Prop. 2018/19:96
Polisens tillgång till underrättelser från Försvarets radioanstalt
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 11 april 2019
Stefan Löfven
Mikael Damberg (Justitiedepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och för kartläggning av yttre hot mot landet. Verksamheten får bara avse utländska förhållanden. Signalspaning är en metod för inhämtning som används i verksamheten.
Försvarets radioanstalt bedriver signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet efter inriktning av regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten samt rapporterar underrättelser med inhämtade uppgifter till berörda myndigheter.
Regleringen av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet tillämpas i dag på ett sätt som innebär att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten inte får tillgång till uppgifter från signalspaning när det gäller företeelser som myndigheterna bedriver en förundersökning om. Regeringen föreslår en ny lag som ska göra att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten kan bestämma inriktningen av signalspaning och ta emot underrättelser med inhämtade uppgifter även om det pågår en förundersökning. Lagen innebär att uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt inte får användas för att utreda brott och att de brottsbekämpande myndigheterna ska begränsa enskilda tjänstemäns tillgång till uppgifterna. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden föreslås ha tillsyn över Säkerhetspolisens och Polismyndighetens tillämpning av den nya lagen.
Regeringen föreslår dessutom att en felaktig hänvisning i lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder ska rättas.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2019.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringens förslag:
1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.
2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.
3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder.
2. Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1. Förslag till lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott
Härigenom föreskrivs följande.
Förbud mot användning av uppgifter
1 § Uppgifter i underrättelser som Försvarets radioanstalt rapporterat till en annan myndighet i enlighet med lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet får inte användas för att utreda brott.
Tillgång till uppgifter
2 § De brottsbekämpande myndigheterna ska se till att tillgången till sådana uppgifter som avses i 1 § begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det ska särskilt beaktas att uppgifterna inte får användas för att utreda brott.
Tillsyn
3 § Bestämmelser om tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av denna lag finns i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2019.
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs att 1 och 3 §§ lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet.
Nämnden ska även utöva tillsyn över den behandling av personuppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:1177) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen. Tillsynen ska särskilt avse sådan behandling som avses i 2 kap. 11 § brottsdatalagen.
Nämnden ska också utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av lagen ( 2019:000 ) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.
Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första och andra styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.
Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första, andra och tredje styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.
3 §2
Nämnden är skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon
1. har utsatts för sådana tvångsmedel som avses i 1 § och om användningen av dem och verksamhet som hänger samman med dem har varit i enlighet med lag eller annan författning, eller
1. har utsatts för sådana tvångsmedel som avses i 1 § första stycket och om användningen av dem och verksamhet som hänger samman med dem har varit i enlighet med lag eller annan författning, eller
2. varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som avses i 1 § och om den har utförts i enlighet med lag eller annan författning.
2. varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som avses i 1 § andra stycket och om den har
1 Senaste lydelse 2018:1707. 2 Senaste lydelse 2018:1707.
utförts i enlighet med lag eller annan författning.
Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Nämnden får vägra att utföra kontroll om begäran är orimlig eller uppenbart ogrundad.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2019.
2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder
Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §1
Den som drabbas av en personskada eller en sakskada genom våld som utövas med stöd av 10 §, 10 a § eller 29 § första stycket första eller fjärde meningen polislagen (1984:387), 2 kap. 17 § utsökningsbalken, 4 kap.2 och 16 §§tullagen (2016:253) eller 2 kap. 4 eller 6 § eller 6 kap. 2 §kustbevakningslagen (2019:32) har rätt till ersättning, om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom.
Den som drabbas av en personskada eller en sakskada genom våld som utövas med stöd av 10 §, 10 a § eller 29 § första stycket första eller femte meningen polislagen (1984:387), 2 kap. 17 § utsökningsbalken, 4 kap.2 och 16 §§tullagen (2016:253) eller 2 kap. 4 eller 6 § eller 6 kap. 2 §kustbevakningslagen (2019:32) har rätt till ersättning, om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2019.
1 Senaste lydelse 2019:41.
3. Ärendet och dess beredning
En utredare fick i september 2017 i uppdrag att föreslå författningsändringar som gör att Säkerhetspolisen och Polismyndigheten kan delges underrättelser från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet trots att det pågår en förundersökning vid myndigheten beträffande en företeelse som signalspaningen rör (Ju2017/07406/LP). Förslaget skulle innehålla den begränsningen att underrättelserna inte får användas i förundersökningar. Utredaren fick också i uppdrag att utifrån sitt förslag analysera om nuvarande regler om tillsyn är tillräckliga. Uppdraget hade sin bakgrund i en överenskommelse om åtgärder mot terrorism som Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet, Kristdemokraterna, Liberalerna och Miljöpartiet ingick i juni 2017.
Utredaren redovisade uppdraget i augusti 2018 genom promemorian Polisens tillgång till uppgifter från signalspaning (Ds 2018:35). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2018/04249/L4).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 21 februari 2019 att hämta in Lagrådets yttrande över förslag till lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott och lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Lagrådsremissens lagförslag överensstämmer med propositionens. Lagrådet anser att det finns anledning att på nytt överväga utformningen av förbudet mot användning av uppgifter för att utreda brott, men har inga andra synpunkter på förslagen. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.
I förhållande till lagrådsremissens lagförslag föreslås även en ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Förslaget, som saknar samband med propositionens övriga förslag, innebär att en oriktig hänvisning ska rättas. Förslaget är författningstekniskt och även i övrigt av ett sådant slag att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte hämtat in Lagrådets yttrande över förslaget.
Hänvisningar till S3
4. Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
4.1. Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
Grundläggande bestämmelser om försvarsunderrättelseverksamhet finns i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsunderrättelseverksamhet ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Verksamheten får bara avse utländska förhållanden (1 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet).
Regeringen bestämmer försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning. Inriktningen bestäms med beaktande av landets samlade behov av underrättelser. Inom ramen för regeringens inriktning får de myndigheter som regeringen bestämmer ange en närmare inriktning av verksamheten (1 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet). När det gäller inriktning av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet finns det särskilda bestämmelser (se avsnitt 4.2).
Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut. Verksamheten ska fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Processen resulterar i underrättelser som ska rapporteras till berörda myndigheter. I verksamheten används teknisk och personbaserad inhämtning (2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet).
Försvarsunderrättelsemyndigheterna får etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer enligt regeringens närmare bestämmande. Samarbetet får bara ske under förutsättning att syftet är att tjäna den svenska statsledningen och det svenska totalförsvaret. De uppgifter som lämnas till andra länder och internationella organisationer får inte vara till skada för svenska intressen (3 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och 3 § förordningen [2000:131] om försvarsunderrättelseverksamhet).
Inom försvarsunderrättelseverksamheten får det inte vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser, får dock försvarsunderrättelsemyndigheterna lämna stöd till andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet (4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet).
Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten ska kontrollera försvarsunderrättelseverksamheten. Inspektionen ska bl.a. följa hur lagen om försvarsunderrättelseverksamhet tillämpas och granska att försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med den inriktning som är bestämd (1 och 4 §§ förordningen [2009:969] med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten).
Hänvisningar till S4-1
4.2. Lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
Försvarets radioanstalt bedriver signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Verksamheten är reglerad i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarets radioanstalts signalspaning får bara ske i de fall regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen eller Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten närmare har bestämt inriktningen av den. En närmare inriktning ska ligga inom ramen för den övergripande inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten som bestäms av regeringen och får inte avse endast en viss fysisk person (1 och 4 §§ lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet får bara ske i syfte att kartlägga vissa särskilt angivna företeelser, bl.a. yttre militära hot mot landet, strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen, utveckling och spridning av massförstörelsevapen samt främmande underrättelseverksamhet mot svenska intressen (1 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
Inhämtning genom signalspaning får ske både i etern och i tråd (kabel). Inhämtning som sker i tråd får bara avse signaler som förs över Sveriges gräns i tråd som ägs av en operatör (2 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet). För att inhämtningen ska kunna genomföras är de operatörer som berörs skyldiga att överföra signaler till s.k. samverkanspunkter.
Inhämtning får inte avse signaler mellan en avsändare och mottagare som båda befinner sig i Sverige, om det inte är fråga om signaler mellan sändare och mottagare på utländska statsfartyg, statsluftfartyg eller militära fordon. Om signaler mellan en avsändare och mottagare som båda befinner sig i Sverige inte kan avskiljas redan vid inhämtningen, ska upptagningen eller uppteckningen förstöras så snart det står klart att signalerna har hämtats in (2 a § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
Inhämtning av signaler i tråd ska ske automatiserat och får bara avse signaler som identifierats genom sökbegrepp. Också vid annan automatiserad inhämtning ska sökbegrepp användas för identifiering av signaler. Sökbegreppen ska utformas och användas med respekt för enskildas personliga integritet och så att signalspaningen medför ett så begränsat integritetsintrång som möjligt. Sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person får användas bara om det är av synnerlig vikt för verksamheten (3 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
Försvarets radioanstalt ska ansöka hos Försvarsunderrättelsedomstolen om tillstånd för signalspaning. Tillstånd för signalspaning enligt ett visst inhämtningsuppdrag får lämnas bara om uppdraget är förenligt med lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och syftet med inhämtningen inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. Dessutom krävs att uppdraget beräknas ge information vars värde är klart större än det integritetsintrång som inhämtning i enlighet med ansökan kan innebära, att de sökbegrepp
eller kategorier av sökbegrepp som är avsedda att användas är förenliga med 3 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, och att ansökan inte avser endast en viss fysisk person. Ett tillstånd får ges för högst sex månader i taget (4 a–5 a §§ lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
En upptagning eller uppteckning av uppgifter som hämtats in ska omgående förstöras i vissa fall. Det gäller bl.a. om innehållet berör en viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten (7 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
I 8 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet finns en upplysning om att Försvarets radioanstalt ska rapportera underrättelser med uppgifter som hämtats in till berörda myndigheter i enlighet med vad som föreskrivs i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Om uppgifterna berör en viss fysisk person, får rapporteringen bara avse förhållanden som är av betydelse från försvarsunderrättelsesynpunkt.
Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten ska kontrollera att lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet följs. Om det vid en kontroll framkommer att en inhämtning inte är förenlig med ett tillstånd, får myndigheten besluta att inhämtningen ska upphöra eller att en upptagning eller uppteckning av inhämtade uppgifter ska förstöras. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten är också skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om hans eller hennes meddelanden har hämtats in i samband med signalspaning och, om så är fallet, om inhämtningen och behandlingen av de inhämtade uppgifterna har skett i enlighet med lag (10 och 10 a §§ lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
Inom Försvarets radioanstalt ska det finnas ett råd som har till uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. Rådet, vars ledamöter utses av regeringen för en viss tid, ska rapportera sina iakttagelser till Försvarets radioanstalts ledning och, om rådet finner att det finns skäl för det, till Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (11 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
Om sökbegrepp direkt kopplade till en viss fysisk person har använts, ska Försvarets radioanstalt underrätta personen om det, om det inte hindras av sekretess eller inhämtningen uteslutande avser en främmande makts förhållanden eller förhållanden mellan främmande makter (11 a och 11 b §§ lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet).
5. Brottsbekämpande verksamhet
5.1. Polisens uppdrag och organisation
Brottsbekämpande verksamhet innefattar främst åtgärder för att dels förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, dels utreda och beivra konkreta brott.
Huvudansvaret för brottsbekämpningen ligger på polisen och åklagarmyndigheterna. Kustbevakningen, Skatteverket och Tullverket har också
i uppdrag att bekämpa brott, men deras verksamhet berörs inte särskilt nedan.
Grundläggande bestämmelser om polisen finns i polislagen (1984:387). Polisens arbete ska syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polisverksamhet bedrivs av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen (1 § polislagen).
Till Polismyndighetens uppgifter hör enligt 2 § polislagen att – förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra stör-
ningar av den allmänna ordningen eller säkerheten – övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när stör-
ningar har inträffat – utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal – lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant
bistånd lämpligen kan ges av polisen – fullgöra den verksamhet som ankommer på Polismyndigheten enligt
särskilda bestämmelser. Polismyndigheten leds av rikspolischefen och är organiserad i sju polisregioner, sju nationella avdelningar och ett kansli. Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten är en av de nationella avdelningarna och leder och samordnar viss polisverksamhet.
Till Säkerhetspolisens uppgifter hör enligt 3 § polislagen att – förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar
brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott – utreda och beivra bl.a. brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott – fullgöra uppgifter i samband med personskydd av den centrala stats-
ledningen och andra som regeringen eller Säkerhetspolisen bestämmer – fullgöra uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) – leda annan polisverksamhet om regeringen föreskriver det och i övrigt
bedriva sådan verksamhet som framgår av lag eller förordning eller som regeringen uppdragit åt Säkerhetspolisen att i särskilda hänseenden ansvara för. Säkerhetspolisens uppdrag preciseras i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen, där det bl.a. anges att myndigheten i egenskap av säkerhetstjänst bedriver underrättelse- och säkerhetsarbete.
Säkerhetspolisens verksamhet är indelad i fem huvudområden: kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd, personskydd och säkerhetsskydd. Säkerhetspolisen bedriver dessutom verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen och arbetar med frågor som rör ickespridning av massförstörelsevapen.
Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen och är organiserad i fem avdelningar och en stab.
5.2. Verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet
Verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet bedrivs i ett skede där det inte finns någon konkret uppgift om att
ett bestämt brott har begåtts. Verksamheten, som i huvudsak är oreglerad, omfattar bl.a. underrättelseverksamhet.
Underrättelseverksamhet bedrivs av både Polismyndigheten och Säkerhetspolisen och är inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad, brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. I det syftet samlar myndigheterna i verksamheten in, bearbetar och analyserar information.
Underrättelseverksamhet bedrivs enligt en viss process. Det första ledet i processen är planeringsfasen. I planeringsfasen tar man ställning till t.ex. vilka områden som är prioriterade och vilka uppgifter som ska hämtas in.
Nästa steg är inhämtningen, som kan ske på flera olika sätt. Trots att det inte är fråga om verksamhet för att utreda brott finns det vissa möjligheter att använda tvångsmedel. Bestämmelser om det finns i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.
När information har hämtats in bearbetas den genom att struktureras, systematiseras och värderas, t.ex. genom jämförelser med sedan tidigare kända uppgifter. Därefter vidtar analysen, som är den avgörande fasen i underrättelseprocessen. Det kan handla om t.ex. hot- och riskanalys, analys av brottsmönster och kartläggning av kriminella nätverk och grupperingar.
Efter inhämtning, bearbetning och analys är ambitionen att det framtagna underrättelsematerialet ska kunna användas i operativt arbete. Hur materialet används skiljer sig något åt mellan Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. För Säkerhetspolisens del handlar det, på grund av myndighetens uppdrag, främst om att lägga materialet till grund för fortsatt arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet.
5.3. Verksamhet för att utreda och beivra brott
Verksamhet för att utreda och beivra brott omfattar framför allt åtgärder inom ramen för förundersökningar.
En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § rättegångsbalken). Bestämmelsen ger uttryck för den principiella förundersökningsplikt som gäller i Sverige. När en förundersökning har inletts, blir ett omfattande regelverk som innefattar både skyldigheter och rättigheter för den misstänkte tillämpligt.
Beslutet att inleda en förundersökning ska fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller åklagaren. Om en förundersökning har inletts av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska åklagaren överta ledningen av förundersökningen så snart någon är skäligen misstänkt för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl (23 kap. 3 § rättegångsbalken).
Förundersökningens syfte är att det ska utredas vem som kan misstänkas för ett aktuellt brott och om det finns tillräckliga skäl för åtal samt att målet
ska förberedas så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid en domstolsförhandling (23 kap. 2 § rättegångsbalken).
Förundersökningen ska, liksom annan brottsbekämpande verksamhet, bedrivas objektivt. Undersökningsledaren och den som biträder honom eller henne ska söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel (23 kap. 4 § rättegångsbalken).
Oavsett vem som leder en förundersökning utförs själva utredningsarbetet som regel av polismän eller andra anställda inom polisväsendet. Förundersökningsarbetet består till stor del i att hålla förhör. Under förundersökningen kan dock också annan utredning hämtas in.
Under förundersökningen får straffprocessuella tvångsmedel enligt 24– 28 kap. rättegångsbalken användas. Bland tvångsmedlen har de hemliga tvångsmedlen en särställning. Till de hemliga tvångsmedlen räknas främst hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. De hemliga tvångsmedlen omgärdas av särskilda garantier och mekanismer som ska säkerställa att reglerna och tillämpningen av dem lever upp till högt ställda krav på rättssäkerhet och att intrånget i den personliga integriteten minimeras.
För att den misstänkte ska kunna ta till vara sina rättigheter och intressen under en förundersökning är det av avgörande betydelse att han eller hon får reda på att misstankarna finns. När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet, ska den misstänkte därför underrättas om misstanken när han eller hon hörs (23 kap. 18 § rättegångsbalken). Genom underrättelsen uppkommer bl.a. en rätt till insyn enligt rättegångsbalken.
När förundersökningen har avslutats ska beslut meddelas om åtal ska väckas (23 kap. 20 § rättegångsbalken). Beslutet fattas av åklagaren, som enligt 20 kap. 6 § rättegångsbalken har en principiell åtalsplikt.
6. En utökning av polisens tillgång till uppgifter från signalspaning
6.1. Tillgången till uppgifterna bör utökas
Regeringens bedömning: Polisens tillgång till uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet bör utökas på det sättet att
Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten ges möjlighet att, till skillnad från i dag, inrikta signalspaning och ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning även om det pågår en förundersökning.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Försvarets radioanstalt, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, tillstyrker eller har
inga invändningar mot bedömningen. Säkerhetspolisen framhåller att möjligheten att få del av uppgifter från signalspaning är central för myndighetens förmåga att förhindra terroristattentat. Uppsala universitet tillstyrker bedömningen under förutsättning att tillgången till uppgifterna utökas genom en tidsbegränsad lag och att tillämpningen av lagen utvärderas. Universitetet anser att det är angeläget att det bakomliggande problemet åtgärdas men tycker också att en utökad tillgång till uppgifterna leder till att gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsutredande verksamheten luckras upp. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten efterfrågar ytterligare överväganden utifrån den personliga integriteten och säkerhetsskydd och när det gäller organisatoriska frågor.
Några remissinstanser har invändningar mot bedömningen. Sveriges advokatsamfund tycker att dagens ordning är tillräckligt effektiv för de brottsbekämpande myndigheterna och att ordningen upprätthåller rättssäkerhetskrav. Enligt advokatsamfundet väcker en utökad tillgång till uppgifterna frågor om hur underrättelser med uppgifter rapporteras, vilka garantier som finns för att uppgifterna inte används i förundersökningar och hur uppgifterna sprids. Civil Rights Defenders vill se en noggrann utredning av vilka situationer som avses. Svenska Journalistförbundet anser att signalspaning hotar rätten att meddela uppgifter till media och anför att insynen i hur regelverket tillämpas måste öka för att förbundet ska kunna överväga att tillstyrka utökade möjligheter till signalspaning. Förbundet tycker också att det finns frågetecken när det gäller hur polisen använder signalspaning och ifrågasätter därför lämpligheten i att utöka tillgången till uppgifterna. TU – Medier i Sverige lämnar synpunkter som liknar Svenska Journalistförbundets.
Skälen för regeringens bedömning: Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet får, som framgår av avsnitt 4.2, bara ske om ett stort antal förutsättningar är uppfyllda. En sådan förutsättning är att regeringen eller vissa myndigheter som anges i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet närmare ska ha bestämt inriktningen av signalspaningen. En närmare inriktning ska ligga inom ramen för den övergripande inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten som bestäms av regeringen och får inte avse endast en viss fysisk person. En annan förutsättning är att signalspaning bara får ske i syfte att kartlägga vissa särskilt angivna företeelser, bl.a. yttre militära hot mot landet, strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen, utveckling och spridning av massförstörelsevapen samt främmande underrättelseverksamhet mot svenska intressen. När det gäller rapportering av underrättelser med uppgifter som hämtats in finns den särskilda begränsningen att rapporteringen, om uppgifterna berör en viss fysisk person, bara får avse förhållanden som är av betydelse från försvarsunderrättelsesynpunkt.
Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten tillhör de myndigheter som räknas upp i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och som får inrikta signalspaning. Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten övertog den tidigare Rikskriminalpolisens rätt att inrikta signalspaning när polisen fick en ny organisation 2015.
Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten har getts en rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet eftersom de i delar av sin verksamhet behöver uppgifter om utländska förhållanden och har begränsade möjligheter att få tillgång till uppgifterna på annat sätt än genom signalspaning. De har t.ex. inte befogenheter att självständigt bedriva polisverksamhet utanför Sveriges gränser och det internationella samarbetet har vissa begränsningar. Behovet av uppgifterna har inte ansetts kunna tillgodoses genom möjligheten att ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning som inriktas av andra myndigheter (se prop. 2011/12:179 s. 14–16).
Säkerhetspolisen behöver uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet för att kunna förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot Sveriges säkerhet eller terrorbrott och för att kunna motverka spridning av massförstörelsevapen. Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten behöver uppgifterna för att kunna förebygga, förhindra och upptäcka annan allvarlig brottslighet som kan hota grundläggande samhällsintressen. Myndigheternas behov av uppgifterna understryks bl.a. av det nu rådande hotet från terrorismen. Enligt Nationellt centrum för terrorhotbedömning, som gör strategiska bedömningar av terrorhotet mot Sverige och svenska intressen, är den sammantagna terrorhotnivån i Sverige förhöjd. Inom den hotnivån ryms att terroristattentat kan utföras och centrumet konstaterar i sin helårsbedömning för 2019 att det finns individer både i Sverige och utomlands som betraktar terroristattentat mot mål i Sverige som legitima, något som illustreras av dådet på Drottninggatan i Stockholm den 7 april 2017.
Försvarsunderrättelseverksamhetens förhållande till den brottsbekämpande verksamheten regleras närmare i 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Enligt paragrafen får det inom försvarsunderrättelseverksamheten inte vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. Bestämmelsen träffar bara åtgärder för inhämtning av information som tar sig mer konkreta uttryck än t.ex. inhämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning. En grundläggande princip som följer av andra regler, och som därför inte har ansetts behöva anges uttryckligen, är dock att försvarsunderrättelseverksamheten inte får innefatta förfarande i samband med förundersökning, vissa arbetsmetoder som är förbehållna polismän och användning av straffprocessuella tvångsmedel (se prop. 2006/07:63 s. 135 f.).
Regleringen av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet har inte i sig ansetts hindra att signalspaning bedrivs kring en företeelse som det pågår en förundersökning om. Signalspaning inriktas dock i ett sådant fall inte av den myndighet där förundersökningen bedrivs, och underrättelser med uppgifter som hämtats in genom spaningen rapporteras inte till den myndigheten avseende den företeelse som förundersökningen gäller. Rapportering kan däremot ske till andra myndigheter, även brottsbekämpande sådana.
Regleringen tillämpas därmed på ett sätt som innebär att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten inte får tillgång till uppgifter från signalspaning när det gäller företeelser som myndigheterna bedriver en förundersökning om. Behovet av att inom
ramen för polisens underrättelseverksamhet kartlägga t.ex. ett terroristnätverk påverkas dock inte av att det pågår en förundersökning beträffande ett enskilt brott som någon i nätverket kan vara inblandad i. Med hänsyn till det slags brottslighet som uppgifterna kan gälla, kan den beskrivna begränsningen av polisens tillgång till uppgifterna få allvarliga konsekvenser. Tilltron till staten och dess förmåga att fullgöra några av sina mest grundläggande uppgifter kan då påverkas negativt.
Som konstateras i promemorian kommer polisens tillgång till uppgifter från signalspaning att begränsas ytterligare om det kriminaliserade området utökas. För regeringen framstår det som ett problem i sig att den nuvarande regeltillämpningen därmed kan användas som ett argument mot befogade utökningar av det kriminaliserade området.
Mot den här bakgrunden delar regeringen inte Sveriges advokatsamfunds uppfattning att dagens ordning är tillräckligt effektiv för de brottsbekämpande myndigheterna, utan bedömer i stället – i likhet med majoriteten av remissinstanserna – att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten bör kunna inrikta signalspaning och ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet även om det pågår en förundersökning. Regeringen anser, till skillnad från Uppsala universitet, att förändringen inte luckrar upp gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsutredande verksamheten, om det införs ett förbud mot att använda uppgifterna för att utreda brott. Som framgår av avsnitt 6.2 är ett sådant förbud också en rättslig förutsättning för förändringen.
Som flera remissinstanser tar upp är signalspaning en synnerligen känslig verksamhet ur integritetsskyddssynpunkt. När Säkerhetspolisen och dåvarande Rikspolisstyrelsen gavs en rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ansåg regeringen att ändringen bara kunde innebära ett eventuellt ökat integritetsintrång av begränsat slag (se prop. 2011/12:179 s. 21). Den utökning av tillgången till uppgifter från signalspaning som är aktuell nu innebär inget annat än att signalspaning kan inriktas och underrättelser med inhämtade uppgifter tas emot även om det pågår en förundersökning. Utökningen innebär inte att signalspaning kommer att få bedrivas för fler ändamål än i dag och betyder inte att det kommer att hämtas in fler uppgifter. Den mängd uppgifter som rapporteras kommer dock att bli större. Dessutom kan eventuella nya bestämmelser om tillsyn, som Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten noterar, leda till att uppgifterna sprids till en något större krets än i dag. Med hänsyn till det behov polisen har av uppgifter från signalspaning, anser regeringen dock att det är klart att en utökning av tillgången till uppgifterna inte hindras av integritetsintressen. Samma sak gäller säkerhetsskyddsintressen.
En annan sak är att en ordning som innebär en utökad tillgång till uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet måste utformas på ett väl avvägt sätt. I avsnitt 7 återkommer regeringen till utformningen och organisatoriska frågor samt till en eventuell tidsbegränsning och utvärdering av en ny reglering.
Några remissinstanser har synpunkter på signalspaning i allmänhet eller på att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten över huvud taget får inrikta signalspaning och delges underrättelser med uppgifter från signalspaning. Det finns dock ingen anledning att
allmänt ompröva regleringen av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Det saknas därmed skäl att inom ramen för det här lagstiftningsärendet överväga ändringar i bestämmelserna om för vilka ändamål signalspaning får bedrivas eller i bestämmelserna om och ordningen för hur underrättelser rapporteras.
6.2. Hur kan tillgången till uppgifterna utökas?
Regeringens bedömning: Utökningen av polisens tillgång till uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet kan uppnås om det införs en ny reglering som förbjuder att uppgifterna används för att utreda brott. En sådan reglering bör därför införas.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Försvarets radioanstalt klargör att myndigheten delar uppfattningen att förslagen i promemorian gör att underrättelser med inhämtade uppgifter kommer att kunna rapporteras parallellt med pågående förundersökningar. Uppsala universitet noterar att ett förbud mot att använda uppgifter från signalspaning för att utreda brott är ett avsteg från grundläggande principer. Datainspektionen anför att det av integritetsskäl är viktigt att gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsutredande verksamheten upprätthålls och att inspektionen därför är positiv till förbudet. Sveriges advokatsamfund anser att ett förbud som bara träffar användning för att utreda brott kommer att leda till gränsdragningsproblem och att det därför finns en risk för att förbudet begränsar tillgången till uppgifterna.
Skälen för regeringens bedömning: Regleringen av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet tillämpas i dag, som anges i avsnitt 6.1, på ett sätt som innebär att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten inte får tillgång till uppgifter från signalspaning när det gäller företeelser som myndigheterna bedriver en förundersökning om. Regeltillämpningen vilar på synsättet att en rapportering av underrättelser med uppgifter från signalspaning kan leda till en otillåten sammanblandning mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten, om rapporteringen rör en företeelse som det pågår en förundersökning om.
Regeringen instämmer i promemorians bedömning att dagens regeltillämpning måste ses mot bakgrund av att det regelverk som är allmänt tillämpligt styr användningen av uppgifter från signalspaning. Det allmänt tillämpliga regelverket innebär inte bara att polisen får använda uppgifterna för att utreda brott, utan också att polisen kan vara skyldig att använda uppgifterna på det sättet. Det följer av bestämmelserna om rapporteringsskyldighet (9 § polislagen), förundersökningsplikt (23 kap. 1 § rättegångsbalken) och åtalsplikt (20 kap. 6 § rättegångsbalken). Regelverkets tillämplighet har begränsats när det gäller vissa andra uppgifter, som kan träffas av förbud mot användning för att utreda brott. Så är fallet när det gäller uppgifter som tagits emot från utländska myndigheter under villkor om användningsbegränsningar (se t.ex. 5 kap. 1 § lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål), uppgifter som hämtats in med stöd
av interimistiska tillstånd till hemliga tvångsmedel (se t.ex. 27 kap. 21 a § rättegångsbalken) och överskottsinformation från hemliga tvångsmedel (se t.ex. 27 kap. 23 a § rättegångsbalken).
Om polisens tillgång till uppgifter från signalspaning ska utökas, behöver det införas en särskild reglering av användningen av uppgifterna. Om den nya regleringen förbjuder att uppgifterna används för att utreda brott, bedömer också regeringen att frågan om det pågår en förundersökning skulle förlora den rättsliga betydelse den har i dag. Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten kommer då att kunna inrikta signalspaning och ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, även om det pågår en förundersökning. Vidare kommer Försvarets radioanstalt att kunna rapportera underrättelser till berörda myndigheter även om det pågår en förundersökning.
Ett förbud mot att använda uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet för att utreda brott skulle, som framgår ovan och som
Uppsala universitet noterar, vara ett avsteg från de grundläggande principer som läggs fast genom det regelverk som är allmänt tillämpligt. Främst med hänsyn till att förbudet behövs för att polisens tillgång till uppgifterna ska utökas, anser regeringen dock att det finns tillräckligt starka skäl för förbudet.
När det gäller Sveriges advokatsamfunds synpunkter, vill regeringen framhålla att polisen redan i dag tillämpar regler med en motsvarande eller liknande innebörd. Med hänsyn till att de närmast berörda myndigheterna inte har uttryckt samma farhågor som advokatsamfundet, ser regeringen ingen risk för att ett förbud leder till att tillgången till uppgifterna begränsas.
7. En ny lag som förbjuder att uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt används för att utreda brott
Hänvisningar till S7
- Prop. 2018/19:96: Avsnitt 6.1
7.1. Den nya regleringens tillämpningsområde
Regeringens förslag: Den nya regleringen ska tillämpas på uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt och gälla hos de brottsbekämpande myndigheterna.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utgår från att regleringen omfattar varje uppgift som kommer från en underrättelse från Försvarets radioanstalt men efterfrågar ett förtydligande av att så är fallet.
Skälen för regeringens förslag: Som redovisas i avsnitt 6.1 bedömer regeringen att polisens tillgång till uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet bör utökas på det sättet att Säkerhetspolisen och
Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten ges möjlighet att inrikta signalspaning och ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning även om det pågår en förundersökning. Utökningen bör, som framgår av avsnitt 6.2, göras genom att det införs en ny reglering som förbjuder att uppgifterna används för att utreda brott.
En första fråga när det gäller den nya regleringen är vad den närmare ska tillämpas på och hos vilka den ska gälla.
Försvarsunderrättelseverksamhet ska fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Underrättelser som kommer ut ur processen ska rapporteras till berörda myndigheter (2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet). En upplysning om att Försvarets radioanstalt ska rapportera underrättelser med uppgifter från signalspaning till berörda myndigheter i enlighet med vad som föreskrivs i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet finns i 8 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.
Det som Försvarets radioanstalt ska rapportera till berörda myndigheter är alltså underrättelser. Uppgifterna i underrättelserna är resultatet av en bearbetning och analys av uppgifter som Försvarets radioanstalt hämtat in genom signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Uppgifterna i underrättelserna kan också vara resultatet av en bearbetning och analys av uppgifter som Försvarets radioanstalt tagit emot inom ramen för internationellt samarbete. När underrättelserna tas fram beaktas all tillgänglig information. Det inkluderar bl.a. uppgifter som Försvarets radioanstalt tagit emot från andra svenska myndigheter.
Om den nya regleringen ska gälla allmänt för uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt kommer den därmed att omfatta både uppgifter som kommer från myndighetens egen signalspaning och uppgifter som myndigheten tagit emot inom ramen för internationellt samarbete. Om regleringen utformas så att den inte träffar uppgifter som kommer från internationellt samarbete kommer Försvarets radioanstalt, liksom i dag, inte att kunna rapportera sådana uppgifter till en brottsbekämpande myndighet, om en förundersökning har inletts. Det beror på att det internationella samarbetet på signalspaningsområdet genomförs under förutsättning att uppgifter inte ska röjas.
De uppgifter som kommer från internationellt samarbete kan, precis som de uppgifter som härrör från Försvarets radioanstalts signalspaning, vara av väsentlig betydelse för Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten. Det framstår inte som ändamålsenligt att Försvarets radioanstalt skulle kunna rapportera vissa men inte andra slags uppgifter om en förundersökning pågår. Det gäller inte minst eftersom alla tillgängliga uppgifter rimligen bör kunna beaktas vid den bearbetning och analys som föregår rapporteringen. Regleringen bör mot den här bakgrunden gälla generellt för uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt.
Det bör inte spela någon roll när, hur eller till vilken myndighet en underrättelse har rapporterats, och inte heller hur en uppgift i en underrättelse har förts vidare. Som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är inne på bör regleringen alltså tillämpas på alla typer av uppgifter.
Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten är de enda brottsbekämpande myndigheterna som får inrikta signal-
spaning och är därför, inom samma krets av myndigheter, de primära mottagarna av underrättelser från Försvarets radioanstalt. En reglering behövs därför i första hand hos polisen och åklagarmyndigheterna. Det är dock varken rimligt eller praktiskt om möjligheten att använda de aktuella uppgifterna varierar mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Regleringen bör därför gälla hos samtliga sådana myndigheter.
Hänvisningar till S7-1
- Prop. 2018/19:96: Avsnitt 7.2, 7.6, Författningskommentar till 1 § lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott
7.2. Användning av uppgifter för att utreda brott förbjuds
Regeringens förslag: Uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt ska inte få användas för att utreda brott.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Lunds universitet och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anser att det behöver förtydligas vilken användning av uppgifter som ska vara förbjuden. Nämnden anför att det behöver förtydligas om förbudet också ska gälla när uppgifter används på informella eller indirekta sätt, t.ex. så att man kan ställa relevanta frågor under ett förhör eller så att man genom åtgärder inom underrättelseverksamheten kan få fram uppgifter som i sin tur används för att t.ex. ansöka eller besluta om ett straffprocessuellt tvångsmedel. Svenska Journalistförbundet och
Riksdagens ombudsmän (JO) tar också upp indirekt användning av uppgifter. JO berör t.ex. användning utanför en förundersökning för att skaffa fram ett underlag för att inleda förundersökning och vidta nödvändiga tvångsåtgärder för att förhindra brott.
Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 7.1 ska den nya regleringen innehålla ett förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott, som liksom regleringen i övrigt ska gälla generellt för uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt. Regeringen delar promemorians uppfattning att förbudet bör ges en allmän utformning och alltså omfatta all slags användning för att utreda brott (beträffande frågan om undantag från förbudet, se avsnitt 7.3).
När det gäller omfattningen av förbudet mot användning av uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt för att utreda brott konstaterar regeringen att brott normalt utreds inom ramen för en förundersökning. I vissa fall kan brott utredas utan förundersökning genom en s.k. förenklad utredning (23 kap. 22 § rättegångsbalken), men det saknar praktisk betydelse här. Förbudet bör omfatta både användning för att inleda (eller återuppta) en förundersökning och användning i en pågående förundersökning. Eftersom förbudet alltså bör vara allmänt, bör det när det gäller användning i en pågående förundersökning inte bara vara otillåtet att lägga uppgifter till grund för ett beslut, t.ex. ett beslut om tvångsmedel. Enligt regeringens uppfattning bör det inte heller vara tillåtet att i brottsutredande syfte t.ex. använda uppgifter som utgångspunkt för frågor under ett förhör.
Ett förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott omfattar inte användning för andra ändamål. Förbudet bör därför, i linje med det som
JO anför, inte hindra t.ex. att uppgifter i underrättelser från Försvarets
radioanstalt används inom underrättelseverksamheten för att få fram ytterligare uppgifter som i sin tur kan användas för att utreda brott.
Hänvisningar till S7-2
7.3. Bör viss användning av uppgifter för att utreda brott vara tillåten?
Regeringens bedömning: Det bör inte göras några undantag från förbudet mot användning av uppgifter för att utreda brott.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen.
JO avstyrker bedömningen och anser att promemorian inte redovisar skäl som väger tillräckligt tungt för att kunna läggas till grund för ett undantagslöst förbud. JO konstaterar att förbudet omfattar uppgifter som är till fördel för misstänkta och anför att det måste krävas synnerligen starka motstående intressen för att man ska kunna acceptera ett förbud som saknar en ventil för uppgifter som klart visar att en person är oskyldig. JO ifrågasätter inte att underrättelserna ofta kan innehålla utomordentligt skyddsvärda uppgifter, men anser att det inte framstår som klart att sekretessintresset alltid måste ges företräde. Enligt JO bör man överväga om det inte bör finnas ett visst utrymme för intresseavvägningar. Om man godtar promemorians bedömning att man bara kan acceptera undantag som inte leder till något röjande av uppgifter, tycker JO att man bör överväga möjligheten att begränsa den misstänktes insynsrätt. JO anser vidare att förbudet, eftersom det omfattar användning av uppgifter för att inleda en förundersökning, ger upphov till frågor om vilket utrymme som finns för att förhindra brott som är omedelbart förestående och där det därför inte finns tid att genom underrättelseverksamhet skaffa fram annan information som kan läggas till grund för tvångsmedel. Om det krävs att polisen t.ex. omedelbart gör en husrannsakan förutsätter JO att det sker och enligt
JO bör det då finnas ett tydligt lagstöd för det.
Enligt Svea hovrätt kan den omständigheten att förbudet omfattar uppgifter som är till fördel för misstänkta inte anföras som ett skäl för att inte genomföra förslaget. Domstolen anser att förbudet inte innebär någon försämring i rättssäkerhetshänseende, eftersom dagens ordning innebär att myndigheterna inte alls får tillgång till uppgifterna om en förundersökning har inletts. Enligt hovrätten bör det dock ändå övervägas om det är möjligt att införa någon form av ventil, så att det i uppenbara fall blir möjligt att ta till vara uppgifter som talar till en misstänkts fördel. En följd kan enligt domstolen vara att insynsrätten behöver begränsas. Hovrätten konstaterar vidare att flera tvångsmedel som kan behövas för att ingripa mot förestående brott kräver att en förundersökning inleds. Om uppgifterna inte får användas för att utreda brott, kan tvångsmedlen inte användas.
Sveriges advokatsamfund och Lunds universitet har också synpunkter på förbudets utformning. Advokatsamfundet invänder mot att förbudet omfattar uppgifter som är till fördel för misstänkta. Universitetet anför att det är tveksamt om det är tillåtet att generellt hemlighålla alla uppgifter från
signalspaning och anser att en proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall förmodligen är att föredra.
Skälen för regeringens bedömning
Krav på en rättvis rättegång
Den nya regleringens förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt för att utreda brott bör som utgångspunkt vara absolut, dvs. gälla utan undantag. Ett förbud som är utformat på det sättet skulle, som tas upp nedan, också omfatta uppgifter som är till fördel för misstänkta och uppgifter om allvarliga brott.
En grundläggande fråga är hur ett absolut förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott förhåller sig till krav på en rättvis rättegång.
Lagrådet anser att lagrådsremissens analys av den frågan inte är helt fullständig och att det mot den bakgrunden finns anledning att överväga förbudets utformning på nytt.
Enligt artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller att var och en vid prövningen av en anklagelse för brott ska vara berättigad till en rättvis rättegång. Var och en som blivit anklagad för brott ska också betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen fastställts. Han eller hon har vidare vissa minimirättigheter, som kan ses som särskilt viktiga exempel på vilka villkor som ska vara uppfyllda för att en rättegång ska vara rättvis.
Utmärkande för en rättvis rättegång är bl.a. att parterna är likställda och att den ena inte gynnas på den andras bekostnad samt att processen är kontradiktorisk. I brottmål innebär principen om parternas likställdhet att den misstänkte inte får ha sämre möjligheter än åklagaren att föra sin talan inför domstolen. Principen om ett kontradiktoriskt förfarande, som är nära sammanlänkad med den om parternas likställdhet, syftar till att garantera att båda parter får kännedom om allt material i processen och att de får tillfälle att framföra sina synpunkter på materialet.
Bedömningen enligt artikel 6 i Europakonventionen ska, enligt Europadomstolens praxis, omfatta förfarandet som helhet snarare än enskilda inslag. I linje med det är frågan vilka uppgifter som får användas för att utreda brott, liksom frågorna vilken utredning som får läggas fram för en nationell domstol och hur utredningen ska värderas, i första hand en angelägenhet för den nationella rättsordningen. Om uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt ska eller inte ska få användas för att utreda brott är därmed främst en angelägenhet för den svenska lagstiftaren. Med hänsyn till kravet på att förfarandet som helhet ska kunna betecknas som rättvist, är det dock från ett konventionsperspektiv av betydelse att ett förbud mot att uppgifter används för att utreda brott kan leda till att försvaret i ett enskilt fall inte får del av allt relevant material.
Artikel 6 i Europakonventionen innefattar ingen ovillkorlig rätt att få del av allt relevant material. Den rätt att få del av material som följer av artikeln kan i stället begränsas med hänsyn till vissa motstående intressen, t.ex. nationell säkerhet. Enligt Europadomstolens praxis får försvarets rättigheter begränsas på det sättet bara om det är absolut nödvändigt. Om en begränsning görs ska processen, som Lagrådet framhåller, innehålla kompensatoriska inslag som säkerställer att den misstänkte ändå får en
rättvis rättegång. Europadomstolens prövning är i de aktuella situationerna inte inriktad på om det varit absolut nödvändigt att undanhålla ett visst material, utan på proceduren och om den, i så stor utsträckning som möjligt, överensstämt med krav på kontradiktion och likställdhet mellan parterna och innefattat ett tillräckligt skydd för den misstänktes intressen (se t.ex. Europadomstolens domar den 16 februari 2000 i målet Jasper mot Förenade Kungariket, punkt 51–53, och den 6 mars 2012 i målet Leas mot Estland, punkt 78 och 79).
Ett krav på en rättvis rättegång finns också i 2 kap. 11 § regeringsformen. Bestämmelsen, som började gälla 2011, anknyter till artikel 6 i Europakonventionen men har en självständig betydelse i förhållande till konventionen. I förarbetena anges att det i kravet på en rättvis rättegång ligger en rad processuella rättigheter som i materiellt hänseende redan är fastslagna i den svenska processordningen, t.ex. ett krav på att parterna ska vara likställda i ett kontradiktoriskt förfarande. Enligt förarbetena innebar den nya bestämmelsen ingen ändring i sak (se prop. 2009/10:80 s. 251 f.).
Förbudet kan motiveras med hänvisning till nationell säkerhet
Införandet av ett förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt för att utreda brott kan, som konstateras i promemorian, motiveras med hänvisning till nationell säkerhet. Det följer av att uppgifterna kan behöva röjas om de används för att utreda brott.
Uppgifterna i underrättelserna är synnerligen skyddsvärda och omfattas av bl.a. försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om det inte uttryckligen framgår att uppgifterna kommer från signalspaning, kan det ändå i praktiken vara uteslutet att de har hämtats in på något annat sätt. Av uppgifterna kan man dra slutsatser om både den övergripande inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten som beslutas av regeringen och den närmare inriktning av signalspaningen som är en förutsättning för att signalspaning ska få bedrivas. Vidare kan man av uppgifterna direkt eller indirekt få kunskap om bl.a. Försvarets radioanstalts medel, metoder, förmåga och källor. Uppgifterna kan också ge kunskap om Försvarets radioanstalts internationella samarbete, t.ex. om arten och omfattningen av samarbetet, vilka utländska myndigheter som samarbetet bedrivs med och hur prioriterad en viss samarbetspartner är.
Ett röjande av uppgifterna i underrättelserna kan medföra oreparerbara skadeverkningar på såväl lång som kort sikt för svensk försvarsunderrättelseförmågas förutsättningar att bidra till Sveriges säkerhet. Ett avslöjande av en kapacitet att hämta in information om en viss företeelse kan skada den försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs för andra ändamål. Ett röjande kan också svårt skada det internationella samarbetet och vålla fara för Sveriges säkerhet på den grunden. En stor del av uppgifterna är mot den här bakgrunden av synnerlig betydelse för Sveriges säkerhet och alltså s.k. kvalificerat hemliga.
Att uppgifterna i underrättelserna kan behöva röjas om de används för att utreda brott beror på att den misstänkte har en rätt till insyn i förundersökningen. Insynsrättens omfattning varierar beroende på i vilket skede förundersökningen befinner sig. Under pågående förundersökning gäller rätten, enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken, i den mån den kan utövas utan
men för utredningen och med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Den som anhålls eller häktas har dessutom en rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för beslutet om frihetsberövande. När den misstänkte har underrättats om att förundersökningen har slutförts begränsas insynsrätten inte längre av rättegångsbalkens regler. Enligt 23 kap. 18 a § rättegångsbalken kan begränsningar dock följa av 10 kap.3 och 3 a §§offentlighets- och sekretesslagen. Den regleringen innebär bl.a. att den misstänkte har en ovillkorlig rätt att ta del av allt material som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. En annan ordning har bedömts vara oförenlig med artikel 6 i Europakonventionen (se prop. 2016/17:68 s. 62–65).
Undantag för att tillgodose rättssäkerhetsintressen?
Hur ett förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt för att utreda brott närmare bör utformas – t.ex. om det bör förenas med ett undantag till fördel för misstänkta – beror också det på överväganden om nationell säkerhet. Det nationella bedömningsutrymmet är därför förhållandevis stort, även om Europadomstolen, som Lagrådet anger, naturligtvis inte alltid godtar medlemsstaternas bedömningar av vad den nationella säkerheten kräver.
Ett absolut förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott skulle inte skapa någon bristande likställdhet mellan parterna och skulle inte heller hindra den misstänkte från att lägga fram annan utredning (jämför Europadomstolens dom i målet Jasper mot Förenade Kungariket, punkt 57). Med hänsyn till den misstänktes insynsrätt är det vidare svårt att tänka sig några undantag från förbudet som inte skulle kunna leda till ett röjande av uppgifter. I promemorian konstateras t.ex. att man inte kan göra undantag för användning som innebär att uppgifter läggs till grund för ett beslut att lägga ned en förundersökning. Ett sådant beslut kan omprövas, och då kan de uppgifter som legat till grund för nedläggningsbeslutet behöva röjas. Som anges ovan har ju den misstänkte en ovillkorlig rätt att ta del av allt material som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan.
Regeringen anser mot den här bakgrunden att rätten till en rättvis rättegång inte hindrar att förbudet ges en absolut utformning. Bedömningen gäller också i förhållande till regeringsformens krav på en rättvis rättegång, även om det, som Lagrådet anmärker, har skett en viss nationell rättsutveckling på området. I bedömningen ligger att regeringen anser att den begränsning av försvarets rättigheter som förbudet kan innebära i ett enskilt fall är absolut nödvändig.
När man tar ställning till om det bör göras ett undantag till fördel för misstänkta bör man också beakta att ett förbud som är förenat med ett sådant undantag skulle vara svårtillämpat. Det kan vara förknippat med betydande svårigheter att avgöra om en uppgift är av betydelse för en utredning, och det är ännu svårare att avgöra om en uppgift verkligen är till fördel för en misstänkt. En sådan bedömning förutsätter breda kunskaper om utredningen och är knuten till utredningsläget vid en viss tidpunkt. En slutlig bedömning skulle inte kunna göras förrän utredningen avslutas. Med ett undantag till fördel för misstänkta skulle det därför finnas en inte obetydlig risk för felbedömningar. Undantaget skulle dessutom göra det
svårare att begränsa spridningen av uppgifterna till utredningsverksamheten, eftersom det skulle behöva tillämpas löpande och av personer som arbetar där.
Några remissinstanser har, främst utifrån lämplighetsskäl, invändningar mot eller synpunkter på ett förbud som omfattar uppgifter som är till fördel för misstänkta. Sammantaget instämmer regeringen dock i promemorians bedömning att det inte bör göras något undantag för sådana uppgifter.
Som Svea hovrätt påpekar leder frånvaron av ett undantag till fördel för misstänkta inte till att rättssäkerheten i förundersökningar försämras jämfört med i dag, eftersom polisen nu inte får del av de aktuella uppgifterna om en förundersökning har inletts. Utformningen av förbudet är inte heller någon principiell nyhet. Bestämmelserna om uppgifter som tagits emot från utländska myndigheter under villkor om användningsbegränsningar (t.ex. 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål) innebär att uppgifter kan omfattas av ett absolut förbud mot användning för att utreda brott. Vidare medför reglerna om överskottsinformation från hemliga tvångsmedel (t.ex. 27 kap. 23 a § rättegångsbalken) att det kan vara förbjudet att använda uppgifter för att utreda brott, utan att det görs något särskilt undantag till fördel för misstänkta. Slutligen finns det bevisförbud (t.ex. den nyss nämnda bestämmelsen i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål) som innebär att det kan vara förbjudet att använda uppgifter i rättegångar och som gäller också mot misstänkta.
Om försvarets rättigheter begränsas ska processen, som framgår ovan, innehålla kompensatoriska inslag som säkerställer att den misstänkte ändå får en rättvis rättegång. Vilka sådana inslag som krävs måste, enligt regeringen, rimligen bero på vilket slags begränsningar det är fråga om. Det är därmed av betydelse att det som föreslås här är ett absolut förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott, inte t.ex. att vissa uppgifter ska få användas utan att behöva delges den misstänkte enligt de regler som annars gäller. Regeringen föreslår, med hänsyn till det, att de brottsbekämpande myndigheterna ska begränsa enskilda tjänstemäns tillgång till uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt (se avsnitt 7.6) och att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska ha tillsyn över polisens tillämpning av regelverket (se avsnitt 8). Enskilda kommer att kunna vända sig till nämnden, på samma sätt som de kan vända sig till andra tillsynsmyndigheter, även om nämnden enligt förslaget inte ska ha någon skyldighet att utföra kontroller på begäran av enskilda.
Undantag för att tillgodose andra brottsbekämpningsintressen?
Utifrån lämplighetsskäl kan man ha synpunkter på att ett absolut förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt för att utreda brott också omfattar uppgifter om allvarliga brott. Med hänsyn till gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten är det dock inte möjligt att göra något undantag för uppgifter om allvarliga brott. Ett absolut förbuds nackdelar för den brottsutredande verksamheten framstår emellertid som små i praktiken, eftersom uppgifterna har sitt värde i underrättelseverksamheten och då polisen i dag, som framhålls ovan, över huvud taget inte får del av uppgifterna om en förundersökning har inletts.
Ett förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott omfattar inte användning för att förhindra brott. Som JO och Svea hovrätt tar upp kan förbudet trots det påverka utrymmet för sådan användning. Det beror på att det kan vara svårt att förhindra ett brott utan att inleda en förundersökning. Det går t.ex. inte att ta föremål i beslag eller att göra en husrannsakan, eftersom en förundersökning då anses inledd. Problematiken är inte ny utan finns generellt när det gäller bestämmelser som kan förbjuda användning av uppgifter för att utreda brott. Enligt regeringen finns det därför inte heller på den här grunden något hinder mot ett absolut förbud.
7.4. Användning av uppgifter som inte syftar till att utreda brott regleras inte
Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda bestämmelser om användning av uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt för andra syften än att utreda brott.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Civil Rights Defenders anför att promemorians analys och förslag brister när det gäller användning av uppgifter för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Åklagarmyndigheten anser att det inte framgår om uppgifterna ska få användas i någon annan verksamhet än underrättelseverksamhet. Enligt myndigheten ligger det i sakens natur att uppgifter som bara är avsedda för underrättelseverksamhet och inte får användas för att utreda brott inte heller får användas för andra ändamål av utredningsliknande karaktär. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anför att avsikten naturligtvis är att uppgifterna inte heller ska få användas när en förundersökning är avslutad och åtal har väckts, exempelvis för att en tilltalad kräver att uppgifterna ska tas in i målet eller för att åklagaren vill använda uppgifterna i rättegången, och att det därför bör övervägas om användning för lagföring bör förbjudas.
Skälen för regeringens bedömning: Förutom ett förbud mot användning av uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt för att utreda brott, skulle den nya regleringen kunna innehålla bestämmelser om användning av sådana uppgifter för andra ändamål än att utreda brott. Frågan om det bör införas några bestämmelser om det får bedömas mot bakgrund av att de brottsbekämpande myndigheterna, utan särskilt lagstöd, som utgångspunkt får använda alla uppgifter som de har tillgång till.
Ett skäl att reglera användning av uppgifter som inte syftar till att utreda brott kan vara att det tydligt ska framgå att den är tillåten. De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet utanför brottsutredningar är dock till stor del oreglerad. Det gäller bl.a. myndigheternas underrättelseverksamhet. Tydlighetsskäl väger därför inte tillräckligt tungt för att motivera att det i lag ska anges att uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt får användas för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Om man då anger att det är tillåtet att använda uppgifterna på något annat sätt, kan regleringen ge upphov till missförstånd. Sammantaget gör
tydlighetsskäl därför inte att det finns anledning att reglera användning som inte syftar till att utreda brott.
Ett annat skäl att reglera användning av uppgifter som inte syftar till att utreda brott kan vara att den ska begränsas. Som framgår ovan tar vissa remissinstanser upp frågan om viss ytterligare användning bör förbjudas.
Regeringen kan konstatera att det med dagens ordning inte har framkommit något konkret behov av att förbjuda användning av uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt för andra ändamål än att utreda brott. Inte heller en utökad tillgång till uppgifterna kan medföra att det uppkommer något sådant behov. Något som bör övervägas är dock om den omständigheten att det införs ett förbud mot användning för att utreda brott i sig gör att det, i linje med det som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anför, också bör införas ett förbud mot användning för att lagföra brott.
Enligt regeringen framstår behovet av ett förbud mot användning av uppgifter för att lagföra brott som svagt. Eftersom förbudet mot användning för att utreda brott omfattar användning i en pågående förundersökning, och då åtalsbeslutet fattas utifrån det som kommit fram under förundersökningen, finns det t.ex. inget behov av att förbjuda användning som innebär att uppgifter läggs till grund för ett beslut om åtal.
Ett förbud mot användning av uppgifter för att lagföra brott skulle dessutom hamna i konflikt med principen om fri bevisprövning. Enligt principen, som anses komma till uttryck i 35 kap. 1 § rättegångsbalken, finns det ingen begränsning av vilken bevisning som får läggas fram i en rättegång. Undantag från grundsatsen har tidigare ansetts kräva mycket starka skäl (se t.ex. prop. 2004/05:143 s. 37). Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det inte finns tillräckligt starka skäl i det här fallet, särskilt som det redan finns begränsningar av möjligheten att lägga fram uppgifter som omfattas av utrikes- och försvarssekretess som bevisning (se t.ex. 36 kap. 5 § rättegångsbalken).
Sammanfattningsvis bör regleringen alltså inte innehålla några särskilda bestämmelser om användning av uppgifter för andra ändamål än att utreda brott.
7.5. Hur förhåller sig regleringen till rapporteringsskyldigheten och förundersökningsplikten?
Regeringens bedömning: Förbudet mot användning av uppgifter för att utreda brott begränsar rapporteringsskyldigheten och förundersökningsplikten.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att förhållandet till rapporteringsskyldigheten bör utredas närmare mot bakgrund av att det i förarbetena till polislagen bl.a. anges att rapporteringsskyldigheten aldrig bör få åsidosättas.
Skälen för regeringens bedömning: En polisman som får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal ska som huvudregel lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske (9 § polislagen). Vissa andra
tjänstemän har samma skyldighet. Som anges i promemorian kan den omständigheten att ett visst slags uppgifter omfattas av ett förbud mot användning för att utreda brott inte per automatik medföra att rapporteringsskyldigheten begränsas. Förbudet kan ju vara beroende av bedömningar som ska göras av någon annan än den som har skyldigheten. Eftersom det förbud som föreslås nu omfattar all användning för att utreda brott, får förbudet dock anses begränsa rapporteringsskyldigheten. Det finns ingen motsättning mellan den bedömningen och principen att rapporteringsskyldigheten inte får åsidosättas i de fall där den gäller.
En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § rättegångsbalken). Förbudet mot användning för att utreda brott träffar användning för att inleda en förundersökning och begränsar därför förundersökningsplikten.
7.6. Enskilda tjänstemäns tillgång till uppgifter
Regeringens förslag: De brottsbekämpande myndigheterna ska se till att tillgången till uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det ska särskilt beaktas att uppgifterna inte får användas för att utreda brott.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anför att en särskild bestämmelse om att tillgången till uppgifterna ska begränsas fyller en funktion, men anser att de brottsbekämpande myndigheterna bör ordna sin verksamhet så att tjänstemän inom utredningsverksamheten inte får del av några uppgifter från signalspaning om samma företeelse som utredningen rör. Nämnden är kritisk till att förslaget innebär att tjänstemännen kan få del av uppgifterna, om de har ett behov av dem med hänsyn till andra arbetsuppgifter. Enligt nämnden bör tjänstemännen inte samtidigt ha andra arbetsuppgifter som innebär att de har ett behov av uppgifterna. Nämnden anför vidare att myndigheterna måste ha rutiner som förhindrar att uppgifter – även muntliga sådana – ”vandrar” så att man inte längre kan veta att de kommer från signalspaning. Den kanske viktigaste åtgärden är enligt nämnden att det dokumenteras vilka uppgifter som kommer från signalspaning och att uppgifterna görs spårbara. Också
Ekobrottsmyndigheten betonar vikten av att de myndigheter som tar emot uppgifter från signalspaning markerar uppgifterna. Åklagarmyndigheten anser att det är överflödigt att ange i lagtext att det särskilt ska beaktas att uppgifterna inte får användas för att utreda brott.
Skälen för regeringens förslag: Den nya regleringen ska göra att
Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten kan ta emot underrättelser från Försvarets radioanstalt även om det pågår en förundersökning. Eftersom regleringen föreslås gälla hos samtliga brottsbekämpande myndigheter (se avsnitt 7.1), kommer den att medföra att även övriga brottsbekämpande myndigheter kan ta emot underrättelser parallellt med pågående förundersökningar.
Mot den här bakgrunden bör tillgången till uppgifterna i underrättelserna begränsas hos de brottsbekämpande myndigheterna. En begränsning av tillgången kan, som anges i promemorian, ha betydelse för allmänhetens acceptans och förtroende för den nya ordningen. En del i det är att risken för att uppgifterna ska användas på ett otillåtet sätt minskar om tillgången till dem begränsas i de delar av verksamheten där de inte får användas. Begränsningen behövs också för att tillgodose bl.a. integritets- och säkerhetsskyddsintressen.
I promemorian relateras behovet av att begränsa tillgången till uppgifterna genom en författningsreglering till hur den brottsbekämpande verksamheten är organiserad. Enligt promemorian hade behovet av en reglering varit svagare om underrättelseverksamheten och utredningsverksamheten varit helt separerade. Regeringen kan instämma i det, men vill i klargörande syfte tillägga att en utökad tillgång till underrättelser från Försvarets radioanstalt inte i sig hade kunnat motivera ett förslag om att verksamheterna ska bedrivas helt åtskilda. Förändringar av det slaget måste kunna motiveras ur ett bredare perspektiv.
Regeringen delar promemorians uppfattning att ett lämpligt krav i lag är att de brottsbekämpande myndigheterna ska begränsa tillgången till uppgifterna i underrättelserna utifrån vem som har ett behov av dem för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Hur ett visst slags uppgifter får användas har en avgörande betydelse för vem som behöver ha tillgång till dem, och myndigheterna bör därför särskilt beakta att uppgifterna inte får användas för att utreda brott. Regeringen anser att det senare bör framgå av lagtexten. Att på det sättet ange en grundläggande utgångspunkt för hur regleringen ska tillämpas leder inte, som Åklagarmyndigheten anser, till en dubbelreglering.
Förslaget får som följd att den som arbetar med utredning om brott som utgångspunkt inte ska ha tillgång till uppgifterna. Om begränsningen av tillgången ska göras utifrån en behovsbedömning, kan man däremot inte uppnå en sådan kategorisk begränsning som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden vill se. Det följer av att det inte är något alternativ att bestämma att tjänstemän inom utredningsverksamheten inte samtidigt ska ha andra arbetsuppgifter som kan innebära att de har ett behov av uppgifterna. För att helt utesluta att tjänstemännen får del av uppgifterna skulle det i stället krävas en förbudsregel. Regeringen anser dock att en sådan regel skulle kunna bli för stelbent för Säkerhetspolisen, som inte utreder brott i någon större utsträckning och vars utredningsverksamhet därför inte är dimensionerad för att bedrivas utan medverkan av personer som har sina huvudsakliga uppgifter inom underrättelseverksamheten. Det får därför anses tillräckligt att myndigheterna måste kunna motivera avvikelser från utgångspunkten att den som arbetar med utredning om brott inte ska ha tillgång till uppgifterna.
För att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna följa bestämmelserna om användning av och tillgång till uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt måste de vara medvetna om att bestämmelserna ska tillämpas i fråga om en viss uppgift. Som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och Ekobrottsmyndigheten framhåller bör uppgifterna därför förses med någon form av markering.
Hänvisningar till S7-6
- Prop. 2018/19:96: Avsnitt 7.3, 8, Författningskommentar till 2 § lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott
7.7. Regleringens placering och giltighetstid
Regeringens förslag: Regleringen ska placeras i en ny lag.
Regeringens bedömning: Lagens giltighetstid bör inte begränsas.
Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens, även om promemorian inte uttryckligen tar ställning till den nya lagens giltighetstid.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget och bedömningen. Åklagarmyndigheten anför att det finns skäl att överväga regleringens placering ytterligare och tycker att det är mer naturligt med en placering i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Uppsala universitet anser att lagen bör tidsbegränsas och att tillämpningen av den bör utvärderas.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den nya regleringen anknyter till rapporteringsbestämmelsen i 2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och gäller användning av och tillgång till uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt hos de brottsbekämpande myndigheterna. Regleringen hör dock inte hemma i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet, som innehåller grundläggande bestämmelser om sådan verksamhet. Eftersom det inte heller finns någon naturlig plats för regleringen i rättegångsbalken, där bestämmelserna om förundersökning finns, bör regleringen placeras i en ny lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.
Till skillnad från Uppsala universitet anser regeringen att det saknas skäl att begränsa lagens giltighetstid. När det gäller tillämpningen av lagen menar regeringen vidare att det får anses tillräckligt att den granskas inom ramen för den tillsyn som föreslås i avsnitt 8.
Hänvisningar till S7-7
8. Tillsyn över tillämpningen av den nya lagen
Regeringens förslag: Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska ha tillsyn över Säkerhetspolisens och Polismyndighetens tillämpning av den nya lagen om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott. För tillsynen ska de bestämmelser som gäller för nämndens nuvarande tillsyn i huvudsak gälla på motsvarande sätt.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anser att tillsynsuppgiften kan bli svår men att uppdraget bör utformas i enlighet med förslaget. Nämnden anför att det är viktigt också för tillsynen att uppgifter från signalspaning markeras och att det måste ställas höga krav på att polisen inrättar sin verksamhet på ett sätt som leder till att reglerna följs. Enligt nämnden omfattas det av tillsynen. Enligt nämnden är det viktigt att det, vid sidan av nämndens tillsyn, finns en väl fungerande
intern kontroll inom polisen. Uppdraget kan enligt nämnden formuleras mer generellt än i författningsförslaget.
Vissa remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders, tycker att förslaget som helhet saknar tillräckliga mekanismer för att kunna garantera att förbudet mot användning av uppgifter för att utreda brott följs. När det särskilt gäller tillsyn anför Datainspektionen att det inte finns något som hindrar att inspektionen utses till tillsynsmyndighet samt att tillsynen bör omfatta samtliga brottsbekämpande myndigheter. Beträffande frågan om kontroller på begäran av enskilda efterlyser inspektionen en analys utifrån dataskyddsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv [EU] 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF). Sveriges advokatsamfund anser att tillsynsuppdraget lär bli nästan omöjligt att utföra och undrar vilka remedier som står till buds vid eventuella överträdelser. Uppsala universitet efterfrågar en analys av förslagens övergripande konsekvenser för dagens tillsynssystem.
Skälen för regeringens förslag
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska ha tillsyn över Säkerhetspolisens och Polismyndighetens tillämpning av den nya lagen
Den nya lagen om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott gör att de brottsbekämpande myndigheterna kommer att kunna ta emot underrättelser från Försvarets radioanstalt parallellt med pågående förundersökningar. Som anges i promemorian är det av grundläggande betydelse att lagens förbud mot användning av uppgifter för att utreda brott följs. Något som kan ha betydelse för allmänhetens acceptans och förtroende för ordningen är då att de brottsbekämpande myndigheterna ska begränsa enskilda tjänstemäns tillgång till uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt (se avsnitt 7.6).
Regeringen instämmer i promemorians bedömning att den nya lagen gör att det finns skäl att införa nya bestämmelser om tillsyn över den brottsbekämpande verksamheten. Med anledning av Uppsala universitets synpunkter kan det konstateras att förslagen däremot inte innebär en sådan förändring i förhållande till dagens ordning att det finns anledning att ifrågasätta t.ex. att organ har tillsyn över försvarsunderrättelseverksamheten utan att samtidigt ha tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.
De organ som det kan vara aktuellt att ge tillsynsuppdraget till är främst Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och Datainspektionen.
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och över verksamhet som hänger samman med det. Nämnden har också tillsyn över personuppgiftsbehandling inom bl.a. polisens brottsbekämpande verksamhet (1 § lagen [2007:980] om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Nämnden har alltså, till skillnad från Datainspektionen, en tillsyn som omfattar också andra inslag i brottsbekämpningen än personuppgiftsbehandling, framför allt användningen av
hemliga tvångsmedel. Med hänsyn till myndigheternas nuvarande uppdrag ligger det därför närmast till hands att nämnden får det nya uppdraget.
När det gäller vilka som bör omfattas av tillsynen konstaterar regeringen att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten är de enda brottsbekämpande myndigheterna som får inrikta signalspaning och att de därför, inom samma krets, är de primära mottagarna av underrättelser från Försvarets radioanstalt. Övriga brottsbekämpande myndigheter får inte inrikta signalspaning och tar därför emot underrättelser från Försvarets radioanstalt antingen i en betydligt mindre omfattning än polisen, eller inte alls. Mot den här bakgrunden är behovet av tillsyn över Säkerhetspolisen och Polismyndigheten klart starkare än behovet av tillsyn över övriga brottsbekämpande myndigheter. Som anges i promemorian finns det dessutom praktiska fördelar med att inte göra kretsen av tillsynsobjekt för stor. Det är därför inte motiverat att, som Datainspektionen vill, låta de nya reglerna om tillsyn omfatta samtliga brottsbekämpande myndigheter.
Sammantaget bör Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden alltså ges i uppdrag att ha tillsyn över Säkerhetspolisens och Polismyndighetens tillämpning av den nya lagen. Tillsynen bör omfatta tillämpningen av både förbudet mot användning av uppgifter för att utreda brott och bestämmelsen om begränsning av tillgången till uppgifter.
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anser att tillsynsuppdraget kan formuleras mer generellt än i författningsförslaget och utan att man behöver använda den nya lagens namn. I nuläget anser regeringen dock att det finns skäl att hålla fast vid en formulering som knyter an till lagens namn.
Nämndens önskemål om en mer allmän formulering kommer att beaktas i samband med behandlingen av nämndens generella framställning i ämnet till Justitiedepartementet (Ju2018/04361/Å).
Hur ska Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utöva tillsynen?
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utövar sin nuvarande tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar. Förutom inspektioner kan det handla om allt från enkätundersökningar och andra s.k. skrivbordsgranskningar till intervjuer med befattningshavare vid de granskade myndigheterna. Nämnden får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar i verksamheten och ska verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps (2 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet).
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden bör utöva sitt nya uppdrag enligt de grundläggande bestämmelser som tas upp ovan. Hur tillsynen ska utövas inom de ramarna avgörs, liksom annars, bäst av nämnden. Regeringen delar inte Sveriges advokatsamfunds uppfattning att tillsynsuppdraget lär bli nästan omöjligt att utföra. Som anges i promemorian kan ett sätt för nämnden att skaffa en utgångspunkt för en granskning vara att begära uppgifter om vilka företeelser som den granskade myndigheten inriktat signalspaning mot. När det gäller både användning av och tillgång till uppgifter är det relevant att granska t.ex. logguppföljningar och behörighetsinskränkningar för dem som arbetar med brottsutredningar. Regeringen anser att tillsynen gör att det finns tillräckliga garantier för att regelverket
följs. Vid sidan av tillsynen är det naturligtvis, som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden framhåller, viktigt att polisen har en väl fungerande intern kontroll.
En fråga som tas upp i promemorian är om Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden bör vara skyldig att utföra kontroller på begäran av enskilda. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten är i dag skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om hans eller hennes meddelanden har hämtats in i samband med signalspaning och, om så är fallet, om inhämtningen och behandlingen av inhämtade uppgifter har skett i enlighet med lag (10 a § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet). Vidare är Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har varit föremål för personuppgiftsbehandling i bl.a. polisens brottsbekämpande verksamhet och, om så är fallet, om behandlingen har varit författningsenlig (3 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Med hänsyn till de skyldigheterna framstår det inte som motiverat att nämnden ska vara skyldig att utföra någon form av kontroller på begäran av enskilda inom ramen för sitt nya tillsynsuppdrag. För att det klart ska framgå att nämnden inte har någon sådan skyldighet, bör 3 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet justeras något. Förslaget innebär ingen begränsning av nämndens skyldighet att kontrollera personuppgiftsbehandling. Det finns därför, till skillnad från vad Datainspektionen anser, inget behov av att göra någon analys utifrån dataskyddsdirektivet.
I övrigt bör samma regler gälla som för den tillsyn som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har i dag. Det innebär att nämnden kommer att ha rätt att få de uppgifter och upplysningar, den information och det biträde som nämnden begär av Säkerhetspolisen och Polismyndigheten. Även domstolar samt förvaltningsmyndigheter som inte omfattas av tillsynen kommer att vara skyldiga att lämna de uppgifter som nämnden begär (4 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet).
När det gäller eventuella överträdelser, en fråga som Sveriges advokatsamfund tar upp, kan det framhållas att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska göra en anmälan till Åklagarmyndigheten eller någon annan behörig myndighet om nämnden uppmärksammar förhållanden som kan utgöra brott (20 § förordningen [2007:1141] med instruktion för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden).
Hänvisningar till S8
9. En rättelse i lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder
Regeringens förslag: En oriktig hänvisning i lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder ska rättas.
Skälen för regeringens förslag: Efter ett lagstiftningsarbete för att ta fram en ny kustbevakningslag (se prop. 2018/19:16, bet. 2018/19:FöU4 och rskr. 2018/19:130) har det upptäckts ett fel i 8 § lagen (1998:714) om
ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Felet, som består i en oriktig hänvisning till en bestämmelse i 29 § polislagen, bör nu rättas.
Hänvisningar till S9
10. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2019.
Regeringens bedömning: Det behövs inga övergångsbestämmelser.
Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förutom när det gäller datumet för ikraftträdande.
Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget och bedömningen.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Förslagen i propositionen är angelägna och bör träda i kraft så snart som möjligt. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft den 1 augusti 2019.
Den nya lagen om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott bör gälla också för uppgifter i underrättelser som Försvarets radioanstalt rapporterat innan lagen trätt i kraft. För att det ska uppnås behövs inga övergångsbestämmelser.
De föreslagna bestämmelserna om tillsyn innebär att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska ha tillsyn över Säkerhetspolisens och Polismyndighetens tillämpning av den nya lagen. I det ligger att tillsynen ska avse verksamhet som har bedrivits efter lagens ikraftträdande. Därför behöver inte heller bestämmelserna om tillsyn förenas med några övergångsbestämmelser.
Hänvisningar till S10
11. Konsekvenser
Regeringens bedömning: Förslagen medför vissa ökade kostnader för
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot bedömningen.
Försvarsunderrättelsedomstolen klargör att den delar uppfattningen att förslagen inte gör att domstolen behöver mer resurser för sin tillståndsprövning. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten anför att inspektionen i nuläget har svårt att överblicka om en utökad rapportering kommer att kräva ökade granskningsresurser hos myndigheten men utesluter inte att så kan vara fallet.
Skälen för regeringens bedömning: Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten inriktar signalspaning i för-
svarsunderrättelseverksamhet och tar, i likhet med vissa andra brottsbekämpande myndigheter, emot underrättelser från Försvarets radioanstalt redan i dag. De utökade möjligheter att inrikta signalspaning och ta emot underrättelser från Försvarets radioanstalt som förslagen i propositionen medför kan bara leda till en mindre ökning av verksamheten vid de berörda myndigheterna. Vidare kan de nya bestämmelserna om hur uppgifterna i underrättelserna får användas och spridas inte kräva några större förändringar.
Mot den här bakgrunden bedöms eventuella kostnadsökningar för de brottsbekämpande myndigheterna och Försvarets radioanstalt kunna finansieras inom ramarna för befintliga anslag. Som Försvarsunderrättelsedomstolen instämmer i medför förslagen inte att domstolen behöver mer resurser. Samma sak gäller övriga domstolar. Vidare bedömer regeringen i nuläget att förslagen inte medför några ökade kostnader för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten.
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska ha tillsyn över Säkerhetspolisens och Polismyndighetens tillämpning av den nya lagen om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott. Nämnden bedömer att den kommer att behöva förstärka sitt kansli som en följd av sin nya uppgift, och uppskattar kostnaderna för det till 2 miljoner kronor per år, motsvarande två årsarbetskrafter. Även regeringen bedömer att förslagen medför vissa ökade kostnader för nämnden. I propositionen Vårändringsbudget för 2019 föreslår regeringen att kostnaderna för 2019 ska finansieras genom omfördelningar inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet (se prop. 2018/19:99 s. 105). När det gäller den långsiktiga finansieringen avser regeringen att återkomma.
Förslagen påverkar inte kostnaderna eller intäkterna för kommunerna eller landstingen och leder inte till någon ökning av de löpande kostnader som signalspaning i tråd innebär för operatörer.
Förslagen innebär att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten får tillgång till underrättelser från Försvarets radioanstalt parallellt med pågående förundersökningar. Därmed tillgodoses det behov polisen, även när en förundersökning pågår, har av uppgifter från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet för att kunna förebygga, förhindra och upptäcka t.ex. brottslig verksamhet som innefattar terrorbrott. Förslagen bedöms därför påtagligt kunna förbättra polisens förmåga att identifiera och motverka hot mot Sveriges säkerhet.
Även om uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt inte ska få användas för att utreda brott, framstår förbudets nackdelar för den brottsutredande verksamheten som små i praktiken (se avsnitt 7.3).
Förslagen har ingen betydelse för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, den offentliga servicen i olika delar av landet eller små företags villkor i förhållande till större företags. Förslagen har inte heller någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Hänvisningar till S11
12. Författningskommentar
12.1. Förslaget till lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott
Förbud mot användning av uppgifter
1 § Uppgifter i underrättelser som Försvarets radioanstalt rapporterat
till en annan myndighet i enlighet med lagen ( 2000:130 ) om försvarsunderrättelseverksamhet får inte användas för att utreda brott.
Paragrafen innehåller ett förbud mot viss användning av uppgifter i underrättelser som Försvarets radioanstalt rapporterat till en annan myndighet i enlighet med lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.1–7.5.
Paragrafen är tillämplig på uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt och gäller hos de brottsbekämpande myndigheterna. Försvarets radioanstalts skyldighet att rapportera underrättelser till berörda myndigheter framgår av 2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Uppgifterna i underrättelserna kan komma från signalspaning enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet men kan också vara av ett annat slag. Det spelar ingen roll när, hur eller till vilken myndighet underrättelsen rapporterats. Bland de brottsbekämpande myndigheterna är Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten de primära mottagarna av underrättelser från Försvarets radioanstalt. Paragrafen är därför av betydelse främst hos polisen och åklagarmyndigheterna.
Enligt paragrafen får de aktuella uppgifterna över huvud taget inte användas för att utreda brott. Förbudet omfattar både användning för att inleda (eller återuppta) en förundersökning och användning i en pågående förundersökning. När det gäller användning i en pågående förundersökning är det otillåtet inte bara att lägga uppgifter till grund för ett beslut, utan också att i brottsutredande syfte t.ex. använda uppgifter som utgångspunkt för frågor under ett förhör.
Förbudet i paragrafen gäller inte användning av uppgifter för andra syften än att utreda brott, t.ex. användning för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet.
Tillgång till uppgifter
2 § De brottsbekämpande myndigheterna ska se till att tillgången till
sådana uppgifter som avses i 1 § begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det ska särskilt beaktas att uppgifterna inte får användas för att utreda brott.
Paragrafen reglerar tillgången till uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.6.
Enligt paragrafen ska de brottsbekämpande myndigheterna se till att tillgången till sådana uppgifter som avses i 1 § begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Hur uppgifterna får
användas är av avgörande betydelse för vem som behöver, och alltså får, ha tillgång till dem. Enligt paragrafen ska det särskilt beaktas att uppgifterna inte får användas för att utreda brott. Den som arbetar med utredning om brott ska som utgångspunkt inte ha tillgång till uppgifterna. För att den som arbetar med utredning om brott ska kunna anses behöva ha tillgång till uppgifterna, bör han eller hon ha ett konkret behov av dem med hänsyn till någon annan arbetsuppgift.
En skyldighet för de brottsbekämpande myndigheterna att begränsa tillgången till uppgifterna kan följa också av andra regler, t.ex. bestämmelser om behandling av personuppgifter och bestämmelser om säkerhetsskydd (se t.ex. 3 kap. 6 § brottsdatalagen [2018:1177] och 2 kap. 3 § säkerhetsskyddsförordningen [2018:658]).
Tillsyn
3 § Bestämmelser om tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhets-
polisens tillämpning av denna lag finns i lagen ( 2007:980 ) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.
Paragrafen är en upplysningsbestämmelse och anger att bestämmelser om tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av den nya lagen finns i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2019.
Den nya lagen börjar gälla den 1 augusti 2019. Lagen gäller även för uppgifter i underrättelser som Försvarets radioanstalt rapporterat innan lagen trätt i kraft. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.
12.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet
1 § Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet.
Nämnden ska även utöva tillsyn över den behandling av personuppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:1177) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen. Tillsynen ska särskilt avse sådan behandling som avses i 2 kap. 11 § brottsdatalagen.
Nämnden ska också utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av lagen ( 2019:000 ) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.
Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första, andra och tredje styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.
I paragrafen anges vad Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har tillsyn över.
I tredje stycket, som är nytt, anges att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av den nya lagen om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott. Tillsynen omfattar tillämpningen av både förbudet mot användning för att utreda brott och bestämmelsen om begränsning av tillgången till uppgifter. När det gäller hur tillsynen ska bedrivas gäller de grundläggande bestämmelserna i 2 §.
I fjärde stycket, tidigare tredje stycket, görs ett tillägg som innebär att även Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens nya tillsyn ska syfta till att säkerställa att verksamhet bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.
3 § Nämnden är skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon
1. har utsatts för sådana tvångsmedel som avses i 1 § första stycket och om användningen av dem och verksamhet som hänger samman med dem har varit i enlighet med lag eller annan författning, eller
2. varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som avses i 1 § andra stycket och om den har utförts i enlighet med lag eller annan författning.
Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Nämnden får vägra att utföra kontroll om begäran är orimlig eller uppenbart ogrundad.
Paragrafen reglerar Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens skyldighet att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har varit föremål för användning av hemliga tvångsmedel eller för personuppgiftsbehandling och om handläggningen har varit författningsenlig.
I första stycket görs två tillägg som inte innebär någon ändring i sak men som klargör att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden inte har någon skyldighet att utföra kontroller på begäran av enskilda inom ramen för sin tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av den nya lagen om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2019.
De nya bestämmelserna om tillsyn börjar gälla den 1 augusti 2019. Tillsynen avser verksamhet som bedrivits efter ikraftträdandet. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.
12.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder
8 § Den som drabbas av en personskada eller en sakskada genom våld som utövas med stöd av 10 §, 10 a § eller 29 § första stycket första eller femte meningen polislagen (1984:387), 2 kap. 17 § utsökningsbalken, 4 kap.2 och 16 §§tullagen (2016:253) eller 2 kap. 4 eller 6 § eller 6 kap. 2 §kustbevakningslagen (2019:32) har rätt till ersättning, om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom.
Paragrafen reglerar en skadelidandes rätt till ersättning i vissa fall när våld använts i tjänsteutövning.
Ändringen innebär att hänvisningen till 29 § första stycket fjärde meningen polislagen (1984:387), som är felaktig, rättas så att hänvisningen i stället görs till 29 § första stycket femte meningen samma lag.
Paragrafen behandlas i avsnitt 9.
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2019.
Den nya bestämmelsen börjar gälla den 1 augusti 2019.
Sammanfattning av promemorian Polisens tillgång till uppgifter från signalspaning (Ds 2018:35)
Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Verksamheten får bara avse utländska förhållanden.
Signalspaning är en metod för teknisk inhämtning som används i försvarsunderrättelseverksamheten. Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten får inrikta signalspaning inom ramen för den övergripande inriktning för försvarsunderrättelseverksamheten som beslutas av regeringen. Signalspaningen utförs av Försvarets radioanstalt, som ska rapportera underrättelser med uppgifter som hämtats in genom signalspaningen till berörda myndigheter.
Signalspaningsregelverket tillämpas i dag på det sättet att signalspaning får bedrivas även kring en företeelse om vilken förundersökning pågår. Men signalspaning inriktas i ett sådant fall inte av den myndighet där förundersökningen bedrivs, och Försvarets radioanstalt rapporterar inte underrättelser till den myndigheten avseende den företeelse som förundersökningen rör. Rapportering kan däremot ske till en annan brottsbekämpande myndighet.
Regeltillämpningen innebär att polisens tillgång till uppgifter från signalspaning upphör om det inleds en förundersökning. Det är en problematisk ordning. Behovet av att inom ramen för polisens underrättelseverksamhet kartlägga en företeelse upphör t.ex. inte på grund av att det inleds en förundersökning. Och eftersom uppgifterna bl.a. kan gälla internationell terrorism, kan begränsningen få mycket allvarliga konsekvenser.
Uppdraget har omfattat att föreslå författningsändringar som möjliggör att Säkerhetspolisen och Polismyndigheten (i praktiken Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten, eftersom det är dit underrättelserna rapporteras i dag) tar emot underrättelser från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet i deras verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet trots att det pågår en förundersökning vid myndigheten beträffande en företeelse som signalspaningen rör. En begränsning som gällt är att underrättelserna inte ska få användas i förundersökningar. Uppdraget har också omfattat att utifrån förslaget analysera om nuvarande regler om tillsyn är tillräckliga.
Den nuvarande tillämpningen av signalspaningsregelverket vilar på synsättet att en rapportering till Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten av underrättelser med uppgifter från signalspaning kan leda till en otillåten sammanblandning mellan försvarsunderrättelseverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten. Sammanblandningen anses kunna ske om rapporteringen rör en företeelse som det pågår en förundersökning om.
De regler som i dag styr polisens användning av uppgifter från signalspaning hindrar inte att uppgifterna används för att utreda brott, utan kan tvärtom medföra att det finns en skyldighet att använda uppgifterna på det sättet. Om det i stället införs en reglering som utesluter att uppgifterna används för att utreda brott, finns det inte längre några rättsliga hinder mot
en rapportering av underrättelser när det pågår en förundersökning. Med en sådan reglering skulle Försvarets radioanstalts grundläggande skyldighet att rapportera underrättelser till berörda myndigheter gälla även i den situationen.
I promemorian föreslås därför en ny lag som förbjuder att uppgifter i underrättelser från Försvarets radioanstalt används för att utreda brott. Förbudet medför att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten kommer att kunna inrikta signalspaning och, liksom övriga brottsbekämpande myndigheter, ta emot underrättelser med uppgifter från signalspaning trots att det pågår en förundersökning.
Med hänsyn till det föreslagna förbudet mot användning för att utreda brott bör de aktuella uppgifterna inte få spridas fritt hos de brottsbekämpande myndigheterna. En begränsning av spridningen minskar t.ex. risken för att uppgifterna används i strid med förbudet och kan både ha betydelse för allmänhetens förtroende för ordningen och ta till vara starka rättssäkerhetsintressen. Enligt den föreslagna lagen ska de brottsbekämpande myndigheterna därför se till att tillgången till uppgifterna begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det ska särskilt beaktas att uppgifterna inte får användas för att utreda brott.
För att allmänhetens förtroende och regelefterlevnaden ska säkerställas föreslås att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn över Säkerhetspolisens och Polismyndighetens tillämpning av den nya lagen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2019.
Promemorians lagförslag
Förslag till lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott
Härigenom föreskrivs följande.
Förbud mot användning av uppgifter
1 § Uppgifter i underrättelser som Försvarets radioanstalt rapporterat till en annan myndighet i enlighet med lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet får inte användas för att utreda brott.
Tillgång till uppgifter
2 § De brottsbekämpande myndigheterna ska se till att tillgången till sådana uppgifter som avses i 1 § begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det ska särskilt beaktas att uppgifterna inte får användas för att utreda brott.
Tillsyn
3 § Bestämmelser om tillsyn finns i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.
Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs att 1 och 3 §§ lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning
Föreslagen lydelse
1 §1
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet.
Nämnden ska även utöva tillsyn över den behandling av personuppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:000) och lagen (2018:000) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen. Tillsynen ska särskilt avse sådan behandling som avses i 2 kap. 11 § brottsdatalagen.
Nämnden ska också utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av lagen ( 2019:000 ) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.
Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första och andra styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.
Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första, andra och tredje styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.
3 §
Nämnden är skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon
1. har utsatts för sådana tvångsmedel som avses i 1 § och om användningen av dem och verksamhet som hänger samman med dem har varit i enlighet med lag eller annan författning, eller
1. har utsatts för sådana tvångsmedel som avses i 1 § första stycket och om användningen av dem och verksamhet som hänger samman med dem har varit i enlighet med lag eller annan författning, eller
1 Senaste lydelse 2014:652.
2. varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som avses i 1 § och om den har utförts i enlighet med lag eller annan författning.
2. varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som avses i 1 § andra stycket och om den har utförts i enlighet med lag eller annan författning.
Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Nämnden får vägra att utföra kontroll om begäran är orimlig eller uppenbart ogrundad.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.
Förteckning över remissinstanserna
Civil Rights Defenders Datainspektionen Ekobrottsmyndigheten Försvarets materielverk Försvarets radioanstalt Försvarsmakten Försvarsunderrättelsedomstolen Förvaltningsrätten i Stockholm Inspektionen för strategiska produkter IT & Telekomföretagen Justitiekanslern Kammarrätten i Göteborg Kustbevakningen Lunds universitet Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Polisförbundet Polismyndigheten Post- och telestyrelsen Riksdagens ombudsmän Skatteverket Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten Stockholms tingsrätt ST-Polisväsendet Svea hovrätt Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen Svenska Journalistförbundet Sveriges advokatsamfund Sveriges akademikers centralorganisation Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden Säkerhetspolisen Tele2 AB TeliaSonera AB Totalförsvarets forskningsinstitut TU – Medier i Sverige Tullverket Uppsala universitet Åklagarmyndigheten
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2019-03-05
Närvarande: F.d. justitierådet Ella Nyström samt justitieråden Erik
Nymansson och Thomas Bull
Polisens tillgång till underrättelser från Försvarets radioanstalt
Enligt en lagrådsremiss den 21 februari 2019 har regeringen (Justitiedepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott,
2. lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Håkan Sellman.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Förslaget till lag om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott
1 §
Förslaget innebär ett absolut förbud mot att använda uppgifter som erhållits genom underrättelser enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet för att utreda brott. Några remissinstanser har ifrågasatt om detta absoluta bevisförbud är förenligt med grundläggande rättssäkerhetskrav. Särskilt pekas på problemet att om uppgifter angående en tilltalads oskuld inte får användas kan oskyldiga komma att dömas till ansvar. Detta aktualiserar kravet på en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 6 Europakonventionen.
Enligt lagrådsremissen kan ett absolut förbud mot användning av de aktuella uppgifterna för att utreda brott inte stå i strid med konventionen, eftersom frågan om vilka uppgifter som får användas för att utreda brott och vilken utredning som får användas inför domstol främst är en nationell angelägenhet (s. 23).
Frågor om bevis- och utredningskrav är visserligen nationella angelägenheter, men artikel 6 i konventionen kräver att processen som helhet kan betecknas såsom rättvis. I vilken mån t.ex. hemliga bevis, framtvingade bevis eller olagligen åtkomna bevis kan användas i en rättegång måste således bedömas i det enskilda fallet. I detta ingår även en bedömning av om bevisen åtkommits genom en kränkning av andra konventionsregler (t.ex. artikel 8 om skydd av privat- och familjeliv) samt hur den tilltalades rätt att försvara sig påverkats. Europadomstolen har framhållit att misstänktas tillgång till uppgifter kan begränsas på olika sätt, men att processen som helhet då måste innefatta kompensatoriska inslag för att fortfarande
vara ”rättvis” i konventionens mening (se t.ex. Kennedy v. the United Kingdom, no. 26839/05, 18 maj 2010, punkt 184). Huruvida det går att göra undantag från ett bevisförbud kan ha betydelse i ett sådant sammanhang, liksom tillsynsmyndigheternas befogenheter (Kennedy, punkt 187). Att enskilda enligt förslaget inte ska kunna påkalla tillsyn av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden kan vara något som har betydelse vid denna helhetsbedömning. Det är sammantaget något missvisande att helt generellt konstatera att konventionen inte hindrar ett absolut förbud.
I lagrådsremissen anförs vidare att det finns ett förhållandevis stort nationellt bedömningsutrymme för att med hänsyn till nationell säkerhet hindra misstänkta från att ta del av allt relevant material i en brottsutredning (s. 23). Uppgifterna i underrättelserna från Försvarets radioanstalt anges vara synnerligen skyddsvärda och ett röjande kan medföra oreparerbara skadeverkningar för svensk försvarsunderrättelseförmåga. Slutsatsen är att konventionen, som godtar hänsyn till nationell säkerhet som en grund för att begränsa rättigheter, inte hindrar att förbudet ges en absolut utformning.
Lagrådet instämmer i att det nationella bedömningsutrymmet av konventionens krav är stort i frågor som berör nationell säkerhet. Det nationella bedömningsutrymmet varierar dock beroende på vilken konventionsrättighet det är fråga om. I rättssäkerhetsfrågor enligt artikel 6 torde utrymmet för särskild hänsyn till nationell säkerhet inte vara lika stort som i fall där det t.ex. gäller integritetsskyddet enligt artikel 8. Det står klart att Europadomstolen inte alltid godtar staternas bedömning av vad den nationella säkerheten kräver i sådana sammanhang (se Bobek v. Poland, no.68761/01, 17 juli 2007). Domstolens granskning tar dock i hög grad sikte på den formella utformningen av processen och de rättssäkerhetsgarantier denna ger, snarare än de bedömningar som nationella myndigheter gör (se t.ex. Leas v. Estonia, no. 59577/08, 6 mars 2012, punkt 79). Om polismyndigheten i en egenskap hade information som friade en person från misstankar om brott, medan samma polismyndighet – kanske t.o.m. samma polisman – bedrev en brottsutredning utan att få ta hänsyn till dessa uppgifter kan det ifrågasättas om processen skulle betecknas som rättvis i konventionens mening (jfr Leas punkt 88).
Sammanfattningsvis synes analysen av Europakonventionens krav inte helt fullständig i förhållande till de relativt svåra frågor som förslaget väcker.
Regleringen i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen om att rättegångar ska genomföras rättvist berörs inte i lagrådsremissen, men i departementspromemorian anförs kort att bestämmelsen när den infördes 2011 inte avsågs innebära någon ändring i sak och att det redan då fanns vissa bestämmelser om att uppgifter inte får användas för att utreda brott (s. 82).
Det kan konstateras att grundlagsregeln enligt förarbetena ska tolkas relativt fristående från konventionens motsvarande krav (se prop. 2009/10:80 s. 160). En viss nationell utveckling av vad kravet på en rättvis rättegång innebär i en svensk kontext kan alltså sägas ha varit förutsatt vid reformen
2011 och så har också skett i rättspraxis, t.ex. i NJA 2015 s. 374. Lagrådsremissens frånvaro av analys av grundlagsregleringens räckvidd synes mot den bakgrunden som en brist.
Mot bakgrund av detta finns det anledning att på nytt överväga den absoluta utformningen av förbudet i 1 § i lagförslaget.
Övrigt lagförslag
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 april 2019
Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bolund, Damberg, Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind
Föredragande: statsrådet Damberg
Regeringen beslutar proposition Polisens tillgång till underrättelser från Försvarets radioanstalt