. En effektiv övervakning skall upprätthållas längs våra kuster, särskilt i Östersjöområdet. Skyddet av svenskt territorium och svenska intressen skall vid behov snabbt kunna förstärkas.
Totalförsvaret skall stärka samhällets samlade förmåga att
hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Sådana påfrestningar kan uppkomma som en följd av kriser, konflikter eller fredstida katastrofer i vår omvärld, eller genom stora olyckor och andra extraordinära situationer inom landet.
Det militära försvaret skall i samverkan med andra länder kunna delta med militär styrka i internationella fredsfrämjande insatser under mandat från FN eller OSSE. Totalförsvaret skall även i övrigt med militär personal och civila resurser kunna delta i fredsfrämjande och humanitära insatser och förberedelser för sådana i samarbete med FN, OSSE, EU, VEU och NATO:s program PFF. Det sedan länge etablerade nordiska samarbetet på området bör fullföljas och vidareutvecklas. Uppbyggnad av resurser och förberedelser för att kunna göra internationella insatser är, vid sidan av de traditionella uppgifterna, en huvuduppgift för totalförsvaret. Totalförsvaret bör för detta ändamål utvecklas så att insatser med mindre förband kan ske snabbt, om möjligt redan i förebyggande syfte och i förberedd samverkan med främst de nordiska länderna. Stor flexibilitet bör också finnas att anpassa insatser till den aktuella situationens specifika behov.
En bred förankring av de internationella insatserna inom hela totalförsvaret bör eftersträvas. Förberedelser för internationella insatser bör utgöra en del av den normala verksamheten inom totalförsvaret i dess helhet, varefter rekryteringen skall ske på frivillighetens grund för de insatser som är aktuella att genomföra i utlandet. Om rekryteringssvårigheter till utlandsinsatserna skulle uppstå, kan det dock behöva övervägas att vid nyrekrytering av fast anställd personal till Försvarsmakten ange att anställningen kan komma att omfatta även tjänst i fredsfrämjande verksamhet i utlandet. Den materiella och utbildningsmässiga standarden skall vara anpassad till uppdragets art. Riskerna för deltagande svensk personal skall så långt möjligt begränsas. Möjligheter att genom internationell samverkan inom utbildning, övningar och materiell utrustning förbättra våra möjligheter till effektivt och säkert deltagande i den internationella verksamheten skall tillvaratas bl.a. inom ramen för PFF.
Omfattningen av de förberedelser som görs och den beredskap för insatser som upprätthålls bör anpassas till den förväntade efterfrågan och med hänsyn till inom vilka områden som svensk kompetens och svenska resurser i internationell jämförelse är särskilt lämpade. För prioriterade behov bör militära och civila styrkor skapas för att förbereda internationella insatser och för att genomföra sådana. Även andra resurser än de som ingår i dessa styrkor kan komma att tas i anspråk för internationella insatser. Det är i dessa senare fall tillfyllest att organisera insatser när behov föreligger.
Totalförsvaret skall också aktivt delta i det växande internationella förtroendeskapande samarbetet inom försvarsområdet i bl.a. OSSE och PFF. I detta ingår även rustningskontrollsamarbetet inom i första hand OSSE med dess alltmer utvecklade former för informations- och besöks-utbyte inklusive olika typer av verifikationsåtgärder.
För Sveriges säkerhet är det regionala samarbetet inom Östersjöområdet för att främja den regionala stabiliteten och samverka om övervakning, räddningstjänst, brottsbekämpning m.m. av central betydelse. Som angetts tidigare finns sedan några år ett etablerat samarbete inom dessa verksamhetsområden. Samarbetet sker mellan berörda ansvariga myndigheter.
Samarbetet inom skilda fredstida säkerhetsfunktioner mellan alla länder i Östersjöområdet bör enligt regeringens mening utvecklas och förstärkas. Därmed minskar man riskerna för att allvarligare konflikter skall beröra området samtidigt som man skapar bättre förutsättningar för bl.a. att bemästra gränsöverskridande brottslighet. Riskerna för stora olyckor bör också minska och - om en olycka ändå sker - är vi bättre rustade att hantera denna. Här kan även andra myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret komma att bidra. Regeringen anser att samarbetet inom Östersjöområdet är synnerligen viktigt och arbetar aktivt för att stärka det.
De särskilda resurser som avdelas för totalförsvarsändamål bör vid behov användas för att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera katastrofer och andra extraordinära situationer i fred. Inom det militära försvaret utgörs de grundläggande tillgångarna av god beredskap, lednings- och personalresurser, förplägnads- och förläggningsförmåga samt transportresurser och materiel.
Beträffande de särskilda resurser som avdelats för det civila försvaret torde bl.a. reservkraft, reservbroar, vissa lager kunna utnyttjas i fred.
För att vid extraordinära situationer i fred effektivt kunna utnyttja de resurser som nämnts ovan kan vissa kompletterande åtgärder behöva vidtas. Detta gäller t.ex. utbildning av anställd personal och totalförsvarspliktiga samt modifiering av transportresurser och materiel.
Översyn av regelsystemet
Den av regeringen föreslagna nya synen på totalförsvarets uppgifter innebär att lagstiftningen i olika avseenden måste ses
över. Det är av stor vikt att gränsdragningen görs tydlig dels mellan totalförsvarets skilda delar, dels mellan totalförsvaret och det övriga samhället. Av central betydelse är härvid själva definitionen av begreppet totalförsvar. I dag återfinns denna definition i beredskapsförordningen (1993:242). Enligt regeringens mening är det lämpligare att definiera begreppet totalförsvar i en lag än i en förordning. För det första är begreppet av grundläggande betydelse för regleringen i ett flertal lagar och för det andra gäller beredskapsförordningen endast för statliga myndigheter. En ökad medverkan från totalförsvarets sida vid svåra nationella påfrestningar i fred kräver emellertid även andra författningsändringar för att ansvarsförhållandena skall bli klara.
Svårigheterna att åstadkomma en sådan reglering som nu sagts skall dock inte överdrivas. Som har framhållits i det föregående skall ju den som i dag har ansvaret för en viss verksamhet ha detta ansvar även framdeles. Någon förändring av nuvarande ansvars- och verksamhetsuppdelning mellan totalförsvaret och övriga civila verksamheter skall således inte ske.
De författningsmässiga konsekvenserna av regeringens förslag bör utredas noga i samband med nästa etapp av försvarsbeslutet.
Anpassning
Regeringens förslag
Totalförsvarets förmåga anpassas till det säkerhetspolitiska läget. Det skall dock ständigt finnas en betryggande beredskap att höja denna förmåga om det säkerhetspolitiska läget försämras.
Försvarsmaktens krigsorganisation reduceras och vissa begränsningar görs inom delar av det civila försvaret. Den nya organisationens förmåga att möta väpnat angrepp behöver - liksom i dag gäller - tillgodoses fullt ut först efter viss komplettering av utrustning och utbildning inom högst ett år. Särskilda planer för att inom ett år kunna höja krigsdugligheten skall upprättas av myndigheterna.
För att långsiktigt kunna anpassa totalförsvarets förmåga skall myndigheterna fortlöpande hålla aktuellt vad tänkbara omvärldsförändringar kan kräva.
Inom viktiga områden skall tillgång på nyckelpersonal, en inhemsk militärteknologisk och industriell bas och andra för tillväxt väsentliga förutsättningar säkerställas.
Underrättelsetjänst och försvarsforskning inriktas för att ge underlag för beslut om att vid behov anpassa totalförsvaretets förmåga.
Säkerhetspolitiska kontrollstationer införs. Resultaten presenteras för riksdagen dels hösten 1996 inför försvarsbeslutets etapp två, dels under försvarsbeslutsperioden år 1998.
Principer för tidsmässig avvägning
Den säkerhetspolitiska analys som regeringen gjort i det föregående och de förändrade uppgifter som regeringen med anledning härav föreslår för totalförsvaret utgör grunden för att inrikta försvarssatsningarna. Regeringen anser således att följande slutsatser i stort kan dras.
- Väpnade angrepp mot landets frihet och oberoende ter sig på kort sikt och så länge nuvarande säkerhetspolitiska läge består osannolika. Därtill kommer att de rent militära förutsättningarna att genomföra sådana angrepp under ett antal år kommer att vara starkt begränsade. Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta väpnat angrepp är därför begränsade under ett antal år.
- Angreppshot kan däremot växa upp om läget i omvärlden förändras. Totalförsvaret måste på ett betryggande sätt kunna stärka och anpassa sin förmåga att möta väpnat angrepp i takt med tänkbar utveckling i omvärlden.
- Sveriges säkerhet kan i grunden bara garanteras genom gemensam säkerhet globalt och i Europa. Internationella fredsfrämjande insatser samt stöd till internationell humanitär verksamhet bör därför bli en av de framtida huvuduppgifterna för totalförsvaret. Arbete för demokrati och social och ekonomisk utveckling i vårt närområde gagnar också Sveriges säkerhetspolitiska trygghet.
- Sveriges säkerhet i vid mening påverkas av ett vidare spektrum av hot och risker än någon gång tidigare. En helhetssyn bör läggas till grund för att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i både fred och krig. Totalförsvaret skall i konsekvens härmed också kunna bidra till att hantera svåra nationella påfrestningar i fred.
Totalförsvaret skall i fred fortlöpande ha förmåga att hävda territoriell integritet, att medverka till internationella insatser och att bidra till att förebygga och hantera katastrofer och allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Detta utgör delvis nya uppgifter, som svarar mot det förändrade säkerhetspolitiska läget och den vidgade säkerhetssyn som regeringen föreslår.
Mot bakgrund av att angreppshoten på kort sikt är små och mot att uppväxten av nya hot bedöms vara märkbara och ta viss tid i anspråk, är det enligt regeringens mening möjligt att göra besparingar på totalförsvaret.
En absolut förutsättning är emellertid
- dels att tillräcklig och noga planerad förmåga finns att snabbt och resolut kunna höja krigsdugligheten,
- dels att en stabil grund byggs upp för att anpassa försvaret till en tänkbar hotutveckling på längre sikt.
Åtgärder för att på kort och lång sikt höja totalförsvarets förmåga brukar sammanfattningsvis i debatten kallas
"återtagning". Vad totalförsvaret nu skall planera för är dock
inte att återgå till någon gammal organisation utan att kunna anpassa totalförsvaret med hänsyn till de nya krav som omvärldsutvecklingen och förändrade säkerhetspolitiska lägen kan komma att ställa. Sådan anpassning måste kunna ske både snabbt genom att krigsdugligheten höjs hos befintliga förband och i form av mer långsiktig anpassning varvid nya förband och system och strukturella lösningar införs.
Enligt regeringens mening är det i nuvarande säkerhetspolitiska läge inte motiverat att ständigt hålla ett omfattande totalförsvar med hög tillgänglighet och beredskap med den enda motiveringen att det skulle kunna behövas vid en eventuellt kommande hotfull omvärldsutveckling.
Det är nu möjligt att av säkerhetspolitiska skäl begränsa totalförsvarets omfattning. Kraven på den nya organisationens förmåga att möta väpnat angrepp behöver tillgodoses fullt ut först efter viss komplettering av utrustning och utbildning. Efter en högst ettårig period skall dock alla väsentliga delar av totalförsvaret kunna utnyttjas med full effekt omedelbart efter mobilisering. Därutöver skall en stabil grund byggas för en långsiktig anpassning av försvaret till tänkbara förändrade säkerhetspolitiska lägen.
Uppväxt av nya angreppshot kommer att ta viss tid. Men det är enligt regeringen absolut nödvändigt att säkerställa totalförsvarets förmåga när utvecklingen pekar på att hoten och den säkerhetspolitiska utvecklingen mörknar.
Begränsade anspråk på kort sikt
Det är nödvändigt att tillgodose de direkta anspråken på förmåga att hävda svensk territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar, som kan följa av säkerhetspolitiskt betingade kriser i vårt närområde eller av stora nationella olyckor, samt att stödja vårt internationella säkerhetspolitiska engagemang. Totalförsvaret måste också ha en betryggande och situationsanpassad förmåga att möta de väpnade angrepp
som trots allt skulle kunna ske i det aktuella militärstrategiska
läget eller med sådana angreppsstyrkor som snabbt kan sättas i stånd av tänkbara angripare, om det säkerhetspolitiska läget skulle förändras.
I dagens säkerhetspolitiska läge har de internationella insatserna och behovet att hantera svåra påfrestningar i fred fått ökad tyngd jämfört med tidigare. Ambitionen måste inom dessa områden ökas.
Däremot kan och bör med hänsyn till det begränsade angreppshotet åtgärder vidtas så att organisation och kostnader under de närmaste åren reduceras.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund att Försvarsmaktens krigsorganisation reduceras och att vissa begränsningar görs inom de delar av det civila försvaret som främst har betydelse i krig. I den reducerade krigsorganisationen behöver vissa delar inte nå full krigsduglighet förrän efter högst ett års komplettering av utrustning och utbildning.
Försvarsmakten resp. Överstyrelsen för civil beredskap skall upprätta särskilda planer för att inom ett år kunna höja krigsdugligheten hos den befintliga organisationen. Dessa planer skall vara väl genomarbetade och förnyas löpande så att det står helt klart att planerade åtgärder är tekniskt och praktiskt genomförbara. Av planerna bör framgå vilka resurstillskott, ianspråktagande av totalförsvarspliktiga m.m. som erfordras för att genomföra planeringen.
Anspråk på att totalförsvaret långsiktigt skall kunna växa
och anpassas till nya villkor I högre grad än tidigare präglas det säkerhetspolitiska läget av att omvärldsutvecklingen på längre sikt ter sig särskilt svårförutsägbar. Många faktorer påverkar nu i ett komplext samspel det säkerhetspolitiska läget, som efter det kalla kriget ännu inte stabiliserats. Säkerhets- och försvarspolitiken måste inriktas mot en fortlöpande förändringsprocess snarare än mot någon specifik framtida hotsituation, såsom den storkonflikt mellan Warszawapakten och NATO som utgjorde den dominerande hotföreställningen under det kalla kriget.
Detta ställer anspråk på att totalförsvaret har en stor flexibilitet och en god förmåga till anpassning. Vissa områden av grundläggande och infrastrukturell art låter sig endast långsamt anpassas. Inom dessa områden är det inte möjligt att genomföra anpassningar med hänsyn till snabba förändringar i det säkerhetspolitiska läget. Det måste i stället handla om att säkerställa en baskapacitet som på ett rimligt sätt kan
tillgodose behoven vid olika tänkbara utvecklingar i omvärlden. Särskilt påtagligt är detta inom luftförsvaret och inom andra områden med tekniskt komplicerade system.
Inom andra områden bör däremot anpassning i högre grad kunna ske i takt med den utveckling som faktiskt sker. Det handlar då om att kunna variera totalförsvarets styrka eller att anpassa det till att kunna hantera nya uppgifter, om den säkerhetspolitiska utvecklingen skulle kräva detta. Men det handlar också om att undvika sådana bindningar som skulle försvåra framtida anpassning av försvarets inriktning och omfattning, om det säkerhetspolitiska läget ytterligare skulle förbättras.
I praktiken måste en avvägning ske mellan anspråk på baskapacitet och anpassningsförmåga både uppåt och nedåt. Grunden för denna avvägning bör vara den omvärldsbeskrivning och den säkerhetspolitiska analys och värdering som regeringen gjort samt bedömningar av erforderlig tid och erforderliga resurser för att genomföra olika typer av anpassningsåtgärder.
Regeringen anser att en förutsättning för att krigsorganisationen skall kunna reduceras med hänsyn till det begränsade hotet i nuvarande omvärldsläge är att samtidigt betydande satsningar görs för att säkerställa en kapacitet att väl i takt med tänkbara förändringar i omvärlden bygga ut och förändra totalförsvarets styrka och förmåga.
Ökad kapacitet för att kunna anpassa och förstärka totalförsvaret kan skapas bl.a. genom att tillgången på befäl för befattningar, som kräver lång utbildning, är större än vad den befintliga krigsorganisationen oundgängligen kräver och genom att förberedelser görs för att kunna modifiera och anskaffa kvalificerad försvarsmateriel i ett läge med förhöjd spänning och pågående rustning i omvärlden. Det senare kan underlättas av en god inhemsk militärteknologisk och industriell bas och ett väl etablerat internationellt samarbete. Av stor vikt är också att totalförsvaret vidmakthåller en hög professionalism och kompetens så att det finns en kunskapsmässig grund i paritet med omvärlden för att anpassa och förstärka försvaret.
Regeringen avser att ge Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap i uppdrag att fortlöpande hålla aktuellt vilka åtgärder som erfordras för att långsiktigt anpassa totalförsvaret till tänkbara förändringar i omvärlden. Inom områden där det är särskilt viktigt att ha en grund för sådan anpassning skall redan i dagsläget åtgärder vidtas för att säkerställa denna anpassning. Åtgärder bör planeras för att genom forskning och studier, utlandskontakter m.m. upprätthålla en kunskapsbas. Åtgärder bör vidare vidtas på personalområdet för att förbättra tillgången på officerare,
reservofficerare och annan nyckelpersonal som erfordras för att kunna öka utbildningens och krigsorganisationens omfattning. Åtgärder bör också vidtas för att underlätta materiell försörjning.
Säkerställd förmåga att fatta beslut om anpassning
En svårighet med att planera för att vid behov höja krigsdugligheten och anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden är att man aldrig kan vara helt säker på att tillräcklig information och beslutskraft kommer att finnas för att faktiskt genomföra de åtgärder som skulle erfordras. Å andra sidan är det inte rimligt att ständigt hålla en försvarsorganisation fullt intakt för ett tänkbart värsta fall långt in i framtiden. Historisk erfarenhet talar för att ambitioner att göra just detta lätt leder till en orga-nisation som av brist på medel i förhållande till sin storlek blir urholkad och omodern och därför inte heller lämpad att möta ett uppväxande hot.
De internationella kontakterna och tillgången på information är i dag mycket större än tidigare. Förutsättningarna är därmed bättre än förr att varsebli och värdera hotande utvecklingar i omvärlden och att få grund för att fatta beslut om beredskapshöjningar och erforderliga förstärkningar av försvaret.
Det är trots detta angeläget att vidta åtgärder för att verkligen säkerställa att förmågan till anpassning kommer att utnyttjas om det skulle behövas. Detta bör ske genom särskilda insatser inom underrättelseområdet och forskning för att säkerställa att aktuellt beslutsunderlag ständigt finns tillgängligt och genom att skapa organisatoriska former för analys och värdering på hög politisk nivå.
Regeringen anser därför att den säkerhetspolitiskt och militärt inriktade underrättelsetjänsten i nuvarande säkerhetspolitiska läge skall lägga särskild vikt vid informationen om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av betydelse för Sveriges säkerhet. Det bör ankomma på Försvarsmakten att se till att det finns en tillräcklig organisation och kapacitet för detta ändamål.
Vidare skall försvarsforskningen följa, analysera och söka förutse den säkerhetspolitiska och militära utvecklingen samt dess konsekvenser för totalförsvarets utveckling och förnyelse. Särskilt bör sådana förhållanden uppmärksammas som kan leda till nya eller förstärkta hot eller andra svåra nationella påfrestningar. Konsekvenser för totalförsvarets uppgifter, utformning och omfattning bör analyseras. Det är väsentligt att
de instanser som är ansvariga för totalförsvarets långsiktiga utveckling och anpassning till nya villkor utnyttjar forskningens resultat som en grund för sina bedömningar.
Regeringen föreslår att säkerhetspolitiska kontrollstationer genomförs och presenteras för riksdagen dels hösten 1996 inför försvarsbeslutets etapp två, dels under försvarsbeslutsperioden år 1998. Kontrollstationerna skall bidra till att det sker en fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse.
Politiska och militära förändringar måste kunna tolkas på ett insiktsfullt och säkert sätt och utan yrkesmässiga särintressen. Riksdagens och regeringens förutsättningar för att göra sådana tolkningar och bedömningar kan behöva stärkas genom ett breddat beredningsunderlag. Härigenom kan också medborgarnas förtroende för bedömningarna säkerställas.
Försvarsberedningen har föreslagit att det bör övervägas att tillskapa ett självständigt säkerhetspolitiskt råd. Rådet skulle vara sammansatt av enskilda individer med erkänt hög kompetens och integritet. I fokus för intresset skulle stå en löpande omprövning av behovet att anpassa politiken och totalförsvaret till utvecklingen i omvärlden.
Regeringen har inte tagit ställning till om ett sådant råd bör inrättas eller ej. Sedan frågan ytterligare penetrerats, avser regeringen att återkomma i ärendet i försvarsbeslutets etapp två hösten 1996.
Regeringens behov av beredningskapacitet
För att säkerställa att omvärldsutvecklingen fortlöpande bevakas och att eventuella behov att höja krigsdugligheten eller långsiktigt anpassa totalförsvaret tidigt uppmärksammas inom regeringen kommer Försvarsdepartementets organisation och arbetsformer på detta område att ses över så att relevant information snabbt kan tas om hand och analyseras.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1. helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och krig (avsnitt 3.2)
2. uppgifter för totalförsvaret (avsnitt 3.3)
3. anpassning (avsnitt 3.4.1 - 3.4.4)
Inriktning av totalförsvaret
Det militära försvaret
Regeringens förslag
Uppgifterna för det militära försvaret skall vara att - försvara landet mot väpnade angrepp, - hävda vår territoriella integritet, - kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och - kunna utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället i fred.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen på lång sikt är svårförutsägbar. Det militära försvaret skall därför ha förmåga till anpassning för att kunna möta framtida krav.
Alla förband behöver inte ges full krigsduglighet redan i dagsläget. Det skall dock säkerställas att full krigsduglighet kan uppnås för alla förband inom högst ett år. Det militära försvaret skall därutöver ha en förmåga till anpassning för att kunna möta krav på längre sikt.
En internationell styrka organiseras och beredskapen att genomföra internationella insatser höjs.
Det fortsatta förberedelsearbetet inför försvarsbeslutets andra etapp skall grundas på en inriktning för krigsorganisationen som bl. a. omfattar ca tolv brigader, 20 ytstridsfartyg, och tolv divisioner stridsflyg samt högst nio ubåtar. Härutöver skall finnas ett territorialförsvar omfattande ca 250 000 personer varav ett hemvärn på ca 125 000 personer.
Ett fortsatt aktivt miljöarbete skall bedrivas inom det militära försvaret.
Utgångspunkter
Regeringen har konstaterat att ett väpnat angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet. Långsiktigt utgör också ett väpnat angrepp den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets planering, trots att anspråken på totalförsvarets förmåga i närtid är begränsade. Svårigheten att förutsäga omvärldsutvecklingen ställer krav på stor anpassningsförmåga.
Utvecklingen av militärtekniken och de militära doktrinerna gör det emellertid möjligt att dra relativt tydliga slutsatser rörande karaktären av de väpnade angrepp som Sverige skulle kunna hotas av i en framtid.
Utvecklingen av vapensystem med lång räckvidd, hög precision och stor verkan, strategiska insatsstyrkor med god rörlighet och effektiva system som stöd för ledningen innebär att ett angrepp kan sättas igång med stor kraft redan i inledningen utan att detta kräver långvariga och röjande militära operativa förberedelser. Kraften i angreppet kan riktas mot många utvalda mål över en stor del av landets yta. Möjligheterna att välja ut sådana mål som har stor betydelse för vår försvarsförmåga ökar. Utnyttjande av modern militär teknik såsom så kallad "stealth"-teknik - dvs. teknik som begränsar möjligheter till upptäckt med radar och andra spaningsmedel - minskar förvarningen och effekten av motåtgärder. Striden kan pågå, oavsett väderförhållanden, dygnet runt på ett fragmenterat slagfält utan klara frontlinjer. I kombination med det snabba stridsförloppet skapar dessa förhållanden stora svårigheter när det gäller både att leda stridskrafter och att göra insatser för att skydda civilbefolkningen. Sammantaget har den snabba utvecklingen redan förändrat förutsättningarna för krigföringen och kommer på sikt att ytterligare ställa krav på anpassningsförmågan.
Även en stormakt kommer att ha begränsad tillgång till kvalificerade resurser av strategisk betydelse. De kan inte tillåtas bli bundna eller förloras. Operativ framgång måste uppnås snabbt så att de först insatta styrkorna kan frigöras, vid behov efter att ha avlösts av andra förband.
Trots internationella avtal om förbud mot användning av Boch C-stridsmedel kan utnyttjande av sådana tills vidare inte uteslutas. Dessa stridsmedels egenskaper gör dem särskilt skadebringande vid angrepp som bygger på överraskning och som sätts in mot stora områden. Om inte motåtgärder vidtagits kan B- och C-stridsmedel bli mycket verkningsfulla.
För att kunna möta ett angrepp, baserat på strategiska insatsstyrkor, måste det militära försvaret ha förmåga både att skydda våra mest vitala områden och att anfalla en angripare där och när denne är som känsligast. Förmågan att leda stridskrafterna under mycket svåra omständigheter och att övervaka vårt territorium är av stor betydelse.
En grundläggande förutsättning för vår försvarsförmåga är att vi kan hindra en angripare att få herravälde i luften, dvs. vår förmåga till luftförsvar.
För det fall ett angrepp kan ges ett påtagligt inslag av anfallskraft över landgräns eller kust förändras kraven på vår försvarsförmåga. Förutom behoven att bekämpa stridskrafter till sjöss, ökar de generella kraven på uthållighet och förmåga till samordnade anfallsoperationer.
En avgörande förutsättning för våra möjligheter att fortlöpande anpassa försvarets beredskap och långsiktiga utveckling är förmågan att följa och bedöma utvecklingen i vår omvärld på både kort och lång sikt.
Uppgifter för det militära försvaret
Innebörden av totalförsvarets uppgifter är att det militära försvaret skall - försvara landet mot väpnade angrepp, - hävda vår territoriella integritet, - kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och - kunna utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället i fred.
Försvar mot väpnat angrepp
Som framgått av den säkerhetspolitiska analysen ter sig väpnade angrepp som i dagens politiska läge skulle kunna hota Sverige osannolika. De militära förutsättningarna att genomföra sådana angrepp kommer under ett antal år att vara starkt begränsade. Tänkbara förändringar av stridskrafterna i vår omvärld, möjligheten att sätta i stånd befintliga resurser och på längre sikt framför allt utveckla strategiska insatsstyrkor, vilka har en framträdande plats i många länders försvarsplanering, innebär emellertid att mer reella sådana hot skulle kunna komma att uppstå efter ett antal år. Detta ställer krav på vår förmåga att förutse utvecklingen och på det militära försvarets förmåga att efter hand anpassa sig till förändrade förutsättningar.
Det finns mot denna bakgrund anledning att närmare precisera vilka typer av tänkbara angreppshot i olika tidsperspektiv som bör läggas till grund för planering av de åtgärder som bör genomföras under den förestående försvarsbeslutsperioden.
Angreppshot i nuvarande omvärldsläge
Så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska förhållanden i vår omvärld består finns ingen tänkbar angripare med omedelbar tillgång till förband lämpade för angrepp i den omfattning som hittills legat till grund för svensk försvarsplanering. Det hindrar inte att det rent tekniskt skulle
kunna vara möjligt att inleda militära företag mot Sverige med de resurser som trots allt finns tillgängliga. Sådana företag ter sig i dag föga troliga men skulle möjligen likväl kunna beröra Sverige i ett läge av oväntade politiska omvälvningar.
Med hänsyn till den begränsade stabilitet som ännu råder i delar av främst östra Europa bör Sverige även vid dagens förhållanden ha en betryggande förmåga att möta sådana militära företag som trots allt skulle kunna inledas. De skulle t.ex. kunna utgöras av angrepp med mycket begränsade geografiska mål eller angrepp mot någon vital samhälls
funktion. Sådana hot kallas fortsättningsvis för angreppshot i
nuvarande omvärldsläge.
Angreppshot i ett förändrat omvärldsläge
Även om det under dagens förhållanden inte finns någon tänkbar angripare med tillgång till nämnvärda angreppsstyrkor som skulle kunna sättas in mot Sverige, kan läget i omvärlden förändras så att ett angrepp mot landet ånyo ter sig som en realistisk möjlighet. Med hänsyn till den tid det tar att bygga upp och forma ett försvar måste försvarsplaneringen också beakta sådana angreppshot.
Den säkerhetspolitiska och militärstrategiska situationen kan dock inte förändras hur snabbt som helst. Särskilt tar det avsevärd tid att förändra de rent militära möjligheterna att genomföra ett angrepp. Vad som i detta avseende bedöms kunna ske snabbast är att i ett förändrat politiskt läge någon aktör i konfrontation med omvärlden satsar på att sätta befintliga militära resurser i stånd och därmed upprätta en förmåga att genomföra ett angrepp i större skala. De styrkor som i första hand bedöms kunna komma att sättas i stånd är sådana flyg- och markstridskrafter som utgör viktiga komponenter i en utveckling mot strategiska insatsstyrkor. I norr finns rent tekniskt förutsättningar att förstärka operationsmöjligheterna genom att sätta befintliga resurser i stånd. En avgörande satsning på en sådan utveckling skulle emellertid kräva stora politiska och ekonomiska uppoffringar.
Om politiska och ekonomiska förutsättningar trots detta skapats, kan angreppsstyrkor sättas i stånd inom några år så länge befintlig materiel och personal kan utnyttjas. Om en sådan situation uppstår måste en höjning av det svenska försvarets krigsduglighet på ett betryggande sätt kunna ske i minst motsvarande takt. Att notera är att ett fortlöpande sönderfall av stridskrafter efterhand ökar omfattningen av den tid och de resurser som erfordras för att sätta dem i stånd. Regeringen anser att det finns goda möjligheter att få insyn i en utveckling där angreppsstyrkor sätts i stånd, även om det kan vara svårt att bedöma exakt hur snabbt utvecklingen sker. Därmed får vi en grund för att vid behov anpassa det svenska försvarets krigsduglighet. Det hot om angrepp mot Sverige som skulle kunna växa fram vid en sådan händelseutveckling kallas i fortsättningen för angreppshot med iståndsatta styrkor.
På lång sikt är den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen mycket mer svårförutsägbar. Tänkbara angreppshot i ett längre tidsperspektiv är med hänsyn till de många inverkande faktorerna och den stora komplexiteten mycket mer varierade än vad som rimligen går att föreställa sig
med enbart dagens läge som grund. Som regeringen utvecklat inledningsvis i detta avsnitt, talar dock mycket för att framtida krig skulle karaktäriseras av att kvalificerad militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer till användning. Såväl militärtekniska möjligheter
och krigserfarenheter som förväntade behov i en multipolär värld med många typer av regionala och lokala konflikter talar för detta.
En betryggande grund för att långsiktigt kunna utveckla den svenska försvarsförmågan i takt med en sådan utveckling i omvärlden bör därför eftersträvas. Det innebär att vi i första hand bör inrikta långsiktigt syftande åtgärder på att kunna utveckla förmågan att möta angrepp med moderna strategiska insatsstyrkor. Det skall emellertid heller inte uteslutas att mer omfattande förmåga till anfallskraft över landgräns och hav som ett komplement till strategiska insatsstyrkor skulle kunna växa upp i vårt närområde. En sådan utveckling, särskilt vad gäller anfallskraft över hav, torde dock ta så lång tid i anspråk att den i huvudsak kan mötas genom framtida tillväxt av ett försvar i första hand utformat för att kunna möta strategiska insatsstyrkor.
Osäkerheterna i den säkerhetspolitiska utvecklingen, den snabba tekniska utvecklingen och förhållandet att militära resurser i ökande utsträckning utvecklas utan att hämmas av ett konserverande arv innebär att det militära försvaret i ett längre tidsperspektiv måste kunna möta okända framtida hot. Kravet på anpassningsförmåga omfattar således inte bara de utvecklingslinjer vi nu ser som tänkbara utan även andra, vilkas karaktär vi inte kan förutse.
Det breda spektrum av hot som bör påverka långsiktiga åtgärder inom försvaret kallas fortsättningsvis för angreppshot
på lång sikt.
Samtliga uppgifter för det militära försvaret har ett nära sammanhang med dess förmåga att lösa den fundamentala uppgiften: att försvara landet mot väpnade angrepp. Även under perioder då bedömningarna av hoten innebär att anspråken på omedelbar förmåga i dessa avseenden är små, måste det militära försvarets verksamhet och utveckling präglas av att uppgiften att försvara landet mot väpnade angrepp är det yttersta motivet för det militära försvarets existens.
Territoriell integritet
Hävdandet av vår territoriella integritet är en grundläggande förutsättning för vår säkerhetspolitik. Uppgiften innebär bl.a. att övervaka vårt territorium och luftrum och ingripa mot kränkningar eller andra överträdelser av internationell eller svensk rätt. En ökad samordning som leder till ett bättre utnyttjande av de civila och militära resurser som på olika sätt bidrar till att lösa uppgiften bör enligt regeringens mening
eftersträvas.
Väsentligt, och för det militära försvaret styrande, är kravet på förmåga att kunna ingripa mot varje form av kränkning av vår territoriella integritet. Luckor i övervaknings- eller insatssystemen, som systematiskt kan utnyttjas och som kan tolkas som att vi avsagt oss kontrollen över vårt territorium, får inte förekomma.
Det kaderorganiserade militära försvaret skall under normala fredsförhållanden ha tillräcklig förmåga att - i samverkan med andra resurser - hävda vår territoriella integritet. I situationer med en högre spänningsnivå, särskilt om den föranleds av säkerhetspolitiska kriser i vårt närområde, kan krävas att krigsorganisationen efter hand mobiliseras.
Internationella fredsfrämjande insatser
Regeringens syn på internationella insatser redovisas närmare i avsnitt 6. Bl.a. föreslås att en internationell styrka upprättas. Innebörden är främst ökade beredskapskrav för internationella insatser. Detta medför större krav på Försvarsmaktens förmåga att ställa resurser till förfogande för internationella insatser.
För att ge erforderlig handlingsfrihet bör systemet för att producera styrkor för internationella insatser medge att väsentliga delar av upp till motsvarande två bataljoners styrka ständigt kan vara insatta eller hållas i beredskap.
Tidsmässigt begränsade, förberedda insatser av specialenheter bör kunna ske. Sådana enheter kan vara bl.a. ingenjörsförband (t.ex. för minspaning och minröjning, förbindelse- och flygfältsarbeten), underhålls-, transport- eller sjukvårdsenheter.
Härutöver erfordras personal för tjänstgöring i staber, som observatörer etc. i minst nuvarande omfattning.
Den internationella styrkan kommer i allt väsentligt att rekryteras ur det militära försvarets krigsorganisation. För att kunna tjäna som rekryteringsbas måste krigsorganisationen uppfylla vissa krav både vad gäller storlek och personalens förmåga.
Insatser med större styrkor eller andra typer av stridskrafter kan komma att aktualiseras. Regeringen bedömer dock att inga särskilda förberedelser eller beredskapsåtgärder behövs för dessa. Det bör förutsättas att erforderlig förberedelsetid finns inför en eventuell fredsfrämjande insats av sådant slag.
De svenska insatserna skall kunna ske såväl som en del av
förhandssamordnade multinationella beredskapsförband som insatser inom ramen för tillfälligt sammansatta internationella styrkor. Regeringen anser det viktigt att det nordiska samarbetet i dessa avseenden vidareutvecklas.
Svåra nationella påfrestningar på samhället i fred
Regeringen anser att uppgiften att ställa resurser till förfogande vid katastrofer eller andra extraordinära situationer i fred inte bör styra det militära försvarets utveckling i stort. Däremot bör stor hänsyn till denna uppgift tas vid t.ex. utformningen av materielsystem och vid verksamhetsplaneringen.
Det bör framhållas att såväl organisationens innehåll och beredskap som den militära utbildningen (sjukvårdstjänst, fältarbeten, brandskydd etc.) gör det militära försvaret till en värdefull och nödvändig resurs i många sammanhang. Ett effektivt utnyttjande av denna resurs förutsätter dock förberedelser inom både det militära försvaret och aktuella civila myndigheter. Förberedelserna bör i vissa fall omfatta samövning.
Principiell inriktning
Regeringen anser att det militära försvaret bör utformas så att det kan utvecklas i steg för att kunna möta olika typer av angreppshot i skilda tidsperspektiv och lösa uppgifter i övrigt i enlighet med vad som behandlats i avsnitt 4.1.2.
Grundnivån
Grundnivån, som svarar mot erforderliga åtgärder så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge består, bör utformas så att det militära försvaret kan - hävda vår territoriella integritet, - genomföra internationella insatser, - utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället i fred och - möta tänkbara angreppshot i nuvarande omvärldsläge.
Grundnivån skall också innehålla åtgärder som skapar en grund för att kunna anpassa försvaret till ett förändrat omvärldsläge, dvs. för att kunna - höja krigsdugligheten om ett angreppshot med iståndsatta
styrkor skulle börja utvecklas och
- möta ett spektrum av angreppshot på lång sikt.
Uppgifterna att hävda vår territoriella integritet och att kunna genomföra internationella insatser dimensionerar, tillsammans
med behovet av att kunna anpassa försvaret till förändrade säkerhetspolitiska situationer kraven på krigsorganisationen i närtid. Kraven på att kunna möta trots allt tänkbara angreppshot i nuvarande omvärldsläge bedöms härigenom i allt väsentligt bli uppfyllda.
Höjning av krigsdugligheten
Det militära försvaret bör i grundnivån utformas för att ha förmåga att, när indikationer föreligger, inom högst ett år ha höjt krigsdugligheten för att kunna möta angreppshot med iståndsatta styrkor. De åtgärder som då aktualiseras bör kunna genomföras även vid ökad säkerhetspolitisk spänning, vilket bl.a. kan minska möjligheterna till import av vapen och andra strategiska varor.
Regeringen bedömer att komplettering av utbildning, tillförsel av enklare materiel och förnödenheter samt utbyggnad av anläggningar kan ske under en ettårsperiod. Härutöver kan insatsoch mobiliseringsberedskapen höjas. Organisationsstrukturen med vapen- och ledningssystem, befälskader samt soldater som getts grundläggande utbildning bör sålunda finnas redan i grundnivån. Denna förberedda ökning av försvarsförmågan innebär alltså en planerad höjning av krigsdugligheten för de delar av organisationen där medvetna avsteg gjorts i grundnivån.
Anpassning på längre sikt
Försvarets möjliga utformning på längre sikt bestäms till del av det arv i form av utrustning, personal och kompetens som efter den förestående försvarsbeslutsperioden finns att utgå ifrån, men den bestäms givetvis också av vilka vidareutvecklande och nyskapande åtgärder som vidtas i framtiden. De långsiktiga åtgärder som vidtas redan under försvarsbeslutsperioden i grundnivån skall syfta till att skapa en tillräcklig grund och handlingsfrihet för den framtida utvecklingen. Som utvecklats i det föregående bör därvid föreställningar om ett framtida krigs karaktär vara styrande. Satsningar bör göras särskilt inom områden där det tar mycket lång tid att bygga upp kompetens och resurser. Den kompetens och den resursbas som efter hand byggs upp under försvarsbeslutsperioden utgör grunden för anpassning av försvarets långsiktiga utformning.
Osäkerheterna i den långsiktiga utvecklingen i omvärlden kräver att planeringen av det svenska försvarets utveckling efter hand anpassas till de verkliga omständigheterna. Detta kan komma att kräva en förändring av statsmakternas inriktning. Uppgifter, ambitionsnivåer och ekonomi får därvid anpassas till då aktuella förhållanden. Beroende på omständig-
heterna kan såväl ett fullföljande av tidigare huvudinriktning som en minskning eller tillväxt bli aktuell. Normalt beslutas en sådan ny inriktning i ett nytt försvarsbeslut efter den kommande försvarsbeslutsperiodens slut. En förändrad säkerhetspolitisk utveckling i omvärlden kan dock komma att kräva beslut om en förändrad inriktning redan tidigare.
Som tidigare anförts bör huvudinriktningen för långsiktigt syftande verksamhet i grundnivån vara att försvaret skall kunna utvecklas för att möta angrepp från en angripare som utnyttjar modern militär teknologi och för ändamålet särskilt sammansatta och utformade strategiska insatsstyrkor. Därvid skapas förutsättningar att i kommande försvarsbeslut anpassa försvarets utveckling såväl kvalitativt som kvantitativt till den förväntade utvecklingen i omvärlden. Skulle en utveckling ske där mer omfattande styrkor för angrepp över gräns eller kust byggs upp i vårt närområde bör därutöver en tillväxt ske främst av anfalls- och sjömålsbekämpningsförmågan.
Konsekvenser för planeringen
Även om det normalt är kostnadseffektivt att underhålla gjorda investeringar i försvarssystem så att de kan utnyttjas under hela sin operativa livslängd, gör dock de stora förändringar som skett i det säkerhetspolitiska läget att de operativa behoven på många områden i varje fall för de närmaste åren drastiskt nedgått och därmed att vidmakthållandet av gamla system kan ifrågasättas. Planeringen bör utgå från de behov vi har för de närmaste åren och den handlingsfrihet vi behöver för framtiden oberoende av de bedömda behov som låg bakom tidigare investeringar.
Vapensystem m.m., som skapats med tidigare behov som grund och för vilka behov inte kan identifieras under återstående livslängd, bör således avvecklas. Det är viktigare att nu göra nyinvesteringar, som utgör en väsentlig grund för försvaret i en svårbedömd framtid, än att vidmakthålla gamla system som har begränsat värde under förutsebar återstående livslängd.
För att så snabbt som möjligt kunna uppnå besparingar och frigöra resurser för totalförsvarets nya uppgifter är det angeläget att snarast efter den 1 januari 1997 genomföra erforderliga förändringar i totalförsvarets struktur. Betydande bindningar finns emellertid vid befintlig organisation vad avser anställd personal och materiel samt gjorda beställningar. Det tar lång tid innan organisatoriska förändringar i krigs- och grundorganisation leder till besparingar. Med hänsyn till de anställningsvillkor och trygghetsregler som gäller för anställd personal, till de långsiktiga kontraktsbindningar, som gäller för en stor del av försvarsmaterielen, och till den omställningstid, som är nödvändig vid nedläggning av anläggningar, kommer det att ta tid innan besparingar uppnås.
Strukturella förändringar bör genomföras så snabbt som möjligt även om de kan leda till betydande olägenheter. Om detta skulle gå ut över balans mellan operativa funktioner, effektivitet och förmåga att möta mer omfattande väpnade angrepp under de närmaste åren, är detta acceptabelt med hänsyn till de begränsade riskerna för och möjligheterna att genomföra sådana angrepp under denna period.
Utveckling i stort
Regeringen konstaterar att dess syn på uppbyggnad och utveckling i stort av det militära försvaret i många avseenden överensstämmer med och vilar på samma bedömningar som de förslag Försvarsmakten redovisat för jämförbara ekonomiska nivåer. Prioriteringar och bedömningar är i de flesta fall
likartade. De skillnader som föreligger kan främst hänföras till synen på behovet av förmåga m.m. i närtid och plikttjänstgöringens omfattning.
Regeringen föreslår att den inriktning för krigsorganisationens utveckling som anges i det följande läggs till huvudsaklig grund för förberedelsearbetet inför etapp två av försvarsbeslutet.
Ledningssystemet
Regeringen anser att ledningssystemet har stor betydelse i den framtida stridsmiljön. Ökande krav på bl.a. snabbhet ställer stora krav på personell och teknisk kvalitet. Systemet måste kunna tåla många slags påverkan vilket kräver såväl uthållighet i systemet som förmåga till självständigt uppträdande.
Regeringen bedömer att ledningssystemet bör förändras.
I ett längre tidsperspektiv kan hela det nuvarande ledningssystemet behöva omprövas. En utgångspunkt bör vara de förändrade kraven i den framtida stridsmiljön. En annan bör vara det militära försvarets uppgifter inom totalförsvaret, organisationens omfattning samt tekniska möjligheter till och krav på ledning. En sådan omprövning bör genomföras så att riksdagen kan ta ställning till principfrågorna i försvarsbeslutets andra etapp hösten 1996.
Som en omedelbar åtgärd bör den nuvarande ledningsstrukturen, främst på den lägre regionala nivån, reduceras. Dessa reduktioner bör utformas mot bakgrund av principerna för den långsiktiga inriktningen av ledningssystemet. Regeringen bedömer dock att antalet försvarsområden bör kunna reduceras med ca en tredjedel och att antalet marin- och flygkommandon bör omprövas. I detta sammanhang vill regeringen emellertid framhålla vikten av att särskilda åtgärder vidtas för att säkerställa de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet och utveckling bl.a. genom en nära knytning till Försvarsmakten på lokal och lägre regional nivå.
Markstridskrafter
Landets stora yta är en grund för dimensioneringen av markstridskrafterna. Regeringen anser att fältförbanden efter höjning av krigsdugligheten totalt bör omfatta ca tolv brigader i tre fördelningar med erforderliga fördelningsförband. Eftersom det omedelbara behovet av direkt tillgängliga förband är begränsat, behöver inte alla fältförbanden ha hög krigsduglighet redan i dagsläget.
I grundnivån ställs de största kraven av uppgiften att kunna
genomföra internationella insatser och att skapa en grund för att vid behov relativt snabbt kunna höja krigsdugligheten och långsiktigt utveckla försvaret. I de för internationella insatser lämpade förband som ges full krigsduglighet kan upp till 20 procent av dem som grundutbildas komma att tjänstgöra i den internationella styrkan. Behovet av modern materiel för internationella insatser och kravet på kompetensutveckling i organisationen talar entydigt för att dessa förband även i övriga avseenden skall hålla hög kvalitet.
Territorialförsvaret bör omfatta ca 250 000 personer. Häri ingår hemvärnet, vars beslutade utökning till ca 125 000 personer bör fullföljas och på längre sikt om möjligt ytterligare utökas. Flertalet förband i territorialförsvaret bemannas av personal som överförts från brigadförbanden. Det är sålunda jämförelsevis enkelt att under några års tillväxt utöka organisationen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen det möjligt att reducera det traditionella territorialförsvaret, som består av förband med lokala uppgifter och begränsad operativ rörlighet, till ca 90 000 personer. För att bl.a. reducera effekterna av denna minskning bör övervägas att direkt grundutbilda vissa totalförsvarspliktiga för bevakningsuppgifter. De bör i gruppeller plutonsenheter utnyttjas för att förbättra skyddet för sådana skyddsobjekt inom totalförsvaret som annars inte längre kan försvaras eller bevakas. Funktionen bör efter hand byggas upp till att omfatta ca 40 000 personer. Denna bevakningsfunktion bör - liksom hemvärnet - kunna organiseras, innan mobilisering i övrigt igångsatts. Liksom vad gäller fältförbanden erfordras hög krigsduglighet endast för delar av territorialförsvarsförbanden.
Regeringen bedömer att ett beslut om en långsiktig tillväxt av markstridskrafterna kan komma att omfatta en utökning av organisationen med ytterligare en fördelning med fyra brigader samt en utökning av territorialförsvaret genom att personal och materiel efter hand förs över från fältförbanden.
Sjö- och kustförsvarstridskrafter
I grundnivån bestäms behovet av sjöstridskrafter främst av uppgiften att hävda vår territoriella integritet. Härtill kommer kraven att vidmakthålla kompetens och vissa system för att kunna växa eller på annat sätt långsiktigt anpassas.
Regeringen bedömer att ca tjugo ytstridsfartyg, som även skall vara lämpade för att hävda vår territoriella integritet, erfordras. Högst nio ubåtar och huvuddelen av minröjningskapaciteten bör vidare bibehållas. Fartygens stridsförmåga och basorganisationens förmåga behöver uppnås
fullständigt först sedan åtgärder för att höja krigsdugligheten vidtagits.
De rörliga kustförsvarsförbanden bör i huvudsak bibehållas. Vissa enheter kan ha avsteg från krigsdugligheten i grundnivån. Högt prioriterade delar av de fasta kustförsvarsförbanden bör kunna utnyttjas sedan krigsdugligheten höjts medan resterande delar av organisationen avvecklas.
Flygstridskrafter och övrigt luftförsvar
Vikten av vårt luftförsvar har påpekats tidigare. Detta och förhållandet att det tar mycket lång tid att införa nya typer av avancerade flygsystem gör att flygstridskrafterna redan i grundnivån måste utformas och dimensioneras i ett långt tidsperspektiv. Kraven på krigsduglighet och uthållighet kan dock begränsas.
Regeringen bedömer att ca tolv divisioner stridsflyg med Jakt/Attack/Spanings-kapacitet bör ingå i grundnivån. På sikt bör samtliga dessa divisioner utgöras av JAS 39 Gripen-förband. Det lätta attackflygets omfattning och ambitionsnivå, liksom övrigt utnyttjande av skolflygplan i krigsorganisationen, bör övervägas ytterligare.
Luftvärnet är en viktig del av vårt luftförsvar. Modernisering och förnyelse av luftvärnet fordrar dock ytterligare överväganden.
Det militära transportflyget har stor betydelse i fred, bl.a. för internationella insatser, och i krig för sådana uppgifter som ej bör lösas av civila flygtransportföretag (k-företag). Kapaciteten bör i huvudsak bibehållas.
Stridsledningsorganisationen är en väsentlig del av vårt samlade ledningssystem. Den måste i alla väsentliga avseenden finnas i grundnivån och snabbt kunna uppnå full kapacitet. Den pågående utvecklingen och moderniseringen bör enligt regeringens mening fortsätta.
Bassystemet bedöms kunna reduceras till ca 16 basbataljoner och ändå ge flygsystemen tillräcklig effekt. I samband med en allmän höjning av krigsdugligheten bör bassystemet snabbt kunna ges full effekt. En fortsatt utbyggnad av bassystemet för att öka uthålligheten bör kunna ske i ett tillväxtläge.
Bedömda konsekvenser
Regeringen har tidigare framhållit behovet av en helhetslösning och vill framhålla att den redovisade inriktningen är en grund för myndigheternas förslag - i form av bl.a. programplaner inför totalförsvarsbeslutets andra del hösten 1996.
Det är enligt regeringens mening inte möjligt att ta ställning till enskildheter i den framtida utvecklingen innan helhetslösningen kan överblickas. På samma sätt kan inriktningens konsekvenser först då slutligt anges. Regeringen finner det dock angeläget att redovisa sina bedömningar av
konsekvenserna i några viktiga avseenden.
Förbandsproduktion och grundorganisation
Det nuvarande systemet för förbandsproduktion innehåller en differentiering av utbildningstidens längd mellan olika kategorier av personal och förband. Regeringen anser att denna differentiering kan drivas längre än vad som är fallet i dag. Grundutbildning för bevakningsuppgifter bedöms kunna göras kort.
För att kunna lösa uppgifterna, liksom för att säkerställa kompetens och rekryteringskraft inom det militära försvaret, krävs en fullständig och allsidig utbildning för delar av organisationen. För andra delar, som inte behöver uppnå fullständig förmåga förrän efter genomförd höjning av krigsdugligheten, kan främst den förbandsinriktade delen av grundutbildningen reduceras eller utgå. Detta kan påverka betydelsen av den nuvarande principen att vid ett och samma tillfälle omsätta all personal i ett förband.
Förbandsomsättningstiderna bör anpassas till variationer i behov och andra förutsättningar så att de i högre grad än i dag varierar mellan olika typer av förband.
Dessa åtgärder, i kombination med den reduktion av krigsorganisationen som regeringens inriktning innebär, bör leda till att delar av produktionsapparaten utbildningsetablissemangen - kan läggas ner. Regeringen vill påpeka vikten av en helhetslösning där beslutet bygger på ett brett underlag. Beslutet fattas först i det andra försvarsbeslut hösten 1996. Innan dess blir det således inte aktuellt med beslut om nedläggningar av förband.
Försvarsberedningen har bedömt att nedläggningarna kunna komma att omfatta minst:
- fyra brigadproducerande etablissemang - tre större andra arméetablissemmang - tre flygflottiljer - ett tiotal mindre enheter
Härtill kommer att den marina verksamheten reduceras motsvarande nedläggning av två etablissemang. Kravet på möjligheter till en över landet spridd närvaro kan dock medföra att verksamhet från andra etablissemang förs till dessa marina verksamhetsställen så att reduktionerna uppstår på andra platser.
Utöver dessa förändringar av grundorganisationen anser regeringen det möjligt att pröva även nuvarande principer för
förbandsproduktion och övrig fredsverksamhet i syfte att minska kostnaderna. Detta möjliggörs bl.a. av de förändrade uppgifterna för det militära försvaret. Pågående
strävan till försvarsmaktsgemensam samordning mellan produktions-enheter bör med kraft fullföljas.
En viktig förutsättning för detta arbete är principerna för personalförsörjning och bemanning, vilka behandlas i avsnitt 7.
Regeringen anser vidare att den nuvarande principen om att grundorganisationen bör vara en kaderorganiserad krigsorganisation är en viktig utgångspunkt. Kaderorganisationen bör dock inte göras mer omfattande än vad beredskapen kräver.
Regeringen har inte inför försvarsbeslutet med denna proposition avhandlat eller tagit ställning till omfattningen av förändringar i förbandsproduktion och grundorganisation eller var dessa förändringar skall äga rum. Till dessa frågor återkommer regeringen i nästa försvarsbeslutsproposition hösten 1996, sedan Försvarsmakten lämnat sina förslag i frågan.
Behov av personal
Försvarsmaktens behov av anställd personal påverkas av flera faktorer. Bl.a. minskar behovet av yrkesofficerare i krigsorganisationen på grund av de strukturella neddragningarna. En vidgad grundutbildning, t.ex. för bevakningsuppgifter, ökar däremot behovet av yrkesofficerare i förbandsproduktionen. Även de vidgade internationella uppgifterna ökar behovet av yrkesofficerare.
Ett något högre antal yrkesofficerare än vad planerad krigsorganisation oundgängligen kräver erfordras också för att ha handlingsfrihet att långsiktigt kunna utveckla det militära försvaret till nya uppgifter. Häri ingår yrkesofficerare med kompetens för utveckling inom områden med stora krav på tekniskt kunnande.
Även om det totala antalet yrkesofficerare kommer att minska är det väsentligt att säkerställa hög kvalitet hos yrkesofficerarna i den nya organisationen. Yrkesofficerarnas höga kompetens är den bästa garantin för att krigsdugliga krigsförband skall kunna vidmakthållas och vidareutvecklas. En välutbildad officerskår är en nödvändighet i dagens säkerhetspolitiska situation och för att ha en ständigt hög förberedelse för anpassning och tillväxt.
I den angivna strukturen för det militära försvaret behöver till följd av direkta organisationsförändringar sammanlagt ca 3 500 till 4 000 yrkesofficerare och civila lämna sina tjänster under försvarsbeslutsperioden, varav drygt en tredjedel civila. Härtill
kommer ett antal reservofficerare. Hänsyn har då tagits till det ökade behovet av personal för internationella insatser, bevakningsuppgifter och för att öka anpassningsförmågan på längre sikt. Däremot har de eventuella konsekvenserna av
översynerna av ledningsorganisationen och förbandsproduktionen inte beaktats.
Personalavvecklingen kan endast till en mindre del ske genom s.k. naturlig avgång. Av arbetsrättsliga skäl, främst i fråga om yrkesofficerare anställda med fullmakt, måste särskilda avvecklingsåtgärder vidtas under ca 2-3 år. Detta innebär att Försvarsmaktens totala personalkostnader inte kan minska med omedelbar verkan.
Försvarets materielförsörjning
Den föreslagna inriktningen och de ekonomiska förutsättningarna kommer att få konsekvenser för materielanskaffningen.
Minskningen av krigsorganisationen medför att behovet minskar av bl.a. nya stridsfordon, fartyg och flygplan, samtidigt som emellertid de kvalitetsmässiga förnyelsebehoven kvarstår eller ökar.
Det ekonomiska trycket på materielanskaffningen kommer att vara högt, särskilt under periodens första del, innan minskningen av organisationen fullt ut slagit igenom i försvarsekonomin. Planerad anskaffning av några större materielobjekt kan behöva omprövas, medan ett antal smärre objekt kan komma att senareläggas eller utgå helt.
Regeringen bedömer att detta kommer att medföra betydande konsekvenser för svensk försvarsindustri. Det är inte möjligt att redovisa en detaljerad konsekvensanalys, eftersom företagens utvecklingsmöjligheter påverkas av flera andra förutsättningar, däribland exportmöjligheterna och deltagande i internationellt samarbete. Den svenska försvarsindustrin har tidigare visat sin anpassningsförmåga till förändrade förutsättningar. En fortsatt strukturomvandling, såväl nationellt som internationellt, torde vara nödvändig för att industrin skall kunna bibehålla en fortsatt kompetens inom flera områden.
Regeringen utvecklar i avsnitt 8 sin syn på försvarets materielförsörjning och behovet av såväl inhemsk industri som samarbete med andra länder. Det är endast inom de områden som är prioriterade i den s.k. baskompetensen som planeringen måste säkerställa en fortsatt svensk kompetens inom industri eller hos myndigheter. Vissa områden, däribland ammunitions- och sprängämnesindustrin, fordrar fortsatta överväganden.
Regeringen anser att fortsatt teknisk och materiell förnyelse
av totalförsvaret är av största vikt. Det är därför nödvändigt att i etappen två av försvarsbeslutet, när myndigheternas kostnadsberäkningar och förslag föreligger, noga pröva om försvarets materielförsörjning i tillfredsställande grad kunnat tillgodoses. Slutlig ställning i dessa frågor bör därför tas först hösten 1996.
Försvaret och miljön
Riksdagen har beslutat om nationella miljömål i olika avseenden. Det är angeläget att alla verksamheter tar sitt ansvar för miljön. Därvidlag har försvaret en viktig roll, t.ex. när det gäller att minska blyanvändningen och utsläppen vid förbränning av fossila bränslen.
Regeringen vill inledningsvis även erinra om de ställningstaganden i fråga om försvarets verksamhet och miljön som har kommit till utryck bl.a. i statsmakternas beslut med anledning av dels 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 5, bet. 1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:333), dels propositionen om genomförande av besluten vid FN:s konferens om miljö och utveckling - UNCED (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256).
Genom riksdagens beslut med anledning av 1993 års budgetproposition lades fast en miljöpolicy för Försvarsmakten. Det övergripande målet i miljöhänseende för Försvarsmakten är, enligt denna miljöpolicy, att vara fredsbevarande och därmed förhindra den katastrofala miljöförstöring som ett krig medför. I övrigt är målen bl.a. att se till att miljöhänsyn tas i all planering och verksamhet, att minska förekommande buller och användning av skadliga ämnen samt att bistå vid inträffade miljökatastrofer och andra stora olyckor. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att den har uppdragit åt Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets forskningsanstalt att under innevarande budgetår till regeringen lämna förslag om en miljöpolicy för respektive myndighet.
Försvarsmakten genomför nu stegvis sin miljöpolicy. Under innevarande budgetår ägnas särskild uppmärksamhet åt bl.a. miljöutbildningen inom organisationen och utarbetandet av miljöplaner. Inom kort färdigställs också inom Försvarsmakten en s.k. sektorrapport. Denna rapport redovisar den påverkan på den yttre miljön som Försvarsmaktens verksamhet har och innehåller förslag till åtgärder och handlingsprogram.
I förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten anges i 4 § att Försvarsmakten, med beaktande av de krav huvuduppgifterna ställer, skall väga in miljöaspekterna vid sin verksamhet i fred. Vid sidan härom
gäller att stora delar av Försvarsmaktens verksamhet nu prövas enligt bl.a. miljöskyddslagen.
Försvarets forskningsanstalt kommer inom kort att till regeringen redovisa uppdraget om underlag för statsmakternas beslut i fråga om avvägningar i miljöhänseende m.m. mellan det militära försvaret och andra samhällssektorer.
Med utgångspunkt i den s.k. Riokonferensen år 1992 om miljö och utveckling samt FN:s miljöprograms (UNEP) och FN:s kommissions för hållbar utveckling (CSD) fortsatta beslut i frågor om militär verksamhet och miljön hölls i Linköping i juni 1995 ett miljömöte, Meeting on Military Activities and the Environment. Det arrangerades under svenskt värdskap av UNEP i samarbete med FN:s ekonomiska kommission för Europa (UN/ECE).
Vid mötet diskuterades miljöproblem förknippade med militär verksamhet i fred, miljömål för den militära verksamheten, vägar att nå dessa mål samt utarbetandet av en miljöpolicy för den militära sektorn. Mötet antog en samlad rapport och mötets slutsatser redovisas i dokumenten Items Raised at the Linköping Meeting och The Linköping Document. Det förra dokumentet är en lista över frågor att kunna övervägas vidare av ECE-staternas regeringar i det fortsatta arbetet. Det senare dokumentet utgör mötets rekommendation till fortsatt arbete inom försvarsmiljöområdet. Vid mötet åtog sig Sverige att rapportera om mötet till CSD vid dess fjärde session år 1996.
Regeringen anser att området militär verksamhet och miljön i ljuset av Riokonferensen är ett stort och viktigt verksamhetsområde. I många stater, framförallt i östra Europa, är problemen mycket stora. Genom att arrangera mötet i Linköping har Sverige på ett påtagligt sätt bidragit till att föra upp försvarsmiljöfrågorna högt på den internationella dagordningen. De aktuella frågeställningarna har vidare fått en praktisk och konstruktiv inriktning, vilket kan bidra till att skapa ett ökat förtroende mellan staterna. Det fortsatta arbetet bör bedrivas i berörda internationella organisationer, främst UN/ECE i samarbete med bl.a. NATO:s miljökommitté. Regeringen avser också att ta upp frågorna om försvaret och miljön vid miljöministermötet i Sofia, Bulgarien, i oktober 1995.
Regeringen avser vidare att fortsatt ta upp och fördjupa behandlingen av frågor om försvaret och miljön inom det nordiska samarbetet och att uppdra åt Försvarsmakten att på myndighetsnivå vidareutveckla detta samarbete.
Det civila försvaret
Regeringens förslag
Det civila försvaret ges vidgade uppgifter. Dessa skall vara att
- värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld, - kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och - stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred.
En central uppgift för det civila försvaret skall vara att öka säkerheten för bl.a. elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem så att en tillräcklig förmåga vid ett väpnat angrepp kan garanteras.
En ny och viktig uppgift för det civila försvaret skall vara att bygga upp resurser och vidta andra förberedelser för att kunna delta i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands.
Det civila försvaret skall också ha till uppgift att verka och vidta åtgärder för att stärka samhällets förmåga inför svåra nationella påfrestningar i fred. En ökad samordning av det civila försvarets resurser bör åstadkommas och en långtgående integrering av resurser för fred och krig eftersträvas.
Totalförsvarspliktig personal skall utbildas för att stärka samhällets förmåga att både hantera svåra nationella påfrestningar i fred och kunna utföra uppgifter vid höjd beredskap. Civila beredskapsstyrkor skall upprättas.
Utgångspunkter
En central utgångspunkt för utformningen av det civila försvaret måste vara en bedömning av det framtida krigets karaktär och samhällets utveckling. Vapenteknik och vapenbärare utvecklas ständigt, vilket har lett till ökad träffsäkerhet och ökad räckvidd. De väpnade konflikter som pågått i världen de senaste åren har inneburit att såväl moderna vapen med hög träffsäkerhet som äldre vapen använts. Den tekniska utvecklingen påverkar också sättet att föra krig, dvs. strategier, taktik och utformning av operationer.
En angripare kan förväntas slå mot de mest sårbara delarna av totalförsvaret i varje skede för att utnyttja motståndarens svagaste delar. Samhällsfunktioner som elförsörjning, telekommunikationer, transporter, ledningssystem, samt informations- och nyhetsförmedling kommer att vara av särskilt stort intresse för angriparen att slå ut. Civilbefolkningen kan komma att drabbas hårt av ett krig där fienden på detta sätt försöker utnyttja sårbarheter i det svenska samhället.
I ett framtida krig kan insatser av strategiska insatsstyrkor, som i ett snabbt förlopp och i kombination med sabotageåtgärder söker störa viktiga samhällsfunktioner bedömas bli centrala inslag. För att kunna möta en sådan situation är det av avgörande betydelse att för totalförsvaret viktiga anläggningar kan bevakas och skyddas. Förmågan måste finnas i alla delar av landet. Betydligt större vikt än hittills måste således läggas vid förmågan att bevaka och skydda skyddsobjekt.
De senaste decenniernas utveckling har inneburit en väsentlig ökning av samhällets specialisering och komplexitet. Samhällets olika verksamheter har blivit integrerade med och beroende av varandra på ett helt annat sätt än tidigare. Sammantaget har detta medfört en ökad sårbarhet genom att störningar inom ett område kan få långtgående konsekvenser på många andra områden. Ett annat drag i samhällsutvecklingen är att den storskalighet som ofta eftersträvas i produktion och distribution påverkar försörjningsberedskapen och ökar riskerna för att en enstaka olycka skall få allvarliga konsekvenser för människor och miljö.
Bilden av tänkbara hot och risker måste nu enligt regeringen tecknas i ett bredare spektrum än tidigare. Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Bara under det senaste året har vi vid flera tillfällen sett hur icke militära hot och påfrestningar kan få förödande konsekvenser. Som exempel kan nämnas Estonia-katastrofen, jordbävningen i Kobe, översvämningarna i Holland, Belgien, Tyskland och Frankrike, gasattacken i Tokyos tunnelbana och bombdådet i Oklahoma.
Regeringen anser att denna utveckling kräver en helhetssyn på hot och risker, som innebär att samhällets åtgärder i fred och krig integreras. Samhället måste kunna ingripa vid alla slag av plötsligt inträffade svåra påfrestningar. Kriget är den allvarligaste påfrestningen men ökad uppmärksamhet måste ges åt de icke militära hoten som svåra nationella
påfrestningar i fred, dvs. katastrofer samt allvarliga störningar inom viktiga samhällsfunktioner. De särskilda resurser som behövs för verksamheten i krig bör användas också vid påfrestningar av olika slag i fred.
Regeringen har i sina säkerhetspolitiska överväganden förslagit ett vidgat säkerhetsbegrepp. Begreppet skall inkludera skydd för landet och befolkningen i samband med svåra nationella påfrestningar i fred. Även åtgärder vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser skall ingå. Förändringen innebär både en utvidgning av det civila försvarets uppgifter och en viss förskjutning av tyngdpunkten i totalförsvarets verksamhet. Samtidigt krävs en anpassning av det civila försvarets resurser och organisation.
Uppgifter för det civila försvaret
Innebörden av totalförsvarets uppgifter är att det civila försvaret skall
- värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld,
- kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och
- stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred.
Väpnat angrepp
I avsnitt 4.1 redovisas bedömningar av det militära hotet idag, hur det kan utvecklas över tiden och vilka principer som bör gälla för hur det militära försvaret skall kunna anpassas till förändringar i vår omvärld.
De bedömningar som regeringen gjort beträffande det militära försvaret skall självfallet även gälla för det civila försvaret. Regeringen vill särskilt betona vikten av att det även inom det civila försvaret bedrivs en planering som motsvarar det militära försvarets planering för att höja krigsdugligheten. För det civila försvarets del blir det i praktiken frågan om att under en ettårsperiod stärka sin förmåga på särskilt centrala områden.
Ett trovärdigt totalförsvar förutsätter att civilbefolkningen så långt möjligt kan värnas mot krigets verkningar. Detta är också en av förutsättningarna för att de stora ekonomiska
satsningarna på totalförsvaret skall få acceptans hos det svenska folket. Det är mot denna bakgrund väsentligt att behoven inom befolkningsskyddet samt hälso- och sjukvården kan tillgodoses.
Även om det moderna kriget i flertalet fall kan förväntas få ett kort förlopp så måste åtgärder vidtas för att trygga en livsnödvändig försörjning.
Ett väpnat angrepp torde innebära bl.a. en strävan att genom angrepp mot samhällets mest vitala funktioner orsaka kaos för att därmed försvåra våra försvarsansträngningar. En central uppgift för det civila försvaret skall därför vara att söka åstadkomma en sådan stryktålighet hos bl.a. elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem att en tillräcklig förmåga kan garanteras.
Internationella fredsfrämjande och humanitära insatser
En annan viktig uppgift för det civila försvaret är att bygga upp resurser och vidta andra förberedelser för att kunna delta i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands. Det ligger i Sveriges intresse att på detta sätt kunna bidra till fred och säkerhet i vår omvärld.
Också denna uppgift bör påverka utformningen av beredskapsåtgärderna inom det civila försvaret.
Svåra nationella påfrestningar i fred
Sårbarheten har i viktiga avseenden ökat i samhället. Samtidigt har, som närmare utvecklats i avsnitt 4.2.1, de fredstida, icke militära hoten fått ökad aktualitet.
Det civila försvaret bör verka för och vidta åtgärder så att samhällets förmåga stärks inför svåra nationella påfrestningar i fred.
Redan idag finns inom det civila försvaret resurser uppbyggda för de krav som ett väpnat angrepp ställer och som kan användas för de nya uppgifterna. Därför bör, när beredskapsåtgärder för väpnat angrepp dimensioneras och utformas, hänsyn tas till dessa nya uppgifter så att det civila försvarets samlade resurser kan utnyttjas i hela hotskalan. En ökad samordning bör åstadkommas och en långtgående integrering av resurser för fred och krig eftersträvas. Regeringen föreslår också att civila insatsresurser tillskapas. I avsnitt 7.1.5. utvecklar regeringen närmare sitt förslag. Regeringen anser vidare som har framgått av avsnitt 4.1.2 att Försvarsmakten i ökad utsträckning skall kunna bidra till ett
säkrare samhälle i fred.
Ansvaret för att det finns en grundläggande beredskap mot svåra nationella påfrestningar i fred åvilar i princip den som bedriver verksamhet i fred och inom vars område sådana påfrestningar kan inträffa. Detsamma gäller myndigheter som har särskilda uppgifter i detta sammanhang.
Regeringens förslag innebär inte någon ändring av detta synsätt och inte heller någon ändring av räddningstjänstlagens (1986:1102) bestämmelser om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Regeringens förslag innebär att samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar stärks.
Principiell inriktning
Den grad av robusthet och flexibilitet som karaktäriserar grundstrukturen i samhället har avgörande betydelse för förmågan att klara extraordinära påfrestningar i fred och vid ett väpnat angrepp. Exempel på särskilt viktiga komponenter i denna grundstruktur är elproduktion och eldistribution, telekommunikationer, samhällsviktiga datasystem, ledningssystem, vattendistribution, transporter, räddningstjänst samt hälso- och sjukvård.
Grundstrukturen byggs väsentligen upp genom långsiktiga investeringar och det är i samband med investeringstillfällena som särskilda åtgärder med stor marginalnytta för att förbättra den långsiktiga säkerheten bör vidtas. Att genomföra senare, kompletterande åtgärder ställer sig av olika skäl ofta svårt eller t.o.m. omöjligt.
Vilka sådana åtgärder som aktualiseras beror - förutom på kostnaderna - på de hot och påfrestningar som bedöms vara motiverade att ta hänsyn till. På sådana områden där risken för fredstida störningar är stor är det naturligt att vidta åtgärder som förstärker säkerheten i systemen. På bl.a. el- och teleområdena har viktiga sådana åtgärder redan genomförts. Dessa åtgärder förstärker förmågan väsentligt även vid fredstida katastrofer och vid väpnat angrepp.
I enlighet med de principer för helhetssynen som regeringen redogjort för i avsnitt 3 bör företag, organisationer och myndigheter i planeringen av sin verksamhet beakta riskerna i samhället i ett totalperspektiv fred - krig.
Mer kostnadskrävande beredskapsåtgärder har i hittillsvarande planering grundats på behoven vid ett väpnat angrepp. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid vid val
och utformning men även vid dimensionering av beredskapsåtgärder hänsyn nu också tas till de krav som ställs vid svåra nationella påfrestningar i fred samt vid internationella insatser.
Regeringen anser att den nya inriktningen för det civila försvaret bör innebära att ökad tonvikt läggs på att åstadkomma en grundläggande tillräcklig robusthet och flexibilitet på de viktigaste infrastrukturom-rådena. Det gäller i första hand elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem. Det är sektorer som har avgörande betydelse för samhällets funktionsförmåga vid väpnat angrepp och som är viktiga vid hot mot säkerheten för befolkning och samhällsfunktioner i fred. På dessa områden kan det vidare vara nödvändigt att av ekonomiska och andra skäl vidta beredskapsåtgärder i samband med fredsinvestering.
Ökad prioritet bör vidare ges åt åtgärder som förbättrar insats- och katastrofberedskapen. Här inbegrips sådana verksamheter av största
betydelse vid fredskatastrofer och väpnat angrepp som räddningstjänst samt hälso- och sjukvård.
Att trygga informationsförmedlingen bör vara en fortsatt högt prio-riterad uppgift inom det civila försvaret.
Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.5 att utbildning skall genomföras av pliktpersonal för uppgifter också vid stora nationella påfrestningar i fred. Avsikten är att denna personal även skall utgöra en rekryteringsbas för civil internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Detta är en ny uppgift för det civila försvaret som således kräver nya ekonomiska resurser.
Slutligen bör ökad vikt läggas vid säkerhetsskyddsfrågor och då inte minst på möjligheterna att åstadkomma bevakning vid skyddsobjekt vid risk för sabotage och hot om andra angrepp i fred, t.ex. terroristangrepp, och vid väpnat angrepp. Regeringen utvecklar närmare behovet av bevakning i avsnitt 7.1.4.
På ett par områden bedömer regeringen att beredskapsläget - med hänsyn till dels de förändrade uppgifterna för det civila försvaret och den ändrade hotbilden vid väpnat angrepp, dels de tillgångar och den förmåga som redan har byggts upp medger en viss nedtoning av de ekonomiska resursanspråken. Detta gäller försörjningsområdena livsmedel och industrivaror samt befolkningsskyddet (skyddsrum).
En planering med den inriktning som regeringen här förordar bör kunna ge en god grundberedskap inom det civila försvaret såväl för fredstida hot och påfrestningar som för väpnat angrepp.
Regeringens inriktning överensstämmer i stort med vad Överstyrelsen för civil beredskap föreslagit i rapporten Handlingsvägar för det civila försvaret i tidsperspektivet år 1997 - 2001. De skillnader som förekommer föranleds väsentligen av att Överstyrelsen inte har kunnat ta hänsyn till den nya inriktning för det civila försvaret som utgjort grunden för regeringens överväganden.
Befolkningsskydd
För att erhålla bästa möjliga skydd för civilbefolkning och verksamheter som är väsentliga för totalförsvaret, är det enligt regeringen även i framtiden nödvändigt att skyddet av befolkningen i krig består av ett system med samverkande delar: fysiskt skydd, andningsskydd, information, utrymning och inkvartering.
Det framtida skyddssystemet bör vara flexibelt och differentierat samt utformat så att det finns en handlingsberedskap inför förändringar t.ex i hotbilden, ny vapenteknik, samhällsförändringar etc.
För en bedömning av det framtida skyddets utformning finns underlag och redovisningar från Statens räddningsverk, Försvarets forskningsanstalt, Riksdagens revisorer och Överstyrelsen för civil beredskap. Utgångspunkten är en förändrad framtida hotbild med bl.a. mer kortvariga krigsförlopp samt en ökad användning av precisionsvapen vid flygangrepp.
Riksdagens revisorer konstaterar bl.a. att frågan om alternativ till skyddsrum måste noga övervägas och att de risker som bedöms föreligga i olika områden måste vara avgörande för utformningen av det framtida fysiska skyddet. Vidare framhålls att framtidens befolkningsskydd måste utformas så att det ger ett effektivt skydd i olika hotsituationer.
Regeringen instämmer i myndigheternas bedömningar om en förändrad hotbild. Regeringen vill härvid betona vikten av att skyddsrumsbyggande och underhåll i framtiden begränsas till de mest utsatta områdena. Vidare bör befolkningskyddet inriktas mot en samlad systemlösning, som ger befolkningen tid att med möjlig förvarning uppsöka lämpliga skyddsrum eller, om sådana ej kan nås, skyddade utrymmen med skydd mot C-stridsmedel. I detta sammanhang anser regeringen vidare att utrymningsplaneringen bör ses över.
Regeringen anser att det framtida fysiska befolkningsskyddet bör ytterligare effektiviseras i enlighet med myndigheternas förslag om en begränsad fredsproduktion av skyddsrum. Denna ambitionsnivå innebär att skyddsrumsproduktion i samband med nybyggnad skall begränsas till de mest utsatta områdena. Dessutom skall hänsyn tas till verksamheter med särskild betydelse för totalförsvaret.
Möjligheterna att i större utsträckning än i dag bygga enklare skydd, s.k. skyddade utrymmen måste även i framtiden tas tillvara. Skyddsrummens närmare utformning och skyddsegenskaper bör särskilt studeras i syfte att finna de mest kostnadseffektiva lösningarna. En översyn kan behöva göras av det nuvarande systemet för byggande av skyddsrum.
Den 1 juli 1995 trädde en ny lag om civilt försvar i kraft. Härigenom lagregleras de hittills tillämpade grunderna för hemskyddet i kommunerna. Regeringen vill betona
hemskyddets stora betydelse bl.a. då det gäller att förmedla information mellan kommunen och befolkning och för att hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar. Hemskyddet har också en viktig roll för att förankra totalförsvarstanken hos befolkningen.
Vad gäller det fysiska skyddet för ledningsfunktioner anser regeringen att den nuvarande inriktningen i stort bör fullföljas.
Försörjningsberedskapen
De fredstida hot och påfrestningar som kan bli aktuella för försörjningen får förutsättas ha sin grund i internationella störningar på något eller några varuområden.
Genom 1987 års försvarsbeslut avskaffades de särskilda statliga lager av bl.a. metaller och petrokemikalier som byggts upp för att lindra konsekvenserna för samhället vid s.k. fredskriser. Det har allt sedan dess ansetts vara en uppgift för näringslivet att självt svara för den beredskap som bedöms rimlig mot sådana störningar.
Regeringen föreslår ingen ändring av detta synsätt. Regeringen konstaterar att den särskilda fredskrislagring som finns vad gäller olja grundas på internationella överenskommelser inom OECD:s ram. Härigenom uppnås en tillfredsställande beredskap på detta område.
De särskilda, kompletterande beredskapsåtgärder som svåra nationella påfrestningar i fred kan motivera inom det civila försvaret bör enligt regeringens mening främst utgöras av analyser avseende konsekvenser av olika tänkbara störningar. Härutöver bör vidtas vissa förberedelser av sådana åtgärder som kan aktualiseras för det fall störningarna skulle inträffa.
De krav som detta slag av påfrestningar ställer skall emellertid också kunna påverka utformningen - och i undantagsfall även dimensioneringen av de mer kostnadskrävande beredskapsåtgärderna inom det civila försvaret.
Genom de två senaste totalförsvarsbesluten har en successiv samordning genomförts av de för de olika försörjningsområdena (bränsle, livsmedel samt industrivaror) tidigare mycket skiftande säkerhetspolitiska planeringsförutsättningarna. De skillnader i planeringsinriktningen som ännu kvarstår kan till en del motiveras med områdenas olikartade karaktär.
På bränsleområdet har riksdagen i särskild ordning år 1994 beslutat om bl.a. ansvar för och omfattning av oljeberedskapslagringen.
När det gäller industrivaruförsörjningen råder för närvarande oklarhet om viktiga grunder för planeringsinriktningen. Väsentligen beror det på att underlag ännu inte föreligger om Försvarsmaktens och inte heller det civila försvarets behov i samband med att åtgärder vidtas för att öka försvarsförmågan. Ett sådant underlag bedöms för Försvarsmaktens del finnas
tillgängligt hösten 1995.
Enligt regeringens uppfattning är det synnerligen angeläget att en samlad prövning av försörjningsberedskapens inriktning på livsmedels-, bränsle- och industrivaruområdena kan åstadkommas. Inte minst är detta angeläget för bedömningen av beredskapslagringens omfattning och struktur.
Regeringen föreslår följande grunder för utformningen av försörjnings-beredskapen för krig och neutralitet.
Behovet att efter högst ett års höjning av försvarsförmågan kunna tillgodose försörjningen vid ett angrepp med iståndsatta styrkor i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 4.1.2 bör vara styrande för inriktningen av planeringen. Försörjningen måste också säkerställas vid sådana angrepp som trots allt skulle kunna ske även i nuvarande omvärldsläge.
Hänsyn bör också tas till behoven i ett fall då Sverige står neutralt vid krig i vårt närområde. Frågan är därvid vilka möjligheterna är till import av s.k. strategiska varor. Enligt regeringen är alla bedömningar om import i en sådan situation så osäkra att de inte kan läggas till grund för försörjningen av direkt oumbärliga varor. All utrikeshandel upphör troligen inte men det bör betonas att en svensk export av attraktiva varor troligen krävs för att import skall komma till stånd.
Ifråga om planeringen på de enskilda försörjningsområdena anser regeringen att åtgärderna på livsmedelsområdet i första hand bör avse beredskapslagring av halvfabrikat och färdigvaror som är lokaliserad till de delar av landet, väsentligen Norrland, där problem med försörjning kan uppstå vid ett väpnat angrepp.
Riksdagen har nyligen beslutat om förändrade principer för beredskapslagring av olja. De innebär bl.a. mot bakgrund av den förändrade hotbilden enligt 1992 års försvarsbeslut, att en minskning av lagrens omfattning genomförs samt att ansvaret för beredskapslagringen inklusive dess finansiering övertas av oljebranschen. Regeringen föreslår inga förändringar av dessa principer. Regeringen vill emellertid betona betydelsen av att lagren lokaliseras på ett sätt som överensstämmer med det förbrukningsmönster som kan förutses vid ett väpnat angrepp men att rimlig hänsyn också tas till behovet av fortifikatoriskt skydd. Vidare bör en strävan vara att trygga tillgången på lagringsutrymmen som är lämpade för upplagring i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge.
Särskilda frågor
Ökade uppgifter för kommunerna
Sedan slutet av 1980-talet har ett stort antal uppgifter överförts från staten till kommunerna. Inom totalförsvaret har det gällt uppgifter inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten som t.ex. ledningen av undsättningsverksamheten i krig på den lokala nivån och vissa planläggningsfrågor. Den 1 juli 1995 trädde vidare en ny lag om civilt försvar i
kraft. I lagen regleras kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar inom det civila försvaret.
Ett särskilt ersättningssystem, som tar hänsyn till den enskilde kommunens utsatthet och risker, har införts.
Reformen är dock begränsad i den meningen att den inte gäller investeringar. Staten svarar således fortfarande för investeringar i skyddsrum, ledningsplatser, m.m.
Regeringen anser att frågan om överföring av ytterligare uppgifter till kommunerna bör utredas, varvid särskilt skyddsrumsbyggande bör övervägas i enlighet med förslag från Riksdagens revisorer.
Bolagisering och privatisering
Under de senaste åren har bolagisering och i vissa fall privatiseringar genomförts av sådana verksamheter som har väsentlig betydelse från beredskapssynpunkt.
Från beredskapssynpunkt kan bolagiseringar och privatiseringar minska möjligheterna att upprätthålla en god beredskap om inte särskilda åtgärder vidtas. På områden som är av särskild betydelse för det civila försvaret bör därför självfallet beredskapsaspekterna vägas in som en viktig faktor.
Det är enligt regeringens uppfattning väsentligt att konsekvenserna för beredskapen av vidtagna bolagiseringar och privatiseringar fortlöpande analyseras och att åtgärder vidtas för att motverka dess negativa konsekvenser.
Exempelvis har inom Kommunikationsdepartementets ansvarsområde utformats ett system för att tillgodose beredskapsaspekterna som visar sig uppfylla ställda krav.
Styrningen av det civila försvaret i fred
Det civila försvaret har som bas hela det fredstida samhället, vars utveckling väsentligen styrs av andra krav än beredskapshänsyn. Ansvaret inom det civila försvaret för de fredstida beredskapsåtgärderna är uppdelat på många olika håll. Det ställer speciella krav på styrningen av det civila försvaret.
Den önskvärda kristida förmågan måste i princip åstadkommas på två vägar dels genom att så långt möjligt påverka fredstida aktörer att vidta åtgärder som förstärker samhällets grundläggande robusthet och flexibilitet, dels genom att vidta kompletterande beredskapsåtgärder.
Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör finnas instrument som medger stark och effektiv styrning. Ett led i att åstadkomma detta är den stärkta ställning som i enlighet med förslagen i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 5, avsnitt 2.2) har getts Överstyrelsen för civil beredskap i fråga om samordning,uppföljning och värdering av det civila försvaret på myndighetsplanet.
Hot- och riskutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande att den nuvarande fördelningen av verksamheten i fred och krig mellan Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar har funnits i ett tiotal år.
Enligt utredningen bör en översyn nu göras av uppgifter och organisation på den centrala nivån inom det civila försvaret som avser förebyggande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig.
Regeringen anser att en översyn av det slag Hot- och riskutredningen förordat är angelägen. Regeringen avser att låta genomföra översynen.
När det gäller de kompletterande beredskapsåtgärderna utgör den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret ett effektivt instrument. Inom ramen för planeringsprocessen kan beredskapsåtgärderna styras på ett sådant sätt att de ger bästa möjliga effekt med hänsyn tagen till behoven inom det civila försvaret.
Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att nu pröva vilka kostnader för det civila försvaret som bör ingå i ramen. I så stor utsträckning som möjligt bör den täcka samtliga kostnader för den civila beredskapen. Regeringen har i årets budgetproposition uttalat att kostnaderna för livsmedelsberedskapen bör läggas in i ramen. De statliga kostnaderna för oljelagringen kommer under den återstående delen av 1990-talet att successivt minska för att helt upphöra i samband med att näringslivet övertar ansvaret för lagringen. Det finns därför ingen anledning att nu lägga in några kostnader för detta ändamål i ramen.
Regeringen anser att det i detta sammanhang också är naturligt att se över finansieringsprinciperna.
Enligt verksförordningen (1987:1100) skall myndigheterna se till att i verksamheten beaktas de krav som ställs av hänsyn till totalförsvaret. Vidare skall enligt beredskapsförordningen (1993:242) varje myndighet beakta totalförsvarets krav. Enligt
regeringens uppfattning bör en motsvarande bestämmelse som avser säkerhetskrav i samhällsplaneringen tas in i verksförordningen. Förutom säkerhet och uthållighet inom de verksamheter som har betydelse i krig skall även säkerhet eftersträvas i fredstida verksamheter som kan drabbas av olyckor.
Ett väl fungerande uppföljnings- och utvärderingssystem är en förutsättning för effektiv styrning. Regeringen vill särskilt betona vikten av att den utökade planeringsverksamheten, som till följd av lagen om civilt försvar nu bedrivs på den lokala nivån, kan följas upp och utvärderas.
Hanteringen av elberedskapsfrågorna
Ellagstiftningsutredningen har i betänkandet (SOU 1995:51) Elförsörjning i ofred föreslagit vissa organisatoriska förändringar för energiberedskapen. Den närmare ambitionen för och inriktningen av de fortsatta beredskapsåtgärderna på elområdet ankommer enligt utredningen på den myndighet som utredningen föreslår skall få funktionsansvaret att lämna förslag om.
Regeringen anser att frågan om elberedskapen är ett av de viktigaste problemområdena inom det civila försvaret och avser att behandla den grundläggande inriktningen av planeringen på detta område i samband med försvarsbeslutets etapp två.
Datasystemsäkerhet
Överstyrelsen för civil beredskap har i augusti 1995 på regeringens uppdrag lämnat en rapport med förslag till säkerhetshöjande åtgärder inom området datasystemsäkerhet.
Förslagen bör enligt regeringen kunna utgöra en grund för att öka datasystemsäkerheten inom det civila försvaret.
Mål- och riskanalyser
En viktig grund för utformningen av totalförsvaret är de måloch riskanalyser som genomförs mot bakgrund av föreställningar om karaktär och tänkbart förlopp av väpnade angrepp mot landet.
Nu gällande mål- och riskanalyser har utarbetats mot bakgrund av andra förutsättningar än dagens. Det förändrade säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget och planerade förändringar av det militära försvarets utformning innebär att det finns behov av att pröva i vilken utsträckning analyserna
behöver anpassas till de nya förutsättningarna. Prövningen bör även innefatta en värdering om metoden som sådan även fortsättningsvis är lämplig för skyddsplanering m.m. Överstyrelsen för civil beredskap och Försvarsmakten bör få i uppdrag att göra en översyn.
Gemensamma frågor
Regeringens bedömning
En väsentligt ökad uppmärksamhet bör ägnas det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret.
En snabb och säker förmåga att höja krigsdugligheten inom det militära försvaret kräver ett bättre system för planering och andra förberedelser.
Åtgärder måste vidtas för att skapa ett bättre säkerhetsskydd för samhällsviktiga anläggningar i fred och i krig.
För utvecklingsarbetet erfordras bättre samordning av den svenska forskningen om nya hot och risker.
Det militära försvarets behov av stöd från det civila
försvaret Regeringen kan konstatera att trots att det i 1992 års försvarsbeslut betonades att det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret måste ägnas väsentligt ökad och systematisk uppmärksamhet inom totalförsvaret detta inte har skett i tillräcklig omfattning.
Mobilisering och krig
Det civila försvarets stöd i dag till Försvarsmakten syftar till att understödja krigsorganisationens kapacitetsuppbyggnad samt till att ge stöd vid mobilisering och under ett fortsatt krigsförlopp. I första hand skall stödet inriktas mot ett snabbt och säkert genomförande av krigsförbandens mobilisering även under störda förhållanden så att krigsförbandens omedelbara stridsförmåga säkerställs vid ett väpnat angrepp.
Stödet till Försvarsmaktens krigsorganisation lämnas genom att de viktigaste av samhällets verksamhetsområden har en viss grundläggande förmåga. Kraven på det civila försvaret har en stor bredd där vissa krav avser direkt stöd som exempelvis kontinuerlig tillförsel av olika förnödenheter samt transporter av dessa. Det finns även indirekta krav på olika verksamhetsområden inom samhället som innebär att dessa måste fungera med en viss lägsta omfattning för att de militära operationerna skall kunna bli framgångsrika.
Regeringen anser det därför vara väsentligt även för det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp att det finns en tillräcklig robusthet och flexibilitet inom väsentliga
infrastrukturområden. Dessa områden bör därför ges en tillräcklig minimiförmåga så att hela samhällets grundberedskap för skilda slag av störningar och påfrestningar blir tillfredsställande.
Höjning av krigsdugligheten
Regeringen har tidigare redovisat att krigsdugligheten hos vissa delar av den militära krigsorganisationen kan begränsas till följd av det säkerhetspolitiska läget. Vid behov skall dock förmågan kunna höjas och inom högst ett år skall dessa krigsförband kunna ha fullgod krigsduglighet, beredskap och uthållighet.
Regeringen anser att ett bättre system för att göra medvetna avsteg från erforderlig krigsduglighet och för att klarlägga hur de skall åtgärdas behöver utvecklas. I ett sådant system bör Försvarsmakten kunna specificera och prioritera sina behov av stöd från det civila försvaret utifrån de uppdrag och den operativa inriktning som statsmakterna lägger på myndigheten liksom på de förutsättningar som i övrigt råder inom samhället. Kostnaderna för de planlagda åtgärderna behöver klarläggas på ett bättre sätt än hittills. Mot denna bakgrund kommer regeringen att överväga om Försvarsmakten skall finansiera dessa förberedelser bl.a. genom uppdrag till Överstyrelsen för civil beredskap.
Det civila försvarets behov av stöd från det militära
försvaret Allmänt sett påverkas förutsättningarna för det civila försvaret vid ett väpnat angrepp starkt av hur väl det militära försvaret kan lösa sina uppgifter. Uppenbara exempel på detta är sådana områden som befolkningsskydd samt hälso- och sjukvård.
Den framtida hotbilden med ett i många avseenden alltmer sårbart samhälle aktualiserar frågan om hur resurser skall avdelas för skydd och bevakning av samhällsviktiga anläggningar. Utvecklingen innebär att kraven på bevakning och försvar av olika skyddsobjekt ökar. I detta sammanhang uppkommer frågan om hur Försvarsmaktens personal i större utsträckning skall kunna utnyttjas för bevakning av civila skyddsobjekt i fred men också i krig.
Beträffande de skyddsobjekt som har stor betydelse för totalförsvarsförmågan vid väpnat angrepp är det angeläget att en avvägning görs som omfattar alla tänkbara slag av åtgärder. För exempelvis el- och teleområdena aktualiseras bl.a. olika slag av tekniska åtgärder i nät samt bevakning genom polisen eller det militära försvaret i form av hemvärn, driftvärn samt
bevaknings- och territorialförband.
Regeringen kan konstatera att i dag endast finns resurser för bevakning av hälften av skyddsobjekten. Regeringen anser att åtgärder för att förbättra bevakningen måste vidtas.
Regeringen har i avsnitt 4.1.4 behandlat frågan om förband med bevakningsuppgifter.
Ledning och samordning
Samordningen inom och mellan totalförsvarets civila och militära delar är av stor betydelse såväl för de fredstida förberedelserna som vid extraordinära händelser och under höjd beredskap. Den höga grad av överensstämmelse mellan de civila och de militära delarna som präglar totalförsvarets nuvarande ledningsorganisation är ett uttryck för detta.
Det nuvarande systemet för ledning och samverkan inom totalförsvaret har sin grund i behoven att efter mobilisering och vissa förberedelser möta anfall över kust eller landgräns. Både den civila och militära ledningsorganisationen har på senare år genomgått genomgripande förändringar. Organisationen har emellertid vuxit fram mot bakgrund av ett delvis annat säkerhetspolitiskt och operativt synsätt än det som råder i dag.
Regeringen har bedömt att en minskning av antalet försvarsområden är möjlig. Detta innebär att den nuvarande principen ett försvarsområde - ett län frångås. Regeringen har vidare framhållit behovet av en översyn av ledningssystemet inom det militära försvaret som direkt kan komma att påverka ledningen och samordningen inom totalförsvaret. Den förändring av det civila försvarets uppgifter som regeringen föreslagit kan även komma att påverka ledningsförhållandena. Detta aktualiserar frågan om hur samverkan skall kunna ske och om det finns anledning att ompröva hittillsvarande principer. Frågan bereds inom regeringskansliet i samband med förberedelserna inför försvarsbeslutets andra etapp.
Forskning om nya hot och risker
I samhället förekommer viss forskning om de nya hot och risker som regeringen tagit upp inom ramen för det vidgade säkerhetspolitiska begreppet. Det bedrivs emellertid inte någon samordning av forskningen på detta fält.
Hot- och riskutredningen framhåller i sitt slutbetänkande att ett säkrare samhälle kräver grundliga kunskaper om de risker och hot som förekommer och om effekterna av de åtgärder som avser att öka säkerheten. Det gäller bl.a. analyser av
risker och hot, metoder för att öka riskmedvetenheten samt utvärdering från olyckor och andra händelser. Ett centralt forskningsområde rör vidare människors reaktioner inför risker och hot.
Utredningen konstaterar att forskning på dessa områden utövas inom många olika forskningsorgan och att det är nödvändigt att utnyttja all denna kompetens. Enligt utredningen bör därför en samordning åstad-kommas som knyter samman de intressen som olika beställare och avnämare har och skapa ett nätverk av forskningen inom området skydd och säkerhet vid universitet och andra forskningsorgan.
Utredningen föreslår att grupper av myndigheter inom lämpliga delområden samordnar sina åtgärder inom forskningen. Vidare föreslås att det för hela området risker, förebyggande verksamhet och skadebegränsande åtgärder i fred och kris inrättas ett samarbetsorgan med uppgift att göra samma slag av samordnade bedömningar som de statliga forskningsråden.
Utredningens betänkande har remissbehandlats. Remissinstanserna är med något enstaka undantag positiva eller har ingen erinran mot förslaget att myndigheter inom lämpliga delområden samordnar sina åtgärder inom forskningen.
När det gäller förslaget att inrätta ett samarbetsorgan är däremot meningarna delade. De invändningar som redovisas avser väsentligen formerna för samordningen.
Försvarsutskottet (bet. 1994/95:FöU4, s.120) har beträffande förslagen från Hot- och riskutredningen uttalat att man förutsätter att den framtida riskforskningen i Sverige kommer att öka kunskaperna på området och ge en stabilare grund för internationellt samarbete.
Regeringen ställer sig bakom de resonemang som ligger till grund för de förslag som Hot- och riskutredningen har lämnat. Regeringen vill betona betydelsen av att en samordning av de svenska forskningsinsatserna genomförs men vill också framhålla vikten av att internationella erfarenheter tas till vara. Självfallet är det av stor vikt att forskningsresultaten på ett systematiskt sätt kan slå igenom i utvecklingsarbete och i konkreta åtgärder. Regeringen avser i ett senare sammanhang närmare pröva formerna för den föreslagna forskningssamordningen.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1. uppgifter, principiell inriktning och utveckling i stort för det militära försvaret (avsnitt 4.1.2 - 4.1.4)
2. uppgifter och principiell inriktning för det civila försvaret (avsnitt 4.2.2 och 4.2.3)
Ekonomi
Regeringens förslag
Budgetåret 1994/95 uppgick den ekonomiska ramen för totalförsvaret till totalt ca 40 miljarder kr. Regeringen bedömer att det säkerhetspolitiska läget medger att besparingar om totalt 4 miljarder kr stegvis kan genomföras jämfört med budgetåret 1994/95.
Till den civila planeringsramen bör preliminärt 0,4 miljarder kr omfördelas från den militära planeringsramen.
Regeringen föreslår att systemet med den s.k. teknikfaktorn skall ligga till grund för den fortsatta planeringen och tas upp till omprövning i anslutning till den säkerhetspolitiska kontrollstationen under år 1998.
Totalförsvarets ekonomiska ram
I försvarsbeslutet fattar statsmakterna beslut om inriktning av försvaret, försvarsstrukturer och volymer samt ekonomisk ram. Den ekonomiska ramen för totalförsvaret uppgick budgetåret 1994/95 till totalt ca 40 miljarder kr.
Den fortsatta planeringen för kommande försvarsbeslutsperiod skall utgå ifrån den ekonomiska ram för totalförsvaret som fastställdes i enlighet med den ekonomiskpolitiska propositionen hösten 1994 (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:146). I propositionen anges att inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde vidtas utgiftsbegränsningar om 2 miljarder kr som skall uppnås senast år 1998. Enligt propositionen är regeringens inriktning, om det säkerhetspolitiska läget tillåter det, att det försvarsbeslut som fattas hösten 1996 och som omfattar perioden 1997 - 2001, skall leda fram till ytterligare besparingar om minst 2 miljarder kr.
Regeringen gör bedömningen att det säkerhetspolitiska läget medger att besparingar om totalt 4 miljarder kr kan genomföras t.o.m. år 2001. Av de 4 miljarderna har besparingsåtgärder motsvarande 1,3 miljarder kr redan vidtagits under innevarande budgetår, 1995/96. Ytterligare utgiftsbegränsningar om 0,7 miljarder kr skall uppnås fram t.o.m. år 1998. Under perioden år 1999 t.o.m. år 2001 skall de ytterligare utgiftsbegränsningarna om 2 miljarder kr stegvis genomföras.
I totalförsvarsramen ingår kostnader för en internationell styrka för fredfrämjande insatser (jmfr. kap 6). Genom överföring av medel från Utrikesdepartementets huvudtitel (anslaget B 9. Fredbevarande verksamhet) tillförs Försvarsdepartementets huvudtitel fr.o.m. budgetåret 1997 medel för kostnader som avser militära fredsfrämjande insatser. Kostnader för observatörer, monitorer (övervakare), civilpoliser, sanktionsövervakare och civila insatser för FN:s och OSSE:s konfliktförebyggande och fredsbevarande verksamhet m.m. finansieras fortsatt över Utrikesdepartementets huvudtitel.
Utrikesdepartementet fortsätter att ha det övergripande ansvaret för den säkerhetspolitiska dimensionen av Sveriges deltagande i internationella fredsfrämjande insatser.
Regeringen avser att vid kontrollstationer under försvarsbeslutsperioden göra avstämningar av det säkerhetspolitiska läget.
Avvägning mellan militärt och civilt försvar
Den inriktning av totalförsvaret som regeringen föreslår påverkar verksamhetsinriktningarna för militärt och civilt försvar. Detta måste även återspeglas i fördelningen av totaltförsvarsramen. Således bör preliminärt 0,4 miljarder kr omfördelas till den civila planeringsramen vid fullt genomförande av den ökade utbildningen av totalförsvarspliktiga. Regeringen avser att ta slutlig ställning till denna fråga i försvarsbeslutets etapp två hösten 1996.
Teknikfaktor
Teknikfaktorn infördes i 1992 års försvarsbeslut för att i rimlig omfattning säkerställa planerad materielanskaffning. Teknikfaktorn skall ligga till grund för Försvarsmaktens fortsatta planering. Regeringen avser att ta upp systemet med teknikfaktorn till omprövning i anslutning till kontrollstationen under försvarsbeslutsperioden, år 1998.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1. totalförsvars ekonomiska ram (avsnitt 5.1)
2. avvägning mellan militärt och civilt försvar (avsnitt 5.2)
3. teknikfaktor (avsnitt 5.3)
Internationella insatser
Regeringens förslag
Genom att delta i fredsfrämjande och humanitära insatser kan Sverige bidra till fred och säkerhet. Sveriges förmåga, möjligheter och förutsättningar i detta avseende skall förbättras.
Försvarsmakten skall organisera en internationell styrka för fredsfrämjande insatser under mandat av FN eller OSSE. I normalfallet bör 800-1 400 personer ur den internationella styrkan kunna tjänstgöra utomlands samtidigt. Vissa delar skall hålla särskilt hög insatsberedskap för att t.ex. kunna ingå i multinationella snabbinsatsstyrkor. Styrkan skall rekryteras frivilligt.
Särskilda civila insatsstyrkor för humanitära insatser skall organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner.
Försvarsforskningen skall stödja utvecklingen och utformningen av resurser för de internationella insatserna.
Sverige bör utveckla förmågan att stödja verksamhet som syftar till att lokalisera och oskadliggöra landminor.
Den internationella verksamheten på försvarsområdet skall kunna inriktas, ledas och prioriteras utifrån våra säkerhetsoch utrikespolitiska mål och intressen.
Riktlinjer för svensk medverkan i internationella fredsfrämjande insatser
Det internationella insatsbehovet
Många konflikter bottnar djupast sett i fattigdom och social misär, kränkningar av mänskliga rättigheter samt etniska och religiösa motsättningar. Katastrofer och miljöförstöring förvärrar ytterligare situationen. Världssamfundet såväl som de europeiska säkerhetsstrukturerna måste kunna utnyttja ett spektrum av fredsbyggande insatser, inkluderande tidiga insatser som så långt möjligt undanröjer orsakerna till att konflikter bryter ut. Svårigheterna att bilägga en konflikt växer snabbt med de offer i döda, skadade och förstörd egendom, som utbrott av stridshandlingar
för med sig. Ju tidigare insatsen i en konflikt görs, desto effektivare blir den. Risker och kostnader blir mindre och kan överblickas.
Fredsbyggandet kräver en mycket bred ansats. Ett starkt nätverk av internationella organisationer ger alternativa möjligheter att tidigt få kännedom om och hantera problem som riskerar att utvecklas till kriser. En större andel av de totala resurserna kommer sannolikt att behöva avdelas för ett brett spektrum av förebyggande insatser. Dessa kan skapa tid och förhandlingsklimat för politiska lösningar, som i sin tur kan understödjas av fredsfrämjande och humanitära insatser på fältet. Insatserna måste koordineras väl för att skapa förutsättningar för fred och samlevnad. Om militära insatser bedöms nödvändiga, bör de sättas in tidigt, om möjligt förebyggande. Sedan de militära konflikterna bilagts, måste tillräckliga resurser sättas in för rehabilitering och återuppbyggnad.
Fredsbyggandet kräver således insatser från många olika delar av samhället. Totalförsvarets del i denna verksamhet avser främst de fredsfrämjande och humanitära insatserna. Att kunna deltaga i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands skall vara en av totalförsvarets huvuduppgifter.
När det gäller fredsfrämjande och humanitära insatser kan bedömningen göras att det internationella samfundet i framtiden, trots ökade satsningar på förebyggande åtgärder, kommer att behöva hantera konflikter och katastrofer i minst nuvarande omfattning.
Den främsta drivkraften för det internationella samfundet att ingripa blir då att förhindra ytterligare upptrappning av konflikter och att begränsa de oacceptabla humanitära konsekvenserna samt, att skapa förutsättningar för långsiktiga politiska lösningar. Därutöver kan insatser bli nödvändiga för att lindra konsekvenserna av stora miljö- och naturkatastrofer. För att möta dessa svåra situationer krävs således insatser med flera samverkande syften, där fredsfrämjande, humanitära och återuppbyggande komponenter samordnas i en s.k. multifunktionell insats. Förmågan att samverka och kombinera dessa insatser blir avgörande för om konflikten skall kunna begränsas och lösas.
Sammantaget kommer det att finnas omfattande anspråk på fredsfrämjande och humanitära insatser med ett varierande innehåll alltifrån olika förebyggande insatser till utvidgade multifunktionella operationer i pågående konflikter. Med utvidgade operationer avses här insatser med beredskap för en bredare användning av militära medel än i traditionella
fredsbevarande operationer. Därutöver kan heller inte uteslutas anspråk på renodlade framtvingande insatser baserade på VII kapitlet i FN-stadgan. Denna bedömning leder till följande krav på framtida insatser.
FN:s och de europeiska säkerhetsstrukturernas förmåga att agera snabbt vid kriser och katastrofer måste öka. Insatserna måste i regel göras multinationellt med FN eller OSSE som mandatgivande instanser. En rationell arbetsfördelning måste utvecklas mellan FN och organisationer som EU, OSSE, VEU och NATO.
En tydlig distinktion måste redan i utgångsläget göras mellan å ena sidan fredsbevarande insatser enligt FN-stadgans kapitel VI och å andra sidan väpnat inskridande, framtvingande insatser, mot en av FN utpekad "fredsstörare" enligt kapitel VII. Det innebär t.ex. att även utvidgade multifunktionella operationer bör grundas på kapitel VI och att mandat och insatsbeslut bör vila på de inblandade parternas medgivande. Detta är nödvändigt som förutsättning för ett konsekvent, opartiskt uppträdande, även i de fall vapenmakt krävs t.ex. gentemot irreguljära väpnade grupper, i självförsvar eller till försvar för mandatets genomförande. Svårigheten att särskilt vid snabba insatser till alla delar kunna förutse nödvändigheten av våldsanvändning får dock inte hindra att en betydelsefull insats kommer till stånd.
Framtvingande åtgärder, inte nödvändigtvis militära, åberopande kapitel VII kan i vissa situationer bli nödvändiga för att FN skall kunna fullgöra sin roll i för världssamfundet kritiska situationer.
Legala grunder för Sveriges medverkan i internationella fredsfrämjande insatser
Enligt den första artikeln i stadgans kapitel I är FN:s främsta uppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Sveriges agerande i FN styrs bl.a av grundsatsen att stadgans bestämmelser i alla avseenden måste efterlevas.
De fredsbevarande operationerna har efterhand kommit att bli ett av FN:s viktigaste instrument för att upprätthålla fred och säkerhet. Själva uttrycket "fredsbevarande" finns dock inte nämnt i stadgan varför olika insatser har kommit att grundas på uttolkningar av stadgans innebörd.
Kapitel VI i stadgan behandlar fredlig lösning av tvister medan kapitel VII rör inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar. Enligt det senare kapitlet kan FN:s säkerhetsråd fatta beslut om militära tvångsåtgärder
för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Detta regleras i artikel 42 och en till denna knuten särskild procedur (art. 43-47). I artikel 43 anges särskilt att samtliga medlemsstater utfäster sig att på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilda avtal ställa bl.a väpnade styrkor till rådets förfogande. Vid Koreakriget år 1950 och Gulfkriget åren 1990-91 fattade säkerhetsrådet beslut om militära tvångsåtgärder, men inte ens i dessa fall agerade rådet med uttryckligt stöd av artiklarna 42 och 43. Vid det första tillfället antog rådet endast en rekommendation om militärt bistånd till Sydkorea. I det senare fallet bemyndigade rådet de allierade medlemsstater som samarbetade med Kuwait att använda alla nödvändiga medel om inte Irak lämnade Kuwait. I samband med Gulfkriget uppmanade säkerhetsrådet dessutom medlemsstaterna att överväga lämpligt stöd till de allierades insats. I Sveriges fall ledde detta till ett bidrag med fältsjukhus som definierades som icke väpnad styrka.
Vidare är det även väsentligt att notera kapitel VIII i stadgan som rör regionala avtal och organisationer. Enligt detta kan säkerhetsrådet bl.a. bemyndiga regionala organisationer att genomföra insatser inklusive militära tvångsåtgärder.
Enligt 10 kapitel 9 § första stycket regeringsformen får Sveriges regering sätta in Försvarsmakten eller del därav vid väpnade angrepp mot riket. I övrigt får svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om en skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som riksdagen godkänt. Den senast angivna förutsättningen har traditionellt ansetts tillämplig på t.ex FNstadgans artikel 43 men har aldrig uttryckligen tillämpats beträffande svensk väpnad styrka. I de flesta fall har regeringen grundat sina beslut om internationella insatser på lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands (tidigare lagen [1974:614] om beredskapsstyrka för FN-tjänst). Denna lag ger regeringen möjlighet att fatta beslut om deltagande i fredsbevarande operationer med väpnad styrka på begäran av FN eller OSSE. Ett undantag var dock Bosnienbataljonen vars insats grundade sig på riksdagens medgivande. Skälet till detta var att FN:s mandat för Bosnien-Hercegovina ansågs gå utöver traditionella fredsbevarande operationer.
Fredsbevarande operationer anses normalt ligga inom ramen för en fredlig lösning av tvister i enlighet med FN-stadgans kapitel VI men i vissa fall som t.ex. i f.d. Jugoslavien har mandatet, vad avser våldsanvändning, till viss del utformats med stöd av kapitel VII. Det är denna partiella tillämpning av
kapitel VII i fredsbevarande operationer som alltmer har kommit att debatteras.
Utöver FN-stadgan utgör OSSE:s Helsingforsdokument (1992) ett grundläggande dokument för svenskt agerande på det aktuella området. Petersbergsdeklarationen från VEU:s ministerrådsmöte 1992 inriktar organisationen mot krishantering samt fredsbevarande och humanitära insatser. Även Athéndokumentet från år 1993, utarbetat inom ramen för NACC/PFF med dess begreppsförklaringar för den fredsfrämjande verksamheten, har relevans.
Svensk ambitionsnivå
Med utgångspunkt från dessa övergripande antaganden kan vissa riktlinjer formuleras för svensk del.
Sveriges förmåga, möjligheter och förutsättningar att bidra till internationell fred och säkerhet skall ökas. Utifrån ett vidgat säkerhetspolitiskt synsätt är det Sveriges ambition att genom politiska, diplomatiska, civila, humanitära och militära bidrag ytterligare stärka vårt deltagande i internationella fredsfrämjande insatser. En väsentlig del av denna generella ambitionshöjning inom ramen för den svenska säkerhetspolitiken utgörs av en ökad kapacitet för totalförsvaret att medverka i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Efterfrågan på svenska bidrag till fredsfrämjande och humanitära insatser kommer att vara fortsatt hög. Genom deltagande kan Sverige bidra till fred och säkerhet. Deltagande med personella och materiella resurser av god kvalitet leder till att vi vinner internationellt anseende och respekt för vår förmåga. De internationella organisationerna har inte tillräckliga resurser för sina många uppgifter. Sverige bör därför verka för att stärka FN:s, EU:s, OSSE:s och VEU:s förmåga såväl generellt som speciellt vad gäller förmågan till snabba och tidiga fredsfrämjande insatser. Detta gagnar också vår egen säkerhet. Det är därför angeläget att förbättra FN:s system för styrkor i beredskap (Stand-by-Forces) innefattande även upprättandet av särskilda snabbt insatsberedda fredsfrämjande multinationella styrkor att ställa till FN:s förfogande. Hög beredskap måste också upprätthållas för katastrofinsatser och humanitära insatser. För att utveckla doktriner och utbildning och för att öka interoperabiliteten på det fredsfrämjande området skall Sverige fortsätta att medverka i NATO:s program Partnerskap för Fred (PFF). Detta samarbete är också viktigt i syfte att förstärka demokratisk kontroll av försvarsmakter och respekten för internationell rätt.
För att de fredsframtvingande insatserna inte helt skall domineras av stormakterna, är det betydelsefullt att även andra stater med omsorg om multilateralismen som princip och FN:s ledande roll deltar i sådana operationer. Svenskt deltagande i fredsframtvingande insatser med väpnad styrka förutsätter riksdagsbeslut.
I kvantitativa termer har Sverige årligen sedan femtiotalet, då de fredsbevarande truppinsatserna inleddes, normalt sett bidragit med styrkor motsvarande ca en bataljon. Kortare tider har insatsen legat på högre nivå, men aldrig överstigit två bataljoners styrka. Till normalbilden hör att Sverige medverkat med ett begränsat antal militära observatörer i upp till ett tiotal olika FN-missioner. Under senare år har också ett ökande antal civilpoliser sänts ut. I juni 1995 omfattade det svenska deltagandet en förstärkt bataljon samt ett par andra mindre styrkor och enskilda observatörer och civilpoliser som
sammanlagt uppgick till ca 1 300 personer.
Humanitärt har Sverige såväl genom akuta insatser som med mer långsiktigt uppbyggda hjälpinsatser medverkat vid flera flykting- och katastrofsituationer med mycket värdefulla resultat. Detta har i huvudsak skett genom stöd till internationella organisationer och frivilligorganisationer. I växande utsträckning används civil kapacitet inom totalförsvaret, främst Räddningsverket och SWEDRELIEF.
Ambitionsnivå kan för de fredsfrämjande insatserna emellertid, förutom i kvantitativa mått, också mätas i kvalitativa termer som t.ex. den beredskap som Sverige är berett att hålla.
Mot denna bakgrund anser regeringen att ambitionsnivån i totalförsvarets utlandsinsatser skall höjas. Särskilt bör förmågan att snabbt kunna igångsätta verkningsfulla insatser utvecklas och civila insatser systematiseras. När såväl de fredsfrämjande som de humanitära insatserna nu utvecklas är det naturligt att samtidigt förstärka samverkan mellan de berörda civila och militära organisationerna. Samverkan bör bl.a. omfatta förberedelser som planering och utbildning. Ett förslag till utbildning inom totalförsvaret för den fredsfrämjande och humanitära verksamheten bör tas fram i nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer.
Mot bakgrund av en ökad ambitionsnivå bör också större uppmärksamhet ges åt insatser med militära observatörer. Förebyggande diplomati blir ofta effektivare om konkreta åtgärder t.ex. förebyggande gruppering av observatörer och/eller förband kan ske snabbt.
De av regeringen föreslagna ökade ambitionsnivåerna finansieras inom Utrikesdepartementets och Försvarsdepartementets huvudtitlar enligt tidigare redovisade principer (se avsnitt 5.1).
Försvarsforskningen bör vidare stödja svenskt deltagande i internationella humanitära och fredsfrämjande insatser. Forskningen skall kunna stödja statsmakternas beslut om sådant deltagande med analyser av säkerhetspolitiska förhållanden. Forskningen skall också kunna stödja totalförsvaret med underlag för att kunna utforma och ta fram resurser för att effektivisera sådana insatser. I detta sammanhang bör satsningar ske på forskning för att utveckla materiel för fredsfrämjande insatser, t.ex minröjningsutrustning och förbättrat skydd för deltagande personal samt på insatser av humanitärt slag.
Ökad betydelse av internationella insatser
Enligt regeringens syn omfattar säkerhetspolitiken dels en nationell, dels en internationell dimension. Stöd åt internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet skall vid sidan av de traditionella uppgifterna i framtiden utgöra en av huvuduppgifterna för totalförsvaret.
Totalförsvarets internationella insatser utgör en viktig del av Sveriges samlade säkerhetspolitik. Dess internationella dimension omfattar hela spektrat av insatser från politisk förvarning till återuppbyggnads- och utvecklingsinsatser. Vid genomförandet av den ovannämnda ambitionshöjningen skall hänsyn tas till alla dessa typer av insatser och deras inbördes beroende.
Ställningstagande till omfattningen av de internationella insatser som faktiskt skall genomföras förutsätts ske efterhand mot bakgrund av de behov som kan uppkomma och vilkas enskildheter inte går att förutse. Inom de ramar som regeringen här föreslår för totalförsvaret bör dock utbildning och andra förberedelser av generell karaktär för att kunna delta i internationella insatser tillmätas relativt större vikt än tidigare.
Försvarsmaktens internationella styrka
Försvarsmakten bör organisera en internationell styrka för fredsfrämjande insatser under mandat av FN eller OSSE. Vissa delar därav skall hålla särskilt hög insatsberedskap för att t.ex. kunna ingå i multinationella snabbinsatsstyrkor. Styrkan skall utöver skytteförband även innehålla vissa specialenheter t.ex. för ledning, fältarbeten, sjukvård och transporter. Såväl personal som resurser i övrigt bör kunna tillhandahållas från samtliga försvarsgrenar. Specialenheterna bör också kunna medverka i civila insatser. Styrkans sammansättning skall väl återspegla den internationella efterfrågan. I detta sammanhang bör även beaktas den ökande betydelsen av särskilt utbildade militära observatörer, civilpoliser m.fl.
Försvarsmaktens internationella styrka bör bestå av en chef med stab, personal och förband i beredskap eller under utbildning för tjänst i styrkan samt förband och personal insatta i pågående operationer. Försvarets internationella centrum (SWEDINT) bör ingå i styrkan.
I normalfallet bör 800-1 400 personer ur den internationella styrkan kunna tjänstgöra utomlands samtidigt. Större variation i insatsvolymen bör eftersträvas för att kunna möta nya behov
m.m. Med god förberedelsetid och under kortare perioder bör insatsvolymen kunna gå utöver ovan angivna nivå. En ökad flexibilitet i insatsvolymen och tidsgränser för insatser är betydelsefulla åtgärder för att tvinga konfliktparterna att själva ta ökat ansvar för konfliktlösningen och för att kunna hushålla med de begränsade resurserna för den fredsfrämjande verksamheten.
En extra hög insatsberedskap bör därutöver upprätthållas för ett eller två kompanier i denna svenska internationella styrka. För att ge insatser av detta slag tillräcklig effekt bör dock särskild förhandssamordning med andra länder eftersträvas. Det beprövade nordiska samarbetet bör därvid utgöra grund. De enheter som upprätthåller extra hög beredskap bör kunna insättas senast inom 15-30 dagar efter regeringens beslut om svensk medverkan. Rekognosceringsstyrka ur dessa enheter bör kunna sändas till operationsområden inom en vecka. Personalen i dessa enheter bör omfattas av särskilda beredskapskontrakt.
Övriga enheter skall åläggas den insatsberedskap som kan uppnås med förberedelser motsvarande de som vidtas vid prioriterade krigsförband samt därutöver förberedelser för att underlätta snabb rekrytering av personalen.
Personalen skall rekryteras på frivillig väg med ekonomiska incitament att fullfölja sina åtaganden. Meritvärdet av utlandserfarenhet skall i större utsträckning än för närvarande beaktas vid urval och befordran av anställd personal. Om svårigheter uppstår för Sverige att fullfölja sina internationella åtaganden, kan det behöva övervägas att vid nyrekrytering av fast anställd personal till Försvarsmakten ange att anställningen kan komma att omfatta även tjänst i fredsfrämjande verksamhet i utlandet.
Den internationella styrkan bör således vara anpassad för deltagande i såväl traditionella fredsbevarande operationer som utvidgade multifunktionella insatser. För pågående insatser bör utbildning och bemanning ske i nuvarande former med långsiktigt, växlande bemanningsansvar mellan brigaderna. Den breda förankring och rekryteringsbas detta ger för de internationella insatserna är av stort värde.
Utbildningen skall förbättras med syftet att utveckla samverkan mellan civila och militära enheter inom ramen för multifunktionella insatser. Den materiella standarden skall svara mot de behov som insatsen kräver. Skyddet av förband och den enskilde är viktigt vid fredsfrämjande operationer. Hög skyddsnivå, tillgång till modern materiel, effektiv sjukvård och säkra ledningsfunktioner är betydelsefulla grundvillkor.
Sveriges starka sidor som truppbidragare - kvalitativt och kvantitativt -måste beaktas noga vid urvalet av uppgifter. Omvänt bör erfarenheter från den internationella verksamheten tas tillvara i det nationella försvaret.
Svensk förmåga att medverka i specialuppgifter till stöd för olika typer av fredsfrämjande insatser bör förbättras. Möjligheten att använda specialenheterna i civila, humanitära insatser bör också säkerställas. I vissa fall kan det också bli nödvändigt, att den fredsbevarande truppen medverkar i humanitära hjälpinsatser för att säkerställa livsnödvändiga funktioner åt civilbefolkningen.
Sverige bör eftersträva att tillmötesgå den efterfrågan som finns på olika typer av specialenheter. Erfarenheterna visar dock tydligt på betydande rekryteringssvårigheter vad gäller vissa kategorier av specialister. Möjligheten att förbättra tillgången på specialister genom utbildningsinsatser och förmånsförbättringar bör övervägas, om rekryteringssvårigheter uppstår. Sammantaget bör det således vara möjligt för Sverige att bidra med vissa specialenheter även om insatserna i vissa fall måste vara strängt tidsbegränsade.
Försvarsmakten bör mot denna bakgrund närmare pröva formerna för att inkludera stabsförband och ledningskader, ingenjörenheter, fältsjukhus samt transportenheter i den internationella styrkan samt vidta åtgärder för att förbättra rekryteringsunderlaget.
Avslutningsvis bör den internationella styrkan också innehålla pooler av utbildade och snabbt gripbara militära observatörer, monitorer (övervakare) och stabsofficerare.
Civila internationella styrkor
Regeringen har vid sina säkerhetspolitiska överväganden anfört att ett vidgat säkerhetspolitiskt begrepp bör omfatta också internationella humanitära insatser och att det är ett svenskt intresse att på detta sätt kunna bidra till fred och säkerhet i vår omvärld.
Den internationella katastrofhjälpens mål, inriktning, kapacitet och organisation är för närvarande föremål för omfattande diskussioner och förändringar. Olika FN-organ har efter det att generalförsamlingen antog resolution 46/182 år 1991 om stärkande av samordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd vidtagit en rad åtgärder för att snabbare och effektivare kunna samordna de internationella hjälpinsatserna. EU har genom tillskapandet av en egen hjälporganisation, ECHO, gett uttryck för medlemsländernas vilja att utveckla ett samarbete på detta område.
Erfarenheterna av de internationella hjälpinsatser, som genomförts av Statens räddningsverk och SWEDRELIEF, Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära hjälpinsatser, som komplement till insatser genom internationella organisationer eller svenska enskilda organisationer är goda. Det är troligt att efterfrågan på svenska insatser från de berörda FN-organen kommer att öka.
En särskild utredare, ambassadör Michael Sahlin, har sett över hur Sveriges samlade resurser för internationell katastrofoch flyktinghjälp skall kunna utvecklas för att möta framtida behov. Utredaren har i juni 1995 överlämnat sitt betänkande (SOU 1995:72) Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp.
De svenska humanitära insatserna inom totalförsvarets ram bör nu utvecklas vidare bl.a. genom ökad samverkan med fredsfrämjande verksamheter. Betydande medel avsätts på katastrofanslag för humanitär hjälp under Utrikesdepartementets huvudtitel. Hittills har dock endast en
liten del av detta anslag utnyttjats för att finansiera insatser med svensk personal och materiel. Utredaren föreslår att en större andel än hittills av katastrofanslaget bör användas för direktfinansiering av svenska insatser. Regeringen delar bedömningen att svenska insatser bör användas i de fall då de är kostnadseffektiva och svarar mot behov och efterfrågan. Sådana insatser kan även finansieras över andra anslagsposter inom Utrikesdepartementets huvudtiteln.
Totalförsvarets verksamhet inom detta område bör enligt regeringens mening inriktas på främst räddnings- och miljöskyddsinsatser samt insatser vid omfattande och komplexa katastrofer. Erfarenheterna visar emellertid att det vanligtvis inte är ändamålsenligt att skicka räddningsresurser till områden långt borta från Sverige i samband med naturkatastrofer. Inriktningen vid naturkatastrofer bör därför ta hänsyn till dessa erfarenheter. Denna geografiska prioritering är emellertid mindre relevant vid komplexa katastrofer.
Inom ramen för konventionen om skydd av Östersjöns marina miljö (Helsingforskonventionen) finns ett nära samarbete mellan Östersjöländerna på miljöområdet. Ett liknande samarbete har utvecklats mellan de nordiska länderna i den s.k. Köpenhamnsöverenskommelsen om åtgärder mot oljeförorening av havet. På motsvarande sätt har också de nordiska länderna och Ryssland inom Barentsrådet utvecklat ett samarbete främst på miljöområdet i regionen kring Barents hav. Det är angeläget att kontakterna med våra grannländer utvecklas också ifråga om internationella humanitära insatser. Härvid bör formerna för det nuvarande samarbetet på miljöområdet till stora delar kunna användas som förebild.
En uppgift som bedöms få stor betydelse är lokalisering och oskadliggörandet av landminor. Antipersonella minor är i många länder ett akut utvecklingshinder. Kvarliggande antipersonella minor medför personligt lidande samt ett oerhört hinder för jordbruk och transporter. Sverige bör utveckla sin förmåga att på olika sätt hjälpa till med insatser av olika slag. Inte minst kan därvid utveckling av metoder och teknik för att hitta och röja minor spela en stor roll. Vidare bör stöd i form av utbildning av instruktörer och minröjningsledare från drabbade länder utvecklas.
De hittills genomförda humanitära insatserna har byggt på användning av personal och utrustning som funnits i beredskap för räddningstjänst i fred och vid höjd beredskap men även Försvarsmakten och andra organisationer har ställt resurser till förfogande. Vid sidan om detta bör nu också särskilda civila insatsstyrkor för internationella humanitära insatser
organiseras.
Totalförsvarspliktiga som utbildas inom det civila försvaret, med dess vidgade uppgifter i krig och för att förebygga och hantera stora påfrestningar och risker i fred, bör ha möjlighet att anmäla sitt intresse att ingå i styrkorna. Utbildningen av de totalförsvarspliktiga bör anpassas så att den också blir en förberedelse för medverkan i internationella insatser och underlättar rekrytering till sådan.
I det fortsatta arbetet inför försvarsbeslutets etapp två bör det närmare prövas hur insatser med civila styrkor i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet kan systematiseras, organiseras och förberedas så att det civila försvarets kompetenser tas tillvara och utnyttjas också för internationella uppgifter och så att insatser kan göras snabbt och effektivt utifrån de behov som faktiskt föreligger. Utgångspunkter bör därvid bl.a. vara vad regeringen här anfört samt vad som föreslagits i det nyss nämnda betänkandet.
Internationella utbildningsinsatser
Det är tydligt att utbildningsfrågorna i samband med fredsfrämjande och humanitära insatser i hög grad har kommit i centrum för den internationella uppmärksamheten. Det beror inte minst på såväl breddningen av bidragarkretsen och uppgiftsspektrum som av behovet av samverkan militärt och civilt.
Med utgångspunkt från den betydande kompetens som Sverige, i vissa avseenden också tillsammans med de nordiska länderna, har utvecklat genom lång erfarenhet, anser regeringen att det finns goda förutsättningar och skäl för att vidareutveckla utbildningsinsatserna. Det gäller inte minst förmågan att möta en ökande efterfrågan från andra bidragarländer. Sverige bör alltså, bl.a. inom ramen för deltagandet i PFF-samarbetet, bygga vidare på det samarbete med andra länder som redan utvecklats t.ex. när det gäller stabsofficersutbildning för ledningsuppgifter i fredsbevarande insatser och motsvarande för civila ledarinsatser i humanitära insatser.
Att sprida våra kunskaper internationellt ligger i linje med den betydelse som idag tillmäts utbildningsfrågorna i olika multilaterala organisationer. Ett utökat internationellt utbildningssamarbete bidrar dessutom till att vidareutveckla vår egen kompetens.
Internationella kontakter
Bakgrund
Som en följd av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa efter det kalla krigets slut, har den svenska försvarssektorns internationella kontakter ökat kraftigt under de senaste åren. Detta gäller inte bara det militära och det civila försvaret utan också myndigheterna i övrigt inom Försvarsdepartementets område. Förändringen märks tydligast inom det fredsfrämjande området, men de multilaterala och bilaterala kontakterna i övrigt har också ökat i omfattning. Av betydelse i sammanhanget är naturligtvis att det kalla krigets begränsningar av samarbetsmöjligheterna inte längre har någon aktualitet och att behovet av samarbete har ökat.
Kännetecknande för den nya situationen är att många av de internationella initiativen och aktiviteterna ännu befinner sig i ett inledningsskede. I en del fall sker förändringarna snabbt och det är därför svårt att förutse den fortsatta utvecklingen. Aktörerna är många och i flera fall är det internationella organ som utövar ledningen och styrningen. Det innebär att den internationella verksamheten inte alltid kan planeras eller styras på samma sätt som den nationella verksamheten. Detta gäller inte minst kris- och konflikthanteringen inom ramen för FN och OSSE.
Omfattande internationella kontakter inom försvarssektorn har främst förekommit inom området för fredsbevarande och humanitära insatser, försvarsmaterielområdet och räddningstjänstområdet. Vid en jämförelse med länder som ingår i allianser framstår dock Sveriges erfarenheter av internationella kontakter och internationell samverkan som begränsade. Utbildningsaktiviteter har förekommit i liten utsträckning. Detta innebär att en stor del av den svenska personal som nu deltar i en intensiv internationell verksamhet i regel saknar eller har begränsade erfarenheter av kontakter och samverkan på ett internationellt plan.
Internationellt samarbete och internationella kontakter rörande totalförsvarsfrågor är ytterst ett led i vår egen säkerhetspolitik. Sveriges säkerhetspolitiska situation påverkas genom vårt internationella agerande. De internationella aktiviteterna måste, liksom annan utrikesverksamhet, styras av Sveriges säkerhets- och utrikespolitiska mål och intressen.
Den betydelse som internationell verksamhet har för vår utrikes- och säkerhetspolitik gör att Sverige har en positiv grundsyn till internationellt samarbete och internationella kontakter. Utrymmet för deltagande i sådana sammanhang är också i dag mycket stort.
Samtidigt innebär de utrikes- och säkerhetspolitiska aspekterna att det sätts gränser för vårt handlande. Det är inte alltid uppenbart vilka aktiviteter som ligger inom ramen för vår alliansfria politik. Myndigheternas agerande och beslut måste i många fall föregås av en politisk bedömning. I detta sammanhang är det väsentligt att svenskt agerande präglas av konsekvens och tydlighet.
I Sverige har vi en förvaltningsstruktur med departement och ett flertal verkställande myndigheter. Myndigheterna lyder under regeringen men är samtidigt tillförsäkrade en uttrycklig självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det svenska systemet skiljer sig från förvaltningsorganisationen i flera andra länder i Europa.
Den internationella verksamhetens ökande omfattning och resursfördelningen mellan departement och myndigheter innebär att en stor del av denna verksamhet måste skötas på myndighetsnivå. Det är dock regeringen som anger de mål och ramar som skall gälla för verksamheten och återrapporteringen från myndigheterna.
Behovet av en långsiktig planering m.m.
En utveckling av statsmakternas riktlinjer i form av nationell vägledning för olika delområden skulle underlätta myndigheternas överväganden i samband med internationellt samarbete och internationella kontakter. En sådan långsiktig inriktning skulle kunna vara lämplig för områdena försvarsmateriel och försvarsforskning men också i fråga om fredsfrämjande och humanitära insatser samt förtroendeskapande samarbete.
I regeringens styrande funktion ingår att leda myndigheternas verksamhet. När representanter för myndigheter företräder Sverige i arbetsgrupper eller i andra organ, sker det i princip som representant för regeringen. Regeringen kan dock även ge särskilt bemyndigande till vissa myndigheter att företräda Sverige. Ofta är det nödvändigt att myndigheten från regeringen får tydlig vägledning för sitt handlande. Denna vägledning bör i regel grundas på beslut av regeringen. Det krävs emellertid också ett nära samspel mellan departement och myndigheter för att på en mer vardaglig nivå kunna anpassa handlandet efter förändringar i händelseutvecklingen. Ofta ställer det internationella samarbetet krav på snabba ställningstaganden. Ett gemensamt agerande från departement och myndigheter kan också vara nödvändigt.
I dag är det svårt att få en samlad överblick över alla
internationella kontakter och internationellt samarbete inom försvarssektorn. Ett mycket stort antal besök på olika nivåer genomförs. Det finns således ett behov av att i större utsträckning få systematiska och regelbundna redovisningar och dialoger rörande den internationella verksamheten. De samråds- och koordineringsgrupper som nu verkar kan därvid tjäna som exempel på hur vi skulle kunna uppnå en ökad samordning till gagn för verksamheten i stort. Inriktningen av besöksverksamheten, rapporteringsrutiner och övriga uppföljningsrutiner bör ses över.
Det internationella samarbetet sker till stor del multilateralt. En koordinering krävs för att det svenska agerandet i de olika organisationerna skall uppfattas som entydigt. Även här krävs långsiktig inriktning, regelbundna dialoger och samråd.
Den mängd aktiviteter som genomförs i de multilaterala organisationerna kräver en avvägning och prioritering i fråga om utnyttjandet av tillgängliga resurser. Det kan gälla såväl vår representation i organisationerna som vårt deltagande i övningsverksamhet men även i fredsfrämjande insatser och humanitär verksamhet. En långsiktig inriktning måste ligga till grund för dessa avvägningar och prioriteringar.
Samarbetet och kontakterna internationellt sker med ett stort antal länder. En prioritering bör ske på regeringsnivå och ha som utgångspunkt Sveriges olika intressen av och motiv för samarbetet. Prioriteringen bör kunna gälla under viss tid, vilket underlättar myndigheternas möjligheter till långsiktig inriktning av verksamheten. Som grund för prioriteringen bör ligga ländernas betydelse när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiska förhållanden, samarbetsbehov rörande fredsfrämjande och humanitära insatser, vår inriktning när det gäller förtroendeskapande samarbete, värdet av högteknologiskt samarbete samt förutsättningarna för export av försvarsmateriel. En sådan inriktning och prioritering bör också innehålla tydliga restriktioner som under vissa tider kan gälla för vissa länder. Allmänt bör gälla att samarbete inte inleds med länder som Sverige inte samarbetat med tidigare, utan att en anmälan dessförinnan görs till regeringen.
Sverige har ingått ett stort antal avtal med andra länder. De flesta bilaterala avtalen rör i dag försvarsmaterielfrågor. I avtalen kan dock framledes behöva regleras förtroendeskapande samarbete t.ex. i fråga om utbyte inom området fredsfrämjande och humanitära insatser, utbildningsutbyte och bilaterala överläggningar. Samarbetsavtal med andra länder får därmed en säkerhetspolitisk betydelse i en vidare bemärkelse.
I samband med utveckling och anpassning av den svenska försvarssektorns organisation och resurser bör hänsyn tas till vårt ökade internationella engagemang och det ökade antal internationella kontakter som detta medför.
Sveriges representation i internationella organisationer och i utlandet i övrigt bör syfta till att säkerställa att vi får information men också möjligheter att påverka i enlighet med våra ambitioner. För närvarande gäller att Sverige inte har fått en tillräckligt hög nivå på försvarssektorns representation i de multilaterala organisationerna, för att kunna motsvara de satsningar vi gör och de ambitioner vi har i övrigt inom ramen för dessa organisationers verksamhet.
Regeringens behov av att snabbt få kontakter och av att kunna ge instruktioner i rätt tid kan kräva en annan ordning än i dag när det gäller attachéer och rådgivare. En ordning med särskilda attachéer eller rådgivare i försvarsfrågor med Försvarsdepartementet som huvudman kommer att övervägas.
Som en följd av att omfattningen av den internationella verksamheten inom försvarssektorn har ökat under senare år, krävs en fortsatt och intensifierad satsning på utbildning och kompetensuppbyggnad. Åtgärder som gynnar denna kompetensuppbyggnad måste prioriteras. Detta gäller också möjligheterna till och förutsättningarna för internationell karriärgång. Av stor vikt är också att språkutbildningen utvecklas och stimuleras.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1. svensk ambitionsnivå för internationella fredsfrämjande insatser (avsnitt 6.1.3)
2. försvarsmaktens internationella styrka (avsnitt 6.2)
3. civila internationella styrkor (avsnitt 6.3)
4. internationella kontakter (avsnitt 6.5)
Personalförsörjning
Plikttjänstgöring
Regeringens bedömning
Ett folkförsvar med en bred uppslutning kring landets säkerhets- och försvarspolitik, där var och en bidrar med sin kunskap och sin förmåga och gör personliga insatser för att bidra till den gemensamma säkerheten, utgör en stor tillgång. Därmed stärks försvarspolitikens trovärdighet och skapas förutsättningar för att befolkningen skall stå väl rustad att uthärda och motstå också allvarliga hot, risker och påfrestningar. Ett yrkesförsvar kan inte skapa en sådan motståndsvilja och kraftfullhet.
Regeringens förslag
Inriktningen för den fortsatta planeringen bör vara
- att ca 30 000 totalförsvarspliktiga årligen bör grundutbildas inom det militära försvaret, - att ca 10 000 totalförsvarspliktiga årligen bör grundutbildas inom det civila försvaret och - att utbildningen av totalförsvarspliktiga utformas så att rekrytering till internationell verksamhet underlättas.
I försvarsbeslutets andra etapp konkretiseras hur utbildningen av totalförsvarspliktiga skall utformas. Det ökade behovet av totalförsvarspliktiga för bevakning och för utbildningen till de civila beredskapsstyrkorna kommer att studeras särskilt.
Försvarsmakten skall vidta åtgärder för att öka antalet kvinnor inom det militära försvaret.
Totalförsvarspliktiga med invandrarbakgrund skall inte bara formellt utan även i realiteten ha en plats i totalförsvaret på samma sätt som övriga totalförsvarspliktiga.
Plikt för ett folkförsvar med vidgade uppgifter
Det nya säkerhetspolitiska läget och de vidgade uppgifter för totalförsvaret som regeringen tidigare redovisat skapar i flera avseenden nya förutsättningar för och behov av att använda pliktpersonal.
Det är regeringens uppfattning att inskrivning och utbildning av personal inom ramen för en totalförsvarsplikt i princip bör
ske till totalförsvarets alla uppgifter. Alla tjänstbara män och kvinnor skall ses som en resurs för totalförsvaret. En bred folklig uppslutning kring landets säkerhets- och försvarspolitik, där var och en bidrar med sin kunskap och sin förmåga och gör personliga insatser för att bidra till den gemensamma säkerheten, utgör en stor tillgång. Förutsättningarna för en sådan folkförankning bör grundläggas redan i skolan och sedan vidareutvecklas inom ramen för plikttjänstgöring.
Det är regeringens uppfattning att skolan bör lägga ökad vikt vid att förmedla kunskaper om totalförsvarets vidgade roll både nationellt och internationellt samt om hur var och en kan medverka till landets säkerhet. I detta sammanhang bör även en grundläggande kunskap om den internationella humanitära rätten förmedlas.
Totalförsvarsplikten omfattar alla svenska medborgare - såväl män som kvinnor - mellan 16 och 70 år. Den gäller också under motsvarande tid för var och en som utan att vara svensk medborgare är bosatt i Sverige. Alla är skyldiga att genomgå en grundutbildning på upp till 60 dagar. Skyldiga att fullgöra värnplikt är svenska män mellan 19 och 47 år. Alla svenska män skall mönstra. Det är endast de som mönstrat som kan åläggas att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar. De kvinnor som så önskar skall genomgå en antagningsprövning som motsvarar mönstringen för att sedan kunna skrivas in för värnplikt eller civilplikt och ges en längre grundutbildning till en lämplig befattning i totalförsvaret. Totalförsvarstanken kommer också till uttryck i att totalförsvarsplikten även omfattar allmän tjänsteplikt. En stor del av den fredstida arbetskraften är sysselsatt i sådan verksamhet som måste fortgå under höjd beredskap. Denna personal omfattas av totalförsvarsplikten om allmän tjänsteplikt tillämpas. Många kvinnor kan på detta sätt ingå i totalförsvaret.
Genom att antalet förband i Försvarsmaktens krigsorganisation nu kommer att minska skapas möjligheter att med pliktpersonal som ges längre utbildning tillgodose andra behov inom totalförsvaret. Det gäller framför allt uppgifter som hittills fått stå tillbaka för de traditionella militära uppgifterna. Med den breda säkerhetspolitiska syn, som regeringen utgår ifrån och de tillkommande fredstida uppgifter som totalförsvaret föreslås få, har dessutom ett antal nya angelägna behov av pliktpersonal tillkommit.
Regeringen anser det synnerligen angeläget att kvinnor i större utsträckning engageras i totalförsvaret. Det kan ske inom ramen för totalförsvarsplikten och frivilligverksamhet av skilda slag. Det har ett stort värde att kvinnor frivilligt
genomgår antagningsprövning och fullgör värnplikt eller civilplikt. Det är även av stort värde att fler kvinnor anställs som befäl i Försvarsmakten och som utbildare vid Räddningsverkets skolor. Att fler kvinnor engageras i totalförsvaret tillför nya kompetenser och stärker försvarsviljan hos det svenska folket och skapar därigenom ökad säkerhet.
Det är också viktigt att medborgare med invandrarbakgrund inte bara formellt utan också i realiteten har en plats i totalförsvaret på samma sätt som alla andra. Det är viktigt för försvaret, för samhället och för den enskilde individen att alla medborgare möts av samma positiva krav och förväntningar. Totalförsvarsplikten bidrar därigenom inte bara till att skapa ett bra totalförsvar, utan också till integration mellan olika samhällsskikt och delar av befolkningen. En sådan integration är inte bara en säkerhetspolitisk tillgång utan medverkar också till att befästa solidaritet, jämlikhet och andra grundläggande demokratiska värden. Av ovanstående skäl bör enligt regeringens mening totalförsvarspliktiga med invandrarbakgrund i så stor utsträckning som möjligt tas ut till utbildning för totalförsvaret.
Plikttjänstgöring inom totalförsvaret lägger också en viktig grund för rekrytering till frivilligrörelserna och till både militära och civila fredsfrämjande och humanitära insatser i utlandet. Dessa uppgifter utgör väsentliga och ökande inslag i vår säkerhetspolitik. Det ligger ett stort värde i det frivilliga engagemanget inom dessa områden. Utan en allmän plikttjänstgöring som rekryteringsgrund skulle det inte vara möjligt att tillföra de breda kompetenser från samhället till de frivilliga insatserna som nuvarande system medger. Erfarenheterna från den fredsbevarande verksamheten bestyrker t.ex. den höga kvaliteten och allsidiga användbarheten av förband rekryterade på totalförsvarspliktens grund.
Det breda nyttjandet av pliktpersonal inom totalförsvaret och engagemanget av folkrörelser säkerställer samtidigt en insyn och delaktighet som är nödvändig för en öppen och informerad debatt om totalförsvaret och för parlamentarisk styrning och kontroll. Det är viktigt att pliktpersonal liksom den anställda personalen tillförsäkras ett medinflytande inom totalförsvaret och att ledarskapet anpassas med hänsyn härtill.
Ett folkförsvar byggt på totalförsvarsplikt har också i vidare mening en uppgift att skapa ett gott samhällsklimat där medborgarna samverkar för det gemensammas bästa.
Det är därför angeläget att så många som möjligt av dem som mönstrat eller antagningsprövats också ges en längre
grundutbildning för uppgifter inom totalförsvaret. Även i framtiden kan det av olika skäl vara nödvändigt att i en utbildningsreserv placera personer som för tillfället inte kan ges utbildning. Dessa kan få sin utbildning vid en höjning av beredskapen. Utbildningsreservens storlek måste dock vara begränsad. Såväl manliga som kvinnliga totalförsvarspliktiga bör ges en utbildning som svarar mot behoven i de befattningar som de avdelas för. Detta kan komma att innebära att utbildningens karaktär och omfattning kan variera avsevärt. Samtidigt som det är väsentligt att så gott som alla som mönstrat och som har förutsättningar att fullgöra sin värnplikt eller civilplikt kan ges en utbildning för någon befattning i totalförsvaret, är det också viktigt att hushålla med resurserna och därför inte heller utbilda för fler uppgifter eller under längre tid än vad som erfordras. Tiden i grundutbildning bör för dem som mönstrat dock i allmänhet omfatta mer än 60 dagar.
Utbildning för traditionella uppgifter vid höjd beredskap
Pliktpersonal bör liksom hittills utbildas för att totalförsvaret skall kunna möta väpnade angrepp och i övrigt lösa sina uppgifter vid höjd beredskap. Totalförsvarspliktiga utbildas för dessa syften inom det militära försvaret och krigsplaceras i regel först i allsidigt användbara fältförband för att sedan efter en viss tid överföras till territorialförsvaret med mer lokalt bundna uppgifter. Grundutbildningen för dessa ändamål har hittills omfattat minst 220 dagar. Även i framtiden torde utbildningen till de allsidigt användbara förbanden behöva vara relativt omfattande med hänsyn både till deras roll i det nationella försvaret och för internationella insatser. Likväl bör utbildningstiden även kunna understiga 220 dagar för vissa kategorier. En översyn bör göras i syfte att uppnå en större differentiering och anpassning till olika befattningar.
Det kan t.ex. övervägas om den avslutande förbandsutbildningen liksom repetitionsutbildningen kan begränsas eller slopas helt för vissa förband. Sådan kompletterande utbildning skulle då genomföras om och när det säkerhetspolitiska läget så kräver. I vissa befattningar kan den civila kompetensen hos den totalförsvarspliktige utgöra en så god grund att utbildningen borde kunna begränsas till allmän militär utbildning och en starkt begränsad befattningsutbildning. Med utnyttjande av simulatorer och andra moderna utbildningshjälpmedel bör utbildningen vidare i många fall kunna bedrivas mer rationellt än för närvarande och genomföras under kortare tid än som hittills ansetts nödvändigt. Det bör också övervägas att för vissa förband i stället för att omsätta alla som krigsplaceras i förbandet vid ett och samma tillfälle övergå till individvis omsättning.
Å andra sidan kan den tekniska utvecklingen m.m. komma att öka behoven av längre utbildning för vissa befattningar. Vidare bör möjligheterna prövas till ökad samordning mellan utbildningen i de militära och civila delarna av totalförsvaret. Detta gäller inte minst samövning inför internationella insatser samt för insatser i extraordinära situationer i fred.
Inom det civila försvaret har hittills endast vapenfria getts en längre grundutbildning. Med den nya lagen om totalförsvarsplikt som trätt i kraft den 1 juli 1995 finns möjligheter att direkt grundutbilda även andra totalförsvarspliktiga än vapenfria för det civila försvarets behov. Former för detta behöver utvecklas. Den nya lagstiftningen har inneburit att utbildningstiderna förkortats i förhållande till vad som tidigare gällde för
de vapenfria. En fortsatt översyn bör dock göras och utbildningstiderna kunna avkortas ytterligare om detta är ändamålsenligt.
Deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser skall enligt regeringens förslag ges stor vikt inom ramen för säkerhets- och försvarspolitiken. Utbildning för att kunna möta angrepp och lösa uppgifter vid höjd beredskap bör inom såväl militärt som civilt försvar genomföras på ett sådant sätt att den också underlättar rekrytering till frivilligt deltagande i internationell verksamhet. Därmed kommer en del av de resurser vi skapar för vårt nationella försvar också att kunna användas för internationella insatser för gemensam säkerhet.
Utnyttjande av totalförsvarsplikten
De förslag till handlingsvägar som lämnats av Försvarsmakten innebär på den nu aktuella ekonomiska nivån en kraftig begränsning av krigsorganisationen och en koncentration till få men allsidigt användbara förband med hög kvalitet personellt och materiellt. För detta erfordras enligt Försvarsmakten endast ca 22 000 totalförsvarspliktiga per år för det militära försvaret i stället för som hittills ca 33 000. Enligt Försvarsmakten svarar denna lösning bäst mot uppgiften att för framtiden skapa en förmåga att med militära medel möta ett väpnat angrepp. Det civila försvaret har för sina traditionella uppgifter anmält ett behov av 2 000 -3 000 totalförsvarspliktiga per år.
Enligt regeringens uppfattning måste emellertid frågan om utnyttjande av totalförsvarsplikten ses i ett vidare perspektiv. Det är utöver de rent militära effektivitetsaspekterna nödvändigt att också väga in den stora säkerhetspolitiska och samhälleliga betydelse som en bred pliktutbildning i enlighet med vad som anförts i det föregående har för folkförankringen i försvaret. Mot bakgrund av att det också finns en mängd angelägna behov som kan tillgodoses av totalförsvarspliktiga inom såväl militärt som civilt försvar bör därför en utgångspunkt vara att en stor del av de män som mönstrar och av de kvinnor som önskar genomgå en längre grundutbildning också får göra detta. Med en sådan ordning uppnås den totalt sett bästa effekten ur säkerhets- och försvarspolitisk synpunkt.
Regeringen har översiktligt studerat några av de områden där det föreligger behov av att utnyttja fler totalförsvarspliktiga.
För Försvarsmaktens del skulle det vara värdefullt med en snabbare förbandsomsättning för i varje fall vissa förband.
Därmed skulle många positiva effekter uppnås för dessa förbands krigsduglighet, behovet av repetitionsutbildning skulle minska och överföringen till territorialförband kunde öka. Totalt sett är det emellertid enligt Försvarsmaktens bedömningar en relativt dyrbar lösning.
Med hänsyn till våra föreställningar om karaktären av ett eventuellt framtida krig och till de fredstida svåra påfrestningar som kan uppkomma finns det, som regeringen konstaterat i avsnitt 4, ett stort behov av att kunna bevaka skyddsobjekt, t.ex. vid risk för sabotage och hot om andra angrepp. Det skulle därför vara värdefullt att kunna utbilda fler bevakningssoldater och att skapa förutsättningar för att dessa kan tas i anspråk för att lösa bevakningsuppgifter redan i fredstida hotsituationer. Därmed skulle också en bättre rekryteringsbas för bl.a. hemvärnet skapas.
Inom det civila försvaret finns med föreslagna nya uppgifter behov av fler personer för insatsuppgifter och möjligheter att förstärka samhällets förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar eller risker i fred och vid höjd beredskap.
Enligt regeringens mening bör den fortsatta planeringen inför försvarsbeslutets andra etapp närmare klarlägga hur en mer omfattande utbildning av totalförsvarspliktiga skall ske. Regeringen vill härvid peka på två områden som framstår som särskilt angelägna, nämligen utbildning av bevakningssoldater och beredskapspoliser och av en lätt tillgänglig personalresurs för att kunna stärka det civila försvaret. Även lösningar som innefattar snabbare förbandsomsättning, direktrekrytering till hemvärnet och ytterligare differentiering av utbildningstider, kan vara framkomliga vägar att på ett rationellt och ekonomiskt sätt ta tillvara fler totalförsvarspliktiga.
Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap skall, i samband med redovisningen av sina programplaner inför etapp två, lämna förslag på hur en mer omfattande utbildning av totalförsvarspliktiga bör utformas.
Ökat behov av bevakning
Styrande för planeringen bör enligt regeringen främst vara föreställningen om framtida krigs karaktär. Viktiga inslag bedöms därvid vara insatser med strategiska insatsstyrkor i ett häftigt förlopp över stort djup och därtill knutna åtgärder för att genom sabotage och på andra sätt störa viktiga samhällsfunktioner och hindra vår försvarsförmåga. För att samhället och totalförsvaret i dess helhet skall kunna möta en sådan situation är det viktigt att vi har ett antal kvalificerade och allsidigt användbara förband med god operativ rörlighet, men också att vi har ett bra säkerhetsskydd kring de skyddsobjekt som är väsentliga för att infrastrukturen i samhället inte skall kollapsa.
Bevakningssoldater som kan tas i anspråk redan tidigt i ett
läge med förhöjd spänning eller andra svåra påfrestningar i fred skulle tillskapa ett säkerhetspolitiskt instrument som kan nyttjas i ett brett spektrum av hot och risker. Utan ökad tillgång på bevakningssoldater eller beredskapspoliser kommer möjligheterna att bli begränsade att bevaka många av de skyddsobjekt som är väsentliga för totalförsvarets och samhällets samlade funktion i ett krisläge eller vid ett angrepp.
Enligt regeringens uppfattning måste större vikt läggas vid att sådana skyddsobjekt skall kunna bevakas. En skärpt bevakning är särskilt angelägen i ett skede före ett krigsutbrott då sabotagehandlingar i stor skala kan vara att vänta. Enligt uppskattningar som regeringen gjort kommer med den krigsorganisation som Försvarsmakten föreslagit mindre än hälften av skyddsobjekten inom totalförsvaret att kunna ges militär bevakning. Bevakningsinsatser från den ordinarie polisen är knappast att räkna med i detta läge. Dess resurser behövs för andra angelägna uppgifter.
Möjligheter att tillgodose behovet av bevakning kan skapas genom att utbilda totalförsvarspliktiga till särskilda bevakningsuppgifter. Genom att anspråk inte ställs på uppträdande i större grupper än som motsvarar en pluton bör utbildningstiden kunna göras relativt kort. Totalförsvarspliktiga som utbildats på detta sätt bör regelbundet ges kortare (något/några dygn) repetitionsövningar för att efter ett antal år ersättas med nyutbildade totalförsvarspliktiga. Av skäl som nyss angetts är det väsentligt att bevakningsuppgifter kan lösas redan före mobilisering i övrigt i likhet med hemvärnsförbanden. Bevakningssoldater kommer att utgöra ett värdefullt komplement till beredskapspolisen.
De bevakningsutbildade bör utgöra en rekryteringsbas till hemvärnet varigenom de på frivillig grund kan ges krigsuppgifter en längre tid och även medverka till att hantera svåra nationella påfrestningar i fred. De kan också utgöra ett föryngrande inslag i hemvärnets organisation. Med denna rekryteringsbas bör det vara möjligt att utöka hemvärnets omfattning, något som begränsar nackdelarna med den minskning av territorialförbanden som sker. Nya lösningar kan också behöva sökas för driftvärn i anslutning till samhällsviktig verksamhet. De bör också kunna utgöra en bas för rekrytering av beredskapspoliser.
Vissa delar av de bevakningsutbildade bör också, efter kompletterande utbildning, kunna ingå i andra krigsförband, som skall kunna utvecklas efter särskilda beslut om det säkerhetspolitiska läget i framtiden skulle kräva detta. En fortsatt utbildning till olika uppgifter inom territorialförsvaret bör vara relativt lätt att genomföra på bevakningsutbildningens
grund. En förutsättning är dock att befäl i tillräcklig utsträckning finns att tillgå. Former för att tillgodose detta diskuteras i avsnitt 7.2.2 nedan.
Civil utbildning för att hantera svåra nationella
påfrestningar i fred och vid höjd beredskap Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegrepp som regeringen föreslår finns det anledning att i större omfattning än tidigare utbilda pliktpersonal för att stärka samhällets förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar i fred och vid höjd beredskap. Sådana påfrestningar kan uppkomma som en följd av kriser, konflikter eller fredstida katastrofer i vår omvärld eller genom stora olyckor, katastrofer och andra extraordinära situationer inom landet i fred men också i lägen där landets frihet och oberoende hotas och naturligtvis särskilt om landet är i krig.
För att skapa en lätt tillgänglig personalresurs för att sättas in vid sådana situationer bör civila beredskapsstyrkor skapas. Utbildningen av beredskapspersonalen bör som en utgångspunkt kunna ha de förslag som skisserats av Överstyrelsen för civil beredskap och Statens räddningsverk. Genom denna allmänna totalförsvarsutbildning ges därmed länsstyrelser, landsting, kommuner och andra bemanningsansvariga organ möjlighet att snabbt inkalla personal vid svåra nationella påfrestningar i fred men även vid väpnat angrepp.
Grundutbildningens längd bör anpassas till de skilda uppgifternas behov. Utbildningen som kan genomföras på Räddningsverkets skolor, i kommunerna eller vid annan berörd myndighet bör syfta till att ge de totalförsvarspliktiga en bred och allsidig kunskap i ämnen som gör dem lämpliga att ingå i kommunernas och olika myndigheters beredskap. Vid uppläggning av utbildningen bör möjligheterna att samverka med Försvarsmakten tas tillvara. Så långt möjligt bör befintliga utbildningsanläggningar inom totalförsvaret utnyttjas i syfte att nå största möjliga kostnadseffektivitet.
De som genomgått denna utbildning kommer att ha ökat sitt säkerhetsmedvetande och kan förväntas allmänt medverka till att förebygga och begränsa olyckor och därmed bidra till att minska samhällets sårbarhet. Detta kan innebära stora ekonomiska vinster för samhället i stort. Till detta kommer det stora värde som det ligger i att det svenska samhället kommer att få 10 000-tals ungdomar som är bättre förberedda på att olyckor och katastrofer av olika slag kan drabba samhället.
Utbildningen bör för huvuddelen av den civila beredskapspersonalen omfatta en blandning av praktiska och teoretiska delar inom områdena räddningstjänst, vård och omsorg, skydd av miljön samt allmän totalförsvarskunskap och folkrätt. Utbildningen bör även för mindre grupper omfatta
ledning och organisation av insatser i extraordinära situationer. Tyngdpunkten bör ligga på de praktiska momenten, vilket innebär att de totalförsvarspliktiga kan användas i den kommunala beredskapen för räddningstjänst redan under utbildningen och delta i insatser vid t.ex. stora skogsbränder, översvämningar och miljöolyckor. Krigsplacering bör i många fall lämpligen ske inom ramen för kommunernas eller landstingens beredskap.
Utbildning bör emellertid också kunna förekomma till andra befattningar där behov kan finnas av förstärkning i svåra nationella påfrestningar i fred eller vid höjd beredskap, t.ex. för omhändertagande av flyktingar eller evakuerade, omsorgsuppgifter eller för förstärkt kust- och gränsbevakning. Även i fråga om den civila beredskapsresursen finns kopplingar till beredskapspolisen.
De som getts en civil utbildning bör för tjänstgöring i krissituationer och vid höjd beredskap organiseras i enheter vid ansvariga myndigheter, t.ex. länsstyrelser, eller vid andra organ med beredskapsuppgifter. De ansvariga bör ansvara för både grundutbildning och ett antal korta repetitionsövningar för att säkerställa att hög beredskap kan vidmakthållas efter genomgången utbildning. Den civila beredskapspersonalen bör i allmänhet kunna omsättas relativt snabbt och ersättas med nyutbildad personal efter ett antal år. Personal som lämnat sina beredskapsuppgifter bör kunna utgöra en rekryteringsbas för hemskyddsorganisationen och annan frivilligverksamhet inom totalförsvaret.
De som på detta sätt utbildats bör med plikt kunna ianspråktas för att tjänstgöra i de befattningar de utbildats för vid höjd beredskap eller för att medverka vid svåra nationella påfrestningar i fred. Genom den utbildning som genomförs av civila beredskapsstyrkor ökar möjligheterna att snabbt och förövat organisera räddningsinsatser. Beslut om ianspråktagande för annat än ren räddningstjänst i fred för att hantera allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner bör fattas av regeringen. Det bör även övervägas att skapa förutsättningar för att i svåra lägen utnyttja militär pliktpersonal för att efter regeringens beslut hantera sådana påfrestningar. Detta bör speciellt gälla personal i bevakningsförbanden, i lednings- och övervakningsfunktioner samt i olika typer av specialförband med kvalificerad utrustning.
De som ges civil utbildning för att kunna hantera svåra nationella påfrestningar i fred bör också utgöra en rekryteringsbas för civil internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Utbildning av pliktpersonal för civila beredskapsuppgifter bör ske så att sådan rekrytering
underlättas.
Även andra länder organiserar särskilda beredskapsstyrkor för stora olyckor och katastrofer. I t.ex. Schweiz har ett särskilt organiserat katastrofhjälpsregemente satts upp, som verkar i nära samarbete med bl.a. civil- och brandförsvaret, kommuner och frivilligorganisationer.
Fördelning av pliktpersonal med längre grundutbildning
Under försvarsbeslutsperioden kommer årligen ca 50 000 totalförvarspliktiga män att mönstra. Härtill kommer ett svårbedömt antal frivilliga kvinnor. Av dem som mönstrar är erfarenhetsmässigt minst ca 5 000 icke lämpliga vare sig för militär eller civil grundutbildning. Antalet är i viss mån beroende av de fysiska och psykiska krav som ställs för tjänstgöring inom totalförsvarets olika befattningar. Av återstående ca 45 000 totalförsvarspliktiga män kan ca 2 000 - 3 000 förväntas ansöka om rätten att få vara vapenfria. Dessa kan utnyttjas enbart inom det civila försvaret.
På grundval av det behov som Försvarsmakten anmält (22 000) på aktuell ekonomisk ram kan således ytterligare ca 23 000 totalförsvarspliktiga disponeras för det militära och civila försvaret. Som anförts i det tidigare anser regeringen att utnyttjandet av pliktpersonal behöver närmare utredas innan slutligt ställningstagande sker i försvarsbeslutets andra etapp. Som grund för den fortsatta planeringen bör dock följande ramvillkor gälla.
Inriktningen bör vara att Försvarsmakten totalt grundutbildar ca 30 000 totalförsvarspliktiga varje år. För det civila försvaret bör inriktningen vara att totalt ge längre grundutbildning till ca 10 000 totalförsvarspliktiga för civila beredskapsuppgifter. Fördelning av totalförsvarets ramar på militärt och civilt försvar inför den fortsatta planeringen bör göras med hänsyn till denna fördelning. Det får därvid förutsättas att de nya utbildningsformer som aktualiseras av det förändrade nyttjandet av totalförsvarspliktiga införs successivt under försvarsbeslutsperioden.
Under det fortsatta förberedelsearbetet inför försvarsbeslutets etapp två hösten 1996 bör möjligheter och kostnader för att utbilda totalförsvarspliktiga med här givna förutsättningar närmare utredas, prövas och preciseras avseende bl.a. organisation och kostnader. Slutlig ställning i dessa frågor bör därför tas först hösten 1996.
En allmän översyn av all pliktutbildning inom totalförsvaret bör också genomföras i syfte att ytterligare differentiera utbildningstiden och även i övrigt effektivisera samt rationalisera verksamheten och sänka utbildningskostnaderna. Placering av totalförsvarspliktiga i utbildningsreserven bör inte utnyttjas i sådan utsträckning att reserven får för stor omfattning i förhållande till det antal som utbildas.
En justering av fördelning av pliktpersonal och ekonomiska resurser mellan militärt och civilt försvar kan behöva ske i
försvarsbeslutet hösten 1996.
Efter år 2001 kommer det årliga antalet män som mönstrar successivt att öka med upp till 10 000. Denna utveckling, i kombination med ett ökande antal kvinnor som skrivs in för längre grundutbildning, kommer att kräva särskilda åtgärder på sikt.
Mobiliserings- och förplägnadstjänst
Regeringen gav i februari 1995 i uppdrag åt en särskild utredare att utvärdera verksamheten rörande totalförsvarspliktiga i mobiliserings- och förplägnadstjänst. Utredaren lämnade till regeringen i juni månad 1995 rapporten Utvärdering av värnpliktig i mobiliserings- och förplägnadstjänst (Ds 1995:36). Regeringen avser att ge Försvarsmakten i uppdrag att ompröva behovet av totalförsvarspliktiga i mobiliserings- och förplägnadstjänst.
Frivilligpersonal
Det stora engagemang som de frivilliga försvarsorganisationernas medlemmar visar innebär en ovärderlig insats för landets försvar. Detta medför att frivilligorganisationerna, förutom fullgörandet av sina i övrigt viktiga uppgifter, på ett betydelsefullt sätt bidrar till att föra folkförsvarstanken vidare.
Den ändrade inriktningen av totalförsvaret kommer att förändra förutsättningarna för frivilligrörelsens verksamhet. Till exempel kommer den vidgade säkerhetssynen med delvis nya uppgifter både nationellt och internationellt att skapa behov av frivilliginsatser på nya områden. Reduceringarna av den militära krigs- och grundorganisationen kommer att kräva att särskild uppmärksamhet riktas på hur den lokala förankringen och samverkan med de frivilliga försvarsorganistionerna skall säkerställas.
Vid Försvarsmakten anställd personal
Regeringen har i avsnitt 4.1.5 tagit upp frågan om behovet av personalavveckling. I detta avsnitt tas främst upp frågor av principiell och långsiktig karaktär.
Regeringens förslag
Följande principer skall gälla för utveckling av anställd personal vid Försvarsmakten
- en yrkesofficerskår med god kompetens och i åldersmässig balans säkras för framtiden, - utbildningen av yrkesofficerarna skall ses över, - personalrörligheten på karriärbefattningar för yrkesofficerare skall minska, - rekryteringen av kvinnliga officerare skall öka, - stor vikt skall läggas vid personalutvecklingen för den civila personalen och - reservofficerare skall kunna utnyttjas i ökad omfattning.
Åldersstrukturen hos yrkesofficerarna
Antalsmässig balans föreligger idag i förhållande till krigsorganisationens behov. Däremot råder åldersmässig obalans. Åldersstrukturen inom yrkesofficerskåren svarar enligt regeringens mening inte mot verksam-hetens långsiktiga behov. Obalansen består huvudsakligen i att det finns ett större behov av yngre yrkesofficerare för krigs- och utbildningsorganisationen samt ett jämförelsevis mindre behov i högre åldrar. Den eftersträvade åldersstrukturen kan således inte uppnås och vidmakthållas enbart genom en över tiden jämn rekrytering och naturlig avgång av yrkesofficerare.
Anspråken på att ha god tillgång på unga instruktörer accentueras också av behovet att ha en grund för att kunna utöka krigsorganisationens storlek om det säkerhetspolitiska läget skulle kräva detta. En låg genomsnittlig ålder skulle underlätta en sådan expansion.
För att komma till rätta med obalansen i åldersstrukturen eller snarare hur kompetensförsörjningen skall ordnas - bör enligt regeringen ett framtida kompetensförsörjningssystem under alla omständigheter bygga på en jämn och balanserad utbildning och rekrytering av yrkesofficerare. För att få en god tillgång på unga instruktörer krävs, såsom utvecklas i det följande, kompletterande åtgärder. Ryckigheter i rekryteringen, särskilda avvecklingsåtgärder senare under karriären eller andra ingrepp i systemet innebär erfarenhetsmässigt stora
problem och höga kostnader. Det framtida systemet för kompetensförsörjning bör dessutom vara så flexibelt att det kan medge en snabb anpassning till ändrade förutsättningar.
Kriterierna med avseende på yrkesofficerarnas tjänstbarhet bör enligt regeringen vara flexibla. Tjänstbarheten bör formuleras med hänsyn till lämpliga åldersnivåer och individuella förutsättningar. Dessutom bör kriterierna avvägas mot de ekonomiska och personalpolitiska konsekvenser som sammanhänger med alltför hårt ställda krav.
Behovet av yrkesofficerare i olika åldrar är även påverkbart i den mån motsvarande behov kan tillgodoses på annat sätt. Det bör t.ex. vara möjligt att i högre grad än hittills tillgodose det framtida behovet av yngre befäl och instruktörer genom att i förbandsproduktionen i större utsträckning stödja och komplettera yrkesofficerarna med annan personal. Enligt regeringens mening bör det således prövas om reservofficerare, totalförsvarspliktigt befäl och personal från de frivilliga försvarsorganisationerna i ökad omfattning kan användas i förbandsproduktionen. Detta bör ske genom anställning under perioder upp till några år. För reservofficerarna kan därvid en period av instruktörstjänst ingå i utbildningen. Längden av denna obligatoriska trupptjänst måste anpassas till vad som är möjligt med hänsyn till rekryteringen.
En fördel med att på detta sätt utnyttja unga personer, som inte fortsätter sin militära yrkeskarriär, är att därigenom en stor och välutbildad rekryteringsbas tillskapas. Denna bas kan i ett hotande säkerhetspolitiskt läge ligga till grund för anställningar för att genomföra en utökad och forcerad utbildning.
En minskning av antalet yngre yrkesofficerare förutsätter att reservofficerare övertar vissa befattningar i krigsorganisationen. Dessa bör med fördel kunna väljas bland dem som utöver fullgjord befattningsutbildning även tjänstgjort i grundorganisationen. Det bör också vara möjligt att ersätta yrkesofficerare i dagens organisation med civila specialister i vissa funktioner.
Utbildningssystemet för yrkes- och reservofficerare
Den nivåhöjande utbildningen för yrkesofficerare omfattar 4 -6,5 år. Den längre tiden svarar mot tjänstegraden överstelöjtnant. Försvarsmakten har föreslagit att den nivåhöjande utbildningen skall meritvärderas enligt högskolenormer.
Enligt regeringens mening bör en översyn göras av den
nivåhöjande utbildningen för yrkesofficerare. Översynen skall bland annat syfta till att, med fortsatta anspråk på bibehållen kvalitet, frigöra yrkesofficerare till förmån för förbandsproduktionen och till att ta fram lämpliga former för meritvärdering av utbildningen. Översynen skall även avse möjligheterna att låta den nivåhöjande utbildningen innehålla delar som underlättar yrkesofficerens möjlighet att yrkesväxla till arbetsmarknaden utanför Försvarsmakten.
Den framtida krigs- och grundorganisationen kommer att ha ett stort behov av yrkesofficerare med hög kvalitet. Totalförsvarets ökade stöd åt internationell verksamhet och en utökad andel reservofficerare i krigsorganisationen och i förbandsproduktionen kommer också att ställa mycket höga krav på yrkesofficerarna. Översynen av den nivåhöjande utbildningen får således inte leda till att yrkesofficerarnas höga kvalitet minskar på det militära området.
Vad gäller reservofficerare har regeringen i avsnitt 7.3.1 anfört att reservofficerare i ökad omfattning skulle kunna användas i förbandsproduktionen genom anställning under perioder upp till några år. Utbildningen av reservofficerare måste därför, i likhet med yrkesofficersutbildningen, ge goda förutsättningar även för denna roll i förbandsproduktionen.
Utveckling för den civila personalen
Den civila personalen har en viktig roll att spela i det framtida militära försvaret. Det är regeringens mening att personalutveckling för den civila personalen inom det militära försvaret är av stor vikt för försvarets styrka. Det totalförsvar med vidgade uppgifter, som har beskrivits i det föregående, innebär att delvis nya krav kommer att ställas, vilket kommer att ställa höga krav på kompetens och effektivitet hos den civila personalen. Denna utveckling måste mötas med en adekvat utbildning och utveckling. Det är också viktigt att den civila personalens kompetens bättre tas tillvara i grund- och krigsorganisationen. Det är därför särskilt angeläget att den civila personal som är krigsplacerad i Försvarsmakten ges en kompletterande utbildning för de uppgifter som följer av krigsbefattningen.
Personalrörlighet
Tiderna för placering i s.k. karriärbefattningar är för många yrkesofficerare för korta, ofta kortare än tre år.
Enligt regeringens mening är täta byten på militära befattningar i organisationen till nackdel för effektiviteten i verksamheten. Korta tjänstgöringstider främjar inte kontinuitet
och kompetensuppbyggnad vid fullgörandet av organisationens uppgifter. Detta kan också leda till stora indirekta kostnader. Även från personalpolitisk synpunkt är systemet inte bra.
Enligt regeringens mening bör Försvarsmakten planera för att placeringstiderna i befattningarna blir längre. Försvarsmakten bör ges i uppdrag att redovisa åtgärder och behovet av författningsändringar som kan bidra till en bättre långsiktighet i bemanningsarbetet och hur detta påverkar utvecklingen för den enskilde yrkesofficeren.
Kvinnor i det militära försvaret
Försvarsdepartementet genomförde den 5-6 april 1995 en konferens för kvinnliga officerare och aspiranter. Syftet med konferensen var dels att kvinnorna skulle få tillfälle att träffa och utbyta erfarenheter med varandra, dels att föreslå åtgärder för att öka antalet kvinnliga officerare till Försvarsmakten. Många synpunkter, erfarenheter och idéer debatterades och ett antal konkreta förslag till förbättringar lades fram. Försvarsdepartementet avser även i fortsättningen anordna denna typ av konferenser. I det följande redovisar regeringen de viktigaste förslagen.
I försvarsmaktens krigsorganisation finns i dag ett inte obetydligt antal kvinnor med civil bakgrund. Enligt regeringens mening bör Försvarsmakten dock vidta åtgärder för att antalet kvinnor i krigsorganisationen skall bli betydligt större. Detta kan åstadkommas genom en mera aktiv rekrytering. Rekryteringen av kvinnliga officerare kan underlättas bl.a. om nuvarande krav som gäller vid antagningsprövningen blir bättre anpassade till kvinnors förutsättningar och till de många olika uppgifter som yrkesofficerare har att lösa.
Vidare kan antalet kvinnor i försvaret öka genom att introduktionen till officersyrket förbättras. Aktiva åtgärder bör också vidtas för att behålla de kvinnor som i dag finns inom yrket. En ändring i officersförordningen har gjorts som gäller såväl kvinnor som män och som innebär ytterligare undantag från angivna högsta ålder för antagning till utbildning. Distansundervisning är ett sätt att underlätta vidareutbildning som bör prövas inom Försvarsmakten.
Förutom det som nu sagts bör Försvarsmakten medverka till att kvinnor som tjänstgör där kan bilda särskilda s.k. "nätverk". I Norge har man sedan år 1989 haft ett "Nettverk for Kvinnelig Befael" och erfarenheterna av detta nätverk är mycket positiva.
Dessa nätverk kan bl.a. bidra till att kvinnorna får möjlighet att utbyta erfarenheter med varandra och ge varandra hjälp
och stöd. Genom att arrangera seminarier och konferenser kan man också öka kunskapen om totalförsvaret och försvarspolitiken bland kvinnor. En annan viktig uppgift för nätverket kan vara att dess medlemmar "syns" i olika sammanhang t.ex. i skolor och på mässor och därmed ökar intresset hos unga kvinnor att söka sig till Försvarsmakten. Regeringen anser i detta sammanhang det vara viktigt att kvinnliga förebilder skapas inom Försvarsmakten.
Försvarsmakten har inlett ett projekt som benämns "Den kreativa olikheten". Projektet syftar till att påverka attityder av olika slag, bl.a. likheter och olikheter manligt/kvinnligt. Detta arbete bör fullföljas och erfarenheterna av projektet bör kunna tas till vara och bl. a. ge underlag för utbildningen vid officershögskolorna.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1 plikttjänstgöring (avsnitt 7.1) 2 vid Försvarsmakten anställd personal (avsnitt 7.3)
Försvarets materielförsörjning
Regeringens bedömning
Den svenska försvarsindustrins förmåga att leverera högteknologiska produkter till det svenska försvaret har ett fortsatt stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde.
Betydelsen för svensk försvarsindustri av utlandssamarbete kommer att öka framöver. Regeringen fäster stor vikt vid nordiskt samarbete enligt det nordiska ramavtal kring försvarsmateriel-samarbete som ingicks år 1994.
En utveckling mot ökat samarbete mellan svensk försvarsindustri och företrädesvis europeisk industri är betydelsefull.
Forsknings- och utvecklingsinsatser är viktiga för det militära försvarets materielförsörjning.
Regeringens förslag
Följande principer skall ligga som grund för försvarets materielförsörjning
- Försvarsmakten och Försvarets materielverk skall utifrån en beställarroll på det mest kostnadseffektiva sättet tillgodose det militära försvarets långsiktiga materielbehov och
- Försvarsmakten bör säkerställa en bevarad inhemsk kompetens inom de försvarspolitiskt mest värdefulla teknologiområdena telekrigteknik, avancerad signaturanpassningsteknik, undervattensteknik, flygteknik för vidmakthållande av JAS 39 Gripen på längre sikt samt underhåll och vidmakthållande av de system som ingår i krigsorganisationen. Bevarad kompetens på dessa liksom även på andra teknologiområden kan underlätta Försvarsmaktens långsiktiga anpassning.
En långsiktig strategi bör utarbetas så att de försvarspolitiskt mest värdefulla och för anpassning och tillväxt mest nödvändiga teknologiområdena och kompetenserna kan bibehållas.
I tullfrihetslagen tas in en bestämmelse om att regeringen får meddela föreskrifter om tullfrihet för varor från tredje land som bl.a. förtullas för Försvarsmakten eller Försvarets materielverk och som skall användas för militärt ändamål.
Inledning
Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av försvarspolitiken. Anskaffning av materielsystem kan ske på flera olika sätt. Ett val måste varje gång göras om Sverige skall anskaffa på egen hand eller i samarbete med en annan nation. Vidare måste val träffas mellan utvecklingsprojekt eller direktanskaffning samt till vilken leverantör beställningen skall ges.
Tidigare har en mycket stor del av försvarets anskaffningar skett vid svensk försvarsindustri. Omfattningen av materielanskaffningen har tillsammans med det utlandssamarbete som bedrivits inom exportregelverkets ramar varit tillräcklig för att upprätthålla en bred och konkurrenskraftig inhemsk försvarsindustri. Försvarsmaktens materielförsörjning befinner sig nu emellertid i en brytningstid, vilket också påverkar den svenska försvarsindustrin. En krympande krigsorganisation samt alltmer komplexa materielsystem skapar förändrade förutsättningar för den långsiktiga materielförsörjningen. När perioderna mellan beställningarna ökar och serielängderna minskar kan det uppstå stora kostnader för att behålla en inhemsk kompetens mellan beställningarna. Krav på kostnadseffektiv anskaffning medför sålunda att inhemsk kompetens riskerar att försvinna inom flera områden. En långsiktig strategi bör därför utarbetas så att de försvarspolitiskt mest värdefulla teknologiområdena kan behållas. Denna situation är inte unik för Sverige. Tvärtom har de ökade svårigheterna och kostnaderna att behålla en inhemsk försvarsindustri medfört att allt fler länder börjat prioritera vilka industriella kompetenser som i första hand bör säkerställas.
En grundläggande uppgift (beställarroll) för Försvarsmakten och Försvarets materielverk är att på det mest kostnadseffektiva sättet tillgodose Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. I denna roll ingår att säkerställa att Försvarsmakten i händelse av kris och krig kan lösa de uppgifter den är avsedd för. Därför måste materielanskaffningar och teknologisatsningar säkerställa en kompetens, som ger ett rationellt utnyttjande av anskaffade system under såväl fred som kris och krig. Tydligt angivna förutsättningar i form av materielplaner och prioriteringar av teknologiområden skapar förutsättningar för den svenska försvarsindustrin att självständigt anpassa sig efter förändrade villkor.
Betydelsen av svensk försvarsindustri
Den svenska försvarsindustrins förmåga som kvalificerad leverantör av högteknologiska produkter till det svenska försvaret har ett stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde.
Den säkerhetspolitiskt positiva utvecklingen i vår omvärld har minskat behovet av en omfattande krigsorganisation. I kombination med de ökade kostnaderna för försvarsmateriel har detta bidragit till att behovet av och möjligheterna till en självständig och heltäckande försvarsindustriell förmåga har avtagit. Med den utveckling mot större allmänekonomiskt och försvarsindustriellt internationellt samarbete som pågår, ter sig en ökad fredstida samverkan också från svensk försvarsindustri i internationella sammanhang inte bara naturlig och önskvärd utan också nödvändig. Försvarsindustriellt samarbete är en viktig del av det övergripande europeiska samarbetet och möjliggör dessutom en mer kostnadseffektiv materielanskaffning och en ökad möjlighet till effektiv internationell samverkan i fredsfrämjande verksamhet. Inom vissa områden är det dock av mycket stor säkerhetspolitisk betydelse för att inte säga nödvändighet att vi kan behålla en egen kompetens inom landet.
En inhemsk försvarsindustri medför alltid försvars- och säkerhetspolitiska fördelar, bl.a. eftersom den samlade försvarsindustriella förmågan skapar vissa möjligheter till ökad rustning och för svenska behov skräddarsydd produktion i kris. Till detta kommer att vissa teknologiområden är särskilt viktiga. När det gäller dessa är det angeläget att säkerställa en inhemsk kompetens.
Regeringen har analyserat nyttan med en inhemsk försvarsindustri ur olika aspekter och funnit att de två viktigaste försvarspolitiska urvalsgrunderna för att vidta särskilda åtgärder för att säkerställa en inhemsk kapacitet är att den skall ge Sverige förmåga att utnyttja redan anskaffad materiel i kris och krig utan att vara beroende av stöd utifrån, samt kompetens inom sådana områden där vi inte kan anskaffa materiel utomlands.
Genom den första urvalsgrunden skall sådan teknologi och kompetens säkerställas som behövs för att den anskaffade materielen skall förbli effektiv och uppfylla Försvarsmaktens krav under livslängden. För att materielen skall kunna utnyttjas oberoende av omvärlden i kris och krig måste det finnas en inhemsk förmåga att underhålla den samt att vidmakthålla och i viss omfattning anpassa den till nya krav. Detta kräver förutom tillräckliga lager av reservdelar, etc. även en inhemsk kompetens för att vidmakthålla redan anskaffade system. Sådan kompetens kan finnas både hos Försvarsmakten och hos industrin.
Den andra urvalsgrunden bygger på det faktum att den försvarsteknologiska sekretessen är särskilt hög inom vissa områden, framförallt inom telekrigföring och krypto. Detta gör att det inte finns någon särskilt väl utvecklad internationell marknad där modern teknik finns tillgänglig. För sådan svårtillgänglig, tekniskt avancerad försvarsmateriel blir det därför, om möjligheter till inhemsk anskaffning saknas, nödvändigt att acceptera en lägre teknisk nivå på materielen. Det kan dessutom i vissa fall vara svårt att anskaffa materiel utomlands, beroende på att krav eller förutsättningar är unika för Sverige. Detta gäller främst sådan kompetens som berör Östersjöns speciella förutsättningar. Det är därför viktigt att säkerställa att försvaret får tillgång till sådan teknologi och sådana system som är internationellt svårtillgängliga och som är av väsentlig betydelse för försvarets operativa effekt.
Möjligheterna till forcerad försvarsindustriell produktion i kris och krig har också studerats. Under loppet av några år är det troligt att man kan förstärka Försvarsmaktens materieltillgångar genom att öka leveranstakten i pågående produktion och genom att modifiera och vidareutveckla befintlig materiel, främst vad gäller elektronik och mjukvara. Detta förutsätter emellertid god tillgång till importerade komponenter och delsystem. Försvarsindustrins stora utlandsberoende gör det därför osäkert i vilken utsträckning en inhemsk systemkompetens medför möjlighet till produktion i ett läge med begränsad tillgång på strategiska varor. Möjligheterna till forcerad försvarsindustriell produktion bör därför behandlas med försiktighet och inte utgöra en grund för Försvarsmaktens planering eller en grund för prioritering av teknikområden. En ökad användning av civila (dual-use) komponenter skulle emellertid kunna förbättra förutsättningarna för en inhemsk produktion i krislägen.
Om ett läge skulle uppstå i framtiden med en långsiktigt ökande rustning i omvärlden, kan försvarsmateriel bli en bristvara och svårtillgänglig, särskilt för en alliansfri mindre stat. En inhemsk försvarsindustri med ett brett utlandssamarbete kan i ett sådant läge underlätta försvarets materielförsörjning. Försvarsindustrins förmåga att underlätta försvarets materielanskaffning vid en långsiktig anpassning till ett försämrat säkerhetspolitiskt läge kan därför också utgöra en grund för prioritering.
Planering för att höja krigsdugligheten utgör en del av förberedelserna för att kunna anpassa det militära försvaret till förändrade förutsättningar. Som framgår av avsnitt 4.1.3 har regeringen bedömt det möjligt att inplanera endast enklare, dvs. på den civila marknaden allmänt förekommande, materiel och förnödenheter för att höja krigsdugligheten. Det kan
naturligtvis inte helt uteslutas att ett strikt lönsamhetsresonemang leder fram till att även annan materiel kan ingå i planeringen för att höja krigsdugligheten. Behoven tillgodoses i så fall genom en inhemsk kapacitet eller i form av krishandelsavtal med utlandet.
Prioriteringar
Baskompetens
Regeringen anser att de försvarspolitiskt viktigaste delarna av det inhemska teknologiska kunnandet, baserat på analysen i föregående avsnitt, utgör en strukturoberoende baskompetens, dvs. de teknologiområden där det är av yttersta vikt att det finns en inhemsk kompetens.
Baskompetensen kan återfinnas i industrin, hos totalförsvarsmyndigheter och/eller universitet/högskolor.
En inhemsk kompetens bör säkerställas inom områdena
- telekrigteknik (medel och motmedel inklusive sensorteknik), - avancerad signaturanpassningsteknik (mot upptäckt och identifiering), - undervattensteknik (för svenska förhållanden), - flygteknik (för vidmakthållande av JAS 39 Gripen på längre sikt) och - underhåll och vidmakthållande av de system som ingår i krigsorganisationen.
En bevarad kompetens på dessa teknologiområden kan underlätta Försvarsmaktens långsiktiga anpassning. Även andra teknologiområden kan vara viktiga för att öka möjligheterna till sådan anpassning. Denna fråga bör ytterligare övervägas. Därvid bör även det internationella samarbetet uppmärksammas.
Beträffande ammunitionsindustrins villkor anser regeringen att ytterligare överväganden erfordras.
Det är av vikt att satsningarna på baskompetensen sker på kostnadseffektiva och långsiktiga grunder. Metoderna för att säkerställa detta är i första hand genom de beställningar avseende utveckling och produktion av ifrågavarande typer av materiel som kan läggas vid industrin, och genom uppdrag om teknikutveckling som svenska staten lämnar till försvarsindustrin. Försvarsmakten bör ges i uppdrag att efter hörande av Försvarets materielverk inrikta den långsiktiga planeringen på ett sådant sätt att en inhemsk kompetens kan bevaras inom dessa områden.
Försvarets myndigheters möjlighet att till regeringen hemställa om undantag från lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, liksom i tillämpliga delar regeringens beslut att Försvarets materielverk självt får fatta beslut om undantag, kan vid behov utnyttjas vid anskaffning inom de prioriterade områdena, i de fall detta är nödvändigt för att säkerställa baskompetensen. Regeringens krav på industriell samverkan och andra former av kompensationsåtaganden skall dessutom i första hand riktas till de prioriterade områdena, och Försvarsmaktens forsknings- och teknologisatsningar bör också tillvarata möjligheterna till bevarad kompetens härvidlag.
Övriga kompetenser
Övrig svensk försvarsindustriell kompetens utgör en säkerhetspolitisk och teknologisk tillgång. Upphandling skall emellertid ske i konkurrens, utgående från systemens prestanda, kvalitet och totala kostnad samt med beaktande av erbjudanden om kompensationsåtaganden och av behovet att strategiskt tillgodose försvarsmaktens långsiktiga teknologioch materielförsörjning. I de fall där svensk försvarsindustri är konkurrenskraftig underlättar Försvarsmaktens materielanskaffning att en inhemsk kompetens vidmakthålls inom vissa områden. Sådan kompetens karaktäriseras främst av att den är konkurrenskraftig i sig själv i ett internationellt perspektiv eller att den utgör en kostnadseffektiv del i internationella teknik- eller systemutvecklingsprojekt. Flera av dessa materielområden bör ha möjligheter att utvecklas på sikt. Internationellt samarbete och export möjliggör att en bredare försvarsindustriell bas kan bevaras än vad som annars skulle vara fallet.
För materielanskaffning skall Försvarsmakten och Försvarets materielverk sträva efter att reducera anskaffningskostnaderna. Förutom att internationellt samarbete inom materielområdet i form av gemensam anskaffning medför ökad integration mellan olika nationer, kan det också vara ett sätt för Försvarsmakten att erhålla nya system till en lägre kostnad, jämfört med en helt inhemsk utveckling. Internationellt försvarsmaterielsamarbete innebär emellertid ofta starka bindningar, som kan vara svåra att bryta även om försvarets materielbehov skulle förändras. Därför bör gemensam anskaffning bara ske för sådana materielsystem där Försvarsmaktens behov bedöms kvarstå även vid förändrade förhållanden.
Det nordiska ramavtal kring försvarsmaterielsamarbete som ingicks år 1994 är ett uttryck för den vikt regeringen fäster vid nordiskt och internationellt samarbete. Avtalet har som syfte
att säkra ett effektivt försvarsmaterielsamarbete mellan respektive lands myndigheter inom områdena studier, forskning, utveckling, produktion, underhåll och upphandling.
Sveriges medlemskap i EU och observatörsställning i Västeuropeiska Unionen (VEU) kan skapa goda förutsättningar för en mer kostnadseffektiv försvarsmaterielanskaffning, bl.a. genom ökade möjligheter till gemensam anskaffning. Sverige har ett behov av att delta i det framväxande europeiska försvarsmaterielsamarbetet, inom vilket Western European Armaments Group (WEAG), framstår som ett viktigt forum. Ett aktivt svenskt agerande i olika internationella fora skapar förutsättningar för att kunna påverka inriktningen av en framväxande europeisk försvarsindustripolitik. Ett svenskt närmande till WEAG kan skapa utrymme för en billigare materielanskaffning, och också förbättra de långsiktiga villkoren för svensk försvarsindustri, genom att företagen kan ges möjligheter att samarbeta och konkurrera med andra europeiska företag.
Försvarsmakten bör också tillvarata de möjligheter till kostnadsbesparingar som ges genom användandet av civila komponenter och tillämpningar. Den civila sektorns utveckling under senare år har medfört att kraven på civila och militära komponenter och delsystem närmat sig varandra, och inom många områden är den civila utvecklingen ledande och kraven minst lika hårda.
Försvarsmakten beställer och finansierar huvuddelen av den forskning, utveckling och produktion som den inhemska försvarsindustrin gör. Inför den förestående internationella omstruktureringen och de förändringar som den svenska försvarsindustrin nu står inför är det angeläget att företagens kunskapsresurser tillvaratas och utnyttjas för att underlätta deras anpassning. Primärt är det industrins uppgift att genomföra anpassningen. Mot bakgrund av försvarsindustrins starka beroende av politiskt grundade restriktioner är det emellertid rimligt att staten söker underlätta industrins anpassningsmöjligheter under detta skede. Detta bör ske genom att aktivt söka underlätta industrins möjligheter till internationellt samarbete. Härutöver kan olika generella politiska medel komma att aktualiseras.
Försvarsindustrins internationella villkor
Export
Tillverkning och utförsel av krigsmateriel regleras genom lagen (1992: 1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel, vilka trädde ikraft den 1 januari 1993.
Ur försvarspolitisk synvinkel har exporten en stor betydelse. Förutom att exportförsäljning medför en minskad belastning av försvarsanslagen, innebär volymökningen också att företagens överlevnadsmöjligheter stärks, vilket bidrar till att säkerställa den kompetens som behövs för vidmakthållande och livstidsförlängning av system anskaffade från svensk försvarsindustri. Exporten ökar också möjligheterna för företagen att investera egna medel i utveckling, vilket bidrar till en långsiktig teknologiförsörjning.
För att Försvarsmaktens behov av en inhemsk försvarsindustriell kapacitet skall kunna tillgodoses krävs att de svenska företagen ges möjlighet att exportera. Enligt gällande regelverk för krigsmaterielexport skall, vid prövningen av enskilda utförselärenden, de försvarspolitiska behoven av export sammanvägas med uppställda utrikespolitiska restriktioner.
Den internationella avspänningen har fått vittgående konsekvenser för all försvarsindustri, när såväl hemmamarknaderna som exportmöjligheterna har minskat. Trots de neddragningar som har gjorts existerar det emellertid fortfarande internationellt en betydande överkapacitet. Den internationellt sett vikande försvarsmaterielmarknaden har skärpt konkurrenssituationen på exportmarknaderna och försvårat de svenska företagens exportmöjligheter. För att man skall kunna utnyttja de svenska företagens exportpotential är det viktigt att även regeringen och svenska myndigheter på ett aktivt sätt stöttar försvarsindustrins exportansträngningar av större materielprojekt, givet att exportansträngningarna står i överensstämmelse med riktlinjerna för krigsmaterielexport. Det är i synnerhet för större vapensystem såsom stridsflygplan, ytstridsfartyg och
ubåtar, som exportsatsningarna kräver samordnade insatser från regeringens sida.
Internationellt samarbete
Det är företagens ansvar att finna lämpliga samarbetspartner och samarbetsprojekt samt att initiera och genomföra projekten. Regeringen, Försvarsmakten och Försvarets materielverk bör aktivt stärka försvarsindustrins möjligheter att samarbeta med utländska företag.
Internationellt samarbete i alla dess former kan vara betydelsefullt för att ge industrin förutsättningar att upprätthålla och utveckla specialiserad kompetens samt ge tillgång till utländsk teknologi. Dessutom kan samarbete leda till en högre och jämnare beläggning. Internationellt industriellt samarbete är också av försvarspolitiskt intresse, på samma sätt som det myndighetsstyrda samarbetet.
En utveckling mot ökat samarbete mellan svensk försvarsindustri och företrädesvis europeisk industri accepteras och understödjs för att tillgodose väsentliga svenska försvarsoch säkerhetspolitiska intressen. Självfallet skall detta ske inom ramen för våra allmänna utrikespolitiska mål och gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport. Samarbete mellan svensk och utländsk försvarsindustri skapar också gynnsamma förutsättningar för konkurrenskraftiga anbud vid svenska och utländska materielanskaffningar. Därigenom underlättas målet att bevara inhemsk kompetens inom för Sverige viktiga områden. Från försvarspolitiska utgångspunkter är det särskilt viktigt att skapa sådana betingelser för utlandssamarbetet att en livskraftig svensk försvarsindustri kan bevaras.
Kompensationsaffärer
Kompensationsaffärer (också benämnt offset) är ett samlingsnamn för olika former av kompensationer som den säljande parten åtar sig gentemot köparen. Kompensationsaffärerna kan vara antingen direkta dvs. direkt knutna till det anskaffade systemet - eller indirekta - dvs. förknippade med andra militära system, teknologier eller civila applikationer. Vad som sägs i det följande tar sikte endast på kompensationsåtaganden som gäller krigsmateriel, vilket är ett område som faller utanför vissa EU-regler om upphandling m.m.
Industriell samverkan, motköp och andra former av kompensationsåtaganden är en del av regeringens försvarspolitik och ett medel för att tillgodose landets behov av industriell kapacitet och kompetens på försvarsmaterielområdet. Åtagandena skall uppfylla säkerhets-
och försvarspolitiska mål, och riktas till den svenska försvarsindustrin. Försvarsmaktens och upphandlande myndighets hantering av dessa frågor i samband med enskilda anskaffningar skall grundas på den inriktning som regeringen anger.
Kompensationskraven fyller samtidigt funktionen att stärka den svenska försvarsindustrins konkurrenskraft och långsiktiga överlevnads-möjligheter. Det primära syftet med materielanskaffning till det svenska försvaret måste dock alltid vara att anskaffa rätt utrustning till rätt pris och i rätt tid för krigsorganisationens behov. Därför väger produkternas prestanda och pris tyngre än erbjudanden om industriell samverkan. En grundläggande förutsättning för att ett erbjudet åtagande skall kunna övervägas vid val av leverantör, är att leverantören uppfyller de krav som ställs på den militära produkten eller det system som skall upphandlas.
Kompensationsaffärer bör normalt förekomma bara vid större upphandlingar.
Direkta kompensationskrav bör endast ställas inom sådana områden där det är väsentligt att av försvars- och säkerhetspolitiska skäl kunna ha underhålls- och vidmakthållandekapacitet och sådan kapacitet som inte kan erhållas utan ekonomiskt tillskott. Kompensationsåtaganden bör i övrigt bestå av indirekta kompensationsåtaganden riktad till den svenska försvarsindustrin och/eller försvarsmyndigheter. De indirekta kompensationsåtagandena bör i första hand inriktas mot de prioriterade teknikområdena, och skall ses som en möjlighet att inom ramen för den ordinarie anskaffningsprocessen till en ringa kostnad stödja prioriterade kompetensområden. Även andra försvarsindustriella kompensationsaffärer bör dock kunna förekomma. Av kostnadsskäl är det angeläget att de samarbeten som uppstår är kommersiellt hållbara och konkurrenskraftiga.
En speciell fråga rör omvänt motköp, dvs. hur de anskaffningar som sker utomlands kan användas för att stödja svensk industris konkurrenskraft när det gäller svenska kompensationsåtagande gjorda vid utländska försvarsmyndigheters upphandlingar. De kompensationsåtaganden som följer av anskaffningar som görs utomlands kan användas för att "kvitta" svensk försvarsindustris kompensationsåtagande i respektive land. Även kvittning och omvänt motköp bör dock i första hand riktas till de prioriterade områdena. All försvarsmaterielupphandling skall baseras på en utvärdering av det mest konkurrenskraftiga anbudet, och inte påverkas av att svensk försvarsindustri har
åtaganden i andra länder.
Forskning och teknikutveckling
Den utveckling som beskrivs ovan, dvs. att svensk försvarsindustri kan komma att minska i bredd och omfattning samtidigt som man i ökande utsträckning kan komma att delta i internationellt samarbete, betyder att försvarets tekniska myndigheter i minskad omfattning kommer att specificera utvecklingsuppdrag till svensk industri. Å andra sidan ökar behovet av att samarbeta med andra länder och att specificera, prova och utvärdera utländska eller i vissa fall samutvecklade system. Inom områden där inhemsk försvarsindustri är säkerhetspolitisk angelägen kan olika typer av riktade forsknings- och utvecklingsinsatser behöva göras. I de fall Sverige väljer att anskaffa materiel från andra länder kan insatser behöva göras för att försvaret inom dessa områden skall vara en kompetent och välinformerad köpare.
Regeringen har i juni i år uppdragit åt Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) att genomföra projektet Forskning för industri och försvar för att undersöka förutsättningarna för att utveckla forskning och utveckling inom områden av betydelse för både militära och civila tillämpningar.
Tullfrihet för försvarsmateriel från tredje land
Bakgrund
I och med medlemskapet i EU omfattas Sverige av EG:s regler om tullar. Tullunionen innebär att all handel mellan medlemsstaterna i princip är tullfri och att man har gemensamma tullar mot tredje land. En följd härav är att den ordning för tullfrihet som tidigare tillämpades i Sverige i fråga om import av försvarsmateriel inte längre gäller.
Försvarets materielverk (FMV) har anmält att Sverige importerar betydande mängder försvarsmateriel från länder utanför EU. I synnerhet från USA sker en omfattande import, t.ex. av materiel till JAS 39 Gripen-systemet. Den tullavgift på i genomsnitt ca fyra procent som erläggs till EG-kommissionen vid sådan import utgör en belastning på försvarsekonomin som inte tagits med i beräkningen när medelsbehoven anmäldes. FMV har mot denna bakgrund under våren 1995 förordat att regeringen nu vidtar sådana åtgärder att de möjligheter till tullfrihet som EG:s regler erbjuder tas till vara.
Efter FMV:s anmälan har frågan beretts av en arbetsgrupp inom regeringskansliet. Arbetsgruppen har omfattat
medverkande från Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet samt från FMV och Generaltullstyrelsen. I överläggningarna har även Finansdepartementet deltagit. Arbetsgruppen har under hand redovisat på vilket sätt, dvs. under vilka former, en tullfrihet bör åstadkommas. Förslaget i det följande grundas på vad arbetsgruppen har kommit fram till.
Artikel 223 i Romfördraget
De EG-regler som FMV har hänvisat till finns i artikel 223. 1 b i Romfördraget. De utgör regler om undantag från Romfördragets bestäm-melser. Enligt artikeln får således varje medlemsstat vidta de åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. Åtgärderna får dock, enligt vad som sägs i artikeln, inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militärändamål.
Den återgivna undantagsregeln öppnar således möjlighet för medlems-länderna att bl.a. hålla den egna importen av försvarsmateriel från tredje land fri från tull. Enligt vad som framkommit har de andra medlemsländerna tagit vara på denna möjlighet. För svenskt vidkommande krävs att saken regleras genom lagstiftning.
Regeringens överväganden
Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att Sverige tar till vara de möjligheter till tullfrihet i fråga om import av försvarsmateriel från tredje land som Romfördraget erbjuder. De belopp i tullavgifter som det handlar om, och som utgör oförutsedda kostnader för försvarets materiel-anskaffning, kan enligt försiktiga beräkningar komma att uppgå till tiotals miljoner kr per år. Det rör sig alltså i ett flerårsperspektiv och utgående från aktuella materielprojekt om betydande belopp. I synnerhet JAS-projektet skulle komma att belastas särskilt hårt med hänsyn till att motor, jaktrobot och andra komponenter importeras från USA.
Tullfrihet bör komma i fråga för sådan försvarsmateriel som Romfördraget ger möjlighet till. En särskild fråga är därvid hur det tullfria området skall avgränsas. Försvarsmateriel omfattar ju allehanda varor och således också sådan materiel som inte är avsedd speciellt för militärt ändamål. Hit hör s.k. dual-use varor. Självklart måste Romfördragets undantagsregler i artikel 223 vara styrande för hur avgränsningen skall göras. De närmare bestämmelserna härom behöver dock inte tas in i lag.
I stället bör regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter i ämnet. Det bör ske genom en ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. Reglerna där kan således göras relativt okomplicerade. Ett sätt att uppnå detta är att låta bestämmelsen omfatta dels sådana varor som förtullas för myndigheter som i sammanhanget hanterar försvarsmateriel och som skall användas för militärt ändamål, dels sådana varor som skall användas i landet för tillverkning m.m. av försvarsmateriel.
Med hänvisning till det sagda bör i tullfrihetslagen tas in en bestäm-melse om att regeringen får meddela föreskrifter om tullfrihet för varor som förtullas för Försvarsmakten eller för Försvarets materielverk och som skall användas för militärt ändamål. Tullfrihet bör också få före-skrivas för varor som skall användas i landet för tillverkning eller underhåll av produkter för militärt ändamål. De närmare föreskrifterna bör lämpligen tas in i förordningen (1994:1605) om tullfrihet m.m.
De nya reglerna bör träda i kraft den 1 januari 1996.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
1. godkänner vad regeringen förordar om grunderna för försvarets materielförsörjning (avsnitt 8.1 - 8.6)
2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. (avsnitt 8.7).
Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:1547 ) om tullfrihet m.m.
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §
Regeringen får meddela föreskrifter om tullfrihet för
1. förnödenheter och proviant som medförs eller tas ombord på transportmedel som går i trafik mellan Sverige och tredje land, om varorna är avsedda för transportmedlet eller för besättning eller passagerare, och
2. varor som införs av en person som återvänder hit efter att på grund av sitt arbete ha vistats i tredje land under en längre tid.
1. förnödenheter och proviant som medförs eller tas ombord på transportmedel som går i trafik mellan Sverige och tredje land, om varorna är avsedda för transportmedlet eller för besättning eller passagerare,
2. varor som införs av en person som återvänder hit efter att på grund av sitt arbete ha vistats i tredje land under en längre tid, och
3. varor som förtullas för Försvarsmakten eller för Försvarets
materielverk och som skall användas för militärt ändamål eller varor som skall användas i landet för tillverkning eller underhåll av produkter för sådant ändamål.
_____________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
Försvarsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september 1995
Närvarande: vice statsministern Sahlin, ordförande, och statsråden Peterson, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Blomberg, Hedborg, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Johansson
Föredragande: statsrådet Peterson
Regeringen beslutar proposition 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse.