Prop. 2003/04:4
Gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 25 september 2003
Göran Persson
Thomas Bodström
(Justitiedepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
Rådet för rättsliga och inrikes frågor inom Europeiska unionen antog den 13 juni 2002 ett rambeslut om gemensamma utredningsgrupper (EGT L 162, 20.6.2002, s. 1). Rambeslutet innehåller bestämmelser om inrättandet av gemensamma utredningsgrupper och om deras verksamhet. Behöriga myndigheter i två eller flera medlemsstater får genom en överenskommelse inrätta en gemensam utredningsgrupp för brottsutredningar i en eller flera av de medlemsstater som inrättar gruppen. De medlemsstater som inrättar gruppen beslutar om gruppens sammansättning, syfte och varaktighet. Gruppen skall arbeta i enlighet med gällande lag i den medlemsstat på vars territorium den verkar. Rambeslutet är inte tänkt att påverka det informella samarbete som sker i dag med andra stater – ett samarbete som till sin utformning är att likna vid gemensamma utredningsgrupper.
I propositionen föreslås en ny lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar och en ändring i sekretesslagen (1980:100). Lagstiftningen syftar till att Sverige skall leva upp till åtagandet i det nämnda rambeslutet.
Den nya lagen och ändringen i sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar och
2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
2. Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1. Förslag till lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller för sådana gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar som inrättas mellan myndigheter i Sverige och myndigheter i en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen med stöd av rådets rambeslut 2002/465/RIF av den 13 juni 2002 om gemensamma utredningsgrupper
1
.
Inrättande av en gemensam utredningsgrupp
2 § En gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid.
3 § Om förundersökning pågår i Sverige avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av den åklagare eller myndighet som leder förundersökningen.
Om det inte pågår eller inleds någon svensk förundersökning avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av följande myndigheter:
1. Riksåklagaren eller den åklagarmyndighet som Riksåklagaren bestämmer,
2. Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som Rikspolisstyrelsen bestämmer,
3. Tullverket, eller
4. Kustbevakningen. Av överenskommelsen skall det framgå vilka tjänstemän som ingår i den gemensamma utredningsgruppen och under vilken tid gruppen skall vara verksam.
Utredningsåtgärder i Sverige
4 § Om det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att en utredningsåtgärd vidtas i Sverige och åtgärden inte kan utföras inom ramen för en pågående svensk förundersökning, får en svensk tjänsteman som ingår i utredningsgruppen ansöka om åtgärden. I fråga om en sådan
1
EGT L 162, 20.6.2002, s. 1 (Celex 32002F0465).
ansökan tillämpas lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål på motsvarande sätt som om ansökningen hade gjorts av en utländsk myndighet. Ansökningen skall göras direkt hos en åklagare eller domstol som är behörig enligt den lagen.
Villkor för användning av uppgifter m.m.
5 § Har en svensk myndighet fått uppgifter genom en gemensam utredningsgrupp som inrättats med stöd av denna lag och innehåller rambeslutet villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna skall myndigheten följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.
6 § Överlämnande av uppgifter eller bevisning från en svensk myndighet till en gemensam utredningsgrupp som inrättats med stöd av denna lag får i enskilda fall förenas med villkor som är nödvändiga av hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt.
Villkor som avses i första stycket får inte ställas upp om de strider mot rambeslutet.
7 § Den svenska myndighet som överlämnat uppgifter eller bevisning och ställt villkor enligt 6 § får på begäran av en myndighet i den andra staten medge undantag från villkoret. Detsamma gäller i fråga om villkor som följer direkt av rambeslutet.
Skadestånd
8 § Om en utländsk tjänsteman utför uppgifter i en gemensam utredningsgrupp i Sverige, skall svenska staten i stället för den utländska myndigheten eller tjänstemannen ersätta skada som uppkommer i samband med den gemensamma utredningsgruppens verksamhet i Sverige och för vilken den utländska myndigheten eller tjänstemannen skulle ha varit skadeståndsskyldig om svensk lag varit tillämplig på dem. Svenska staten skall dock inte ersätta skada som drabbar den utländska myndigheten eller tjänstemannen.
9 § Bestämmelser om svenska statens skyldighet att ersätta skador som svenska tjänstemän vållar skall inte vara tillämpliga när skadorna vållas i en annan stat i samband med den verksamhet som en gemensam utredningsgrupp utför i den staten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
2.2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100)
1
skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
4 §
2
Gäller förbud enligt denna lag mot att röja uppgift, får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften.
I insiderstrafflagen (2000:1086) finns bestämmelser om förbud att utnyttja eller röja vissa uppgifter som är ägnade att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument.
Bestämmelser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem samt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete.
Bestämmelser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete samt lagen (2003:000) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
1
Lagen omtryckt 1992:1474.
2
Senaste lydelse 2000:1221.
3. Ärendet och dess beredning
Den 19 september 2001 tog Belgien, Frankrike, Spanien och Förenade kungariket initiativ till ett rambeslut om gemensamma utredningsgrupper. Europaparlamentet har i ett yttrande den 13 november 2001 (A5-0369/2001) godkänt förslaget till rambeslut. Den 29 november 2001 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen om Sveriges antagande av rambeslutet (prop. 2001/02:71). Riksdagen godkände den 12 februari 2002 att Sverige antog rambeslutet (bet. 2001/02:JuU15, rskr. 2001/02:151). I propositionen om Sveriges antagande av rambeslutet föreslogs inga ändringar i lag utan regeringen avsåg att återkomma till riksdagen med förslag till vissa lagändringar. Rådet för rättsliga och inrikes frågor antog rambeslutet vid sitt möte den 13 juni 2002 (EGT L 162, 20.6.2002, s. 1), bilaga 1.
I promemorian Gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar föreslogs en ny lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar. I promemorian föreslogs även ändringar i sekretesslagen (1980:100) och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. De föreslagna lagändringarna syftade till att leva upp till Sveriges åtagande i rambeslutet. Regeringen behandlar i detta ärende de förslag som lades fram i promemorian. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2002/6799/L5).
Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och vänsterpartiet.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 5 juni 2003 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.
Lagrådet har förordat att några av bestämmelserna i den remitterade lagtexten ändras. Det gäller dels tillämpningsområdet för lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar enligt 1 §, dels behörigheten att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp enligt 3 §. Lagrådet har vidare föreslagit ett förtydligande i lagtexten som gäller utredningsåtgärder i Sverige enligt 4 §. Regeringen följer i propositionen Lagrådets synpunkter och har utformat bestämmelserna i enlighet härmed. I anslutning härtill har vissa språkliga justeringar gjorts. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter och förslag i berörda avsnitt samt i författningskommentaren till de lagrum som Lagrådet har lämnat synpunkter på.
4. Det internationella samarbetet
4.1. Rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper
Europeiska rådet uppmanade medlemsstaterna vid sitt möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 att utan dröjsmål se till att förutsättningar skapades för att kunna inrätta gemensamma utredningsgrupper (slutsats nr 43). En gemensam utredningsgrupp, som kan bestå av tjänstemän från brottsutredande myndigheter från två eller flera medlemsstater, har till uppgift att under en begränsad tid utreda viss brottslighet som har anknytning till de medlemsstater som inrättat gruppen.
Den 29 maj 2000 antog rådet för rättsliga och inrikes frågor en konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (EGT C 197, 12.7.2000, s. 1). I artikel 13 i konventionen finns bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper och i artiklarna 15 och 16 regleras det straff- och civilrättsliga ansvaret när tjänstemän från en medlemsstat är verksamma på en annan medlemsstats territorium. Enligt bestämmelserna i konventionen kan en gemensam utredningsgrupp inrättas för all typ av brottslighet. Den 30 november 2000 antog samma råd en förklaranderapport till konventionen (EGT C 379, 29.12.2000, s. 7). Konventionen träder i kraft när åtta medlemsstater har tillträtt konventionen. Hittills har endast några få medlemsstater tillträtt konventionen. Konventionen innehåller inget åtagande om när medlemsstaterna senast skall tillträda den.
Terrorattackerna i USA den 11 september 2001 har aktualiserat behovet av att snabbt förbättra det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. En åtgärd i denna riktning är att skapa förutsättningar för att kunna inrätta gemensamma utredningsgrupper. Mot den bakgrunden tog Belgien, Frankrike, Spanien och Förenade Kungariket initiativ till ett rambeslut om gemensamma utredningsgrupper. De materiella bestämmelserna i rambeslutet är i sak identiska med artiklarna 13, 15 och 16 i EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål från den 29 maj 2000. Rambeslutet innebär att genomförandet av dessa artiklar i konventionen tidigareläggs genom att det i rambeslutet fastställs vid vilken tidpunkt rambeslutets bestämmelser skall vara genomförda i medlemsstaterna.
Rådet antog den 8 maj 2003 en rekommendation om en modell för överenskommelse om inrättande av en gemensam utredningsgrupp, antingen enligt rambeslutet eller enligt konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål från år 2000 (EUT C 121, 23.05.2003 s. 1). Genom rekommendationen uppmuntras de behöriga myndigheterna som önskar inrätta en gemensam utredningsgrupp att använda en viss modell för överenskommelsen i syfte att enas om gruppens arbetsmetoder. I överenskommelsen skall de behöriga myndigheterna i lämplig omfattning fylla i uppgifter om bl.a. avtalsslutande parter, gruppens syfte och varaktighet, i vilken medlemsstat gruppen kommer att vara verksam, vem som skall vara ledare respektive medlem i gruppen samt vilka villkor och arrangemang som skall gälla för gruppen, t.ex. villkor om utredningsåtgärder, dataskyddsregler, kostnader och teknisk utrustning. Vidare kan gruppen i en bilaga till modellöverenskommelsen komma
överens med företrädare för Europol, Eurojust och kommissionen om att dessa skall delta i den gemensamma utredningsgruppen och vilka arrangemang som då skall gälla.
Det skall poängteras att den nämnda modellöverenskommelsen enbart skall ses som ett hjälpmedel när behöriga myndigheter i medlemsstaterna önskar ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp enligt rambeslutet eller konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål från år 2000. Modellöverenskommelsen behöver således inte användas utan inrättandet av den gemensamma utredningsgruppen kan ske på annat sätt.
Hänvisningar till S4-1
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt 4.3
4.2. Förhållandet till andra samarbetsformer inom Europeiska unionen
Inom Europeiska unionen har de senaste åren ett flertal instrument antagits som innebär nya samarbetsformer för det polisiära och straffrättsliga samarbetet.
Ett av de första instrumenten gällde inrättandet av Europol (EGT C 316, 27.11.95, s. 1). Europol har som sitt främsta syfte att genom utbyte och analys av information från medlemsstaternas polismyndigheter förbättra de förebyggande åtgärderna och kampen mot den organiserade brottsligheten. Europol har inga operativa uppgifter i konkreta brottsutredningar.
I juni 1998 antogs en gemensam åtgärd om inrättandet av ett europeiskt rättsligt nätverk (EGT L 191, 7.7.98, s. 4). Nätverket har som sin främsta uppgift att förbättra det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Varje medlemsstat utser en eller flera kontaktpunkter i hemlandet. Dessa kontaktpunkter skall fungera som länkar mellan medlemsstaterna när en brottsutredande myndighet i en medlemsstat behöver bistånd från en annan medlemsstat. Det rör sig främst om praktisk hjälp i enskilda ärenden, t.ex. vad en medlemsstat kräver för att kunna hjälpa till och till vem en ansökan skall skickas. Nätverket har inga operativa uppgifter utan brottsutredningen handhas på sedvanligt sätt av nationella myndigheter.
Den 28 februari 2002 antogs rådets beslut om inrättandet av Eurojust (EGT L 63, 6.3.2002, s. 1). Eurojusts roll är framför allt att främja och förbättra samordningen av komplicerade brottsutredningar i flera medlemsstater och det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter. Det är den grövre organiserade brottsligheten som är Eurojusts huvudsakliga uppgift. Eurojust består av 15 medlemmar (en från varje medlemsstat). För att leva upp till sitt mål skall Eurojust kunna uppmana en myndighet i en medlemsstat att inleda en utredning eller godta att en annan medlemsstat är bättre skickad att genomföra utredningen. I den mån Eurojust ser ett behov kan den också uppmana medlemsstaterna att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Medlemsstaterna är inte på något sätt bundna av Eurojusts uppmaningar utan avgör själva om en uppmaning skall följas. Eurojust har inte heller några operativa befogenheter i brottsutredningar.
De samarbetsformer som redovisats ovan har som sin främsta uppgift att förbättra det polisiära och straffrättsliga samarbetet mellan medlems-
staterna i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det kan ske genom att underlätta samordningen av flera brottsutredningar eller genom att hjälpa till med praktiska åtgärder när en medlemsstat behöver hjälp från en annan medlemsstat.
Gemensamma utredningsgrupper skall också ses som en samarbetsform som syftar till att förbättra detta samarbete. En utredningsgrupp syftar till att tjänstemän från brottsutredande myndigheter i två eller flera medlemsstater tillsammans utreder brott som har kopplingar till de stater som inrättat gruppen. Vad som särskiljer en gemensam utredningsgrupp från övriga samarbetsformer är att en utredningsgrupp är operativ. Genom utredningsgruppens arbete samordnas en eller flera konkreta brottsutredningar i medlemsstaterna enligt de regler och befogenheter som gäller i respektive medlemsstat. Under utredningsgruppens ledare kan ett flertal olika konkreta utredningsåtgärder vidtas. En annan viktig skillnad är också att en gemensam utredningsgrupp inte är permanent, vilket de övriga samarbetsformerna är. När brottsutredningen är färdig upplöses utredningsgruppen. Tanken är att alla dessa samarbetsformer skall komplettera varandra i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten.
Hänvisningar till S4-2
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt 6.2
4.3. Bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper i andra internationella överenskommelser
Bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper finns även i andra internationella överenskommelser som gäller det internationella samarbetet i brottsutredningar.
Såsom tidigare har nämnts återfinns bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper i konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater, vilken antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor den 29 maj 2000 (se avsnitt 4.1). Denna har emellertid ännu inte trätt i kraft.
I ett andra tilläggsprotokoll till Europarådets konvention från 1959 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper som i stort sett är identiska med de som återfinns i rambeslutet. Protokollet antogs av ministerkommittén i Europarådet i november 2001 (ETS 182).
I EU:s konvention om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar från 1997 (den s.k. Neapel II-konventionen, EGT C 24, 23.1.1998, s. 1) finns bestämmelser om gemensamma specialutredningslag. Till sitt innehåll liknar den konventionen rambeslutets bestämmelser i flera delar. Konventionen har emellertid inte den generella inriktning som rambeslutet har, utan är avsedd enbart för tullsamarbetet.
Slutligen kan nämnas att i Förenta nationernas konvention från december 2000 mot gränsöverskridande organiserad brottslighet finns en bestämmelse som ger avtalsstaterna möjlighet att bilda gemensamma utredningsgrupper (Doc. A/55/383). Bestämmelsen är allmänt hållen och innehåller inte sådana detaljerade regler som återfinns i rambeslutet.
Hänvisningar till S4-3
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt 6.1
5. Rambeslutets innehåll och förhållandet till gällande rätt
5.1. Artikel 1 – gemensamma utredningsgrupper
Artikel 1 är huvudbestämmelsen i rambeslutet. Bestämmelsen är i stort sett identisk med artikel 13 i EU:s konvention från den 29 maj 2000 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål.
Allmänna förutsättningar för att inrätta en gemensam utredningsgrupp
Enligt punkten 1 kan en eller flera medlemsstater genom en ömsesidig överenskommelse inrätta en gemensam utredningsgrupp för brottsutredningar i en eller flera av de medlemsstater som inrättar gruppen. Det finns ingen skyldighet för en medlemsstat att delta i en utredningsgrupp utan endast en frivillig möjlighet till detta. En utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad period, vilken kan förlängas. Det är inte fråga om att inrätta permanenta utredningsgrupper som skall utreda en viss typ av brottslighet utan gruppens arbete avser en eller flera konkreta brottsutredningar som pågår under viss tid. En utredningsgrupp skall exempelvis kunna inrättas i de fall det i en medlemsstat pågår en komplicerad brottsutredning som har kopplingar till andra medlemsstater eller när flera medlemsstater genomför brottsutredningar som kräver samordning av olika åtgärder i dessa medlemsstater. Möjligheterna att inrätta en gemensam utredningsgrupp är inte begränsad till viss brottslighet utan kan avse all typ av brottslighet. Man kan emellertid utgå ifrån att gemensamma utredningsgrupper oftast kommer att inrättas främst för att utreda allvarlig och gränsöverskridande brottslighet. En framställning om att inrätta en utredningsgrupp får göras av varje medlemsstat som berörs av den eller de utredningar som är aktuella.
Redan i dag samarbetar t.ex. svenska åklagare och poliser med företrädare för andra staters brottsutredande myndigheter i olika grupper som är mer eller mindre löst sammanhållna. Detta samarbete är oreglerat och sker helt informellt. Om en sådan grupp befinner sig och agerar på svenskt territorium sker det helt enligt svenska förundersökningsregler. I punkten 11 i artikel 1 klargörs det också att rambeslutet inte skall påverka tillämpningen av andra befintliga bestämmelser eller överenskommelser som syftar till att inrätta gemensamma utredningsgrupper eller motsvarande samarbetsformer eller deras verksamhet. Det innebär att det informella samarbete som sker idag kan fortsätta på sedvanligt sätt utan att rambeslutet kommer att ha någon inverkan på detta arbete.
Rambeslutet innebär att samarbetet mellan brottsutredande myndigheter i viss mån formaliseras när en gemensam utredningsgrupp inrättas med stöd av rambeslutet. Inrättandet av en gemensam utredningsgrupp enligt rambeslutet har också vissa särskilda rättsverkningar. Särskilda regler för hur utredningsåtgärder i Sverige får begäras och vidtas anges och uppgifter som tillhandahålls får inte användas på vilket sätt som helst. Därtill finns bl.a. en särskild regel om
att tjänstemän som är verksamma i en annan medlemsstat skall likställas med tjänstemän från den staten när det gäller brott som de utsätts för eller begår. Inrättandet av en gemensam utredningsgrupp med stöd av rambeslutets bestämmelser kräver därför lagstiftning, framför allt för att särskilja gruppens arbete från det informella samarbete som för närvarande sker i olika konstellationer mellan brottsutredande myndigheter i flera stater, men också för att t.ex. klargöra vem som skall vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp, se avsnitt 6.1–6.3.
Framställningens innehåll
En framställning om att inrätta en gemensam utredningsgrupp skall enligt punkten 2 i artikel 1 i rambeslutet innehålla sådana uppgifter som för svenskt vidkommande följer av artikel 14 i Europarådets konvention om ömsesidig rättslig hjälp från 1959 (ETS 30, SÖ 1968:15). Utöver detta skall framställningen även innehålla förslag till utredningsgruppens sammansättning.
Gemensamma utredningsgrupper är en möjlighet som de brottsutredande myndigheterna i medlemsstaterna kommer att ha för att mer effektivt och framgångsrikt bedriva brottsutredningar. En medlemsstat är inte på något sätt tvungen att vara med i en utredningsgrupp. Gruppen inrättas också efter en ömsesidig överenskommelse mellan berörda medlemsstater (se artikel 1.1). En framställning från en annan medlemsstat om att en grupp skall inrättas skall således inte ses som en traditionell och sedvanlig ansökan om rättslig hjälp från en stat till en annan stat, vilken därmed har mer eller mindre en skyldighet att hjälpa till, utan skall mer ses som uppgifter som staterna behöver för att avgöra om de skall delta i gruppen eller inte. Man torde således kunna utgå ifrån att om en behörig myndighet i en annan medlemsstat vill att t.ex. en svensk åklagare skall delta i en utredningsgrupp kommer den svenska åklagaren att kontaktas och erhålla de uppgifter som krävs för att åklagaren skall kunna ta ställning till framställningen. Innan det blir aktuellt att formellt inrätta en utredningsgrupp kommer det i de allra flesta fallen att finnas en etablerad kontakt mellan de berörda myndigheterna, t.ex. genom det arbete som Eurojust bedriver eller genom de kontakter som Europeiska rättsliga nätverket tillhandahåller. Behöver den svenska myndigheten kompletterande uppgifter är det inget som hindrar den från att kontakta den utländska myndighet som vill inrätta en grupp och inhämta dessa kompletteringar. Samma sak torde gälla i de fall en svensk myndighet vill ta initiativ till att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Något behov av att i lag reglera en framställnings innehåll för att genomföra rambeslutet finns därför inte.
Utredningsgruppens sammansättning och verksamhet
I punkterna 3–6 och 12 i artikel 1 i rambeslutet finns bestämmelser om utredningsgruppens sammansättning och dess verksamhet. Gruppen kan, beroende på utredningens karaktär, bestå bl.a. av åklagare, undersökningsdomare, poliser och tjänstemän från myndigheter som har ansvar
för tull och kustbevakning. Även andra personer än företrädare för de behöriga myndigheterna i de medlemsstater som har inrättat den gemensamma utredningsgruppen får delta i gruppens verksamhet, t.ex. tjänstemän från Europol eller Eurojust. Vilka som enligt rambeslutet får delta i en utredningsgrupp behöver inte regleras i lag.
Gruppens verksamhet är begränsad till territoriet i de medlemsstater som har inrättat gruppen. Gruppen har därför möjlighet att operera i flera medlemsstater utifrån vad som är mest ändamålsenligt i den konkreta brottsutredningen. Utredningsgruppen skall ledas av en företrädare för behöriga myndigheter i den medlemsstat där gruppen är verksam (de medlemmar som kommer från andra medlemsstater kallas för avdelade medlemmar). Gruppen skall agera i enlighet med den lagstiftning som gäller i den stat där gruppen är verksam och med beaktande av de villkor som fastställdes när gruppen inrättades.
De avdelade medlemmarna har rätt att närvara vid de utredningsåtgärder som vidtas, om inte gruppens ledare mot bakgrund av den nationella lagstiftningen beslutar om annat. De avdelade medlemmarna får också anförtros vissa utredningsåtgärder om detta är i enlighet med den lagstiftning i den stat där gruppen är verksam och det har godkänts av berörda medlemsstater.
Sammanfattningsvis kan sägas att gruppens verksamhet styrs av medlemsstaternas nationella lagstiftning och vad medlemsstaterna kommer överens om i det enskilda fallet (och då med utgångspunkt från vad som är möjligt för den enskilda medlemsstaten). En utredningsgrupp som är verksam i Sverige kommer således att agera utifrån de bestämmelser som finns i rättegångsbalken och i övrig svensk lagstiftning som kan vara relevant för arbetets bedrivande i Sverige. Det innebär att i de fall en grupp opererar på svenskt territorium är det en tjänsteman från en svensk myndighet som skall leda gruppen och vidta de åtgärder och fatta de beslut som krävs.
När tjänstemän från utländska myndigheter deltar i en gemensam utredningsgrupp som bedriver verksamhet i Sverige förutsätts de inte kunna vidta någon åtgärd här som innebär svensk myndighetsutövning. Någon ändring i lag i denna riktning är därför inte aktuell (se bet. 2001/02:JuU15 s. 3). Rambeslutet kräver därmed inte någon lagstiftning i detta avseende.
Utredningsåtgärder
I utredningsgruppens verksamhet kan det uppstå behov att vidta olika utredningsåtgärder, t.ex. att förhöra ett vittne eller att beslagta ett visst föremål. Om hjälp behövs från en medlemsstat som inte varit med och inrättat gruppen eller från en stat utanför Europeiska unionen får rättslig hjälp enligt punkten 8 i artikel 1 begäras på sedvanligt sätt och i enlighet med relevanta internationella överenskommelser. Detta kräver inga ändringar i lag.
Om däremot hjälp behövs från en medlemsstat som har varit med om att inrätta utredningsgruppen skall enligt punkten 7 i artikel 1 ett enklare förfarande än formella ansökningar om rättslig hjälp kunna användas. Tanken är att de avdelade medlemmarna direkt hos sina egna myndigheter skall begära att en åtgärd vidtas och att det skall ske under
samma förutsättningar som om det hade varit fråga om en motsvarande åtgärd i en inhemsk utredning. För att en åtgärd skall kunna vidtas i Sverige i alla de situationer där en svensk tjänsteman som deltar i en utredningsgrupp i en annan stat begär att åtgärden skall utföras i Sverige, krävs lagstiftning (se avsnitt 6.4). Däremot krävs inga regler i lag för det omvända fallet, dvs. när en svensk tjänsteman deltar i en utredningsgrupp i Sverige eller utomlands och det för gruppens arbete krävs att en åtgärd vidtas i en annan avdelad medlems hemland.
Överlämnande av information och villkor om användningen av uppgifterna
I punkten 9 i artikel 1 stadgas att en medlem av en gemensam utredningsgrupp i enlighet med nationell rätt eller inom ramen för sin befogenhet får förse övriga medlemmar i gruppen med uppgifter som finns tillgängliga i den stat som medlemmen kommer ifrån för att användas i de brottsutredningar som utförs av utredningsgruppen. Om informationen skall användas för andra ändamål än för vilka gruppen har inrättats gäller enligt punkten 10 i artikel 1 vissa särskilda villkor. Huvudregeln är att om informationen skall användas för att upptäcka, utreda eller beivra andra brott krävs det att den medlemsstat som har lämnat informationen medger detta. Den staten behöver dock inte lämna sitt medgivande om det skulle äventyra en pågående brottsutredning eller om den staten skulle kunna vägra att lämna rättslig hjälp i motsvarande situation. Om uppgifterna skall användas för andra syften än de som nu har angetts, t.ex. i förvaltningsrättsliga ärenden, krävs att alla medlemsstater som har inrättat gruppen medger detta. Något krav på medgivande gäller inte om den stat som har fått informationen har den tillgänglig även på annat sätt. Något medgivande behövs inte heller om uppgifterna skall användas för att förhindra ett överhängande och allvarligt hot mot allmän säkerhet i den medlemsstaten.
För att Sverige skall leva upp till bestämmelserna i rambeslutet som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, dvs. att uppgifter som erhållits får användas endast på de villkor som rambeslutet anger oavsett vad som annars följer av svensk lag eller annan författning, krävs lagstiftning, se avsnitt 6.5.
Hänvisningar till S5-1
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt 6.6.1
5.2. Artikel 2 och 3 – det straff- och civilrättsliga ansvaret
I artiklarna 2 och 3 i rambeslutet regleras det straff- och civilrättsliga ansvaret.
Beträffande det straffrättsliga ansvaret anges i artikel 2 att en tjänsteman under en utredningsgrupps verksamhet i en annan medlemsstat än den han eller hon själv kommer ifrån, skall likställas med de tjänstemän i den stat där verksamheten äger rum när det gäller brott som de utsätts för eller begår.
När det gäller det civilrättsliga ansvaret regleras detta i artikel 3. Utgångspunkten är att en medlemsstat (den första medlemsstaten) är ansvarig för de skador som dess egna tjänstemän orsakar i samband med hans eller hennes uppdrag i en gemensam utredningsgrupp i en annan stat. Bedömningen av om skadeståndsskyldighet föreligger eller inte görs
emellertid i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat (den andra medlemsstaten) där skadan har uppkommit. Det är också den andra medlemsstaten som i första hand skall ersätta de skadelidande eller deras rättsinnehavare som har drabbats av en skada, och det skall ske som om skadan hade vållats av dess egna tjänstemän. Den första medlemsstaten (dvs. den stat från vilken de tjänstemän som har vållat skadorna kommer ifrån) skall fullt ut återbetala de belopp som betalats ut av den andra medlemsstaten. Den första medlemsstaten är dock inte skyldig att betala ersättning för skador som den andra medlemsstaten har drabbats av. Detta påverkar dock inte den andra medlemsstatens möjligheter att vända sig mot tredje man med ersättningskrav.
Några bestämmelser i straffrättsligt avseende som likställer en utländsk tjänsteman med en svensk tjänsteman när den förstnämnda tjänstemannen deltar i en gemensam utredningsgrupp som är verksam i Sverige och som utsätts för eller begår brott under verksamheten finns inte i svensk lagstiftning. Inte heller återfinns bestämmelser i svensk lagstiftning som uttryckligen reglerar det civilrättsliga ansvaret för de medlemsstater vars tjänstemän ingår i den gemensamma utredningsgruppen. I vissa delar krävs lagstiftning för att leva upp till åtagandena i rambeslutet, se avsnitt 6.6.
Hänvisningar till S5-2
5.3. Artikel 4 och 5 – slutbestämmelser
Rambeslutet skall enligt artikel 4 genomföras senast den 1 januari 2003. I en rapport senast den 1 juli 2004 skall kommissionen till rådet ange tillämpningen av rambeslutet och rådet skall bedöma i vilken utsträckning medlemsstaterna lever upp till rambeslutet.
Av artikel 5 framgår att rambeslutet träder i kraft när det offentliggörs i den officiella tidningen. Rambeslutet offentliggjordes den 20 juni 2002. Rambeslutet upphör att gälla när EU:s konvention från 2000 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål har trätt i kraft i samtliga medlemsstater.
6. Överväganden och förslag
6.1. Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen
Regeringens förslag: En ny lagstiftning om inrättande av gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar skall vara tillämplig på sådana utredningsgrupper som inrättas mellan myndigheter i Sverige och myndigheter i en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen med stöd av rådets rambeslut 2002/465/RIF av den 13 juni 2002 om gemensamma utredningsgrupper.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. Tullverket och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet pekar på att vissa
förtydliganden bör göras när det gäller den föreslagna lagstiftningens tillämpningsområde.
Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för den nya lagstiftningen är att leva upp till de åtaganden som finns i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om gemensamma utredningsgrupper. En gemensam utredningsgrupp är enligt rambeslutet tänkt att huvudsakligen bestå av tjänstemän från olika brottsutredande myndigheter i medlemsstaterna. För svenskt vidkommande torde det främst röra sig om åklagare, polismän, tulltjänstemän eller tjänstemän från Kustbevakningen. Dessa myndigheter samarbetar emellertid redan idag i olika brottsutredningar med myndigheter från andra stater. Som tidigare nämnts sker detta samarbete emellanåt i former som är att likna vid gemensamma utredningsgrupper enligt rambeslutets bestämmelser, dvs. tjänstemän från olika brottsutredande myndigheter arbetar tillsammans och samordnar flera brottsutredningar. Detta samarbete sker informellt och är inte omgärdat av något särskilt regelverk. Om en sådan sammansatt grupp är verksam på svenskt territorium äger detta rum inom ramen för de svenska förundersökningsreglerna. Den nya regleringen bör enligt regeringens mening inte omfatta det nuvarande informella samarbetet som sker i form av utredningsgrupper. Det finns ingen anledning att formalisera ett väl fungerande samarbete.
Inte heller bör den nya regleringen enligt regeringens uppfattning omfatta alla internationella överenskommelser som innehåller bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper eller likartade bestämmelser (se avsnitt 4.3) mot bakgrund av dels att överenskommelserna inte är lika långtgående som rådets rambeslut (t.ex. FN:s konvention mot gränsöverskridande brottslighet), dels att vissa överenskommelser begränsar sig till viss typ av myndighetssamarbete (t.ex. tullsamarbete enligt Neapel II-konventionen). En reglering som omfattar alla typer av gemensamma utredningsgrupper skulle enligt regeringens uppfattning kunna leda till olika gränsdragningsproblem, t.ex. i vilken mån bestämmelserna om begränsning i användningen av uppgifterna (se avsnitt 6.5) skulle vara tillämpliga gentemot utredningsgrupper som inrättats på mer informell väg. Dessa gränsdragningsproblem bör undvikas.
I promemorian föreslogs att tillämpningsområdet endast skulle omfattas av de gemensamma utredningsgrupper som inrättades med stöd av rambeslutet. I lagrådsremissen föreslog regeringen emellertid att den nya lagstiftningen skulle gälla för internationella överenskommelser som var bindande för Sverige, även om lagstiftningen primärt syftade till att leva upp till rådets rambeslut. För att hålla det informella samarbetet utanför och för att begränsa lagstiftningens tillämpningsområde till vissa internationella överenskommelser, föreslog regeringen i lagrådsremissen att regeringen skulle få meddela föreskrifter om vilka internationella överenskommelser som skulle omfattas av den nya regleringen. Skälet till den i lagrådsremissen föreslagna konstruktionen var att underlätta vid Sveriges tillträde till andra internationella överenskommelser, t.ex. EU:s konvention om ömsesidig rättsligt hjälp i brottmål från maj 2000, vilken innehåller bestämmelser som i stort sett är identiska med rambeslutets bestämmelser. Den föreslagna lagstiftningens tillämpningsområde skulle
inte behöva ändras varje gång det för Sveriges del blev aktuellt att tillträda en sådan överenskommelse.
Lagrådet har emellertid haft invändningar mot den i lagrådsremissen valda konstruktionen och anser att den inte är tillåten eftersom de frågor som regleras i lagen inte faller in under något av de ämnen som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen och regleringen dessutom berör områden där delegation inte får ske. Lagrådet förordar i stället att det direkt i lagen anges vilka överenskommelser den omfattar. En alternativ lösning redovisas också.
Regeringen godtar Lagrådets bedömning och föreslår att det – såsom Lagrådet förordar – direkt i lagstiftningen anges vilka överenskommelser den omfattar. Genom denna lösning, dvs. att den nya regleringen endast görs tillämplig på gemensamma utredningsgrupper som inrättas mellan myndigheter i Sverige och myndigheter i en eller flera medlemsstater i EU med stöd av rådets rambeslut, hålls det informella samarbetet både inom och utanför EU, liksom samarbetet enligt andra internationella överenskommelser, t.ex. Neapel II-konventionen, utanför. Tillämpningsområdet blir klart och tydligt och situationer undviks där det är svårt att avgöra om en mer eller mindre löst sammansatt grupp av tjänstemän från olika stater omfattas av regleringen eller inte.
Sammanfattningsvis anser regeringen att den lagstiftning som föreslås skall vara tillämplig på gemensamma utredningsgrupper som inrättas mellan myndigheter i Sverige och myndigheter i en eller flera medlemsstater i EU med stöd av rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om gemensamma utredningsgrupper.
Hänvisningar till S6-1
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt 5, 5.1, Författningskommentar till 1 § lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
6.2. En gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid
Regeringens förslag: En gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorian innehöll inget förslag om att den gemensamma utredningsgruppen skulle inrättas för ett särskilt syfte.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att lagen skall ange att gemensamma utredningsgrupper inrättas för ett särskilt syfte och inte bara för en begränsad tid.
Skälen för regeringens förslag: En gemensam utredningsgrupp inrättas enligt artikel 1.1 i rambeslutet för ett särskilt syfte och är verksam under en begränsad period. Gemensamma utredningsgrupper skiljer sig sålunda från andra samarbetsformer inom främst EU där permanenta organ har upprättats, vars övergripande uppgift är att bekämpa gränsöverskridande brottslighet (se avsnitt 4.2). En gemensam utredningsgrupp är tänkt att utreda viss konkret brottslighet och brottsutredningen kan befinna sig på såväl ett tidigt som ett sent stadium. Det är alltså inte fråga om att inrätta permanenta utredningsgrupper som skall utreda en viss typ av brottslighet under en obestämd tidsperiod utan
utredningsgruppens arbete syftar till att samordna en eller flera brottsutredningar som bedrivs i de stater som inrättar gruppen.
Det finns enligt regeringen inte några skäl att i den nya lagstiftning som föreslås utöka och därmed frångå rambeslutets bestämmelser inom vilka ramar en gemensam utredningsgrupp kan verka. När utredningsgruppen inrättas bör parterna således vara överens om hur lång tid som den skall vara verksam och, vilket en remissinstans har påpekat, för vilket syfte den inrättas. Om det skulle visa sig att t.ex. tiden inte är tillräcklig finns det inga hinder mot att tiden förlängs efter en överenskommelse mellan de parter som har inrättat gruppen.
Sammanfattningsvis anser regeringen att en bestämmelse bör införas som uttryckligen anger att gruppen skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid.
Hänvisningar till S6-2
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt Författningskommentar till 2 § lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
6.3. Vem som får ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp
Regeringens förslag: Om förundersökning pågår i Sverige avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda, får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av den åklagare eller myndighet som leder förundersökningen. Om det inte pågår eller inleds någon svensk förundersökning avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda, får överenskommelsen ingås av Riksåklagaren eller den åklagarmyndighet som Riksåklagaren bestämmer, av Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som Rikspolisstyrelsen bestämmer eller av Tullverket eller Kustbevakningen.
Det skall framgå av överenskommelsen vilka tjänstemän som deltar i den gemensamma utredningsgruppen och under vilken tid gruppen skall vara verksam.
Promemorians förslag: Promemorian föreslog att den åklagare som Riksåklagaren bestämde skulle vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Om en förundersökning hade inletts i Sverige avseende brottslighet som hade anknytning till en medlemsstat i Europeiska unionen skulle också undersökningsledaren vara behörig att ingå en sådan överenskommelse.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. Några remissinstanser har lämnat synpunkter på vilka myndigheter som skall vara behöriga att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att endast åklagare skall vara behöriga, även i de fall den svenska förundersökningen leds av en befattningshavare vid polismyndighet. Riksåklagaren ifrågasätter om en åklagare generellt bör vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp när det inte finns förutsättningar att inleda en svensk förundersökning, men det ändå finns ett behov för polisen, tullen eller kustbevakningen att samarbeta inom ramen för en gemensam utredningsgrupp. Rikspolisstyrelsen motsätter sig en reglering
som innebär att en åklagare ges behörighet som får direkta återverkningar på polisens verksamhet och dess resurser, om inte polismyndigheten får delta i beslutsfattandet. Rikspolisstyrelsen anser att åklagaren skall samråda med behörig myndighet innan överenskommelsen ingås, oavsett om det är Rikspolisstyrelsen, i egenskap av nationellt ansvarig enhet för viss polisiär verksamhet, lokal polismyndighet eller Säkerhetspolisen som är behörig myndighet. Göteborgs tingsrätt, Kustbevakningen och Riksåklagaren har även vissa lagtekniska synpunkter.
Skälen för regeringens förslag: När en gemensam utredningsgrupp inrättas med stöd av rambeslutet medför det vissa rättsverkningar. Ett exempel är att tjänstemän som är verksamma på en annan stats territorium skall likställas med tjänstemän från den stat där gruppen är verksam när det gäller brott som de utsätts för eller begår (artikel 2). Ett annat exempel är att myndigheter skall iaktta de särskilda villkor som gäller för användandet av uppgifter som myndigheten fått genom utredningsgruppen (artikel 1.10). Inrättandet av en gemensam utredningsgrupp innebär att samarbetet mellan myndigheter från olika medlemsstater formaliseras och att vissa givna förutsättningar gäller för den verksamhet som skall bedrivas i utredningsgruppen. Regeringen anser därför att det i lag klart bör framgå vilken myndighet som är behörig för Sveriges del att träffa en överenskommelse om att en utredningsgrupp skall inrättas mellan myndigheter i Sverige och en eller flera medlemsstater i EU med stöd av rambeslutet. Av samma anledning bör det också anges att det av överenskommelsen skall framgå vilka tjänstemän som ingår i den gemensamma utredningsgruppen samt under vilken tid gruppen skall vara verksam. Några oklarheter får inte finnas huruvida en utredningsgrupp har inrättats enligt rambeslutet, vilka som ingår i gruppen eller under hur lång tid gruppen skall vara verksam. Om en förändring av personkretsen sker efter det att utredningsgruppen har inrättats eller att tiden för gruppens verksamhet behöver förlängas, får det förutsättas att de stater som deltar i gruppen kommer överens om detta och förändrar överenskommelsen i enlighet härmed. Av artikel 1.1 i rambeslutet framgår att gruppens sammansättning skall anges i överenskommelsen. Detta torde även inkludera eventuella förändringar av deltagarna i utredningsgruppen.
Som tidigare har angetts är det tänkt att tjänstemän från olika svenska myndigheter skall kunna delta i en gemensam utredningsgrupp, oavsett om en svensk förundersökning pågår eller inte samt oavsett vilken typ av brottslighet som är aktuell att utreda för gruppen. En fråga är vilken eller vilka myndigheter som för svensk del skall vara behöriga att ingå en överenskommelse om att inrätta en sådan utredningsgrupp. Artikel 1.1 i rambeslutet anger att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna får komma överens om detta. Det är således upp till medlemsstaterna att avgöra vilka myndigheter som skall vara behöriga.
Utgångspunkter för en reglering av behörighetsfrågan
En utgångspunkt för regleringen av vem eller vilken myndighet som skall vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp bör enligt regeringens mening vara de
situationer där det torde vara av störst intresse för svenska myndigheter att delta i en gemensam utredningsgrupp. Det kan enligt regeringens uppfattning förväntas att när det pågår en svensk förundersökning avseende brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda eller att det i vart fall finns skäl att inleda en sådan förundersökning kommer nyttan och behovet av att inrätta och delta i utredningsgruppen vara som störst. Detta har också påpekats av Riksåklagaren. Även med en sådan utgångspunkt kommer det emellertid att uppstå situationer där det finns ett behov av att svenska tjänstemän deltar i en utredningsgrupps verksamhet trots att det varken pågår en svensk förundersökning avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda eller finns skäl att inleda en sådan förundersökning.
En annan utgångspunkt bör enligt regeringen vara att situationer där flera svenska myndigheter samtidigt är behöriga att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp i möjligaste mån bör undvikas, dvs. att alla de myndigheter vars tjänstemän kan ingå i en utredningsgrupp också samtidigt skall vara behöriga att inrätta en sådan grupp. Behörighetskonflikter skulle lätt kunna uppstå om det visade sig att tjänstemän från olika svenska myndigheter borde ingå i utredningsgruppen. Det är inte heller rimligt med en lösning där flera myndigheter i ett konkret fall gemensamt måste ta ställning till om en gemensam utredningsgrupp skall inrättas med svenskt deltagande. En annan sak är, såsom Rikspolisstyrelsen har påpekat, att samråd mellan myndigheterna bör ske innan en överenskommelse ingås om att gruppen skall inrättas. Vidare bör regleringen av behörighetsfrågan underlätta för den utländska myndigheten att veta till vilken myndighet den skall vända sig för att fråga om en utredningsgrupp med svenskt deltagande skall inrättas.
Den åklagare eller myndighet som leder en förundersökning får ingå en överenskommelse
Med de utgångspunkter som nämnts ovan bör enligt regeringens uppfattning huvudregeln vara – i motsats till vad som föreslås i promemorian – att om en förundersökning pågår i Sverige avseende brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av den som leder förundersökningen. Det kan som nämnts ovan förväntas att i dessa fall kommer behovet för svenska myndigheter att samarbeta inom ramen för en gemensam utredningsgrupp vara som störst. Den som leder en svensk förundersökning är också den som bäst kan avgöra om det finns ett behov av att delta i en gemensam utredningsgrupp. Detta gäller också vid en förundersökning som inleds med anledning av att fråga om att inrätta en utredningsgrupp har uppkommit; om det inte finns någon svensk förundersökning inledd när en utländsk myndighet gör en framställning om inrättandet av en gemensam utredningsgrupp, kan framställningen vara en signal till ett sådant inledande. Så snart en svensk förundersökning i ett sådant fall har inletts, gäller behörigheten för den som leder förundersökningen att ingå en överenskommelse. En sådan reglering innebär en tydlig avgränsning av vem eller vilken
myndighet som kan vara behöriga att ingå en överenskommelse av aktuellt slag. Ett krav för att huvudregeln skall gälla bör dock vara att den svenska förundersökningen, som pågår eller inleds med anledning av förfrågan, avser – som Riksåklagaren påpekat – brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda. Finns inte en sådan koppling bör den som leder förundersökningen inte vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp.
Lagrådet har haft synpunkter på vem som skall vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. I lagrådsremissen föreslogs att undersökningsledaren skulle vara behörig att ingå en sådan överenskommelse. Lagrådet anser att det kan diskuteras om det inte bör vara myndigheten som ingår överenskommelsen. I vart fall bör det enligt Lagrådet gälla om det inte är en åklagare som är undersökningsledare liksom i de fall – se nästa avsnitt – där förundersökning inte pågår och det således inte är fråga om att ingå en överenskommelse enligt den av regeringen föreslagna huvudregeln. Det blir då en fråga för den berörda myndigheten att i arbetsordning eller annat beslut ange vem som skall vara behörig att företräda myndigheten i dessa fall. Regeringen ansluter sig till Lagrådets synpunkter. I de fall förundersökningen leds av en åklagare bör det emellertid enligt regeringens mening vara åklagaren som ingår en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Med denna lösning – som Lagrådet godtar – efterlevs den systematik som gäller enligt rättegångsbalken, dvs. att det i en förundersökning är åklagaren, och inte åklagarmyndigheten, som fattar beslut. I samtliga övriga fall, inklusive i de situationer där en förundersökning inte pågår och inte heller inleds, bör det, som Lagrådet påpekar, vara myndigheten som ingår en sådan överenskommelse.
Denna huvudregel som regeringen nu föreslår innebär att flera myndigheter formellt sett samtidigt kan vara behöriga att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp, t.ex. i de situationer där det blir fråga om att ta ställning till om en svensk förundersökning skall inledas. Regeringen utgår emellertid ifrån att den brottslighet som kan förväntas bli föremål för en utredningsgrupps arbete i de flesta fallen är av allvarlig karaktär. I utredningar av denna typ leder åklagare ofta förundersökningen i ett tidigt skede. En åklagare måste också överta förundersökningen när vissa tvångsåtgärder skall vidtas i den svenska förundersökningen. I de allra flesta fallen kommer således förundersökningen att ledas eller påbörjas av en åklagare när det blir aktuellt att ta ställning till om svenska tjänstemän skall delta i en gemensam utredningsgrupp. Regeringen utgår också ifrån att innan en formell framställning görs om att inrätta en gemensam utredningsgrupp, kommer det många gånger redan att finnas en etablerad kontakt mellan myndigheterna i de olika medlemsstaterna som kan ha ett intresse av att delta i en utredningsgrupp. I de fall förundersökningen leds av en myndighet när frågan om att inrätta en utredningsgrupp blir aktuell, torde det behöva övervägas om förundersökningen skall övertas av en åklagare. Det kan dock inte uteslutas att t.ex. en polistjänsteman för polismyndighetens räkning ingår överenskommelsen om att inrätta en gemensam utredningsgrupp, vilket regeringen inte ser som något hinder. För att åklagare skall få kännedom om att en framställning har gjorts bör
det enligt regeringens uppfattning dock föreskrivas en skyldighet för undersökningsledaren, om denne är en annan än åklagare, att underrätta åklagare innan överenskommelsen ingås. En sådan underrättelseskyldighet kan föreskrivas i förordningsform.
Myndigheter som är behöriga att ingå överenskommelsen när svensk förundersökning varken pågår eller inleds
Det kommer att finnas situationer där huvudregeln, dvs. att den åklagare eller myndighet som leder förundersökningen ingår överenskommelsen, inte kan tillämpas. Det gäller i de situationer då det varken pågår eller finns anledning att inleda en svensk förundersökning avseende brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda, men det ändå finns ett behov för tjänstemän från svenska myndigheter att delta i en gemensam utredningsgrupp. Som Riksåklagaren påpekat är det – som det föreslogs i promemorian – tveksamt om det i dessa fall endast skall vara en åklagare som skall vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en utredningsgrupp. Åklagaren kommer att få en formell uppgift men utredningsgruppens arbete kommer huvudsakligen att beröra andra myndigheter. Det är också i dessa situationer som de påpekanden Rikspolisstyrelsen har gjort får störst betydelse, dvs. att en myndighet fattar beslut som har direkta återverkningar på en annan myndighets verksamhet. Regeringen anser därför att även andra myndigheter i dessa situationer bör ha behörighet att ingå en överenskommelse om att inrätta en utredningsgrupp. De myndigheter som kan bli aktuella är, förutom Riksåklagaren eller den åklagarmyndighet som Riksåklagaren bestämmer, närmast Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som Rikspolisstyrelsen bestämmer samt Tullverket och Kustbevakningen. Dessa myndigheter bör enligt regeringens mening ha en möjlighet att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp som skall vara verksam antingen i Sverige eller i en annan medlemsstat inom unionen. Den föreslagna ordningen syftar till att ta hand om Lagrådets synpunkt att det bör vara myndigheten som ingår överenskommelsen (se föregående avsnitt) och inte som föreslogs i lagrådsremissen, den tjänsteman som utses av aktuella myndigheter.
För att klargöra i vilka fall dessa myndigheter är behöriga att ingå en överenskommelse av aktuellt slag bör det enligt regeringen föreskrivas att först efter det att prövning har gjorts enligt huvudregeln ovan, kan det bli aktuellt för andra myndigheter att träffa en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. De fall som kan komma ifråga är således då det inte pågår en svensk förundersökning och det inte finns några skäl att inleda en svensk förundersökning för brottsligheten i fråga, men det ändå finns ett behov för berörda myndigheter att delta i en utredningsgrupp. Situationer där en undersökningsledare anser att det inte finns något intresse av ett svenskt deltagande i en utredningsgrupp även om den svenska förundersökningen avser just den brottslighet som gruppen skall utreda och där en annan myndighet skulle ha ett intresse av att delta i utredningsgruppen, torde knappast förekomma. Men om prövningen leder till att det inte finns någon anledning att inleda en svensk förundersökning skall frågan om gruppens inrättande överlämnas
till en annan behörig svensk myndighet. Den myndighet som prövat frågan enligt huvudregeln får i ett sådant läge överlämna ärendet till den myndighet som närmast kan beröras av ett svenskt deltagande i en gemensam utredningsgrupp.
Samråd
En särskild fråga som Rikspolisstyrelsen pekat på är om samråd skall ske mellan de myndigheter som är behöriga att formellt ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp och de myndigheter som rent faktiskt kan beröras, eftersom den senare myndighetens tjänstemän och övriga resurser tas i anspråk. Även om det i det stora flertalet fall blir en åklagare som beslutar om att inrätta en utredningsgrupp med svenskt deltagande är avsikten att även polismän, tulltjänstemän eller tjänstemän från Kustbevakningen skall kunna delta i den gemensamma utredningsgruppen. Den kunskap och särskilda kompetens som dessa myndigheter har skall naturligtvis tas tillvara på bästa möjliga sätt när det gäller att avgöra vilka svenska tjänstemän som sedermera skall ingå i utredningsgruppen. Vidare skall det påpekas att likaväl som att svenska tjänstemän från olika myndigheter efter förfrågan från en medlemsstat kan delta i en utredningsgrupp kan en sådan tjänsteman själv initiera frågan till en åklagare om att göra en framställning utomlands om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Det torde enligt regeringens uppfattning vara så att när det blir aktuellt att inrätta en gemensam utredningsgrupp efter ett utländskt såväl som svenskt initiativ, kommer de myndigheter som berörs att gemensamt och i samråd ta ställning till om det finns ett behov av ett svenskt deltagande i den gemensamma utredningsgruppen och vilka tjänstemän från de olika myndigheterna som i sådana fall skall ingå i utredningsgruppen. Dessutom bör de tillsammans ta ställning till vilken myndighet som skall vara formellt behörig att ingå överenskommelsen om att inrätta den gemensamma utredningsgruppen. Ett sådant samrådsförfarande bör regleras, men detta kan lämpligen ske i förordningsform.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis föreslår regeringen att om en förundersökning pågår i Sverige avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av den åklagare eller myndighet som leder förundersökningen. Om det inte pågår och inte heller finns någon anledning att inleda en sådan förundersökning får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av Riksåklagaren eller den åklagarmyndighet som Riksåklagaren bestämmer, av Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som Rikspolisstyrelsen bestämmer eller av Tullverket eller Kustbevakningen. Det skall framgå av överenskommelsen vilka tjänstemän som ingår i den gemensamma utredningsgruppen och under vilken tid gruppen skall vara verksam.
Hänvisningar till S6-3
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt Författningskommentar till 3 § lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
6.4. Utredningsåtgärder i Sverige
Regeringens förslag: Om det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att en utredningsåtgärd vidtas i Sverige och åtgärden inte kan utföras inom ramen för en pågående svensk förundersökning, får en svensk tjänsteman som ingår i en gemensam utredningsgrupp ansöka om åtgärden. I fråga om en sådan ansökan tillämpas lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål på motsvarande sätt som om ansökningen hade gjorts av en utländsk myndighet. Ansökningen skall göras direkt hos en åklagare eller domstol som är behörig enligt den lagen.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslogs att Riksåklagaren skulle få bestämma vilken åklagare som skulle vara behörig att pröva en begäran om en utredningsåtgärd i Sverige.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar eller har ingen invändning mot promemorians förslag. Riksåklagaren anser att bestämmelsen uttryckligen bör begränsas till fall när en åtgärd inte kan vidtas i en svensk förundersökning. Riksåklagaren anser vidare att endast åklagare bör kunna begära att en åtgärd vidtas i Sverige enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål samt att det klargörs att en sådan begäran görs på gruppens vägnar. Riksåklagaren önskar också få vissa klargöranden beträffande tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen, t.ex. att beslagtagna föremål även kan överlämnas till utredningsgruppen. Slutligen menar Riksåklagaren att den åklagare som normalt handlägger en begäran om rättslig hjälp bör ta hand om en åtgärd som begärs av utredningsgruppen, varför föreskriften att Riksåklagaren skall bestämma vem som är behörig åklagare bör utgå. Enligt Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet bör lagtexten erinra om att utredningsåtgärder också kan vidtas inom ramen för en svensk förundersökning och påpekar att hänvisningen i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål till den föreslagna lagstiftningen är otydlig i sammanhanget och bör utgå. Göteborgs tingsrätt har i stort sett motsvarande lagtekniska synpunkter.
Skälen för regeringens förslag: En gemensam utredningsgrupp skall enligt artikel 1.1 i rambeslutet vara verksam i en eller flera av de medlemsstater som har inrättat gruppen. I praktiken innebär det att gruppen kommer att bedriva sin verksamhet i en av dessa stater, men verksamheten kan flyttas till en annan stat vid behov. Huvudparten av utredningen kommer naturligtvis att ske i den stat där den gemensamma utredningsgruppen är verksam, men det kan emellertid förväntas att åtgärder behöver vidtas i en annan medlemsstat, t.ex. att ett vittnesförhör behöver hållas eller att ett visst föremål behöver tas i beslag. För att underlätta arbetet för utredningsgruppen och undvika formella framställningar om rättslig hjälp från en eller flera medlemsstater till en annan medlemsstat, som alla är representerade i utredningsgruppen, innehåller rambeslutet en bestämmelse om att en avdelad medlem skall kunna vända sig till sina egna behöriga myndigheter och begära att en åtgärd vidtas när det krävs för utredningsgruppens arbete (artikel 1.7).
Förutsättningar för att vidta en utredningsåtgärd i Sverige
Utgångspunkten för regeringens överväganden är att en svensk tjänsteman som deltar i en utredningsgrupp som är verksam i en annan stat skall kunna utverka att t.ex. beslag görs eller förhör hålls någonstans i Sverige, oberoende av om det pågår eller kan inledas en svensk förundersökning. Det är emellertid troligt att det många gånger pågår en svensk förundersökning samtidigt som utredningsgruppen bedriver sin verksamhet. I dessa situationer kan det tänkas att en åtgärd som behöver vidtas för utredningsgruppens räkning även är motiverad i den pågående svenska förundersökningen i enlighet med de bestämmelser som reglerar förundersökningen. I dessa situationer bör därför åtgärden kunna vidtas inom ramen för den svenska förundersökningen.
I de fall åtgärden inte kan företas inom ramen för en pågående svensk förundersökning är situationen annorlunda. Åtgärden kan inte vidtas med stöd av rättegångsbalkens regler eftersom dessa förutsätter att en förundersökning pågår samt att åtgärden är motiverad av utredningsskäl. Utredningsgruppens behov av att vidta en åtgärd i Sverige kan därför enligt regeringens mening i stället liknas vid den hjälp som kan begäras och lämnas enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. I 1 kap. 2 § i den nämnda lagen anges olika åtgärder som kan vidtas på begäran av myndigheter i en annan stat. För att leva upp till rambeslutets bestämmelse i detta avseende bör därför lagen om internationell rättslig hjälp göras tillämplig i de situationer där det inte är möjligt och motiverat att vidta den begärda åtgärden inom ramen för en pågående svensk förundersökning eller då en svensk förundersökning inte har inletts. För att undvika vissa otydligheter som några remissinstanser påpekat beträffande förslaget i promemorian att i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål hänvisa till den föreslagna nya lagstiftningen, bör den hänvisningen utgå.
En åtgärd enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål förutsätter att en ansökan om rättslig hjälp görs. Enligt bestämmelserna i 2 kap. 3 § i den nämnda lagen får en ansökan om rättslig hjälp göras av utländsk åklagare, undersökningsdomare, annan domare eller domstol. En ansökan får också göras av någon annan som, enligt en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige, får göra en sådan ansökan. Det skulle kunna hävdas att artikel 1.7 i rambeslutet är en sådan överenskommelse som avses i 2 kap. 3 § och att det därför inte krävs en bestämmelse om att en svensk tjänsteman får ansöka om rättslig hjälp. Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål syftar emellertid till att bistå utländska myndigheter och inte att pröva ansökningar från våra egna myndigheter. Av lagen framgår klart att rättslig hjälp i Sverige lämnas efter ansökan av en utländsk myndighet av något slag. Den lösning som ligger närmast till hands är därför att uttryckligen i den nya lagstiftningen föreskriva att en svensk tjänsteman kan ansöka om en åtgärd som behövs för den gemensamma utredningsgruppens arbete i Sverige och att i fråga om en sådan ansökan tillämpas lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål på motsvarande sätt som om ansökan hade gjorts av en utländsk myndighet. Regeringen anser att en sådan ansökan om åtgärd skall kunna göras av den svenska tjänsteman som deltar i utredningsgruppen utan inskränkningar. En annan sak är att
endast åklagare eller domstol kan besluta om att en åtgärd skall vidtas enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Genom en sådan bestämmelse torde åtagandet i rambeslutet vara uppfyllt. Bestämmelsen skulle inte stå i konflikt med lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och dess syfte att bistå utländska myndigheter och inte svenska myndigheter. Ansökan görs ju inom den gemensamma utredningsgruppens verksamhet, dvs. i syfte att lämna hjälp i de konkreta brottsutredningar som utredningsgruppen inrättats för. Den svenska tjänstemannen blir en slags förmedlande länk mellan de utländska myndigheternas önskan att vidta en åtgärd i Sverige och de svenska myndigheterna som har att besluta om åtgärden kan vidtas enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Med hänsyn till vad ett par remissinstanser påpekat bör bestämmelsen utformas på så sätt att en ansökan om att en utredningsåtgärd skall vidtas med stöd av lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål endast kan ske om åtgärden inte kan utföras inom ramen för en pågående svensk förundersökning. Genom den föreslagna regleringen blir alla de åtgärder som kan vidtas under en svensk förundersökning tillgängliga för utredningsgruppens arbete oberoende av om det pågår en svensk förundersökning eller inte när åtgärden skall vidtas. Om en svensk förundersökning pågår får undersökningsledaren ta ställning till i vilken utsträckning olika åtgärder är motiverade i den pågående förundersökningen, t.ex. att göra beslagtaget material tillgängligt för utredningsgruppen. I den andra situationen, dvs. när en åtgärd vidtas med stöd av lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, får det framgå av den ansökan som görs vilken åtgärd som åsyftas, t.ex. att föremål skall beslagtas och överlämnas till de medlemsstater som ingår i gruppen.
Översändande av en ansökan om utredningsåtgärd i Sverige och ansökans innehåll
I 2 kap. 4 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om vad en ansökan om rättslig hjälp skall innehålla och sättet för att översända en sådan ansökan. När det gäller ansökans innehåll anges emellertid i bestämmelsen endast vad en ansökan bör innehålla. Innehållet i ansökan kan således anpassas efter vad som behövs i det enskilda fallet.
Det är självklart att en begäran om en utredningsåtgärd i Sverige inom ramen för den gemensamma utredningsgruppens verksamhet måste innehålla de uppgifter som krävs för att en åklagare eller domstol över huvud taget skall kunna besluta om att vidta åtgärden. Det sägs ju nämligen i rambeslutet att åtgärden skall vidtas under de villkor som gäller vid en inhemsk utredning (artikel 1.7). En ansökan kan vidare enligt aktuell bestämmelse översändas via t.ex. telefax eller på annat sätt om det accepteras i det enskilda fallet. En ansökan med elektronisk post är således också möjlig. Bestämmelserna i 2 kap. 4 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål om ansökans innehåll och sättet för att översända en ansökan ger således tillräckligt med utrymme för flexibilitet när en ansökan görs från den svenske tjänstemannen om att en åtgärd skall vidtas i Sverige. Några särskilda bestämmelser om vad en ansökan skall innehålla och hur en ansökan skall översändas när en
svensk tjänsteman ansöker om att en åtgärd skall vidtas enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål behövs därför inte enligt regeringens mening.
Behörig att pröva en ansökan om en utredningsåtgärd i Sverige
För att förfarandet skall bli effektivt och uppfylla rambeslutets syften bör en ansökan om en utredningsåtgärd i Sverige från en svensk tjänsteman göras direkt till behörig åklagare eller domstol i enlighet med 2 kap. 6 § andra stycket i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Det bör ankomma på den mottagande myndigheten att se till att en ansökan dokumenteras i erforderlig utsträckning. Några särskilda regler härom torde enligt regeringens mening inte behövas.
En fråga som bör nämnas – och som berördes i promemorian – är vilken åklagare som skall pröva en ansökan om en utredningsåtgärd i Sverige. Frågan är av intresse när det är en svensk åklagare i utredningsgruppen som ansöker om att en åtgärd skall vidtas i Sverige och en sådan ansökan skall prövas av en åklagare enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.
I promemorian föreslogs att Riksåklagaren skulle besluta om vilken åklagare som skulle vara behörig att pröva en ansökan i aktuella fall för att undvika situationer där en åklagare som deltar i en gemensam utredningsgrupp är densamme som har att pröva sin egen ansökan enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Den i promemorian föreslagna regleringen innebar ett avsteg från bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket i den nämnda lagen, där det som huvudregel anges att en ansökan om rättslig hjälp skall handläggas av den åklagare inom vars område den begärda åtgärden skall vidtas. Riksåklagaren anser att promemorians förslag i denna del bör utgå och att huvudregeln i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål skall gälla fullt ut. Riksåklagaren menar att en sådan lösning inte medför att det ges något utrymme för en tolkning som innebär att en åklagare blir behörig att pröva sin egen ansökan.
Regeringen delar inte fullt ut denna tolkning, men anser i och för sig inte att det behöver leda till att en särskild reglering införs. Den föreslagna regleringen i promemorian syftade till att undvika situationer som formellt kan uppkomma i ytterst få fall. I det stora flertalet fall kommer det att pågå en svensk förundersökning när en svensk åklagare deltar i en utredningsgrupp och de åtgärder som behöver vidtas kan då oftast ske inom ramen för den svenska förundersökningen och då är den i promemorian föreslagna regleringen inte aktuell att tillämpa. I de fall det finns ett svenskt deltagande i en utredningsgrupp men en svensk förundersökning inte pågår, torde dessa tjänstemän i de flesta fall vara andra tjänstemän än åklagare. Promemorians förslag i denna del träffade emellertid samtliga ansökningar, dvs. Riksåklagaren skulle alltid bestämma vilken åklagare som skulle vara behörig att pröva en ansökan, oavsett om denna kom från en annan svensk tjänsteman än åklagare, t.ex. en polis, och en sådan lösning är enligt regeringens mening inte helt tillfredsställande. Med hänsyn till det sagda föreslår därför regeringen att den av promemorian föreslagna regleringen bör utgå och att de allmänna bestämmelserna i 2 kap. 7 § andra stycket lagen om internationell rättslig
hjälp i brottmål skall gälla fullt ut. Regeringen utgår ifrån att den nu föreslagna lösningen, i enlighet med vad Riksåklagaren åsyftar, tillämpas på ett sätt som innebär att en ansökan om en utredningsåtgärd i Sverige som görs av en åklagare som deltar i en utredningsgrupp prövas av en annan åklagare i de fall en sådan ansökan skulle ha prövats av samma åklagare enligt nämnda lag. Andra intressekonflikter mellan åklagare får, som Riksåklagaren påpekat, hanteras inom ramen för allmänna principer om jäv. Riksåklagaren har också alltid en möjlighet att enligt 2 kap. 7 § andra stycket i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bestämma vem som skall handlägga en ansökan.
Skall en ansökan prövas av domstol följer det av 2 kap. 7 § första stycket lagen om internationell rättslig hjälp vilken domstol som är behörig.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis bör det enligt regeringens mening införas bestämmelser som gör det möjligt för en svensk tjänsteman som deltar i en gemensam utredningsgrupp att ansöka om en utredningsåtgärd i Sverige, om åtgärden inte kan företas inom ramen för en pågående svensk förundersökning. I fråga om sådan ansökan tillämpas lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål på motsvarande sätt som om ansökningen hade gjorts av en utländsk myndighet. Ansökningen skall göras direkt hos en åklagare eller domstol som är behörig enligt den lagen.
Hänvisningar till S6-4
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt 5.1, Författningskommentar till 4 § lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
6.5. Villkor för användning av uppgifter m.m.
Regeringens förslag: En bestämmelse införs som begränsar möjligheten för svenska myndigheter att använda uppgifter som de fått genom en gemensam utredningsgrupp för andra ändamål än vad som följer av villkoren i rambeslutet.
En svensk myndighet som överlämnar uppgifter eller bevisning till en gemensam utredningsgrupp skall kunna ställa upp villkor som är nödvändiga av hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt. Samma myndighet skall också kunna medge undantag från de begränsningar om att använda uppgifter eller bevisning som den ställt upp eller som följer direkt av rambeslutet.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag.
Skälen för regeringens förslag
Begränsningar i användningen av uppgifter och bevisning i det internationella straffrättsliga samarbetet
En medlem av den gemensamma utredningsgruppen får i enlighet med nationell rätt eller inom ramen för sina befogenheter med stöd av artikel 1.9 i rambeslutet förse den gemensamma utredningsgruppen med uppgifter som finns tillgängliga i den stat som avdelat medlemmen. Uppgifterna skall avse de brottsutredningar som utredningsgruppen utför.
I artikel 1.10 i rambeslutet föreskrivs att uppgifter som en medlem har mottagit under sitt deltagande i en gemensam utredningsgrupp får användas endast under vissa villkor. Uppgifterna får, utöver de ändamål för vilka gruppen inrättades, användas för att förhindra ett överhängande och allvarligt hot mot allmän säkerhet. Uppgifterna får också användas för att upptäcka, utreda och beivra brott under förutsättning att samtycke inhämtas från den stat som överlämnat informationen. Skall uppgifterna användas för andra ändamål skall samtliga medlemsstater som var med och inrättade den gemensamma utredningsgruppen lämna sitt samtycke. Något krav på samtycke i dessa två situationer gäller inte om en medlemsstat på andra sätt har tillgång till samma uppgifter.
I de flesta internationella överenskommelser om straffrättsligt samarbete som antagits de senaste decennierna finns bestämmelser om begränsningar i användandet av den information som överlämnas med stöd av en ansökan om rättslig hjälp. Bland dessa kan anges FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen från den 20 december 1988, Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott från den 8 november 1990 och EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål från den 29 maj 2000. I sistnämnda konvention och i det andra tilläggsprotokollet till Europarådets konvention från 1959 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om begränsningar i användningen av uppgifter när det gäller gemensamma utredningsgrupper som är identiska med rambeslutets bestämmelser. Bestämmelserna i de olika överenskommelserna skiljer sig dock åt på så sätt att i vissa fall blir begränsningarna tillämpliga med automatik medan i andra fall får den stat som överlämnar informationen i det enskilda fallet avgöra om begränsningar i användningen av uppgifterna skall gälla. När det gäller rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper gäller begränsningarna så snart informationen överlämnats, dvs. med automatik.
I 5 kap.1–3 §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om begränsningar i användningen av uppgifter eller bevisning och möjligheter för svenska åklagare och domstolar att ställa upp villkor vid ansökningar om rättslig hjälp. Likartade bestämmelser finns i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete.
Uppgifter som lämnas till en svensk myndighet
Rambeslutet ålägger medlemsstaterna att se till att de uppgifter, vilket torde inkludera bevisning, som tas emot av en tjänsteman som deltar i en gemensam utredningsgrupp används endast i de syften som gruppen inrättades för. Svenska myndigheter skall alltså vara förhindrade att använda informationen för andra syften trots den skyldighet att självmant vidta åtgärder om anledning därtill uppkommer som dessa myndigheter annars skulle ha kunnat ha, t.ex. att inleda en förundersökning eller att väcka åtal för ett visst brott.
Det åtagande som rambeslutet medför kan lämpligen, enligt regeringens uppfattning, uppnås genom att det införs en bestämmelse som motsvarar den som gäller i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Uppgifter och bevisning som överlämnats från en utländsk myndighet inom ramen för den verksamhet som en gemensam utredningsgrupp har bedrivit skall alltså inte kunna användas av svenska myndigheter på annat sätt än vad villkoret tillåter, oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.
En bestämmelse som begränsar möjligheten för svenska myndigheter att använda sig av de uppgifter som de fått från en myndighet i en annan stat genom en gemensam utredningsgrupp föranleder en följdändring i 1 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100).
Uppgifter som överlämnas från Sverige
Det bör enligt regeringens mening, på motsvarande sätt som anges i 5 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, vara möjligt för en svensk myndighet som överlämnar uppgifter eller bevisning till en gemensam utredningsgrupp att ställa upp villkor som är nödvändiga av hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt. Visserligen sägs inget uttryckligen i rambeslutet om att sådana villkor får ställas upp, men rambeslutet medför inte någon skyldighet att överlämna uppgifter eller bevisning, utan en medlem i gruppen får göra detta under de förutsättningar som gäller enligt nationell rätt (se artikel 1.9). Om nationell rätt ställer upp vissa krav, t.ex. att vissa uppgifter är föremål för sekretess eller att ett visst föremål skall återlämnas efter avslutat förfarande, bör således ett sådant villkor kunna ställas upp i förhållande till de andra medlemmarna i gruppen.
Den myndighet som ställt upp villkoren skall, på motsvarande sätt som anges i 5 kap. 3 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, kunna medge undantag från dessa villkor eller från de begränsningar om att använda uppgifter som följer direkt av rambeslutet. Bestämmelser med det nu nämnda innehållet bör införas i den nya lagstiftningen.
Hänvisningar till S6-5
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt 5.1, 6.1, Författningskommentar till 4 § lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
6.6. Straff och skadestånd
Hänvisningar till S6-6
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt 5.2
6.6.1. De utländska tjänstemännens straffrättsliga skydd och ansvar
Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse som reglerar utländska tjänstemäns straffrättsliga skydd och ansvar när de deltar i en gemensam utredningsgrupp som är verksam i Sverige är inte nödvändig.
Promemorians förslag: I promemorian föreslogs att utländska tjänstemän som utför uppgifter genom att delta i en gemensam utredningsgrupp i Sverige skulle vara skyddade enligt 17 kap.1, 2 och 4 §§brottsbalken och vara ansvariga för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken som om uppgiften hade utförts av en svensk tjänsteman.
Remissinstanserna: Endast Riksåklagaren framför invändningar mot promemorians förslag. Riksåklagaren menar att den föreslagna bestämmelsen inte krävs eftersom en utländsk tjänsteman inte kommer att utöva en uppgift som innebär svensk myndighetsutövning när denne deltar i utredningsgruppens verksamhet i Sverige.
Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkten för regeringens bedömning är vilket åtagande som följer av artikel 2 i rambeslutet. Enligt denna artikel skall tjänstemän från en annan medlemsstat än den där verksamheten pågår likställas med tjänstemän i den stat där verksamheten äger rum när det gäller brott de utsätts för eller begår. I 1990 års Schengenkonvention och Neapel II-konventionen finns liknande bestämmelser. Genomförandet av dessa två nämnda instrument förutsatte emellertid att svensk myndighetsutövning överlämnades till främmande stat. I 12 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och i 3 kap. 7 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete, som huvudsakligen är följden av de båda konventionerna, har det införts bestämmelser som reglerar det straffrättsliga skyddet och ansvaret för utländska tjänstemän som opererar på svenskt territorium. Dessa bestämmelser utgår ifrån att svensk myndighetsutövning har överlämnats till främmande stat på så sätt att utländska tjänstemän tillåts att på svenskt territorium vidta åtgärder som är att anse som myndighetsövning, t.ex. att förfölja en misstänkt person som flyr från en medlemsstat över gränsen in på svenskt territorium. I förhållande till rambeslutet föreligger däremot en väsentlig skillnad eftersom rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper inte förutsätter något överlämnande av myndighetsutövning för att kunna genomföras (se avsnitt 5.1). Enligt artikel 1.6 i rambeslutet får en stat där en gemensam utredningsgrupp är verksam anförtro utredningsåtgärder till en avdelad medlem, dvs. en tjänsteman från en annan stat. Medlemsstaten är emellertid inte tvungen att göra det utan den staten kan själv avgöra om en avdelad medlem skall anförtros några möjligheter att vidta åtgärder och, om så sker, i vilken utsträckning han eller hon kan vidta dessa åtgärder.
Åtagandet enligt artikel 2 i rambeslutet om tjänstemäns straffrättsliga ansvar skall för svenskt vidkommande, enligt regeringens uppfattning, ses i belysning av vilka möjligheter en avdelad medlem kommer att ha att vidta åtgärder när en utredningsgrupp är verksam på svenskt
territorium. Regeringen har i samband med propositionen Sveriges antagande av rambeslut om gemensamma utredningsgrupper (prop. 2001/02:71) uttalat att en avdelad medlem inte skall kunna utföra uppgifter på svenskt territorium som förutsätter ett överlämnande av svensk myndighetsutövning (se även bet. 2001/02:JuU15, sid. 3). Regeringen har inte ändrat uppfattning. Detta utesluter dock inte att en avdelad medlem skall kunna anförtros vissa uppgifter som dock inte skall kunna innebära ett utövande av svensk myndighet. Det finns inget som hindrar att en avdelad medlem exempelvis närvarar vid ett förhör som hålls eller granskar bevisning som införskaffats.
Flertalet av de svenska straffbestämmelserna i brottsbalken och andra straffrättsliga lagar kan tillämpas när utländska tjänstemän är verksamma i en utredningsgrupp i Sverige och oberoende av att brotten begås av eller mot en utländsk tjänsteman. Vissa straffbestämmelser innebär emellertid att personer som utför vissa uppgifter dels åtnjuter ett särskilt straffrättsligt skydd, dels är underkastade ett särskilt straffrättsligt ansvar. Gemensamt för dessa bestämmelser är att de blir tillämpliga först när brottet begås i eller vid myndighetsutövning. Bestämmelser som syftar till att skydda en person i hans eller hennes myndighetsutövning finns i 17 kap.1, 2 och 4 §§brottsbalken (gäller hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman och våldsamt motstånd). I 20 kap. 1 § brottsbalken finns en straffbestämmelse om ansvar för tjänstefel som begås av någon vid myndighetsutövning. Den myndighetsutövning som åsyftas i dessa bestämmelser är svensk myndighetsutövning.
I promemorian föreslogs en bestämmelse som innebar att nämnda regler i brottsbalken skulle bli tillämpliga på utländska tjänstemän som utför uppgifter genom att delta i en gemensam utredningsgrupp i Sverige som om uppgiften hade utförts av en svensk tjänsteman. Utgångspunkten i promemorian var att något överlämnande av svensk myndighetsutövning inte skulle ske till utländska tjänstemän. Det påpekades i promemorian att det kunde finnas situationer där en utländsk tjänsteman utför uppgifter som det inte finns något svenskt intresse av och att det i dessa fall inte blev fråga om något överlämnande av svensk myndighetsutövning. Som ett exempel i promemorian nämndes att en utländsk tjänsteman som närvarar vid ett förhör och därefter upprättar en rapport över förhöret, vilken enbart skulle användas i den brottsutredning som bedrivs i den avdelade medlemmens hemland, i rapporten tog in felaktiga uppgifter vilka ledde till att en enskild person drabbas. I promemorian anfördes att om en svensk tjänsteman skulle handla på motsvarande sätt torde det vara att betrakta som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken och promemorians förslag avsåg att likställa den svenske och utländske tjänstemannen i detta avseende.
Riksåklagaren har invändningar mot promemorians förslag och menar att bestämmelsen i dess helhet bör utgå. Riksåklagaren är av den uppfattningen att eftersom en utländsk tjänsteman inte kommer att utöva svensk myndighet i Sverige går det inte att likställa denne med en svensk tjänsteman beträffande de aktuella lagrummen i brottsbalken. Tvärtom menar Riksåklagaren att den föreslagna regleringen tycks förutsätta att en utländsk tjänsteman får vidta åtgärder som skulle vara att anse som svensk myndighetsutövning om de hade vidtagits av en svensk tjänsteman.
Enligt regeringens uppfattning bör det straffrättsliga ansvaret och skyddet inte utsträckas mer än vad som följer av åtagandet i rambeslutets artikel 2. Denna artikel kan inte, som påpekats ovan, tolkas isolerat utan måste ses i belysning av vilka uppgifter en utländsk tjänsteman kommer att kunna utföra när en gemensam utredningsgrupp är verksam i Sverige. I det avseendet är det klart att den avdelade medlemmen inte kommer att kunna utföra några uppgifter som förutsätter att svensk myndighetsutövning har överlämnats. En tillämpning av bestämmelserna i 17 kap.1, 2 och 4 §§ samt 20 kap. 1 §brottsbalken innebär att tjänstemannen utövar just sådan myndighet. Promemorians förslag innebar därför i praktiken ett straffrättsligt skydd och ansvar som inte följer av åtagandet enligt artikel 2 eftersom de utländska tjänstemännen därmed fick ett straffrättsligt skydd och ansvar för uppgifter som de inte kommer att kunna utföra. Det är heller inte aktuellt att straffbelägga en tjänsteutövning vars skyddsintresse är den utländska myndighetsutövningen, eftersom rambeslutet, enligt regeringens uppfattning, inte innebär ett sådant åtagande. Regeringen delar därför Riksåklagarens bedömning och anser sammanfattningsvis att den i promemorian föreslagna bestämmelsen bör utgå.
Hänvisningar till S6-6-1
6.6.2. Skadestånd
Regeringens förslag: Bestämmelser införs som reglerar den svenska statens ansvar för skadestånd vid skador som uppkommer dels när utländska tjänstemän är verksamma i en utredningsgrupp i Sverige, dels när svenska tjänstemän är verksamma i en utredningsgrupp i en annan stat.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag
Åtagandet enligt rambeslutet
Artikel 3 i rambeslutet reglerar i huvudsak en medlemsstats ansvar för skador som vållas av den statens tjänstemän när dessa deltar i en utredningsgrupp som är verksam i en annan medlemsstat.
Utgångspunkten i rambeslutet är att en medlemsstat (den första medlemsstaten) är ansvarig för de skador som dess egna tjänstemän orsakar när de deltar i en gemensam utredningsgrupp i en annan stat. Bedömningen av om skadeståndsskyldighet föreligger eller inte görs emellertid i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat (den andra medlemsstaten) där skadan har uppkommit. Det är också den andra medlemsstaten som i första hand skall ersätta de skadelidande eller deras rättsinnehavare som har drabbats av en skada och det skall ske som om skadan hade vållats av dess egna tjänstemän. Den första medlemsstaten (dvs. den stat från vilken de tjänstemän som har vållat skadorna kommer ifrån) skall fullt ut återbetala de belopp som betalats ut av den andra
medlemsstaten. Den första medlemsstaten är dock inte skyldig att betala ersättning för skador som den andra medlemsstaten har drabbats av. Detta påverkar dock inte den andra medlemsstatens möjligheter att vända sig mot tredje man med ersättningskrav.
Liknande åtaganden som de som finns i rambeslutet återfinns i 1990 års Schengenkonvention och i Neapel II-konventionen. I 13 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och i 3 kap. 8 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete är dessa åtaganden omhändertagna och reglerar sålunda frågan om skadestånd i dylika fall.
Skadeståndsskyldighet när en avdelad medlem vållar skada i Sverige
Rambeslutet innebär för svensk del att svenska staten skall, enligt svenska skadeståndsregler, ersätta de skador som en utländsk tjänsteman vållar när han eller hon deltar i en gemensam utredningsgrupp som är verksam i Sverige enligt svenska skadeståndsregler. De regler som blir aktuella att tillämpa torde främst vara bestämmelserna om principalansvar i skadeståndslagen (1972:207). Som angetts tidigare kommer utländska tjänstemän inte att utöva myndighet när de deltar i gruppens verksamhet i Sverige. Om skadeståndsskyldighet föreligger enligt gällande svenska regler spelar det enligt rambeslutet ingen roll om skadan vållats av en svensk eller utländsk tjänsteman när den gemensamma utredningsgruppen är verksam i Sverige. Svenska staten skall ansvara för att den skadelidande ersätts för skador som utländska tjänstemän orsakar.
För att genomföra åtagandet i rambeslutet bör det enligt regeringens mening införas en bestämmelse som reglerar svenska statens skyldighet att utge ersättning för skador som vållas av en utländsk tjänsteman som deltar i en utredningsgrupp i Sverige. Bestämmelsen kan i stora delar utformas på motsvarande sätt som i 13 § lagen om internationellt polisiärt samarbete. På samma sätt bör det också klargöras att någon skyldighet inte föreligger för svenska staten att ersätta skada som uppkommer hos den utländska myndigheten eller tjänstemannen. En annan sak är att svenska staten kan återkräva de belopp som har betalats ut av den stat från vilken den tjänsteman som orsakat skadan kommer. Denna regressmöjlighet kräver emellertid ingen reglering i lag.
Skadeståndsskyldighet när en svensk tjänsteman vållar skada utomlands
Svenska skadeståndsregler utesluter inte att svenska staten kan bli skyldig att utge ersättning till en skadelidande i de fall svenska tjänstemän deltar i en gemensam utredningsgrupp i en annan stat och där vållar skada, i enlighet med den statens lagstiftning (jfr prop. 1999/2000:64 s. 114). Den skadelidande kan rikta sitt anspråk både mot svenska staten och mot en annan stat och därmed ha en dubbel ersättningsmöjlighet. En sådan ordning där en skadelidande kan ersättas av flera stater kan enligt regeringens mening leda till tillämpningsproblem som bör undvikas.
Rambeslutet innebär att det är den stat, i vilken den svenska tjänstemannen har vållat skadan, som skall betala ut ersättning till den
person som har drabbats av skadan. För att undvika att den skadelidande även skulle kunna vända sig till svenska staten med anspråk på ersättning bör en bestämmelse införas som utesluter att svenska staten blir skadeståndsskyldig enligt svenska skadeståndsrättsliga regler i de fall svenska tjänstemän under utredningsgruppens verksamhet orsakar skada utomlands. Bestämmelsen kan utformas i enlighet med 14 § i lagen om internationellt polisiärt samarbete.
Den bestämmelse som införs påverkar inte svenska statens skyldighet att enligt artikel 3.3 i rambeslutet återbetala den ersättning som betalats ut av den andra medlemsstaten till den person som har drabbats av en skada som har vållats av en svensk tjänsteman. Någon särskild reglering om denna regresskyldighet gentemot den andra staten behövs inte.
Hänvisningar till S6-6-2
- Prop. 2003/04:4: Avsnitt Författningskommentar till 8 och 9 § lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
6.7. Svensk jurisdiktion för brott som begås av svenska tjänstemän som deltar i en gemensam utredningsgrupp utomlands
Regeringens bedömning: Det bör inte nu göras några ändringar i 2 kap. brottsbalken om svensk domstols behörighet att döma enligt svensk lag för brott som begåtts utom riket av en svensk tjänsteman som deltar i en gemensam utredningsgrupp i en annan stat.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians bedömning.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt 2 kap. 2 § brottsbalken har svensk domstol behörighet att döma enligt svensk lag för brott som begåtts utom riket om brottet begåtts av en person med en viss anknytning till Sverige, t.ex. att personen är svensk medborgare eller utlänning med hemvist här. Denna bestämmelse torde alltid vara tillämplig gentemot de svenska tjänstemän som utses att delta i en gemensam utredningsgrupp som kommer att vara verksam i en annan stat. Det är svårt att tänka sig situationer där en tjänsteman utses att delta i en gemensam utredningsgrupp för svenskt vidkommande, men som inte omfattas av den personkrets som anges i 2 kap. 2 § brottsbalken. Behörighet för den svenska domstolen förutsätter dock enligt andra stycket i nämnda bestämmelse att gärningen även är straffbar i den stat där gärningen begicks. Det innebär att om en svensk tjänsteman begår ett brott enligt svensk lag men gärningen är straffri på den ort där den begås är svensk domstol inte behörig att döma.
När det gäller problemet med avsaknad av dubbel straffbarhet skall det inte överdrivas. Medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning är i mångt och mycket likartad och situationer där en gärning är ett brott enligt svensk lag men straffri i den andra staten torde inte vara alltför ofta förekommande. Dock kan en sådan situation inte helt uteslutas.
En ytterligare inskränkning för den svenska domstolens behörighet är att personen ifråga inte kan ådömas en påföljd som är att anse som
strängare än det svåraste straff som är stadgat för brottet enligt lagen som gäller på den ort där gärningen begicks.
I 2 kap. 3 § brottsbalken anges ett antal fall där en svensk domstol har en oinskränkt behörighet att döma utan de inskränkningar som gäller enligt 2 §. Som exempel kan nämnas om brottet begåtts på ett svenskt fartyg eller luftfartyg, om brottet begåtts av någon med en viss befattning, om brottet riktats mot svenska intressen eller om brottet varit av särskilt allvarlig karaktär. Dessa bestämmelser kommer i en del fall att medföra en oinskränkt behörighet för svensk domstol att döma för brott som begåtts utomlands av en svensk tjänsteman som deltar i en gemensam utredningsgrupp.
I samband med Sveriges anslutning till Schengensamarbetet (prop. 1999/2000:64) kompletterades 2 kap. 3 § brottsbalken med en ny bestämmelse, punkt 3 a. Den nya bestämmelsen omfattar situationer där brottet har begåtts i tjänsten av polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt. Med gränsöverskridande arbetsuppgifter avses i första hand gränsöverskridande övervakning eller förföljande, dvs. enligt 4 och 5 §§ lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Motsvarande åtgärder enligt 3 kap.1 och 2 §§ lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete torde också omfattas.
Visserligen får deltagande i en gemensam utredningsgrupp anses ha karaktären av en gränsöverskridande arbetsuppgift i viss bemärkelse. Mot bakgrund av vad som angetts i motiven till punkten 3 a i 2 kap. 3 § brottsbalken (se prop. 1999/2000:64 s. 175) går det emellertid inte med säkerhet att dra den slutsatsen att bestämmelsen även skulle omfatta samtliga fall när en svensk tjänsteman som deltar i en gemensam utredningsgrupp utomlands begår brott. Dessutom omfattar nämnda bestämmelse inte åklagare som tämligen ofta kommer att delta i en utredningsgrupps verksamhet utomlands.
Det finns sammanfattningsvis situationer där ingen av de omständigheter som räknas upp i 2 kap. 3 § brottsbalken är tillämplig när en svensk tjänsteman som deltar i en utredningsgrupp utomlands begår brott.
I november 2002 lämnade Internationella straffrättsutredningen sitt betänkande Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98). I betänkandet lägger utredningen bl.a. fram ett förslag till en helt ny lydelse av 2 kap. brottsbalken om svensk domstols behörighet att döma i brottmål för brott begångna i och utanför Sverige. Utformningen av förslaget är ett resultat av en generell översyn av de svenska behörighetsreglerna och syftar främst till att göra dessa mer överskådliga och lättillämpade, men de innebär samtidigt att gränserna för behörigheten preciseras och snävas in.
Med hänsyn till de förslag som lämnas i betänkandet bör det enligt regeringens bedömning inte nu föreslås några ändringar i 2 kap. brottsbalken som skulle utvidga svensk domstols behörighet att döma för brott som begås utomlands av svenska tjänstemän som deltar i en gemensam utredningsgrupp enligt rambeslutet.
Internationella straffrättsutredningens betänkande bereds för närvarande inom Regeringskansliet och regeringen får i samband med det arbetet anledning att återkomma i frågan.
7. En ny lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
Regeringens förslag: En ny lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar införs.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: En gemensam utredningsgrupp är tänkt att bestå av tjänstemän från olika brottsutredande myndigheter i två eller flera medlemsstater. För svenskt vidkommande torde det främst röra sig om åklagare, polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman från Kustbevakningen. Bestämmelser om internationellt samarbete i brottsutredningar finns i olika lagar. I lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål regleras den hjälp som svenska åklagare eller domstolar kan lämna eller erhålla. Vissa delar av det polisiära samarbetet regleras i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, medan tullsamarbetet regleras i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete.
För att genomföra rambeslutet, som alltså kommer att beröra olika myndigheter, bör en ny lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar införas. En särskild lag som tar hand om bestämmelserna i rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper blir mer överskådlig och lättillgänglig än att införa likartade bestämmelser i de tre nämnda lagarna. Om en lösning väljs där existerande lagar ändras behöver det även införas regler om Kustbevakningens möjligheter att delta i en gemensam utredningsgrupp enligt rambeslutet. En sådan lösning skulle kunna resultera i överlappningar i regleringen och gränsdragningsproblem. Ett ytterligare argument för att en särskild lag bör införas är att nuvarande lagar huvudsakligen reglerar bistånd i traditionell mening, dvs. att en stat ansöker om sådant bistånd i Sverige som under vissa förutsättningar också har en skyldighet att lämna biståndet. En gemensam utredningsgrupp inrättas däremot efter en ömsesidig överenskommelse mellan de berörda staterna och inte genom ett ensidigt beslut från en stat efter en framställning från en annan stat. En stat kan således fritt bestämma om den vill delta i en gemensam utredningsgrupp eller inte. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att en särskild lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar bör införas.
8. Ikraftträdande
Rambeslutet antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor den 13 juni 2002. Rambeslutet har enligt artikel 5 trätt i kraft i och med publiceringen i Europeiska gemenskapens officiella tidning, vilket skedde den 20 juni 2002. Enligt rambeslutets lydelse skall dess bestämmelser vara genomförda i medlemsstaterna senast den 1 januari 2003.
Med hänsyn till beredningsarbetet föreslår regeringen att den nya lagstiftningen träder i kraft den 1 januari 2004.
9. Ekonomiska konsekvenser
Redan idag samarbetar svenska brottsutredande myndigheter med myndigheter från andra stater. Samarbetet sker i olika konstellationer och informella utredningsgrupper är en av dessa. I praktiken innebär det att tjänstemän från olika svenska myndigheter genomför samordnade brottsbekämpande uppgifter med utländska kollegor i såväl Sverige som utomlands. Genomförandet av rambeslutets bestämmelser innebär således inga principiella nyheter utan rambeslutet syftar till att skapa enhetliga regler inom den Europeiska unionen för brottsutredande myndigheter från flera medlemsstater när de vill samordna sina brottsutredningar på visst sätt. I någon mån kommer också det samarbete som nu sker informellt att formaliseras med stöd av rambeslutets bestämmelser. Även om detta inte är syftet kommer troligen ett antal medlemsstater att välja att samarbeta med stöd av rambeslutets bestämmelser i stället för att fortsätta samarbetet på informell basis.
Enligt regeringens mening är det i dag inte möjligt att avgöra om införandet av den nya lagstiftningen kommer att medföra en ökad tillströmning av framställningar om att inrätta gemensamma utredningsgrupper. Det finns emellertid ingen anledning att tro att en mer omfattande ökning skulle ske. Dessutom torde inrättandet av en gemensam utredningsgrupp kunna leda till effektivitetsvinster. Den svenska brottsutredningen kan samordnas med andra länders motsvarande utredningar och bedrivas mer effektivt. Dessutom är det inget tvång för de svenska myndigheterna att ingå i utredningsgrupper utan en bedömning får göras i varje enskilt fall om det finns skäl att ingå i en utredningsgrupp och om det för ett sådant samarbete finns verksamhetsmässiga förutsättningar, dvs. att personal och andra resurser finns tillgängliga.
Regeringen avser att följa utvecklingen av denna samarbetsform. I den mån kostnaderna till viss del skulle öka, vilket regeringen inte kan utesluta, skall dessa enligt regeringens mening finansieras genom omprioritering inom befintliga budgetramar för de berörda myndigheterna.
10. Författningskommentar
10.1. Förslaget till lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
1 §
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.1. Den klargör att lagen är tillämplig när en gemensam utredningsgrupp inrättas mellan myndigheter i Sverige och myndigheter i en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen med stöd av rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om gemensamma utredningsgrupper. Denna avgränsning är tillkommen med anledning av Lagrådets yttrande. Bestämmelsen innebär att när brottsutredande myndigheter, t.ex. polismyndigheten, inrättar utredningsgrupper på informell basis kommer den nya lagen inte att vara tillämplig. Inte heller utredningsgrupper som inrättas med stöd av en annan internationell överenskommelse omfattas av lagen.
2 §
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.2. Den klargör att en gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid. En gemensam utredningsgrupp kan således inte inrättas för en obestämd tid, men den bestämda tiden kan förlängas efter en överenskommelse mellan de stater som inrättat gruppen. När gruppen inte längre ser något behov av att samarbeta kring de brottsutredningar som gruppen inrättades för skall den upplösas.
3 §
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.3. I första stycket regleras vem som för Sveriges del i första hand får ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp, dvs. att Sverige skall delta i gruppens verksamhet. Om en förundersökning pågår i Sverige avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda, är det den åklagare eller myndighet som leder förundersökningen som får ingå överenskommelsen. Om någon svensk förundersökning inte är inledd när en utländsk myndighet gör en framställning om inrättandet av en gemensam utredningsgrupp, kan framställningen ge ett incitament till ett sådant inledande. Så snart en svensk förundersökning i sådant fall har inletts gäller första stycket i fråga om behörigheten att ingå en överenskommelse. Om en sådan svensk förundersökning inte pågår och inte heller inleds, skall frågan överlämnas till någon av myndigheterna som räknas upp i andra stycket i bestämmelsen för prövning av om en gemensam utredningsgrupp med svenskt deltagande bör inrättas. Det sagda innebär att i första ledet kommer det att vara den åklagare eller myndighet som leder förundersökningen eller som är behörig att fatta beslut om att inleda en förundersökning som har behörighet att ingå en överenskommelse om att Sverige skall delta i en gemensam utredningsgrupp. Först om detta inte sker kommer någon av de myndigheter som räknas upp i andra stycket att få behörighet att inrätta den gemensamma utredningsgruppen.
I andra stycket anges sålunda den situationen att någon svensk förundersökning inte pågår eller inleds. I dessa situationer, som skall ses
som undantag från huvudregeln i första stycket, får Riksåklagaren eller den åklagarmyndighet som Riksåklagaren bestämmer, Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som Rikspolisstyrelsen bestämmer samt Tullverket eller Kustbevakningen behörighet att ingå en överenskommelse om att inrätta gruppen.
Första och andra stycket är därmed utformade i huvudsak i enlighet med Lagrådets yttrande.
Det är underförstått att samråd mellan berörda myndigheter bör ske innan beslut om att inrätta en gemensam utredningsgrupp fattas av åklagare eller någon av de myndigheter som räknas upp i bestämmelsen samt att frågan om vilka tjänsteman från de olika myndigheterna som bör delta i utredningsgruppens verksamhet i Sverige eller utomlands därvid diskuteras.
I tredje stycket anges att av överenskommelsen skall det framgå vilka tjänstemän som ingår i den gemensamma utredningsgruppen och under vilken tidsperiod gruppen skall vara verksam.
4 §
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.4. Den innebär att om det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att en utredningsåtgärd vidtas i Sverige och den åtgärd man önskar få utförd inte kan utföras inom ramen för en pågående svensk förundersökning, får en svensk tjänsteman som deltar i den gemensamma utredningsgruppens verksamhet ansöka om åtgärden i Sverige. Bestämmelsen blir tillämplig när en svensk förundersökning inte pågår när ansökan görs eller när visserligen en svensk förundersökning pågår men där det inte kan motiveras att åtgärden vidtas inom ramen för den pågående svenska förundersökningen.
En ansökan kan göras av såväl åklagare som annan tjänsteman, t.ex. polisman eller tulltjänsteman, som deltar i utredningsgruppen. En ansökan från en svensk tjänsteman skall alltid göras direkt hos behörig åklagare eller domstol. Vilken åklagare eller domstol som är behörig att pröva ansökan framgår av 2 kap. 7 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. En ansökan skall således inte ges in till Justitiedepartementet. Ansökningen skall prövas i enlighet med lagen om internationell rättslig hjälp brottmål på motsvarande sätt som om den hade gjorts av en utländsk myndighet. Det innebär att samma materiella förutsättningar och samma förfarande kommer att gälla när en ansökan görs med stöd av denna bestämmelse som om ansökan hade gjorts med stöd av nämnda lag.
Bestämmelsen har utformats i överensstämmelse med Lagrådets förslag.
5–7 §§ Bestämmelserna gäller villkor för användandet av uppgifter och bevisning som lämnas såväl till som från svenska myndigheter i samband med en gemensam utredningsgrupps verksamhet. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 6.5.
Enligt 5 § gäller de villkor som anges i rambeslutet om användningen av uppgifter som en svensk myndighet fått genom en gemensam
utredningsgrupp. Detta gäller även om annat skulle följa av svensk lag eller författning.
Innan svenska myndigheter överlämnar uppgifter eller bevisning till en gemensam utredningsgrupp får enligt 6 § villkor ställas upp. Detta förutsätter dock att villkoret inte strider mot bestämmelserna i rambeslutet .
I 7 § regleras möjligheterna för den svenska myndighet som har överlämnat uppgifterna att medge undantag från de villkor som ställts upp enligt 6 § eller när begränsningar om att använda uppgifter som överlämnas följer direkt av rambeslutet.
8 och 9 §
Bestämmelserna behandlar frågor om skadestånd och har behandlats i avsnitt 6.6.2. I 8 § stadgas att i de fall utländska tjänstemän deltar i en gemensam utredningsgrupp som är verksam i Sverige och utför uppgifter som medför skada skall svenska staten ersätta skadan som om det hade varit svenska tjänstemän som orsakat skadan. Den utländska tjänstemannen likställs i detta avseende med sin svenska kollega. Frågan om skadeståndskyldighet föreligger bedöms enligt svenska regler. I andra meningen klargörs det att svenska staten inte är skyldig att ersätta skada som uppkommer hos den utländska myndigheten eller tjänstemannen.
Bestämmelsen i 9 § reglerar det förhållandet när en svensk tjänsteman deltar i en gemensam utredningsgrupp i en annan stat och vållar skada i samband med sitt uppdrag. I dessa fall tillämpas inte de svenska reglerna om statens skyldighet att ersätta skada som vållas av svenska tjänstemän.
10.2. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
1 kap. 4 §
I tredje stycket har den nya lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar lagts till.
Rambeslut om gemensamma utredningsgrupper
RÅDETS RAMBESLUT 2002/465/RIF
av den 13 juni 2002
om gemensamma utredningsgrupper
3
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR FATTAT DETTA RAMBESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionen, särskilt artikel 34.2 b i detta,
med beaktande av initiativet från Konungariket Belgien, Republiken Frankrike, Konungariket Spanien och Förenade kungariket
4
,
med beaktande av Europaparlamentets yttrande
5
, och av följande skäl:
(1) Ett av unionens mål är att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa och detta mål skall uppnås genom förebyggande och bekämpande av brottslighet genom närmare samarbete mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter i medlemsstaterna, med iakttagande av principerna om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt av rättsstatsprincipen, vilka utgör grunden för unionen och är gemensamma för medlemsstaterna.
(2) Europeiska rådet i Tammerfors den 15
- oktober 1999 uppmanade till att utan dröjsmål inrätta gemensamma utredningsgrupper i enlighet med fördraget som ett första steg för att bekämpa illegal narkotikahandel, människohandel och terrorism.
(3) Artikel 13 i konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater
6
, vilken upprättats av
rådet i enlighet med artikel 34 i Fördraget om Europeiska unionen, innehåller bestämmelser om inrättandet av gemensamma utredningsgrupper och om deras verksamhet.
(4) Rådet betonar vikten av att alla åtgärder vidtas för att denna
konvention skall ratificeras så snart som möjligt och senast under 2002.
(5) Rådet är medvetet om att det är viktigt att snabbt reagera på
Europeiska rådets uppmaning att utan dröjsmål inrätta gemensamma utredningsgrupper.
3
EGT L 162, 20.6.2002, s. 1
4
EGT C 295, 20.10.2001, s. 9.
5
A5-0369/2001.
6
EGT C 197, 12.7.2000, s. 1.
(6) Rådet anser att det är lämpligt att i detta skede, i syfte att bekämpa den internationella brottsligheten så effektivt som möjligt, på unionsnivå anta ett särskilt, rättsligt bindande instrument som skall gälla för gemensamma utredningar av såväl illegal narkotikahandel och människohandel som terrorism.
(7) Rådet anser att sådana grupper i första hand bör inrättas för att
bekämpa brott som begås av terrorister.
(8) De medlemsstater som inrättar en sådan grupp bör besluta om
gruppens sammansättning, syfte och varaktighet.
(9) De medlemsstater som inrättar en utredningsgrupp bör ha
möjlighet att, när det är möjligt och i enlighet med gällande lag, tillåta personer som inte företräder de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna att delta i gruppens verksamhet; sådana personer kan t.ex. vara företrädare för Europol, kommissionen (OLAF) eller företrädare för myndigheter i tredje land, i synnerhet företrädare för de brottsbekämpande myndigheterna i Förenta staterna. I dessa fall bör överenskommelsen om gruppens inrättande omfatta bestämmelser om sådana företrädares rättsliga ansvar.
(10) En gemensam utredningsgrupp som är verksam inom en medlems-
stats territorium bör verka i enlighet med gällande lag i den medlemsstaten.
(11) Detta rambeslut skall inte påverka tillämpningen av andra befint-
liga bestämmelser eller arrangemang om inrättandet av gemensamma utredningsgrupper eller om deras verksamhet.
HÄRMED FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Gemensamma utredningsgrupper
1. För ett särskilt syfte och för en begränsad period, som kan förlängas med samtliga parters samtycke, får de behöriga myndigheterna i två eller flera medlemsstater genom ömsesidig överenskommelse inrätta en gemensam utredningsgrupp för brottsutredningar i en eller flera av de medlemsstater som inrättat gruppen. Gruppens sammansättning skall anges i överenskommelsen.
En gemensam utredningsgrupp får i synnerhet inrättas om
a) en medlemsstats brottsutredningar är komplicerade och krävande
och har kopplingar till andra medlemsstater,
b) flera medlemsstater genomför brottsutredningar där omständig-
heterna kräver samordnade, gemensamma åtgärder i de berörda medlemsstaterna.
En framställning om att inrätta en gemensam utredningsgrupp får göras av varje berörd medlemsstat. Utredningsgruppen skall inrättas i någon av de medlemsstater där utredningarna förväntas äga rum.
2. Framställningar om att inrätta en gemensam utredningsgrupp skall, förutom de uppgifter som finns angivna i de relevanta bestämmelserna i artikel 14 i Europeiska konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål och i artikel 37 i Beneluxfördraget av den 27 juni 1962, i dess ändrade lydelse enligt protokollet av den 11 maj 1974, innehålla förslag till gruppens sammansättning.
3. Den gemensamma utredningsgruppen skall vara verksam på territoriet i de medlemsstater som inrättar gruppen på följande villkor: a) Gruppens ledare skall företräda den behöriga myndighet som deltar i brottsutredningar från den medlemsstat där gruppen är verksam. Gruppens ledare skall agera inom gränserna för sin befogenhet enligt nationell lagstiftning. b) Gruppen skall vara bunden av lagstiftningen i den medlemsstat där den är verksam. Gruppens medlemmar skall utföra sina uppgifter under ledning av den person som avses i punkt a, med beaktande av de villkor som fastställs av deras egna myndigheter i överenskommelsen om att inrätta gruppen.
c) Den medlemsstat där gruppen är verksam skall skapa de nöd-
vändiga organisatoriska förutsättningarna för verksamheten.
4. Medlemmar i den gemensamma utredningsgruppen som kommer från andra medlemsstater än den medlemsstat där gruppen är verksam omnämns i detta rambeslut som "avdelade" till gruppen.
5. Avdelade medlemmar i den gemensamma utredningsgruppen skall ha rätt att närvara när utredningsåtgärder vidtas i den medlemsstat där verksamheten äger rum. Emellertid får gruppens ledare av särskilda skäl, i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat där gruppen är verksam, fatta ett annat beslut.
6. Avdelade medlemmar i den gemensamma utredningsgruppen får, i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat där gruppen är verksam, av gruppens ledare anförtros vissa utredningsåtgärder om detta har godkänts av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där verksamheten äger rum och i den avdelande medlemsstaten.
7. När det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att det vidtas utredningsåtgärder i någon av de medlemsstater som har inrättat gruppen, får personer som avdelats till gruppen av den medlemsstaten begära att deras egna behöriga myndigheter vidtar åtgärderna. Dessa åtgärder skall bedömas i denna medlemsstat på samma villkor som om åtgärderna begärdes i en inhemsk utredning.
8. Om den gemensamma utredningsgruppen behöver hjälp från en annan medlemsstat än de som har inrättat gruppen eller från en tredje stat, får de behöriga myndigheterna i den stat där verksamheten äger rum begära hjälp av de behöriga myndigheterna i den andra berörda staten i enlighet med de relevanta instrumenten eller arrangemangen.
9. En medlem av den gemensamma utredningsgruppen får i enlighet med sitt lands lagstiftning eller inom ramen för sin befogenhet förse den gemensamma gruppen med uppgifter som finns tillgängliga i den medlemsstat som har avdelat honom eller henne för de brottsutredningar som utförs av den gemensamma gruppen.
10. Uppgifter som en medlem eller en avdelad medlem i behörig ordning har erhållit under sitt deltagande i en gemensam utredningsgrupp och som de berörda medlemsstaternas behöriga myndigheter inte på annat sätt har tillgång till, får användas för följande ändamål: a) För de ändamål för vilka gruppen inrättats. b) Med förbehåll för föregående medgivande av den medlemsstat där informationen har blivit tillgänglig, för att upptäcka, utreda och beivra andra brott. Sådant medgivande får vägras endast om en sådan användning skulle äventyra brottsutredningar i den berörda medlemsstaten eller om medlemsstaten i ett sådant fall skulle kunna vägra ömsesidig rättslig hjälp. c) För att förhindra ett överhängande och allvarligt hot mot allmän säkerhet och utan att det påverkar tillämpningen av punkt b om en brottsutredning skulle inledas senare. d) För andra ändamål i den mån de medlemsstater som har inrättat gruppen kommer överens om detta.
11. Detta rambeslut skall inte påverka tillämpningen av andra befintliga bestämmelser eller arrangemang om inrättande av gemensamma utredningsgrupper eller deras verksamhet.
12. I den mån de berörda medlemsstaternas lagstiftning eller bestämmelserna i rättsliga instrument som gäller dem emellan medger det, får arrangemang avtalas så att andra personer än företrädare för de behöriga myndigheterna i de medlemsstater som har inrättat den
gemensamma utredningsgruppen kan delta i gruppens verksamhet. Sådana personer kan till exempel vara tjänstemän i organ som inrättats enligt Fördraget om Europeiska unionen. De rättigheter som medlemmarna eller de avdelade medlemmarna av gruppen får enligt detta rambeslut skall inte gälla för dessa personer såvida inte något annat uttryckligen fastställs i överenskommelsen.
Artikel 2
Tjänstemäns straffrättsliga ansvar
Under sådan verksamhet som avses i artikel 1, skall tjänstemän från en annan medlemsstat än den medlemsstat där verksamheten äger rum likställas med tjänstemän i den stat där verksamheten äger rum när det gäller brott som de utsätts för eller begår.
Artikel 3
Tjänstemäns civilrättsliga ansvar
1. När tjänstemän från en medlemsstat är verksamma i en annan medlemsstat i enlighet med artikel 1, skall den första medlemsstaten vara ansvarig för skador som dessa kan ha vållat i samband med uppdraget, i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat på vars territorium tjänstemännen är verksamma.
2. Den medlemsstat på vars territorium de skador som avses i punkt 1 orsakas skall ersätta skadorna enligt de villkor som gäller för skada som orsakats av dess egna tjänstemän.
3. Den medlemsstat vars tjänstemän har orsakat en person skada på någon annan medlemsstats territorium skall fullt ut ersätta den senare staten för det belopp som denna betalat ut till de skadelidande eller deras rättsinnehavare.
4. Utan att det påverkar rättigheterna gentemot tredje man och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3, skall varje medlemsstat i de fall som nämns i punkt 1 avstå från att kräva ersättning för skador den vållats av en annan medlemsstat.
Artikel 4 Genomförande
1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i detta rambeslut senast den 1 januari 2003.
2. Medlemsstaterna skall till rådets generalsekretariat och kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser genom vilka deras skyldigheter enligt detta rambeslut införlivas med nationell lagstiftning. På grundval av dessa och andra uppgifter, skall kommissionen
senast den 1 juli 2004 ge in en rapport till rådet om tillämpningen av detta rambeslut. Rådet skall bedöma i vilken utsträckning medlemsstaterna har följt detta rambeslut.
Artikel 5 Ikraftträdande
Detta rambeslut träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Det upphör att gälla när konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater har trätt i kraft i samtliga medlemsstater.
Utfärdat i Bryssel
På rådets vägnar
Ordförande
Promemorians lagförslag
1 Förslag till lag om gemensamma utredningsgrupper
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller för sådana gemensamma utredningsgrupper som inrättas för en begränsad tid av två eller fler medlemsstater i Europeiska unionen för samarbete i brottsutredningar i enlighet med rådets rambeslut (2002/465/RIF) av den 13 juni 2002 om gemensamma utredningsgrupper.
Inrättande av en gemensam utredningsgrupp
2 § Den åklagare som Riksåklagaren bestämmer får ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Om en förundersökning har inletts i Sverige avseende brottslighet som har anknytning till en medlemsstat i Europeiska unionen får även undersökningsledaren ingå en sådan överenskommelse.
Av överenskommelsen skall det framgå vilka personer från Sverige som ingår i den gemensamma utredningsgruppen.
Ansökan om rättslig hjälp
3 § Om det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att en utredningsåtgärd vidtas i Sverige, får en svensk tjänsteman som ingår i utredningsgruppen begära att åtgärden vidtas. En sådan begäran prövas i enlighet med lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål på motsvarande sätt som om ansökan hade gjorts av en utländsk myndighet.
En begäran enligt första stycket skall göras direkt hos behörig åklagare eller domstol. Riksåklagaren bestämmer vem som är behörig åklagare. I fråga om behörig domstol gäller lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.
Villkor om användningsbegränsningar
4 § Har en svensk myndighet fått uppgifter genom en gemensam utredningsgrupp, gäller rambeslutets villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.
5 § Överlämnande av uppgifter eller bevisning från en svensk myndighet till en gemensam utredningsgrupp får i enskilda fall förenas med villkor som är påkallade av hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt.
Sådana villkor får inte ställas upp om de strider mot rambeslutets bestämmelser.
6 § Den svenska myndighet som överlämnat uppgifter eller bevisning och ställt villkor enligt 5 § får på begäran av en myndighet i den andra staten medge undantag från villkoret. Detsamma gäller i fråga om villkor som följer direkt av rambeslutets bestämmelser.
Straffrättsligt skydd och ansvar
7 § Utländska tjänstemän som utför uppgifter genom att delta i en gemensam utredningsgrupp i Sverige skall vara skyddade enligt 17 kap.1, 2 och 4 §§brottsbalken och vara ansvariga för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken som om uppgiften hade utförts av en svensk tjänsteman.
Skadestånd
8 § Om en utländsk tjänsteman utför uppgifter i en gemensam utredningsgrupp i Sverige, skall den svenska staten i stället för den utländska myndigheten eller tjänstemannen ersätta skada som uppkommer i samband med den gemensamma utredningsgruppens verksamhet och för vilken den utländska myndigheten eller tjänstemannen skulle ha varit skadeståndsskyldig om svensk lag varit tillämplig på dem. Svenska staten skall dock inte ersätta skada som uppkommer hos den utländska myndigheten eller tjänstemannen.
9 § Bestämmelser om svenska statens skyldighet att ersätta skador som svenska tjänstemän vållar skall inte vara tillämpliga när skadorna vållas i en annan stat i samband med den verksamhet som en gemensam utredningsgrupp utför i den staten.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2003.
2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100)
1
skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
4 §
2
Gäller förbud enligt denna lag mot att röja uppgift, får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften.
I insiderstrafflagen (2000:1086) finns bestämmelser om förbud att utnyttja eller röja vissa uppgifter som är ägnade att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument.
Bestämmelser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem samt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete.
Bestämmelser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete samt lagen (0000:000) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2003.
1
Lagen omtryckt 1992:1474.
2
Senaste lydelse 2000:1221.
3 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
1
Rättslig hjälp enligt denna lag omfattar följande åtgärder:
1. förhör i samband med förundersökning i brottmål,
2. bevisupptagning vid domstol,
3. telefonförhör,
4. förhör genom videokonferens,
5. kvarstad, beslag samt husrannsakan och andra åtgärder som avses i 28 kap. rättegångsbalken,
6. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning,
7. hemlig kameraövervakning,
8. överförande av frihetsberövade för förhör m.m. och
9. rättsmedicinsk undersökning av en avliden person. Lagen hindrar inte att hjälp lämnas med annan åtgärd än sådan som anges i första stycket om det kan ske utan tvångsmedel eller annan tvångsåtgärd.
I fråga om utlämning och delgivning finns särskilda bestämmelser. Det finns också särskilda bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål åt vissa internationella organ.
I fråga om utlämning och delgivning samt inrättande av gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar finns särskilda bestämmelser. Det finns också särskilda bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål åt vissa internationella organ.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2003.
1
Senaste lydelse 2002:331.
Remissinstanser
Remissyttrande har avgetts av Riksdagens ombudsmän, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Justitiekanslern, Domstolsverket, Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Kustbevakningen, Riksskatteverket, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Sveriges domareförbund och Sveriges advokatsamfund.
Lagrådsremissens lagförslag
1 Förslag till lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsområde
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar som inrättas av två eller flera stater med stöd av en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka internationella överenskommelser som avses i första stycket.
Inrättande av en gemensam utredningsgrupp
2 § En gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid.
3 § En överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp får ingås av undersökningsledaren om förundersökning har inletts i Sverige avseende brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda.
Om en gemensam utredningsgrupp inte kan inrättas med stöd av första stycket får den tjänsteman som Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Tullverket eller Kustbevakningen utser ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp.
Av överenskommelsen skall det framgå vilka tjänstemän som ingår i den gemensamma utredningsgruppen och under vilken tid gruppen skall vara verksam.
Utredningsåtgärder i Sverige
4 § Om det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att en utredningsåtgärd vidtas i Sverige och åtgärden inte kan utföras inom ramen för en pågående svensk förundersökning får en svensk tjänsteman som ingår i utredningsgruppen begära att åtgärden vidtas. En sådan begäran prövas i enlighet med lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål på motsvarande sätt som om ansökan hade gjorts av en utländsk myndighet och skall göras direkt hos behörig åklagare eller domstol i enlighet med nämnda lag.
Villkor om användningsbegränsningar
5 § Har en svensk myndighet fått uppgifter genom en gemensam utredningsgrupp som inrättats med stöd av denna lag och innehåller den internationella överenskommelsen villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna skall myndigheten följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.
6 § Överlämnande av uppgifter eller bevisning från en svensk myndighet till en gemensam utredningsgrupp som inrättats med stöd av denna lag får i enskilda fall förenas med villkor som är nödvändiga av hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt.
Villkor som avses i första stycket får inte ställas upp om de strider mot den internationella överenskommelsen enligt vilken den gemensamma utredningsgruppen är inrättad.
7 § Den svenska myndighet som överlämnat uppgifter eller bevisning och ställt villkor enligt 6 § får på begäran av en myndighet i den andra staten medge undantag från villkoret. Detsamma gäller i fråga om villkor som följer direkt av den internationella överenskommelsen enligt vilken den gemensamma utredningsgruppen är inrättad.
Skadestånd
8 § Om en utländsk tjänsteman utför uppgifter i en gemensam utredningsgrupp i Sverige, skall den svenska staten i stället för den utländska myndigheten eller tjänstemannen ersätta skada som uppkommer i samband med den gemensamma utredningsgruppens verksamhet i Sverige och för vilken den utländska myndigheten eller tjänstemannen skulle ha varit skadeståndsskyldig om svensk lag varit tillämplig på dem. Svenska staten skall dock inte ersätta skada som drabbar den utländska myndigheten eller tjänstemannen.
9 § Bestämmelser om svenska statens skyldighet att ersätta skador som svenska tjänstemän vållar skall inte vara tillämpliga när skadorna vållas i en annan stat i samband med den verksamhet som en gemensam utredningsgrupp utför i den staten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100)
1
skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
4 §
2
Gäller förbud enligt denna lag mot att röja uppgift, får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften.
I insiderstrafflagen (2000:1086) finns bestämmelser om förbud att utnyttja eller röja vissa uppgifter som är ägnade att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument.
Bestämmelser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem samt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete.
Bestämmelser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete samt lagen (2003:000) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
1
Lagen omtryckt 1992:1474.
2
Senaste lydelse 2000:1221.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2003-06-18
Närvarande: f.d. regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist, regeringsrådet Marianne Eliason, justitierådet Severin Blomstrand.
Enligt en lagrådsremiss den 5 juni 2003 (Justitiedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar och
2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunniga Carina Bring.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Förslaget till lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
1 §
Enligt första stycket innehåller lagen bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar som inrättas av två eller flera stater med stöd av en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige. I andra stycket bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om vilka internationella överenskommelser som avses i första stycket.
Förslaget avviker från det som fanns i den promemoria som föregått lagrådsremissen och som remissbehandlats. Enligt promemorian skulle lagen gälla endast utredningsgrupper som inrättats i enlighet med det rambeslut av Europeiska unionens råd som föranleder remissen och beträffande vilket riksdagen godkänt ett utkast (prop. 2001/02:71, bet. 2001/02:JuU 15, rskr. 2001/02:151).
Enligt vad som uttalas i remissen (avsnitt 6.1) är skälet för ändringen att lagen med den i remissen föreslagna utformningen kan bli tillämplig på även andra internationella överenskommelser som är bindande för Sverige. Lagstiftningen behöver då inte ändras varje gång det för Sveriges del blir aktuellt att tillträda en ny sådan överenskommelse. Det hänvisas till att metoden används i flera lagar som rör det internationella straffrättsliga samarbetet, t.ex. lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Det anges också att genom den valda metoden vissa internationella överenskommelser som inte bör omfattas av lagen kan hållas utanför denna.
Det har under föredragningen upplysts att avsikten är framför allt att göra lagen tillämplig på överenskommelser som riksdagen godkänt men att även andra överenskommelser kan komma att omfattas.
Eftersom de frågor som regleras i lagen knappast faller in under något av de ämnen som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen och regleringen dessutom berör områden där delegation överhuvudtaget inte får ske, är enligt Lagrådets uppfattning den valda konstruktionen inte tillåten. Som bemyndigandet har utformats blir det regeringen som slutligen avgör lagens tillämpningsområde. Jämförelsen med lagen om internationell
rättslig hjälp i brottmål är inte helt adekvat, eftersom det i den lagen endast är fråga om att regeringen skall ge tillkänna vilka överenskommelser som avses (se 5 kap. 13 §). Ett tillkännagivande är inte av konstitutiv karaktär.
Lagrådet förordar att det direkt i lagen anges vilka överenskommelser den omfattar. Ett alternativ är att det i första stycket anges att lagen skall tillämpas på överenskommelser som är bindande för Sverige. I andra stycket kan då anges att regeringen skall tillkännage vilka överenskommelser som omfattas av regleringen.
3 §
I paragrafen regleras bl.a. vem som skall vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. I de fall förundersökning har inletts får enligt första stycket undersökningsledaren ingå en sådan överenskommelse. Om förundersökning inte har inletts får enligt andra stycket den tjänsteman som Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Tullverket eller Kustbevakningen utser ingå överenskommelsen.
Även om det i svensk rätt är åklagaren och inte åklagarmyndigheten som fattar beslut i en förundersökning (se t.ex. 23 kap. 3 § rättegångsbalken, jfr Peter Fitger, Rättegångsbalken s. 7:3) kan det diskuteras om det inte bör vara myndigheten som ingår överenskommelsen. I vart fall bör detta gälla om det inte är en åklagare som är förundersökningsledare liksom i de fall där förundersökning inte inletts. Det blir då en fråga för den berörda myndigheten att i arbetsordning eller annat beslut ange vem som skall vara behörig att företräda myndigheten i dessa fall. Lagrådet förordar att problemet övervägs ytterligare i det fortsatta beredningsarbetet.
I sammanhanget bör påpekas att en ömsesidig överenskommelse som en svensk myndighet ingår med en utländsk myndighet rent formellt torde vara att betrakta som en internationell överenskommelse i regeringsformens mening, eftersom den svenska myndigheten måste anses företräda staten (jfr prop. 1977/78:44 s. 4). För att en svensk myndighet skall kunna ingå en överenskommelse med en utländsk myndighet krävs ett uppdrag från regeringen (se 10 kap. 3 § regeringsformen). Lagrådet ser dock inte någon anledning att från dessa utgångspunkter ifrågasätta den föreslagna ordningen eftersom den läggs fast i lag och utredningsgrupperna inte skall ha några beslutsbefogenheter.
4 §
I paragrafen föreskrivs att, om det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att en utredningsåtgärd vidtas i Sverige och åtgärden inte kan utföras inom ramen för en pågående svensk förundersökning, en svensk tjänsteman som ingår i utredningsgruppen får begära att åtgärden vidtas. Vidare föreskrivs att en sådan begäran prövas i enlighet med lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål på motsvarande sätt som om ansökan hade gjorts av en utländsk myndighet och skall göras direkt hos behörig åklagare eller domstol i enlighet med nämnda lag. I författningskommentaren sägs att detta innebär att samma materiella förutsättningar och samma förfarande
kommer att gälla när en ansökan görs med stöd av denna bestämmelse som om ansökan hade gjorts med stöd av den nämnda lagen. Under föredragningen inför Lagrådet har dessutom upplysts att de utredningsåtgärder som avses är de som anges i den lagen.
Enligt Lagrådets mening kommer den avsedda innebörden till tydligare uttryck om paragrafen får förslagsvis följande lydelse.
”Om det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att en utredningsåtgärd vidtas i Sverige och åtgärden inte kan utföras inom ramen för en pågående svensk förundersökning, får en svensk tjänsteman som ingår i utredningsgruppen ansöka om åtgärden. I fråga om en sådan ansökan tillämpas lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål på motsvarande sätt som om ansökningen hade gjorts av en utländsk myndighet. Ansökningen skall göras direkt hos en åklagare eller domstol som är behörig enligt den lagen.”
Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 september 2003.
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Sahlin, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Lövdén, Ringholm, Bodström, Sommestad, Karlsson H., Nykvist, Lund, Andnor, Nuder, Johansson, Hallengren, Björklund
Föredragande: statsrådet Bodström
Regeringen beslutar proposition 2003/04:4 Gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar