SOU 2023:60

Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel 2

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 2 november 2021 kommittédirektiv om preventiva tvångsmedel för att förhindra allvarlig brottslighet (dir. 2021:102). F.d. lagmannen Inger Söderholm förordnades till särskild utredare samma dag. Som utredningssekreterare anställdes hovrättsassessorn Anja Nordfeldt den 25 november 2021 och hovrättsassessorn Dan Andersson den 10 januari 2022.

Kansliråden Karolina Helling och Håkan Sellman, Justitiedepartementet, förordnades som sakkunniga i utredningen den 21 december 2021. Som experter förordnades samma dag enhetschefen Jonas Agnvall, Integritetsskyddsmyndigheten, seniora åklagaren Isabelle Bjursten, Åklagarmyndigheten, advokaten Sargon De Basso, Sveriges advokatsamfund, seniora verksjuristen Marie-Louise Dock Collin, Säkerhetspolisen, verksjuristen Daniel Gottberg, Tullverket, seniora föredraganden Maria Gylder, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, juristen Sofie Klahr, Polismyndigheten, seniora åklagaren Mats Ljungqvist, Åklagarmyndigheten, seniora åklagaren Katarina Mörnstad, Ekobrottsmyndigheten, rådmannen Carl Rosenmüller, Stockholms tingsrätt, verksamhetsexperten Pär Runemar, Polismyndigheten och professorn Karin Åhman, Stockholms universitet.

Daniel Gottberg entledigades den 15 augusti 2022 och ersattes av verksjuristen Marcus Nord Gertzell, Tullverket. Maria Gylder entledigades den 2 december 2022 och ersattes av enhetschefen Cecilia Agnehall, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Karolina Helling entledigades den 10 mars 2023 och ersattes av rättssakkunnige Peter Edwards, Justitiedepartementet. Håkan Sellman entledigades den 1 april 2023, Sofie Klahr den 21 augusti 2023 och Cecilia Agnehall den 24 augusti 2023.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om preventiva tvångsmedel (Ju 2021:15), överlämnade den 23 oktober 2023 delbetänkandet Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel (SOU 2022:52). Vi överlämnar härmed slutbetänkandet Utökade möj-

ligheter att använda preventiva tvångsmedel 2 (SOU 2023:60). Upp-

draget är med detta slutfört.

Arbetet har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Detta hindrar inte att det kan finnas skilda uppfattningar i enskilda frågor. Experten Sargon De Basso, Sveriges advokatsamfund, har lämnat ett särskilt yttrande.

Stockholm i oktober 2023

Inger Söderholm

/ Dan Andersson

Anja Nordfeldt

Förkortningar

BrB brottsbalken EU Europeiska unionen f./ff. följande sida/sidor FN Förenta nationerna IHL lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen LEK lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation LSU lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar NJA Nytt juridiskt arkiv NOA Nationella operativa avdelningen NOIK nummeroberoende interpersonell kommunikationstjänst OSL offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) OTT over the top prop. regeringens proposition RB rättegångsbalken RF regeringsformen

skr. regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar TF tryckfrihetsförordningen

Sammanfattning

Uppdraget

I vårt delbetänkande föreslog vi att möjligheterna att använda tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott med stöd av den s.k. preventivlagen1 och lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning skulle utökas. Vårt förslag, som huvudsakligen innebar att den brottskatalog som reglerar lagstiftningens tillämpningsområde utökades, har lett till lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 2023.

Den andra delen av vårt uppdrag omfattar preventiv tvångsmedelsanvändning enligt flera olika regelverk. Vi har övervägt flera frågor beträffande den s.k. inhämtningslagen2, bland annat om lagens tillämpningsområde ska utökas. Vi har också övervägt om det bör införas en möjlighet att använda ytterligare tvångsmedel, däribland husrannsakan och hemlig rumsavlyssning, med stöd av preventivlagen. Vårt uppdrag har därutöver innefattat en förhållandevis begränsad frågeställning gällande en utökning av tvångsmedelskatalogen i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar (LSU).

I samtliga delar av uppdraget har det ingått att väga behovet av en effektiv brottsbekämpning mot den enskildes rätt till skydd för grundläggande fri- och rättigheter, såsom den personliga integriteten. Vi har också haft i uppdrag att säkerställa att förslagen uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet.

1

Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

2

Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brotts-

bekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.

Behovet av att använda preventiva tvångsmedel har ökat

Brottsutvecklingen i Sverige med bland annat skjutningar och sprängningar är exceptionell och läget är allvarligt. Brottsligheten i de kriminella miljöerna är dock inte begränsad till skjutvapenvåld och sprängningar utan även exempelvis narkotikabrott, smugglingsbrott och ekonomisk brottslighet är vanligt förekommande. Den grova ekonomiska brottsligheten och den grova tillgreppsbrottslighet som utförs organiserat eller systematiskt av kriminella nätverk har den senaste tiden ökat i omfattning och komplexitet. Brottsligheten genererar betydande brottsvinster som ofta används för att finansiera annan grov brottslighet som narkotika- och vapenbrott, men även dödligt våld. Ett allvarligt försämrat säkerhetsläge innebär också att behovet av att använda preventiva tvångsmedel har ökat även inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde. Den tekniska utvecklingen har medfört att de brottsbekämpande myndigheterna ställs inför nya svårigheter och krav. Tekniska hjälpmedel används av kriminella för planering, kommunikation och som direkta brottsverktyg vid till exempel försäljning av narkotika. Det är svårt att på annat sätt än genom tvångsmedelsanvändning få fram uppgifter om brottsligheten på grund av den rådande tystnadskulturen och ett allmänt utbrett motstånd mot att samarbeta med polisen inom den kriminella miljön.

Den beskrivna utvecklingen utgör ett hot mot grundläggande samhällsintressen och har stor påverkan på samhället. Staten har ett ansvar för att upprätthålla rättstryggheten för enskilda och i detta innefattas att säkerställa att det finns en välfungerande och effektiv brottsbekämpning. Det har mot denna bakgrund tidigare bedömts att de brottsbekämpande myndigheterna behöver få effektivare verktyg som kan stärka deras förutsättningar att förhindra allvarliga brott, bland annat genom utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel. Vi delar denna bedömning.

Ett utvidgat tillämpningsområde för inhämtningslagen

En utökad brottskatalog

Den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten och tillgreppsbrottsligheten har ökat och blivit mer komplex. De brottsbekämpande myndigheterna har beskrivit ett konkret och påtagligt

behov av att i underrättelseverksamheten inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation med stöd av inhämtningslagen för att kunna förebygga, förhindra eller upptäcka även denna brottslighet.

Mot denna bakgrund har vi bedömt att det finns behov av att i ökad utsträckning kunna inhämta uppgifter enligt inhämtningslagen och att detta skulle innebära en mer effektiv bekämpning av allvarlig brottslig verksamhet. Samtidigt bedömer vi att detta innebär ökade risker för den personliga integriteten. Sammantaget har vi dock bedömt att en utvidgning av inhämtningslagens tillämpningsområde genom en utökad brottskatalog är proportionerlig, under förutsättning att en sådan utvidgning avgränsas på ett ändamålsenligt sätt. En utvidgning förutsätter att lagstiftningen innehåller kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier som kan balansera den ökade risken för intrång i den personliga integriteten. I denna avvägning har vi även beaktat statens skyldighet att upprätthålla rättstrygghet för enskilda och skydda sina medborgare mot brott. Vårt förslag innebär att inhämtning även ska kunna ske avseende brottslig verksamhet som innefattar grova former av brotten stöld, bedrägeri, häleri, svindleri, bokföringsbrott, skattebrott, punktskattebrott, tullbrott, bidragsbrott, penningtvättsbrott, och marknadsmanipulation. Inhämtning ska dock få ske endast i de fall brottsligheten kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt. Vi bedömer att brottskatalogen därmed har avgränsats på ett sätt som är förenligt med europarättens krav. Tillämpningsområdet för hemlig dataavläsning beträffande avläsning och upptagning av kommunikationsövervaknings- och platsuppgifter i underrättelseverksamhet ska utvidgas på motsvarande sätt.

Av integritets- och rättssäkerhetsskäl föreslår vi att regleringen om en utökad brottskatalog i inhämtningslagen ska tidsbegränsas i fem år efter ikraftträdandet så att lagstiftningen kan utvärderas.

Inhämtning av uppgifter om meddelanden i realtid

Enligt inhämtningslagen får s.k. lokaliseringsuppgifter inhämtas i realtid, men uppgifter om meddelanden får endast inhämtas avseende förfluten tid. De brottsbekämpande myndigheterna har beskrivit att inhämtning av uppgifter om meddelanden i realtid möjliggör en effektivare och mer proaktiv brottsbekämpning. Att underrättelseinhämtning sker i realtid i stället för i efterhand innebär enligt myndigheterna

förbättrade förutsättningar för att i rätt tid kunna vidta andra brottsbekämpande åtgärder.

Vi delar de brottsbekämpande myndigheternas bedömningar i fråga om behovet av att inhämta även uppgifter om meddelanden i realtid. Realtidsinhämtning anses samtidigt innebära ett större intrång i den personliga integriteten, även om detta inte medför att fler uppgifter än tidigare inhämtas. Vid en proportionalitetsbedömning anser vi dock att behovet och nyttan väger tyngre än det ökade integritetsintrånget. Vi föreslår därför att uppgifter om meddelanden ska få inhämtas i realtid med stöd av inhämtningslagen. Motsvarande förslag lämnas beträffande lagen om hemlig dataavläsning.

Inhämtning av uppgifter med egna tekniska hjälpmedel

Inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen får endast ske från den som enligt lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst. De brottsbekämpande myndigheterna har därmed inte möjlighet att med egna tekniska hjälpmedel hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation med stöd av inhämtningslagen. Detta är dock möjligt när tvångsmedel används med stöd av rättegångsbalken eller preventivlagen. De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att det finns situationer då inhämtning med hjälp av nät- eller tjänsteleverantörerna är olämplig. Mot denna bakgrund föreslår vi att inhämtning av uppgifter även enligt inhämtningslagen ska kunna ske med Polismyndighetens, Säkerhetspolisens eller Tullverkets egna tekniska hjälpmedel.

Beslutsordningen

I dag är det åklagare vid Åklagarmyndigheten som prövar frågor om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen. Enligt vår bedömning fungerar dagens ordning väl och beslutsordningen uppfyller de krav som följer av Sveriges internationella åtaganden, som bland annat innebär att frågan om tillstånd till inhämtning ska prövas av en oberoende myndighet. Vi föreslår därför att åklagare vid Åklagarmyndigheten fortsatt ska pröva frågor om inhämtning. Detta ska gälla även inom det utvidgade tillämpningsområdet.

Integritetsskydds- och rättssäkerhetsgarantierna är tillräckliga

Regleringen i inhämtningslagen och lagen om hemlig dataavläsning innehåller ett flertal skyddsmekanismer som syftar till att säkerställa att tillämpningen är rättssäker och inte innebär obefogade intrång i enskildas integritet. Vi har föreslagit att dessa rättssäkerhetsgarantier även ska gälla även inom det utvidgade tillämpningsområdet. Det innebär till exempel att frågor om tillstånd prövas av en myndighet – Åklagarmyndigheten – som bedöms vara oberoende i förhållande till underrättelseverksamhetens intressen och att en underrättelse om ett beslut om inhämtning av uppgifter ska lämnas till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.

Därutöver föreslår vi ändringar i reglerna om överskottsinformation som innebär att överskottsinformation från inhämtningen ska få användas i större utsträckning än i dag. Vidare föreslår vi att ett dokumentationskrav avseende beslut och åtgärder som rör inhämtning av uppgifter införs i inhämtningslagen. Båda dessa förslag motsvarar vad som sedan den 1 oktober 2023 gäller enligt rättegångsbalken och preventivlagen.

Vi bedömer att bestämmelserna om det utvidgade tillämpningsområdet i inhämtningslagen är tillräckligt förutsebara, tydliga och avgränsade för att skydda enskilda mot godtyckliga ingrepp i deras fri- och rättigheter och att lagens kvalifikationskrav är ändamålsenliga.

Ytterligare verktyg i preventivlagen

Ytterligare tvångsmedel och verkställighetsåtgärder ska införas i preventivlagen

Preventivlagens tillämpningsområde har som framgått nyligen utvidgats genom en utökad brottskatalog. Däremot är lagens tvångsmedelskatalog i allt väsentligt oförändrad sedan lagen trädde i kraft år 2008. Regleringen i lagen innebär att hemlig övervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och s.k. postkontroll i vissa fall får användas utanför en förundersökning i syfte att förhindra brott. Preventivlagens tvångsmedelskatalog kompletteras av lagen om hemlig dataavläsning som innebär att hemlig dataavläsning, som inte avser rumsavlyssningsuppgifter, får användas i s.k. preventivlagsfall.

Vi föreslår att ytterligare tvångsmedel och verkställighetsåtgärder ska få användas i de situationer som omfattas av preventivlagen. Detta innebär betydande integritetsrisker, främst för de personer som åtgärderna riktas mot, men i viss mån även för utomstående. Samtidigt är det inte fråga om några nya verktyg, utan befintliga straffprocessuella tvångsmedel och verkställighetsåtgärder. De integritetsrisker som åtgärderna medför accepteras i den brottsutredande verksamheten. Vi bedömer att dessa risker kan accepteras även när syftet med åtgärderna är att förhindra allvarliga brott och även med beaktande av den riskökning som det anses innebära att användningen sker utanför en förundersökning. I denna avvägning har vi beaktat att åtgärderna vidtas för att skydda tilltänkta brottsoffer och andra utomstående från mycket allvarliga integritetsintrång. Förslagen innebär därmed inte endast utökade integritetsrisker, utan också ett förstärkt skydd för andras integritet och rättstrygghet.

Sammantaget har vi bedömt att behovet av ytterligare verktyg i preventivlagen väger tyngre än de integritetsrisker som en sådan reglering innebär för de personer som kan komma att utsättas för preventiv tvångsmedelsanvändning. Förslaget innebär att det i vissa fall kommer att användas fler tvångsmedel i preventivt syfte och i andra fall kan de tillkommande tvångsmedlen ersätta användningen av andra tvångsmedel. Även om användningen av tvångsmedel är förenad med integritetsrisker är den föreslagna regleringen enligt vår uppfattning proportionerlig och innebär som helhet en rimlig avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och enskildas rätt till skydd för den personliga integriteten.

Hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter

Vi föreslår att även hemlig rumsavlyssning ska få användas enligt preventivlagen och att hemlig dataavläsning i preventivlagsfallen även ska få avse rumsavlyssningsuppgifter. Som framgått bedömer vi att behovet av att använda preventiva tvångsmedel har ökat. De brottsbekämpande myndigheterna har därtill beskrivit ett konkret och påtagligt behov av att i vissa situationer ha möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte. Det kan till exempel vara fråga om att myndigheterna redan har fått tillstånd till att använda hemlig dataavläsning och får del av meddelanden som visar att några av de

inblandade personerna ska träffas för ett möte. I en sådan situation kan det vara av avgörande betydelse för myndigheternas möjligheter att förhindra att ett brott fullbordas att de kan avlyssna det planerade mötet och därigenom få ytterligare information om de inblandades brottsplaner.

Hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter, anses utgöra särskilt integritetskänsliga tvångsmedel. Som framgått accepteras emellertid motsvarande integritetsrisker när samma åtgärder används i brottsutredande syfte. Eftersom hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende motsvarande uppgifter i vissa fall kan innebära särskilt stora integritetsintrång föreslår vi att tillämpningsområdet för dessa åtgärder ska vara mer begränsat än vad som gäller för andra preventiva tvångsmedel. Det innebär att åtgärderna endast ska kunna användas när det är fråga om brottslighet som innefattar brott med ett lägsta föreskrivet straff på fyra års fängelse eller vissa brott inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde.

Husrannsakan, undersökning på annat ställe och genomsökning på distans

Vi föreslår att husrannsakan, undersökning på annat ställe och genomsökning på distans ska få användas med stöd av preventivlagen. Dessa åtgärder är vanligt förekommande i brottsutredningar och anses utgöra nödvändiga, ändamålsenliga och effektiva sätt att inhämta information. De brottsbekämpande myndigheterna har även beträffande dessa åtgärder beskrivit ett konkret och påtagligt behov av att använda åtgärderna i preventivt syfte. När det gäller husrannsakan och undersökning på annat ställe kan det vara fråga om att myndigheterna behöver bereda sig tillträde till en viss plats för att bekräfta misstankar om att det på platsen finns föremål som behövs för utförandet av ett allvarligt brott, eller för att söka efter information om brottsplaner i datorer eller telefoner som finns på denna plats. Genomsökning på distans utgör en slags förlängning av husrannsakan och behövs för att myndigheterna ska kunna undersöka även externt lagrade handlingar som går att komma åt med exempelvis en dator eller telefon som påträffas vid en husrannsakan. Att även detta tvångsmedel behövs som ett komplement till husrannsakan är i allt väsentligt en följd av teknikutvecklingen.

Husrannsakan, undersökning på annan plats och genomsökning på distans är åtgärder som i det enskilda fallet kan ge upphov till betydande integritetsintrång för enskilda. Trots detta bedömer vi, på samma grunder som anförts tidigare, att det är proportionerligt att utöka den preventiva tvångsmedelskatalogen på det sätt vi föreslagit.

Anpassningar till rättegångsbalkens regelverk och en utökning av de preventiva verkställighetsåtgärderna

Slutligen föreslår vi att förutsättningarna för användning av tvångsmedel enligt preventivlagen och lagen om hemlig dataavläsning även i andra avseenden anpassas till vad som gäller i förundersökningar. Detta innebär bland annat att beslut om hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende motsvarande uppgifter ska kunna knytas till en person i stället för en plats. Vi föreslår också att särskilda verkställighetsåtgärder som förekommer i förundersökningar ska få användas i preventivt syfte. Detta innebär bland annat att det införs ett reglerat förfarande för kopiering, att det ska kunna fattas beslut om s.k. tillträdestillstånd i fler fall än tidigare och att det i vissa fall ska kunna fattas beslut om kroppsvisitation och biometrisk autentisering när det behövs för att verkställa andra tvångsmedelsbeslut. Vi bedömer att även denna reglering är proportionerlig.

Integritetsskydds- och rättssäkerhetsgarantierna är tillräckliga

Vi föreslår att samma grundläggande kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier som gäller för annan tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen ska gälla även för de tillkommande tvångsmedlen. Vi bedömer att denna reglering är väl avvägd, ändamålsenlig och utgör ett tillräckligt skydd för enskildas integritetsskydds- och rättssäkerhetsintressen. I övrigt har regleringen avseende de tillkommande tvångsmedlen till stora delar utformats på ett sätt som motsvarar vad som gäller när samma åtgärder används i brottsutredande syfte. Vi har emellertid bedömt att det inte ska föreskrivas någon rätt att närvara vid en husrannsakan, undersökning på annat ställe eller genomsökning på distans enligt preventivlagen. En motsatt ordning skulle enligt vår bedömning riskera att motverka ändamålet med åt-

gärderna. De integritets- och rättsäkerhetsrisker som detta medför vägs upp av ett robust system av andra integritetsskydds- och rättssäkerhetsgarantier, till exempel förhandsprövning i domstol med offentliga ombud och Säkerhets- och integritetskyddsnämndens tillsyn.

Ytterligare verktyg i utlänningsärenden med särskilda säkerhetsaspekter

Den gällande regleringen i LSU innebär bland annat att Säkerhetspolisen i vissa utlänningsärenden med särskilda säkerhetsaspekter kan få tillstånd att besluta om husrannsakan för att klarlägga en utlännings kopplingar till terroristgrupper, delaktighet i terroristbrottslighet eller annan brottslighet som rör Sveriges säkerhet. Vi föreslår att Säkerhetspolisen ska kunna få tillstånd att använda även genomsökning på distans enligt detta regelverk. Att genomsökning på distans behöver användas är även i detta sammanhang en följd av teknikutvecklingen.

Regleringen i LSU syftar till att ge Säkerhetspolisen ändamålsenliga verktyg för att kartlägga vissa miljöer och personer som utgör allvarliga hot mot Sveriges säkerhet. Dessa intressen är angelägna och intresset av att Säkerhetspolisen har tillgång till ändamålsenliga verktyg för dessa syften väger enligt vår bedömning tyngre än de integritetsrisker som införandet av en möjlighet att besluta om genomsökning på distans medför. Sammantaget anser vi därför att det är proportionerligt att komplettera tvångsmedelskatalogen i LSU med en möjlighet att använda genomsökning på distans.

Vårt förslag innebär att i huvudsak samma integritetsskydds- och rättssäkerhetsgarantier som gäller för annan tvångsmedelsanvändning enligt LSU ska gälla även vid genomsökning på distans. Detta kompletteras av rättegångsbalkens reglering i ett antal specifika frågor som avser genomsökning på distans.

Ekonomiska konsekvenser

Användningen av preventiva tvångsmedel är resurskrävande. En utökad användning av preventiva tvångsmedel kommer därför att innebära ökade kostnader för de brottsbekämpande myndigheterna. Samtidigt innebär våra förslag att de brottsbekämpande myndigheterna

får effektivare verktygarbetet med att förebygga, förhindra och upptäcka brott. Samtliga brottsbekämpande myndigheter har bedömt att förslagen medför kostnadsökningar som inte ryms inom befintliga anslagsramar.

En förutsättning för att användningen av preventiva tvångsmedel ska kunna utökas är att det finns tillräckliga resurser för att utöva en effektiv tillsyn över dessa åtgärder. Förslagen medför därför att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, som har i uppdrag att utöva sådan tillsyn, behöver tillföras ytterligare resurser.

Att allvarliga brott förebyggs, förhindras och upptäcks kan förväntas innebära betydande samhällsekonomiska besparingar.

Ikraftträdande

Vi föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2025. Den utvidgade brottskatalogen i inhämtningslagen ska gälla till och med den 31 december 2029.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

dels att nuvarande 4 § ska betecknas 2 §, att nuvarande 5 § ska

betecknas 3 §, att nuvarande 2 § ska betecknas 4 § och att nuvarande 3 § ska betecknas 4 a §,

dels att nya 2–4 §§ och 1, 5, 6–6 b, 8, 11, 13, 14, 16 och 17 §§ ska

ha följande lydelse,

dels att det ska införas 18 nya paragrafer, 1 b, 1 c, 4 a–d, 5 a, 8 a–d,

9 a–g §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § första

stycketrättegångsbalken, hemlig

övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § rättegångsbalken, hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 20 a § rättegångsbalkeneller postkontroll enligt 4 § får beviljas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en

Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § rättegångsbalken, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § rättegångsbalken, hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 20 a § rättegångsbalken, postkontroll enligt

2 § första stycket, husrannsakan, undersökning på annat ställe eller genomsökning på distans enligt

1 Senaste lydelse 2023:537.

person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar

2 § andra stycket får beviljas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar

1. sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

2. mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grov allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3. uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

4. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6, 6 a, 6 b eller 8 § eller 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken,

5. företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller understödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning,

6. terroristbrott, deltagande i en terroristorganisation, grovt brott, samröre med en terroristorganisation, grovt brott, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, grovt brott, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, grovt brott, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, grovt brott, eller utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, grovt brott, enligt 4 §, 4 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket, 6 § tredje stycket, 7 § tredje stycket, 8 § tredje stycket eller 9 § tredje stycket terroristbrottslagen (2022:666), eller

7. mord, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket brottsbalken i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller

annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

Ett tillstånd enligt första stycket får också beviljas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

1 b §

Ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning enligt 27 kap. 20 d § första stycket rättegångsbalken får beviljas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar

1. företagsspioneri enligt 26 § lagen ( 2018:558 ) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller understödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter,

2. grov mordbrand eller grov allmänfarlig ödeläggelse enligt 13 kap. 2 § eller 3 § tredje stycket brottsbalken , om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3. uppror eller väpnat hot mot laglig ordning enligt 18 kap. 1 eller 3 § brottsbalken ,

4. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri eller grovt

utlandsspioneri enligt 19 kap. 1, 5, 6, 6 a eller 6 b § brottsbalken ,

5. terroristbrott enligt 4 § terroristbrottslagen (2022:666) , eller

6. mord, synnerligen grov misshandel eller människorov enligt 3 kap. 1 § eller 6 § andra stycket eller 4 kap. 1 § första stycket brottsbalken i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

Ett tillstånd enligt första stycket får också beviljas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

1 c §

Ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning enligt 27 kap. 20 d § första stycket rättegångsbalken får också beviljas om

1. det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som innefattar

a) mord, människorov eller grov allmänfarlig ödeläggelse enligt 3 kap. 1 §, 4 kap. 1 § första stycket

eller 13 kap. 3 § tredje stycket brottsbalken ,

b) synnerligen grovt narkotikabrott enligt 3 § andra stycket narkotikastrafflagen (1968:64) ,

c) synnerligen grovt vapenbrott enligt 9 kap. 1 a § andra stycket vapenlagen (1996:67) ,

d) synnerligen grov narkotikasmuggling, synnerligen grov vapensmuggling eller synnerligen grov smuggling av explosiv vara enligt 6 § fjärde stycket, 6 a § fjärde stycket eller 6 b § fjärde stycket lagen ( 2000:1225 ) om straff för smuggling, eller

e) synnerligen grovt brott enligt 29 a § andra stycket lagen ( 2010:1011 ) om brandfarliga och explosiva varor, och

2. det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

4 § 2 §2

Med postkontroll avses i denna lag att en försändelse som finns hos ett befordringsföretag hålls kvar till dess att den har undersökts, öppnats eller granskats.

Med husrannsakan, undersökning på annat ställe, genomsökning på distans och kroppsvisitation avses i denna lag detsamma som i 28 kap. rättegångsbalken .

2 Senaste lydelse av tidigare 4 § 2023:537.

5 § 3 §3

Ett tillstånd enligt denna lag får beviljas endast om

1. åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra sådan brotts-

lig verksamhet som avses i 1 eller 1 a §, och

2. skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den person som avses i 1 eller 1 a § eller för något annat motstående intresse.

1. åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra den brotts-

liga verksamheten, och

2. skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den person som åtgärden riktas mot eller för något annat motstående intresse.

2 § 4 §4

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 1 eller 1 a § får endast avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som

Ett tillstånd till hemlig avlyss-

ning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får endast avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som

1. under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den person som avses i 1

eller 1 a § eller annars kan antas

ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller

2. det finns synnerlig anledning att anta att den person som

avses i 1 eller 1 a § under den tid

som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

1. under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den person som åtgärden

riktas mot eller annars kan antas

ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller

2. det finns synnerlig anledning att anta att den person som

åtgärden riktas mot under den tid

som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som endast överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständighet-

3 Senaste lydelse av tidigare 5 § 2023:537. 4

Senaste lydelse av tidigare 2 § 2023:537.

erna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt.

3 § 4 a §

5

Hemlig kameraövervakning

enligt 1 eller 1 a § får endast avse

1. en plats där den person som avses i 1 eller 1 a § kan antas komma att uppehålla sig, eller

2. en plats där den brottsliga verksamheten som avses i 1 eller

1 a § kan antas komma att utövas

eller en nära omgivning till denna plats.

Ett tillstånd till hemlig kamera-

övervakning får endast avse

1. en plats där den person som åtgärden riktas mot kan antas komma att uppehålla sig, eller

2. en plats där den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till denna plats.

Trots första stycket får ett tillstånd till hemlig kameraövervakning avse den person som åtgärden riktas mot i stället för en viss plats, om det finns särskilda skäl för det. Beslutet får då verkställas endast genom att övervakningen riktas mot en plats där den personen kan antas komma att uppehålla sig. De tekniska hjälpmedel som används får aldrig placeras på en plats som skyddas mot intrång.

4 b §

Ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den person som åtgärden riktas mot kommer att uppehålla sig. Tillståndet får avse en stadigvarande bostad, som inte utgör stadigvarande bostad åt den person som åtgärden riktas mot, endast om det finns synnerlig an-

5

Senaste lydelse av tidigare 3 § 2023:537.

ledning att anta att han eller hon kommer att uppehålla sig där.

Trots första stycket får ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning avse den person som åtgärden riktas mot i stället för en viss plats, om det finns särskilda skäl för det. Beslutet får då verkställas endast genom att avlyssningen riktas mot en plats där det finns särskild anledning att anta att den personen kommer att uppehålla sig. Avlyssningen får riktas mot en stadigvarande bostad, som inte utgör stadigvarande bostad åt den person som åtgärden riktas mot, endast om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon kommer att uppehålla sig där. De tekniska hjälpmedel som används får aldrig placeras på en plats som skyddas mot intrång.

4 c §

En husrannsakan eller undersökning på annat ställe får företas för att söka efter föremål som kan användas för att utföra en genomsökning på distans eller för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för att förhindra den brottsliga verksamheten.

En åtgärd enligt första stycket får företas hos annan än den person som åtgärden riktas mot endast om det finns synnerlig anledning att anta att det kan utrönas omständigheter som kan vara av be-

tydelse för att förhindra den brottsliga verksamheten.

4 d §

En genomsökning på distans får utföras för att söka efter handlingar som kan vara av betydelse för att förhindra den brottsliga verksamheten.

En åtgärd enligt första stycket får utföras i ett avläsningsbart informationssystem som den person som åtgärden riktas mot kan antas ha använt. Även i annat fall får en genomsökning på distans utföras om det finns synnerlig anledning att anta att det går att påträffa handlingar som kan vara av betydelse för att förhindra den brottsliga verksamheten.

Genomsökning på distans får endast utföras genom autentisering i det avläsningsbara informationssystem som åtgärden avser.

5 §

Ett tillstånd till hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning får inte avse

1. en plats som stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas för verksamhet som tystnadsplikt gäller för enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen ,

2. en plats som stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas för verksamhet som bedrivs av advokater, läkare, tand-

läkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter eller familjerådgivare enligt socialtjänstlagen (2001:453) , eller

3. en plats som stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas av präster inom trossamfund eller av dem som har motsvarande ställning inom sådana samfund, för bikt eller enskild själavård.

Om ett tillstånd till hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning avser en viss person i stället för en viss plats, får de tekniska hjälpmedel som används inte placeras på sådana platser som avses i första stycket. Övervakningen eller avlyssningen får inte heller riktas mot sådana platser.

5 a §

Vid hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning får den verkställande myndigheten, efter särskilt tillstånd, i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång.

Ett tillträdestillstånd enligt första stycket får endast avse den plats som ska övervakas eller avlyssnas eller, om det finns särskilda skäl, en plats som direkt angränsar till den platsen. Ett tillstånd att skaffa sig tillträde till en sådan angränsande plats får dock inte avse en stadigvarande bostad som inte

utgör stadigvarande bostad åt den person som åtgärden riktas mot. Ett tillstånd som avser hemlig kameraövervakning får aldrig avse tillträde för installation av tekniska hjälpmedel i någons stadigvarande bostad.

Om ett tillträdestillstånd avser ett fordon, får den verkställande myndigheten, om det behövs, tillfälligt flytta fordonet i samband med tillträdet.

Om ett tekniskt hjälpmedel har installerats med stöd av ett tillträdestillstånd, ska hjälpmedlet tas bort eller göras obrukbart så snart som möjligt efter det att tiden för tillståndet har gått ut eller tillståndet har upphävts.

6 §6

Frågor om tillstånd till tvångsmedel prövas av rätten på ansökan av åklagaren.

Frågor om tillstånd till tvångsmedel enligt 1 § prövas av Stockholms tingsrätt. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka tingsrätter som får pröva en ansökan om tillstånd till tvångsmedel enligt 1 a §.

Frågor om tvångsmedel prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Om en ansökan om hemlig

kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning avser en viss person i stället för en viss plats, ska åklagaren i samband med ansökan föreslå sådana villkor som avses i 8 § andra stycket.

Frågor om tvångsmedel enligt 1 och 1 b §§ prövas av Stockholms tingsrätt. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka tingsrätter som får pröva en ansökan om tillstånd till tvångsmedel enligt 1 a och 1 c §§.

6 Senaste lydelse 2023:537.

Vid tillståndsprövningen ska det som föreskrivs om offentliga ombud i 27 kap.2630 §§rättegångsbalken tillämpas.

6 a §7

Om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd enligt 6 § skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för möjligheterna att förhindra den brottsliga verksamheten, får tillstånd till åtgärden ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut.

Om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd i en

fråga enligt 6 § skulle medföra en

fördröjning av väsentlig betydelse för möjligheterna att förhindra den brottsliga verksamheten, får tillstånd till åtgärden ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut.

Om åklagaren har lämnat tillstånd enligt första stycket, ska han eller hon utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet hos rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

Om åklagaren har lämnat tillstånd enligt första stycket, ska han eller hon snarast möjligt skriftligt anmäla beslutet till rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

Om åklagarens beslut har verkställts innan rätten gjort en prövning som avses i andra stycket, ska rätten pröva om det funnits skäl för åtgärden. Om rätten finner att det saknats sådana skäl, får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av avlyssningen eller över-

vakningen, eller för någon annan

som uppgifterna avser.

Om åklagarens beslut har verkställts innan rätten gjort en prövning som avses i andra stycket, ska rätten pröva om det funnits skäl för åtgärden. Om rätten finner att det saknats sådana skäl, får de uppgifter som kommit fram inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av åtgärden, eller för någon annan som uppgifterna avser.

7 Senaste lydelse 2014:1421.

6 b §8

När rätten har beslutat i frågor om tillstånd till tvångsmedel enligt 1 a § ska den skyndsamt underrätta Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden om beslutet.

När rätten har beslutat i frågor om tvångsmedel enligt 1 a eller

1 c § ska den skyndsamt under-

rätta Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden om beslutet.

8 §9

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel ska det anges

1. vilket eller vilka tvångsmedel

som får användas,

2. vilken brottslig verksamhet enligt 1 eller 1 a § som ligger till

grund för tillståndet, och

3. under vilken tid tillståndet

gäller.

I ett tillstånd till tvångsmedel ska det anges vilket eller vilka tvångsmedel som får användas, vilken brottslig verksamhet som ligger till grund för tillståndet, vilken tid tillståndet gäller och vem

åtgärden riktas mot.

I ett beslut om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska det, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, anges

1. vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning tillståndet avser, och

2. om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.

I ett beslut om tillstånd till hemlig kameraövervakning ska, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, den plats anges som tillståndet avser.

8 Senaste lydelse 2023:537. 9

Senaste lydelse 2023:537.

I ett beslut om tillstånd till postkontroll ska det, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, anges

1. vilka försändelser som tillståndet omfattar, och

2. att information om åtgärden inte får lämnas till någon utan medgivande av den som har begärt åtgärden.

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel ska det, när det finns skäl till detta, också i övrigt anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan.

I ett tillstånd till tvångsmedel ska det, när det finns skäl till detta, också i övrigt anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan. I ett tillstånd till

hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som avser en viss person i stället för en viss plats ska sådana villkor alltid anges.

8 a §

I ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska det också anges vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning tillståndet avser och om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.

8 b §

Om ett tillstånd till hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning avser en plats ska även platsen anges i tillståndet. Om till-

ståndet avser en viss person i stället för en viss plats ska det anges i beslutet. Om tillståndet är förenat med ett tillträdestillstånd enligt 5 a §, ska även det anges i beslutet.

8 c §

I ett tillstånd till husrannsakan eller undersökning på annat ställe ska det också anges vilken plats tillståndet avser.

I ett tillstånd till genomsökning på distans ska det också anges vilket avläsningsbart informationssystem tillståndet omfattar.

8 d §

I ett beslut om tillstånd till postkontroll ska det också anges vilka försändelser som tillståndet omfattar och att information om åtgärden inte får lämnas till någon utan medgivande av den som har begärt åtgärden.

9 a §

När ett beslut om tvångsmedel verkställs får olägenhet eller skada inte förorsakas utöver vad som är absolut nödvändigt.

9 b §

Vid en husrannsakan eller undersökning på annat ställe får rum eller annat ställe öppnas med våld, om det krävs. Efter förrättningen ska det tillslutas på lämpligt sätt.

Den som en husrannsakan eller undersökning på annat ställe har företagits hos har rätt att på begäran få ett bevis om åtgärden med uppgift om att åtgärden företagits med stöd av denna lag.

9 c §

Genomsökning på distans får inte avse uppgifter som enligt 27 kap. 2 § rättegångsbalken hindrar beslag.

Om det vid en genomsökning på distans kommer fram uppgifter som omfattas av första stycket ska genomsökningen omedelbart avbrytas i den del den avser sådana uppgifter.

9 d §

En handling som påträffas vid en postkontroll, husrannsakan, undersökning på annat ställe eller genomsökning på distans får kopieras om den skäligen kan antas ha betydelse för att förhindra brottslig verksamhet.

En handling som inte får tas i beslag enligt 27 kap. 2 eller 3 § rättegångsbalken får inte heller kopieras.

Den som med laga rätt verkställer ett beslut om husrannsakan, undersökning på annat ställe eller genomsökning på distans eller undersöker, öppnar eller granskar en försändelse som omfattas av ett beslut om postkontroll får besluta om att en handling ska kopieras.

9 e §

Om den person som en husrannsakan, undersökning på annat ställe eller genomsökning på distans riktas mot närvarar vid åtgärden får han eller hon kroppsvisiteras om det kan antas att åtgärden annars försvåras.

Någon annan än den person som avses i första stycket får kroppsvisiteras vid en husrannsakan, undersökning på annat ställe eller genomsökning på distans endast om det finns synnerlig anledning att anta att åtgärden annars försvåras.

En polisman eller en tulltjänsteman får besluta om en åtgärd enligt första eller andra stycket.

Bestämmelserna i 28 kap. 13 § andra och tredje styckena och 13 a § första och tredje styckena rättegångsbalken om kroppsvisitation ska tillämpas även i fråga om kroppsvisitation enligt denna lag.

9 f §

Om det kan antas att en genomsökning på distans annars försvåras, är den som närvarar vid åtgärden skyldig att på tillsägelse tillfälligt lämna ifrån sig annan elektronisk kommunikationsutrustning än sådan som används för att utföra genomsökningen och som han eller hon bär med sig eller har på sig. Om han eller hon vägrar, får en polisman eller en tulltjänste-

man tillfälligt omhänderta utrustningen.

9 g §

Om det finns anledning att anta att någon har möjlighet att öppna ett avläsningsbart informationssystem genom biometrisk autentisering är han eller hon skyldig att på tillsägelse av en polisman eller en tulltjänsteman medverka till detta, om en husrannsakan eller en genomsökning på distans annars försvåras. Om han eller hon vägrar, får en polisman eller en tulltjänsteman genomföra autentiseringen.

11 §10

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får inte ske av telefonsamtal eller andra meddelanden där den som yttrar sig inte skulle ha kunnat höras som vittne, enligt 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena rättegångsbalken, om det som har sagts eller på annat sätt framkommit. Om det av avlyssningen framgår att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen omedelbart avbrytas.

Upptagningar och uppteckningar från en hemlig avlyssning

av elektronisk kommunikation ska, i den utsträckning de omfattas av förbudet, omedelbart förstöras.

Hemlig rumsavlyssning får inte ske av samtal eller annat tal där någon som angetts i första stycket talar. Om det under rumsavlyssningen kommer fram att det är fråga om ett sådant samtal eller tal, ska avlyssningen omedelbart avbrytas.

Upptagningar och uppteckningar ska omedelbart förstöras

i de delar som de omfattas av förbud enligt första eller andra stycket.

10 Senaste lydelse 2012:286.

13 §11

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

eller hemlig kameraövervakning

ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras av rätten, en åklagare, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller Tullverket. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna får granskningen även utföras av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet.

Upptagningar och uppteckningar ska, i de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar upptagningarna och uppteckningarna innehåller sådana uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska därefter förstöras.

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller

hemlig rumsavlyssning ska granskas

snarast möjligt. Granskningen får utföras av rätten, en åklagare, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller Tullverket. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna får granskningen även utföras av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet.

En försändelse som omfattas av ett beslut om postkontroll får undersökas, öppnas eller granskas i den ordning som anges i första stycket Försändelsen ska undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till, om försändelsen inte tas i beslag.

En enskild handling som påträffas vid en husrannsakan, undersökning på annat ställe eller genomsökning på distans får endast undersökas, öppnas eller granskas i den ordning som anges i första stycket. Handlingen ska undersökas snarast möjligt. Denna ordning gäller även för en kopia av en sådan handling.

11 Senaste lydelse 2023:537.

14 §12

En försändelse som omfattas av tillstånd enligt 4 § får undersökas, öppnas eller granskas av rätten, en åklagare, Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna får granskningen utföras även av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet. Försändelsen ska undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till, om försändelsen inte tas i beslag.

Upptagningar, uppteckningar och kopior av enskilda handlingar ska, i de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar upptagningarna, uppteckningarna eller kopiorna innehåller sådana uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska därefter förstöras.

En kopia av en enskild handling ska omedelbart förstöras i de delar som den omfattas av förbud enligt 9 d § andra stycket.

16 §13

Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7 eller 1 a § ska underrättas om åtgärden. Om åtgärden har avsett ett telefonnummer eller annan adress, en viss elektronisk kommunikationsutrustning eller en plats som innehas av någon annan, ska även han eller hon underrättas. Vid hemlig kameraövervakning behöver dock innehavaren av en plats som allmänheten har tillträde till inte underrättas.

Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7, 1 a §, 1 b § första stycket 6

eller 1 c § ska underrättas om åt-

gärden. Om åtgärden har avsett ett telefonnummer eller annan adress, en viss elektronisk kommunikationsutrustning, ett avläs-

ningsbart informationssystem eller

en plats som innehas av någon annan, ska även han eller hon underrättas. Vid hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsav-

lyssning behöver dock innehav-

12 Senaste lydelse 2023:537. 13

Senaste lydelse 2023:537.

aren av en plats som allmänheten har tillträde till inte underrättas.

Underrättelsen ska lämnas så snart det kan ske efter det att det ärende som åtgärden vidtogs i avslutades.

En underrättelse behöver inte lämnas till den som redan har fått del av eller tillgång till uppgifterna. En underrättelse behöver inte heller lämnas om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse.

17 §14

En underrättelse enligt 16 § ska innehålla uppgifter om vilket tvångsmedel som har använts och om tiden för åtgärden. Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som åtgärden har avsett. Vid hemlig kameraövervakning ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilken plats som har övervakats. Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7 eller 1 a § ska få uppgift om vilken misstanke som har legat till grund för åtgärden. Den som inte är eller har varit misstänkt ska få uppgift om detta.

En underrättelse enligt 16 § ska innehålla uppgifter om vilket tvångsmedel som har använts och om tiden för åtgärden. Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som åtgärden har avsett. Vid hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning,

husrannsakan och undersökning på annat ställe ska underrättelsen

även innehålla uppgift om vilken plats som åtgärden har avsett. Vid

genomsökning på distans ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilket avläsningsbart informationssystem som åtgärden har avsett. Om en handling har kopierats enligt 9 d § ska underrättelsen även innehålla en uppgift om detta.

Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7, 1 a §, 1 b § första stycket 6

14 Senaste lydelse 2023:537.

eller 1 c § ska få uppgift om vil-

ken misstanke som har legat till grund för åtgärden. Den som inte är eller har varit misstänkt ska få uppgift om detta.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott1

dels att 1 c § ska upphöra att gälla,

dels att 6, 6 b, 16 och 17 §§ ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt lagförslag 1.1 Föreslagen lydelse

6 §2

Frågor om tvångsmedel prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Om en ansökan om hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning avser en viss person i stället för en viss plats, ska åklagaren i samband med ansökan föreslå sådana villkor som avses i 8 § andra stycket.

Frågor om tvångsmedel enligt 1 och 1 b §§ prövas av Stockholms tingsrätt. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka tingsrätter som får pröva en ansökan om tillstånd till tvångsmedel enligt 1 a och 1 c §§.

Frågor om tvångsmedel enligt 1 och 1 b §§ prövas av Stockholms tingsrätt. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka tingsrätter som får pröva en ansökan om tillstånd till tvångsmedel enligt 1 a §.

Vid tillståndsprövningen ska det som föreskrivs om offentliga ombud i 27 kap.2630 §§rättegångsbalken tillämpas.

6 b §3

När rätten har beslutat i frågor om tillstånd till tvångsmedel enligt 1 a eller 1 c § ska den skyndsamt underrätta Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden om beslutet.

När rätten har beslutat i frågor om tillstånd till tvångsmedel enligt 1 a § ska den skyndsamt underrätta Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden om beslutet.

1 Senaste lydelse av 1 c § 2025:000. 2

Senaste lydelse 2025:000.

3

Senaste lydelse 2025:000.

16 §4

Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7, 1 a §, 1 b § första stycket 6

eller 1 c § ska underrättas om

åtgärden. Om åtgärden har avsett ett telefonnummer eller annan adress, en viss elektronisk kommunikationsutrustning, ett avläsningsbart informationssystem eller en plats som innehas av någon annan, ska även han eller hon underrättas. Vid hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning behöver dock innehavaren av en plats som allmänheten har tillträde till inte underrättas.

Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7, 1 a § eller 1 b § första stycket 6 ska underrättas om åtgärden. Om åtgärden har avsett ett telefonnummer eller annan adress, en viss elektronisk kommunikationsutrustning, ett avläsningsbart informationssystem eller en plats som innehas av någon annan, ska även han eller hon underrättas. Vid hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning behöver dock innehavaren av en plats som allmänheten har tillträde till inte underrättas.

Underrättelsen ska lämnas så snart det kan ske efter det att det ärende som åtgärden vidtogs i avslutades.

En underrättelse behöver inte lämnas till den som redan har fått del av eller tillgång till uppgifterna. En underrättelse behöver inte heller lämnas om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse.

17 §5

En underrättelse enligt 16 § ska innehålla uppgifter om vilket tvångsmedel som har använts och om tiden för åtgärden. Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som åtgärden har avsett. Vid hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning, husrannsakan och undersökning på annat ställe ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilken plats som åtgärden har avsett. Vid genomsökning på distans ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilket avläsningsbart informationssystem som åtgärden har avsett. Om en handling

4 Senaste lydelse 2025:000. 5

Senaste lydelse 2025:000.

har kopierats enligt 9 d § ska underrättelsen även innehålla en uppgift om detta.

Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7, 1 a §, 1 b § första stycket 6

eller 1 c § ska få uppgift om vilken

misstanke som har legat till grund för åtgärden. Den som inte är eller har varit misstänkt ska få uppgift om detta.

Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7, 1 a § eller 1 b § första stycket 6 ska få uppgift om vilken misstanke som har legat till grund för åtgärden. Den som inte är eller har varit misstänkt ska få uppgift om detta.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2028.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över

1. brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter,

2. brottsbekämpande myndigheters användning av andra tvångsmedel enligt lagen ( 2007:979 ) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott än de som avses i punkten 1, om inte den som åtgärden företagits hos har närvarat vid denna,

2. Säkerhetspolisens använd-

ning av hemliga tvångsmedel vid särskild kontroll av vissa utlänningar, och

3. Säkerhetspolisens använd-

ning av hemliga tvångsmedel vid särskild kontroll av vissa utlänningar, och

3. därmed sammanhängande

verksamhet.

4. därmed sammanhängande

verksamhet.

Nämnden ska även utöva tillsyn över den behandling av personuppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:1177) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen, och lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Tillsynen ska särskilt avse behandling enligt 2 kap. 11 § brottsdatalagen och 2 kap. 9 § lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.

1 Senaste lydelse 2022:707.

Nämnden ska också utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av lagen (2019:547) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.

Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första–tredje styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

dels att 7 § ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 8 § ska betecknas 7 §,

dels att nya 7 § och 1 och 6 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 8 och 9 §§, av följ-

ande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2023:22 Föreslagen lydelse

1 §1

Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket får, under de förutsättningar som anges i denna lag, i underrättelseverksamhet i hemlighet från den som en-

ligt lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst hämta in uppgifter om

1. meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress,

Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket får, under de förutsättningar som anges i denna lag, i underrättelseverksamhet i hemlighet hämta in uppgifter om

1. meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät över-

förs eller har överförts till eller

från ett telefonnummer eller annan adress,

2. vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller

3. i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits.

1 Senaste lydelse 2022:501.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 a §

Uppgifter får också, under de förutsättningar som anges i 2 § andra stycket, hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt och innefattar

1. grov stöld, inbrottsstöld, grovt bedrägeri, grovt häleri, grovt svindleri eller grovt bokföringsbrott enligt 8 kap. 4 § eller 4 a § första stycket, 9 kap. 3 §, 6 § tredje stycket eller 9 § tredje stycket eller 11 kap. 5 § andra stycket brottsbalken ,

2. grovt skattebrott enligt 4 § skattebrottslagen (1971:69) ,

3. olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, grovt brott eller grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor enligt 5 kap. 1 § första stycket eller 1 b § lagen ( 1998:506 ) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter,

4. grovt tullbrott enligt 10 § lagen ( 2000:1225 ) om straff för smuggling,

5. grovt bidragsbrott enligt 3 § bidragsbrottslagen (2007:612) ,

6. grovt penningtvättsbrott eller näringspenningtvätt, grovt brott enligt 5 § eller 7 § andra stycket

lagen ( 2014:307 ) om straff för penningtvättsbrott, eller

7. grov marknadsmanipulation enligt 2 kap. 4 § tredje stycket lagen ( 2016:1307 ) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden.

6 §2

Om det vid inhämtning av

uppgifter enligt denna lag har

kommit fram uppgifter om annan brottslig verksamhet än som omfattas av beslutet om inhämtning,

får uppgifterna användas för att

förhindra brott.

Den verkställande myndigheten får besluta att uppgifter som har kommit fram vid inhämtning

av uppgifter enligt denna lag får användas för ett annat ändamål

än det som har legat till grund för tillståndet.

8 § 7 §3

Uppteckningar av uppgifter ska granskas snarast möjligt. Uppteckningar ska, i de delar de är av betydelse för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som omfattas av beslutet om inhämtning eller för att förhindra annat brott, bevaras så länge det behövs för något av dessa syften. De ska därefter förstöras.

Uppteckningar ska, i de delar de är av betydelse för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som omfattas av beslutet om inhämtning eller för att förhindra annat brott, bevaras så länge det behövs för något av dessa syften. I de delar

uppteckningarna innehåller sådana uppgifter om brott som enligt 6 § får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska

därefter förstöras.

2 Senaste lydelse 2019:499. 3

Senaste lydelse av tidigare 8 § 2019:499.

Andra stycket hindrar inte att brottsbekämpande myndigheter behandlar uppgifter från uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

8 §

Beslut och åtgärder som rör inhämtning av uppgifter enligt denna lag ska dokumenteras.

9 §

Vid inhämtning av uppgifter får de tekniska hjälpmedel som behövs för åtgärden användas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet.

3. För uppgifter från inhämtning av uppgifter som har verkställts före ikraftträdandet gäller 6–8 §§ i den äldre lydelsen.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet att 2 a §1 ska upphöra att gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2030.

1

Senaste lydelse 2025:000.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning

dels att 6 a § ska upphöra att gälla,

dels att 7, 8, 10, 12, 14, 18 och 31 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 8 a, 8 b och 11 a §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §1

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning får beviljas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som inte gäller rums-

avlyssningsuppgifter får beviljas om

det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för

1. att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar brott som anges i 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, eller

2. att brottslig verksamhet som anges i 1 eller 1 a § den lagen kommer att utövas inom en organisation eller grupp och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter får beviljas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för

1. att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar brott som anges i 1 b § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, eller

2. att brottslig verksamhet som anges i 1 b eller 1 c § den lagen kommer att utövas inom en orga-

1 Senaste lydelse 2023:540.

Ett tillstånd enligt första stycket får beviljas endast om åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslig verksamhet

som anges i det stycket.

Hemlig dataavläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter får användas endast på en plats där den person som anges i första stycket kan antas komma att uppehålla sig. En sådan plats får dock inte vara någons stadigvarande bostad.

Ett tillstånd får inte avse rumsavlyssningsuppgifter.

nisation eller grupp och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

Ett tillstånd enligt första eller

andra stycket får beviljas endast

om åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga

verksamheten.

8 §

Hemlig dataavläsning enligt 7 § får avse ett avläsningsbart informationssystem som används, eller som det finns särskild anledning att anta har använts eller kommer att användas, av en person som anges i den bestämmel-

sen.

Hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssnings-, kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter får även avse ett avläsningsbart informationssystem som det finns synnerlig anledning att anta att en person som anges i 7 § under den

Ett tillstånd till hemlig data-

avläsning enligt 7 § får endast avse ett avläsningsbart informationssystem som används, eller som det finns särskild anledning att anta har använts eller kommer att användas, av den person som åtgärden riktas mot.

Ett tillstånd till hemlig data-

avläsning som gäller kommunikationsavlyssnings-, kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter får även avse ett avläsningsbart informationssystem som det finns synnerlig anledning att anta att den person som

åtgärden riktas mot under den tid

tid som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

8 a §

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning enligt 7 § som gäller kameraövervakningsuppgifter får endast avse en plats där den person som åtgärden riktas mot kan antas komma att uppehålla sig. En sådan plats får dock inte vara någons stadigvarande bostad.

Trots första stycket får tillståndet avse den person som åtgärden riktas mot i stället för en viss plats, om det finns särskilda skäl för det. Den hemliga dataavläsningen får då endast användas på en plats där den personen kan antas komma att uppehålla sig. En sådan plats får dock inte vara någons stadigvarande bostad.

8 b §

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning enligt 7 § som gäller rumsavlyssningsuppgifter får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den person som åtgärden riktas mot kommer att uppehålla sig. Om platsen är en stadigvarande bostad, som inte utgör stadigvarande bostad åt den person som åtgärden riktas mot, får tillstånd till hemlig dataavläsning beviljas endast om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon kommer att uppehålla sig där.

Trots första stycket får tillståndet avse den person som åtgärden riktas mot i stället för en viss plats, om det finns särskilda skäl för det. Den hemliga dataavläsningen får då endast användas på en plats där det finns särskild anledning att anta att den personen kommer att uppehålla sig. Om platsen är en stadigvarande bostad, som inte utgör stadigvarande bostad åt den person som åtgärden riktas mot, får den hemliga dataavläsningen användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon kommer att uppehålla sig där.

10 §

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter får beviljas om åtgärden är av synnerlig vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott som anges i 2 § lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter får beviljas om åtgärden är av synnerlig vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott som anges i 2 eller

2 a § lagen (2012:278) om in-

hämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.

Vid hemlig dataavläsning enligt första stycket får meddelanden inte hindras att nå fram enligt 2 § andra stycket.

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervakningsuppgifter får endast avse uppgifter i förfluten tid.

11 a §

Hemlig dataavläsning som gäller kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter får aldrig användas på en plats dit tillträdestillstånd enligt 13 § inte får beviljas.

12 §

Vid hemlig dataavläsning får den verkställande myndigheten, efter särskilt tillstånd, i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång. Ett sådant tillstånd får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att det avläsningsbara informationssystemet finns tillgängligt. Om platsen är en bostad som stadigvarande används av någon annan än den misstänkte eller en sådan person som anges i 7 § första stycket eller 9 § första stycket, får tillstånd beviljas endast om det finns synnerlig anledning att anta att informationssystemet finns där.

Vid hemlig dataavläsning får den verkställande myndigheten, efter särskilt tillstånd, i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång. Ett sådant tillstånd får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att det avläsningsbara informationssystemet finns tillgängligt. Om platsen är en bostad som stadigvarande används av någon annan än den misstänkte eller den person som

en åtgärd enligt 7 § eller 9 § första

stycket riktas mot, får tillstånd beviljas endast om det finns synnerlig anledning att anta att informationssystemet finns där.

14 §2

Frågor om hemlig dataavläsning prövas av rätten på ansökan av åklagaren. En ansökan om hemlig dataavläsning enligt 9 § ska dock göras av Säkerhetspolisen.

Om ansökan avser den skäligen

misstänkte enligt 4 a § fjärde stycket eller 6 § fjärde stycket, ska åklaga-

ren i samband med ansökan föreslå sådana villkor som avses i 18 § första stycket 4.

Om en ansökan som gäller

kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter avser en viss person i stället för en viss plats, ska

åklagaren i samband med ansö-

2 Senaste lydelse 2023:540.

kan föreslå sådana villkor som avses i 18 § första stycket 4.

18 §3

I ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska följande anges:

1. vilken tid tillståndet avser,

2. vilket avläsningsbart informationssystem tillståndet avser,

3. vilken typ av uppgift enligt 2 § första stycket som får läsas av eller tas upp,

4. villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan och

5. vem som är skäligen misstänkt för brottet eller brotten,

vid åtgärd som gäller rumsavlyssningsuppgifter.

5. vem som är skäligen misstänkt för brottet eller brotten vid

en åtgärd enligt 6 §, eller vem en åtgärd enligt 7 § riktas mot.

Om tillståndet avser en plats

enligt 4 a § tredje stycket, 6 § tredje stycket eller 7 § tredje stycket ska även platsen anges i till-

ståndet. Om tillståndet är förenat med ett tillträdestillstånd enligt 12 §, ska det anges i beslutet.

Om ett tillstånd som gäller

kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter avser en plats

ska även platsen anges i tillståndet.

Om tillståndet avser en viss person i stället för en viss plats ska det anges i beslutet. Om tillståndet är

förenat med ett tillträdestillstånd enligt 12 §, ska det också anges i beslutet.

Om tillståndet avser den skäligen misstänkte enligt 4 a § fjärde stycket eller 6 § fjärde stycket, ska det anges i beslutet.

Tiden för tillståndet får inte bestämmas längre än nödvändigt. När det gäller tid som infaller efter beslutet får tiden inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

31 §

När hemlig dataavläsning används eller har använts i fall som anges i 10 § ska 6 och 8 §§ lagen (2012:278) om inhämtning av

När hemlig dataavläsning används eller har använts i fall som anges i 10 § ska 6 och 8 §§ lagen (2012:278) om inhämtning av

3 Senaste lydelse 2023:540.

uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet tillämpas. Det som anges där om inhämtning av uppgifter ska tillämpas för hemlig dataavläsning.

uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet i lydelsen före

den 1 januari 2025 tillämpas. Det

som anges där om inhämtning av uppgifter ska tillämpas för hemlig dataavläsning.

Uppgifter som har kommit fram vid hemlig dataavläsning enligt 10 § får användas i en förundersökning endast efter tillstånd till hemlig dataavläsning enligt 4 eller 5 § som gäller kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter. Utan ett sådant tillstånd får dock inhämtade uppgifter ligga till grund för beslut om att inleda en förundersökning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet.

1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar

dels att 5 kap. 3, 4, 8, 10 och 22 §§ och rubrikerna närmast före

5 kap. 3 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf 4 a § och en ny rubrik före

nya 4 a §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

Husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck

Husrannsakan, genomsökning på

distans , kroppsvisitation,

kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck

3 §

Utlänningen får utsättas för husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att klarlägga om

Utlänningen får utsättas för husrannsakan, genomsökning på

distans, kroppsvisitation eller

kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att klarlägga om

1. utlänningen tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen (2022:666) eller om det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en sådan organisation eller grupp,

2. det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder brott som avses i 1, eller

3. det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet.

I sådana fall är det också tillåtet att ta fingeravtryck av och att fotografera utlänningen.

I fråga om sådana åtgärder gäller i övrigt 28 kap. rättegångsbalken. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

4 §

Om en polisman vid Säkerhetspolisen vid en åtgärd enligt 3 § första stycket påträffar elektronisk kommunikationsutrustning, får polismannen tillfälligt omhänderta utrustningen och undersöka den.

Om en polisman vid Säkerhetspolisen vid en husrannsakan,

kroppsvisitation eller kroppsbesiktning enligt 3 § första stycket på-

träffar elektronisk kommunikationsutrustning, får polismannen tillfälligt omhänderta utrustningen och undersöka den.

Om det krävs för ett sådant ändamål som avses i 3 § första stycket, får innehållet i den elektroniska kommunikationsutrustningen kopieras.

Egendomen ska lämnas tillbaka så snart det inte längre finns skäl för åtgärden, dock senast 24 timmar efter omhändertagandet

Kopiering

4 a §

Om det krävs för ett sådant ändamål som avses i 3 § första stycket får innehållet i en elektronisk kommunikationsutrustning som omhändertagits med stöd av 4 § eller handlingar som påträffas vid en husrannsakan eller en genomsökning på distans kopieras.

8 §

Säkerhetspolisen får hos Migrationsverket ansöka om att en utlänning ska åläggas anmälningsskyldighet enligt 2 § eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet. Ett beslut om sådant tvångsmedel får meddelas om förutsättningarna i 1 § är uppfyllda.

Säkerhetspolisen får hos Migrationsverket även ansöka om godkännande att

1. enligt 10 § besluta om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller fotografering eller besluta att ta fingeravtryck, eller

1. enligt 10 § besluta om husrannsakan, genomsökning på di-

stans, kroppsvisitation, kropps-

besiktning eller fotografering eller besluta att ta fingeravtryck, eller

2. enligt 11 § ansöka om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll.

Ett godkännande enligt andra stycket 1 och 2 får ges om förutsättningarna i 1, 3 och 5–7 §§ är uppfyllda.

Beslut om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck

Beslut om husrannsakan,

genomsökning på distans ,

kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck

10 §

Säkerhetspolisen får efter ett godkännande enligt 8 § andra stycket 1, 9 § första stycket 1 eller 16 § tredje stycket besluta om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller fotografering eller besluta att ta fingeravtryck. Ett beslut om sådant tvångsmedel får meddelas om förutsättningarna i 3 § är uppfyllda.

Säkerhetspolisen får efter ett godkännande enligt 8 § andra stycket 1, 9 § första stycket 1 eller 16 § tredje stycket besluta om husrannsakan, genomsökning på

distans, kroppsvisitation, kropps-

besiktning eller fotografering eller besluta att ta fingeravtryck. Ett beslut om sådant tvångsmedel får meddelas om förutsättningarna i 3 § är uppfyllda.

22 §

Om en handling påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får den inte närmare undersökas och inte heller öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. Efter anvisning

Om en handling påträffas vid husrannsakan, genomsökning på

distans, kroppsvisitation eller

kroppsbesiktning får den inte närmare undersökas och inte heller öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åkla-

av Säkerhetspolisen får dock en sakkunnig eller någon annan som anlitas vidta åtgärden.

gare. Efter anvisning av Säkerhetspolisen får dock en sakkunnig eller någon annan som anlitas vidta åtgärden.

Om kopiering har gjorts vid ett

tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning,

ska kopian förstöras när den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller brottsutredande verksamhet.

Om kopiering har gjorts en-

ligt 4 a § ska kopian förstöras när

den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller brottsutredande verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 2 november 2021 kommittédirektiv om preventiva tvångsmedel för att förhindra allvarlig brottslighet (dir. 2021:102). Utredaren fick bland annat i uppdrag att överväga i vilken utsträckning det ska införas utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel för att förhindra allvarlig brottslighet som förekommer inom ramen för kriminella nätverk. Utredaren fick vidare i uppdrag att överväga i vilken utsträckning det ska införas nya möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att använda husrannsakan för att förhindra allvarlig brottslighet. Uppdraget skulle redovisas senast den 2 februari 2023. Utredningstiden förkortades till den 14 oktober 2022 genom tilläggsdirektiv den 22 december 2021 (dir. 2021:113).

Genom tilläggsdirektiv som beslutades den 28 april 2022 har utredaren fått i uppdrag att ta ställning till om, och i så fall på vilket sätt, tillämpningsområdet för lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) bör utvidgas (dir. 2022:32).

Den 7 juli 2022 beslutades ytterligare tilläggsdirektiv som gav utredaren i uppdrag att ta ställning till om, och i så fall vilka, ytterligare tvångsmedel och verkställighetsåtgärder bör få användas av de brottsbekämpande myndigheterna för att förhindra allvarlig brottslighet, till exempel hemlig rumsavlyssning, hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter, genomsökning på distans, biometrisk autentisering och kopiering. Utredaren fick vidare i uppdrag att ta ställning till om tillstånd till hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläs-

ning avseende kameraövervakningsuppgifter utanför en förundersökning bör kunna knytas till en person (dir. 2022:104).

Uppdraget enligt de ursprungliga direktiven, förutom den del som avser frågan om utökade möjligheter till preventiv husrannsakan, redovisades den 24 oktober 2022 i delbetänkandet Utökade möjlig-

heter att använda preventiva tvångsmedel, (SOU 2022:52). De för-

fattningsförslag som lämnades i betänkandet har varit föremål för sedvanligt remissförfarande och Lagrådets yttrande och regeringen lämnade den 1 juni 2023 propositionen (Hemliga tvångsmedel – effektiva

verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott, prop. 2022/23:126)

till riksdagen. De föreslagna ändringarna i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning trädde i kraft den 1 oktober 2023.

Deluppdraget i de ursprungliga direktiven om utökade möjligheter till preventiv husrannsakan skulle, tillsammans med de delar av uppdraget som omfattas av tilläggsdirektiven från den 28 april 2022 och den 7 juli 2022, redovisas senast den 31 maj 2023. Genom ytterligare tilläggsdirektiv, som beslutades den 26 januari 2023, har utredaren fått i uppdrag att ta ställning till om det bör införas en möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att hämta in uppgifter om meddelanden i realtid enligt inhämtningslagen. Utredningstiden förlängdes samtidigt till den 13 oktober 2023 (dir. 2023:9).

Kommittédirektiven finns bifogade till betänkandet i bilaga 1–5.

2.2. Utredningens arbete

Vi har efter överlämnandet av delbetänkandet i oktober 2022 haft sammanlagt fem protokollförda sammanträden inom ramen för denna del av uppdraget. Vi har genomfört samråd med Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Sveriges advokatsamfund, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Vi har inte genomfört något samråd med Post- och telestyrelsen eftersom såväl vi som Post- och telestyrelsen ansåg att det inte fanns något behov av detta avseende de frågor som uppdraget berör.

Vi har även haft kontakt med 2021 års datalagringsutredning (Ju 2021:09) och Utredningen om utvärdering av hemlig dataavläsning (Ju 2022:07) som har utrett respektive utreder frågor om datalagring för brottsbekämpande syften samt hemlig dataavläsning som vårt arbete har anknytning till.

3. Rättsliga utgångspunkter

3.1. Inledning

I delbetänkandet (Utökade möjligheter att använda preventiva tvångs-

medel, SOU 2022:52) har vi i kapitel 3 redovisat de bestämmelser

som utgör rättsliga utgångspunkter för vårt uppdrag och som ska beaktas när tvångsmedelslagstiftning övervägs. Det är fråga om den reglering som finns till skydd för enskildas grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen, Europakonventionen, EU:s rättighetsstadga och FN:s rättighetskonventioner, till exempel barnkonventionen (se SOU 2022:52, avsnitt 3.2). Andra rättsliga utgångspunkter är dataskyddslagstiftningen och sekretesslagstiftningen (se SOU 2022:52, avsnitt 3.3 och 3.4).

I detta kapitel kompletterar vi den redovisning av regelverket som finns i delbetänkandet och som rör skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Kompletteringen tar sikte på det uppdrag som vi har i denna andra del, bland annat att ta ställning till om tillämpningsområdet för inhämtningslagen bör utvidgas och om ytterligare tvångsmedel och verkställighetsåtgärder ska få användas av de brottsbekämpande myndigheterna för att förhindra allvarlig brottslighet, till exempel husrannsakan och hemlig rumsavlyssning.

I kapitel 4 finns en redogörelse för den lagstiftning som reglerar de aktuella tvångsmedlen och verkställighetsåtgärderna; hemlig rumsavlyssning, hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter, husrannsakan, genomsökning på distans, biometrisk autentisering, kopiering och inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation.

3.2. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter

3.2.1. Regeringsformen

I regeringsformen (RF) finns bestämmelser till skydd för enskildas grundläggande fri- och rättigheter (se SOU 2022:52, avsnitt 3.2.1). Här kan kort nämnas att varje medborgare enligt 2 kap. 6 § första stycket RF är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Uttrycket “kroppsligt ingrepp” avser våld mot människokroppen och läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning, tvångsmässigt tagande av fingeravtryck och andra liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning. Kroppsvisitation avser undersökning av någons kläder, handväska m.m. Husrannsakan är ett intrång som sker i undersökningssyfte i någon form av utrymme. Med ”liknande intrång” avses intrång som sker i annat syfte, till exempel ett ingripande från polisen för att avstyra lägenhetsbråk eller en exekutiv åtgärd beträffande föremål som antas finnas i viss bostad (Proposition om ändring i regeringsformen, prop. 1975/76:209, s. 147, Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna RF, SO, RO, kommentaren till 2 kap. 6 § RF, publicerad 2019-07-03, version 3A, JUNO och Henrik Jermsten, kommentaren till 2 kap. 6 § RF, Karnov, 2022-11-03). Bestämmelsen omfattar även skydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Av bestämmelsens andra stycke framgår att skyddet även omfattar annat betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Dessa grundläggande fri- och rättigheter får enligt 2 kap. 20 och 21 §§ RF begränsas genom lag, men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Vidare får en begränsning inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

3.2.2. Europakonventionen

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) är inkorporerad i svensk lag (se SOU 2022:52, avsnitt 3.2.2). De fri- och rättigheter som främst aktualiseras vid användning av hemliga tvångsmedel är rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8.1), men även rätten till en rättvis rättegång (artikel 6), rätten till yttrandefrihet (artikel 10), rätten till effektiva rättsmedel (artikel 13) och förbudet mot diskriminering (artikel 14). Skyddet för privatlivet är inte absolut utan får inskränkas under förutsättning att det sker med stöd av lag och det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa legitima intressen, däribland nationell eller allmän säkerhet, förebyggande av oordning eller brott eller skydd för andra personers fri- och rättigheter (artikel 8.2).

I delbetänkandet finns en redogörelse för den praxis från Europadomstolen som rör hemliga tvångsmedel och förhållandet till rätten till privatliv som skyddas av artikel 8 i Europakonventionen, och den minimistandard som domstolen ställt upp angående de krav som bör ställas på nationell lagstiftning om hemliga tvångsmedel till undvikande av missbruk. Minimistandarden innebär i korthet att lagstiftningen om hemliga tvångsmedel ska vara förutsebar och tydlig, såvitt gäller kvalifikationskraven för åtgärderna och vilken personkrets som kan bli föremål för dessa, och innehålla tidsbegränsningar för åtgärderna samt förfaranderegler för hantering och radering av inhämtad information.

Europadomstolens praxis angående kroppsvisitation, husrannsakan m.m.

Eftersom vi i denna del av uppdraget ska ta ställning till om ytterligare tvångsmedel och verkställighetsåtgärder, till exempel husrannsakan, genomsökning på distans, biometrisk autentisering och kopiering, ska få användas för att förhindra allvarlig brottslighet, finns det skäl att kort nämna den praxis från Europadomstolen som rör sådana åtgärder.

Husrannsakan i en persons bostad utgör ett ingrepp i hans eller hennes rätt till respekt för hemmet och privatlivet. Europadomstolen har betonat att en husrannsakan utgör en allvarlig inskränkning av

rättigheterna enligt artikel 8 och att en sådan åtgärd därför måste bygga på klara och detaljerade regler som skyddar mot missbruk och godtycke (se till exempel dom av den 15 februari 2011 i målet Harju

mot Finland, punkten 42). En nationell lag som ger de rättstillämp-

ande organen ett tolkningsutrymme och en rätt till skönsmässig prövning behöver inte vara oförenlig med kravet på förutsebarhet, men det krävs att gränserna för den skönsmässiga bedömningen är tillräckligt klara för att ge individen skydd mot godtyckliga ingrepp (Hans Danelius m.fl., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2023, version 6, JUNO, s. 443).

I en dom av den 16 oktober 2007 i målet Wieser och Bicos

Beteiligungen GmbH (Bicos) mot Österrike, prövade domstolen en

husrannsakan samt genomsökning av datorer och beslag av digital data på en advokatbyrå i Österrike. Åtgärderna, som i och för sig var förenliga med den nationella lagstiftningen, vidtogs inom ramen för en brottsutredning om olovlig handel med läkemedel vilket enligt Europadomstolen var ett legitimt mål för åtgärden, det vill säga brottsbekämpning (punkten 55). Domstolen konstaterade att beslutet om husrannsakan, som fattats av domstol, var tillräckligt begränsat eftersom det endast tillät genomsökning av handlingar som innehöll namnet på någon av de brottsmisstänkta eller något av vissa angivna företag (punkten 59). Däremot hade den nationella lagen inte följts när det gällde den digitala data som hade kopierats och beslagtagits. En representant för advokatväsendet hade endast delvis kunnat följa genomsökningen av datorerna och en rapport om hur genomsökningen gått till och vilka filer som hade kopierats och beslagtagits hade inte upprättats förrän senare. Wieser, som var advokat och ägare till Bicos, hade inte heller fått den information som han var berättigad till (punkten 63). Eftersom regler som syftade till att eliminera risken för godtycke och skydd för advokatsekretessen inte hade respekterats, ansåg domstolen att åtgärderna inte hade stått i proportion till åtgärdernas, i och för sig legitima, ändamål. Såväl Wiesers som hans bolags rätt enligt artikel 8 till skydd för privatliv och korrespondens hade därför kränkts (punkterna 66–68).

Av stor vikt vid bedömningen av om en husrannsakan har varit en nödvändig åtgärd i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose ett i artikel 8.2 angivet legitimt syfte har ansetts vara att beslut om husrannsakan har avgränsats. I de fall där det inte preciserats tillräckligt vilka föremål som ska undersökas vid en husrannsakan och de verk-

ställande myndigheterna därmed har fått vidsträckta befogenheter, har Europadomstolen ofta ansett att ingreppet har varit oproportionerligt och inte förenligt med artikel 8.2 (se till exempel dom av den 25 februari 1993 i målet Funke mot Frankrike, punkterna 55–59). Domstolen har dock i ett par avgöranden (se till exempel dom av den 20 oktober 2015 i målet Sher m.fl. mot Förenade Kungariket, punkterna 172–176), bedömt att husrannsakan med anledning av skälig misstanke om terroristbrott har varit konventionsenlig, trots att beslutet om husrannsakan varit brett utformat. Domstolen uttalade att kampen mot terrorism och den skyndsamhet som krävs i en sådan situation kan rättfärdiga beslut med en bredare utformning än vad som normalt hade tillåtits.

Vikten av avgränsning av vilken information som får eftersökas vid en husrannsakan utförd i elektroniska enheter betonades även av Europadomstolen i det nyligen avgjorda målet Sergey Sorokin mot

Ryssland (dom av den 30 augusti 2022). Målet gällde frågan om en

genomsökning av en journalists dator och beslag av data kunde anses vara förenlig med rätten till yttrandefrihet (artikel 10). Åtgärden gjordes inom ramen för en brottsutredning där en högt uppsatt statstjänsteman, som hade intervjuats av journalisten, var misstänkt för att ha röjt statshemligheter. Vid husrannsakan beslagtogs journalistens dator och hårddiskar. Domstolen uttalade att det inte fanns tillräckliga garantier för källskyddet då det inte förekommit någon sållning av den information som hade beslagtagits. Det innebar att myndigheten även fick tillgång till information som omfattades av källskydd och annan information som saknade betydelse för brottsutredningen. Åtgärden var därför inte nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att uppnå det berättigade syftet och stred därmed mot artikel 10 (punkterna 63 och 64).

Europadomstolen har även betonat vikten av domstolsprövning. En husrannsakan behöver för att vara konventionsenlig inte nödvändigtvis grundas på ett domstolsbeslut, men avsaknaden av ett sådant beslut bör enligt Europadomstolen kompenseras genom en möjlighet att i efterhand få lagligheten rättsligt prövad (se målet Harju mot

Finland, punkterna 44 och 45).

I dom av den 14 mars 2013 i målet Bernh Larsen Holding As m.fl.

mot Norge uttalade Europadomstolen att det vid kopiering och genom-

sökning av elektronisk information inte krävs förhandskontroll, under förutsättning att det i övrigt finns tillräckliga rättssäkerhets-

garantier (punkten 172). I målet bedömde Europadomstolen att det var tillåtet att inom en skatterevision ta kopia på information i en server som också innehöll information hänförlig till andra bolag än det som revisionen omfattade, eftersom informationen i servern inte gick att avdela på ett ändamålsenligt sätt. Europadomstolen konstaterade att effektivitetsskäl talade för att myndigheternas rörelseutrymme att söka igenom information bör vara stort och att undersökningen var nödvändig för att uppnå ett legitimt ändamål och omgärdades av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier, till exempel rätt att överklaga, att myndigheterna inte fick granska materialet i avvaktan på att överklagan prövats samt reglering gällande närvaro, insyn, dokumentation, bevarande och förstöring (punkterna 165 och 166). Domstolen erinrade avslutningsvis om att det dessutom var fråga om ett mindre allvarligt intrång än det som vanligtvis förekommer vid husrannsakan och beslag i brottmål (punkten 173). Förfarandet ansågs sammantaget vara förenligt med artikel 8 (punkterna 174 och 175).

Slutligen kan nämnas att Europadomstolen har prövat om reglering som innebär att kroppsvisitation tillåts i förebyggande syfte, dvs. utan skälig misstanke om brott, är förenlig med artikel 8, se målen

Gillan och Quinton mot Förenade kungariket, dom av den 12 januari

2010 samt Beghal mot Förenade kungariket, dom av den 28 februari 2019. Domstolen uttalade att den omständigheten att skälig misstanke för brottslighet inte krävs enligt de nationella bestämmelserna inte i sig gör åtgärden oförenlig med artikel 8. I stället måste en helhetsbedömning göras, där stor vikt läggs vid rättssäkerhetsgarantier. I de nämnda fallen bedömde domstolen att de nationella bestämmelserna inte hade tillräckliga avgränsningar och rättssäkerhetsgarantier. I målet Gillan och Quinton uttalade domstolen att syftet med regleringen var för vidsträckt vilket innebar att det fanns risk för att den enskilde polismannen gjorde godtyckliga bedömningar om när kroppsvisitation skulle utföras och att kraven på den förväntade betydelsen av undersökningen var för låga. Även rättssäkerhetsgarantierna kring beslutsförfarandet ifrågasattes. Vidare fanns det enligt domstolen en risk för att åtgärden utövades på ett diskriminerande sätt mot personer med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung. Domstolen menade därför att bestämmelserna varken var tillräckligt avgränsade eller omgärdade av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier och stred mot artikel 8 (punkterna 80–87). Målet Beghal avsåg åtgärder som endast fick vidtas i hamnar och vid gränskontroller. Regleringen

innebar bland annat att en person kunde hållas kvar för undersökning och förhör i upp till nio timmar, utan krav på skälig misstanke och utan tillgång till advokat, samt utan reella möjligheter till rättslig prövning av åtgärden. Domstolen uttalade att förutsättningarna för åtgärden varken var tillräckligt avgränsade eller omgärdade av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier, vilket innebar en kränkning av artikel 8 (punkten 109).

3.2.3. EU:s rättighetsstadga

Bestämmelser om skydd för privat- och familjeliv samt den personliga integriteten finns även i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). I ingressen till rättighetsstadgan anges att stadgan bekräftar de rättigheter som har sin grund i bland annat Europakonventionen. Av artikel 52.3 i rättighetsstadgan följer att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, men att det inte hindrar EUrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. EU-rätten kan alltså i vissa fall innebära ett starkare rättighetsskydd.

I delbetänkandet (SOU 2022:52, avsnitt 3.2.4) beskrivs de artiklar i rättighetsstadgan som är relevanta i förhållande till vårt uppdrag, när stadgan är tillämplig, och den praxis från EU-domstolen som rör datalagring av och tillgång till elektronisk kommunikation för brottsbekämpande ändamål i förhållande till de grundläggande rättigheterna om respekten för privatlivet och skyddet av personuppgifter enligt artikel 7 och 8 i stadgan, se Digital Rights-domen (dom från den 8 april 2014 i de förenade målen C-293/12 och C-594/12), Tele2-

domen (dom från den 21 december 2016 i de förenade målen C-

203/15 och C-698/15), Privacy International-domen (dom från den 6 oktober 2020 i målet C-623/17), La Quadrature du Net m.fl.-

domen (dom från den 6 oktober 2020 i de förenade målen C-511/18,

C-512/18 och C-520/18), Prokuratuur-domen (dom från den 2 mars 2021 i mål C-746/18), domen Commissioner of An Garda Síochána (dom från den 5 april 2022 i mål C-140/20) och SpaceNet och Telekom

Deutschland-domen (dom från den 20 september 2022 i de förenade

målen C-793/19 och C-794/19).

Trafik- och lokaliseringsuppgifter

Eftersom vi i denna del av uppdraget ska ta ställning till om inhämtningslagens tillämpningsområde ska utvidgas finns det skäl att undersöka EU-domstolens praxis vad gäller tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter.

EU-domstolen betraktar såväl lagring som tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter som ett långtgående och synnerligen allvarligt ingrepp i de berörda personernas grundläggande rättigheter. Enligt domstolen kan sådana uppgifter avslöja information om ett stort antal aspekter av de berörda personernas privatliv, inbegripet känslig information såsom sexuell läggning, politisk åskådning, religiös, filosofisk eller annan övertygelse, samhällsåskådning samt hälsotillstånd. Uppgifterna kan sammantagna göra det möjligt att dra mycket precisa slutsatser om privatlivet för de personer vilkas uppgifter har lagrats, såsom deras vanor i vardagslivet, deras stadigvarande och tillfälliga uppehållsorter, deras dagliga förflyttningar och förflyttningar i övrigt, de aktiviteter de utövar, deras sociala relationer och de umgängeskretsar de rör sig i. EU-domstolen framhåller att tillgång till uppgifterna gör det möjligt att kartlägga de berörda personerna på ett sätt som är lika känsligt ur integritetssynpunkt som själva innehållet i kommunikationen som sådan och att den omständigheten att lagringen av uppgifterna och den senare användningen av dessa sker i hemlighet kan ge de berörda personerna en känsla av att deras privatliv står under ständig övervakning (se t.ex. Tele2-domen, punkterna 99 och 100, La Quadrature du Net m.fl.-

domen, punkten 117 och Prokuratuur-domen, punkten 36 och Commissioner of An Garda Síochána, punkten 45).

EU-domstolen har därutöver understrukit att insamling i realtid av uppgifter som gör det möjligt att lokalisera en terminalutrustning är synnerligen allvarligt, eftersom dessa uppgifter gör det möjligt för behöriga nationella myndigheter att exakt och varaktigt bevaka mobiltelefonanvändarnas förflyttningar. Åtkomst till realtidsuppgifter anses därmed vara mer ingripande eftersom åtgärden möjliggör en nästintill fullständig övervakning av mobiltelefonanvändarna. Ingreppet anses dessutom vara än mer långtgående när insamlingen i realtid även omfattar berörda personers trafikuppgifter (La Quadrature du

Net m.fl.-domen, punkten 187).

Frågan om vem som ska pröva om tillgång ska ges till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter har prövats av EU-domstolen vid ett flertal tillfällen, bland annat i Prokuratuur-domen. En redogörelse för domstolens uttalanden på detta område finns i kapitel 7 där frågan om beslutsordningen i inhämtningslagens övervägs.

EU-domstolens praxis angående husrannsakan m.m.

I denna del av uppdraget ska vi även ta ställning till om ytterligare tvångsmedel och verkställighetsåtgärder ska få användas för att förhindra allvarlig brottslighet. Av intresse för dessa frågor är ett pågående mål i EU-domstolen (C. G. mot Bezirkshauptmannschaft Landeck, mål C-548/21) som grundar sig på en begäran om förhandsavgörande från österrikisk domstol i anledning av ett mål som rör husrannsakan i en beslagtagen mobiltelefon inom ramen för en förundersökning om (ringa) narkotikabrott. Den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor till EU-domstolen är om offentliga myndigheters tillgång till lagrade uppgifter i en mobiltelefon utgör ett så allvarligt intrång i de grundläggande rättigheter som föreskrivs i rättighetsstadgan att sådan tillgång bör begränsas till bekämpning av grov brottslighet, samt om en sådan åtgärd – med anledning av EU-domstolens uttalanden i bland annat Prokuratuur-domen – kräver förhandskontroll av en domstol eller en oberoende administrativ myndighet och att den berörda personen underrättas om genomsökningen.

Den svenska regeringen har yttrat sig i målet (SBEUD2021/571, 2 mars 2022) och anfört att unionsrätten inte utgör hinder för en nationell reglering som möjliggör offentliga myndigheters behandling av personuppgifter vid genomsökning av beslagtagen utrustning för brottsbekämpande verksamhet i allmänhet, utan att den berörda personen underrättas och utan föregående kontroll av domstol eller annan oberoende myndighet.

3.2.4. FN:s konventioner om mänskliga rättigheter

Sverige har ratificerat FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, även benämnd som ICCPR. Som beskrivs i vårt delbetänkande innehåller konventionen motsvarande rättigheter som

Europakonventionen vad gäller rätten till privatliv, hem och korrespondens samt förbud mot diskriminering (SOU 2022:52, avsnitt 3.2.3).

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) har sedan den 1 januari 2020 ställning som svensk lag, se lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Enligt konventionen ska staten göra allt som behövs för att skydda barnet med hjälp av lagstiftning, administration, och sociala skyddssystem. De rättigheter barn har enligt konventionen är en del av de mänskliga rättigheter som fastställts i olika internationella överenskommelser, se redogörelsen för de relevanta rättigheterna i barnkonventionen i vårt delbetänkande (SOU 2022:52, avsnitt 3.2.5). Särskilt viktig att beakta när det gäller barn som riskerar att utsättas för tvångsmedel är artikel 16, som fastställer att barn inte får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens. Som angetts i delbetänkandet har Barnkonventionsutredningen bedömt att bestämmelserna om hemliga tvångsmedel är förenliga med innebörden av artikel 16 i barnkonventionen (Barn-

konventionen och svensk rätt, SOU 2020:63 s. 681 f.).

Justitieombudsmannen (JO) har uttalat sig i ett ärende som gällde tillämpningen av barnkonventionen vid polisens kroppsvisitation av en ung pojke (tio år) för att i brottsförebyggande syfte söka efter vapen enligt polislagen (2022-10-24, dnr 7201–2020). JO konstaterade att det finns särskild anledning att vara restriktiv när det gäller användningen av tvångsmedel mot barn under 15 år. Eftersom särregleringen om användning av tvångsmedel mot någon som är under 15 år och misstänks ha begått brott (se 36 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare), inte är tillämplig vid kroppsvisitation med stöd av polislagen, får polisen som utgångspunkt kroppsvisitera barn under 15 år i den utsträckning som det behövs för att i brottsförebyggande syfte söka efter vapen eller andra farliga föremål. JO framhöll emellertid att en försvarlighetsbedömning alltid ska göras i enlighet med de allmänna principer som gäller för polisingripanden (se 8 § första stycket polislagen). Vidare underströk JO att de hänsyn som enligt barnkonventionen ska tas till barnets bästa och ett barns rätt till sin integritet måste ges särskild vikt vid avvägningen mot det behov som finns av att genomföra en kroppsvisitation. Dessa hänsyn väger tyngre ju yngre barnet är. När en polis överväger att kroppsvisitera en mycket ung person måste bedömningen av om åtgärden verkligen är nödvändig göras med sär-

skild omsorg. Andra, mindre ingripande, åtgärder ska väljas i första hand. Om kroppsvisitation ändå bedöms nödvändig måste den alltid genomföras på ett sätt som innebär ett så litet obehag som möjligt för barnet.

4. Dagens reglering

4.1. Inledning

I delbetänkandet (Utökade möjligheter att använda preventiva tvångs-

medel, SOU 2022:52) har vi i kapitel 4 redogjort för tidigare gällande

reglering av preventiv tvångsmedelsanvändning och gränsdragningen mot den tvångsmedelsanvändning som sker under förundersökning. Framställningen i delbetänkandet var i huvudsak begränsad till frågor som rörde preventivlagens tillämpningsområde och en utökning av detta. Den utvidgning av preventivlagens tillämpningsområde som vi föreslog i delbetänkandet trädde i kraft den 1 oktober 2023. I förarbetena till denna reglering finns ytterligare en beskrivning av regleringen om hemliga tvångsmedel (Hemliga tvångsmedel – effektiva verk-

tyg för att förhindra och utreda allvarliga brott, prop. 2022/23:126,

s. 62 ff.).

I kapitel 5 i delbetänkandet har vi redogjort för nya och pågående lagstiftningsprojekt på området. Flera av dessa utredningsförslag har resulterat i lagstiftning, som nu har trätt i kraft. Detta innebär bland annat att det numera finns utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i förundersökningar, även utan att någon person är skäligen misstänkt för brott och att de polisiära befogenheterna i gränsnära områden har utökats. Vi återkommer till den nya lagstiftningen i våra överväganden framöver.

Den andra delen av vårt uppdrag innefattar flera frågor som i olika utsträckning berör samma grundläggande frågeställningar som tidigare har behandlats, det vill säga användning av tvångsmedel utanför en förundersökning. Tidigare beskrivningar av allmänna principer och grunderna för användning av tvångsmedel, samt gränsen mellan tvångsmedelsanvändning i respektive utanför en förundersökning, är av intresse även för de överväganden som utredningen har att göra i nu aktuell del.

Detta kapitel är avsett att komplettera framställningen i förarbetena till den nu gällande regleringen av preventiv tvångsmedelsanvändning. Kapitlet har avgränsats med utgångspunkt i de frågeställningar som aktualiseras med anledning av uppdragets återstående delar.

4.2. Hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter

Vad är hemlig rumsavlyssning?

Med hemlig rumsavlyssning avses avlyssning eller upptagning som görs i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud och avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillgång till (27 kap. 20 d § RB första stycket). Utformningen innebär ett undantag från straffansvaret för olovlig avlyssning (4 kap. 9 a § BrB) och täcker därmed motsvarande område.

Med tal i enrum avses till exempel diktamen eller bön. En annan situation då tal i enrum kan förekomma är när någon talar i telefon. När det gäller sammanträden och sammankomster tar bestämmelsen sikte på avlyssning som äger rum utan deltagarnas vetskap och det får avgöras från fall till fall om allmänheten kan anses ha tillträde till sammanträdet eller sammankomsten. Det är i vart fall klart att allmänna sammankomster i den mening som avses i 2 kap. 1 § ordningslagen (1993:1617) inte omfattas. Det generella kravet på att upptagningen eller avlyssningen sker i hemlighet innebär att alla deltagare ska vara ovetande om att åtgärden pågår. Att någon deltagare i samtalet, till exempel en polis som arbetar under täckmantel, spelar in samtalet med en dold mikrofon omfattas därmed inte av regleringen. Även avlyssning som sker utan tekniska hjälpmedel faller utanför tillämpningsområdet. Det finns inte heller någon annan lagreglering av sådana åtgärder (Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångs-

medel, 2022, version 5, JUNO, s. 643).

Hemlig dataavläsning kan användas som en metod för att verkställa hemlig rumsavlyssning. Vid hemlig dataavläsning installeras inte någon särskild utrustning utan i stället aktiveras inspelningsfunktionen i det informationssystem, till exempel en telefon, som tillståndet avser. Tillämpningsområdet, synen på integritetsintrånget och rättssäkerhetsgarantierna när det gäller hemlig dataavläsning som

avser rumsavlyssningsuppgifter har i allt väsentligt utformats med hemlig rumsavlyssning enligt rättegångsbalken som förebild. Regleringen finns i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning som i vissa delar hänvisar till rättegångsbalkens bestämmelser (se till exempel 6 §). Framställningen nedan utgår från rättegångsbalkens bestämmelser. Om inte annat särskilt anges gäller motsvarande regler även för sådan hemlig dataavläsning som avser rumsavlyssningsuppgifter.

Hemlig rumsavlyssning förutsätter ofta att ett hjälpmedel kan placeras dolt på den plats där avlyssningen ska äga rum, i exempelvis en bostad, ett hotellrum eller en bil. Det finns därför en särskild möjlighet att förena ett beslut om hemlig rumsavlyssning med ett tillstånd för myndigheterna att i hemlighet bereda sig tillgång till platsen för avlyssningen eller därtill direkt angränsande utrymmen i syfte att installera ett sådant hjälpmedel. Motsvarande möjligheter finns även när det gäller hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning (27 kap. 25 a § RB och 12 § lagen om hemlig dataavläsning). Rätten ska ta ställning till polisens behov av tillträde i det enskilda fallet och generella beslut om att det exempelvis ”får ske nödvändigt intrång” får inte förekomma (Hemlig rumsavlyssning, prop. 2005/06:178, s. 78). Det saknar i princip betydelse vem som äger eller disponerar den plats som ska avlyssnas (Gunnel Lindberg, s. 660).

Tillämpningsområdet

Hemlig rumsavlyssning får endast användas för att utreda brott. Varken preventivlagen eller lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar (LSU) möjliggör hemlig rumsavlyssning i underrättelseverksamhet. Det har i tidigare lagstiftningsarbeten anförts att hemlig rumsavlyssning är ett tvångsmedel vars karaktär ger större utrymme för integritetsinskränkningar än de övriga tvångsmedlen och att det på det preventiva stadiet mer sällan torde finnas ett behov av att använda hemlig rumsavlyssning. Behovet och den förväntade nyttan av hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte har därför inte ansetts väga upp det förväntade integritetsintrånget (Hemliga tvångsmedel

mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237, s. 100 f.). Vi återkommer till

dessa tidigare överväganden i avsnitt 10.2.

Tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning är förhållandevis begränsat. Den 1 oktober 2023 utökades emellertid tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning i förundersökningar. I den tidigare gällande regleringen fanns en straffvärdeventil för brott som kunde antas ha ett straffvärde överstigande fyra års fängelse, som endast fick användas för vissa särskilt uppräknade brott. Begränsningen till vissa särskilt uppräknade brott har tagits bort och hemlig rumsavlyssning får därmed användas för att utreda alla brott som kan antas ha ett straffvärde som överstiger fyra års fängelse. En straffvärdeventil för flerfaldig brottslighet har också lagts till i bestämmelsen (se vidare Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg för att för-

hindra och utreda allvarliga brott, prop. 2022/23:126, s. 216 f.). Den

nu gällande regleringen i 27 kap. 20 d § andra stycket RB innebär att hemlig rumsavlyssning får användas i en förundersökning om

1. ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng-

else i fyra år (till exempel mord, dråp, människorov, terroristbrott, grovt rån och synnerligen grova smugglingsbrott),

2. spioneri, utlandsspioneri eller grovt utlandsspioneri,

3. företagsspioneri för främmande makt om det kan antas att brottet

inte leder till endast böter,

4. försök, förberedelse eller stämpling till ett brott som avses i 1–3,

om en sådan gärning är belagd med straff,

5. ett annat brott, om det kan antas att brottets straffvärde över-

stiger fängelse i fyra år, eller

6. flera brott, om

a) en och samma person är skäligen misstänkt för samtliga brott,

b) det kan antas att den samlade brottslighetens straffvärde över-

stiger fängelse i fyra år,

c) det kan antas att vart och ett av brotten har utgjort ett led i en

brottslighet som har utövats i organiserad form eller systematiskt, och

d) det för vart och ett av brotten inte är föreskrivet lindrigare

straff än fängelse i sex månader eller det är fråga om försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott, om en sådan gärning är belagd med straff.

När det gäller de osjälvständiga brottsformerna framhålls det särskilt i förarbetena att det är angeläget – av såväl utredningstekniska skäl som för att förhindra att allvarliga brott fullbordas – att de brottsbekämpande myndigheterna kan ingripa på ett tidigt stadium. Vid tillämpningen av straffvärdeventilen är det dock försöks-, förberedelse- eller stämplingsbrottets straffvärde som ska bedömas vilket medför att tillämpningsområdet begränsas i förhållande till vad som gäller för fullbordade brott (prop. 2005/06:178, s. 55). Såvitt gäller förberedelse och stämpling ska det hållas i åtanke att regleringen i 23 kap. 2 § tredje stycket medför att högre straff än fängelse två år får dömas ut endast om fängelse sex år eller däröver kan följa på det fullbordade brottet. Tillämpningsområdet är därmed begränsat när det gäller dessa brottsformer.

Hemlig rumsavlyssning får endast användas när någon är skäligen misstänkt för brott och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 e § första stycket RB). Något särskilt ändamål med hemlig rumsavlyssning anges inte i rättegångsbalkens reglering men eftersom hemlig rumsavlyssning endast får ske under förundersökning och förutsätter att det finns en skälig misstanke om brott får ändamålet anses vara att åtgärden ska bidra till att utreda brottet och säkra bevisning som kan användas i en rättegång (Gunnel Lindberg, s. 644).

Ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om tillståndet avser någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes krävs att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där (27 kap. 20 e § andra stycket RB). Hemlig rumsavlyssning kan avse både slutna utrymmen som bostäder eller lokaler och platser utomhus som allmänheten har tillträde till, till exempel en hotellobby eller ett allmänt kommunikationsmedel. Kraven på koppling mellan den misstänkte och platsen är strängare än vid hemlig kameraövervakning, där det är tillräckligt att en sådan koppling kan antas (jfr 27 kap. 20 b § andra stycket RB). Det krävs avseende hemlig rumsavlyssning att någon faktisk omständighet med viss styrka talar för att den misstänkte kommer att uppehålla sig på platsen. Avlyssning får även ske i bostäder, trots att det anses särskilt integritetskänsligt. Integritetsintrånget som avlyssning av en bostad innebär kan balanseras genom användandet av särskilda villkor, till exempel att bostaden bara får avlyssnas under

den tid som den misstänkte befinner sig där (prop. 2005/06:178, s. 101 samt Gunnel Lindberg, s. 647 f.).

Sedan den 1 oktober 2023 är det även möjligt att knyta ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning till den skäligen misstänkte i stället för en viss plats, om det finns särskilda skäl för det (27 kap. 20 e § tredje stycket RB). En motsvarande möjlighet har införts beträffande beslut om hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning avseende kameraövervaknings- och rumsavlyssningsuppgifter (27 kap. 20 b § tredje stycket RB samt 4 a § fjärde stycket och 6 § fjärde stycket lagen om hemlig dataavläsning). Denna reglering beskrivs i kapitel 14.

Vissa platser är fredade från både hemlig rumsavlyssning, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning. Dessa åtgärder får inte avse eller riktas mot till exempel massmediaredaktioner, advokatkontor, sjukvårdslokaler eller lokaler för bikt eller själavård. Förbudet omfattar endast lokaler där det stadigvarande bedrivs en sådan verksamhet som omfattas av regleringen (27 kap. 22 a § RB och 6 a § lagen om hemlig dataavläsning). Regleringen, som sedan tidigare har gällt för hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter, har nyligen utökats till att omfatta även hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning avseende kameraövervakningsuppgifter. Utökningen har tillkommit på initiativ av Lagrådet (prop. 2022/23:126, s. 161).

Det finns dessutom ett förbud mot att avlyssna vissa samtal, oavsett var dessa äger rum. Detta förbud omfattar samtal eller annat tal där den som yttrar sig inte får höras som vittne om innehållet i samtalet på grund av frågeförbudet i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB (27 kap. 22 § andra stycket RB och 27 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning). I 11 § lagen om hemlig dataavläsning finns det därutöver ett särskilt förbud mot hemlig dataavläsning avseende avläsningsbara informationssystem som stadigvarande används eller är särskilt avsett att användas i vissa verksamheter av motsvarande karaktär. Även denna reglering innebär ett särskilt skydd för till exempel massmedieredaktioner och verksamheter som bedrivs av advokater, läkare, präster eller motsvarande.

Synen på integritetsintrånget

Hemlig rumsavlyssning, i vart fall när åtgärden pågår någon tid, har typiskt sett ansetts medföra ett större integritetsintrång än andra hemliga tvångsmedel. Som skäl för detta har anförts, vid jämförelser med hemlig avlyssning, att myndigheterna genom åtgärden kan lyssna på allt som sägs – och även annat än samtal – i den avlyssnade lokalen, vid alla tider på dygnet och oavsett vilka som vistas där. Mängden överskottsinformation kan bli omfattande. Vidare har tidigare framhållits att människor i allmänhet är något mer återhållsamma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på tu man hand och att de allra flesta människor utgår från att ingen annan kan lyssna på det som sägs. Till detta har lagts den kränkning som i vissa fall är nödvändig för att myndigheterna ska bereda sig tillgång till det avlyssnade utrymmet, till exempel en bostad, för att placera ut nödvändiga tekniska hjälpmedel.

Regeringen har emellertid framhållit att vilket hemligt tvångsmedel som innebär störst integritetsintrång måste bedömas från fall till fall. Som exempel angavs att hemlig rumsavlyssning av ett möte på en restaurang från integritetssynpunkt kan vara en avsevärt lindrigare åtgärd än en avlyssning av en bostadstelefon som pågår under flera månader (prop. 2005/06:178, s. 43 f.). Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel har ifrågasatt om det är självklart att integritetsintrånget är större vid hemlig rumsavlyssning än vid exempelvis hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Utredningen motiverade detta med att hemliga tvångsmedel som rör elektronisk kommunikation kan leda till en omfattande kartläggning av en persons vardagsvanor, kontaktnät och resor samt att den brottsbekämpande myndigheten får del av innehållet i alla elektroniska meddelanden samt samtal oavsett var personen befinner sig, medan hemlig rumsavlyssning är begränsad till ljud på en avgränsad plats och ofta innehåller tillståndet särskilda villkor till skydd för integriteten (Rättssäkerhetsgarantier och hemliga

tvångsmedel, SOU 2018:61, s. 178 f.).

Proportionalitetsprincipen tillämpas både vid tillståndsprövningen och under verkställigheten. Eftersom hemlig rumsavlyssning endast får användas vid mycket allvarliga brott har brottets allvar mindre betydelse vid proportionalitetsprövningen. Att det är fråga om ett allvarligt brott är nämligen en förutsättning för att hemlig rums-

avlyssning alls ska övervägas. I stället bör andra faktorer, exempelvis möjligheten att genom åtgärden få fram betydelsefull bevisning om brottet, vara av betydelse. Med hänsyn till integritetsintrånget torde det krävas mycket starka skäl för någon längre tids avlyssning av en bostad, särskilt om bostaden inte är den misstänktes. I proportionalitetsbedömningen bör det också beaktas om den misstänkte samtidigt är föremål för annan tvångsmedelsanvändning och under vilken tid de används. En mer långvarig och heltäckande övervakning utgör ett större ingrepp för den enskilde. Även i vilken mån tvångsmedlet drabbar andra än den misstänkte har betydelse för bedömningen (Gunnel Lindberg, s. 653 f.).

Rättssäkerhetsgarantier

Frågor om hemlig rumsavlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagaren (27 kap. 21 § första stycket RB). Sedan den 1 oktober 2023 får åklagare fatta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter (27 kap. 21 a § RB och 17 § lagen om hemlig dataavläsning). En möjlighet att fatta interimistiska beslut har tidigare funnits avseende övriga hemliga tvångsmedel.

Tillståndsprövningen gällande hemlig rumsavlyssning omfattas av samma rättssäkerhetsgarantier som andra ingripande hemliga tvångsmedel, till exempel hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Prövningen sker vid sammanträde, offentliga ombud medverkar och det finns en särskild ordning för tillsyn och kontroll. Systemet har beskrivits beträffande andra hemliga tvångsmedel i vårt delbetänkande (SOU 2022:52 kapitel 4 och 10). Den befintliga regleringen har ansetts utgöra ett robust och väl fungerande system med rättssäkerhetsgarantier som tillgodoser behoven av både kontroll och integritetsskydd (prop. 2022/23:126, s. 81).

Omfattningen av användningen

Hemlig rumsavlyssning är en resurskrävande åtgärd som används i förhållandevis begränsad utsträckning. Som framgått kan ett samtal eller annat tal som omfattas av regleringen av hemlig rumsavlyssning i rättegångsbalken avlyssnas både med stöd av rättegångsbalkens

reglering och lagen om hemlig dataavläsning. Endast Säkerhetspolisen och Polismyndighetens nationella operativa avdelning (NOA) verkställer beslut om rumsavlyssning. Det är NOA som ansvarar för all verksamhet som avser installation och upptagning vid hemlig rumsavlyssning utanför Säkerhetspolisens verksamhet. Innan en fråga om hemlig rumsavlyssning väcks i domstol ska frågan om det finns tillgängliga resurser för att genomföra verkställigheten ha avgjorts inom de verkställande myndigheterna. Vi återkommer till frågan om vilka resurser som krävs för en utökad användning av hemlig rumsavlyssning i kapitel 17.

Hemlig rumsavlyssning, utanför Säkerhetspolisens verksamhet, riktades mot 79 personer under år 2021, en minskning från 80 personer året dessförinnan. Användningen avsåg nästan uteslutande narkotikabrott eller narkotikasmuggling respektive våldsbrott (46 respektive 48 procent). Den genomsnittliga avlyssningstiden uppgick till 45 dagar, även det en minskning från 54 dagar året dessförinnan (Redovisningen av användning av hemliga tvångsmedel under 2021, skr. 2022/23:30, s. 26 f.).

Under år 2021 meddelades, utanför Säkerhetspolisens verksamhet, 35 tillstånd till hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsavgifter. Av dessa avsåg 25 tillstånd narkotikabrott, 8 våldsbrott, 1 sexualbrott och 1 tillstånd annan brottslighet (skr. 2022/23:30, s. 29 f.). Eftersom lagstiftningen trädde i kraft den april 2020 är underlaget för att jämföra med föregående års siffror begränsat.

Inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde särredovisas inte hur många beslut som fattats om respektive tvångsmedel, eller hur många beslut om hemlig dataavläsning som avser exempelvis rumsavlyssningsuppgifter (skr. 2022/23:30, s. 38).

4.3. Husrannsakan och undersökning på annat ställe

4.3.1. Vad är husrannsakan och undersökning på annat ställe?

Med husrannsakan avses varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen (Proposition om ändring i regeringsformen, prop. 1975/76:209, s. 147). Reglerna om husrannsakan har tillkommit för att ge myndigheterna tillgång till utrymmen som de annars inte hade fått genom-

söka (Gunnel Lindberg, s. 670). Den grundläggande regleringen av s.k. reell husrannsakan, en undersökning i syfte att söka efter föremål, finns i rättegångsbalken. Om inte annat är föreskrivet gäller rättegångsbalkens regler om reell husrannsakan även för sådan husrannsakan som regleras i annan författning (28 kap. 15 § RB). I såväl rättegångsbalken som i annan reglering finns även bestämmelser om husrannsakan i syfte att eftersöka personer, s.k. personell husrannsakan. Den regleringen berör inte vårt uppdrag och berörs inte närmare.

Föremålet för åtgärden utgörs enligt rättegångsbalken av ett hus, rum eller slutet förvaringsställe. Med hus avses inte bara bostadshus utan även andra slags byggnader. Utrymmen som husvagnar och ytterst även ett tält eller liknande som används för boende anses jämförliga med begreppet rum och omfattas därmed också av regleringen. Regleringens tillämplighet när det gäller hus eller rum påverkas inte av vad det är för slags hus eller lokal, vilken slags verksamhet som bedrivs där eller om utrymmet är tillslutet eller inte. Dessa omständigheter kan däremot påverka proportionalitetsbedömningen och hur verkställigheten utformas. Begreppet slutet förvaringsställe omfattar i princip allt som man kan placera föremål i och inte endast sådant som är låst. Däremot förutsätts förvaringsstället vara stängt. Regleringen omfattar allt från kassaskåp och väskor till fordon. Det anses numera vara allmänt accepterat att reglerna om husrannsakan får tillämpas även på undersökning av datorer och andra informationsbärare (Gunnel Lindberg s. 685 ff.). Det är vid husrannsakan tillåtet att söka igenom lokalt lagrade uppgifter i en elektronisk kommunikationsutrustning, men däremot inte externt lagrad information som är åtkomlig med hjälp av utrustningen (Modernare regler

för användningen av tvångsmedel, prop. 2021/22:119, s. 68). I detta

avseende kompletteras husrannsakan av tvångsmedlet genomsökning på distans, se avsnitt 4.4.2.

Även ytliga undersökningar utgör en husrannsakan. JO har exempelvis ansett att det krävs ett beslut om husrannsakan för att ”titta in” i ett garage i syfte att se om ett visst fordon fanns där (JO 1970, s. 69).

Husrannsakansinstitutet omfattar som framgått inte alla platser. Myndigheternas undersökningar av platser som allmänheten har tillträde till är inte lagreglerad. Därutöver finns andra platser som varken är fritt tillgängliga eller omfattas av regleringen om husrannsakan. Förutsättningarna för att undersöka dessa platser regleras i

28 kap. 10 § RB, under benämningen ”annan undersökning” eller ”undersökning på annat ställe”. Platser som kan komma i fråga för en sådan undersökning är till exempel gårdsplaner, fabriksområden, byggnadsplatser med mera (Gunnel Lindberg, s. 685). Ändamålen med en sådan undersökning är desamma som vid husrannsakan. Bestämmelsen innehåller dock ingen reglering av vem en undersökning på annat ställe får riktas mot och vem som beslutar om användning av tvångsmedlet. Regleringen beträffande detta tvångsmedel är mycket begränsad. Vi återkommer till förhållandet mellan husrannsakan och undersökning på annat ställe i avsnitt 11.2.

Husrannsakansinstitutet är inte föremål för samma slags tillsyn och parlamentarisk kontroll som de hemliga tvångsmedlen. Det finns inte heller någon tillgänglig statistik som visar hur ofta eller för vilka ändamål åtgärden används (Gunnel Lindberg, s. 667 f.).

4.3.2. Husrannsakan i en förundersökning

Tillämpningsområdet

En reell husrannsakan får enligt huvudregeln ske om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa. Syftet med åtgärden är enligt rättegångsbalken att söka efter föremål som kan tas i beslag, förvar eller som kan användas för att utföra en genomsökning på distans, eller annars att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet (28 kap. 1 § första stycket RB).

Tillämpningsområdet för en husrannsakan av utredningsskäl överlappar delvis tillämpningsområdet för en husrannsakan i syfte att söka efter bevisföremål som kan tas i beslag och sammantaget innebär dessa ändamål att tvångsmedlet får ett brett tillämpningsområde. En husrannsakan kan göras till exempel för att leta efter spår av ett brott, undersöka en brottsplats eller den plats där man tror att ett brott har begåtts. Regleringen i rättegångsbalken medger däremot inte att husrannsakan görs i brottsförebyggande syfte eller för att upptäcka brott. Åtgärden får inte heller vidtas i syfte att skaffa information om något annat brott än det som lagts till grund för tvångsmedelsanvändningen (Gunnel Lindberg, s. 672 f.).

Beviskravet för att få genomföra en husrannsakan, att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, är förhållandevis lågt och sammanfaller med kravet för att inleda förundersökning. På samma sätt som vid användningen av andra tvångsmedel enligt rättegångsbalken förutsätts att det föreligger anledning att anta att ett visst konkret brott har begåtts.

Husrannsakan kräver enligt huvudregeln att det finns en skälig misstanke om brott och att åtgärden riktas mot en person som misstänks för brottet. Innebörden av detta kan i korthet sägas vara att omständigheterna måste vara sådana att de ger upphov till en faktabaserad misstanke om brott. Allmänna utpekanden av en viss person, anonyma tips, andrahandsuppgifter som inte är verifierade eller andra omständigheter som saknar relevans för brottsmisstanken, exempelvis den misstänktes livsstil, är inte tillräckligt (Gunnel Lindberg, s. 677 f.).

JO har uttalat att det bör krävas att den misstänkte i princip har oinskränkt tillgång till utrymmet i fråga och att det dessutom är tämligen säkert att utrymmet disponeras på detta sätt för att en husrannsakan ska anses äga rum hos den misstänkte, annars gäller andra regler (JO 1985/86 s. 154). Kravet innebär inte att det måste vara endast den misstänkte som har tillgång till utrymmet och åtgärden kan omfatta även exempelvis utrymmen i en bostad som disponeras av andra familjemedlemmar (Gunnel Lindberg, s. 679).

Husrannsakan får även ske hos annan, om brottet har begåtts hos honom eller henne eller om den misstänkte har gripits där. De nämnda platserna har ett så starkt samband med den misstänkte att man där normalt kan förvänta sig att påträffa föremål som kan tas i beslag eller förvar. Husrannsakan får därför företas på dessa platser även om åtgärden inte riktas mot en skäligen misstänkt person. I andra fall krävs ”synnerlig anledning” att syftet med åtgärden ska uppnås för att husrannsakan ska få ske hos annan än den misstänkte, ett uttryck som inte har förklarats närmare i de ursprungliga förarbetena. Det brukar hävdas att detta innebär ett krav på att det föreligger någon faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att husrannsakan ger det förväntade resultatet, till exempel att vissa handlingar förväntas påträffas hos den misstänktes revisor snarare än hos den misstänkte själv (28 kap. 1 § andra stycket RB och Gunnel Lindberg, s. 680). Polisrättsutredningen har gått ännu längre och uttalat att det krävs att man är så gott som säker på att åtgärden ska ge avsett resultat (Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB

samt polislagen, SOU 1995:47, s. 240). Det förekommer delade men-

ingar om huruvida den mer långtgående tolkningen av rekvisitet är riktig (Ökade möjligheter att ingripa mot vissa mc-klubbar m.m., prop. 1997/98:181, s. 20).

Från de ovan beskrivna kraven finns det undantag i rättegångsbalken. Det gäller undersökningar av utrymmen som är tillgängliga för allmänheten, till exempel butiker eller restauranger som generellt sett anses medföra ett mindre integritetsintrång. Det har därför införts en särskild reglering med lägre krav än annars för lokaler som är tillgängliga för allmänheten (Gunnel Lindberg s. 683). I dessa fall krävs det enbart att det finns misstanke om ett konkret brott och att åtgärden utförs för något av de i rättegångsbalken angivna ändamålen (28 kap. 3 § första stycket RB).

I en lokal som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet får husrannsakan ske, om det förekommer anledning att brott har förövats för vilket det är föreskrivet fängelse ett år eller däröver och det finns särskild anledning att anta att ändamålet med rannsakningen kommer att uppfyllas. Regleringen är generellt utformad och omfattar olika slags grupperingar som ägnar sig åt brottslig verksamhet (28 kap. 3 § andra stycket RB och prop. 1997/98:181, s. 27). Det finns inget krav på att någon utpekad person är misstänkt för brottet. Även utrymmen och fordon som finns i omedelbar anslutning till lokalen och brukas av dem som använder lokalen kan bli föremål för husrannsakan. Bestämmelsen omfattar inte lokaler som huvudsakligen utgör bostad (28 kap. 3 § andra och tredje styckena RB samt Gunnel Lindberg, s. 684).

Vid sidan av regleringen i rättegångsbalken finns även bestämmelser i smugglingslagen som är avsedda för brottsutredningar. Dessa är ett komplement till rättegångsbalkens regler för de brottstyper som omfattas av lagen (26 § lagen 2000:1225 om straff för smuggling och Gunnel Lindberg, s. 670). Eftersom de grundläggande förutsättningarna för åtgärden är desamma som enligt rättegångsbalken berörs inte regleringen närmare här. Vi återkommer dock till tulltjänstemäns befogenheter i avsnitt 13.13.1.

Rättssäkerhetsgarantier

Beslut om reell husrannsakan får som utgångspunkt meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten (28 kap. 4 § första stycket RB). I brådskande fall får en polisman besluta om husrannsakan (28 kap. 5 § RB). I praktiken är det normala att en planerad husrannsakan beslutas av undersökningsledaren eller åklagaren och att beslut vid ingripanden mot misstänkta i direkt anslutning till brottet fattas av den polisman som befinner sig på platsen (Gunnel Lindberg, s. 693).

Det är ytterst sällan som domstol beslutar om husrannsakan. Om en husrannsakan kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den hos vilken husrannsakan görs bör dock beslut fattas av domstol (28 kap. 4 § första stycket RB). Av betydelse för frågan om beslut bör fattas av domstol är huvudsakligen åtgärdens rent fysiska omfattning respektive graden av integritetsintrång. När husrannsakan ska ske i särskilt känsliga lokaler som tidningsredaktioner eller advokatkontor kan det också finnas skäl att låta domstol fatta beslut om åtgärden. Det finns inga handläggningsregler i rättegångsbalken för rättens beslut om husrannsakan och därmed varken krav på förhandling eller någon tidsfrist för prövningen (Gunnel Lindberg, s. 693 f.).

Utgångspunkten är att den som husrannsakan sker hos eller ”hans hemmavarande husfolk” ska få tillfälle att närvara vid denna och tillkalla vittne. Rätten att tillkalla vittne gäller både när den drabbade själv närvarar och när den drabbade på förhand får kännedom om åtgärden men inte har möjlighet att närvara, till exempel på grund av frihetsberövande eller för att ett förhör ska hållas samtidigt. Rätten att närvara eller tillkalla vittne gäller endast om detta inte medför att åtgärden försenas (28 kap. 7 § RB samt Gunnel Lindberg s. 705 f.). Vi återkommer till reglerna om närvaro vid husrannsakan i avsnitt 11.2.1, där det framgår att husrannsakan och undersökning på annat ställe är åtgärder som i vissa fall anses kunna utföras i hemlighet under förundersökningar.

Det finns en särskild reglering i rättegångsbalken om vem som får öppna och undersöka vissa typer av handlingar som påträffas vid en husrannsakan (28 kap. 8 § RB). Regleringen sammanfaller med vad som gäller för beslag och innebär att exempelvis brev eller andra handlingar endast får undersökas av rätten, åklagaren, undersökningsledaren eller en sakkunnig på instruktion av någon av de nu nämnda

(27 kap. 12 § RB). Husrannsakan ska protokollföras och ett bevis om åtgärden ska på begäran utfärdas till den som husrannsakan företagits hos (28 kap. 9 § RB). Om den som drabbats av åtgärden varken varit närvarande själv eller genom någon hemmavarande eller något vittne ska den som varit föremål för tvångsmedlet underrättas om den vidtagna åtgärden så snart det kan ske utan men för utredningen (28 kap. 7 § andra stycket RB).

Synen på integritetsintrånget

Samma allmänna principer som gäller för tvångsmedelsanvändning i övrigt tillämpas beträffande husrannsakan. Proportionalitetsprincipen är lagfäst i 28 kap. 3 a § RB. En viktig fråga vid proportionalitetsbedömningen är sannolikheten för att det eftersökta faktiskt påträffas. Även risken för tredjemansskada ska vägas in, vilket har särskild betydelse vid husrannsakan på platser där det finns risk att särskilt priviligierad information påträffas, till exempel tidningsredaktioner, läkarmottagningar eller advokatkontor (Gunnel Lindberg, s. 691 f.).

4.3.3. Husrannsakan utanför en förundersökning

Inledning

I bland annat polislagen (1987:387) och LSU finns bestämmelser om husrannsakan utanför en förundersökning, dvs. för andra ändamål än att utreda brott. Vissa bestämmelser har preventiva inslag, vilket innebär att husrannsakan får göras utan en konkret brottsmisstanke, medan andra syftar till att Polismyndigheten ska kunna verkställa förvaltningsrättsliga beslut. Även inom till exempel insolvens- och utsökningsrättsliga regelverk finns det regler som innebär en möjlighet för myndigheterna att bereda sig tillträde till och undersöka utrymmen (se 7 kap. 14 § konkurslagen [1987:672] och 2 kap. 17 § utsökningsbalken).

Husrannsakan enligt polislagen

Enligt polislagen kan polisen bereda sig tillträde till och undersöka utrymmen både för att leta efter föremål och för att söka efter personer. Den reglering som här är av intresse i polislagen syftar till att tillgodose polisens behov av att göra intrång i ett slutet utrymme i två typsituationer. I det ena fallet är det fråga om att polisen behöver tillgång till ett utrymme för att utföra en specialreglerad uppgift. I det andra fallet är det fråga om att polisen behöver ta sig in någonstans för att förebygga en fara eller i annat fall bereda människor hjälp. Gemensamt för båda dessa situationer är att behovet inte kan tillgodoses genom möjligheten att genomföra en husrannsakan enligt rättegångsbalken.

Regleringen i polislagen ger bland annat polisen rätt att bereda sig tillträde till en bostad eller något annat ställe för att söka efter ett föremål som polisen med stöd av lag eller annan författning ska omhänderta (20 § första stycket polislagen). Ett exempel på en situation när polisen ska verkställa en sådan specialreglerad uppgift är när ett vapen ska omhändertas med stöd av vapenlagen (1996:67). En allmän förutsättning för bestämmelsens tillämpning är att det är ett bestämt föremål som polisen letar efter. Att mer allmänt eftersöka föremål kan inte göras med stöd av bestämmelsen (Nils-Olof Berggren och Johan Munck, Polislagen, 2022-03-04, version 14A, JUNO, kommentaren till 20 §).

Vidare får en polisman genomsöka ett fordon eller en båt i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan påträffas och förklaras förverkat enligt brottsbalken (20 a § polislagen). I dessa situationer måste det inte vara fråga om något bestämt farligt föremål som polisen letar efter. Det måste dock finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för antagandet att vapen eller något annat farligt föremål kan komma att påträffas vid genomsökningen (Nils-Olof Berggren och Johan Munck,

Polislagen, kommentaren till 20 a §). Bestämmelsen har tillkommit

för att användas i situationer där risken typiskt sett framstår som stor för att vapen och farliga föremål ska komma till användning vid våldsbrott. Den enskildes agerande är därmed av underordnad betydelse. Tillämpningen av regleringen har, tillsammans med motsvar-

ande reglering om kroppsvisitation enligt polislagen, föranlett kritik från JO ett flertal gånger och JO har uttalat att det finns brister i regleringen som gör den svårtillämpad. JO har därför förordat att bestämmelserna ses över av lagstiftaren (se till exempel JO dnr 6855–2018 och dnr 8911–2019).

En polisman får dessutom bereda sig tillträde till ett gemensamt utrymme i eller i anslutning till ett flerbostadshus i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan påträffas och förklaras förverkat enligt brottsbalken (20 b § polislagen). De utrymmen som omfattas kan vara till exempel trapphus eller tvättstugor i flerbostadshus. Enskilda utrymmen som bostadslägenheter eller privata förråd omfattas däremot inte, eftersom intresset av att värna den personliga integriteten ansetts väga tyngre än det behov som påtalats av sådana åtgärder (Nya regler för att söka efter vapen och

andra farliga föremål, prop. 2020/21:216, s. 11). Även i dessa fall måste

det finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för antagandet att ett vapen eller annat farligt föremål kan komma att påträffas genom åtgärden. Bestämmelsen får inte användas för att kringgå bestämmelserna om tvångsmedel i förundersökningar och får aldrig utföras för att utreda brott, utan endast för att förebygga eller förhindra brott. Straffprocessuella åtgärder får dock vidtas om något föremål som inte får innehas påträffas (Nils-Olof Berggren och Johan Munck, Polislagen, kommentaren till 20 b §).

Slutligen får en polisman bereda sig tillträde till ett hus, rum eller annat ställe i anslutning till denna plats om det av särskilda skäl kan anses finnas en risk att något brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att förövas på platsen. Syftet med åtgärden ska vara att söka efter sprängmedel, vapen eller något annat farligt föremål, för att avvärja brottet eller bereda skydd mot detta (23 § polislagen). Bestämmelsen har anknytning till polisens uppdrag att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och kan aktualiseras om det exempelvis kommer in ett tips till polisen om att en bomb har placerats på en viss plats. Åtgärden får inte vidtas i mer allmänt förebyggande syfte utan tillämpningen är förbehållen de situationer då det går att peka på en viss risk (Nils-Olof Berggren och Johan Munck, Polislagen, kommentaren till 23 §).

Rättssäkerhetsgarantier i polislagen

De tvångsmedel som regleras i polislagen är genomgående s.k. momentana tvångsmedel, som kännetecknas av att de är kortvariga, upphör utan något särskilt beslut och inte kan prövas av domstol (Gunnel Lindberg, s. 52). Det förekommer inte någon förhandskontroll av en i förhållande till Polismyndigheten fristående myndighet. Beslut fattas enligt huvudregeln antingen av någon som enligt en särskild delegationsordning har fått behörighet att fatta sådana beslut för Polismyndighetens räkning, eller i brådskande fall av en enskild polisman (se till exempel 20 § tredje stycket polislagen samt 8 § polisförordningen 2014:1104). Beslut om att genomsöka ett fordon eller en båt på sätt som beskrivits ovan kan dock fattas av en enskild polisman.

Husrannsakan enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar

Som beskrivits i vårt delbetänkande (SOU 2022:52 kap. 4 och 5) förekommer preventiv tvångsmedelsanvändning i vissa utlänningsärenden med s.k. säkerhetsaspekter. Bestämmelsen innebär att en utlänning som omfattas av regleringen får utsättas för bland annat husrannsakan (5 kap. 3 § lagen [2022:700] om särskild kontroll av vissa utlänningar, LSU). Beslut om husrannsakan fattas av Säkerhetspolisen (5 kap. 10 § LSU). Som framgår av vårt delbetänkande är lagstiftningens tillämpningsområde begränsat. Vi återkommer till denna reglering i kapitel 15.

4.4. En moderniserad tvångsmedelsreglering

4.4.1. Ett ökat behov av moderna tvångsmedel

Teknikutvecklingen har bidragit till att brottsligheten i vissa avseenden blivit svårare att utreda och lagföra. Regeringen har därför ansett att regleringen av tvångsmedelsregleringen behöver moderniseras (prop. 2021/22:119, s. 1). Den 1 juni 2022 trädde därför ett flertal lagändringar i kraft på tvångsmedelsområdet. Den nya regleringen beskrivs i detta avsnitt med anledning av vårt uppdrag att överväga användningen av motsvarande tvångsmedel och verkställighetsåtgärder även på det preventiva området.

Regeringen har bedömt att utvecklingen medfört att de brottsbekämpande myndigheternas behov av att använda tvångsmedel ökat. I förarbetena till den nya regleringen beskrivs att teknikutvecklingen har inneburit att brottsligheten är i förändring, liksom de kriminellas handlingssätt och hur de kommunicerar. Brott som begås inom ramen för kriminella nätverk är ofta svåra att utreda eftersom brottsoffer och vittnen av olika anledningar kan vara obenägna att lämna information till de brottsbekämpande myndigheterna. Detta bidrar till att teknisk bevisning ofta är av stor betydelse i utredningar om allvarlig brottslighet (prop. 2021/22:119, s. 50). Motsvarande utveckling har beskrivits i vårt delbetänkande (SOU 2022:52, kap. 7).

Den tekniska utvecklingen och nya kommunikationsmönster har gjort att mycket av den information som tidigare kunnat tillgängliggöras med hjälp av tvångsmedel inte längre går att komma åt. Regeringen har därför bedömt att regleringen behöver anpassas efter de brottsbekämpande myndigheternas behov i den nya tekniska verkligheten. I korthet är det fråga om att bland annat komma åt information som är lagrad på externa servrar och att förmå någon att öppna en mobiltelefon med hjälp av biometrisk autentisering (prop. 2021/22:119, s. 51).

4.4.2. Genomsökning på distans

Ett nytt tvångsmedel för att få tillgång till externt lagrade handlingar

Det är vanligt att elektroniska handlingar som kan ha betydelse som bevis är lagrade på annan plats än i det föremål som tagits i beslag eller påträffats vid en husrannsakan, till exempel en telefon eller en dator. Även om uppgifterna är åtkomliga från datorn eller telefonen kan de vara lagrade på externa servrar eller i det så kallade molnet. Regeringen har konstaterat att den dominerande uppfattningen är att de brottsbekämpande myndigheterna inte får ta del av externt lagrade uppgifter som ett led i undersökningen av beslaget eller i en husrannsakan. I detta avseende har regeringen bedömt att regleringen inte är anpassad efter samhällets, och brottslighetens, allt bredare digitalisering och att det behövs effektivare verktyg i de brottsbekämpande myndigheternas arbete (prop. 2021/22:119, s. 75). Samma bedömning har även gjorts i tidigare lagstiftningsärenden (prop. 2019/20:64, s. 75 f.). I en konkret utredningssituation innebär den ovan beskrivna regleringen att en mobiltelefon eller dator som tas i beslag eller påträffas

vid husrannsakan får sökas igenom efter information som är lagrad lokalt på mobiltelefonen eller datorn i fråga. Samtidigt är det inte tillåtet att öppna internetbaserade applikationer och meddelandetjänster i utrustningen eftersom den informationen är lagrad på annat håll. I stället får då en husrannsakan göras i exempelvis ett molnföretags serverhall för att komma åt uppgifterna, vilket är tidsödande och det är därutöver osäkert om en sådan åtgärd kan ge det eftersträvade resultatet. Ett sådant förfarande kan beröra många andra personer än den som åtgärden riktas mot och åtgärden kan därför vara otillåten, eller i vart fall onödigt integritetskränkande (prop. 2021/22:119, s. 75).

Mot den ovan beskrivna bakgrunden ansåg regeringen det nödvändigt att införa regler som kan ge tillgång till handlingar som lagras på distans. Det förfarande som inrättats är ett nytt tvångsmedel, genomsökning på distans. Tvångsmedlet är avsett att ge tillgång till handlingar som är åtkomliga genom föremål som tagits i beslag, påträffats vid husrannsakan eller kroppsvisitation. Därutöver kan tvångsmedlet användas för att komma åt motsvarande handlingar genom de brottsbekämpande myndigheternas egen utrustning (prop. 2021/22:119, s. 75 f.). Regleringen har införts i rättegångsbalken. Genomsökning på distans innebär att söka efter handlingar som finns lagrade i ett avläsningsbart informationssystem utanför den elektroniska kommunikationsutrustning som används för att utföra genomsökningen (28 kap. 10 a § RB).

Tillämpningsområdet

Man kan i vissa fall få del av mer information vid genomsökning på distans än vid en ordinär husrannsakan, eftersom externt lagrade handlingar kan göras åtkomliga. Att handlingar numera ofta lagras externt framstår enligt regeringen som en följd av den tekniska utvecklingen snarare än ett medvetet val hos användaren. Mot denna bakgrund har tillämpningsområdet för genomsökning på distans utformats med husrannsakan som förebild. Detta innebär att genomsökning på distans får utföras om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa (28 kap. 10 b § första stycket RB).

Som framgår nedan begränsas tillämpningsområdet även av andra krav. Till detta ska läggas att proportionalitetsprincipen, på samma sätt som vid annan tvångsmedelsanvändning, ska tillämpas vid bedömningen av varje enskild åtgärd (prop. 2021/22:119 s. 80 f.).

Genomsökning på distans kan utföras i avläsningsbara informationssystem

Med avläsningsbart informationssystem avses en elektronisk kommunikationsutrustning eller ett användarkonto till, eller en på motsvarande sätt avgränsad del av, en kommunikationstjänst, lagringstjänst eller liknande tjänst. Motsvarande definition förekommer i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning (1 §). Definitionen är relativt vid och förtydligar att det kan röra sig om antingen en elektronisk kommunikationsutrustning eller användarkonton till vissa tjänster. Det som brukar benämnas elektronisk kommunikationsutrustning, exempelvis datorer, mobiltelefoner, surfplattor, servrar omfattas. Begreppet elektronisk kommunikationsutrustning är avsett att vara teknikneutralt och omfatta såväl dagens som framtidens teknik (prop. 2021/22:119, s. 76 f.) och Förstärkt rättssäkerhet och effek-

tivitet i förundersökningsförfarandet, prop. 2015/16:68, s. 74).

Att identifiera och hämta in uppgifter som lagrats lokalt i föremål anses tillåtet inom ramen för ett beslag eller en husrannsakan. Det finns därför inte anledning att använda genomsökning på distans för samma ändamål. Det som kan bli föremål för genomsökning på distans är de handlingar som är lagrade på andra platser.

Genomsökning på distans får endast avse det som är avgränsat till den enskilde användaren. Annat än det som den enskilde användaren har tillgång till, till exempel meddelanden i en chattapplikation som den som utsätts för åtgärden inte kan komma åt, får inte genomsökas. De närmare gränsdragningarna beskrivs mer ingående i förarbetena till regleringen (prop. 2021/22:119, s. 76 ff.).

Genomsökning på distans får göras för att söka efter uppgifter som kan komma att användas som bevis

Genomsökning på distans har utformats med utgångspunkt i tvångsmedelsanvändningen under förundersökning. Tvångsmedlet ska enligt regeringen ses som en förlängning av reglerna om husrannsakan och beslag, även om det utgör ett eget tvångsmedel. Syftet med genomsökning på distans är därför detsamma som för husrannsakan, dvs. att hitta bevis som kan ha betydelse för utredningen eller för frågan om utbyte av brottslig verksamhet (28 kap. 10 b § första stycket RB och prop. 2021/22:119, s. 78).

För att genomsökning på distans ska tillåtas måste det finnas något som tyder på att handlingar som har betydelse för utredningen kan påträffas. Det är inte tillåtet att planlöst söka efter information utan det måste finnas någon konkret omständighet som talar för att handlingar som kan vara av betydelse för utredningen kommer att påträffas. Ett exempel på en sådan situation är när en misstänkt person under spaning ses använda en mobiltelefon eller dator i kontakt med andra brottsaktiva och det är sannolikt att det genom telefonen går att finna information av betydelse som bevis.

Om informationssystemet inte används av den misstänkte, krävs det synnerlig anledning att anta att det går att hitta handlingar som har betydelse för utredningen (28 kap. 10 b § andra stycket RB). Detta krav utesluter att en genomsökning kan utföras utan att det finns någon plan om vad den kan resultera i (prop. 2021/22:119 s. 78).

Genomsökning på distans får endast avse uppgifter som är lagrade

Genomsökning på distans får inte användas för löpande övervakning, på samma sätt som exempelvis hemlig dataavläsning. En sådan övervakning är inte förenlig med ändamålet för undersökningen och anses dessutom vara en alldeles för ingripande åtgärd för att komma i fråga i samtliga de fall som tvångsmedlet får användas. En genomsökning på distans avser därför endast uppgifter som är lagrade (28 kap. 10 a § RB). Åtgärden kan inte beslutas i syfte att ta del av uppgifter som vid beslutstidpunkten inte finns lagrade men som kan antas inkomma, till exempel chattmeddelanden. En genomsökning kan inte heller påbörjas och därefter utsträckas i väntan på att uppgifter ska inkomma. Det finns däremot inte något hinder mot att de brotts-

bekämpande myndigheterna tar del av uppgifter som lagras under den tid som genomsökningen pågår. Det är i vissa fall oundvikligt att det kommer in uppgifter under tiden genomsökningen pågår, eftersom den i många fall förutsätter internetuppkoppling och att applikationer eller tjänster som ger tillgång till externt lagrad information hålls öppna (prop. 2021/22:119, s. 78 f.).

Genomsökning på distans får endast utföras genom autentisering i det avläsningsbara informationssystemet

Åtgärden får endast utföras genom att myndigheterna loggar in eller på motsvarande sätt skaffar sig tillgång till uppgifterna i systemet (28 kap. 10 b § tredje stycket RB). Detta kan enklast beskrivas med den aktiva handlingen att klicka på en applikation i en mobiltelefon eller ange ett för myndigheten känt lösenord som ger tillgång till en internettjänst. Tillgång till autentiseringsuppgifter får myndigheterna skaffa sig genom spaningsarbete eller annan tvångsmedelsanvändning. I lagen används begreppet autentisering (28 kap. 10 b § tredje stycket RB), som i sammanhanget innebär att en leverantör kontrollerar användarens identitet, oftast genom inloggning eller en liknande förfrågan. Begreppet inrymmer även möjligheten att skaffa sig tillgång till informationssystemet genom tillsägelse att medverka till biometrisk autentisering, se avsnitt 4.4.4.

Det är inte tillåtet att inom ramen för en genomsökning på distans använda program- eller maskinvaror eller att utnyttja sårbarheter i systemet för att komma åt uppgifter som är dolda. Detta slags mer ingripande åtgärder är däremot tillåtna inom ramen för hemlig dataavläsning. Begränsningen gäller bara när myndigheterna ska skaffa sig tillgång till uppgifterna. När uppgifterna har säkrats finns det inga begränsningar i hur dessa behandlas, tolkas eller gås igenom. Det är exempelvis vanligt att bokföringsmaterial som behövs i utredningar om ekonomisk brottslighet finns lagrat i avläsningsbara informationssystem och att särskilda programvaror behövs för att öppna materialet, vilket inte hindras av nämnda begränsning (prop. 2021/22:119, s. 79 f.).

Innebörden av det sagda är att det endast är tillåtet att skaffa sig åtkomst till det avläsningsbara informationssystemet på samma sätt som för en vanlig användare, dvs. att logga in med användarnamn och lösenord, klicka på en applikation eller på liknande sätt öppna den fil, det program eller den applikation det är fråga om. Även åtgärder

som innebär s.k. flerstegsautentisering är tillåtna (prop. 2021/22:119, s. 82).

Möjligheten att komma åt externt lagrad information aktualiseras därmed i två delvis skilda situationer. I den ena situationen har myndigheterna efter exempelvis ett beslag eller vid en husrannsakan tillgång till en viss elektronisk kommunikationsutrustning, till exempel en dator, där det upptäcks att det går att komma åt information som har lagrats externt. Informationen kan finnas i exempelvis en molntjänst eller på en extern server. I ett sådant fall kan genomsökningen utföras med hjälp av den beslagtagna datorn genom att öppna ett program eller en applikation, eller genom att använda sparade lösenord till en internettjänst. Inloggning i en viss tjänst kan antingen kräva att en användare uppger användarnamn och lösenord eller att tjänsten öppnas genom klick på en ikon eller applikation. Även andra tillvägagångssätt som gör att en användare skaffar sig tillgång till uppgifterna omfattas. I den andra situationen använder sig myndigheterna av sin egen utrustning för att via ett elektroniskt kommunikationsnät bereda sig tillgång till information som lagras externt utan att de har tillgång till den kommunikationsutrustning som den misstänkte använder. En sådan undersökning kan bestå i att logga in på någons användarkonto på ett socialt medium, men med utrustning som myndigheterna tillhandahåller. Detta kräver inte att ett visst föremål faktiskt tagits om hand (prop. 2021/22:119, s. 82 f.).

Kopplingen mellan den misstänkte och det informationssystem som ska genomsökas

En utgångspunkt vid användningen av genomsökning på distans är att åtgärden ska riktas mot en viss identifierad person och att personen ska informeras om att tvångsmedlet har använts. Motsvarande principer gäller även vid användningen av flertalet andra tvångsmedel. För att genomsökning på distans ska tillåtas krävs därför en koppling mellan den som misstänks för brottet och det informationssystem som genomsökningen avser (prop. 2021/22:119, s. 81).

Genomsökning på distans får utföras i ett avläsningsbart informationssystem som den som skäligen kan misstänkas för brottet kan antas ha använt. Även i annat fall får en genomsökning på distans utföras om det finns synnerlig anledning att anta att det går att påträffa handlingar som kan vara av betydelse för utredning om brottet

eller förverkande av brottslig verksamhet (28 kap. 10 b § andra stycket RB). Det relevanta i sammanhanget är inte om den misstänkte använder systemet just när genomsökningen utförs, utan snarare att den misstänkte har använt systemet. Ett användarkonto, en chattapplikation eller ett bokföringsprogram som används eller har använts av den som skäligen kan misstänkas för brottet kan exempelvis genomsökas efter ett beslag av en kommunikationsutrustning från honom eller henne. Däremot bör inte samma utrustning kunna användas för att genomsöka någon annans användarkonto även om det är åtkomligt genom samma utrustning. Vidare bör det i fall då det finns flera misstänkta finnas en koppling mellan var och en av dessa och de avläsningsbara informationssystem som det är fråga om. När tvångsmedel används mot någon annan än den som är misstänkt för brott ställs vid användning av tvångsmedel regelmässigt högre krav, vilket gäller även här. Kravet på synnerlig anledning anses i regel innebära att det ska finnas en faktisk omständighet som påtagligt visar på att man med fog kan förvänta sig att anträffa föremålet eller vinna annan utredning om brottet. Ett sådant exempel kan vara att det vid genomsökning av en misstänkts mobiltelefon påträffas en uppgift om att en upprättad brottsplan förvaras i ett avläsningsbart informationssystem som någon annan än den misstänkte har tillgång till (prop. 2021/22:119, s. 81 f.).

Tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning

Digitala handlingar som är lagrade externt, exempelvis i molntjänster, går i många fall att komma åt även genom andra elektroniska kommunikationsutrustningar än den som vanligtvis används för att logga in på tjänsten. En person som är närvarande vid genomsökningen kan därmed försvåra genomsökningen, till exempel genom att ändra lösenord, radera eller ändra filer eller program med hjälp av annan utrustning än den som genomsöks. Denne kan också kontakta någon annan för att be den personen ändra eller ta bort uppgifter. För att förhindra sådana åtgärder har det införts en möjlighet att tillfälligt omhänderta annan kommunikationsutrustning än den som genomsöks, från en person som närvarar vid genomsökningen. Ett sådant omhändertagande får endast ske om utredningen annars försvåras och personen vägrar att på tillsägelse lämna ifrån sig utrust-

ningen. Om det är föreskrivet fängelse för brottet får en polisman kroppsvisitera den som är skäligen misstänkt för brottet för att hitta utrustning som ska omhändertas. Andra personer får kroppsvisiteras endast om det finns synnerlig anledning att anta att utredningen annars kommer att försvåras. Omhändertagandet ger inte någon rätt att genomsöka utrustningen i fråga och utrustningen ska lämnas tillbaka så snart omhändertagandet inte längre behövs (28 kap. 10 f § RB och prop. 2021/22:119, s. 93 ff.).

Rättssäkerhetsgarantier

Rättegångsbalkens beslagsförbud gäller även vid genomsökning på distans. Genomsökningen ska därför omedelbart avbrytas i den del uppgifter som omfattas av beslagsförbudet påträffas (28 kap. 10 c § RB). Regleringen innebär att skyddet för uppgifterna blir detsamma som vid en husrannsakan, ett beslag eller något annat tvångsmedel (prop. 2021/22:119, s. 88 f.).

Ett beslut om genomsökning på distans får som utgångspunkt meddelas av undersökningsledaren, åklagaren och rätten. En polisman får vidta åtgärden även utan ett sådant beslut, om det är fara i dröjsmål och genomsökningen inte kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den som drabbas av åtgärden (28 kap. 10 d § första stycket RB). Om åtgärden kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den som drabbas av åtgärden bör, om det inte är fara i dröjsmål, åtgärden inte vidtas utan rättens beslut (28 kap. 10 d § andra stycket RB). Som påtalats tidigare anses genomsökning på distans vila på samma grunder som husrannsakan och beslag och åtgärden fyller samma syfte. Det har därför ansetts lämpligt att utforma beslutsförfarandet för genomsökning på distans med utgångspunkt i vad som gäller för husrannsakan. I de fall då genomsökningen kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den som drabbas, har dock beslutsfattandet förbehållits rätten utom i fall då det är fara i dröjsmål. Det främsta syftet med denna ordning är enligt förarbetena att prövningen ska säkerställa att åtgärden är proportionerlig. Som exempel på situationer som torde omfattas av krav på rättens tillstånd har angetts en genomsökning hos en advokatbyrå eller ett medieföretag, då risken är överhängande att det finns information som omfattas av

tystnadsplikt. Detsamma gäller om det rör sig om stora mängder information eller information som bedöms vara särskilt integritetskänslig. När det är fråga om större beslag av datorer, mobiltelefoner eller annan elektronik i mer omfattande ärenden rörande narkotikabrottslighet, samhällsfarliga brott eller organiserad brottslighet kan genomsökningen generellt sett kunna antas bli av större omfattning i den mening som avses i bestämmelsen. Synnerlig olägenhet för den enskilde kan uppkomma om de handlingar som eftersökts rör den enskildes hälsotillstånd. I förarbetena framhålls slutligen att en bedömning alltid får göras i det enskilda fallet och att exemplifieringen därmed inte är avsedd att vara uttömmande (prop. 2021/22:119 s. 89 ff.).

Det har inte föreskrivits någon rätt till domstolsprövning efter att en genomsökning på distans har utförts. Regleringen motsvarar även i detta avseende vad som gäller vid husrannsakan (prop. 2021/22:119, s. 91 f.).

Om en genomsökning på distans verkställs i samband med husrannsakan ska reglerna om närvaro vid husrannsakan tillämpas. Även i annat fall får den som kan antas ha använt det avläsningsbara informationssystem som ansökan avser närvara, om det kan antas att systemet innehåller uppgifter som omfattas av beslagsförbudet. Rätten att närvara gäller inte om det finns särskilda skäl mot närvaro. Den som har rätt att närvara har dessutom rätt att ha ett biträde närvarande, om det kan ske utan men för utredningen. Även vårdnadshavare bör närvara i vissa fall (se 28 kap. 10 e § RB med hänvisningar).

En genomsökning på distans ska protokollföras och den som har drabbats av genomsökningen har rätt att på begäran få ett bevis om åtgärden (28 kap. 10 h § RB). Om en genomsökning på distans har genomförts utan att den som har drabbats av åtgärden varit närvarande ska han eller hon underrättas om åtgärden så snart det kan ske utan men för utredningen (28 kap. 10 g § RB). Regleringen stämmer även i fråga om protokollföring och underrättelse i allt väsentligt överens med vad som gäller vid husrannsakan. I förarbetena framhålls att rätten till närvaro, och i annat fall till underrättelse, är en grundläggande princip för de öppna tvångsmedlen (prop. 2021/22:119 s. 96).

Rättegångsbalkens regler om granskning av handlingar som påträffats vid husrannsakan gäller även för genomsökning på distans (28 kap. 10 i § RB med hänvisningar).

Frågan om exekutiv jurisdiktion

Genomsökning på distans kan i vissa fall medföra att brottsbekämpande myndigheter påträffar handlingar som finns lagrade i utlandet eller på okänd plats. Den traditionella utgångspunkten inom folkrätten är att stater inte får vidta verkställighetsåtgärder, till exempel att använda hemliga tvångsmedel, på andra staters territorier. Detta är ett utflöde av den s.k. territorialitetsprincipen som innebär att ingen stat ska kränka en annan stats territoriella integritet (suveränitet). Frågan om s.k. exekutiv jurisdiktion, i det här fallet möjligheten att verkställa ett beslut om genomsökning på distans även när informationen finns utanför Sverige eller det är okänt var den finns, besvarades inte i det lagstiftningsärende varigenom regleringen infördes (prop. 2021/22:119, s. 85 f.). Tidigare utredningar har bedömt att det finns skäl att ändra tolkningen av territorialitetsprincipen och uttalat att frågan bör prövas i rättstillämpningen (Hemlig data-

avläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet,

SOU 2017:89, s. 479 ff. och Beslag och husrannsakan – ett regelverk för

dagens behov, SOU 2017:100 s. 374 f.). Högsta domstolen har i rätts-

fallet ”Den verkställda genomsökningen” (NJA 2023 s. 143) förklarat att det var möjligt att besluta om genomsökning på distans i ett fall då den begärda genomsökningen avsett information som kunde vara lagrad i utlandet. I målet uttalade domstolen att rättegångsbalkens bestämmelser om genomsökning på distans är utformade så att de medger eftersökning av information som finns lagrad utanför Sverige, att det inte finns några folkrättsliga hinder mot sådan eftersökning och att det saknar betydelse om det är känt i vilket land informationen är lagrad. Det sagda gäller enligt Högsta domstolens uttalanden under förutsättning att åtgärden vidtas inom ramen för en svensk brottsutredning och alltså är föranledd av misstanke om brott som faller inom svensk dömande jurisdiktion. Vidare förutsätts att åtgärden vidtas med användning av utrustning som finns i Sverige och att den sker på ett sådant sätt att den eftersökta informationen inte raderas eller på annat sätt påverkas till sitt innehåll (p. 39 och 40 i domstolens beslut). Frågan om exekutiv jurisdiktion, som även aktualiseras vid hemlig dataavläsning, har utretts av 2021 års datalagringsutredning. Utredningen har bedömt att omfattningen av exekutiv jurisdiktion i förhållande till elektroniskt lagrad information som är eller kan vara lagrad utanför Sverige bör klargöras genom att förut-

sättningarna framgår av lag. Regleringen föreslås gälla i både förundersöknings- och underrättelseverksamhet (Datalagring och åtkomst till

elektronisk kommunikation, SOU 2023:22, s. 471 ff.). Dessa förslag

bereds i Regeringskansliet.

Något om gränsdragningen mot hemlig dataavläsning

I lagstiftningsprocessen som ledde fram till regleringen av genomsökning på distans enligt rättegångsbalken efterlyste flera remissinstanser en tydligare gränsdragning mot hemlig dataavläsning. Regeringen framhöll att tvångsmedlen, som i och för sig båda utgör metoder för att få del av viktig elektronisk bevisning, skiljer sig åt i flera avseenden. Skillnader finns bland annat såvitt gäller den enskildes rätt att få kännedom om åtgärden, metoderna för att samla in uppgifterna och vilka uppgifter myndigheterna kan få tillgång till. Hemlig dataavläsning kan verkställas i ett avläsningsbart informationssystem under lång tid och ge löpande tillgång till information om en misstänkts kommunikation med andra personer, rörelsemönster och annan information som gör att den misstänkte kan följas i realtid. I motsats till detta kan genomsökning till distans endast ge en ögonblicksbild av det material som finns lagrat. Gränsdragningsfrågorna beskrivs mer ingående i lagens förarbeten (prop. 2021/22:119, s. 86 ff.).

4.4.3. Kopieringsförfarandet har reglerats i lag

Kopiering av handlingar i den brottsbekämpande verksamheten har förekommit även tidigare men har nu reglerats i lag. En handling som skäligen kan antas ha betydelse för en utredning om brott eller för en utredning om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet ska få kopieras om den omfattas av ett beslag eller påträffas vid en husrannsakan eller en genomsökning på distans (27 kap. 17 a § första stycket RB). Kopiering utgör en sorts verkställighetsåtgärd, inte ett nytt tvångsmedel. Beslagtaget material kan kopieras och det är även möjligt att kopiera handlingar som påträffas vid husrannsakan eller genomsökning på distans, utan att dessa först tas i beslag (prop. 2021/22:119 s. 113). Handlingar som omfattas av beslagsförbud får inte kopieras (27 kap. 17 a § andra stycket RB). Den som verkställer ett beslag, en husrannsakan eller en genomsökning på

distans får även fatta beslut om kopiering (27 kap. 17 b § RB). Den som ska underrättas om ett beslag, en husrannsakan eller en genomsökning på distans ska även underrättas om att en handling har kopierats, så snart det kan ske utan men för utredningen (27 kap. 17 c § RB). Om en kopia varken läggs till grund för ett beslut att väcka åtal eller används som bevisning till stöd för åtalet, ska den förstöras när ett avgörande i sak har fått laga kraft eller när åtalsunderlåtelse har beslutats. Kopior av handlingar som omfattas av beslagsförbud ska förstöras omedelbart (27 kap. 17 d § RB). Den som drabbas av kopieringen har rätt att få åtgärden prövad vid en förhandling i domstol (27 kap. 17 e § RB).

4.4.4. En möjlighet att öppna biometriska spärrar

Vad är biometrisk autentisering?

Till följd av den tekniska utvecklingen har det blivit allt vanligare att föremål som används för elektronisk kommunikation, såsom mobiltelefoner, innehåller biometriska spärrar i stället för eller som ett komplement till traditionella lösenordsspärrar. Autentiseringen baseras på någons fysiska karaktärsdrag, till exempel fingeravtryck eller ansiktsgeometri.

En möjlighet till biometrisk autentisering kan innebära ett kroppsligt ingrepp (jfr 2 kap. 6 § första meningen RF), se avsnitt 3.2.1. Ingreppet bör dock i normalfallet vara kortvarigt och förhållandevis lindrigt. Det kan bestå i att exempelvis hålla fast en person en kort stund så att ansiktsigenkänning kan ske eller att trycka någons finger mot en mobiltelefon för att låsa upp den.

Avsaknad av en möjlighet att öppna biometriska spärrar innebär en risk för att beslutade utredningsåtgärder inte kan verkställas på ett effektivt sätt. Detta kan få en betydande negativ inverkan på de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att utreda och lagföra brott. Sammantaget har regeringen ansett att nyttan och behovet av att kunna använda biometrisk autentisering för att utreda och lagföra brott överväger det ingrepp som åtgärden kan innebära för enskilda. En möjlighet att använda en sådan åtgärd har ansetts proportionerlig (prop. 2021/22:119, s. 144 f.).

Förutsättningarna för användandet av biometrisk autentisering

Om det finns anledning att anta att någon har möjlighet att öppna ett avläsningsbart informationssystem genom biometrisk autentisering är han eller hon skyldig att på tillsägelse av polisman medverka till detta, om en genomsökning av ett beslagtaget föremål, en husrannsakan eller en genomsökning på distans annars försvåras. Om han eller hon vägrar får en polisman genomföra autentiseringen (27 kap. 17 f § RB). Regleringen omfattar såväl fysiska föremål som system som innehåller elektroniskt lagrad information.

Biometrisk autentisering är inte ett självständigt tvångsmedel utan en metod för att verkställa ett annat tvångsmedel. Personkretsen som åtgärden kan vidtas mot är därför densamma som för de tvångsmedel som ska verkställas. Biometrisk autentisering får därför användas även om personen i fråga inte är misstänkt för brott (prop. 2021/22:119, s. 145 ff.). En rätt att använda våld när en person motsätter sig en biometrisk autentisering följer av rätten att använda våld för att verkställa det tvångsmedel som autentiseringen kan kombineras med (prop. 2021/22:119, s. 149 f.).

4.5. Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet

Vad är inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation?

I lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen, IHL) regleras Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Tullverkets möjligheter att i hemlighet inhämta vissa uppgifter om elektronisk kommunikation utanför en förundersökning. Regleringen har berörts även i vårt delbetänkande (SOU 2022:52, avsnitt 4.3.1).

Inhämtning enligt inhämtningslagen betraktas som ett hemligt tvångsmedel (Gunnel Lindberg, s. 830). Regleringen har sin bakgrund i det område som reglerar den verksamhet som avser tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät, till exempel mobilnät. Denna reglering finns i dag i lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation (LEK). Lagen innehåller bland annat bestämmelser om skyldighet för operatörer, dvs. de som tillhandahåller eller avser att

tillhandahålla ett allmänt elektroniskt kommunikationsnät eller tillhörande facilitet, att lagra trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål (1 kap. 7 § och 9 kap. 19 § LEK).

Inhämtningslagen möjliggör inhämtning av samma typ av uppgifter som vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Inhämtningen är begränsad till historiska uppgifter, såvitt gäller annat än uppgifter om var en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns. En motsvarande begränsning har tidigare funnits när hemlig övervakning av elektronisk kommunikation används i en förundersökning i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Sedan den 1 oktober 2023 får dock även uppgifter om meddelanden inhämtas i realtid enligt denna reglering (jfr 1 § IHL och 27 kap. 19 b § RB samt prop. 2022/23:126, s. 213). I dag finns det också en begränsning i inhämtningslagen som innebär att uppgifter inte får inhämtas från den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst som är en nummeroberoende interpersonell kommunikationstjänst (s.k. Noiktjänster eller OTT-tjänster1). Någon motsvarande begränsning finns inte i rättegångsbalken och 2021 års datalagringsutredning har föreslagit att denna begränsning ska tas bort även i inhämtningslagen (SOU 2023:22, s. 379 ff.). Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 6.

Även lagen om hemlig dataavläsning innehåller en möjlighet till avläsning eller upptagning av kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter i underrättelseverksamhet (inhämtningslagsfallen). Förutsättningarna motsvarar vad som gäller enligt inhämtningslagen (10 § lagen om hemlig dataavläsning).

När får inhämtning ske?

Regleringen innebär att myndigheterna kan hämta in uppgifter om meddelanden som överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät och lokaliseringsuppgifter för elektronisk kommunikationsutrustning (1 § IHL). Innehållet i meddelanden får däremot inte hämtas in. Ändamålet med inhämtningen ska vara att förebygga, förhindra

1

2021 års datalagringsutredning beskriver dessa begrepp enligt följande: OTT är en förkort-

ning för over the top (eng.). OTT-tjänster är operatörsoberoende tjänster i form av video, ljud eller meddelanden som sänds ut till användare via data-, tele- eller kabelnätet av en fristående tjänst (SOU 2023:22, s. 325). Det kan till exempel vara fråga om meddelandetjänster som Apple iMessage, Facebook Messenger eller Whatsapp.

eller upptäcka brottslig verksamhet (2 § IHL). Inhämtning enligt lagen får endast förekomma i underrättelseverksamheten och inte i syfte att utreda eller lagföra konkreta brott inom ramen för en förundersökning. Det övergripande syftet med inhämtningen är att de inhämtade uppgifterna ska berika den information som finns i underrättelseverksamheten, till exempel genom att förstärka eller försvaga misstankar riktade mot en viss person om brottslig verksamhet, ge upphov till nya underrättelseuppslag eller att ge underlag för att inleda förundersökning om ett konkret brott (Gunnel Lindberg, s. 831 ff.).

Ett beslut om inhämtning förutsätter inte att det finns någon konkret misstanke om att ett brott har begåtts. Uppgifter får i stället hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott med två års straffminimum eller vissa särskilt angivna brott inom säkerhetspolisens verksamhetsområde, till exempel sabotage eller spioneri (2 § IHL). Begreppet brottslig verksamhet har behandlats i vårt delbetänkande (SOU 2022:52, avsnitt 9.3.1).

Kravet på att åtgärden ska vara av särskild vikt för något av de angivna ändamålen innefattar både ett kvalitetskrav på de upplysningar som åtgärden kan ge och ett krav på behovet av inhämtning i det enskilda fallet. I förarbetena anges att det på goda grunder ska kunna bedömas att åtgärden skulle ha stor betydelse för att uppnå det syfte i vilket de inhämtas. Detta förutsätter enligt förarbetena normalt att andra uppgifter, till exempel information från källdrivning, ger vid handen att viss brottslig verksamhet kan förebyggas, förhindras eller upptäckas genom åtgärden. Bedömningen av åtgärdens betydelse i förhållande till ändamålet får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna antaganden utan ska grundas på faktiska omständigheter. Tillsammans medför kraven på angivande av brottslig verksamhet av visst slag och det förväntade resultatet av åtgärden ett konkretionskrav som anses begränsa, men inte utesluta, möjligheten att inhämta uppgifter i syfte att förebygga brott. I förarbetena anges särskilt att det inte kan komma i fråga att exempelvis rutinmässigt inhämta uppgifter i syfte att kartlägga personer enbart på grund av att de är kriminellt belastade eller ingår i en viss grupp eller ett visst nätverk (De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter

om elektronisk kommunikation, prop. 2011/12:55, s. 85 och s. 121).

Som vid annan tvångsmedelsanvändning gäller proportionalitetsprincipen. Eftersom inhämtningslagen inte har någon motsvarighet till beslags- eller avlyssningsförbuden i rättegångsbalken eller preventivlagen ska det vid proportionalitetsbedömningen tas särskild hänsyn till om åtgärden innebär ett intrång i något särskilt rättsligt skyddat intresse, till exempel meddelarskyddet. Även omfattningen av inhämtningen och villkoren för åtgärden, såsom geografiska eller tidsmässiga avgränsningar, kan påverkas av proportionalitetsbedömningen (prop. 2011/12:55, s. 87 och s. 121 f.).

Inhämtningslagen innehåller inget krav på att tvångsmedelsanvändningen ska rikta sig mot en viss person. De åtgärder som avser en viss teleadress eller kommunikationsutrustning innebär dock att åtgärden kan sägas indirekt riktas mot en viss person (jfr 4 § IHL).

Ett beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen verkställs av operatörerna som ansvarar för att göra informationen tillgänglig. Myndigheterna får inte på samma sätt som vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken använda egen teknisk utrustning för att tillgängliggöra uppgifterna.

Förutsättningarna för tillstånd till hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen är huvudsakligen desamma som beskrivits ovan, med det undantaget att åtgärden måste vara av synnerlig vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet för att hemlig dataavläsning ska komma i fråga (10 §).

Rättssäkerhetsgarantier

Beslut enligt inhämtningslagen fattas av åklagare efter ansökan av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket (3 § IHL). Det är endast ett fåtal åklagare som får besluta om inhämtning enligt ett internt beslut från Åklagarmyndigheten (Riksåklagarens beslut den 24 september 2019, dnr 2019–816). Beslutsordningen i inhämtningslagen beskrivs i kapitel 7.

Lagstiftarens utgångspunkt är att inhämtningen ska ske inom ramen för ett särskilt ärende som avslutas när inhämtningen har skett (prop. 2011/12:55 s. 85). Det finns inga formella krav på dokumentation av framställningen men beslutet ska innehålla uppgifter om vilken brottslig verksamhet som ligger till grund för beslutet, vilken tid beslutet avser och de närmare avgränsningarna av beslutet,

till exempel vilket telefonnummer som avses. Tiden för åtgärden får inte bestämmas längre än nödvändigt. I den mån inhämtning i realtid är tillåten får sådan inte avse längre tid än en månad från beslutet. Tiden får dock förlängas vid behov (4 § IHL).

Regleringen innehåller på samma sätt som annan tvångsmedelsreglering särskilda bestämmelser om granskning, bevarande och förstöring av uppteckningar (8 § IHL). Regleringen innehåller inte någon begränsning i fråga om användning av överskottsinformation i syfte att förhindra brott (6 § IHL). Uppgifter som kommer fram vid inhämtningen får endast användas i en förundersökning efter tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Uppgifterna får dock läggas till grund för att inleda en förundersökning (7 § IHL). Beslutsmyndigheten är skyldig att underrätta Säkerhets- och integritetsskyddsmyndigheten om beslut enligt lagen senast en månad efter det att ärendet om inhämtning avslutades (5 § IHL). På så sätt har löpande tillsyn anordnats. Däremot saknas i regleringen såväl överklaganderätt som skyldighet att underrätta den som drabbats av tvångsmedelsanvändningen. Rättssäkerhetsgarantierna i inhämtningslagen beskrivs vidare i kapitel 8.

Beslut om hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen omfattas enligt lagen om hemlig dataavläsning av i allt väsentligt samma rättssäkerhetsgarantier som vid hemlig dataavläsning i övrigt. Som exempel kan nämnas att tillståndsfrågan prövas av Stockholms tingsrätt på ansökan av åklagare (14 § och 15 § andra stycket) och att offentligt ombud ska närvara vid prövningen, som sker vid sammanträde (16 §). Åklagare har interimistisk beslutanderätt i brådskande fall (17 §). Dessa rättssäkerhetsgarantier har behandlats i vårt delbetänkande (SOU 2022:52, kap. 10). Regleringen gällande överskottsinformation, granskning, bevarande och förstörande vid hemlig dataavläsning i inhämtningsfallen har däremot utformats med inhämtningslagen som förebild och avviker därmed från vad som gäller vid hemlig dataavläsning i övrigt (31 § lagen om hemlig dataavläsning).

Omfattningen av användningen

Åklagarmyndigheten fattade 599 beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation under år 2021, på ansökan av Polismyndigheten eller Tullverket, varav 12 avslagsbeslut. Detta är en

ökning i förhållande till föregående år, då 551 beslut fattades. Användningen avsåg till 57 procent narkotikabrottslighet, 28 procent vapenbrottslighet, 10 procent mord och 4 procent andra grova brott, till exempel allmänfarlig ödeläggelse och människohandel (skr. 2022/23:30, s. 36 f.). I Säkerhetspolisens ärenden fattade åklagare beslut enligt inhämtningslagen i 148 beslut under år 2021, en ökning från 119 beslut under föregående år (skr. 2022/23:30, s. 38).

Under år 2021 inkom det två ansökningar om hemlig dataavläsning i inhämtningsfall, som båda bifölls av rätten (skr. 2022/23:30, s. 36 f.). De brottsbekämpande myndigheterna har bekräftat bilden att hemlig dataavläsning av detta slag används ytterst sällan.

5. Ett utvidgat tillämpningsområde för inhämtningslagen genom en utökad brottskatalog

5.1. Inledning

I lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen, IHL) regleras Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Tullverkets möjligheter att i hemlighet inhämta trafikuppgifter, uppgifter från basstationstömningar och lokaliseringsuppgifter från elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster utanför en förundersökning. Inhämtning av realtidsuppgifter är möjlig endast beträffande uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning befinner sig (lokaliseringsuppgifter). Inhämtning får ske i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Tillstånd till inhämtning kan ges antingen för brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse två år eller för vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott. De brottsbekämpande myndigheterna får inte hämta in uppgifterna med egna tekniska hjälpmedel utan inhämtningen sker från tjänsteleverantörer.

Genom lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning finns möjlighet att, på samma sätt som följer av inhämtningslagen, hämta in kommunikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter om åtgärden är av synnerlig vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet som anges i inhämtningslagen.

Regelverket för inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet har beskrivits mer ingående i avsnitt 4.5.

Frågan om att utvidga inhämtningslagen genom att fler brottstyper ska kunna ligga till grund för inhämtning av uppgifter har väckts vid flera tillfällen av de brottsbekämpande myndigheterna, framför allt av Ekobrottsmyndigheten, och utretts flera gånger av lagstiftaren, vilket vi redogör för i avsnitt 5.2. Regeringen har nu bedömt att det finns skäl att utreda frågan vidare.

Vi har därför fått i uppdrag att ta ställning till om, och i så fall på vilket sätt, tillämpningsområdet för inhämtningslagen bör utvidgas (dir. 2022:32). I kommittédirektiven anges särskilt att ett alternativ till att införa en straffvärdeventil i lagen till exempel kan vara att se över den nuvarande brottskatalogen och överväga om denna bör utvidgas till att omfatta fler brott. Övervägandena bör enligt uppdraget även omfatta hemlig dataavläsning vad gäller inhämtning av kommunikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter med hänsyn till sambandet med bestämmelserna i inhämtningslagen.

De brottsbekämpande myndigheternas behov av ett utökat tillämpningsområde för inhämtningslagen – och de förhållanden som gjort att ett sådant behov uppkommit – beskrivs i avsnitt 5.3. I avsnitt 5.4 och 5.5 behandlas nyttan av ett utökat tillämpningsområde och de integritetsrisker som följer med detta. Därefter görs i avsnitt 5.6 en bedömning av om det är proportionerligt utifrån behov, effektivitet och integritet att utöka inhämtningslagens tillämpningsområde. Vid överväganden om en utvidgning av inhämtningslagen finns det anledning att se närmare på lagens kvalifikationskrav och ändamål, vilket görs i avsnitt 5.7. I avsnitt 5.8 tar vi sedan ställning till vilka brott som ska kunna medföra inhämtning av uppgifter och om det behövs något ytterligare kvalifikationskrav för att avgränsa tillämpningsområdet. Om en utvidgning av tillämpningsområdet för inhämtningslagen är förenlig med EU-rätten och övriga förpliktelser som följer av Sveriges internationella åtaganden avseende mänskliga rättigheter behandlas i avsnitt 5.9.

I kapitel 6 övervägs sedan fler utvidgningar av inhämtningslagens tillämpningsområde, bland annat om uppgifter om meddelanden ska få hämtas in i realtid.

5.2. Tidigare överväganden

5.2.1. Förarbetena till inhämtningslagen

Inhämtningslagen infördes i enlighet med förslag i propositionen De

brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation (prop. 2011/12:55). En rätt för de brottsbekämpande

myndigheterna att inhämta andra uppgifter än innehållsuppgifter om elektronisk kommunikation om misstankarna rörde brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse två år, hade tidigare funnits i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Under remissbehandlingen av Polismetodutredningens förslag om att införa inhämtningslagen framförde Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten och Skatteverket att det borde införas en straffvärdeventil även för underrättelseverksamheten för att inte en stor del av den grova organiserade brottsligheten skulle falla utanför regleringen. Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen och Tullverket framförde synpunkten att två års straffminimum var ett för högt ställt krav (s. 82).

Regeringen svarade på remissynpunkterna genom att framhålla att även om en sänkt strafftröskel skulle ge de brottsbekämpande myndigheterna förbättrade förutsättningar i underrättelseverksamheten hade det inte framkommit att behovet var så stort att det övervägde de nackdelar som en sådan utökad inhämtningsmöjlighet skulle innebära från integritetssynpunkt. Regeringen framhöll vidare att det med hänsyn till den breda informationsinsamlingen och det framåtblickande perspektivet i underrättelseverksamheten var lämpligt att, av integritetsskäl, behålla en lika hög tröskel som tidigare. Regeringen ansåg inte heller att det var lämpligt att införa en straffvärdeventil eftersom lagen var tänkt att tillämpas innan det finns någon anknytning till ett specifikt brott eller en konstaterad brottsmisstanke. Vidare påpekade regeringen att det förhållandet att uppgifter i underrättelseskedet normalt sett har mindre konkretion än uppgifter om specifika brott i en förundersökning, talade för att möjligheten att inhämta uppgifter normalt bör vara mer begränsad i underrättelseskedet (s. 85 f.).

5.2.2. Datalagringsutredningen

I betänkandet Datalagring och integritet (SOU 2015:31, s. 314 ff.) anges att Ekobrottsmyndigheten hade framfört ett behov av en möjlighet att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen, bland annat av skälet att ekonomisk brottslighet ofta har en nära koppling till systemhotande grov och organiserad brottslighet och att möjlighet till kartläggning via telefonlistor skulle få stor betydelse för att identifiera de kontakter som finns inom nätverken, vilket ökar möjligheten för lagföring.

Datalagringsutredningen anförde att det, bland annat utifrån utredningens kartläggning om hur inhämtningslagen används och vilken nytta den leder till i den brottsbekämpande verksamheten, inte var svårt att se att en möjlighet för Ekobrottsmyndigheten att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen skulle kunna vara till stor nytta i myndighetens verksamhet. Det ingick dock inte i utredningens uppdrag att överväga den typen av förändringar i lagens tillämpningsområde. Enligt Datalagringsutredningens uppfattning kunde det dock finnas anledning att överväga frågan i ett annat sammanhang.

Regeringen ansåg i den efterföljande propositionen Datalagring

vid brottsbekämpning – anpassningar till EU-rätten (prop. 2018/19:86)

i likhet med Datalagringsutredningen att en möjlighet att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen säkert skulle kunna vara till nytta i myndigheternas verksamhet, men att frågan fick analyseras i ett annat sammanhang eftersom den krävde noggranna överväganden (s. 91).

5.2.3. Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden

Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden konstaterade i betänkandet Kvalificerad välfärds-

brottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37,

s. 418 ff.) att en del av den brottslighet som riktas mot välfärdssystemen är såväl allvarlig och omfattande som avancerad och svårupptäckt, vilket ställer särskilda krav på effektiva verktyg i underrättelseverksamheten.

Det hade förts fram till utredningen att inhämtningslagen var ett viktigt verktyg för de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Informationen angavs bland annat fylla eventuella kun-

skapsluckor eller verifiera befintlig information eller motstridiga uppgifter. Enligt uppgift till utredningen var de förundersökningar som inletts efter att inhämtningslagen använts i underrättelsestadiet över lag mer väl underbyggda. Det hade även förts fram att de uppgifter som inhämtats gav förutsättningar för att identifiera den del av den organiserade brottsligheten som rymmer s.k. specialister och möjliggörare inom den ekonomiska brottsligheten. När det gäller allvarliga brott som riktas mot välfärdssystemen hade det lyfts fram till utredningen att uppgifter om elektronisk kommunikation kan vara avgörande för att nå upp till en sådan nivå i fråga om misstankar att förundersökning kan inledas.

Utredningen påpekade att de brott vars straffminimum i dag inte medger en tillämpning av inhämtningslagen kan vara lika allvarliga, omfattande och avancerade som brott för vilka lagen kan tillämpas. Då en sådan ordning inte var tillfredställande ansåg utredningen att det fanns skäl att se över de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att inhämta information i underrättelseverksamhet vid vissa typer av allvarlig brottslighet mot välfärdssystemen.

Med hänsyn till att regeringen tillsatt Utredningen om datalagring och EU-rätten för att bland annat se över inhämtningslagens utformning i ljuset av den s.k. Tele2-domen, avstod Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden från att närmare gå in på frågan om utformningen av inhämtningslagen. Några överväganden om utvidgning av möjligheterna att tillämpa inhämtningslagen finns inte i delbetänkandet från Utredningen om datalagring och EU-rätten Datalagring – brottsbekämpning och integri-

tet (SOU 2017:75).

5.2.4. Förarbetena till förändringar på punktskatteområdet

I propositionen Vissa kontrollfrågor och andra frågor på punktskatte-

området (prop. 2017/18:294 s. 69 f.) tog regeringen ställning till de

förslag som lagts fram i Slutredovisning av regeringsuppdrag till Tull-

verket, Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket om illegal hantering av punktskattepliktiga varor (Fi 2015/05353/S3,

Ju 2018/02964/Å, s. 16). När det gällde förslaget om ändringar i inhämtningslagen uttalade regeringen att en utökad möjlighet att hämta in uppgifter med stöd av lagen skulle kunna vara till nytta i myndig-

heternas brottsbekämpande verksamhet, men att frågor om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning bör balanseras mot integritetsintresset kräver noggranna överväganden som tar hänsyn till hela systemet med hemliga tvångsmedel. Regeringens avsikt var därför att framöver närmare analysera om det fanns förutsättningar att gå vidare med förslaget i denna del.

5.2.5. Förarbetena till lagen om hemlig dataavläsning

Ekobrottsmyndigheten anförde i sitt remissyttrande över betänkandet Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig

brottslighet (SOU 2017:89) att hemlig dataavläsning inte kommer att

kunna användas i myndighetens underrättelseverksamhet och påtalade därför vikten av att det införs en straffvärdeventil i inhämtningslagen för att det ska bli möjligt. Regeringen angav att man inte ifrågasätter att en straffvärdeventil i inhämtningslagen skulle kunna effektivisera Ekobrottsmyndighetens arbete i vissa underrättelsefall. Det fanns dock enligt regeringen en svårighet med en straffvärdeventil i underrättelseverksamhet eftersom det är svårt att bedöma straffvärdet av den brottsliga verksamheten i ett så tidigt skede. Det ansågs i vart fall vara en fråga som behövde ses över i ett större sammanhang och som inte kunde hanteras inom ramen för det aktuella lagstiftningsarbetet (Hemlig dataavläsning, prop. 2019/20:64, s. 133 f.).

5.2.6. Riksrevisionens rapport om Ekobrottsmyndigheten

Riksrevisionen har i rapporten Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot

den organiserade ekonomiska brottsligheten (RiR 2021:30) granskat

effektiviteten i Ekobrottsmyndighetens arbete mot organiserad ekonomisk brottslighet. I rapporten slås fast att det inom den organiserade brottsligheten ofta används avancerade former av ekonomisk brottslighet och varje år beräknas staten gå miste om miljardbelopp som en konsekvens av detta. Genom att bekämpa den ekonomiska brottsligheten kan staten effektivt motverka den organiserade brottsligheten i stort (s. 5 och 8).

Riksrevisionens slutsats är att underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten saknar vissa rättsliga förutsättningar för att kunna arbeta effektivt med att upptäcka och förhindra den organiserade

ekonomiska brottsligheten. Det handlar bland annat om att inhämtningslagen inte kan användas i underrättelseverksamheten eftersom Ekobrottsmyndighetens brottskatalog inte innefattar brott med ett straffminimum om fängelse i två år. Ekobrottsmyndigheten uppmärksammade regeringen på detta redan 2015 och menade då att möjligheterna att snabbt höja kvaliteten på underrättelser om organiserad brottslighet skulle öka om underrättelseverksamheten inom Ekobrottsmyndigheten fick tillämpa inhämtningslagen (s. 34 f. och 51). Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen, i syfte att öka effektiviteten i arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten, att se till att underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten har rättsliga förutsättningar för att upptäcka och förhindra ekonomisk brottslighet (s. 53).

5.2.7. Utredningen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel

Utredningen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel hade bland annat i uppdrag att ta ställning till om en straffvärdeventil bör införas i inhämtningslagen. Bakgrunden till uppdraget var att framför allt Ekobrottsmyndigheten hade påtalat behovet av en sådan straffvärdeventil vid flera tillfällen, eftersom myndigheten i princip inte handlägger några brott med ett ministraff om fängelse i två år, och att frågan om ett bredare tillämpningsområde i inhämtningslagen hade tagits upp i olika utredningar och propositioner utan att utredas närmare.

Tullverket och Polismyndigheten förde fram till utredningen att det i myndigheternas underrättelseverksamhet finns behov av en möjlighet att använda inhämtningslagen för fler brott. För Tullverkets del i fråga om grova brott avseende punktskatter och grovt tullbrott och för Polismyndighetens del i fråga om organiserade tillgrepp och bedrägerier.

Utredningen kom fram till att en straffvärdeventil inte bör införas i inhämtningslagen och anförde som skäl för denna bedömning att avsaknaden av en konkret brottsmisstanke i underrättelseskedet medförde att det inte framstod som rimligt att göra en tillförlitlig bedömning av den aktuella brottslighetens straffvärde. Därtill kom, menade utredningen, att det utifrån den behovsbeskrivning som gjorts i frågan, kunde ifrågasättas hur stort tillämpningsområdet skulle bli

i praktiken för en straffvärdeventil som enbart avser enstaka brott och som inte gör det möjligt att lägga samman flera brott och utgå från det samlade straffvärdet (Utökade möjligheter att använda hemliga

tvångsmedel, SOU 2022:19, s. 395 ff.).

5.3. Behovet av ett utvidgat tillämpningsområde

5.3.1. Ekobrottsmyndigheten

Underrättelverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten är den myndighet som har huvuduppdraget att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Myndigheten är en av två myndigheter inom åklagarväsendet, men beskrivs som en åklagarmyndighet med ett utökat uppdrag eftersom myndigheten har en sammansättning av olika kompetenser med både åklagare, civila utredningsfunktioner och poliser.

Underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten är en polisiär uppgift och leds av Ekobrottskansliet som organisatoriskt ligger under den nationella operativa avdelningen (NOA) vid Polismyndigheten men är placerad vid Ekobrottsmyndigheten. Polismyndigheten är ansvarig för den behandling av personuppgifter som sker i Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet. Underrättelseverksamheten bedrivs på uppdrag av Ekobrottsmyndigheten och för myndighetens syften, dvs. för att förebygga, förhindra och upptäcka ekonomisk brottslighet. Polismyndigheten har ett författningsreglerat stöd att bedriva underrättelseverksamhet, att leda verksamhet vid Ekobrottsmyndigheten som endast får utföras av polismän och är skyldig att ställa personal till förfogande för den polisverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten, se 2 § polislagen (1984:387) samt 6 och 47 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten. Det finns ingen uttrycklig bestämmelse i nämnda förordning om att underrättelseverksamhet ska bedrivas vid Ekobrottsmyndigheten. Detta framgår i stället av 1 kap. 4 § första stycket lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning som har fått i uppdrag att bland annat analysera och utvärdera Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion samt att analysera och klargöra gränsdragningen mellan Ekobrottsmyndigheten

och Polismyndigheten när det gäller myndigheternas underrättelseverksamhet och överväga om Ekobrottsmyndigheten ska ha ett eget uppdrag att bedriva underrättelseverksamhet. Uppdraget ska redovisas senast den 22 februari 2025 (dir. 2023:90).

Underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten samlar, bearbetar och analyserar information för att bygga kunskap om kriminella aktörer och brottsliga fenomen i syfte att upptäcka, förebygga och förhindra ekonomiska brott. I verksamheten prioriteras arbetet mot grov och organiserad ekonomisk brottslighet, särskilt inom brottsområdena punktskattebrott, skattebrott som grundar sig på mervärdesskatt inom EU (MTIC), penningtvättsbrott, finansmarknadsbrott samt ärenden som kan ha anknytning till terrorismfinansiering. Arbetet som riktas mot arbetslivskriminalitet har också fått en ökad prioritering.

Från underrättelseverksamheten anmäls ärenden till utredningsverksamheten. Anmälningar från underrättelseverksamheten kan bidra till ökad kunskap om företeelser och kriminella aktörer och rör oftast allvarlig brottslighet. Ärenden överlämnas även till andra behöriga myndigheter för vidtagande av till exempel administrativa och brottsförebyggande åtgärder. Samverkan med andra myndigheter är central för myndighetens underrättelseverksamhet, till exempel finanspolisen vid Polismyndigheten och Skatteverkets skattebrottsenhet. Medverkan i det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet utgör också en viktig uppgift för underrättelseverksamheten (Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 24 och 40).

Ekobrottsmyndighetens behovsbeskrivning

Ekobrottsmyndigheten har under lång tid påtalat ett stort behov av att kunna hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen. Myndigheten har anfört att myndighetens underrättelseverksamhet, på grund av de relativt låga straffsatserna vad avser grova ekonomiska brott, inte kan hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation som hade kunnat spela en avgörande roll i möjligheten att förebygga, förhindra och upptäcka ekonomiska brott av grovt slag. Det handlar om brott som har anknytning till s.k. grov organiserad brottslighet.

De brott som Ekobrottsmyndigheten har framfört att underrättelseverksamheten vid Ekobrottskansliet har ett behov av att använda inhämtningslagen avseende är grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott, grovt penningtvättsbrott, grov näringspenningtvätt, grovt svindleri, grov marknadsmanipulation samt grovt bedrägeri.

Bakgrunden till behovet har Ekobrottsmyndigheten beskrivit enligt följande.1 Den organiserade ekonomiska brottsligheten har blivit mer omfattande, mer samhällsskadlig och mer komplex. De kriminella aktörerna hanterar brottsvinster som årligen uppgår till miljardbelopp, varav en omfattande del är medel som undandras staten i form av skatteintäkter. Vinster från ekonomisk brottslighet återinvesteras i annan organiserad brottslighet och utgör därmed en viktig del i kriminella aktörers verksamhet.

I större ärenden som hanteras vid myndigheten är det vanligt att det förekommer brottsupplägg som involverar olika former av kriminella nätverk och organisationer. Dessa aktörer är inte sällan multikriminella och bedriver inte endast organiserad ekonomisk brottslighet, utan även annan allvarlig brottslighet såsom utpressning, vapen- och narkotikabrott samt dödligt våld. Kopplingar till organiserad brottslighet förekommer framför allt i ärenden där det finns misstankar om att bolag används som brottsverktyg för ekonomisk vinning och där det finns misstankar om penningtvätt genom kontantintensiva näringsverksamheter. När brottsligheten utförs med bolag som brottsverktyg skapas förutsättningar för huvudmän att distansera sig från kriminella aktiviteter, bland annat genom användandet av s.k. målvakter som företrädare.

Den ekonomiska brottsligheten är ofta sammanflätad på så sätt att flera brott utförs samtidigt, till exempel grovt skattebrott, grovt bokföringsbrott och grovt penningtvättsbrott. I de multipla brottsuppläggen rör det sig vanligen om brottslighet som faller inom grov ekonomisk brottslighet och det sammanlagda straffvärdet kan överstiga sex års fängelse. I den ekonomiska brottslighetens natur ligger även att summor delas upp på olika konton, transaktioner, bolag och målvakter, vilka var för sig endast kan knytas till gärningar med ett lågt straffvärde, samtidigt som den sammanlagda bilden av brottsligheten avser höga belopp med höga straffvärden.

1

Behovsbeskrivningen bygger på uppgifter som inhämtats från Ekobrottsmyndigheten samt

Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2021.

Brottsligheten är i många fall också gränsöverskridande och majoriteten av de organiserade brottsnätverken är verksamma i flera länder. På Ekobrottsmyndigheten har internationaliseringen visat sig i hanteringen av brottsvinster, användningen av utländska målvakter och företag, utnyttjandet av utländsk arbetskraft samt att brotten i vissa fall har varit styrda och organiserade av internationella brottsnätverk. Vid den typ av ekonomisk brottslighet som genererar stora brottsvinster finns vanligtvis kopplingar till utlandet. I dessa fall styrs hela eller delar av brottsupplägget av personer som inte befinner sig i Sverige. Under åren 2019 och 2020 utsattes det svenska skattesystemet för ett stort antal momsbedrägerier som bedöms ha varit styrda från utlandet. Därtill återfinns utlandskopplingar vid organiserad arbetslivskriminalitet, vid punktskattebrott och bedrägerier mot det svenska välfärdssystemet. Utlandskopplingar innebär att insyn och transparens försvåras liksom att brottsvinsterna kan försvinna ut ur landet.

Enligt Ekobrottsmyndigheten har den ekonomiska brottsligheten blivit alltmer välorganiserad och planerad. Brottsuppläggen är kvalificerade och komplexa och möjligheten att distansera sig från brottsligheten har ökat. Distanseringen kan bero på att aktörerna har avancerat i sin brottslighet och börjat bygga en legal fasad för sin kriminella verksamhet. Distanseringen kan också bero på att det vid vissa brottsupplägg finns ett behov av specialister utan några anmärkningar i belastningsregistret. Detta medför att den kriminella aktören inte är synlig i den brottsliga kärnverksamheten.

Inom den organiserade brottsligheten skapas det ibland härvor av bolag som företräds av målvakter och som ingår i samma brottsupplägg. Brottsuppläggen underlättas av att det är enkelt att bilda nya bolag och att flytta den brottsliga verksamheten från bolag till bolag. Det förekommer att kriminella aktörer är verksamma i över hundra bolag samtidigt, varav flera med aktiva brottsupplägg. I de större ärendena förekommer också misstankar om korruption, infiltration och otillåten påverkan.

Ekonomiska brottslingar samarbetar ofta i nätverk. För att identifiera de kontakter som finns inom nätverken är kartläggning via telefonlistor av signifikant betydelse. Att upptäcka och kartlägga nätverk genom traditionell spaning är i princip omöjligt. Eftersom personer i dag vanligen har kontakt via telefon eller e-post är det svårt att utan trafikdata inhämta ett tillräckligt underlag för att agera mot

individer i nätverk som det inte sedan tidigare finns uppgifter om. Underrättelseärendena tenderar då att i stället fokusera isolerat på individer som det redan finns uppgifter om. Det är ofta fråga om mindre centrala aktörer som mot ersättning utför vissa uppgifter. Huvudmännen undgår då upptäckt.

Sammantaget har Ekobrottsmyndigheten uppgett att den ekonomiska brottsligheten blivit allt svårare att upptäcka, utreda och leda i bevis. En möjlighet att använda åtgärderna i inhämtningslagen vid ekonomisk brottslighet skulle därför enligt myndigheten öka förmågan hos underrättelseverksamheten att tidigare upptäcka pågående brottslig verksamhet genom att den får kunskap om aktörer och kontaktytor. Aktörernas roller och funktioner i nätverken skulle identifieras så att aktörer högre upp i de kriminella organisationernas hierarki skulle nås. Arbetet mot den gränsöverskridande brottsligheten skulle också effektiveras. Vidare skulle underrättelseverksamheten kunna framställa brottsanmälningar mot strategiska personer och nätverk i syfte att skapa förutsättningar för utredning och lagföring. Myndigheten har understrukit att det är viktigt att brottsligheten avslöjas medan den fortfarande är pågående eftersom möjligheten att återta brottsvinster annars försvinner.

5.3.2. Polismyndigheten

Underrättelverksamheten vid Polismyndigheten

Polismyndighetens underrättelseverksamhet bedriver, inom området brottsbekämpning, undersökning av brottslig verksamhet i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka sådan verksamhet. Underrättelseverksamheten är proaktiv och framåtblickande till sin karaktär samt strävar efter att kunna beskriva såväl brottsligheten som andra fenomen och hot som kan påverka Polismyndighetens uppdrag. Brottsbekämpande underrättelseverksamhet handlar om att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. Det rör sig om underrättelsemisstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller om allmänna misstankar om framtida brott. Underrättelsemisstankarna om brottslig verksamhet avser fragmenterad, opreciserad och osäker information om aktiviteter som kan antas komma att leda till konkreta brott. Det framtagna underrättelsematerialet kan senare

komma att läggas till grund för till exempel beslut om att inleda förundersökning eller beslut om att vidta åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott eller brottslig verksamhet. Underrättelseverksamheten stöder utredningsverksamheten genom att tillhandahålla underlag för utredningar inom ramen för det brottsbekämpande arbetet mot allvarlig och organiserad brottslighet (Polismyndighetens handbok för underrättelsetjänst, PM 2021:17, s. 21 och 24).

Finanspolissektionen (finanspolisen) är en del av underrättelseenheten på Polismyndighetens nationella operativa avdelning (NOA) och ansvarar för underrättelseverksamhet avseende penningtvätt och finansiering av terrorism.

Polismyndighetens behovsbeskrivning

Polismyndigheten har uppgett att myndigheten har ett behov av att använda inhämtningslagen i större utsträckning vad avser brott som typiskt sett kan kopplas till den grova organiserade brottsligheten Det gäller brotten grov stöld, inbrottsstöld, grovt häleri, grovt penningtvättsbrott, grovt bidragsbrott, grov näringspenningtvätt och grovt bedrägeri.

Penningtvätt och bedrägerier

Bakgrunden till behovet vad gäller grova penningtvättsbrott, grova näringspenningtvättsbrott och grova bedrägerier har Finanspolisen beskrivit enligt följande.2

De kriminella nätverkens brottslighet motiveras i huvudsak av ekonomisk vinning. Den våldsbrottslighet som förekommer är generellt antingen ett medel för att begå vinstmotiverad brottslighet eller har sin grund i konflikter som uppstått på grund av denna brottslighet. Skjutvapenvåldet har dessutom över tid fått tydliga ekonomiska förtecken med kontraktsmord som kräver brottsvinster i anstiftarledet och motiverar unga utförare att rekryteras till nätverken. Särskilt narkotikahandeln är en central del av de kriminella nätverkens

2 Behovsbeskrivningen bygger på uppgifter som inhämtats från Polismyndigheten samt Finans-

polisens årsredovisning 2021, Polismyndigheten samt rapporten De organiserade bedrägerierna

– en rapport om bedrägerier kopplade till organiserade kriminella miljöer, Polismyndigheten,

Nationella operativa avdelningen, 2021, dnr: A354.340/2021.

aktiviteter och utgör inte sällan en huvudsaklig inkomstkälla i den kriminella verksamheten.

Materialet från de krypterade kommunikationstjänsterna Encrochat, Sky ECC och Anom har gett nya insikter om penningtvätt och hanteringen av vinster från organiserad brottslighet och vittnar om att penningtvätt är ett omfattande och globalt problem som det krävs samverkan över gränserna för att komma åt.

Lärdomarna från de krypterade kommunikationstjänsterna är flera. Narkotikasmuggling bedrivs i en närmast industriell skala och en stor del av penninghanteringen är kontant. För att effektivt och med mindre risk kunna tillgodogöra sig brottsvinsterna används i stor utsträckning ekonomiska aktörer som står, eller ska stå, under finansiell tillsyn men som medvetet medverkar och understödjer de kriminella nätverkens penninghantering; s.k. möjliggörare. Möjliggörarna kan ha expertkunskap eller erbjuda tjänster som behövs i uppläggen. De ombesörjer olika former av penningtvättsåtgärder, exempelvis att föra ut stora summor kontanter till utlandet, placera pengar i det finansiella systemet eller skikta brottsvinsten för att dölja det brottsliga ursprunget. Valutaväxlingskontor, betalningsombud, insiders på banker och fastighetsmäklare har i flera analyser vid Finanspolisen visat sig vara centrala för organiserad brottslighet. Dessa möjliggörare är ibland så nära knutna till de kriminella nätverken att de är en del av dessa, i andra fall ägnar de sig åt verksamheten på en professionell nivå, många gånger med flera nätverk som kunder. Att de kriminella nätverken nyttjar ”insiders” på finansiella företag, samt penningtvättens koppling till korruption, innebär även att det finns samhällshotande element i brottsligheten.

De kriminella nätverkens brottslighet har över tid genomgått en professionalisering och ökad organiseringsgrad, inte minst narkotika-, bedrägeri- och välfärdsbrottsligheten. Den ökade professionaliseringen innebär att tillvägagångssätten i fråga om penningtvätt präglas av motsvarande ökad organiseringsgrad. Detta sker genom en ökad internationalisering och användande av komplexa upplägg som till exempel innefattar FinTech3-lösningar eller kryptovalutor. Ofta används verk-

3

FinTech är ett samlingsbegrepp för den pågående växelverkan som finns mellan finansiell verk-

samhet och teknologisk innovation. FinTech omfattar såväl nya tjänster som från grunden är uppbyggda av teknisk innovation, exempelvis betalningar med virtuell valuta med hjälp av blockkedjeteknik, som traditionella tjänster som effektiviserats med hjälp av teknisk innovation (se Riksbankens hemsida, läst den 6 februari 2023): https://www.riksbank.se/globalassets/media/rap porter/fsr/fordjupningar/svenska/2017/fintech--vaxelverkan-mellan-finansiell-verksamhetoch-teknologisk-innovation-fordjupning-i-finansiell-stabilitetsrapport-maj-2017.pdf.

samhetsutövare i andra länder vilket starkt begränsar Finanspolisens möjlighet till uppgiftsinhämtning från verksamhetsutövare.

Under 2021 gjorde finanspolisen en analys av hanteringen av brottsvinster från bedrägerier. Analysen visar att det ofta handlar om multikriminella aktörer och att det är stor risk att bedrägerivinsterna återinvesteras i annan allvarlig brottslighet som narkotika, vapen och våld. Vid en jämförelse mellan olika bedrägerityper utifrån en skattning av brottsvinsternas omfattning, de kriminella aktörernas förmåga och risken att pengarna återinvesteras i organiserad brottslighet, bedömdes moms- och välfärdsbedrägerierna utgöra det största hotet. Dessa brott genererar årligen miljardbelopp och aktörerna har hög ekonomisk och organisatorisk förmåga och tydliga kopplingar till grov och organiserad brottslighet. Detta innebär att den organiserade brottsligheten ges tillgång till ansenliga finansiella medel som sedan kan investeras i såväl den kriminella kontexten som den lagliga ekonomin. I sin förlängning innebär detta att dessa brottsvinster kan vara systemhotande till sin karaktär.

De kriminella ekonomiska aktörer i Sverige som hanterar nätverkens brottsvinster är väl medvetna om att medlen härrör från brottslig verksamhet. Genomförda transaktioner rapporteras därför inte till Finanspolisen.4 Detsamma gäller de möjliggörare inom penningtvättsområdet som visat sig förekomma i en utsträckning som inte tidigare varit känt. Det kan handla om till exempel anställda på finansiella institut, fastighetsmäklare och revisorer. Finanspolisens möjlighet att inhämta uppgifter genom verksamhetsutövare är därför ytterst begränsade. Därtill kommer att det, avseende dessa aktörer, saknas misstankar om delaktighet i annan brottslighet, såsom narkotika- eller vapenbrott, som skulle kunna möjliggöra inhämtning inom underrättelseverksamheten. Eftersom dessa möjliggörare oftast är verksamma i legala verksamheter förekommer de sällan i polisiära system. Därmed blir en underrättelsemisstanke om penningtvätt eller näringspenningtvätt svår att leda i bevis utan möjligheten att inhämta uppgifter som kan bekräfta möjliggörarens kontakt med kriminella grupperingar.

4

Vissa verksamhetsutövare i Sverige är skyldiga att rapportera misstänkta transaktioner och

aktiviteter till Finanspolisen enligt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Kriminella nätverk utnyttjar både legala och illegala finansiella strukturer för att hantera och investera brottsvinster. Att bryta denna utveckling är en förutsättning för att försvaga de kriminella nätverken ekonomiskt, vilket i sin tur både begränsar nätverkens förmåga att upprätthålla sin kriminella verksamhet och förmågan att rekrytera nya medlemmar. Detta kan endast ske genom att angripa de kriminella nätverkens strukturer för den penningtvätt som följer av deras brottslighet. Finanspolisen menar sammantaget att det finns ett stort behov av att kunna inhämta information på underrättelsestadiet när det gäller såväl grova penningtvättsbrott som grova näringspenningtvättsbrott som de kriminella nätverken begår.

Bidragsbrott

Bidragsbrott handläggs i dag huvudsakligen av Polismyndigheten. Brotten kan i undantagsfall handläggas av Ekobrottsmyndigheten under vissa förhållanden (se 9 § förordningen [2015:744] med instruktion för Ekobrottsmyndigheten samt Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens riktlinjer Fördelning av ansvar och uppgifter

mellan Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, ÅMR 2017:1,

EBMR-R 2017:5). I delbetänkandet Stärkt arbete med att bekämpa

bidragsbrott (SOU 2022:37) föreslår 2021 års bidragsbrottsutred-

ning att bidragsbrott i stället ska handläggas av Ekobrottsmyndigheten eftersom den myndigheten har störst kunskap och erfarenhet av brott som begås genom företag och utreder andra brott mot välfärden. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Polismyndigheten har anfört att de tvångsmedel som anges i inhämtningslagen utgör viktiga verktyg för att bekämpa den organiserade brottslighetens systematiska utnyttjande av bidrag. Bakgrunden till behovet har beskrivits enligt följande.5

5 Behovsbeskrivningen bygger på uppgifter som inhämtats från Polismyndigheten, utredning-

arna Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, (SOU 2017:37),

Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, (SOU 2019:59) och Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott (SOU 2022:37) och rapporterna Förbättrad hantering av bidragsbrott – slutredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten,

Polismyndigheten, 21 oktober 2020, dnr A310.133/2018 och De organiserade bedrägerierna –

en rapport om bedrägerier kopplade till organiserade kriminella miljöer, Polismyndigheten, 2021,

dnr: A354.340/2021.

Välfärdssystemen utsätts för en alltmer omfattande och organiserad brottslighet. Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andelen misstänkta bidragsbrott är hög. Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen beräknas uppgå till cirka 18 miljarder kronor varje år. En stor del av de felaktigt utbetalda ersättningarna är assistansersättningar (Felaktiga utbetalningar av assistansersättning, Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2022:9, s. 17).

Digitaliseringen av välfärdssystemen har skapat förutsättningar för ett mer sofistikerat och medvetet missbruk av systemen och det är vanligt att företag och identitetsmissbruk används som verktyg för att felaktigt få utbetalningar. Brottsligheten är systematisk och har planerade och genomtänkta upplägg och det finns ett klart samband mellan bidragsbrott och den organiserade brottsligheten. Bidragsbrotten är en viktig inkomstkälla för de kriminella miljöerna och brottsligheten generar stora brottsvinster som kan användas för att investera i fortsatt brottslighet eller den lagliga ekonomin. Effektiva åtgärder krävs för att förebygga, förhindra och upptäcka bidragsbrotten och säkerställa korrekta utbetalningar. Brottsligheten riskerar annars att skada tilltron till välfärdssamhället. Brottsligheten är många gånger komplex och det krävs ett omfattande arbete för att bekämpa den. Sammantaget finns det ett stort behov av att kunna inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation avseende grovt bidragsbrott.

Organiserad tillgreppsbrottslighet

Polismyndigheten har framfört att det i myndighetens underrättelseverksamhet finns behov av en möjlighet att använda inhämtningslagen när det gäller organiserade tillgrepp som ofta utförs av internationella brottsnätverk. Bakgrunden till behovet har Polismyndigheten beskrivit enligt följande.6

Internationella brottsnätverk ligger bakom en stor del av tillgreppsbrottsligheten i landet och utnyttjar systematiskt den fria rörligheten inom EU och Schengen för att begå serier av stölder i olika länder. Brotten utförs i organiserad form och har systematiska upplägg. Sverige är sårbart på grund av god tillgång till dyrbara tillgångar, förhållandevis låga straff för tillgreppsbrott och häleri och

6 Behovsbeskrivningen bygger på uppgifter som inhämtats från Polismyndigheten och rap-

porten Internationella brottsnätverk aktiva med organiserad tillgreppsbrottslighet − En erfarenhetsberättelse 2019−april 2022, Polismyndigheten, Nationella operativa avdelningen, januari 2022.

dessutom låg risk för upptäckt och rättsliga påföljder. Andra påverkansfaktorer är de sociala biståndssystemen för EU-medborgare, den svenska offentlighetsprincipen som underlättar nätverkens kartläggning samt utnyttjande av legala strukturer för att undgå upptäckt såsom användning av målvaktsbilar, bolagsmålvakter, samordningsnummer, särskilda postadresser och felaktig folkbokföring. Därtill kommer att nätverken i många fall etablerar sig i Sverige genom uppköp av fastigheter och uppstart av svenska bolag, vilket försvårar avvisning och utvisning.

Generellt har de internationella brottsnätverken hög förmåga till snabba förändringar i modus allt eftersom myndigheterna sätter in åtgärder. Många nätverk byter snabbt geografiskt område, resmönster eller brottsupplägg när myndigheter vidtar åtgärder som innebär ökad risk för upptäckt eller lägre vinstmarginaler. För myndigheterna innebär detta krav på ständig kunskapsinhämtning och anpassningsförmåga, likväl som försiktighet med informationsutlämning kring åtgärder mot nätverken. De ökade kopplingarna till inhemska kriminella aktörer och nätverk gör brottsligheten mer komplex och svårbekämpad, särskild då både huvudorganisation och brottsvinster ofta finns utomlands.

De vanligaste organiserade stölderna begångna av internationella brottsnätverk är bostadsinbrott, inbrott i fritidshus, båtmotorstölder, bilstölder, stölder av fordonsdelar, stölder av maskiner och verktyg, stölder av traktorer och entreprenadmaskiner, stölder från byggarbetsplatser, dieselstölder, metallstölder och systematiska butiksstölder. Nätverken är även inblandade i andra brottstyper i Sverige till exempel bedrägeri, punktskattebrott, arbetslivskriminalitet, brott mot utlänningslagen, narkotikabrott, människohandel och människoexploatering. Nätverken som verkar i Sverige ingår ibland i stora kriminella strukturer som verkar inom alla typer av organiserad brottslighet, även i ursprungsländerna.

Larmtjänst7 har beräknat att det tillgrips försäkrat gods i Sverige för 1,5–2 miljarder kronor varje år. Svensk Försäkring har uppskattat att värdet av det stöldgods som fördes utomlands år 2020 uppgår till 1–1,5 miljarder kronor. Det finns inga uppskattningar av värdet på oförsäkrat gods som tillgrips i landet. Stöldgods saluförs ibland direkt på svarta marknaden, ofta via hälare på fysiska eller digitala mark-

7

Larmtjänst är en branschgemensam organisation för de svenska sakförsäkringsbolagen med

syftet att bekämpa försäkringsrelaterad brottslighet och återfinna stulen försäkrad egendom.

nadsplatser. Det förekommer också att godset återförs på den legala marknaden där det saluförs av införstådda eller ovetande legala företag. Brottsvinsterna förs sannolikt i stor omfattning tillbaka till nätverkens ursprungsländer. Brottsvinsterna används också till att utveckla och finansiera den brottsliga verksamheten, till exempel att driva företag eller köpa fastigheter i Sverige.

Internationella brottsnätverk uppvisar generellt hög avsikt och förmåga till organisation med en hierarkisk struktur. Det är ofta svårt att få kännedom om vem som anstiftar brotten, dvs. vem som finns i ledarskiktet. Samverkan mellan olika nätverk bedöms ske i större utsträckning i dag än tidigare. Inom vissa klanbaserade brottsnätverk ses graden av utnyttjande av unga lagöverträdare öka. Den legala transportnäringen, framför allt företag från andra EU-länder, används i stor utsträckning för transport av stöldgods ut ur landet. Användningen av legala transporter gör det svårare för brottsbekämpande myndigheter att upptäcka den brottsliga verksamheten.

Polismyndighetens förmåga att bekämpa de internationella tillgreppsbrotten begränsas i dag av att brottsligheten oftast inte omfattas av möjlighet till tvångsmedelsanvändning varken på utrednings- eller underrättelsestadiet. Att kunna använda sig av inhämtning av trafik- och lokaliseringsuppgifter för att kartlägga brottsligheten skulle därför vara av stor betydelse för brottsbekämpningen.

5.3.3. Tullverket

Underrättelverksamheten vid Tullverket

Underrättelseverksamheten vid Tullverket inhämtar och analyserar information och lämnar den vidare till kontrollverksamheten. I arbetet ingår att analysera de förändringar som kan påverka Tullverkets arbete att övervaka in- och utförselbestämmelser följs och för att säkerställa en korrekt uppbörd. Underrättelseverksamhetens syfte är att leverera underlag till stöd för beslut om myndighetens strategiska inriktning och för operativa åtgärder i kontrollverksamheten. Underlag ska även tas fram för inriktning och prioritering av informationsinsatser och brottsförebyggande arbete.

Kontroller som utförs av Tullverket ska primärt vara underrättelsebaserade om det inte finns andra goda skäl, som krav från regeringen, andra myndigheter eller EU, eller att åtgärderna är föranledda av händelser som uppstår i den operativa verksamheten.

Tullverket har en hel del information och kunskap om risker och förändringar i varuflödet, men det är viktigt med nära samverkan med andra myndigheter och internationella samverkanspartner för att få ytterligare information. Även tips från allmänheten och information från företag inom till exempel logistikbranschen är av betydelse. Den samlade informationen är central för Tullverkets förmåga att genomföra analyser i syfte att uppnå en mer träffsäker verksamhet. Underrättelseinformation är också en viktig komponent i det brottsförebyggande arbetet. Underrättelseverksamheten ansvarar för en stor del av Tullverkets samverkan med andra nationella och internationella myndigheter i arbetet med att förebygga och motverka brottslighet (Tullverkets årsredovisning 2021, s. 25).

Tullverkets behovsbeskrivning

Tullverkets underrättelseverksamhet använder i dag inhämtningslagen i ärenden som rör grov och synnerligen grov narkotikasmuggling samt i ärenden gällande grov vapensmuggling. Tullverket har anfört behov av att använda inhämtningslagen även i fråga om grovt tullbrott, grov olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor och grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor, för att berika den information som finns i underrättelseverksamheten gällande dessa ärenden. Bakgrunden till behovet har Tullverket beskrivit enligt följande.8

Behovet är grundat i den ökade brottsligheten bestående av smuggling, förflyttning och lagerhållning av punktskattepliktiga varor. Brottsligheten utförs vanligtvis av kriminella nätverk som regelbundet och med hög grad av systematik transporterar och hanterar stora mängder av tobak och alkohol. De kriminella nätverken har kontroll över hela köp- och distributionskedjan, från tillverkare till slutkund. Den storskaliga alkohol- och tobakssmugglingen är orga-

8 Behovsbeskrivningen bygger på uppgifter som inhämtats från Tullverket samt Tullverkets

årsredovisning 2021, DNR: STY 2021–585.

niserad och består i många fall av kriminella nätverksstrukturer kopplade till andra länder, exempelvis i Baltikum.

Brottsligheten genererar mycket stora brottsvinster och innebär ett betydande skattebortfall. Med anledning av höjd tobaksskatt under 2023 finns det risk för att brottsligheten kommer att öka. Brottsvinsterna återinvesteras i företag i Sverige alternativt förs utomlands. På grund av de relativt låga riskerna för lagföring är denna brottslighet ett attraktivt område för organiserad brottlighet. I ett flertal ärenden som rör smuggling och punktskattebrott har möjligheterna till kartläggning i syfte att förhindra och upptäcka brottsligheten varit klart begränsad i avsaknad av uppgifter som skulle ha kunnat erhållas med stöd av inhämtningslagen.

Brottsuppläggen är komplexa med många inblandade personer för transport, lagerhållning, penningtvätt, målvaktsuppdrag och vidareförsäljning. Huvudmännen står för inköp och planering, medan olika utförare har hand om smuggling och transport av punktskattepliktiga varor inklusive täcklaster samt lagerhållning av varorna. Brottsligheten sker över tid och är systematisk på så sätt att om en last tas i beslag kommer snabbt en ny och om någon utförare lagförs ersätts denne direkt. Genom användning av uppgifter från inhämtning i sådana ärenden skulle Tullverket kunna analysera rörelsemönster och kontakter för att bland annat identifiera och kartlägga de som är involverade i brottsligheten, särskilt huvudmännen.

5.3.4. Det finns behov av ett utvidgat tillämpningsområde

Vår bedömning: Det finns ett påtagligt behov av en utökad möj-

lighet till inhämtning av uppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka den sorts brottsliga verksamhet som de brottsbekämpande myndigheterna önskat ska omfattas av ett utökat tillämpningsområde. Samma behov gör sig gällande beträffande hemlig dataavläsning avseende kommunikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter. Behovet kan inte tillgodoses med befintlig lagstiftning.

Skälen för vår bedömning

Ett utökat användningsområde för hemliga tvångsmedel kräver att det görs noggranna avvägningar beträffande behovet av åtgärden, åtgärdens förväntade effektivitet och nytta samt vilka integritetsintrång som åtgärden kan förväntas medföra. En möjlighet att inhämta uppgifter måste motsvaras av ett faktiskt behov, som inte kan tillgodoses med andra åtgärder.

Den organiserade brottsligheten utgör ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället och är en stor utmaning för många statliga aktörer. I rapporten Myndighetsgemensam lägesbild – organiserad brotts-

lighet 2023 (Polismyndigheten) konstateras att ekonomisk brottslig-

het är ett allt viktigare inslag i organiserad brottslighet. I rapporten anges att flera regionala underrättelsecentrum konstaterar att kunskapen hos kriminella aktörer ökar när det gäller brottsupplägg där näringsverksamhet i form av företag, föreningar och stiftelser används som brottsverktyg och att företagen huvudsakligen är baserade i Sverige men under senare tid har det blivit allt vanligare att kriminella aktörer använder sig av utländska företag som brottsverktyg (s. 9 f.).

För att kriminella personer ska kunna använda vinsterna från brottslig verksamhet, till exempel narkotika- och vapenhandel, används ofta avancerade former av ekonomisk brottslighet. Varje år beräknas staten gå miste om miljardbelopp i undandragen skatt som en konsekvens av den ekonomiska brottsligheten. Genom att bekämpa den ekonomiska brottsligheten kan staten effektivt även motverka den organiserade brottsligheten i stort. Den ekonomiska brottsligheten är krävande att spåra och kartlägga då den har blivit alltmer omfattande och komplex vad gäller brottsupplägg med komplicerade bolagsstrukturer och transaktionsmönster och många inblandade aktörer. Kombinationen av legala och illegala aktiviteter försvårar utredningar. Teknisk utveckling och digitalisering av transaktioner innebär ytterligare utmaningar. Ärendena kompliceras dessutom av att den organiserade ekonomiska brottsligheten många gånger sträcker sig utanför Sveriges gränser.

De brottsbekämpande myndigheterna, särskilt Ekobrottsmyndigheten, har under lång tid påtalat ett behov av att använda inhämtning av uppgifter i sina underrättelseverksamheter för att förebygga, förhindra och upptäcka grov ekonomisk brottslighet av olika slag. Därtill har Polismyndigheten uttryckt ett behov av åtgärden avse-

ende bland annat organiserad tillgreppsbrottslighet av grovt slag som ofta utförs av internationella brottsnätverk. Tullverket har också framfört ett behov av inhämtning av uppgifter för att bekämpa grova tullbrott och grova punktskattebrott. Myndigheterna har anfört att inhämtning av uppgifter många gånger hade kunnat spela en avgörande roll för verksamheten genom möjligheten att på ett tidigt stadie få kunskap om aktörer, kontaktytor och resmönster. Särskilt aktörernas roller och funktioner i nätverken skulle kunna identifieras så att aktörer högre upp i de kriminella organisationernas hierarki kan nås. Sådan information kan inte erhållas genom traditionell spaning eftersom aktörernas kontakter ofta sker via telefon eller e-post.

Mot bakgrund av de behovsbeskrivningar och lägesbeskrivningar som de brottsbekämpande myndigheterna har lämnat anser vi att det, med hänsyn till den samhälls- och brottsutveckling som skett de senaste åren och de kriminella aktörernas förändrade kommunikationsvanor, finns ett påtagligt och reellt behov av ett utökat tillämpningsområde för inhämtningslagen för att kunna förebygga, förhindra och upptäcka den sorts brottslighet som myndigheterna har framställt behov av att kunna använda inhämtningslagen för att bekämpa. När det gäller behov av inhämtning för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten förstärks denna uppfattning även av Riksrevisionens rapport som fastslår att Ekobrottsmyndigheten inte har tillräckliga rättsliga förutsättningar för att kunna arbeta effektivt med att upptäcka och förhindra organiserad ekonomisk brottslighet, se avsnitt 5.2.6.

Det behov som konstaterats måste emellertid noggrant vägas mot de integritetsaspekter som användningen av tvångsmedel för med sig samt den effektivitet och nytta som åtgärderna kan förväntas ge. Dessa avvägningar kommer att behandlas i avsnitt 5.4, 5.5 och 5.6.

5.4. Nyttan av ett utvidgat tillämpningsområde

5.4.1. Myndigheternas uppgivna nytta

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten har uppgett att tillgång till verktygen i inhämtningslagen skulle innebära ett viktigt komplement i den underrättelseverksamhet som i dag bedrivs för myndighetens syften. Möjligheten att tidigt identifiera och upptäcka brottsfenomen och brotts-

upplägg kommer enligt myndigheten att innebära att brottsligheten upptäcks i ett tidigare skede och att förundersökningar inleds tidigare. Vidare kommer åtgärden att bidra till att brottslig verksamhet kan avbrytas tidigare och därmed minska skadan och förbättra möjligheterna att återta brottsvinster.

Ekobrottsmyndigheten gör vidare bedömningen att inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen skulle öka underrättelseverksamhetens förmåga vad gäller att identifiera aktörer och kontaktytor, särskilt de aktörer som befinner sig högt upp i de kriminella organisationernas hierarki. Möjlighet till inhämtning skulle också enligt myndigheten underlätta för underrättelseverksamheten att upptäcka den gränsöverskridande brottsligheten samt att identifiera och kartlägga brottsnätverken med dess olika funktioner, specialister och möjliggörare. Därtill kommer förbättrade möjligheter att upptäcka och analysera brottsstrukturer i form av kontaktvägar, logistik, lagringsplatser samt arbets- och verksamhetsplatser som de kriminella aktörerna använder sig av.

Polismyndigheten

Polismyndigheten har uppgett att inhämtning av trafik- och lokaliseringsuppgifter för att kartlägga den organiserade tillgreppsbrottsligheten skulle vara av stor betydelse eftersom det i dag är svårt att få kännedom om vem som anstiftar brotten, dvs. vem som finns i ledarskiktet. Inhämtning av uppgifter vid misstänkt brottslighet i form av penningtvätt skulle kunna bekräfta vilka aktörer som medverkar och understödjer de kriminella nätverkens penninghantering. Eftersom dessa s.k. möjliggörare ofta är verksamma i legala verksamheter kan en möjlighet att inhämta uppgifter som bekräftar möjliggörarens kontakt med kriminella grupperingar vara avgörande för underrättelseärendet.

Myndigheten har särskilt framhållit att en utvidgning av inhämtningslagen medför att man kan få ytterligare en bekräftande källa för ett visst sakförhållande där varje källa bidrar till en bättre helhetsbild av den brottsliga verksamheten. Även om den inhämtade informationen inte är ensamt avgörande för framgången i ett underrättelseärende kan motsvarande information sällan inhämtas på annat sätt

och den samlade underrättelsebilden försvagas påtagligt om inte verktygen i inhämtningslagen kan användas.

Ett utvidgat tillämpningsområde kommer dessutom att vara av stor betydelse för det fall att förslagen från 2021 års datalagringsutredning träder i kraft vilket innebär att den nuvarande regleringen om lagring av och tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation förändras så att det inte längre är tillåtet att lagra sådana uppgifter i den utsträckning som tillåts i dag (se Datalagring och åtkomst

till elektronisk information, SOU 2023:22).

Tullverket

Tullverket har anfört att befintliga metoder för inhämtning i underrättelseverksamheten, främst spaning, är otillräckliga eftersom de ofta bara leder till punktinsatser och att den kriminella verksamheten störs temporärt. Det finns därför behov av en mer påtaglig och varaktig effekt på nätverkens förmåga att begå brott. Syftet med inhämtning av uppgifter med stöd av inhämtningslagen är enligt Tullverket bland annat att identifiera aktörer, analysera kontaktvägar och påvisa lagringsplatser, införselorter och vilka fordon som används för transporterna. Genom inhämtning av såväl historiska uppgifter som realtidsuppgifter möjliggörs en större kunskapsinhämtning, vilket enligt Tullverkets bedömning skulle öka myndighetens förutsättningar avsevärt i kampen mot brottsligheten och fler förundersökningar skulle kunna inledas mot huvudmän som bedriver den här typen av brottslighet.

5.4.2. Erfarenheter av användningen av inhämtningslagen

Nyttan enligt den parlamentariska granskningen av hemliga tvångsmedel

Under år 2021 fattade Åklagarmyndigheten 587 beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen efter ansökan av Polismyndigheten och Tullverket samt 148 beslut efter ansökan av Säkerhetspolisen (Redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel

under 2021, skr. 2022/23:30, s. 44 f.). År 2020 var motsvarande siffror

551 beslut efter ansökan av Polismyndigheten och Tullverket samt

119 beslut efter ansökan av Säkerhetspolisen (Redovisning av använd-

ningen av hemliga tvångsmedel under 2020, skr. 2021/22:79, s. 33 ff.).

Det finns därmed en inte obetydlig erfarenhet av användningen av inhämtningslagen. Nyttan av denna användning bedöms årligen i samband med den parlamentariska granskning som sker av användningen av de s.k. hemliga tvångsmedlen.

När det gäller inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen konstaterades i den senast tillgängliga redovisningen att Polismyndigheten och Tullverket uppgett att den typiskt sett vanligaste nyttan av inhämtning enligt inhämtningslagen varit att underrättelseinformation om till exempel hantering av narkotika eller vapen eller förestående grova brott har kunnat verifieras och lett till att förundersökningar kunnat inledas. I de fall förundersökning inletts har användningen av andra hemliga tvångsmedel i kombination med spaning och annat utredningsarbete ofta lett till frihetsberövanden och beslag, framför allt av stora mängder narkotika och vapen. I några fall har analysen av uppgifter lett till att myndigheterna kunnat undvika att i onödan belasta sina spanings- och utredningsresurser till följd av felaktiga eller ofullständiga underrättelser. Detta har besparat ett antal individer ytterligare integritetsintrång genom fortsatt tvångsmedelsanvändning eftersom brottsmisstankarna mot dem har kunnat avfärdas på ett tidigt stadium. Enligt redovisningen har det också förekommit att befarade förestående mord och andra grova brott förhindrats efter analys av inhämtade uppgifter om elektronisk kommunikation. Uppgifterna har även varit en av förutsättningarna för identifiering och kartläggning av de individer och nätverk som ligger bakom försäljning av narkotika och andra illegala varor på det dolda internet (Darknet). Sammanfattningsvis konstateras i skrivelsen att information om elektronisk kommunikation är väsentlig för myndigheternas underrättelseverksamhet och att de inhämtningsmöjligheter som inhämtningslagen medger har varit avgörande för att inleda förundersökning avseende en lång rad grova brott. Tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelsestadiet är avgörande för att aktörer, platser och tidpunkter ska kunna kopplas samman för att få tillräcklig grund att inleda förundersökning. Resultatet av de analyserade uppgifterna om elektronisk kommunikation är väsentliga för att kunna planera den yttre spaningen på ett effektivt sätt, eftersom spaning är mycket resurskrävande. Analys av inhämtade uppgifter redan i under-

rättelseskedet bidrar även till kortare förundersökningstider och ett effektivare utredningsarbete (skr. 2022/23:30, s. 44 f.).

När det gäller redovisningen av nyttan av Säkerhetspolisens användning av inhämtningslagen är redovisningen inte lika omfattande (skr. 2022/23:30, s. 45).

Regeringen har sammantaget bedömt att det av myndigheternas redovisning framgår att de hemliga tvångsmedlen – inklusive inhämtning enligt inhämtningslagen – fyller en mycket viktig funktion för det brottsutredande arbetet och att de hemliga tvångsmedlen har inneburit en reell nytta (skr. 2022/23:30 s. 49).

Exempel på nyttan av användning av inhämtningslagen år 2021

I regeringens skrivelse till riksdagen finns ett antal exempel från myndigheterna med beskrivningar av nyttan av inhämtning (skr. 2022/23:30 s. 37 f.).

  • Inkommen underrättelseinformation avseende misstänkt smuggling av stora mängder heroin, amfetamin och kokain från Nederländerna gjorde gällande att en av huvudmännen bodde utanför en större stad och använde ett visst telefonnummer, dock saknades fullständig identitet och adress. Tullverkets underrättelseverksamhet begärde därför, efter beslut av åklagare, in uppgifter om elektronisk kommunikation med stöd av inhämtningslagen. Genom en analys av de inhämtade uppgifterna kunde underrättelseinformationen bekräftas och den utpekade personen identifieras. De inhämtade uppgifterna var av stor betydelse för ärendets underrättelsearbete och ledde till att förundersökning kunde inledas. Inom ramen för förundersökningen gjordes sedan ett beslag av cirka nio kilo kokain och sex kilo cannabis.
  • I ett underrättelseärende ledde inhämtning av kommunikationsuppgifter till att Tullverket kunde avfärda misstanke om brott. Ärendet gällde grov smuggling av narkotika från Brasilien till Europa och Sverige. Syftet med inhämtningen var att bekräfta eller dementera en kontakt mellan en person som enligt uppgift ingick i en utpekad gruppering med säte i en stor stad och ett brasilianskt telefonnummer som tillhörde en person som bekräftats ingå i grupperingen. Då denna kontakt inte kunde styrkas, avskrevs misstanken av Tullverket.
  • I ett underrättelseärende gällande grov vapensmuggling begärde

Tullverket, efter beslut av åklagare, in både historiska trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter i realtid. De inhämtade uppgifterna var avgörande för att Tullverket genom bland annat spaning kunde identifiera personer och viktiga platser samt göra olika observationer som bekräftade hypoteser i ärendet. Med hjälp av inhämtade uppgifter kunde förundersökning inledas avseende grov vapensmuggling.

  • I ett underrättelseärende gällande en hastigt uppkommen konflikt mellan individer i nätverksmiljön lyckades Polismyndigheten genom användandet av inhämtningslagen gripa en av individerna med vapen. Gripandet skedde ett par timmar efter det att beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen i realtid fattades. Hypotesen var att den för brottslig verksamhet misstänkte var på väg att genomföra en skjutning vilket förhindrades genom gripandet. Påföljden bestämdes till fängelse i drygt två år för bland annat grovt vapenbrott.
  • Underrättelseinformation om grovt narkotikabrott som kommit in till Polismyndigheten kunde bekräftas genom att använda inhämtningslagen och historiska uppgifter. Informationen gjorde gällande att en tidigare okänd och ostraffad person som jobbade på en bank ägnade sig åt försäljning av större mängder narkotika. Baserat på informationen inleddes förundersökning och personen greps misstänkt för grovt narkotikabrott efter en tids spaning.
  • Polismyndigheten kunde i ett underrättelseärende avseende grovt narkotikabrott med hjälp av användandet av inhämtningslagen och såväl historiska uppgifter som realtidsuppgifter lokalisera flera ”säkra” lägenheter. Via realtidsinformationen kunde man identifiera intressanta positioner vilket ledde till att man kunde gripa en person för innehav av 250 kilo cannabis.

Datalagringsutredningens kartläggning av nyttan vid inhämtning

Nyttan av att använda inhämtningslagen har även utretts i särskild ordning. Datalagringsutredningen fick i juni 2014 uppdraget att kartlägga tillämpningen av inhämtningslagen och analysera vilken nytta

tvångsmedelsanvändningen enligt lagen hade inneburit för den brottsbekämpande verksamheten. Kartläggningen redovisades i betänkandet Datalagring och integritet (SOU 2015:31, s. 212 ff.) Utredningen har angett att de på djupet granskat 60 underrättelseärenden där inhämtningslagen har tillämpats av Säkerhetspolisen och 59 ärenden där lagen tillämpats av Polismyndigheten eller Tullverket. I samband med undersökningen har utredningen, i vart och ett av de utvalda ärendena, tagit del av de beslut enligt inhämtningslagen som fattats i ärendena samt bakomliggande skriftligt material. Därefter har företrädare för utredningen intervjuat den ansvarige handläggaren om ärendet. Syftet har varit att på djupet tränga in i frågorna om nytta, behov och integritetsintrång. Kartläggningen genomfördes i nära samarbete med Brottsförebyggande rådet (SOU 2015:31, s. 212 f.).

Även om Datalagringsutredningens undersökning genomfördes för flera år sedan bedömer vi att resultaten fortfarande är relevanta och av intresse för vårt arbete. Inget har framkommit som talar för att nyttan av användningen av inhämtningslagen har minskat. Teknikutvecklingen och förändrade kommunikationsvanor har inneburit att mängden data som kan inhämtas med stöd av inhämtningslagen, och därmed även myndigheternas möjligheter att kartlägga individer med stöd av uppgifterna, har ökat. Detta talar för att nyttan av verktygen i inhämtningslagen snarast torde ha ökat sedan kartläggningen gjordes.

Säkerhetspolisens användning av inhämtningslagen

Av Säkerhetspolisens 60 granskade ärenden var det 12 ärenden i vilka utredningen inte kunde kartlägga utfallet. Av de övriga 48 ärendena ledde 4 stycken till att en person avfördes eller fick lägre prioritet och 44 stycken till fortsatt uppföljning på samma eller en högre nivå än innan inhämtning av uppgifter verkställdes. Utredningen konstaterade mot denna bakgrund att träffsäkerheten för att använda inhämtningslagen var hög. Enligt underlaget kunde en uppföljning innebära att informatörers uppmärksamhet riktades mot personen, att telefonavlyssning sattes in, att fysisk spaning aktiverades eller att Säkerhetspolisen övervägde att ta initiativ till att hålla samtal med personen (SOU 2015:31, s. 217).

När det gällde nyttan av användningen av inhämtningslagen på Säkerhetspolisens område framhölls att de personer som varit föremål för åtgärder enligt lagen i regel redan är kända och följs upp av myndigheten och att användningen av inhämtningslagen utgjorde ett av flera verktyg för Säkerhetspolisens löpande uppföljning. Utredningen framhöll att användningen av inhämtningslagen underlättade fysisk spaning och att det utan tillgång till uppgifter av det slag som inhämtningslagen förser myndigheterna med skulle vara svårt att spana på vissa personer. Vidare ansågs de uppgifter som kan inhämtas om kontakter, kontaktmönster och rörelsemönster bidra till att bedöma personers förmåga och avsikt att begå brott, vilket är två av de viktigaste indikationerna på att myndigheterna behöver agera för att förhindra brott.

Utredningen ansåg att inhämtningslagen framstod som en resurseffektiv metod för att få en djupare uppföljning av den, trots allt förhållandevis stora, grupp för vilken indikationer på brott förekommer. Utan användning av inhämtningslagen skulle Säkerhetspolisen, enligt utredningen, tvingas reducera uppföljningen till ett väsentligt lägre antal personer och risken skulle då vara påtaglig att vissa personer faller utanför samt att allvarliga brott inte kan förebyggas. Mot denna bakgrund drog utredningen slutsatsen att den enkla fördjupade uppföljning som användningen av inhämtningslagen innebär minskar sannolikheten för att Säkerhetspolisen ska göra felprioriteringar med de följder som det kan innebära.

Nyttan med användning enligt inhämtningslagen var dock bredare än så enligt utredningen. Genom inhämtningen får Säkerhetspolisen uppgifter även om andra personer, eller kopplingar mellan personer, som myndigheten inte tidigare kände till eller där den tidigare informationen varit för svag för någon mer omfattande uppföljning. Utredningen framhöll att det var en väl etablerad erfarenhet att ärenden föder nya ärenden eftersom det i bakgrunden finns en rad nätverk som genom olika personer knyts samman. Även när det gäller ensamagerande gärningsmän, som det annars är mycket svårt att inhämta information om, bedömdes inhämtningslagen vara en särskilt viktig inhämtningsmetod. Slutligen påtalades att en stor del av Säkerhetspolisens arbete går ut på att genom uppföljning förebygga brott och inhämtningslagen har därför en större roll i den brottsförebyggande uppföljningen än att samla bevis för straffrättsliga åtgärder.

Exempelvis kan de inhämtade uppgifterna utgöra övertygande underlag för samtal i brottsförebyggande syfte (SOU 2015:31, s. 258 ff.).

Polismyndighetens och Tullverkets användning av inhämtningslagen

Utredningen ansåg att det tydligt framgick att det inte fanns några avgörande skillnader mellan hur Polismyndigheten respektive Tullverket arbetar med inhämtningslagen (SOU 2015:31, s. 262).

Målet för Polismyndighetens och Tullverkets underrättelseoperationer var enligt utredningen att bygga upp ärendena på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för att en förundersökning ska kunna inledas, med förhoppningen att detta sedan ska leda vidare till åtal och fällande dom. Kartläggningen visade att i knappt hälften, av de granskade ärendena hade förundersökning inletts. Utredningen framhöll att det är svårt att isolera nyttan av inhämtningen i förhållande till dessa målsättningar från underrättelsearbetet i övrigt, eftersom underrättelseverksamheten är beroende av flera olika underrättelsekällor som samverkar med varandra och därigenom bidrar till att skapa en så bra bild som möjligt av den verksamhet som misstänks. Däremot bedömde utredningen att det stod klart genom kartläggningen att uppgifter från inhämtningen utgör en viktig bit i detta pussel, tillsammans med källdrivning och fysisk spaning. Utredningen framhöll också att det var ganska vanligt förekommande att myndigheten inte gick vidare med vissa ärenden på grund av begränsade resurser, trots att de inhämtade uppgifterna hade bidragit med relevant information och därigenom varit till nytta.

Endast i ett fåtal av de ärenden som utredningen granskade gjordes bedömningen att de uppgifter som inhämtats inte alls bidragit till att föra ärendet framåt. I många av de granskade ärendena ansågs det däremot vara tydligt att uppgifterna från inhämtningslagen varit till stor nytta. I regel handlade det enligt utredningen om att uppgifterna hade inneburit att de inblandade personernas kontaktnät och rörelsemönster kunnat kartläggas samt att okända personer identifierats. Denna information kunde därefter följas upp på olika sätt, till exempel för att bedöma tillförlitligheten i tips från källor och som grund för fysisk spaning. I underlaget finns ett flertal konkreta exempel på hur inhämtning av uppgifter kunnat leda ärenden framåt på ett sätt som slutligen lett till fällande domar i brottmål. Ett exem-

pel är hur uppgifter från samtalslistor har använts för att kartlägga kontakter, resor och rörelsemönster, varefter informationen användes som grund för fysisk spaning. Ett annat exempel avser hur uppgifter om trafik till och från ett visst telefonnummer inhämtades för att ta reda på vem som använde numret.

En ytterligare nyttoeffekt av inhämtningslagen som framhålls av utredningen är att den kunde användas för att i ett tidigt skede avföra personer från misstankar. Detta ansåg utredningen föra med sig positiva effekter, både för effektiviteten i myndigheternas arbete och för den person som därmed inte längre behövde bli föremål för intresse från myndigheternas sida. Utredningen påtalade också att inhämtningen i flera ärenden medfört nytta på så sätt att underrättelsematerialet berikats utan att förundersökning kunnat inledas eller att en person kunnat avföras från misstankar. Även om ett underrättelseärende inte lett till förundersökning kunde resultatet av ärendet vara till nytta genom att det bidrog till att öka myndigheternas kunskap inför framtida ärenden. Utredningen angav som exempel ett ärende som Polismyndigheten drev parallellt med en förundersökning om grov narkotikasmuggling och där underrättelseärendet bedrevs – i tät kontakt med åklagaren i förundersökningsärendet – mot vissa personer som inte var misstänkta i förundersökningen i syfte att undersöka om det fanns kopplingar mellan ärendena.

Sammanfattningsvis ansåg utredningen att det genom kartläggningen kommit fram att uppgifter från inhämtningslagen, i en stor majoritet av de granskade underrättelseärendena, hade bidragit till att föra det berörda ärendet framåt. Utredningen ansåg att det därmed fanns grund för att påstå att tillämpningen av inhämtningslagen lett till nytta i dessa ärenden och sammantaget lett till beaktansvärd nytta i Polismyndighetens och Tullverkets brottsbekämpande verksamhet (SOU 2015:31, s. 273 ff.).

5.4.3. Inhämtning är ett effektivt tvångsmedel

Vår bedömning: Inhämtning av uppgifter är ett effektivt sätt för

de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till information i ett tidigt skede som kan medföra betydande nytta för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Detta gäller även de typer av brottslig verksamhet som omfattas av myn-

digheternas behovsbeskrivningar gällande utvidgningen av lagens tillämpningsområde.

Skälen för vår bedömning

I avsnitt 5.3.4 har vi bedömt att det med hänsyn till den brottsutveckling som skett de senaste åren och de kriminella aktörernas förändrade kommunikationsvanor, finns ett påtagligt och reellt behov av ett utökat tillämpningsområde för inhämtning av uppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka den sorts brottsliga verksamhet som de brottsbekämpande myndigheterna önskat ska omfattas av ett utökat tillämpningsområde och att detta behov inte kan tillgodoses med befintlig lagstiftning.

En ytterligare förutsättning för att utöka inhämtningslagens tillämpningsområde är att åtgärderna kan förväntas vara en effektiv åtgärd inom ett utökat tillämpningsområde. Vidare ska behovet och nyttan vägas mot vikten av att värna den personliga integriteten, vilket vi återkommer till i avsnitt 5.5 och 5.6.

När det gäller effektiviteten av inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen finns ett förhållandevis omfattande underlag som ger stöd för slutsatsen att dessa åtgärder är effektiva inom lagens befintliga tillämpningsområde. Som vi beskrivit i avsnitt 5.4.2 har Datalagringsutredningen, som noggrant undersökt tillämpningen av lagen, kommit till denna slutsats. I den årliga parlamentariska granskningen av tillämpningen av inhämtningslagen görs återkommande motsvarande bedömning om inhämtningslagens nytta. Den fråga som därmed inställer sig är om nyttan av att använda inhämtningslagen kan förväntas vara densamma även inom det utvidgade tillämpningsområde som myndigheterna har beskrivit ett behov av.

Den brottslighet som övervägs inom det utvidgade tillämpningsområdet har stora likheter med den brottslighet som inhämtningslagen i dag används för att bekämpa. Det är ofta fråga om brottslighet som utövas av flera personer i samarbete och som är omfattande och komplex. Brottsligheten är svår att spåra och har inte sällan internationella inslag. Myndigheterna har beträffande de olika brotten beskrivit ett behov av att på ett tidigt stadium få kännedom om de olika aktörerna inom den brottsliga verksamheten, särskilt de i anstiftarledet, och deras respektive kontaktytor. Inhämtningen skulle särskilt kunna

bidra till att kartlägga aktörernas roller och funktioner i nätverken. Den efterfrågade informationen låter sig inte inhämtas på annat sätt än genom användningen av tvångsmedel. Det finns inte heller någon skillnad mellan brottsligheten inom det befintliga och det utvidgade tillämpningsområdet vad gäller teknisk utrustning eller kommunikationsvanor. Att brottsligheten är likartad talar för att effektiviteten av att använda inhämtningslagen inom det utvidgade tillämpningsområde skulle vara densamma som inom det befintliga tillämpningsområdet.

När de brottsbekämpande myndigheterna beskriver behovet av att använda inhämtningslagen i fler fall och den förväntade nyttan av sådana åtgärder så svarar detta väl mot den nytta som återkommande konstaterats av att använda motsvarande verktyg i andra sammanhang. Det är fråga om att använda ett befintligt verktyg som regelmässigt används i underrättelseverksamhet för att inhämta information om annan allvarlig brottslighet. Mot denna bakgrund bör myndigheternas bedömning av den förväntade nyttan tillmätas förhållandevis stor betydelse. Det har vid våra kontakter med myndigheterna inte framkommit något som talar för att användningen av inhämtningslagen skulle vara ett mindre effektivt verktyg inom ett utökat tillämpningsområde.

Sammantaget bedömer vi att inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen är ett effektivt tvångsmedel, vilket på goda grunder även kan förväntas gälla i förhållande till det utvidgade tillämpningsområde som myndigheterna beskrivit ett behov av och som vi nu överväger.

5.5. Integritetsrisker till följd av ett utvidgat tillämpningsområde

5.5.1. Datalagringsutredningens kartläggning av integritetsintrånget vid inhämtning

Den kartläggning som Datalagringsutredningen gjorde av tillämpningen av inhämtningslagen, och som vi berört tidigare, omfattade även att undersöka vilken inverkan inhämtning av uppgifter hade på enskildas personliga integritet. Underlaget visade att de undersökta ärendena nästan undantagslöst avsåg mobiltelefoner. Utredningen menade att inhämtning av uppgifter från mobiltelefoner var mindre integritetskänsligt än inhämtning från fasta telefoner eftersom mobil-

telefoner är personliga till skillnad från fasta telefoner som ofta har flera användare. Följaktligen var det i regel trafikdata från den aktuella personens samtal som hämtades in. Samtidigt förekom det att uppgifter hämtades in om samtal med personer som inte hade någon koppling till den misstänkta brottsliga verksamheten. Om det i ett ärende framkom att det var fråga om trafikdata avseende en utomstående så gallrades denna data från analysen. Myndigheterna var bara intresserade av ”kriminella” kontakter” och uppgifter från sociala kontakter, till exempel familj och vänner, sållades därför bort i största möjliga utsträckning innan uppgifterna behandlades vidare. Att innehållet i kommunikationen inte är känt kan i vissa fall leda till att uppgifter om samtal behandlas av myndigheterna trots att de inte har någon koppling till brottslig verksamhet. I kartläggningen framkom också att tidsperioden för inhämtning begränsades till kortast möjliga för att begränsa integritetsintrånget (SOU 2015:31 s. 253 och 279).

Sammanfattningsvis framgick av kartläggningen att tvångsmedel enligt inhämtningslagen hade använts i ett begränsat antal fall som rörde mycket allvarlig brottslighet och användningen hade riktats mot ett begränsat antal personer. I de fall tvångsmedlet hade använts hade personlig information samlats in i relativt stor utsträckning och använts för att kartlägga personernas kontakter och rörelsemönster, vilket hade inneburit integritetsintrång för såväl de personer som besluten avsåg som de personer som dessa hade haft kontakt med (SOU 2015:31 s. 281).

5.5.2. En utökad användning av inhämtning innebär risker för den personliga integriteten

Vår bedömning: En utökad inhämtning av uppgifter enligt inhämt-

ningslagen och lagen om hemlig dataavläsning innebär att riskerna för intrång i enskildas personliga integritet ökar.

Skälen för vår bedömning

Åtgärder enligt inhämtningslagen är ett integritetskänsligt tvångsmedel eftersom de brottsbekämpande myndigheterna får tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter beträffande enskilda. Lagstiftarens syn har varit att inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation typiskt sett utgör ett mindre integritetsintrång än övriga hemliga tvångsmedel eftersom åtgärden avser trafikdata och positionering och inte innehållet i kommunikationen (se till exempel prop. 2011/12:55, s. 84, Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237, s. 121 och SOU 2015:31, s. 253 och 281). Denna syn är dock inte nödvändigtvis längre förenlig med hur EU-domstolen betraktar tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter.

EU-domstolen har ett flertal gånger de senaste åren uttalat att tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter är ett långtgående och synnerligen allvarligt ingrepp i de berörda personernas grundläggande rättigheter som kan avslöja information om ett stort antal aspekter av de berörda personernas privatliv, inklusive känslig information såsom sexuell läggning, politisk åskådning, religiös, filosofisk eller annan övertygelse, samhällsåskådning samt hälsotillstånd. Uppgifterna kan sammantagna göra det möjligt att dra mycket precisa slutsatser om privatlivet för de personer vilkas uppgifter har lagrats, såsom vanor i vardagslivet, uppehållsorter, förflyttningar, aktiviteter och sociala relationer. EU-domstolen framhåller att tillgång till uppgifterna gör det möjligt att kartlägga de berörda personerna på ett sätt som är lika känsligt ur integritetssynpunkt som själva innehållet i kommunikationen som sådan och att den omständigheten att lagringen av uppgifterna och den senare användningen av dessa sker i hemlighet kan ge de berörda personerna en känsla av att deras privatliv står under ständig övervakning (se t.ex. Tele2-domen, dom från den 21 december 2016 i de förenade målen C-203/15 och C-698/15, punkterna 99 och 100, La Quadrature du Net m.fl.-domen, dom från den 6 oktober 2020 i de förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18, punkten 117 och Prokuratuur-domen, dom från den 2 mars 2021 i mål C-746/18, punkten 36 och Commissioner of An

Garda Síochána, dom från den 5 april 2022 i mål C-140/20, punkten 45).

Utökade möjligheter att använda inhämtningslagen medför inte några nya risker för den personliga integriteten eftersom det inte är

fråga om ett nytt tvångsmedel eller användning av någon ny teknik. Däremot kommer fler personer att utsättas för åtgärden. Fler beslut om inhämtning av uppgifter leder till att fler utomstående, dvs. personer som inte misstänks vara inblandade i brottslig verksamhet, kan komma att utsättas för integritetsintrång genom att de till exempel har en telefonkontakt med en person som misstänks vara inblandad i brottslig verksamhet.

Det står därför klart att användningen av inhämtningslagen innebär ett påtagligt integritetsintrång för enskilda och att ett utökat tillämpningsområde innebär att riskerna för intrång i enskildas personliga integritet ökar. Integritetsintrånget gäller inte minst de personer som har kontakt med de personer som är misstänkta för inblandning i brottslig verksamhet. För att minimera riskerna för integritetsintrång fordras att regleringen utformas på ett sådant sätt att den blir tydligt avgränsad och förutsebar. Det bör emellertid framhållas i sammanhanget att en utökad användning av inhämtningslagen till viss del innebär att andra metoder för att inhämta information, till exempel fysisk spaning, kan minska. I dessa fall ersätts en form av integritetsintrång med en annan.

Sammanfattningsvis anser vi att ett utökat tillämpningsområde för inhämtningslagen innebär att riskerna för intrång i enskildas personliga integritet ökar. Ett sådant ökat integritetsintrång kan emellertid accepteras under förutsättning att behovet av att inhämta uppgifterna är tillräckligt starkt och att inhämtningen förväntas vara effektiv för ändamålet att förebygga, förhindra och upptäcka viss allvarlig brottslig verksamhet. Behovet och nyttan av att använda åtgärden måste alltså stå i proportion till intrånget.

5.6. Det är proportionerligt att utvidga tillämpningsområdet

Vår bedömning: Det är proportionerligt att utvidga tillämpnings-

området för inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen och lagen om hemlig dataavläsning, under förutsättning att det avgränsas utifrån avvägningar om behov, nytta och integritet samt att lagstiftningen omgärdas av kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier som kan balansera den ökade risken för intrång i den personliga integriteten.

Skälen för vår bedömning

Tvångsmedel innebär i det enskilda fallet en inskränkning av de rättigheter och det skydd som tillkommer enskilda enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Skälet för att begränsa dessa rättigheter är hänförligt till intresset av att förebygga och förhindra brott, vilket är ett befogat intresse för att begränsa rättigheter, se 2 kap. 21 § RF, artikel 8.2 Europakonventionen och artikel 52.1 EU:s rättighetsstadga. I 2 kap. 21 § RF anges bland annat att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Som vi beskrivit i avsnitt 3.2.3 har EU-domstolen uttalat att tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter är ett långtgående och synnerligen allvarligt ingrepp i de berörda personernas grundläggande rättigheter och att tillgång till uppgifterna gör det möjligt att kartlägga de berörda personerna på ett sätt som är lika känsligt ur integritetssynpunkt som själva innehållet i kommunikationen som sådan (se t.ex. Tele2-domen, punkterna 99 och 100 och La Quadrature du Net

m.fl.-domen, punkten 117.

En förutsättning för att utöka möjligheterna att använda inhämtningslagen är att det utvidgade tillämpningsområdet är proportionerligt i förhållande till behov, effektivitet och integritet. I avsnitt 5.3.4 och 5.4.3 har vi konstaterat att det finns ett påtagligt behov av en utökad möjlighet till inhämtning av uppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka den sorts brottsliga verksamhet som de brottsbekämpande myndigheterna önskat ska omfattas av ett utökat tillämpningsområde och att en sådan utvidgning skulle innebära en mer effektiv bekämpning av dessa brott. I avsnitt 5.5.2 har vi kommit fram till att riskerna för enskildas personliga integritet skulle öka vid en utökad användning av inhämtningslagen. För att införa bestämmelser om en utvidgning av inhämtningslagen måste dessa vara proportionerliga på så sätt att behovet och effektiviteten väger tyngre än integritetsintresset.

I denna proportionalitetsavvägning ska inte bara intrång i den enskildas rättssfär som är föremål för ett tvångsmedel beaktas, utan även det intrång som drabbar den som blir utsatt för ett allvarligt

brott. Att skydda medborgarna från brott tillhör statens grundläggande funktioner. De rättigheter som tillförsäkras den enskilde genom Europakonventionen omfattar även en skyldighet för staten att genom lagstiftning och andra åtgärder skydda den enskilde mot ingrepp från andra. En förutsättning för att staten ska kunna upprätthålla rättstryggheten för enskilda är att det finns en väl fungerande och effektiv brottsbekämpning. Intresset av att skydda den enskildes kommunikation från intrång från staten måste därför ibland ge vika för brottsbekämpande ändamål.

I avvägningen bör det inledningsvis framhållas att det inte är fråga om att införa något nytt tvångsmedel, utan om att utvidga användningen av inhämtningslagen genom att lagen ska vara tillämplig på fler brott av allvarligt slag.

Av de behovsbeskrivningar som lämnats av de brottsbekämpande myndigheterna framgår att myndigheterna inte har tillräckliga verktyg för att på underrättelsestadiet inhämta information om misstänkt brottslig verksamhet avseende grova ekonomiska brott som begås av kriminella nätverk samt organiserad tillgreppsbrottslighet som ofta utförs av internationella brottsnätverk. Det är alltså fråga om allvarlig brottslighet som enligt myndigheterna blir allt svårare att bekämpa eftersom den präglas av en hög organisationsgrad med komplexa och systematiska brottsupplägg där myndigheterna har svårt att utröna vem som finns i ledarskiktet.

I proportionalitetsbedömningen bör beaktas att det handlar om ekonomisk brottslighet och tillgreppsbrott, och inte våldsbrott. Intresset av att skydda ekonomiska värden får, i dessa sammanhang, generellt anses vara något svagare än intresset av att skydda personer. Samtidigt ska det framhållas att brottsligheten många gånger innebär en hög grad av integritetsintrång för den enskilde. Att bli utsatt för stöld i bostad eller annat liknande boende är ofta djupt integritetskränkande eftersom detta drabbar hemmets fredade sfär, men även andra former av stölder av till exempel bilar, båtmotorer, verktyg och maskiner kan upplevas ha integritetskränkande inslag som går utöver förlusten av ett ekonomiskt värde. Likaså kan bedrägerier upplevas innebära en betydande integritetskränkning för den som drabbas. Brottsligheten som våra överväganden omfattar har också en stark koppling till annan allvarlig brottslighet såsom vapen- och narkotikabrott, dödligt våld och terrorism eftersom den inte sällan finansierar denna. Den avser omfattande belopp och beskrivs som mer samhälls-

skadlig och systemhotande än tidigare (se avsnitt 5.3.1–5.3.3, men även till exempel Finanspolisens årsredovisning 2021, Polismyndigheten, s. 15 f., Polismyndighetens årsredovisning 2022, s. 72, och Myndighets-

gemensam lägesbild – organiserad brottslighet 2021, Polismyndigheten,

dnr A562.287/2021, s. 13 f. och 26 f.). Brottsligheten får därför betecknas som allvarlig och angelägen att bekämpa. Myndigheterna kan många gånger inte komma åt den eftersom man inte har tillräcklig information om aktörerna och dess olika roller i brottsligheten. Det finns alltså ett stort behov av tillgång till effektiva och ändamålsenliga verktyg för att myndigheterna ska kunna utföra sitt uppdrag att bekämpa denna sorts allvarliga brottslighet.

Bekämpningen av den brottslighet som nu har aktualiserats ligger även i linje med EU:s kamp mot den organiserade brottsligheten som är ett allvarligt hot mot EU:s medborgare, företag och institutioner samt ekonomi. EU antog därför i maj 2021 prioriteringar för kampen mot grov och organiserad brottslighet under de kommande fyra åren. Prioriteringarna kommer att genomföras mellan åren 2022 och 2025 inom ramen för Europeiska sektorsövergripande plattformen mot brottshot (Empact). EU:s medlemsländer och organ ska samarbeta med andra partners inom Empact för att åtgärda de främsta brottshoten med hjälp av gemensamma operativa insatser för att lösa upp kriminella nätverk och deras strukturer och affärsmodeller. Bland de brottsprioriteringar som har antagits för Empactsamarbetet finns internetbedrägeri, punktskattebrott, penningtvätt, gemenskapsinterna momsbedrägerier via skenföretag och organiserade egendomsbrott. Dessa brott kommer att prioriteras vad gäller gemensamma operativa insatser men också i underrättelsearbete och förebyggande insatser. De ovannämnda brotten ingår även i de tio EU-prioriteringar för brottsbekämpning som Rådet har satt upp och som bland annat bygger på rekommendationerna i EU:s hotbildsbedömning avseende grov och organiserad brottslighet (EU Socta), som Europol har tagit fram.

Mot bakgrund av den ovan beskrivna utvecklingen väger intresset av att förbättra förutsättningarna för att förebygga, förhindra och upptäcka allvarliga brott tyngre än intresset av skydd för intrång i den personliga integriteten. Vi anser att de positiva effekter som en utvidgning av inhämtningslagens tillämpningsområde medför vid bekämpandet av allvarliga ekonomiska brott och organiserade tillgreppsbrott klart överväger de negativa effekter som förslaget med-

för i form av integritetsinskränkningar för den som blir föremål för åtgärden. Det saknas mindre ingripande alternativ till åtgärderna för att få samma effekt och nytta i kampen mot den allvarliga brottsligheten. Utvidgningen innebär emellertid en klart ökad risk för integritetsintrång för de som blir utsatta för tvångsmedlet. Utgångspunkten är därför att en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet bör vara relativt begränsad.

Sammantaget menar vi att det är proportionerligt att införa en utvidgning av tillämpningsområdet för inhämtningslagen. Det bör dock betonas att det fordras att regleringen förses med tydliga ramar och begränsningar för när en åtgärd får vidtas. Lagstiftningen måste utformas på ett sådant sätt att missbruk omöjliggörs och att s.k. tillämpningsglidningar, dvs. att bestämmelserna i takt med utvecklingen får ett mer omfattande tillämpningsområde än avsett, inte förekommer. För att motverka detta och för att regelverket ska vara förenligt med grundläggande fri- och rättigheter måste höga krav ställas på utformningen av reglerna vad gäller omfattningen av tillämpningsområdet, kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier. Kvalifikationskrav och ändamål för åtgärderna samt vilka brott som ska ingå i ett utvidgat tillämpningsområde återkommer vi till i avsnitt 5.7 och 5.8. I samband med att tillämpningsområdet utformas kommer ytterligare proportionalitetsavvägningar att göras. Till frågan om ett utvidgat tillämpningsområde är förenligt med de krav som följer av EU-rätten och andra internationella åtaganden som Sverige har avseende mänskliga rättigheter återkommer vi i avsnitt 5.9. I kapitel 8 återkommer vi till garantier för att förstärka rättssäkerheten.

5.7. Kvalifikationskrav och ändamål

Vår bedömning: De grundläggande kvalifikationskrav och ända-

mål som finns i inhämtningslagen och lagen om hemlig dataavläsning avseende inhämtningslagsfallen, bör gälla även inom ett utvidgat tillämpningsområde.

Skälen för vår bedömning

Vid överväganden om en utvidgning av inhämtningslagens tillämpningsområde finns det anledning att se närmare på lagens kvalifikationskrav och ändamål för att se om de är lämpliga även för ett utvidgat tillämpningsområde.

Syftet med att inhämta uppgifter enligt inhämtningslagen är för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Uttrycket ”förebygga, förhindra eller upptäcka” infördes i inhämtningslagen för att i likhet med regleringen i de brottsbekämpande myndigheternas registerlagstiftningar9 avgränsa underrättelseverksamheten (prop. 2011/12:55, s. 85).

Vid utformningen av inhämtningslagen ansågs vidare att det var lämpligt att utgå från ovannämnda registerlagar och preventivlagen i fråga om att beviskravet ska kopplas till viss brottslig verksamhet. Genom uttrycket framgår att regleringen inte ställer upp något krav på att det ska finnas en misstanke om ett specifikt brott (prop. 2011/12:55, s. 85 och 121). Polismyndigheten har definierat brottslig verksamhet som sammanhängande aktiviteter som var för sig eller tillsammans innefattar att de som deltar i verksamheten kommer att utföra, eller förmå andra att utföra, gärningar som straffrättsligt är att anse som brott (Polismyndighetens handbok för underrättelsetjänst – verksamhet,

process och begrepp, PM 2021:17 Saknr 493, s. 9 f.). Det bör emeller-

tid framhållas att det, även om det inte ställs krav på att ett konkret brott måste beskrivas, ligger i uttrycket brottslig verksamhet att det ska vara fråga om en verksamhet av viss konkretion (jfr Integritet och

effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet, prop. 2009/10:85,

s. 362.). Redan genom att den brottsliga verksamheten ska vara av visst slag följer därmed ett krav på konkretion. Vi återkommer till vilken brottslig verksamhet som vi föreslår ska ingå i det utvidgade tillämpningsområdet i avsnitt 5.8.3.

Av förarbetena till inhämtningslagen framgår att det ska ställas krav på uppgifternas förväntade betydelse för det syfte i vilket de inhämtas. En förutsättning för att inhämtning ska få ske är att det på goda grunder kan bedömas att åtgärden kommer att ha stor betydelse för att uppnå syftet. Åtgärden ska därför vara av särskild vikt för att uppnå det förväntade syftet. En sådan bedömning kräver att

9

Se till exempel lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brotts-

datalagens område.

andra uppgifter, till exempel källinformation, ger vid handen att viss brottslighet kan förebyggas, förhindras eller upptäckas genom åtgärden. Kravet på särskild vikt innefattar alltså både ett kvalitetskrav på de upplysningar som åtgärden kan ge och ett krav på behovet av inhämtningen i det enskilda fallet. Bedömningen får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna antaganden utan måste grundas på faktiska omständigheter (prop. 2011/12:55, s. 85 och 121). I förarbetena påpekas att utrymmet för att förebygga brottslig verksamhet med hänsyn till konkretionskravet kan komma att bli begränsat, men att sådan inhämtning kan vara tillåten i vissa fall. Som exempel anförs att om det finns uppgifter om att personer som får viss utbildning utomlands kan komma att begå ett terroristbrott, kan inhämtning tillåtas för att kartlägga personer som deltar i sådana utbildningar för att förebygga brottslig verksamhet som innefattar terroristbrott. Samtidigt understryks att det inte är tillåtet att rutinmässigt inhämta uppgifter i syfte att kartlägga personer enbart på grund av att de är kriminellt belastade eller ingår i en viss grupp eller ett visst nätverk (prop. 2011/12:55, s. 121).

Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen, när inhämtningslagen infördes, gjorde bedömningen att de dåvarande reglerna om tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i den numera upphävda lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, inte framstod som ändamålsenligt utformade och att de inte heller i tillräcklig grad uppfyllde de krav på rättssäkerhet och integritetsskydd som måste ställas på sådana åtgärder (se prop. 2011/12:55, s. 66). Ett flertal åtgärder som syftade till att stärka rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten vidtogs därför med avseende på inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet. Ett exempel är att det infördes krav på att inhämtningen ska vara av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet och att den ska vara proportionerlig. Vidare infördes krav på vilka uppgifter ett beslut om inhämtning ska innehålla. Även fler rättssäkerhetsgarantier om bland annat tillsyn av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och underrättelse till nämnden infördes, vilket vi återkommer till i avsnitt 8.4. När Datalagringsutredningen undersökte myndigheternas tillämpning av inhämtningslagen konstaterade utredningen att tillämpningen med viss marginal nådde upp till kvalifikationskraven i lagen, både vad gäller kvaliteten på den information som fanns i ärendena vid beslutstillfället och när det gällde

behovet av informationen (SOU 2015:31 s. 281 f.). Vid övervägandet om lagens tillämpningsområde skulle utökas avseende vissa samhällsfarliga brott som Säkerhetspolisen ansvarar för föreslog inte heller den utredningen att några andra kvalifikationskrav skulle gälla för det då utökade tillämpningsområdet (SOU 2015:31, s. 309 ff.).

När det gäller inhämtning enligt lagen om hemlig dataavläsning så krävs det att åtgärden är av synnerlig vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten. Regeringen ansåg vid införandet av lagen om hemlig dataavläsning att det var lämpligt att införa detta strängare krav när hemlig dataavläsning ska användas i inhämtningslagsfallen, framför allt med hänsyn till att det kravet föreslogs för hemlig dataavläsning i övrigt (prop. 2019/20:64, s. 133 f.).

Vi bedömer sammantaget att de grundläggande kvalifikationskrav och ändamål som finns i inhämtningslagen och lagen om hemlig dataavläsning avseende inhämtningslagsfallen, framstår som ändamålsenliga och väl avvägda även när det gäller det utvidgade tillämpningsområdet. I avsnitt 5.8.2 överväger vi om det finns behov av något ytterligare kvalifikationskrav avseende det utvidgade tillämpningsområdet för att uppnå en lämplig och ändamålsenlig avgränsning.

I kapitel 8 återkommer vi till överväganden beträffande de rättssäkerhetsgarantier som finns i inhämtningslagen vad gäller beslutsordning, underrättelseskyldighet till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, behandling av insamlat material och i vilken omfattning de inhämtade uppgifterna ska få användas.

5.8. Brott som kan medföra inhämtning av uppgifter inom ett utvidgat tillämpningsområde

5.8.1. Utvidgningen bör ske genom en utökad brottskatalog

Straffvärdeventil

Frågan om att införa en straffvärdeventil i inhämtningslagen har nyligen utretts av Utredningen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel, se avsnitt 5.2.7. Utredningen kom fram till att en straffvärdeventil inte bör införas i inhämtningslagen eftersom avsaknaden av en konkret brottsmisstanke i underrättelseskedet medför att det inte är rimligt att göra en tillförlitlig bedömning av straffvärdet av den aktuella brottsligheten (SOU 2022:19, s. 397).

Som vi tidigare anfört handlar underrättelseverksamhet om att avslöja om en viss, inte närmare specificerad, brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. Att bedöma straffvärde avseende brottslig verksamhet i det skedet är därför inte görligt och vi instämmer därför i den bedömning som gjorts i frågan av Utredningen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. En utvidgning av inhämtningslagen bör därmed ske på annat sätt, vilket vi kommer att överväga i det följande.

Sänkt strafftröskel

Inhämtningslagen kan i dag tillämpas på brott som har ett minimistraff om fängelse i två år samt vissa särskilt angivna brott som betecknas som samhällsfarliga. Straffskalan för de brott som myndigheterna har begärt ska omfattas av inhämtningslagen är fängelse sex månader till sex år förutom gällande olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, grovt brott, och grov olovlig befattning av punktskattepliktiga varor som har en straffskala om fängelse sex månader till fyra år.

En utvidgning av inhämtningslagen genom att sänka strafftröskeln diskuterades redan när inhämtningslagen infördes men avfärdades av regeringen på grund av att behovet inte ansågs vara så stort att det övervägde de nackdelar som en utökad inhämtningsmöjlighet skulle innebära från integritetssynpunkt, se avsnitt 5.2.1. Även om man kan argumentera för att behovet av inhämtning av uppgifter i dag är större än för cirka tio år mot bakgrund av den samhälls-, teknik- och brottsutveckling som har skett sedan dess, skulle en sänkt strafftröskel innebära flera nackdelar.

För det första skulle strafftröskeln behöva sänkas avsevärt, till fängelse i sex månader, för att lagen ska kunna tillämpas på de brott som myndigheterna efterfrågat. Det skulle innebära samma straffminimum som vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken. Regeringen har tidigare anfört att möjligheten att inhämta uppgifter normalt bör vara mer begränsad i underrättelseskedet med anledning av att en konkret brottsmisstanke saknas i detta skede, se avsnitt 5.2.1.

För det andra skulle en sänkt strafftröskel medföra att många brott som inte ingår i myndigheternas behovsbeskrivningar skulle

omfattas av lagen. Om strafftröskeln sänks till sex månader innebär det en utvidgning av inhämtningslagens tillämpningsområde på ett sätt som inte har efterfrågats. En sänkt strafftröskel medför alltså att även sådana brott där det inte framkommit något behov av att använda inhämtning av uppgifter skulle omfattas av inhämtningslagens tillämpningsområde. Konstruktionen med en strafftröskel innebär också att förutsebarheten av lagens tillämpningsområde inte är lika tydlig som vid en brottskatalog eftersom nya brott som uppfyller det angivna kravet på straffminimum kan tillkomma över tid.

Mot denna bakgrund anser vi att inhämtningslagens tillämpningsområde inte bör utvidgas genom att strafftröskeln sänks.

Utökad brottskatalog

I kommittédirektiven anges särskilt att ett alternativ till att införa en straffvärdeventil i lagen till exempel kan vara att se över den nuvarande brottskatalogen i inhämtningslagen och överväga om denna bör utvidgas till att omfatta fler brott. Brottskatalogen innehåller i dag en rad s.k. samhällsfarliga brott där inhämtning får ske oberoende av vilket straffminimum brottet har. Det är fråga om till exempel sabotage, kapning, brott mot medborgerlig frihet, spioneri och samröre med en terroristorganisation, grovt brott. Brottskatalogen omfattar i huvudsak brott inom Säkerhetspolisens ansvarsområde.

En uppräkning av vilka brott som omfattas av inhämtningslagen skulle bidra till en förutsebar och tydlig reglering avseende vilka brott som omfattas av tillämpningsområdet. Om brottsligheten och behoven förändras måste lagstiftaren ta ställning till om nya brott ska läggas till i uppräkningen. Detta medför en bättre förutsebarhet och rättssäkerhet jämfört med en sänkt strafftröskel där nya brott kan komma att omfattas av lagen utan att behov, effektivitet, integritet och proportionalitet avseende varje enskilt brott har prövats av lagstiftaren. Konstruktionen är dessutom en garant för att tillämpningsområdet inte blir mer omfattande än nödvändigt, eftersom brottskatalogen endast innehåller brott som myndigheterna har beskrivit ett särskilt behov av att använda inhämtningslagen för att bekämpa.

En nackdel med en brottskatalog är att det lagtekniskt är svårare att hantera om ett stort antal brott ska räknas upp i lagen. Utgångspunkten är dock att en utvidgning av tillämpningsområdet bör göras

med försiktighet på grund av integritetsskäl, se avsnitt 5.6. Vår strävan är därför att varje enskilt brott som övervägs måste prövas utifrån en avvägning mellan intressena av en effektiv brottsbekämpning och skydd för grundläggande fri- och rättigheter, inklusive skydd för enskildas personliga integritet.

Sammantaget anser vi att fördelarna med en brottskatalog väger över nackdelarna och att en utvidgning av tillämpningsområdet därför bör ske genom en utökad brottskatalog.

5.8.2. Brottsligheten ska vara organiserad eller systematisk

Vår bedömning: Det bör krävas ytterligare kvalifikationskrav för

att åstadkomma en ändamålsenlig avgränsning av det utvidgade tillämpningsområdet i form av att den brottsliga verksamheten ska kunna antas utövas i organiserad form eller systematiskt.

Skälen för vår bedömning

Som anförts tidigare är utgångspunkten att en utvidgning av tillämpningsområdet bör vara relativt begränsad eftersom åtgärden innebär risker för intrång i enskildas personliga integritet. Tillämpningsområdet kan därför inte vara vidare än det behov som framställts. Vid samråden med de brottsbekämpande myndigheterna har det framgått att myndigheternas behov av inhämtning av uppgifter inte avser alla former av brottslig verksamhet som kan sorteras in under en viss brottsrubricering som myndigheterna har önskat. Det kan därför vara lämpligt att överväga om det bör tillföras ytterligare kvalifikationskrav för att åstadkomma en ändamålsenlig avgränsning av det utvidgade tillämpningsområdet.

De brott som myndigheterna har önskat använda inhämtning av uppgifter för att bekämpa är en rad olika ekonomiska brott som utförs av kriminella nätverk för att bland annat finansiera annan allvarlig brottslighet, men även organiserade tillgreppsbrott. De aktuella brottsrubriceringarna är emellertid inte bara typiska för den organiserade brottsligheten. Frågan är därmed om det behövs något ytterligare kvalifikationskrav för att avgränsa det utvidgade tillämpningsområdet mer än en brottskatalog kan åstadkomma. Exempelvis

att det ska vara fråga om organiserad brottslighet eller brott som begås av kriminella nätverk. Frågan om en sådan avgränsning aktualiseras särskilt mot bakgrund av de efterfrågade brottens breda straffskala med ett lågt straffminimum och ett högt straffmaximum.

Det finns inte några legaldefinitioner av begreppen organiserad brottslighet eller kriminellt nätverk. Som anförts i delbetänkandet är det inte lämpligt att ett tillämpningsområde för ett tvångsmedel avgränsas utifrån en definition av vad som utgör ett kriminellt nätverk mot bakgrund av den varierande graden av struktur och organisation i kriminella nätverk och utvecklingen med allt fler löst sammansatta grupperingar. En sådan avgränsning riskerar att göra lagstiftningen svårhanterlig och kan bli föremål för tolkningsproblem (SOU 2022:52, s. 205 ff.). Tillämpningsområdet måste i stället avgränsas utifrån andra förutsättningar.

I straffskärpningsbestämmelsen i 29 kap. 2 § 6 BrB talas om brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering. Med brottslighet som utövats i organiserad form avses enligt kommentaren brottslighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott. Det är alltså inte tillräckligt att den brottsliga verksamheten sker i samverkan. Organisationsgraden ska vara hög och det ska vara fråga om en sammanslutning eller ett nätverk av viss kontinuitet vars syfte att begå brott sträcker sig längre än till enbart den aktuella brottsliga verksamheten. Som exempel på brottslighet som utövas i organiserad form har bland annat nämnts fickstölder som begåtts av en grupp av personer eller illegal indrivningsverksamhet som en gruppering ägnar sig åt.

Med brottslighet som utövats systematiskt avses enligt kommentaren brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera personer i samförstånd. Ett exempel kan vara att man upprepade gånger kontaktar enskilda i syfte att få tillgång till dessa personers BankID och använder uppgifterna för att tillgodogöra sig medel på personernas bankkonton. Ett annat exempel kan vara att man upprepade gånger smugglar in varor i landet eller begår punktskattebrott med ett liknande tillvägagångssätt. Förutsatt att tillvägagångssättet är likartat från gång till annan kan brottsligheten i ett sådant fall anses ha utövats systematiskt. Ytterligare exempel kan vara ett förfarande som

består i systematiska skattebrott och bokföringsbrott, eller systematiskt bedrägeri som begås med hjälp av olovlig identitetsanvändning (Agneta Bäcklund m.fl., Brottsbalken – en kommentar, kommentaren till 29 kap. 2 § 6, version 20, JUNO och Skärpta straff för allvarliga

våldsbrott m.m., prop. 2009/10:147, s. 43).

Systematisk brottslighet är inte något enhetligt begrepp. Som regel avses att det är fråga om brott som upprepas på ett likartat sätt, men det krävs i allmänhet också att brottsligheten har föregåtts av planering eller att gärningsmannen använder en särskild metod för att begå brotten. De vanligaste sätten att beskriva systematisk brottslighet tar sikte på mängden brott, att samma beteende upprepas och att brotten följer en uppgjord plan eller föregås av noggranna förberedelser (se rättsfallet ”De upprepade skattebrotten”, NJA 2018 s. 634, punkten 14, Stärkt straffrättsligt skydd för egendom, SOU 2013:85, s. 116 och 126 och Tillträdesförbud till butik och förstärkt straffrättsligt skydd

mot tillgreppsbrottslighet, prop. 2020/21:52, s. 78 och 112 f.).

Straffskärpningsbestämmelsen i 29 kap. 2 § 6 BrB har, såvitt avser brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form, nyligen varit föremål för översyn av Gängbrottsutredningen. Utredningen kom fram till att sådana löst sammansatta kriminella nätverk i utsatta områden, av det slag som var av särskilt intresse för utredningens arbete och som till stor del kan knytas till de senaste årens skjutningar och sprängningar, inte alltid har en sådan organiserad form som avses i bestämmelsen. Trots detta var det utredningens bedömning att bestämmelsen inte bör avskaffas eller ändras, bland annat mot bakgrund av svårigheten att ersätta den med något annat slags krav, till exempel att brottsligheten skett i ett kriminellt nätverk, vilket är ett begrepp som till sin natur är brett och omfattar ett stort antal företeelser (Skärpta straff för brott i kriminella nätverk, SOU 2021:68, s. 219 ff.).

Sedan den 1 oktober 2023 gäller nya straffvärdeventiler för tillstånd till hemlig tvångsmedelsanvändning i förundersökningar som avser flerfaldig brottslighet (se till exempel 27 kap. 18 a § andra stycket 22 c RB). Även i detta sammanhang återkommer de ovan beskrivna begreppen. För att straffvärdeventilerna ska vara tillämpliga ska de misstänka brotten ha utgjort ett led i en brottslighet som har utövats i organiserad form eller systematiskt. Regeringen anförde angående beviskravet att det i ett tidigt skede av en förundersökning ofta kan vara svårt att lägga fram bevisning om att ett visst brott

utgör ett led i en brottslighet som har utövats i organiserad form. Mot denna bakgrund ansågs det tillräckligt att det kan antas att brotten har utgjort ett led i en brottslighet som har utövats i organiserad form eller systematiskt (Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg för

att förhindra och utreda allvarliga brott, prop. 2022/23:126, s. 97 f.).

Frågan är om straffskärpningsbestämmelsens konstruktion även skulle kunna tillämpas för att avgränsa inhämtningslagens tillämpningsområde. Myndigheternas angivna behov gäller uteslutande brottslighet som kan antas ske inom ramen för en organiserad och tydlig struktur som kontinuerligt sysslar med brottslighet av ekonomiskt slag eller tillgreppsbrottslighet. Det är ofta fråga om grupperingar som är välorganiserade, hierarkiskt uppbyggda och gränsöverskridande med kvalificerade och komplexa brottsupplägg. Brottsligheten har många gånger systematiska upplägg på så sätt att ett visst tillvägagångssätt upprepas på ett liknande sätt ett flertal gånger och föregås av planering eller noggranna förberedelser. Till skillnad från behovet när det gällde frågan om att utöka preventivlagens tillämpningsområde, har det i nu aktuell fråga inte framförts behov av att åtgärderna ska kunna användas på löst sammansatta grupperingar som begår brott i projektform. Kravet på att det ska vara fråga om brottslighet som kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt synes således svara mot myndigheternas behov vad gäller en utökning av inhämtningslagen.

Ett kvalifikationskrav om att det ska vara fråga om brottslighet som kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt träffar tveklöst brottslighet som begås av kriminella nätverk med en tydlig struktur. Det bör dock framhållas att kvalifikationskravet även kan vara uppfyllt beträffande brottslighet i kriminella nätverk som i sig är löst sammansatta, och därför inte kan betecknas som organiserade i den mening som avses här, om brottsligheten som utövas är systematisk.

Eftersom åtgärden ska ske på underrättelsestadiet är det inte möjligt att kräva full bevisning om att det är styrkt att det är fråga om brottslig verksamhet som utövas i organiserad form eller systematiskt. Vi föreslår därför att beviskravet ska vara att det kan antas att den brottsliga verksamheten utövas i organiserad form eller systematiskt, vilket innebär att det ska föreligga en mindre sannolikhetsövervikt för att antagandet är riktigt (jfr till exempel 27 kap. 18 a § andra stycket 22 c RB och prop. 2022/23:126, s. 98).

En brottskatalog som kombineras med ett krav på att brottsligheten kan antas vara organiserad eller systematisk skulle överensstämma med de behov som framställts av myndigheterna eftersom de varianter av ett visst brott som inte har någon koppling till organiserad eller systematisk brottslighet inte ingår. Exempel på brott som faller utanför tillämpningsområdet är enskilda grova skattebrott som begås av en ensam företagare som undandrar staten skatt genom oriktiga deklarationer.

För att åstadkomma en ändamålsenlig avgränsning av det utvidgade tillämpningsområdet i inhämtningslagen, anser vi därför att det bör krävas att den brottsliga verksamheten ska kunna antas utövas i organiserad form eller systematiskt. Det bör framhållas att ett sådant ytterligare kvalifikationskrav inte föreslås för det nuvarande tillämpningsområdet, utan endast avseende det utvidgade tillämpningsområde som vi nu överväger.

5.8.3. Brottskatalogen

Vårt förslag: Uppgifter ska få hämtas in enligt inhämtningslagen

om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt och innefattar

1. grov stöld, inbrottsstöld, grovt bedrägeri, grovt häleri, grovt

svindleri eller grovt bokföringsbrott,

2. grovt skattebrott,

3. olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, grovt brott,

eller grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor,

4. grovt tullbrott,

5. grovt bidragsbrott,

6. grovt penningtvättsbrott eller näringspenningtvätt, grovt brott,

eller

7. grov marknadsmanipulation.

Skälen för vårt förslag

Bokföringsbrott och skattebrott

De vanligast förekommande brottstyperna som Ekobrottsmyndigheten bekämpar är bokföringsbrott och skattebrott. Ekobrottsmyndigheten har anfört ett behov av att de grova formerna av dessa brott ska omfattas av inhämtningslagen.

Grovt bokföringsbrott (11 kap. 5 § andra stycket BrB) har en straff-

skala om fängelse sex månader till sex år. För bokföringsbrott döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1999:1078) genom att underlåta att bokföra affärshändelser eller bevara räkenskapsinformation eller genom att lämna oriktiga uppgifter i bokföringen eller på annat sätt, om rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning till följd härav inte i huvudsak kan bedömas med ledning av bokföringen. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om åsidosättandet av bokföringsskyldigheten avsett mycket betydande belopp eller om gärningsmannen använt falsk handling eller om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Grovt skattebrott (4 § skattebrottslagen [1971:69]) har också en

straffskala om fängelse sex månader till sex år. För skattebrott döms den som på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till myndighet eller underlåter att till myndighet lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till honom själv eller annan. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring eller om förfarandet ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller i annat fall varit av synnerligen farlig art.

Enligt Ekobrottsmyndigheten genererar den beskrivna brottsligheten stora brottsvinster och skatteundandraganden. Momsbedrägerier utgör ett särskilt allvarligt problem och de senaste åren har storskaliga angrepp mot det svenska momssystemet genomförts. Under det senaste året har Ekobrottsmyndigheten hanterat flera ärenden där huvudmännen bedöms ha tillskansat sig miljardbelopp från offentliga medel eller i undandragen skatt. Denna typ av brottslighet

är internationellt organiserad med systematiska upplägg och kännetecknas av att den är komplicerad, svårutredd och resurskrävande. Ofta förekommer misstankar om såväl bokföringsbrott som skattebrott. Ett annat exempel på brottslighet som medför stora skattebortfall är punktskattebrottsligheten avseende alkohol, tobak och energi där de misstänka ofta är multikriminella med kopplingar till internationella brottsnätverk där punktskattebrottslighet är en inkomstkälla bland andra. Såväl momsbedrägerier som punktskattebrott är prioriterade områden för Ekobrottsmyndigheten och en av prioriteringarna inom Empact-samarbetet10 som Ekobrottsmyndigheten deltar i.

Ekobrottsmyndigheten har vidare uppgett att de metoder för inhämtning av underrättelseinformation som finns tillgängliga i dag för att arbeta med den här typen av brottslighet på underrättelsestadiet inte är tillräckliga. Brottsligheten upptäcks därför enligt Ekobrottsmyndigheten vanligtvis först efter ett konkursbeslut eller efter ett beslut om revision av Skatteverket. Det finns stora möjligheter för kriminella aktörer att distansera sig från brotten genom att använda till exempel målvakter, bulvaner eller kapade bank-ID. Det finns även stora möjligheter att blanda legala och illegala verksamheter liksom att förlägga delar av verksamheten i utlandet vilket försvårar och försenar upptäckt. De tvångsmedel som anges i inhämtningslagen skulle enligt Ekobrottsmyndigheten vara viktiga verktyg för att bekämpa denna typ av brottslighet. Det skulle innebära en möjlighet att i ett tidigt skede, tillsammans med spaning, hitta verksamhetsadresser och arbetsplatser där misstänkt brottslig verksamhet pågår.

Det behov av inhämtning av uppgifter som Ekobrottsmyndigheten anfört beträffande grovt bokföringsbrott och grovt skattebrott framstår som påtagligt och konkret. Vid en proportionalitetsbedömning väger behovet av tvångsmedelsanvändning, och den effektivitet som kan förväntas, tyngre än enskildas intresse av att inte utsättas för integritetsintrång. Brottskatalogen bör därför omfatta grovt bokföringsbrott och grovt skattebrott.

10

EU antog i maj 2021 prioriteringar för kampen mot grov och organiserad brottslighet under de kommande fyra åren. Prioriteringarna kommer att genomföras mellan åren 2022 och 2025 inom ramen för Europeiska sektorsövergripande plattformen mot brottshot (Empact).

Penningtvätt och näringspenningtvätt

Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten har anfört ett behov av att grovt penningtvättsbrott och näringspenningtvätt, grovt brott, ska omfattas av möjlighet till inhämtning.

Grovt penningtvättsbrott (5 § lagen [2014:307] om straff för

penningtvättsbrott) har en straffskala om fängelse sex månader till sex år. För penningtvättsbrott döms enligt 3 § nämnda lag, om åtgärden syftar till att dölja att pengar eller annan egendom härrör från brott eller brottslig verksamhet eller till att främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen eller dess värde, den som överlåter, förvärvar, omsätter, förvarar eller vidtar annan sådan åtgärd med egendomen, eller tillhandahåller, förvärvar eller upprättar en handling som kan ge en skenbar förklaring till innehavet av egendomen, deltar i transaktioner som utförs för skens skull, uppträder som bulvan eller vidtar annan sådan åtgärd. För penningtvättsbrott döms även enligt 4 § den som, utan att åtgärden har ett sådant syfte som anges i 3 §, otillbörligen främjar möjligheterna för någon att omsätta pengar eller annan egendom som härrör från brott eller brottslig verksamhet. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det enligt 5 § andra stycket särskilt beaktas om gärningen avsett betydande värden, om de brottsliga åtgärderna har ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller i annat fall varit av särskilt farlig art.

Näringspenningtvätt, grovt brott, (7 § andra stycket lagen om straff

för penningtvättsbrott) har också en straffskala om fängelse sex månader till sex år. Den som, i näringsverksamhet eller såsom led i en verksamhet som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning, medverkar till en åtgärd som skäligen kan antas vara vidtagen i sådant syfte som anges i 3 §, döms för näringspenningtvätt.

Ekobrottsmyndigheten beskriver i sin årsrapport från 2021 beträffande utvecklingen av organiserad ekonomisk brottslighet att myndigheten det senaste året har uppmärksammat ett fenomen av parallella finansiella system i form av olagliga nätverk för kontanthantering som inte fångas upp i rapporteringssystemen mot penningtvätt och som omsätter miljardbelopp. Penningtvättnätverken samverkar både nationellt och internationellt (Ekobrottsmyndigheten,

Årsredovisning 2021, s. 16). Även Europols rapport från 2021 som

redogör för utvecklingen av allvarlig organiserad brottslighet i Europa,

beskriver att omfattningen av penningtvätt i Europa tidigare har underskattats (Europol, Serious and organised crime threat assess-

ment, EU SOCTA 2021 Report). Ekobrottsmyndigheten har därför

i underrättelsearbetet ett riktat fokus mot den storskaliga internationella penningtvätten och särskilt mot kontantflöden och växlingskontor. Bakgrunden till inriktningen uppges vara den nära kopplingen som finns mellan den storskaliga penningtvätten och den organiserade brottsligheten (Ekobrottsmyndigheten, Årsredovisning 2021, s. 45).

Ekobrottsmyndigheten har anfört att den underrättelseverksamhet som bedrivs mot penningtvätt och näringspenningtvätt nästan uteslutande är inriktad mot brottslighet som sker i bolag. Det är vanligt förekommande att organisatörerna bakom brotten inte syns i bolagsledningar utan verkar genom målvakter och brotten sker vanligtvis med hjälp av internationella upplägg. Förutom sedvanlig penningtvätt har myndighetens underrättelseverksamhet identifierat en viss ökning av penningtvätt genom kryptovalutor och andra upplägg inom den s.k. digitala ekonomin. Detta medför enligt Ekobrottsmyndigheten ytterligare svårigheter att upptäcka brottsligheten. För att upptäcka, förebygga eller förhindra sådan brottslighet måste det finnas möjlighet att på ett tidigt stadium se penningflöden och kontakter mellan aktörer. De tvångsmedel som anges i inhämtningslagen skulle enligt Ekobrottsmyndigheten utgöra viktiga verktyg i bekämpningen av penningtvätt och näringspenningtvätt. Det är viktigt att identifiera aktörer och den brottsliga verksamheten tidigt eftersom detta ökar möjligheterna att upptäcka och förhindra penningtvätt och att återta brottsvinster. Enligt Ekobrottsmyndigheten har underrättelseärenden riktade mot växlingskontor och penningförmedlare synliggjort behovet av en annan form av kunskapsinhämtning där det bedöms att användning av inhämtningslagen skulle vara ett bra verktyg för att i högre grad möjliggöra identifiering och kartläggning av nätverken med dess olika funktioner, specialister och möjliggörare.

Penningtvättsbrott och näringspenningtvätt av grovt slag är brott som är starkt kopplade till den organiserade brottslighetens behov av att omsätta brottsvinster, är utbredda i samhället och involverar legala aktörer såsom banker, finansiella institut, valutaväxlare, jurister, revisorer och mäklare, vilket kan ge avsevärda negativa samhällseffekter. Penningtvätten avser betydande summor och de tvättade pengarna används ofta till konsumtion och investeringar, men också

till att finansiera terrorism (se rapporten Nationell riskbedömning av

penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, Polis-

myndigheten, dnr A052.211/2021, april 2021). Penningtvätt kan få stora effekter på allmänhetens förtroende för enskilda verksamhetsutövare och för det finansiella systemet i stort. Det kan i förlängningen påverka den finansiella stabiliteten. Att bekämpa penningtvätt är därför ytterst angeläget och det är av vikt att myndigheterna har effektiva verktyg för uppdraget. Penningtvättsbrott är ett av de brottsområden som prioriteras inom Empact-samarbetet. Vid en proportionalitetsbedömning anser vi att behovet av tvångsmedel enligt inhämtningslagen, och den nytta som sådana åtgärder kan förväntas innebära, överväger integritetsintrånget för den som inhämtningen avser. Brottskatalogen bör därför omfatta grovt penningtvättsbrott och näringspenningtvätt, grovt brott.

Svindleri och marknadsmanipulation

Ekobrottsmyndigheten har anfört ett behov av att grovt svindleri och grov marknadsmanipulation omfattas av inhämtningslagen.

Grovt svindleri (11 kap. 9 § tredje stycket BrB) har en straffskala

om fängelse sex månader till sex år. För svindleri döms den som offentliggör eller på annat sätt bland allmänheten sprider vilseledande uppgift för att påverka priset på en vara, värdepapper eller någon annan egendom. För svindleri döms det också om någon, som medverkar vid bildande av aktiebolag eller annat företag eller som på grund av sin ställning bör ha särskild kännedom om ett företag, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet offentliggör eller på annat sätt bland allmänheten eller företagets intressenter sprider vilseledande uppgift som är ägnad att påverka bedömningen av företaget i ekonomiskt hänseende och därigenom medföra skada. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har varit av större omfattning, kunnat medföra avsevärd skada eller annars varit av särskilt farlig art.

Grov marknadsmanipulation (2 kap. 4 § tredje stycket lagen

[2016:1307] om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden) har också en straffskala om fängelse sex månader till sex år.

För marknadsmanipulation döms

1. den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars

agerar på ett sätt som ger falska eller vilseledande signaler avseende pris, tillgång eller efterfrågan på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten,

2. den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars

agerar på ett sätt som låser fast priset på ett eller flera finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, på en onormal eller konstlad nivå,

3. den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars

agerar på ett sätt som påverkar priset på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, genom att utnyttja falska förespeglingar eller andra slag av vilseledande eller manipulationer,

4. den som sprider information som ger falska eller vilseledande

signaler avseende pris, tillgång eller efterfrågan på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, eller som låser fast priset på ett eller flera sådana instrument eller spotavtal på en onormal eller konstlad nivå, eller

5. den som sprider falska eller vilseledande uppgifter, tillhandahåller

oriktiga eller vilseledande ingångsvärden eller på annat sätt manipulerar beräkningen av ett referensvärde.

Om brottet med hänsyn till omfattningen av manipulationen, gärningsmannens ställning eller övriga omständigheter är grovt, döms för grov marknadsmanipulation.

Ekobrottsmyndigheten har anfört att underrättelseverksamheten har uppmärksammat hur aktörer som har en koppling till organiserad brottslighet använder eller vill använda sig av finansmarknaden för att begå ekonomisk brottslighet. En bedömning är att vissa av de senaste årens många nynoterade bolag utnyttjas av kriminella aktörer bland annat genom svindlerier och marknadsmanipulation. En utmaning i underrättelseverksamhetens arbete mot finansmarknadsbrott är enligt Ekobrottsmyndigheten att det är svårt att få tillgång till viktig information bland annat då det finns begränsningar i insyn och transparens. Aktörer som genomför finansmarknadsbrott bedöms ofta ha en stor finansiell förmåga och dessa kan omge sig med

nätverk av specialister där möjligheten till insyn och kontroll är mycket begränsad. Internationella upplägg kan skapas för att dölja verkliga huvudmän, försvåra beskattning, gömma transaktioner och dölja tillgångar och verksamhetens karaktär. De svindlerier och marknadsmanipulationer som underrättelseverksamheten bevakar bedöms vara välorganiserade och systematiska och i flera delar internationella. Underrättelseverksamheten arbetar primärt mot brottsupplägg som normalt inte fångas upp av de ordinarie övervakningssystemen. De verktyg som inhämtningslagen omfattar bedöms enligt Ekobrottsmyndigheten kunna tillföra betydelsefull information för underrättelseverksamheten. En ökad möjlighet att tidigt identifiera och upptäcka brottsfenomen och brottsupplägg bidrar till möjligheten att avbryta brottslig verksamhet och att därmed minska skadan. Det förväntas också ge en ökad förmåga att få konkret information om nätverk och kontakter.

Att organiserad brottslighet använder finansmarknaden för att begå grov ekonomisk brottslighet är allvarligt eftersom allmänhetens tilltro till de finansiella marknaderna riskerar att påverkas negativt. Att värdepappersmarknaderna har allmänhetens förtroende är en förutsättning för tillväxt och välstånd. Det är därför ett tungt vägande samhällsintresse att bekämpa finansmarknadsbrott. Ekobrottsmyndighetens uppgifter visar att det finns behov av mer effektiva verktyg för att bekämpa grovt svindleri och grov marknadsmanipulation. En användning av tvångsmedel enligt inhämtningslagen bedöms vara effektivt för detta ändamål eftersom brotten uppges vara svårupptäckta och svårutredda med hänsyn till bristen på insyn, vilket medför att annan informationsinhämtning såsom spaning eller källdrivning inte ger önskat resultat. Enligt vår bedömning är det därför, trots en ökad risk för integritetsintrång, proportionerligt att inhämtningslagen ska få användas för att bekämpa finansmarknadsbrott. Brottskatalogen bör därför omfatta grovt svindleri och grov marknadsmanipulation.

Bedrägeri

Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten har uppgett att grovt bedrägeri bör ingå i brottskatalogen i inhämtningslagen.

Grovt bedrägeri (9 kap. 3 § BrB) har en straffskala om fängelse

sex månader till sex år. För bedrägeri döms den som medelst vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är. För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningsmannen har missbrukat allmänt förtroende eller använt urkund eller annat vars brukande är straffbart enligt 14 eller 15 kap. brottsbalken eller vilseledande bokföring eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art, avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännbar skada.

Vid Ekobrottsmyndigheten utreds bedrägeribrottslighet som bedöms vara komplex och organiserad eller som äger rum i bolagsform. Myndigheten har uppgett att det på underrättelsestadiet finns svårigheter att upptäcka grova bedrägerier. Aktörerna har en stor förmåga att distansera sig från brotten och den tekniska utvecklingen har ökat möjligheterna till distansering ytterligare. Det är ofta fråga om komplicerade brottsupplägg med en hög organisationsnivå och internationella inslag som ytterligare försvårar upptäckten. Fördröjningen av upptäckten av den brottsliga verksamheten medför enligt Ekobrottsmyndigheten att brottsvinsterna kan försvinna. Ekobrottsmyndigheten har framfört att tvångsmedel som anges i inhämtningslagen skulle vara ett viktigt komplement till annan inhämtning under underrättelsestadiet. Brottsligheten skulle kunna upptäckas tidigare, vilket i sin tur bidrar till bättre möjligheter att förhindra att brottsvinster försvinner ut ur landet. Dessutom skulle möjligheten att identifiera aktörer högt upp i de kriminella organisationernas hierarki öka. Tillgång till inhämtningslagens tvångsmedel bedöms även möjliggöra en ökad förmåga att upptäcka den gränsöverskridande brottsligheten samt att identifiera och kartlägga brottsnätverken med dess olika funktioner, specialister och möjliggörare.

Grova bedrägerier har ökat kraftigt de senaste åren och är i många fall systemhotande. Brottsligheten har en stark koppling till kriminella nätverk och brottsvinsterna, som uppgår till mångmiljardbelopp, återinvesteras i annan kriminalitet eller i legal verksamhet. Det

är därför av stor vikt att inhämtningslagens tvångsmedel kan användas för att bekämpa grova bedrägerier och åtgärderna bedöms vara effektiva för ändamålet. Vi anser därför vid en proportionalitetsbedömning, där risken för ökat integritetsintrång beaktas, att brottskatalogen i inhämtningslagen bör omfatta grovt bedrägeri.

Bidragsbrott

Polismyndigheten har framfört att grovt bidragsbrott bör omfattas av inhämtningslagen.

Grovt bidragsbrott (3 § första stycket bidragsbrottslagen [2007:612])

har en straffskala om fängelse sex månader till sex år. För bidragsbrott döms den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp (2 § bidragsbrottslagen). En ekonomisk förmån enligt lagen är bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa och betalas ut till en enskild person (1 § första stycket bidragsbrottslagen). Ett ekonomiskt stöd enligt lagen är sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (1 § andra stycket bidragsbrottslagen). Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar, eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning (3 § andra stycket bidragsbrottslagen).

Enligt kommentaren är den övre delen av straffskalan för grovt brott i första hand avsedd att tillämpas vid kvalificerad och omfattande brottslighet riktad mot välfärdssystemen, till exempel vid organiserad brottslighet som rör mycket höga belopp (Magnus Bengtson,

Bidragsbrottslagen, 3 §, Karnov (JUNO), besökt 2023-08-10).

Ekonomisk och organiserad brottslighet som riktas mot de svenska välfärdsystemen riskerar att urholka tilliten till systemen och hota förtroendet för välfärdssamhället. För att upprätthålla legitimiteten krävs bland annat förebyggande åtgärder för att säkerställa korrekta utbetalningar. Den organiserade brottsligheten och de systematiska bidragsbrotten behöver bekämpas på ett kraftfullt och effektivt sätt och det finns därmed ett stort behov av att de brottsbekämpande myndigheterna får möjlighet att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka grova bidragsbrott. Vid en proportionalitetsbedömning väger behovet av tvångsmedelsanvändningen, och den effektivitet som kan förväntas, tyngre än enskildas intresse av att inte utsättas för integritetsintrång. Grovt bidragsbrott bör därför ingå i inhämtningslagens brottskatalog.

Stöld och häleri

Polismyndigheten har framfört att grov stöld, inbrottsstöld, och grovt häleri bör omfattas av inhämtningslagen.

Grov stöld (8 kap. 4 § BrB) har en straffskala om fängelse sex

månader till sex år. För stöld döms den som olovligen tager vad annan tillhör med uppsåt att tillägna sig det, om tillgreppet innebär skada. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om det avsett sak som någon bar på sig eller hade i sin omedelbara närhet, om gärningsmannen varit försedd med vapen, sprängämne eller annat dylikt hjälpmedel, om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller om gärningen annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art, avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännbar skada.

Inbrottsstöld (8 kap. 4 a § första stycket BrB) har en straffskala

om fängelse ett år till sex år. Straffbestämmelsen infördes i brottsbalken den 1 mars 2021 för att integritetskränkningen vid stölder som sker efter intrång i bostad eller annat liknande boende i större utsträckning ska kunna beaktas genom att straffnivån för brottsligheten höjs. Samtidigt togs kvalifikationsgrunden att tillgreppet har skett efter intrång i bostad eller annat liknande boende bort från straffbestämmelsen om grov stöld (prop. 2020/21:52, s. 63 ff.). För inbrottsstöld döms om en stöld har skett efter intrång i bostad eller

annat liknande boende. Med ”annat liknande boende” avses ett boende som i stor utsträckning kan betraktas som hem men där man tillfälligt vistas och som präglas av sådan avskildhet som gör intrånget till en kränkning av vad som borde vara den boendes fredade sfär, till exempel fritidshus, övernattningslägenhet, hotellrum, fartygshytt, husvagn eller husbil (Grovt fordringsbedrägeri och andra förmögen-

hetsbrott, prop. 2016/17:131, s. 67 och 91).

Grovt häleri (9 kap. 6 § tredje stycket BrB) har en straffskala om

fängelse sex månader till sex år. För häleri döms den som på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande tar befattning med något som är frånhänt annan genom brott, bereder sig otillbörlig vinning av annans brottsliga förvärv, eller genom krav, överlåtelse eller på annat liknande sätt hävdar genom brott tillkommen fordran. För häleri döms likaledes den som i näringsverksamhet eller såsom led i en verksamhet, som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning, på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har avsett betydande värde, ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller annars varit av särskilt farlig art.

Polismyndigheten har beskrivit brottsligheten och det behov som finns av tvångsmedel enligt inhämtningslagen för att bekämpa denna i avsnitt 5.3.2.

Internationella brottsnätverk begår omfattande tillgreppsbrott på ett organiserat och systematiskt sätt i Sverige. Det rör sig normalt om planerade gärningar som begås på ett likartat sätt och föregås av noggranna förberedelser. Brottsligheten avser totalt betydande värden och är svårbekämpad då både huvudorganisation och brottsvinster ofta finns utomlands. Organiserade tillgreppsbrott är ett av de brottsområden som prioriteras inom Empact-samarbetet. Denna typ av tillgreppsbrottslighet medför påtagliga integritetskränkningar för många enskilda och skapar en otrygghet i samhället i stort. Det framstår därför som angeläget att förse Polismyndigheten med mer effektiva verktyg för att kunna bekämpa brottsligheten. Vi anser därför, trots en ökad risk för integritetsintrång för de som inhämtningen av uppgifter riktar sig mot, att det är proportionerligt att grov stöld, inbrottsstöld, och grovt häleri ingår i inhämtningslagens brottskatalog.

Punktskattebrott och tullbrott

Tobak, alkohol och energiprodukter är varugrupper som är belagda med punktskatter. Punktskattebrott som hanteras av Ekobrottsmyndigheten utgörs ofta antingen av ett brottsligt utnyttjande av det så kallade uppskovsförfarandet eller av oredovisad tillverkning och försäljning av punktskattepliktiga varor (Ekobrottsmyndighetens

lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige, 2020, s. 19), se avsnittet

ovan som handlar om skattebrott. Även Tullverket hanterar punktskattebrott vad avser olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor och olovlig befattning med varor. Tullverket har anfört ett behov av att olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, grovt brott, grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor och grovt tullbrott omfattas av inhämtningslagen.

Olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, grovt brott (5 kap.

1 § första stycket lagen [1998:506] om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter) har en straffskala om fängelse sex månader till fyra år. För olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor döms den som uppsåtligen i strid med 1 kap. 6 § förflyttar punktskattepliktiga varor inom Sverige, för in punktskattepliktiga varor till Sverige från ett område som tillhör Europeiska unionens punktskatteområde, eller för ut punktskattepliktiga varor från Sverige och därigenom ger upphov till fara för att en myndighets kontrollverksamhet med avseende på varuförflyttningen allvarligt försvåras. Detta gäller inte om gärningen är belagd med straff i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor (5 kap. 1 b §

första stycket lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter) har också en straffskala om fängelse sex månader till fyra år. För olovlig befattning med punktskattepliktiga varor döms den som uppsåtligen emballerar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar eller överlåter punktskattepliktiga varor som varit föremål för brott som avses i 24 §§skattebrottslagen, om brottet rör skatt enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, lagen (2022:155) om tobaksskatt eller lagen (2022:156) om alkoholskatt. Detta gäller dock inte om ansvar kan utdömas enligt 1 § eller lagen om straff för smuggling. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i

större omfattning, om gärningen avsett befattning med varor som varit föremål för brott varigenom skatt eller avgift till mycket betydande belopp har undandragits det allmänna eller felaktigt återbetalats eller tillgodoräknats någon.

Grovt tullbrott (10 § lagen om straff för smuggling) har en straff-

skala om fängelse sex månader till sex år. För tullbrott döms den som, i samband med att en vara förs in till landet, uppsåtligen underlåter att anmäla varan till tullbehandling, lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. För tullbrott döms också den som uppsåtligen ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till honom själv eller annan genom att i samband med att en vara förs ut från landet, förfara så som anges i första stycket eller, efter utförseln, förfoga över varan i strid med vad som förutsatts vid den tullbehandling som skett med anledning av utförseln, under pågående tullbehandling förfoga över en införd vara i strid med vad som gäller för denna tullbehandling, eller bryta mot villkor som vid tullbehandling för övergång till fri omsättning har uppställts för befrielse från eller nedsättning av skatten eller avgiften. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring, om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Tullverket har beskrivit brottsligheten och det behov som finns av tvångsmedel enligt inhämtningslagen för att bekämpa denna i avsnitt 5.3.3.

Punktskattebrott utförs vanligtvis av kriminella nätverk som med hög grad av organisation och systematik smugglar stora mängder av tobak och alkohol. Brottsligheten genererar mycket stora brottsvinster och innebär ett betydande skattebortfall. Brottsuppläggen har beskrivits som komplexa med många inblandade aktörer och med specialistkompetens. Punktskattebrott är ett av de brottsområden som prioriteras inom Empact-samarbetet och det framstår som angeläget att brotten kan bekämpas på ett effektivt sätt.

Tullverket har framfört att avsaknaden av åtgärder enligt inhämtningslagen i ett flertal ärenden avseende aktuell brottslighet klart har

begränsat förmågan att förhindra och upptäcka brottsligheten. Vid en proportionalitetbedömning väger därför behovet av tvångsmedelsanvändningen, och den effektivitet som kan förväntas, tyngre än enskildas intresse av att inte utsättas för integritetsintrång. Brottskatalogen i inhämtningslagen bör därför omfatta grovt tullbrott, olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, grovt brott, och grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor.

5.9. Europarättens krav avseende tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation

5.9.1. Inledning

I frågan om tillämpningsområdet ska utvidgas för inhämtningslagen måste hänsyn tas till europarätten11 och den rättspraxis från EUdomstolen och Europadomstolen som har utvecklats avseende tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i förhållande till grundläggande fri- och rättigheter. När det gäller datalagring av och tillgång till uppgifter för brottsbekämpande ändamål har EU-domstolen ställt upp ett mer långtgående skydd för rätten till privat- och familjeliv samt personlig integritet än vad Europadomstolen har gjort. EU-domstolen har de senaste åren meddelat flera domar på området som rör tolkningen av det numera upphävda datalagringsdirektivet (direktiv 2006/24)12 och direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (direktiv 2002/58)13 som handlar om offentliga myndigheters tillgång till personuppgifter som lagras av leverantörer av kommunikationstjänster (trafik- och lokaliseringsuppgifter).14 2021 års datalagringsutredning har haft i uppdrag att analysera och utvärdera nuvarande reglering om lagring och tillgång till uppgifter om elek-

11

Med begreppet europarätt avses här EU-rätten och Europakonventionen.

12

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG.

13

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation).

14

Se Digital Rights-domen (dom från den 8 april 2014 i de förenade målen C-293/12 och C-594/12),

Tele2-domen (dom från den 21 december 2016 i de förenade målen C-203/15 och C-698/15), Privacy International-domen (dom från den 6 oktober 2020 i målet C-623/17s Prokuratuurdomen (dom från den 2 mars 2021 i mål C-746/18), domen Commissioner of An Garda Síochána

(dom från den 5 april 2022 i mål C-140/20) och SpaceNet och Telekom Deutschland-domen (dom från den 20 september 2022 i de förenade målen C-793/19 och C-794/19).

tronisk kommunikation för brottsbekämpande syften, bland annat i förhållande till ny praxis från EU-domstolen. Utredningen har bland annat lämnat förslag om en reformerad lagringsskyldighet avseende uppgifter om elektronisk kommunikation och en moderniserad anpassningsskyldighet för tillhandahållare av kommunikationstjänster (se SOU 2023:22). Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Mot bakgrund av att EU-rätten sätter upp ramarna för nationell lagstiftning om tillgång till uppgifter för brottsbekämpande ändamål, finns det skäl att titta närmare på frågan om en utökning av inhämtningslagens tillämpningsområde riskerar att komma i konflikt med EU-rätten och särskilt de krav som EU-domstolen har ställt upp avseende en begränsad och väl definierad personkrets och att det ska vara fråga om allvarlig eller grov brottslighet för att lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter ska få inhämtas. Som vi redogjort för i avsnitt 3.2.3 har EU-domstolen bland annat framfört att trafik- och lokaliseringsuppgifter kan innebära en mycket ingående kartläggning av enskildas vanor och intressen som kan vara lika känsligt ur integritetssynpunkt som innehållet i kommunikationer, se till exempel

Tele2-domen, punkterna 99 och 100. Denna syn på trafik- och lokali-

seringsuppgifter har bekräftats av Europadomstolen i bland annat målen Centrum för rättvisa mot Sverige, dom den 25 maj 2021, punkterna 256 och 277 och Ekimdzhiev m.fl. mot Bulgarien, dom den 11 januari 2022, punkterna 394 och 395. Genom dessa uttalanden har domstolarna klargjort att trafik- och lokaliseringsuppgifter inte nödvändigtvis är av mindre känslig art än vissa andra hemliga tvångsmedel såsom hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation.

5.9.2. Direktivet om integritet och elektronisk kommunikation

När det gäller lagring av och tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande syfte, men även för ändamål som rör vitala intressen som nationell säkerhet, försvar och allmän säkerhet, aktualiseras EU-rätten genom det s.k. direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (direktiv 2002/58), samt rättspraxis från EU-domstolen som rör tolkningen av detta direktiv. Direktivet får betydelse för tillåtligheten av hemlig tvångsmedelsanvändning avseende hemlig övervakning och hemlig avlyssning av

elektronisk kommunikation samt hemlig dataavläsning av motsvarande uppgifter. Innan vi analyserar vad som i detta sammanhang avses med allvarlig eller grov brottslighet ska vi undersöka tillämpningsområdet för direktiv 2002/58, särskilt avseende verkställighet av hemliga tvångsmedel som inte sker med hjälp av leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster.

Syftet med direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (direktiv 2002/58) är att säkerställa ett likvärdigt skydd för grundläggande fri- och rättigheter, i synnerhet rätten till integritet, vid behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation samt möjliggöra fri rörlighet för dessa uppgifter inom gemenskapen. Direktivet har i sig inte något brottsbekämpande syfte.

Av artikel 1 följer att direktivet gäller behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation och att det inte ska tillämpas på verksamheter som avser allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straffrättens område.

Enligt artikel 15 får medlemsstaterna genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i direktivet när en sådan begränsning i ett demokratiskt samhälle är nödvändig, lämplig och proportionell för att bland annat skydda nationell säkerhet, försvaret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott.

I artikel 52.1 anges i vilken utsträckning inskränkningar får göras i de fri- och rättigheter som erkänns i EU:s rättighetsstadga. Utgångspunkten är att sådana inskränkningar endast får göras genom lag och ska vara förenliga med det väsentliga innehållet i fri- och rättigheterna. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och svarar mot ett allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

Våra överväganden

Direktiv 2002/58 har i sig inte något brottsbekämpande syfte. Däremot har EU-domstolen ansett sig ha kompetens även på området för tillgång till datalagrade uppgifter för brottsbekämpande ändamål och skyddande av nationell säkerhet (se till exempel Tele2-domen, punkterna 65–81 och 119 samt LaQuadrature du Net, punkten 99).

Av EU-domstolens praxis på området kan slutsatsen dras att oavsett för vilket ändamål uppgifterna används så är såväl operatörernas lagring som myndigheternas tillgång till dessa uppgifter underkastade den reglering som följer av EU-rätten.

Däremot ska direktiv 2002/58 inte tillämpas på verksamheter som avser allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straffrättens område. Dessa verksamheter kan endast bedrivas av staten eller statliga myndigheter och inte av enskilda (se till exempel LaQuadrature du Net, punkten 92). När en medlemsstat direkt genomför åtgärder som innebär undantag från konfidentialiteten vid elektronisk kommunikation, utan att ålägga tjänsteleverantörer av sådan kommunikation någon skyldighet att behandla uppgifter, omfattas skyddet av de berörda personernas uppgifter inte heller av direktiv 2002/58. I dessa fall gäller enbart nationell rätt, med förbehåll för tillämpningen av dataskyddsdirektivet (direktiv 2016/680), vilket innebär att åtgärderna i fråga bland annat måste vara förenliga med nationell rätt på grundlagsnivå och kraven i Europakonventionen (LaQuadrature du Net, punkten 103). För det fall de brottsbekämpande myndigheterna själva utför verkställigheten av hemliga tvångsmedel är alltså direktivet inte tillämpligt.

Polismyndigheten har uppgett att tjänsteleverantörernas medverkan kan variera vid verkställigheten när uppgifter om elektronisk kommunikation inhämtas beroende på vilken teknisk lösning som används. Verkställigheten kan alltså ske både med och utan en tjänsteleverantörs medverkan. För hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation regleras detta i 27 kap. 25 § första stycket RB och 9 § preventivlagen som föreskriver att myndigheten vid verkställigheten får använda de tekniska hjälpmedel som behövs för åtgärden samt i 27 kap. 25 § andra stycket RB och 9 kap. 29 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation som föreskriver tjänsteleverantörernas skyldighet att se till att verkställighet kan ske (den s.k. anpassningsskyldigheten). För hemlig dataavläsning finns det en skyldighet för leverantörerna att medverka vid verkställigheten enligt 24 § lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning (den s.k. medverkansskyldigheten). Det skulle alltså, med utgångspunkt i EU-domstolens uttalanden i LaQuadrature du Net, vara möjligt att verkställa hemliga tvångsmedel på ett sätt som gör att direktiv 2002/58 inte är tillämpligt. Lagstiftningen om hemliga tvångsmedel har emellertid utformats på ett sätt som är teknikneutral vad

avser verkställigheten. Tillståndsförutsättningarna måste därför enligt vår bedömning utformas på ett sätt som medger att verkställighet sker både med och utan medverkan av en tjänsteleverantör, dvs. på ett sätt som är förenligt med direktiv 2002/58. Den lagstiftning som vi föreslår måste därmed vara förenlig med direktivets krav och den praxis som finns på området, bland annat att tillgång till elektronisk kommunikation endast får medges för att utreda allvarlig eller grov brottslighet.

5.9.3. Kravet på brottslighetens allvar

Vår bedömning: En utvidgning av tillämpningsområdet för in-

hämtningslagen är förenlig med EU-rättens krav på att tillgång till lagrade uppgifter om elektronisk kommunikation endast får tillåtas vid bekämpning av brottslighet som är allvarlig.

Skälen för vår bedömning

EU-rättens krav avseende brottslighetens allvar

I Digital Rights-domen från år 2014 prövade EU-domstolen datalagringsdirektivet (direktiv 2006/24) och dess förenlighet med rättighetsstadgan. Domstolen konstaterade i domen att enligt domstolens praxis är bekämpandet av grov brottslighet – särskilt av organiserad brottslighet och terrorism – av största betydelse för att garantera allmän säkerhet och ett mål som utgör ett allmänt samhällsintresse (punkterna 24, 41 och 51). Vilka brott som kan anses vara av tillräckligt allvarligt slag lämnades till medlemsstaterna att själv bestämma (punkterna 41 och 60).

I den efterföljande Tele2-domen från år 2016 besvarade EU-domstolen en begäran om förhandsavgörande från Kammarrätten i Stockholm gällande tolkningen av direktiv 2002/58 i förhållande till rättighetsstadgan. Domstolen uttalade sig bland annat om vad som kan motivera en nationell lagstiftning som avviker från principen om konfidentialitet vid elektronisk kommunikation. Enligt domstolen måste syftet med lagstiftningen stå i proportion till hur allvarligt ingrepp i de grundläggande rättigheterna det innebär att ge tillgång till de lagrade uppgifterna, vilket medför att det vid förebyggande, under-

sökning, avslöjande av och åtal för brott endast är bekämpning av grov brottslighet som kan motivera en sådan tillgång (punkten 115).

I Prokuratuur-domen från 2021 uttalade EU-domstolen att avseende målet att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott är det, i enlighet med proportionalitetsprincipen, endast bekämpning av grov brottslighet och förebyggande av allvarliga hot mot allmän säkerhet som kan motivera allvarliga ingrepp i grundläggande rättigheter (punkten 33).

Våra överväganden

En första fråga är vad som avses med begreppet allvarlig eller grov brottlighet15 i EU:s rättspraxis vad avser tolkningen av direktiv 2002/58. Denna fråga är för närvarande föremål för EU-domstolens prövning, se det pågående målet C-241/22. En nederländsk domstol har ställt frågan om begreppen ”allvarliga brott” och ”allvarlig eller grov brottslighet” i EU-domstolens rättspraxis utgör självständiga unionsrättsliga begrepp, och hur dessa i så fall ska tolkas, eller om medlemsstaterna själva kan bestämma begreppens innebörd.

I direktiv 2002/58 förekommer inte de begrepp – skydd av nationell säkerhet, bekämpning av grov brottslighet och förebyggande av allvarliga hot mot allmän säkerhet – som nämns i EU-domstolens rättspraxis som sådana godtagbara mål som kan motivera ingrepp i de grundläggande rättigheter som skyddas av EU:s rättighetsstadga (se bland annat målen Tele2, LaQuadrature du Net och Prokuratuur). Enligt Lagrådet torde uttrycket grov brottslighet vid tillämpningen av undantaget enligt artikel 15.1 i direktiv 2002/58 ha en unionsrättslig innebörd (se Lagrådets yttrande över Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott, den 10 maj 2023). Det innebär enligt Lagrådet att uttrycket har en självständig innebörd som inte nödvändigtvis överensstämmer med den betydelse det har enligt lagstiftningen eller den uppfattning som råder i respektive medlemsstat.

Det finns inte någon generell definition av allvarlig eller grov brottslighet inom EU-rätten eller inom svensk rätt. Däremot förekommer i olika sammanhang, både i EU-rätten och i den svenska

15

Det kan noteras att de svenska språkversionerna varierar mellan ”grov brottslighet” och ”allvarlig brottslighet” medan den engelska språkversionen använder begreppet ”serious crime”.

rätten, uppräkningar av brott som – i det sammanhanget uppräkningen förekommer – ska jämställas med grova brott. Ett exempel på en sådan uppräkning är bilagan till lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Rådet har uppmanat medlemsstaterna att vid införandet av det numera upphävda datalagringsdirektivet ta ”vederbörlig hänsyn” till uppräkningen av brott i denna bilaga vid bedömningen av om de nationella brott som möjliggör utlämnande av trafikuppgifter är tillräckligt allvarliga (Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål – genom-

förande av direktiv 2006/24/EG, prop. 2010/11:46, s. 21). Ett annat

exempel är Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/681/EU av den 27 april 2016 om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet (PNR-direktivet). Där definieras grov brottslighet som brott som anges i direktivets bilaga vilka kan leda till fängelse i minst tre år enligt medlemsstatens nationella rätt (artikel 3.9). Därutöver är direktivet tillämpligt på vissa terrorismrelaterade brott, trots att de har en straffskala som inte når upp till detta minimikrav, jfr prop. 2018/19:86 s. 64.

I promemorian Datalagring, EU-rätten och svensk rätt analyserades Digital Rights-domens inverkan på bland annat tillgång till uppgifter enligt inhämtningslagen. I analysen framhölls att brott vars minimistraff är fängelse i minst två år tveklöst tillhör kategorin allvarliga brott. Vidare bedömdes även de samhällsfarliga brott som omfattas av lagens tillämpningsområde som allvarliga eftersom de riktar sig mot samhällsstrukturen och mot rikets säkerhet. Det ansågs att det finns ett starkt samhällsintresse av att förebygga, förhindra eller upptäcka dessa brott (Ds 2014:23, s. 81).

Utredningen om datalagring och EU-rätten analyserade i betänkandet Datalagring – brottsbekämpning och integritet Tele2-domens inverkan på den svenska lagstiftning som rör lagring och tillgång till lagrade uppgifter för brottsbekämpande ändamål. Utredningen bedömde att reglerna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i en förundersökning enligt rättegångsbalken, hemliga tvångsmedel enligt preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll samt inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen, avser grov brottslighet. Utredningen anförde att den brottslighet som omfattas av de uppräknade tvångsmedelslagarna har av lagstiftaren ansetts så grov att utredningsintresset väger tyngre

än det integritetsintrång som drabbar dem som blir föremål för tvångsmedlet och att inget i avgörandet från EU-domstolen gav anledning att tro att de avvägningar som gjorts beträffande detta måste rubbas (SOU 2017:75, s. 254 ff.).

I betänkandet Utökade möjligheter att använda hemliga tvångs-

medel bedömde utredningen att förslagen om straffvärdeventiler vid

flerfaldig brottslighet för tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende motsvarande uppgifter var förenliga med kravet på allvarlig brottslighet. Utredningen konstaterade att syftet med de nya straffvärdeventilerna var att förbättra förutsättningarna för att utreda viss organiserad och systematisk brottslighet, vilket i sig är ett godtagbart och tungt vägande intresse, och att denna brottslighet till sin karaktär är allvarlig och särskilt angelägen att bekämpa (SOU 2022:19, s. 162 ff.). Även den föreslagna utvidgningen av brottskatalogen för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bedömdes vara förenlig med EU-rättens krav på allvarlig brottslighet, trots att vissa av brotten hade ett lägre minimistraff än fängelse sex månader (SOU 2022:19, s. 192 f.).

EU-domstolen har i sin praxis rörande tolkningen av direktiv 2002/58 betonat att det är ett allmänt samhällsintresse med en effektiv bekämpning av grov brottslighet. Vilka brott som betraktas som grova eller allvarliga kan skilja sig åt från medlemsstat till medlemsstat. Det används även olika metoder i medlemsstaterna för att reglera frågan om användning av hemliga tvångsmedel. Vissa medlemsstater ställer krav på att brottet har ett visst lägsta minimistraff, medan andra använder en metod som innebär att det för brottet är föreskrivet ett visst högsta straff.16 Metoden att varje enskilt brott som kan föranleda användning av hemliga tvångsmedel anges i en särskild brottskatalog förekommer också. Likaså kan straffskalorna för en typ av brott skilja sig avsevärt i de olika medlemsländerna.

Vår uppfattning är att vid en bedömning av om viss brottslighet är tillräckligt allvarlig för att motivera tillgång till uppgifter från elektronisk kommunikation, bör man inte fästa avseende enbart vid den nedre gränsen för ett brotts straffskala utan i stället bör prövningen göras utifrån vilken typ av brott det är fråga om och om det

16

Metoden att vid tillämpning av hemliga tvångsmedel utgå från det strängaste straffet i straffskalan används i dansk, finsk och norsk rätt, se till exempel § 781 retsplejeloven, 10 kap. 6 § tvångsmedelslagen och § 202 a straffeprosessloven.

är av ett allmänt samhällsintresse att bekämpa det för att förebygga allvarliga hot mot allmän säkerhet.

Förslaget som vi nu överväger är att utvidga inhämtningslagens brottskatalog till att omfatta ett antal brott som betecknas som grova och som har en straffskala från fängelse sex månader till sex år, undantaget punktskattebrotten som har en straffskala från fängelse sex månader till fyra år. Straffskalan visar, särskilt de höga maximistraffen, att lagstiftaren gett uttryck för att det är fråga om allvarlig brottslighet. De brott som övervägs är en rad olika ekonomiska brott av grovt slag som utförs av kriminella nätverk, men även grova tillgreppsbrott som utförs organiserat och systematiskt av internationella brottsnätverk. Vi har vidare föreslagit att utvidgningen ska begränsas av ett krav på att brottsligheten kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt. Detta ytterligare krav innebär att även om brotten har en bred straffskala kommer straffvärdet för brotten att vara förhållandevis höga. De brottsbekämpande myndigheterna har angett att brotten har en hög organisationsgrad och utförs planerat och systematiskt i stor skala och över lång tid, samt att brottsuppläggen är komplexa med många inblandade aktörer. Brotten genererar betydande brottsvinster som ofta används för att finansiera annan grov brottslighet, såsom narkotika- och vapenbrott men även dödligt våld. Detta understryker att brotten ska ses som allvarliga.

Organiserad och systematisk brottslighet av det slag som nu är fråga om är till sin karaktär allvarlig och i vissa fall samhällsskadlig och systemhotande. Det finns ett särskilt intresse av att bekämpa dessa brott då de utgör ett hot mot grundläggande samhällsintressen och medför stora skadeverkningar för såväl enskilda som för samhället. Många av brotten är dessutom prioriterade inom EU:s kamp mot den organiserade brottsligheten i Europa inom Empact-samarbetet (se avsnitt 5.6). Flera av brotten, till exempel bedrägeri, penningtvätt och organiserad stöld, räknas upp dels i den ovannämnda bilagan till lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, dels i den ovannämnda bilagan till PNR-direktivet.

Avslutningsvis bör även betonas att staten har en skyldighet att upprätthålla rättstrygghet för enskilda och skydda sina medborgare mot ingrepp. Rätten till skydd för den personliga integriteten handlar även om den enskildes rätt att inte bli utsatt för kränkningar från andra enskilda och att rättsväsendet effektivt ingriper när en kränk-

ning har ägt rum. En förutsättning för att staten ska kunna leva upp till kraven på att upprätthålla rättstryggheten för enskilda är att staten har en välfungerande och effektiv brottsbekämpning. I detta innefattas att myndigheterna har tillgång till effektiva utredningsverktyg. När så inte varit fallet har staten ansetts kränka den enskildas grundläggande fri- och rättigheter (jfr Europadomstolens dom av den 2 december 2008 i målet K.U. mot Finland).

Sammantaget anser vi att den brottslighet som vi föreslår ska omfattas av det utvidgade tillämpningsområdet för inhämtningslagen uppfyller EU-rättens krav på att utgöra sådan allvarlig brottslighet som kan motivera tillgång till lagrade uppgifter om elektronisk kommunikation. Vi bedömer därför att den föreslagna utvidgningen av inhämtningslagens tillämpningsområde genom en utökad brottskatalog är förenlig med EU-rätten.

5.9.4. Kravet på en koppling till en viss person

Vår bedömning: Europarättens krav avseende koppling mellan

inhämtningen av uppgifter och en person som är inblandad i den brottsliga verksamheten är uppfyllt i inhämtningslagen. Detta gäller även avseende det utvidgade tillämpningsområdet.

Skälen för vår bedömning

Europarättens krav avseende personkoppling

Av EU-rätten följer att tillgång till lagrade uppgifter i princip bara kan beviljas för uppgifter om personer som misstänks planera, begå eller ha begått ett allvarligt brott eller på något sätt misstänks vara inblandade i ett sådant brott. I särskilda fall, som när vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism, kan tillgång ges till uppgifter om andra personer om det finns objektiva omständigheter som ger skäl att anta att uppgifterna i ett konkret fall skulle kunna bidra till att bekämpa terrorism (se till exempel

Tele2-domen, punkten 119 och La Quadrature du Net m.fl., punkt-

erna 188 och 189). Liknande krav på att personkretsen ska vara begränsad och väl definierad och ha en koppling till brottet finns också enligt Europakonventionen och EU-domstolen hänvisar i frågan

om kravet på personkrets även till Europadomstolens mål Roman

Zakharov mot Ryssland (dom den 4 december 2015, mål nr 47143/06,

punkten 260). EU-domstolen lägger dock till en yttre gräns för personkretsen genom kravet på att personen ska vara ”på något sätt inblandad” i den allvarliga brottsligheten.

Regeringen har tolkat EU-domstolens ifrågavarande uttalande som att den tillåtna personkretsen är vidare än endast misstänkta gärningsmän och medhjälpare och att även en målsägande måste anses ingå i begreppet. Enligt regeringen stöds denna tolkning av att Europadomstolen i domen Roman Zakharov mot Ryssland hänvisar till den tidigare domen Greuter mot Nederländerna (dom den 19 mars 2002, mål nr 40045/98, punkten 245) som handlade om avlyssning av en telefon tillhörande partnern till en dödad person eftersom det fanns skäl att tro att gärningsmannen skulle kunna kontakta henne. Domstolen konstaterade i domen att det kan vara berättigat med en hemlig övervakningsåtgärd även mot en person som, utan att vara misstänkt, kan ha upplysningar om ett brott.

Regeringen framhöll att det enligt EU-domstolen kan vara befogat att i särskilda fall ge myndigheterna tillgång även till uppgifter som rör personer som inte är inblandade i ett allvarligt brott. Detta gäller inte endast när vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism eftersom det enligt regeringen endast är fråga om ett av domstolen angivet exempel, se Tele2-domen, punkten 119 och prop. 2018/19:86, s. 65 f.).

I den nyligen framlagda propositionen Hemliga tvångsmedel –

effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott, hänvisade

regeringen till ovannämnda praxis från EU-domstolen och Europadomstolen och bekräftade därmed sina tidigare uttalanden om att den tänkbara personkretsen inte enbart omfattar misstänkta gärningsmän och medhjälpare utan även till exempel en målsägande (prop. 2022/23:126, s. 121).

Tidigare överväganden avseende kravet på personkoppling

I såväl rättegångsbalken som i preventivlagen finns uttryckliga krav på att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska riktas mot en viss person. I 2 § preventivlagen finns ett krav på koppling mellan telefonnummer, adress eller elektronisk kommunikations-

utrustning som tvångsmedelsanvändningen avser och den person som åtgärden riktas mot eftersom det finns en påtaglig risk för att denne kommer att utöva viss brottslig verksamhet. Regleringen är uppbyggd med utgångspunkt i 27 kap. 19 a § tredje stycket RB och den koppling till den misstänkte som krävs vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken.

I inhämtningslagen saknas däremot ett uttryckligt krav på personkoppling i förhållande till inhämtningen, men frågan behandlades i förarbetena till inhämtningslagen. Regeringens uppfattning var att en sådan begränsning inte borde införas eftersom den avsevärt skulle minska möjligheten att nå framgång i underrättelsearbetet. Vidare framhöll regeringen att inhämtningslagen väsentligt skiljer sig från preventivlagen som omfattar det betydligt mer integritetskränkande tvångsmedlet hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och tillämpas i de situationer där en förundersökning är mycket nära förestående (prop. 2011/12:55, s. 84).

Frågan om inhämtningslagen uppfyller EU-rättens krav i fråga om personkoppling har behandlats relativt nyligen i propositionen

Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till EU-rätten. Reger-

ingen anför att även om det på underrättelsestadiet inte alltid kan pekas ut ett specifikt brott eller en misstänkt person så inriktas underrättelsearbetet ändå mot en viss person när inhämtning ska göras av dennes uppgifter. Trots att personen inte är misstänkt på sätt som avses i rättegångsbalken finns det enligt regeringen i många fall en misstanke om att den person som är föremål för inhämtningen på något sätt är inblandad i den brottsliga verksamhet som underrättelseverksamheten avser. Att ytterligare precisera personkretsen är inte möjligt menar regeringen. Därtill innefattar kravet på att åtgärden ska vara av ”särskild vikt” för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet både ett kvalitetskrav på de upplysningar som åtgärden kan ge och ett krav på behovet av inhämtningen i det enskilda fallet. Eftersom bedömningen inte får bygga enbart på spekulationer eller allmänna antaganden, utan måste grundas på faktiska omständigheter, kan det inte bli fråga om att rutinmässigt inhämta uppgifter i syfte att kartlägga personer enbart på grund av att de är kriminellt belastade eller ingår i en viss grupp eller ett visst nätverk. Enligt regeringen innebär detta att det finns en indirekt koppling mellan de övervakade adresserna eller utrustningarna och brottet. Brottsligheten är dessutom av mycket allvarlig art eller sam-

hällsfarlig. Enligt regeringens bedömning anses därmed regleringen i inhämtningslagen uppfylla de villkor som uppställts av EU-domstolen avseende personkoppling (prop. 2018/19:86, s. 68).

Motsvarande bedömning gjordes även beträffande rättegångsbalkens reglering avseende möjligheten att inhämta uppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet (prop. 2018/19:86, s. 67 f.).

Frågan aktualiserades även vid införandet av lagen om hemlig dataavläsning avseende hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen eftersom Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och Civil Rights Defenders avstyrkte förslaget med anledning av att det saknades krav på koppling mellan informationssystemet och en viss person. Regeringen menade att eftersom det inte finns något krav på att ett tvångsmedel enligt inhämtningslagen ska rikta sig mot en viss person, och att hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen ska följa samma systematik som inhämtningslagen, bör det inte krävas ett uttryckligt krav på en koppling mellan informationssystemet och en enskild person i inhämtningslagsfallen. Regeringen angav att en sådan koppling riskerar att försvåra underrättelsearbetet väsentligt, men framhöll att proportionalitetsbedömningen sätter gränser för vilka uppgifter som får hämtas in (prop. 2019/20:64, s. 133 ff.).

Även i betänkandet Utökade möjligheter att använda hemliga tvångs-

medel var frågan om personkoppling aktuell avseende inhämtning av

uppgifter om meddelanden i realtid vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Utredningen bedömde att regleringen uppfyllde EU-rättens krav om personkoppling med anledning av kravet på synnerlig vikt för utredningen och de övriga principer som gäller vid tvångsmedelsanvändning om att åtgärden inte ska göras mer omfattande än nödvändigt (SOU 2022:19, s. 207). Regeringen uttalade i den proposition som följde efter betänkandet att mot bakgrund av praxis från EU-domstolen och Europadomstolen (se ovan avsnitt) kan inte det förhållandet att det inte finns någon identifierad person som skäligen kan misstänkas för brottet i sig innebära att användningen av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation strider mot Europakonventionen eller EU:s rättighetsstadga (prop. 2022/23:126, s. 121).

Våra överväganden

Lagstiftaren har, som vi beskrivit i föregående avsnitt, relativt nyligen kommit fram till att inhämtningslagen uppfyller EU-rättens krav i fråga om personkoppling. Frågan är om den utvidgning av tillämpningsområdet som en utökad brottskatalog innebär förändrar denna bedömning. Den utökade brottskatalogen avser fortsatt brott av allvarligt slag och det är fråga om samma kvalifikationskrav för det utvidgade tillämpningsområdet. Kravet på särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet innefattar både ett kvalitetskrav på de upplysningar som åtgärden kan ge och ett krav på behovet av inhämtningen i det enskilda fallet. Bedömningen får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna antaganden utan måste grundas på faktiska omständigheter. Därtill kommer de övriga principer som gäller vid tvångsmedelsanvändning om att åtgärden inte ska vara mer omfattande än nödvändigt och att skälen för åtgärden måste uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär. Med hänsyn till detta gör vi bedömningen att de krav som såväl EU-domstolen som Europadomstolen ställt upp avseende att det ska finnas en koppling mellan inhämtningen av uppgifter och en person som är inblandad i den brottsliga verksamheten är uppfyllda även om brottskatalogen utökas.

6. Inhämtning av uppgifter i realtid och inhämtning med egna tekniska hjälpmedel

6.1. Inledning

Genom inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen kan de brottsbekämpande myndigheterna få tillgång till uppgifter om meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress1 (trafikuppgifter), vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område (en s.k. basstationstömning) och i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits (lokaliseringsuppgifter). Regleringen i inhämtningslagen motsvarar i detta avseende till stora delar rättegångsbalkens reglering om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och som används inom ramen för en förundersökning. Även lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar (5 kap. 5 §) och preventivlagen (1 § första stycket) medger användning av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation genom hänvisningar till rättegångsbalkens bestämmelser.

Det finns emellertid flera skillnader mellan regleringen om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen och regleringen om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken. En första skillnad är att uppgifter om meddelanden enligt inhämtningslagen (1 § 1 IHL) endast får avse förfluten tid, till skillnad från inhämtning av motsvarande uppgifter enligt rättegångsbalken (27 kap. 19 § första stycket 1 RB) och preventivlagen (som hänvisar till nyss nämnda bestämmelse i rättegångsbalken), då det även är möjligt att inhämta uppgifter i realtid.

1

Tillgången avser inte information om innehållet i ett meddelande.

En andra skillnad är att inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen endast får ske från den som enligt lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst (i fortsättningen nät- eller tjänsteleverantör). De brottsbekämpande myndigheterna har därmed inte möjlighet att med egna tekniska hjälpmedel hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation med stöd av inhämtningslagen. En sådan möjlighet finns med stöd av rättegångsbalken (jfr 27 kap. 25 § första stycket RB).

En tredje skillnad är vilka kommunikationstjänster som omfattas av uppgiftsinhämtningen. Vid inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen så får de brottsbekämpande myndigheterna inte tillgång till uppgifter från nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster2, s.k. OTT-tjänster (over the top). Exempel på OTTtjänster är Apple iMessage, Facetime, Facebook Messenger och Whatsapp. OTT-tjänsterna omfattas inte av nät- eller tjänsteleverantörernas anpassnings- och uppgiftsskyldighet och uppgifter från sådana tjänster har uttryckligen undantagits från inhämtningslagens tillämpningsområde (1 § IHL) till skillnad från rättegångsbalkens (27 kap. 19 § första stycket RB). 2021 års datalagringsutredning har nyligen föreslagit att leverantörer av OTT-tjänster i Sverige ska omfattas av skyldigheten att lagra och ge tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation och att den nämnda begränsningen i inhämtningslagen ska tas bort. (Datalagring och åtkomst till elektronisk

information, SOU 2023:22, avsnitt 9.6). Förslaget bereds för närvar-

ande inom Regeringskansliet.

I avsnitt 6.2 kommer vi, i enlighet med det uppdrag vi har fått i tilläggsdirektiv (dir. 2023:9), att överväga om det bör införas en möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att hämta in uppgifter om meddelanden enligt inhämtningslagen i realtid. Övervägandena bör enligt uppdraget även omfatta hemlig dataavläsning vad gäller avläsning och upptagning av kommunikationsövervakningsuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet med hänsyn till sambandet med bestämmelserna i inhämtningslagen (se 10 § lagen [2020:62] om hemlig dataavläsning).

2

Med uttrycket avses en interpersonell kommunikationstjänst som varken etablerar en för-

bindelse till nummer i nationella eller internationella nummerplaner eller möjliggör kommunikation med sådana nummer, se 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation.

Vi kommer därutöver att överväga om det bör införas en möjlighet för myndigheterna att inhämta uppgifter enligt inhämtningslagen utan medverkan från nät- eller tjänsteleverantörer genom användning av egna tekniska hjälpmedel, se avsnitt 6.3. Frågan omfattas inte uttryckligen av våra kommittédirektiv, men vi har enligt direktiven möjlighet att ta upp andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas inom ramen för utredningen under förutsättning att uppdraget kan redovisas i tid.

6.2. Realtidsuppgifter om meddelanden

6.2.1. Inledning

Som angetts i avsnitt 6.1 får uppgifter om meddelanden endast avse förfluten tid enligt inhämtningslagen (1 § 1 IHL). Denna begränsning finns inte för inhämtning av motsvarande uppgifter enligt rättegångsbalken (27 kap. 19 § första stycket 1 RB). De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att det finns ett påtagligt behov av en möjlighet att hämta in uppgifter om kontakter även i realtid för att kunna förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Behovet avser även avläsning eller upptagning av kommunikationsövervakningsuppgifter i realtid vid hemlig dataavläsning i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, eftersom sådana uppgifter på motsvarande sätt endast får avse förfluten tid (10 § lagen om hemlig dataavläsning).

6.2.2. Tidigare överväganden

Förarbetena till inhämtningslagen

I lagstiftningsärendet om inhämtningslagens införande angavs att samma uppgifter borde kunna hämtas in enligt inhämtningslagen som i en förundersökning innan det finns en skäligen misstänkt (De

brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation, prop. 2011/12:55, s. 83). I lagstiftningsärendet be-

handlades även regleringen om tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. I frågan om vilka uppgifter som skulle få hämtas in i detta sammanhang höll regeringen med Polismetodutred-

ningens förslag om att endast historiska uppgifter skulle få hämtas in i fråga om uppgifter om meddelanden, vilket inte heller någon remissinstans invänt emot (prop. 2011/12:55, s. 72). Någon närmare motivering till begränsningen avseende enbart historiska uppgifter framgick inte av Polismetodsutredningens förslag, men förslaget motsvarade den inhämtning som enligt dåvarande ordning skedde med stöd av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (En mer rättssäker inhämt-

ning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen, SOU 2009:1,

s. 113 ff.).

Förarbetena till lagen om hemlig dataavläsning

En begränsning till historiska uppgifter gäller även vid hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervakningsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet under en förundersökning respektive för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet i underrättelseverksamhet enligt 5 och 10 §§ lagen om hemlig dataavläsning. Som skäl för begränsningen hänvisade regeringen till den utgångspunkt som i övrigt antagits beträffande hemlig dataavläsning; att tillämpningsområdet och eventuella begränsningar skulle motsvara det som gäller för det bakomliggande befintliga hemliga tvångsmedlet (Hemlig dataavläsning, prop. 2019/20:64, s. 124 f. och 133 f.).

Förarbetena till 2022 års utökning av möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel

I lagstiftningsarbetet om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel anförde de brottsbekämpande myndigheterna att det numera finns ett påtagligt behov av att hämta in uppgifter om meddelanden i realtid vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Behovet finns i synnerhet när det gäller komplex cyberbrottslighet genom utpressningsprogram samt internetrelaterade sexualbrott mot barn och barnpornografibrott, där det sällan finns någon misstänkt person att utgå ifrån och det ofta är svårt att identifiera gärningspersonen på grund av att en komplex infrastruktur används vid brottsligheten. Myndigheterna uppgav att tillgång till realtidsupp-

gifter skulle vara ett mycket effektivt verktyg för att identifiera en skäligen misstänkt person och i åtskilliga fall den enda framkomliga vägen för att kunna avbryta pågående övergrepp och lagföra gärningsmannen (Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel, SOU 2022:19, s. 203 ff.).

Den 1 oktober 2023 trädde lagändringar i kraft som tillåter inhämtning av uppgifter om meddelanden i realtid vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott (27 kap. 19 b § RB och Hemliga tvångsmedel

– effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott,

prop. 2022/23:126, s. 137 f.). Motsvarande gäller för avläsning eller upptagning av kommunikationsövervakningsuppgifter vid hemlig dataavläsning i samma syfte (5 § lagen om hemlig dataavläsning). Motivet till förändringen var att behovet av regleringen vägde så tungt att det ökade integritetsintrånget var försvarligt (prop. 2022/23:126, s. 137 f.).

6.2.3. Myndigheternas uppgivna behov och nytta av realtidsuppgifter om meddelanden

Polismyndigheten

Polismyndigheten har anfört att den befintliga möjligheten att inhämta realtidsuppgifter om positionering av en aktörs telefonuppkoppling mot mobilmaster ger möjlighet att följa personen i realtid och underlättar fysisk spaning. Utan information om vilka kontakter som tas och när detta görs kan det emellertid vara svårt att förstå en aktörs beteende och rörelsemönster samt att prognostisera framåt. En kombinerad analys av rörelse och kontakter skulle enligt myndigheten väsentligt förbättra möjligheten att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet gällande den aktör som är av intresse, men även för att finna möjliga medgärningspersoner. I dag ligger myndighetens analyser ständigt ett steg efter eftersom tillgång till kontakter i realtid saknas. Med realtidsuppgifter om meddelanden kan information inhämtas om vilka kontakter som tas och utifrån det materialet kan olika åtgärder vidtas. Uppgifterna skulle bidra till att Polismyndigheten kan vara proaktiv i stället för reaktiv.

Exempel på situationer när realtidsuppgifter om meddelanden skulle medföra nytta

1. Polismyndighetens underrättelseverksamhet får ett anonymt tips om att en känd narkotikasäljare ska omsätta ett större parti narkotika i närtid. För att upptäcka okända förhållanden runt det förmodade brottet ansöker Polismyndigheten om tillstånd för att inhämta realtidsuppgifter om meddelanden enligt inhämtningslagen. Polismyndigheten inleder även underrättelsespaning mot narkotikasäljaren i syfte att göra observationer för att eventuellt kunna inleda förundersökning. Genom realtidsuppgifterna får polisen information om att narkotikasäljaren ringer ett telefonnummer som underrättelseverksamheten kan identifiera som tillhörande en regional narkotikagrossist. Polisen vet sedan tidigare att narkotikagrossisten ofta har möten på ett café som ligger i närheten av hans bostad. Polisen beslutar att placera spanare i förväg på caféet för att kunna övervaka och överhöra det förmodade mötet. Att befinna sig på plats när spaningsobjekten anländer är bättre ur ett spaningsperspektiv än att följa efter spaningsobjekten in på mötesplatsen. Informationen om kontakten som togs innebär att polisen kan ligga i framkant med sina åtgärder.

2. Till Polismyndighetens underrättelseverksamhet inkommer källinformation om att en okänd person har fått i uppdrag att i närtid genomföra ett mord i en pågående gängkonflikt. Den okände personen har utrustats med en tjeckisk kontantkortstelefon till vilken polisen fått numret. För att förhindra det förmodade mordet inhämtas uppgifter enligt inhämtningslagen, både historiska och i realtid. De historiska uppgifterna visar att telefonen varit aktiv i svenskt telenät två dagar tidigare. Det har gått datatrafik till telefonen och den har kopplat upp i ett stort hyreshuskomplex i ett visst område. Några dagar efter att beslutet om realtidsuppgifter har verkställts ringer det övervakade numret till ett telefonnummer där innehavaren identifieras som en av polisen känd manlig missbrukare. Några dagar därefter ringer det övervakade numret till ett telefonnummer där innehavaren identifieras som en av polisen känd kvinnlig missbrukare. Vid en analys visar det sig att de två missbrukarna har en gemensam bekant vars mor bor i det hyreshuskomplex i vilket telefonen tidigare kopplat upp för kommunikation. Polisen söker en ingång i moderns lägenhet och påträffar där mannen med den tjeckiska kontantkortstelefonen och en pistol.

Säkerhetspolisen

Säkerhetspolisen har anfört att tillgång till realtidsuppgifter om meddelanden skulle medföra att Säkerhetspolisen snabbare kan bedöma om det förekommer sådan brottslig verksamhet som ligger till grund för ansökan om inhämtning och att myndigheten därmed i ett tidi-

gare skede skulle kunna bekräfta eller avfärda vissa misstankar. Genom att få tillgång till uppgifter om meddelanden kan myndigheten i realtid göra en analys av personers kontaktmönster och i ett tidigare skede få information om andra aktörer som kan vara involverade i den brottsliga verksamheten. Säkerhetspolisen kan till exempel ha information om att en person ska kontakta ett visst nummer och att kunna ta del av en sådan uppgift i realtid är väldigt värdefullt. Tillgång till uppgifter i realtid medför att Säkerhetspolisen kan arbeta mer proaktivt i stället för att i efterhand, reaktivt, granska vad som skett och vilka kontakter som förevarit. Realtidsuppgifter, tillsammans med annan information från till exempel spaning, är därför av stort operativt intresse. Sammantaget skulle tillgång till uppgifter i realtid öka Säkerhetspolisens förmåga att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och ge myndigheten möjlighet att göra en mer precis bedömning av ett ärende och kunna agera utifrån denna på ett önskvärt sätt.

Exempel på situationer när realtidsuppgifter om meddelanden skulle medföra nytta

1. En person, som varit känd av Säkerhetspolisen under många år då han ingår i den våldsbejakande islamistiska miljön, etablerar kontakt med andra personer i samma miljö. Det kommer in obekräftade uppgifter om att ett konspiratoriskt möte ägt rum vid vilket personerna har gett uttryck för att de vill åka till Syrien för att strida. Personerna står enligt uppgift i daglig kontakt med varandra och det finns därför ett behov av att i realtid hämta in uppgifter om meddelanden.

2. Säkerhetspolisen får information om att en person (A) har återvänt till Sverige efter att ha stridit för IS i Syrien. Han arbetar på ett flyktingboende tillsammans med andra personer som ingår i den våldsbejakande islamistiska miljön. Säkerhetspolisen får uppgifter om att dessa personer vill att ”något ska hända” och de målsöker mot unga killar för att hitta lämpliga personer att radikalisera. Säkerhetspolisens spanare upptäcker ett beteende hos personerna som kan tyda på att de undersöker tänkbara mål för ett attentat. Säkerhetspolisen har ett behov av att i realtid hämta in uppgifter om vilka A kommunicerar med.

3. En person ringer in till ett TV-program och uppger att ”vi kommer att strida i Sverige och ta Sverige och hela Europa” samt uttrycker sympati för IS. Säkerhetspolisen har samtidigt fått information från en uppgiftslämnare om att IS möjligen planerar attentat mot mål i Sverige. Eftersom mannen uttryckt sig i ”vi”-form har Säkerhetspolisen behov

av att i realtid ta del av uppgifter om vilka personer mannen står i kontakt med.

4. Det kommer in underrättelseinformation om att en bil med flera personer i betett sig konspiratoriskt i närheten av en byggnad där det bedrivs säkerhetskänslig verksamhet. Ägaren av bilen har tidigare varit i kontakt med en statlig aktör. Det finns ett behov av att i realtid ta del av uppgifter om vilka ägaren av bilen kommunicerar med.

5. En kinesisk medborgare i Sverige har vid ett flertal tillfällen varit i kontakt med en identifierad kinesisk underrättelseofficer. Den kinesiske medborgaren har kopplingar till ett svenskt universitet som bedriver forskning som är högintressant för Kina och därmed den kinesiska underrättelsetjänsten. Säkerhetspolisen har ett behov av att i realtid följa den kinesiske medborgarens kommunikationsmönster och hämta in uppgifter om vilka kontakter han har.

6. En person (B) som har en säkerhetsklassad anställning har vid ett flertal tillfällen befunnit sig på samma plats som en rysk GRU-officer. Det kommer in uppgifter om att ett möte eventuellt ska äga rum i närtid. Säkerhetspolisen har ett behov av att i realtid hämta in uppgifter om vilka B kommunicerar med.

7. Det kommer in uppgifter om att en iransk medborgare, som befinner sig i Sverige, har kopplingar till ett nätverk som sysslar med grov olovlig underrättelseverksamhet i form av hackingverksamhet på uppdrag av den iranska staten. Säkerhetspolisen får information om att den iranska medborgaren ska etablera nya kontakter i Sverige i syfte att knyta dessa till nätverket. Säkerhetspolisen har ett behov av att i realtid hämta in uppgifter om vilka den iranska medborgaren kommunicerar med.

Tullverket

Tullverket har anfört att myndigheten har behov av att berika informationen i underrättelseverksamheten. Den information som hämtas in med stöd av inhämtningslagen bidrar till att identifiera aktörer, analysera kontaktvägar och påvisa lagringsplatser, införselorter och vilka fordon som används för transporterna. En väsentlig begränsning med dagens ordning är att uppgifter om meddelanden inte kan inhämtas i realtid. Att information inte kan inhämtas om vilka telefonadresser som används innebär att det uppstår ett mycket stort informationsglapp. Möjligheten att i realtid få information om vilka telefonadresser som används skulle kunna innebära att det går att identifiera de personer som är inblandade i brottsligheten. Det skulle

även kunna leda till att telefonadresser kan avfärdas som icke intressanta. I kombination med spaning och annan inhämtning skulle processen bli avsevärt mer effektiv. Uppgifter om meddelanden i realtid skulle vara till nytta i samtliga ärenden där lokaliseringsuppgifter i realtid inhämtas. Viktig information riskerar annars att gå förlorad och förutsättningarna för att förhindra brott försämras.

Exempel på situationer när realtidsuppgifter om meddelanden skulle medföra nytta

1. Tullverket har en hypotes om brottslig verksamhet som rör synnerligen grov narkotikasmuggling. Spaning och inhämtning av lokaliseringsuppgifter i realtid enligt inhämtningslagen pågår. Tullverket har information om att brottsligheten har koppling till Spanien och att huvudmannen använder telefonen flitigt. Det finns emellertid inte någon uppgift om konkret brottslighet och förundersökning kan inte inledas. Då det endast finns möjlighet att inhämta historiska uppgifter om telefonkontakter ligger Tullverket steget efter. Det hade varit en stor fördel med uppgifter i realtid för att möjliggöra mer riktad inhämtning som baseras på aktuella kontakter in respektive ut från telefonadressen.

2. I ett ärende som rör grov vapensmuggling misstänks vapen smugglas in i det legala flödet till en person i Stockholm. Inhämtning av lokaliseringsuppgifter i realtid pågår mot den som enligt hypotesen är huvudmannen. Vid spaning observeras en man som baserat på uppträdande kan ha med den brottsliga verksamheten att göra. Det ser ut som att personen ringer flitigt. Tullverket kan emellertid inte få information om kontakt tas med huvudmannen eller inte då endast historiska uppgifter om telefonkontakter är tillåtna.

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten har uppgett att en möjlighet att hämta in realtidsuppgifter om meddelanden skulle innebära en ökad förmåga att agera mot misstänkt brottslighet, framför allt mot pågående brottslighet. Användningen av information från uppgifter som inhämtas i realtid effektiviserar arbetet och möjliggör tillsammans med spaning att myndigheten i ett tidigare skede kan upptäcka och avbryta brottsligheten.

Exempel på situationer när realtidsuppgifter om meddelanden skulle medföra nytta

1. Ett anonymt tips gör gällande att en känd kriminell aktör regelbundet för in stora mängder tobak till Sverige tillsammans med en brottskamrat. Enligt tipset använder de sig av en icke namngiven firma som transporterar och lagerhåller tobaken på okänd ort. Aktören kopplas till organiserad brottslighet och verksamheten bedöms leda till stora skattebortfall. För att kunna kartlägga platser och kontakter mellan säljare, distributörer och köpare av tobak ansöks om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen, historiskt och i realtid, vilket meddelas av åklagaren. Underrättelseverksamheten inleder även en underrättelsespaning mot aktören i syfte att upptäcka förhållanden runt den brottsliga verksamheten. I detta fall ger inhämtningen av de historiska uppgifterna inte någon intressant information, men efter ett par dagar ringer aktören till ett telefonnummer tillhörande en tidigare känd lagerhållare av tobak. Genom att samma dag inleda spaning observeras ett möte mellan aktörerna och senare kan en eventuell lagerlokal identifieras och brottsligheten kan avbrytas och brottsanmälan upprättas.

2. Det har inkommit obekräftad information till underrättelseverksamheten om att en internationell oidentifierad aktör ska komma till Sverige kommande vecka för att träffa svenska kända aktörer som kopplas till organiserad brottslighet. Aktörerna bedöms ha en hög kriminell förmåga och är svårspanade. På mötet ska nya eller pågående brottsupplägg kopplat till omfattande momsbedrägerier diskuteras. För att tidigt kunna upptäcka och avbryta den misstänkta brottsliga verksamheten ansöks om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen, historiskt och i realtid mot de svenska aktörerna. Underrättelseverksamheten inleder även en underrättelsespaning i syfte att göra iakttagelser om den brottsliga verksamheten. Dagen efter ser man genom de uppgifter som inhämtas i realtid att den svenska aktören mottar ett meddelande på sin mobiltelefon från ett utländskt telefonnummer. Genom inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation kan numret kopplas till en internationell aktör som reser in till Sverige några dagar senare vilket leder till en spaningsinsats. Den internationelle aktören kan följas under sitt besök i Sverige vilket möjliggör identifiering av nya aktörer, bolag och brott.

3. En samverkande myndighet lämnar obekräftad information som tyder på en omfattande kontanthantering hos en okänd person och dennes bolag. På grund av annan underrättelseinformation görs bedömningen att personen är bulvan och eventuellt utför penningtvätt på uppdrag av aktörer kopplade till organiserad brottslighet samt att han regelbundet träffar den faktiske företrädaren för verksamheten. Aktören är vaksam och svårspanad och det är en omfattande besöksfrekvens på adressen. För att tidigt kunna upptäcka och avbryta den misstänkta brottsliga

verksamheten inhämtas beslut om inhämtning av uppgifter av elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen, historiskt och i realtid, hos åklagaren mot den svenska aktören. Myndigheten inleder även en underrättelsespaning i syfte att göra iakttagelser om den brottsliga verksamheten. Vid analys av de historiska uppgifter som inhämtats görs bedömningen att framför allt två okända telefonnummer som regelbundet har kommunikation med aktören är av intresse. Inkommande information från uppgifterna som inhämtas i realtid matchas sedan med en spaningsinsats som möjliggör identifiering av de okända telefonnumren och nya omständigheter om den brottsliga verksamheten.

6.2.4. Uppgifter om meddelanden ska få hämtas in i realtid

Vårt förslag: Det ska vara tillåtet att hämta in uppgifter om med-

delanden i realtid enligt inhämtningslagen. Det ska även vara tillåtet att läsa av eller ta upp kommunikationsövervakningsuppgifter i realtid vid hemlig dataavläsning för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet.

Skälen för vårt förslag

Uppgifter om meddelanden (trafikuppgifter) kan i dag endast hämtas in avseende förfluten tid med stöd av inhämtningslagen. I förarbetena till inhämtningslagen anges att möjligheten att hämta in uppgifter enligt lagen bör motsvara vad som gäller i en förundersökning innan det finns en skäligen misstänkt. Begränsningen till historiska uppgifter förefaller ha sitt ursprung i att den motsvarar den inhämtning av uppgifter om elektroniska meddelanden som tidigare gjordes med stöd av den numera upphävda lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och som delvis överfördes till inhämtningslagen (prop. 2011/12:55 s. 72 och 83).

Sedan den 1 oktober 2023 är det tillåtet i en förundersökning att hämta in uppgifter om meddelanden i realtid vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott (27 kap. 19 b § RB och prop. 2022/23:126, s. 137 f.). Motsvarande gäller för avläsning eller upptagning av kommunikationsövervakningsuppgifter i realtid vid hemlig dataavläsning för samma ändamål (5 § lagen om hemlig dataavläsning). Det finns

därför skäl att överväga om uppgifter om meddelanden ska få hämtas in i realtid med stöd av inhämtningslagen.

En möjlighet till inhämtning av uppgifter om meddelanden i realtid innebär inte att de brottsbekämpande myndigheterna får tillgång till några nya uppgifter utan det är enbart fråga om uppgifterna ska kunna inhämtas utan någon fördröjning i tid. En sådan realtidsinhämtning kan emellertid anses innebära ett ökat intrång i den personliga integriteten eftersom den ger möjlighet till kartläggning av enskildas kontakter i realtid i stället för historiskt. EU-domstolen har i La Quadrature du Net m.fl.-domen (punkten 187), understrukit att inhämtning av uppgifter i realtid innebär utökade möjligheter att kartlägga enskildas förhållanden, särskilt då insamlingen omfattar både trafik- och lokaliseringsuppgifter eftersom det möjliggör en nästintill fullständig övervakning av mobiltelefonanvändarna, se avsnitt 3.2.3. Att ta bort den nu aktuella begränsningen till inhämtning av uppgifter om meddelanden i förfluten tid skulle därför innebära ett större intrång i den personliga integriteten. Som precis anförts är det endast fråga om när i tiden myndigheterna kan inhämta uppgifterna och inte om att fler uppgifter inhämtas. De särskilda integritetsrisker som aktualiseras av att uppgifterna inhämtas i realtid i stället för i efterhand är enligt vår bedömning desamma oavsett om inhämtningen sker med stöd av lagen om hemlig dataavläsning eller inhämtningslagen.

För att tillåta realtidsinhämtning måste denna typ av tvångsmedelsanvändning vara proportionerlig på så sätt att behovet och effektiviteten väger tyngre än integritetsintresset. Som vi påpekat i avsnitt 5.6 ska inte bara intrång i den enskildas rättssfär som är föremål för ett tvångsmedel beaktas i denna avvägning, utan även det intrång som drabbar den som blir utsatt för ett allvarligt brott. En förutsättning för att staten ska kunna skydda sina medborgare från brott är att det finns en väl fungerande och effektiv brottsbekämpning. Som nyss angetts är det inte heller fråga om att införa något nytt tvångsmedel eller någon ny teknik, utan om att utvidga användningen av inhämtningslagen genom att tillåta att inhämtning av uppgifter om meddelanden får ske även i realtid.

De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att det finns ett påtagligt behov av en möjlighet att hämta in uppgifter om meddelanden i realtid i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Av de behovs- och nyttobeskrivningar som lämnats av de brottsbekämpande myndigheterna framgår att inhämtning av elek-

tronisk kommunikation i realtid ofta skulle vara av avgörande betydelse för att identifiera de aktörer som är inblandade i allvarlig brottslig verksamhet och möjliggöra att myndigheten i ett tidigare skede kan upptäcka och förhindra brottsligheten. Utan tillgång till uppgifter om meddelanden i realtid saknas information om vilka kontakter som tas och myndigheterna kan ha svårt att analysera en persons rörelsemönster. En kombinerad analys av uppgifter om rörelse och kontakter i realtid skulle vara ett effektivt verktyg för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet gällande den aktör som är av intresse, men även för att i ett tidigare skede kunna finna möjliga medgärningspersoner. Realtidsuppgifter om meddelanden skulle därför bidra till att de brottsbekämpande myndigheterna kan vara proaktiva och vidta olika åtgärder omedelbart utan att behöva vänta en viss tid för att få tillgång till uppgifterna och först då få kännedom om vilka kontakter som förevarit. Det framstår som uppenbart att det är mer effektivt att myndigheterna agerar på aktuella uppgifter än på historiska data.

Enligt uppgift finns det teknisk förmåga att leverera uppgifterna till myndigheterna i princip omedelbart, men leveranstiden är också en resursfråga. Det rör sig oftast om ett par timmars leveranstid och det gäller även nätter och helger. Myndigheterna får i dag hämta in realtidsuppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning befinner sig (lokaliseringsuppgifter), vilket innebär att myndigheterna kan se var en person befinner sig i realtid och exempelvis följa en person över tid eller lokalisera ett gömställe. Däremot kan myndigheterna inte i realtid se vilka kontakter som personen i fråga har utan denna information måste myndigheterna invänta. Detta kan medföra en otillräcklig underrättelseanalys och att betydelsefulla brottsbekämpande åtgärder inte kan vidtas i tid. Myndigheterna har därför beskrivit att de inte har tillräckliga verktyg för att på underrättelsestadiet inhämta information om aktörerna och deras olika roller i brottsligheten.

Enligt vår bedömning har myndigheterna visat att det finns ett påtagligt behov av att kunna hämta in uppgifter om meddelanden enligt inhämtningslagen i realtid och att en sådan åtgärd skulle vara ett effektivt verktyg som möjliggör en framåtsyftande inhämtning och en proaktiv brottsbekämpning. Enligt vår mening väger därför behovet och nyttan av realtidsinhämtning av uppgifter om meddelanden tyngre än det ökade integritetsintrång som följer av att uppgifterna inhämtas

i realtid i stället för i förfluten tid. Detta ställningstagande gör sig särskilt gällande i ljuset av den nyligen införda regleringen om att det ska vara tillåtet i en förundersökning att hämta in uppgifter om meddelanden i realtid vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Det är emellertid väsentligt att regleringen omgärdas av tillräckliga avgränsningar, kvalifikationskrav och övriga rättssäkerhetsgarantier för att vara förenlig med grundläggande fri- och rättigheter. I avsnitt 5.7 har vi bedömt att de grundläggande kvalifikationskrav och ändamål som finns i inhämtningslagen och lagen om hemlig dataavläsning avseende inhämtningslagsfallen, är ändamålsenliga och väl avvägda och bör gälla även inom ett utvidgat tillämpningsområde i form av en utökad brottskatalog. Den utvidgning vi nu föreslår föranleder ingen annan bedömning.

Sammantaget anser vi att det bör vara tillåtet att hämta in uppgifter om meddelanden enligt inhämtningslagen i realtid. På motsvarande sätt bör det vara tillåtet att läsa av eller ta upp kommunikationsövervakningsuppgifter vid hemlig dataavläsning i realtid för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Vi har tidigare bedömt att regleringen i inhämtningslagen, innefattande möjligheten att inhämta lokaliseringsuppgifter i realtid, är förenlig med de krav som följer av EU-rätten, se avsnitt 5.9 om EU-rättens krav på att åtgärderna endast får användas för att bekämpa brottslighet som är allvarlig samt krav på personkoppling vid inhämtning av uppgifter. Den utökning som en möjlighet att inhämta uppgifter om meddelanden i realtid innebär föranleder inte någon annan bedömning i dessa frågor. Regleringen strider inte heller i övrigt mot Sveriges internationella åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter enligt vår bedömning.

6.3. Inhämtning av uppgifter med egna tekniska hjälpmedel

6.3.1. Myndigheternas uppgivna behov och nytta

Av 27 kap. 25 § första stycket RB och 9 § preventivlagen framgår att när tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har lämnats, får de tekniska hjälpmedel som behövs för åtgärden användas. Inhämt-

ning av uppgifter enligt inhämtningslagen får däremot endast ske från den som enligt lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst som inte är en nummeroberoende interpersonell kommunikationstjänst3 (1 § IHL). 2021 års datalagringsutredning föreslog nyligen att begränsningen om att uppgifter inte får hämtas in från nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster ska tas bort (SOU 2023:22, s. 379 f.). Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet. I inhämtningslagens förarbeten anges särskilt att de brottsbekämpande myndigheternas möjlighet att med egna tekniska hjälpmedel hämta in uppgifter inte omfattas av lagen (prop. 2011/12:55, s. 120).

Säkerhetspolisen och Polismyndigheten har anfört att det i vissa fall finns möjlighet att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation utan medverkan av nät- och tjänsteleverantörerna. Myndigheterna har vidare förklarat att de har behov av att använda egna tekniska hjälpmedel vid inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen på motsvarande sätt som vid inhämtning av uppgifter enligt rättegångsbalken och preventivlagen. Skälet är att det kan finnas situationer när myndigheterna har behov av att genomföra inhämtning med egna tekniska hjälpmedel utan nät- eller tjänsteleverantörernas medverkan. Säkerhetspolisen har angett som exempel att det kan vara fråga om en situation där myndigheten av säkerhets- eller sekretesskäl inte har möjlighet att informera nät- eller tjänsteleverantören om tvångsmedelsbeslutet för att leverantören ägs av en statlig aktör som bedriver olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller att leverantören på något annat sätt har kopplingar till ärendet som det hemliga tvångsmedlet avser. Polismyndigheten har också anfört som exempel att nät- eller tjänsteleverantören har någon koppling till ärendet som medför att det inte är lämpligt att leverantören medverkar i inhämtningen av den elektroniska kommunikationen.

Tullverket har angett att myndigheten för närvarande inte har något behov av att använda egna tekniska hjälpmedel vid inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen.

3

Med uttrycket nummeroberoende interpersonell kommunikationstjänst avses en interpersonell

kommunikationstjänst som varken etablerar en förbindelse till nummer i nationella eller internationella nummerplaner eller möjliggör kommunikation med sådana nummer (1 kap. 7 § lagen om elektronisk kommunikation). En sådan tjänst använder alltså inte telefonnummer för att ställa upp kommunikationen utan andra identifierare som normalt bara fungerar mellan den aktörens kunder.

6.3.2. Uppgifter om elektronisk kommunikation ska få hämtas in med egna tekniska hjälpmedel

Vårt förslag: Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket

ska få hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen med egna tekniska hjälpmedel.

Skälen för vårt förslag

Som framgått i föregående avsnitt finns det en skillnad vad avser verkställighet av inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen jämfört med verkställighet av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken och preventivlagen. Något skäl till skillnaden har inte angetts i tidigare lagstiftningsärenden. Som vi tidigare anfört reglerades inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation, innan inhämtningslagen infördes, i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (prop. 2011/12:55, s. 65 ff.). En möjlig förklaring är därför att den aktuella verkställighetsbegränsningen i 1 § IHL överförts från den äldre lagstiftningen på teleområdet då andra tekniska förutsättningar rådde för att få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation.

Bestämmelsen i 27 kap. 25 § första stycket RB om att de tekniska hjälpmedel som behövs för att verkställa hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas, och som har överförts även till 9 § preventivlagen, infördes i samband med avregleringen av telemarknaden i början av 1990-talet. Syftet var att möjliggöra att åtgärderna skulle kunna utföras hos enskilda företag som bedriver televerksamhet inom allmänt tillgängliga telenät. Någon motsvarande bestämmelse fanns inte dessförinnan när Televerket var den enda egentliga teleoperatören. Skälet till att det ansågs krävas en sådan bestämmelse på den avreglerade marknaden var att det enligt regeringsformen krävs lagstöd för att ålägga enskilda, i detta fall teleföretagen, att medverka till verkställigheten. I lagstiftningsärendet angavs att bestämmelsen innebar en skyldighet för enskilda att biträda och lämna tillträde för polisen. Vidare angavs att bestämmelsen gav den som fått tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning de befogenheter som behövs för att kunna verkställa åtgärderna. Regleringen tillkom

alltså som en verkställighetsregel – men inte i första hand för att klargöra för de brottsbekämpande myndigheterna vilka verkställighetsmetoder som var tillåtna utan i stället för att ålägga de privata aktörerna på telemarknaden att bistå de brottsbekämpande myndigheterna med sådan verkställighet (se Telelag, SOU 1992:70, s. 395 f., Proposition

om en telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m.,

prop. 1992/93:200, s. 258 ff. och Hemlig dataavläsning – ett viktigt

verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet, SOU 2017:89, s. 116 f.).

Oavsett bakgrunden till begränsningen i inhämtningslagen om att uppgifter om elektronisk kommunikation endast får inhämtas från nät- eller tjänsteleverantören, så anser vi att det finns anledning att överväga att ta bort den och i stället införa en motsvarande bestämmelse som finns i rättegångsbalken och preventivlagen om att myndigheten ska få använda egna tekniska hjälpmedel vid verkställigheten. Såsom Säkerhetspolisen och Polismyndigheten har anfört kan det finnas situationer då inhämtning med hjälp av nät- eller tjänsteleverantörerna är olämplig, eftersom dessa kan ha kopplingar till ärendet som det hemliga tvångsmedlet avser eller att det annars finns fog för att den brottsbekämpande myndigheten inte vill blanda in en nät- eller tjänsteleverantör i ärendet. Något skäl för att det ska föreligga skillnader beträffande hur verkställigheten av inhämtning av uppgifter får utföras i förhållande till motsvarande reglering enligt rättegångsbalken och preventivlagen har inte heller framkommit.

Hur verkställigheten av inhämtningen ska utföras är inte något som påverkar omfattningen av vilka uppgifter som myndigheterna får del av och därmed påverkas inte enskildas personliga integritet av förslaget om att möjliggöra inhämtning med myndigheternas egna tekniska hjälpmedel. Som framgått finns det ett konkret behov för Säkerhetspolisen och Polismyndigheten av att den befintliga regleringen i inhämtningslagen kompletteras av en möjlighet att inhämta uppgifter med egna tekniska hjälpmedel. Systematiska skäl talar för att en enhetlig reglering ska gälla för alla de myndigheter som kan ansöka om att uppgifter ska inhämtas med stöd av inhämtningslagen. Vi föreslår därför att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket ska ha möjlighet att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen med egna tekniska hjälpmedel.

7. Beslutsordningen i inhämtningslagen

7.1. Inledning

I vårt uppdrag ingår att ta ställning till hur beslutsordningen bör se ut vid en eventuell utvidgning av inhämtningslagens tillämpningsområde (dir. 2022:32). I detta kapitel behandlar vi därför frågan om vem som framöver bör fatta beslut i ärenden enligt inhämtningslagen. Enligt nuvarande lagstiftning fattas beslut om inhämtning av uppgifter av åklagare vid Åklagarmyndigheten efter ansökan av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket (3 § IHL). Denna ordning gäller sedan den 1 oktober 2019. Innan dess fattade Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket själva beslut om inhämtning av uppgifter. Efter att den nuvarande svenska beslutsordningen inrättades har det kommit ny praxis från EU-domstolen angående vad som krävs för att den myndighet som prövar frågan om tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter ska anses vara oberoende.

7.2. Internationell rättspraxis

7.2.1. EU-rätten

I Tele2-domen (dom från den 21 december 2016 i de förenade målen C-203/15 och C-698/15) uttalade EU-domstolen att den nationella tvångsmedelslagstiftningen, för att säkerställa att behöriga nationella myndigheters tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter begränsas till vad som är strängt nödvändigt, måste vara grundad på objektiva kriterier som avgör under vilka omständigheter och på vilka villkor myndigheterna ska ges tillgång till uppgifterna. Tillgång till

lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter kan enligt domstolen i princip bara beviljas för uppgifter om personer som misstänks planera, begå eller ha begått ett allvarligt brott eller på något sätt misstänks vara inblandade i ett sådant brott. För att säkerställa att dessa villkor uppfylls är det därför enligt domstolen väsentligt att tillgången i princip, utom i motiverade brådskande fall, är underkastad förhandskontroll av en domstol eller en oberoende myndighet och att domstolen eller myndigheten fattar sitt beslut efter det att de behöriga nationella myndigheterna framställt en motiverad ansökan (punkterna 119 och 120). Domstolen har upprepat detta ställningstagande vid ett flertal tillfällen, (se bland annat målen La Quadrature du Net

m.fl., dom från den 6 oktober 2020 i de förenade målen C-511/18,

C-512/18 och C-520/18), punkten 189, Prokuratuur, dom från den 2 mars 2021 i mål C-746/18, punkten 51 och Commissioner of An

Garda Síochána, dom från den 5 april 2022 i mål C-140/20, punk-

ten 106).

I Prokuratuur-målet har EU-domstolen utvecklat vad som innefattas i kravet på att en begäran om tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter ska prövas av en domstol eller en ”oberoende myndighet”. I målet prövade EU-domstolen om den estniska åklagarmyndigheten, som har i uppdrag att leda förundersökningar och, i förekommande fall, väcka åtal i samband med ett senare förfarande, kunde anses vara en sådan oberoende förvaltningsmyndighet som kan besluta om tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation inom ramen för en brottsutredning.

EU-domstolen uttalade inledningsvis i Prokuratuur-målet att det är väsentligt att behöriga nationella myndigheters tillgång till de lagrade uppgifterna är underkastad förhandskontroll av en domstol eller en oberoende myndighet, inom ramen för exempelvis ett förfarande för förebyggande, avslöjande eller lagföring av brott (punkten 51). En förhandskontroll innebär enligt domstolen att det kontrollerande organet har alla befogenheter och lämnar alla nödvändiga garantier för att kunna göra en vederbörlig avvägning mellan de olika intressen och rättigheter som är i fråga. Vad särskilt gäller en brottsutredning kräver en sådan kontroll att prövningsorganet kan säkerställa en korrekt balans mellan de olika intressen som inom ramen för brottsbekämpning gör sig gällande för att svara mot utredningens behov, å ena sidan, och de grundläggande rättigheter avseende respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter som tillkommer

de personer vars uppgifter kan komma att lämnas ut, å andra sidan. Domstolen underströk att en oberoende förvaltningsmyndighet som utför denna kontroll måste ha en ställning som innebär att den kan fullgöra sitt uppdrag på ett objektivt och opartiskt sätt, fri från yttre påverkan och fristående i förhållande till den som begär tillgång till uppgifterna. Vidare anförs att kravet på oberoende på det straffrättsliga området innebär att den kontrollerande myndigheten dels inte får vara involverad i den aktuella brottsutredningen, dels ska ha en neutral ställning i förhållande till parterna i det straffrättsliga förfarandet (punkterna 52–54).

I målet slog domstolen fast att det inte var förenligt med EUrättens krav på förhandskontroll av en domstol eller en oberoende myndighet att den estniska åklagarmyndigheten prövade en begäran om tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter inom ramen för en brottsutredning. En myndighet vars uppdrag är att leda förundersökningar och, i förekommande fall, väcka åtal för det allmännas räkning i ett senare förfarande kunde inte enligt domstolen betraktas som oberoende. Åklagarmyndigheten hade nämligen inte till uppgift att helt oavhängigt avgöra en tvist utan att i egenskap av part i målet, i förekommande fall, hänskjuta tvisten till behörig domstol. Domstolen framhöll slutligen att den omständigheten att åklagaren är skyldig att kontrollera både sådana omständigheter som är till den misstänktes nackdel och sådana som är till dennes fördel, säkerställa att utredningen är lagenlig och endast agera i enlighet med lagen och sin egen övertygelse, inte är tillräckligt för att myndigheten ska anses vara fristående i förhållande till de intressen som är i fråga (punkterna 55, 56 och 59).

I den nyligen meddelade domen i målet Commissioner of An Garda

Síochána prövade EU-domstolen om den irländska lagstiftningen

uppfyllde kravet avseende beslutsmyndighetens oberoende när den föreskrev att en begäran om tillgång till lagrade uppgifter inom ramen för en brottsutredning av grova brott skulle handläggas av en polistjänsteman. Domstolen ansåg att den polistjänsteman som utförde prövningen inte kunde anses vara utomstående i förhållande till de polisavdelningar som begärde tillgång till de lagrade uppgifterna och att han eller hon därmed inte uppfyllde kravet på oberoende och opartiskhet. Detta oavsett att polistjänstemannen biträddes av en enhet inom polismyndigheten med ett visst mått av självständighet i utför-

andet av dessa uppgifter och att beslutet senare kunde bli föremål för överklagan och domstolsprövning (punkterna 111 och 112).

7.2.2. Europakonventionen

Europadomstolen har uttalat att det är önskvärt att lägga ansvaret för kontroll av tvångsmedelsanvändning på en domstol för att garantera oberoende, opartiskhet och ett korrekt förfarande. Europadomstolen har dock inte ställt upp något krav på domstolsprövning, utan ansett att även andra myndigheter kan besluta om tillstånd till tvångsmedelsanvändning under förutsättning att de är tillräckligt oberoende av den verkställande myndigheten för att kunna göra en bedömning av nödvändigheten och proportionaliteten i det enskilda fallet (se t.ex. Roman Zakharov mot Ryssland, dom den 4 december 2015, punkterna 233 och 258 samt där angivna rättsfall samt dom den 12 januari 2016 i målet Szabó och Vissy mot Ungern, punkterna 73–77).

7.3. Tidigare överväganden

Frågan om beslutsordningen i inhämtningslagen och dess förenlighet med EU-rättens allmänna principer och krav på respekt för grundläggande fri- och rättigheter har analyserats vid ett flertal tillfällen av olika utredningar och av lagstiftaren.

7.3.1. Förarbetena till inhämtningslagen

Frågan om vem som ska fatta beslut om inhämtning av uppgifter var föremål för diskussion då inhämtningslagen infördes år 2012. Ett uttalat syfte med lagens införande, då delvis motsvarande regler i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation upphävdes, var att stärka rättssäkerheten och integritetsskyddet (De brottsbekämpande

myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation,

prop. 2011/12:55, s. 65 f.).

Tillstånd till inhämtning av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation beslutades då av en polismyndighet eller Tullverket. Vid inhämtningslagens införande fann regeringen att flera skäl kunde anföras för att denna ordning skulle bestå. Regeringen ansåg att under-

rättelseskedet präglas mer av ett medborgarperspektiv än av ett sådant tvåpartsförfarande som lämpar sig för rättslig prövning i allmän domstol. Regeringen instämde även i remissynpunkter från JO och Sveriges Advokatsamfund om att det var principiellt tveksamt att de allmänna domstolarna på förhand rättsligt prövar olika åtgärder som vidtas inom ramen för underrättelseverksamhet, samt att det då fanns risk för att domstolens roll som oberoende prövningsinstans i brottmålsförfarandet kunde ifrågasättas. Regeringen anförde vidare att ett förfarande med domstolsprövning av åtgärder som vidtas i underrättelseverksamhet delvis var främmande i det svenska rättssystemet och att det kunde ifrågasättas om domstolarna skulle kunna tillgodose behovet av snabba beslut utanför kontorstid. Regeringen ansåg inte heller att åklagare skulle tilldelas beslutanderätten eftersom åklagare som regel inte deltar i underrättelseverksamheten. Inte heller särskilda beslutsnämnder för prövning av frågan om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet ansågs vara en lämplig lösning, främst på grund av praktiska svårigheter att med kort varsel sammankalla en sådan nämnd. I stället ansåg regeringen att den lämpligaste lösningen var att beslut om inhämtning av uppgifter skulle fattas av respektive myndighetschef, med en begränsad möjlighet till delegation (prop. 2011/12:55, s. 88 ff.).

7.3.2. Analysen efter Digital Rights-domen

I promemorian Datalagring, EU-rätten och svensk rätt (Ds 2014:23) analyserades konsekvenserna för svensk rätt av Digital Rights-domen (dom från den 8 april 2014 i de förenade målen C-293/12 och C-594/12), som ogiltigförklarade datalagringsdirektivet. EU-domstolen framhöll i domen att direktivet inte föreskrev att de behöriga nationella myndigheternas tillgång till lagrade uppgifter skulle vara underkastad någon förhandskontroll utförd av en domstol eller en oberoende myndighet, vars beslut avser att begränsa tillgången till och användningen av uppgifterna till vad som kan anses strängt nödvändigt (punkten 62).

Vad gäller inhämtningslagens förenlighet med EU-rätten gjorde utredningen bedömningen att lagens beslutsordning, trots att uppgifter kunde hämtas in utan föregående prövning av en oberoende instans, vid en helhetsbedömning uppfyllde kraven på att tillgång till

lagrade uppgifter ska vara begränsad till vad som kan anses vara strikt nödvändigt. Vid bedömningen beaktades särskilt att inhämtning av uppgifter enligt lagen bara förekom för mycket allvarliga brott, att beslut om inhämtning fattades av myndighetschefer med snäva möjligheter till delegation, att tillsyn utfördes i efterhand av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden samt – inte minst – att uppgifterna inte kunde användas mot den enskilde i en förundersökning utan föregående beslut av domstol (Ds 2014:23, s. 83 och 100).

7.3.3. Utvärderingen av inhämtningslagen

Datalagringsutredningen (Datalagring och integritet, SOU 2015:31) hade i uppdrag att utvärdera inhämtningslagen och bland annat överväga om de rättssäkerhetsåtgärder och integritetsstärkande åtgärder som vidtogs när lagen infördes var tillräckliga eller om det fanns behov av ytterligare sådana åtgärder, till exempel införande av förhandskontroll av domstol.

Utredningen fann att beslut om inhämtning av uppgifter även i fortsättningen skulle fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket. Utredningen ansåg att de argument som anförts när inhämtningslagen infördes fortfarande var aktuella och betonade särskilt underrättelseverksamhetens särskilda karaktär där arbetet inte primärt är inriktat på någon viss gärning eller någon viss person. Vidare framhölls att domstolarna inte skulle kunna tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas behov av snabba beslut och att en ordning med interimistiska beslut, med en efterföljande prövning av beslutet i domstol, inte var helt oproblematisk. Ett annat skäl som utredningen förde fram emot domstolsprövning var intresset av att kunna hålla den information som finns i underrättelseärendena inom en så snäv personkrets som möjligt (SOU 2015:31, s. 284 ff.).

Utredningen instämde också i tidigare gjorda bedömningar att åklagare inte skulle fatta beslut enligt inhämtningslagen eftersom en sådan uppgift var svår att förena med den roll som åklagarna har i det straffprocessuella systemet. Utredningen ansåg sammantaget – och i ljuset av att utredningens undersökning visade att de brottsbekämpande myndigheterna hanterade ärenden om inhämtning av uppgifter på ett tillfredsställande sätt – att systemet med myndighetsbeslut, tillsammans med den kontrollmekanism som tillsyn av Säkerhets- och

integritetsskyddsnämnden utgjorde, var väl fungerande (SOU 2015:31, s. 286 ff.).

7.3.4. Analysen efter Tele2-domen

Utredningen om datalagring och EU-rätten hade i uppdrag att se över bestämmelserna om tjänsteleverantörernas skyldighet att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation samt bestämmelserna om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till sådana uppgifter. Syftet med översynen var att anpassa det svenska regelverket till EUrätten efter EU-domstolens uttalanden i Tele2-domen om att tillgång till lagrade uppgifter, utom i motiverade brådskande fall, ska beslutas av en domstol eller oberoende myndighet (Datalagring –

brottsbekämpning och integritet, SOU 2017:75).

I frågan om vem som bör fatta beslut enligt inhämtningslagen höll Utredningen om datalagring och EU-rätten med den rådande uppfattningen om att domstolar inte bör fatta beslut om inhämtning, bland annat av skälet att domstolsmiljön – som har kontradiktion som utgångspunkt – blir onaturlig för den typen av frågeställning. Utredningen övervägde också om Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden skulle kunna utgöra en möjlig beslutsfattare, men kom fram till att detta vore olämpligt, dels mot bakgrund av myndighetens uppdrag att utöva tillsyn över verksamheten, dels då nämnden inte är organiserad för en sådan beredskap som behövs för att kunna fatta de snabba beslut som krävs i underrättelseverksamhet (SOU 2017:75, s. 262 ff.).

I stället föreslog utredningen att åklagare skulle besluta om tillstånd till inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet och att ansökan skulle göras av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket. Utredningen fann att det förhållandet att underrättelseverksamhet är artfrämmande för åklagarnas kärnverksamhet inte hindrade en ordning med åklagare som beslutsfattare. Detta eftersom åklagare även i övrigt har ålagts vissa arbetsuppgifter som ligger utanför det brottsutredande området och är vana att väga effektiviteten i brottsbekämpningen mot intresset av att värna den personliga integriteten (SOU 2017:75, s. 265 ff.).

Utredningen framhöll slutligen att en särskild nämnd skulle vara mer lämpad än åklagare som beslutsfattare, men lämnade inte något sådant förslag utan hänvisade till Polismetodutredningens förslag i betänkandet Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103) om att inrätta en särskild nämnd för prövning av beslut i underrättelseverksamhet om tillstånd till särskilt ingripande åtgärder (SOU 2017:75, s. 272).

Regeringen framhöll i den efterföljande propositionen Data-

lagring vid brottsbekämpning – anpassningar till EU-rätten att en ut-

gångspunkt vid prövningen om vilken myndighet som bör anförtros beslutsfattandet enligt inhämtningslagen var att verksamhet, om möjligt, bör organiseras inom ramen för den befintliga myndighetsorganisationen och att en ny myndighet endast bör inrättas om det är nödvändigt med hänsyn till EU-rättens krav (prop. 2018/19:86, s. 72).

Regeringen ansåg, liksom tidigare utredningar, att det var olämpligt att domstol skulle fatta beslut enligt inhämtningslagen. Regeringen framhöll att underrättelseverksamheten främst är inriktad mot att studera och kartlägga en befarad brottslig verksamhet för att förebygga eller förhindra att brottsligheten genomförs, till skillnad från förundersökningen som inriktar sig mot ett redan begånget konkret brott och vem som kan misstänkas för det. Regeringen framhöll att fallen i inhämtningslagen skiljer sig från de i preventivlagen, eftersom sistnämnda lag huvudsakligen tillämpas i situationer när en förundersökning är nära förestående. Regeringen delade också bedömningen att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden inte var en lämplig beslutsfattare (prop. 2018/19:86, s. 72 f.).

Regeringen fann, i likhet med Utredningen om datalagring och EU-rätten, att beslutsfattandet i stället skulle anförtros åklagare vid Åklagarmyndigheten, eftersom en sådan ordning var det bästa alternativet av redan befintliga myndigheter. Enligt regeringen uppfyllde åklagare det EU-rättsliga kravet på en oberoende myndighet eftersom de är självständiga i sitt beslutsfattande både i förhållande till andra myndigheter och den verkställande makten. Regeringen ansåg inte heller att det fanns risk för att åklagares objektivitet skulle ifrågasättas. För det fall Polismetodutredningens förslag om en särskild nämnd skulle genomföras ansåg regeringen att det kunde finnas skäl att överväga att lägga beslutsbefogenheten på denna nämnd i stället för på åklagare (prop. 2018/19:86, s. 73 ff.).

7.4. Åklagare vid Åklagarmyndigheten ska fortsatt pröva ärenden om inhämtning

Vårt förslag: Åklagare vid Åklagarmyndigheten ska fortsatt pröva

frågor om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen. Detta ska även gälla inom det utvidgade tillämpningsområdet.

7.4.1. Utgångspunkter

Inledning

Som redogjorts för i avsnitt 7.3.4 har regeringen relativt nyligen prövat beslutsordningen i inhämtningslagen och dess förenlighet med EU-rätten. Regeringen kom fram till att det bästa alternativet, utan att någon ny myndighet inrättades, var att beslut om inhämtning fattades av åklagare vid Åklagarmyndigheten och att en sådan ordning uppfyller det EU-rättsliga kravet på förhandsprövning av en ”oberoende myndighet” (prop. 2018/19:86, s. 75). Sedan regeringens prövning gjordes har EU-domstolen utvecklat sin praxis beträffande innebörden av begreppet ”oberoende myndighet”. Om denna rättsutveckling föranleder en annan bedömning vad gäller beslutsordningen i inhämtningslagen ska övervägas i det följande. Likaså ska vi överväga om den utvidgning av inhämtningslagens tillämpningsområde som vi föreslagit i kapitel 5 och 6 medför behov av en annan beslutsordning än den nuvarande.

Utgångspunkten är den befintliga myndighetsorganisationen

Enligt praxis från EU-domstolen och Europadomstolen ska frågan om begäran om tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter prövas av domstol eller en oberoende myndighet. Det är alltså fråga om att utse en myndighet som beslutsfattare och inte en funktion inom en myndighet (jfr Prokuratuur-domen, punkterna 51–54).

Även nu bör utgångspunkten vara att verksamheten, om möjligt, bör organiseras inom ramen för den befintliga myndighetsorganisationen (jfr prop. 2018/19:86, s. 72). En särskild nämnd som prövar beslut i underrättelseverksamhet om bland annat tvångsmedel skulle utan tvivel uppfylla kraven på en oberoende myndighet (jfr Polis-

metodutredningens förslag som behandlas i SOU 2017:75, s. 272). Någon sådan nämnd har emellertid inte inrättats.

Av redan befintliga nämnder är det endast Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden som kan övervägas som beslutsinstans för tillstånd till inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är emellertid varken sammansatt eller organiserad på det sätt som krävs för en prövning av inhämtningsärenden. Dessutom har nämnden i uppdrag att utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Europadomstolen har uttalat att det inte är lämpligt att samma myndighet beslutar om tillstånd och därefter utövar tillsyn (se till exempel Roman Zakharov mot Ryssland, dom den 4 december 2015, punkten 280 och Centrum för rättvisa mot Sverige, dom den 25 maj 2021, punkterna 359 och 364). Vi delar den uppfattningen. En prövning i en särskild nämnd är därför inte ett alternativ, inom ramen för den befintliga myndighetsordningen.

Förhandsprövning i domstol är ett rättssäkert alternativ

Det kan redan inledningsvis konstateras att förhandskontroll i allmän domstol tveklöst skulle säkerställa balansen mellan intresset av brottsbekämpning och skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Domstolarna har den självständighet och det oberoende som krävs i förhållande till övriga intressenter och besitter den kompetens och erfarenhet av att beakta integritetsaspekter som krävs.

Som framgått har det emellertid anförts flera argument mot att domstolarna ska pröva ärenden enligt inhämtningslagen. Under utredningen har det framgått att de brottsbekämpande myndigheterna anser att den nuvarande prövningsordningen fungerar väl och att det saknas tillräckliga skäl att införa en ordning där förhandskontrollen i stället utförs av allmän domstol. Processen i allmän domstol – som bygger på ett kontradiktoriskt förfarande – har inte ansetts lämpad för prövning av frågor i underrättelseverksamhet. Det har även ansetts att domstolarna inte bör vara involverade i underrättelseverksamhet. En sådan ordning skulle innebära att domstolarna skulle få hantera känsligt underrättelsematerial i väsentligt större utsträckning än i dag. Därtill har det framförts att de enskilda domarnas befattning med underrättelsematerialet skulle kunna medföra att en om-

fattande jävsproblematik uppkommer vid en senare handläggning av brottmål i samma domstol. Som en följd av detta kan svårlösta organisatoriska problem uppstå vid domstolarna. En prövning i domstol skulle innebära en ökad administration och kräva ökade resurser. Slutligen har anförts att domstolarna inte är organiserade så att de kan möta behovet av ett snabbt beslutsfattande.

Allmän domstol fattar i och för sig redan beslut om inhämtning av kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter enligt 10 § lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning och om tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen. Hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen används emellertid i ytterst få fall enligt uppgift från de brottsbekämpande myndigheterna och någon myndighet använder inte åtgärden alls. En särskild utredare har fått i uppdrag att utvärdera lagen om hemlig dataavläsning inför ett ställningstagande till om den bör permanentas och om den i så fall bör ändras i något avseende (dir. 2022:82). Under dessa förhållanden bör ordningen med domstolsprövning avseende hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen inte vara vägledande för beslutsordningen beträffande ärenden enligt inhämtningslagen. Att domstolarna prövar tillstånd enligt preventivlagen kan inte fullt ut jämföras med prövningar enligt inhämtningslagen eftersom en förundersökning i dessa fall är mer nära förestående och handläggningen sker genom en mer kontradiktorisk process där offentliga ombud närvarar vid ett sammanträde. Tilläggas kan att antalet ärenden enligt preventivlagen är relativt begränsat.

Sammantaget anser vi mot den ovan angivna bakgrunden att prövningen av ärenden enligt inhämtningslagen inte bör överföras till allmän domstol med mindre än att den rådande ordningen framstår som otillräcklig i något avseende.

7.4.2. Betydelsen av EU-domstolens praxis för inhämtningslagens beslutsordning

EU-domstolen har i Prokuratuur-domen underkänt den estniska ordning enligt vilken åklagarmyndigheten hade i uppgift att besluta om inhämtning av trafik- och lokaliseringsuppgifter. Det estniska förfarande som prövats motsvarade såvitt framgår av domen en förundersökning och syftade till att samla in bevisning och skapa erforderliga förutsättningar för rättegång. Frågan är om de uttalanden som EU-domstolen har gjort i Prokuratuur-domen har betydelse för

beslutsordningen när det gäller inhämtning av uppgifter i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.

Kraven på beslutsmyndighetens oberoende enligt EU-rätten, som förtydligats i bland annat Prokuratuur-domen, omfattar två dimensioner. Liknande krav i frågan om oberoende har uttalats även i andra sammanhang, exempelvis i frågan om en åklagarmyndighet kan utgöra en utfärdande rättslig myndighet i ärenden om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder enligt artikel 6.1 i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder1 (se vidare generaladvokatens förslag till avgörande i Prokuratuur-målet, punkten 104, och där angiven rättspraxis).2 För det första ska myndigheten vara oavhängig i förhållande till den verkställande makten och de verkställande myndigheterna och inte vara skyldig att följa anvisningar eller utsättas för yttre påtryckningar som kan påverka dess beslut. För det andra ska myndigheten vara objektiv och opartisk vid beslutsfattandet när en avvägning ska göras mellan intressena av en effektiv brottsutredning och skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. För att säkerställa en korrekt balans mellan dessa intressen krävs att prövningsmyndigheten är fristående i förhållande till den som begär tillgång till uppgifterna (punkterna 52 och 53 i Prokuratuur-domen, jfr även punkterna 105 och 106 i generaladvokatens förslag till avgörande i Prokuratuur-målet). EU-domstolens uttalanden i dessa delar innebär enligt vår mening inte att domstolen ställer upp några ytterligare krav vad gäller en beslutsmyndighets oberoende, utan är snarare en precisering av de kriterier som en beslutsmyndighet ska uppfylla för att betraktas som ”oberoende” i den mening som avses i Tele2-domen.

I Prokuratuur-domen framhöll domstolen vidare att beslutsmyndigheten inte får vara involverad i den aktuella brottsutredningen och ska ha en neutral ställning i förhållande till parterna i det straffrättsliga förfarandet. Den svenska åklagarmyndigheten är involverad i förundersökningar och har inte en neutral ställning i förhållande till parterna i det straffrättsliga förfarande som förundersökningen och rättegången utgör. Inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen är emellertid ett tvångsmedel som endast får användas i underrättelseverksamhet.

1

Rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och

överlämnande mellan medlemsstaterna, ändrat genom rådets rambeslut 2009/299/RIF.

2

Sverige har angett Åklagarmyndigheten som utfärdande rättslig myndighet, se 2 § förord-

ningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.

Det finns inte någon legaldefinition av vad som utgör underrättelseverksamhet eller några författningsbestämmelser som avgränsar underrättelseverksamhet från annan brottsbekämpande verksamhet, utöver att det inte får finnas grund för att inleda förundersökning (se till exempel Gunnel Lindberg, Några reflektioner om regler om

straffprocessuella tvångsmedel utanför rättegångsbalken, Festskrift till

Christian Diesen, 2014, s. 298 f.).

Underrättelseverksamhet är i vid bemärkelse verksamhet som inte utgör förundersökning och som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats. Underrättelseverksamheten är proaktiv och framåtblickande till sin karaktär och strävar efter att kunna beskriva såväl brottsligheten som andra fenomen och hot som kan påverka de brottsbekämpande myndigheternas uppdrag. Brottsbekämpande underrättelseverksamhet handlar om att avslöja om en viss, inte närmare specificerad, brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. Underrättelsemisstankar om brottslig verksamhet kan avse fragmenterad, opreciserad och osäker information om aktiviteter som kan antas komma att leda till konkreta brott.

Syftet med att inhämta uppgifter enligt inhämtningslagen är att uppgifterna ska berika den information som finns i underrättelseverksamheten, till exempel för att kunna bedöma om en viss person har anknytning till en brottslig verksamhet. Inhämtningen kan också ge upphov till nya underrättelseuppslag eller ge underlag för att inleda förundersökning om ett konkret brott. Ändamålet med inhämtningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott av allvarligt slag. Uttrycket ”förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet” är hämtat från det som i registerlagstiftningen anges vara det övergripande ändamålet med brottsbekämpande myndigheters underrättelseverksamhet. Det innebär att uppgifter inte får inhämtas med stöd av lagen inom ramen för en förundersökning eller annars i syfte att utreda eller lagföra konkreta brott, eftersom det skulle strida mot ändamålsprincipen (Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, JUNO, version 5, s. 831 f.).

Gränsdragningen mellan underrättelseverksamhet och brottsutredningsverksamhet, samt vilken betydelse denna tillmäts, skiljer sig åt mellan EU-länderna. Ett exempel är att kravet på när en förundersökning kan inledas i vissa andra rättsordningar har satts vid en lägre misstankegrad eller ett annat stadie i brottsförberedelserna, vilket

kan innebära att myndigheternas åtgärder vidtas i en förundersökning i stället för i underrättelseverksamhet (jfr Utökade möjligheter

att använda preventiva tvångsmedel, SOU 2022:52, s. 117). EU-dom-

stolens uttalanden i Prokuratuur-domen skulle därför kunna tolkas som att de inte endast gäller beslut om tvångsmedel i vad som i svensk rätt hänförs till en förundersökning. Det är emellertid som påtalats vanskligt att jämföra olika länders rättsordningar eftersom uppdelningen mellan underrättelseverksamhet och förundersökningsverksamhet samt de brottsbekämpande myndigheternas funktion och uppdrag skiljer sig åt mellan EU-länderna. Vår uppfattning är därför att EU-domstolens uttalanden i Prokuratuur-domen inte bör tolkas extensivt. Domstolens uttalande om att den estniska åklagarmyndigheten inte kan utföra förhandskontrollen bör alltså inte tillämpas på förhållanden som inte direkt motsvarar de som prövats av domstolen.

Prokuratuur-målet handlar om prövning av inhämtning inom ramen för en förundersökning i syfte att samla in bevisning och skapa förutsättningar för ett domstolsförfarande. I motsvarande situation fattas beslut om inhämtning av trafik- och lokaliseringsuppgifter av allmän domstol enligt rättegångsbalkens tvångsmedelsreglering. Detta kan enligt vår uppfattning inte likställas med prövningen av frågan om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen. Vid inhämtning av uppgifter i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet gör sig andra intressen gällande än under en förundersökning. Integritetsaspekten präglas i underrättelseskedet mer av ett medborgarperspektiv än av ett tvåpartsförfarande. Partsintresset är inte lika framträdande som under en förundersökning och det är inte fråga om samma proportionalitetsavvägningar. EU-domstolens uttalanden i målet om den estniska åklagarmyndighetens brist på oberoende i förhållande till de intressen som gör sig gällande i en förundersökning, kan därför inte anses vara omedelbart tillämpliga på frågan om den svenska åklagarmyndighetens oberoende i förhållande till de intressen som gör sig gällande vid en åtgärd enligt inhämtningslagen.

Sammantaget bedömer vi att EU-domstolens uttalanden i Prokuratuur-domen om den estniska åklagarmyndighetens brist på oberoende inte bör tolkas extensivt med innebörden att de nödvändigtvis utgör ett hinder för den svenska ordningen med Åklagarmyndigheten som beslutsmyndighet vid inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet. Oavsett detta måste Åklagarmyndigheten uppfylla de krav som EU-rätten – och även Europakonventionen – ställer upp

avseende att prövningen ska ske av en ”oberoende myndighet” när det gäller inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamheten. Denna fråga behandlas nedan.

7.4.3. Åklagarmyndigheten är en självständig och oavhängig myndighet

Den svenska förvaltningsmodellen medför att samtliga svenska myndigheter är självständiga. Enligt 12 kap. 2 § RF får en myndighet inte bestämma hur en annan myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild. Åklagarmyndigheten intar alltså en självständig ställning i förhållande till såväl de myndigheter som begär uppgifterna – Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket – som den verkställande makten – regeringen. Även inom myndigheten är den enskilde åklagaren självständig i sitt beslutsfattande. En högre åklagare får inte ge instruktioner till en lägre åklagare om vilka beslut han eller hon ska fatta. Vi anser därmed, i likhet med de bedömningar som gjorts tidigare, att Åklagarmyndigheten uppfyller den första dimensionen av oberoendekravet, dvs. att myndigheten är oavhängig i sitt beslutsfattande i förhållande till andra myndigheter (jfr regeringens bedömning om åklagarnas självständighet i propositionen Datalagring vid brottsbekämpning –

anpassningar till EU-rätten som vi redogjort för i avsnitt 7.3.4).

7.4.4. Åklagarmyndigheten kan anses oberoende i förhållande till underrättelseverksamhetens intressen

När frågan om inhämtning av lagrade uppgifter ska prövas av en annan myndighet än domstol ska prövningen vara likvärdig med den som sker i domstol såvitt gäller oavhängighet, objektivitet och opartiskhet. Frågan är om Åklagarmyndigheten uppfyller detta krav när det gäller beslut om inhämtning av uppgifter i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Vi har tidigare konstaterat att Åklagarmyndigheten uppfyller kravet på oavhängighet eftersom myndigheten inte är skyldig att följa externa anvisningar vid beslutsfattandet. Därutöver krävs att Åklagarmyndigheten uppfyller kraven på objektivitet och opartiskhet vid beslutsfattandet för att säkerställa

en korrekt balans mellan intresset av brottsbekämpning och skyddet för grundläggande fri- och rättigheter.

Brottsbekämpande verksamhet anses i dag omfatta både att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt att utreda och beivra (lagföra) brott (Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning, prop. 2017/18:269, s. 118 f.). Åklagarmyndigheten har ett författningsstadgat uppdrag att bekämpa brott genom att myndigheten ska se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring, se 2 § 1 förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten. I Åklagarmyndighetens regleringsbrev för år 2022 föreskrivs också att myndigheten genom att fullgöra sina uppgifter ska bidra till att brottsligheten ska minska.

Inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen sker för brottsbekämpande ändamål och i vissa fall för att samla underlag för att kunna inleda förundersökning. De brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska på olika sätt bistå myndigheternas brottsutredningsverksamhet, bland annat ska resultaten från underrättelseverksamheten delges utredningsverksamheten när det finns operativa skäl till det. Det framtagna underrättelsematerialet kan läggas till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning. Inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet kan i vissa fall vara avgörande för att en misstanke stärks och att en förundersökning kan inledas. Mot denna bakgrund skulle det kunna hävdas att det finns en intressegemenskap mellan de brottsbekämpande myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet och Åklagarmyndigheten. Samtliga dessa myndigheter har nämligen ett brottsbekämpande uppdrag. Det skulle därmed kunna ifrågasättas om en myndighet med ett brottsbekämpande uppdrag kan anses ha en fristående ställning i förhållande till de intressen som frågan om inhämtning enligt inhämtningslagen aktualiserar.

Mot detta argument kan anföras att Åklagarmyndigheten inte bedriver underrättelseverksamhet och inte heller har någon funktion eller något uppdrag i den underrättelseverksamhet som bedrivs av andra myndigheter med ett sådant uppdrag. Verksamheterna präglas enligt myndigheterna av helt olika intressen. Underrättelseverksamheten är inte primärt inriktad mot någon viss inträffad gärning eller någon viss misstänkt person, utan är operativ, kunskapssökande och undersökande. Det finns alltså, till skillnad från i förundersökningen, inte några partsintressen att beakta. En annan skillnad är att förunder-

sökningsverksamheten är väl reglerad i författning medan underrättelseverksamheten är oreglerad och att de olika verksamheterna träffas av olika dataskyddsregleringar. Åklagarmyndighetens roll är begränsad till att leda förundersökningar och att föra talan i rättegången. Först när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts och förundersökning har inletts kan åklagare inträda i det straffrättsliga förfarandet. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna är gränsen mellan brottsutredning och underrättelseverksamheten tydlig och skarp. Att den strikt upprätthålls är enligt myndigheterna väsentligt för att kunna skydda underrättelseverksamhetens behov av sekretess. Uppgifter som tillförts en brottsutredning omfattas till skillnad från sådana i underrättelseverksamhet av rätten till partsinsyn. Den utredande åklagaren har enligt uppgift inte kännedom om vilka uppgifter som eventuellt har inhämtats med stöd av inhämtningslagen i ett underrättelseärende utan förfogar endast över det underlag som tillförts förundersökningen. Uppgifter som inhämtats med stöd av inhämtningslagen har sällan någon relevans i förundersökningar eftersom dessa i ett senare skede av underrättelseverksamheten blir underbyggda och bekräftade av annan information och ersätts av uppgifter från andra källor.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att Åklagarmyndigheten inte har en sådan roll i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet att en intressegemenskap mellan myndigheterna ska anses föreligga på denna grund. Enbart det förhållandet att även Åklagarmyndigheten i en mer extensiv bemärkelse har i uppdrag att bekämpa brott innebär inte heller, enligt vår bedömning, att myndigheten inte uppfyller kraven på objektivitet och opartiskhet i beslutsfattandet. I sammanhanget bör också nämnas att åklagaren har en lagstadgad objektivitetsplikt även i de fall åklagaren fattar beslut i underrättelseverksamhet enligt 23 kap. 4 § tredje stycket RB, vilket innebär att såväl omständigheter som talar för och som talar emot att en viss person är inblandad i brottslig verksamhet ska beaktas och att myndigheten inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som de har i uppdrag att tillgodose. Åklagarmyndigheten kan därmed anses fristående i förhållande till de intressen som frågan om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamheten aktualiserar.

7.4.5. Den rådande ordningen fungerar väl

I dag är det åklagare vid Åklagarmyndigheten som prövar ärenden enligt inhämtningslagen. Som vi framfört tidigare infördes denna ordning den 1 oktober 2019 för att anpassa det svenska regelverket till EU-rätten och kravet på att tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter, utom i motiverade brådskande fall, ska beslutas av en domstol eller oberoende myndighet.

Åklagare, som fattar beslut om inhämtning vid Åklagarmyndigheten, är vana att bedöma rätts- och bevisfrågor och är därför väl lämpade att avgöra om förutsättningarna för inhämtning är uppfyllda. Avvägningar mellan olika rättsliga intressen som effektivitet och integritet är åklagarna väl förtrogna med. Därtill har de stor erfarenhet av att bedöma i vilket skede som ett ärende befinner sig i och om inhämtning av uppgifter bör ske med stöd av inhämtningslagen, preventivlagen eller rättegångsbalken. Såväl Åklagarmyndigheten som de verkställande myndigheterna har också uppgett att dagens ordning är fungerar väl och att den bör bestå.

En viktig omständighet som bör framhållas är att åklagaren i det svenska rättssystemet har olika roller och i vissa fall får utföra dömande uppgifter. Även om åklagarens primära uppgift är att ansvara för utredning och lagföring av brott, så har åklagaren även tilldelats uppgifter inom rättskipningen som i många andra länder i stället åligger domare. Någon motsvarighet till det svenska systemet finns inte direkt i något annat land (Ulla Jacobsson, Lagbok i straffprocess, 1996, s. 62). Exempel på åklagarens dömande funktion är straffvarning, åtalsunderlåtelse och utfärdande av strafföreläggande. De nya reglerna som infördes den 1 januari 2023 om att strafföreläggande med villkorlig dom ska kunna användas i fler fall (48 kap. 4 § andra stycket RB) innebär en viss förskjutning av ansvaret för praxis kring villkorlig dom från domstol till åklagare (Snabbare lagföring av brott, prop. 2021/22:279, s. 70). Andra exempel på åklagarens dömande funktion är att åklagare har utsetts till utfärdande rättslig myndighet i ärenden om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder (1 kap. 3 § lagen [2003:1156] om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och 2 § förordningen [2003:1178] om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder) och i ärenden om europeisk utredningsorder (2 kap. 1 § lagen [2017:1000] om en europeisk utredningsorder.

Sammantaget menar vi att det finns goda argument för att låta den rådande ordningen bestå. Dagens reglering borgar för att effektiviteten i brottsbekämpningen på ett objektivt och opartiskt sätt kan vägas mot intresset av att värna den personliga integriteten vid beslutsfattandet.

7.4.6. Utvidgningen av inhämtningslagen föranleder ingen annan bedömning

Vi har i kapitel 5 och 6 föreslagit att inhämtningslagens tillämpningsområde ska utvidgas dels genom att fler brott ska kunna medföra inhämtning av uppgifter, dels genom att uppgifter om meddelanden (trafikuppgifter) ska kunna inhämtas i realtid.

Förslagen om dessa utvidgningar av inhämtningslagen innebär att risken för intrång i enskildas personliga integritet ökar, se avsnitt 5.5.2 och 6.2.4. Som vi beskrivit i avsnitt 3.2.3 har EU-domstolen uttalat i bland annat Tele2-domen att tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter är ett långtgående och synnerligen allvarligt ingrepp i de berörda personernas grundläggande rättigheter (punkterna 99 och 100). I La Quadrature du Net m.fl.-domen har domstolen understrukit att insamling i realtid av uppgifter som gör det möjligt att lokalisera en terminalutrustning är synnerligen allvarligt och att ingreppet dessutom anses vara ännu mer långtgående när insamlingen i realtid även omfattar berörda personers trafikuppgifter (punkten 187).

Vi har emellertid kommit fram till att det är proportionerligt att utöka tillämpningsområdet för inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen, under förutsättning att det utvidgade tillämpningsområdet avgränsas utifrån avvägningar om behov, nytta och integritet samt att lagstiftningen omgärdas av kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier som kan balansera den ökade risken för intrång i den personliga integriteten, se avsnitt 5.6 och 6.2.4. Vi har i avsnitt 5.8.2 gjort bedömningen att det bör krävas ytterligare kvalifikationskrav för att åstadkomma en ändamålsenlig avgränsning av det utvidgade tillämpningsområdet. Utökningen av brottskatalogen avser därför endast brottslig verksamhet som kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt. I avsnitt 5.8.3 har vi noggrant övervägt det utvidgade tillämpningsområdet genom att pröva proportionaliteten för varje enskilt brott som myndigheterna har angett bör omfattas av det utvidgade tillämpningsområdet. Endast sådan brottslighet som är av

allvarlig karaktär och som myndigheterna har påvisat ett påtagligt behov av att kunna inhämta uppgifter om med stöd av inhämtningslagen omfattas av den föreslagna utvidgningen. Vidare har vi funnit att de grundläggande kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier som i dag finns i inhämtningslagen framstår som ändamålsenliga och adekvata även när det gäller det utvidgade tillämpningsområdet, se avsnitt 5.7 och 6.2.4.

När det gäller utvidgningen av möjligheten att inhämta uppgifter avseende meddelanden i realtid bör det framhållas att detta visserligen innebär ett ökat integritetsintrång, men att det i dag är möjligt att få tillgång till motsvarande information, dock med en viss tidsförskjutning, genom att kontinuerligt ansöka om beslut om inhämtning av historiska uppgifter om meddelanden. Därtill kommer att det redan i dag är möjligt att inhämta realtidsuppgifter enligt inhämtningslagen när det gäller lokaliseringsuppgifter.

Att utvidga realtidsinhämtningen till att omfatta även trafikuppgifter samt att utvidga inhämtningslagens brottskatalog är enligt vår uppfattning inte fråga om sådana förändringar som måste uppvägas av en rättssäkerhetsgaranti i form av domstolsprövning för att kunna balansera det ökade integritetsintrånget. Den utvidgning av inhämtningslagen som vi föreslår medför därmed inte i sig att beslutsordningen i inhämtningslagen måste ändras.

Sammantaget anser vi att åklagare vid Åklagarmyndigheten fortsatt bör pröva frågor om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen. Detta gäller även inom det utvidgade tillämpningsområdet.

7.5. Åklagare vid Ekobrottsmyndigheten bör inte pröva ärenden om inhämtning

Vår bedömning: Åklagare vid Ekobrottsmyndigheten bör inte

pröva frågor om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen.

7.5.1. Ekobrottsmyndighetens organisation

Ekobrottsmyndigheten har anfört att åklagare vid myndigheten bör fatta beslut om inhämtning av uppgifter i de ärenden som innehåller brott som faller inom Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde. Frågan

är om den bedömning som gjorts i föregående avsnitt om Åklagarmyndighetens oberoende också kan anses gällande för Ekobrottsmyndigheten. Frågeställningen aktualiseras eftersom Ekobrottsmyndigheten har en unik organisation i svensk förvaltning då det är en åklagarmyndighet som även bedriver polisiär verksamhet.

Den operativa verksamheten vid Ekobrottsmyndigheten har delats in i tre verksamhetsområden som omfattar underrättelseverksamhet, utrednings- och lagföringsverksamhet (kammarverksamhet) samt brottsförebyggande verksamhet. Huvuddelen av Ekobrottsmyndighetens verksamhet består i att utreda brott. Åklagare är alltid förundersökningsledare i förundersökningar vid myndigheten och fattar beslut om lagföring. Ekobrottsmyndigheten har verksamhetsansvar för den verksamhet som leds och styrs av myndigheten, vilket innefattar utredning och lagföring samt den brottsförebyggande verksamheten. Den underrättelseverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten är däremot en polisiär uppgift och leds och utförs av Ekobrottskansliet som organisatoriskt ligger under den nationella operativa avdelningen (NOA) vid Polismyndigheten. Polismyndigheten är, enligt 1 kap. 4 § första stycket lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, ansvarig för den behandling av personuppgifter som sker i Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet. Underrättelseverksamheten bedrivs på uppdrag av Ekobrottsmyndigheten och för myndighetens syften, dvs. för att förebygga, förhindra och upptäcka ekonomisk brottslighet. Polismyndigheten har ett författningsreglerat stöd för att bedriva underrättelseverksamhet, att leda den verksamhet vid Ekobrottsmyndigheten som endast får utföras av polismän och är skyldig att ställa personal till förfogande för den polisverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten, se 2 § polislagen (1984:387) samt 6 och 47 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten. Det finns dock ingen uttrycklig reglering om att underrättelseverksamhet ska bedrivas vid Ekobrottsmyndigheten (Ekobrottsmyndigheten, Ekobrottsmyndighetens konstruktion – ansvarsfördel-

ning, styrning och ledning och förhållandet till andra myndigheter,

30 januari 2018, dnr EBM 2018–47 samt prop. 2017/18:269, s. 145 f.).

I Riksrevisionens granskningsrapport Ekobrottsmyndigheten –

arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten konstateras att

den nuvarande regleringen av underrättelseverksamhetens konstruktion leder till interna diskussioner inom Ekobrottsmyndigheten i

frågan om det är Polismyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten som ska uppfattas som behörig att inhämta underrättelseinformation för Ekobrottsmyndighetens syften. Riksrevisionen har därför rekommenderat regeringen att klargöra ansvarsförhållandena mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten när det gäller underrättelseverksamheten (RiR 2021:30, s. 51 ff.).

Mot bakgrund av Riksrevisionens rekommendation har regeringen i juni 2023 tillsatt en utredning som har fått i uppdrag att bland annat analysera och utvärdera Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion samt att analysera och klargöra gränsdragningen mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten när det gäller myndigheternas underrättelseverksamhet och överväga om Ekobrottsmyndigheten ska ha ett eget uppdrag att kunna bedriva underrättelseverksamhet. Uppdraget ska redovisas senast den 22 februari 2025 (dir. 2023:90).

7.5.2. Ekobrottsmyndigheten är en självständig och oavhängig myndighet

Ekobrottsmyndigheten är, på samma sätt som andra svenska myndigheter, en självständig myndighet enligt regeringsformen. Myndigheten är inte skyldig att följa anvisningar avseende handläggning av enskilda ärenden från vare sig andra myndigheter eller regeringen. Vidare är åklagarna vid Ekobrottsmyndigheten, som står under Riksåklagarens rättsliga styrning, allmänna åklagare som är självständiga i sitt beslutsfattande på samma sätt som åklagare vid Åklagarmyndigheten.

Vi anser mot denna bakgrund att Ekobrottsmyndigheten, på samma sätt som Åklagarmyndigheten, uppfyller den första dimensionen av oberoendekravet, dvs. att myndigheten är oavhängig i sitt beslutsfattande i förhållande till andra myndigheter.

7.5.3. Ekobrottsmyndigheten kan inte anses oberoende i förhållande till underrättelseverksamhetens intressen

Ekobrottsmyndigheten har framhållit att åklagare vid Ekobrottsmyndigheten, som är självständiga allmänna åklagare, är lika oberoende att fatta beslut enligt inhämtningslagen i förhållande till den som begär uppgifterna, som åklagare vid Åklagarmyndigheten. Som

angetts under avsnitt 7.4.1 är det fråga om att utse en myndighet som beslutsfattare och inte en funktion inom en myndighet. Det förhållandet att åklagarna vid Ekobrottsmyndigheten är en del av åklagarväsendet, är självständiga i sitt beslutsfattande och står under rättslig styrning av Riksåklagaren, har därmed inte någon avgörande betydelse för frågan om den myndighet som de är anställda vid, dvs. Ekobrottsmyndigheten, kan anses oberoende vid avvägningen mellan intressena av en effektiv brottsbekämpning och skyddet för grundläggande fri- och rättigheter som ingår i beslutsfattandet vid inhämtning.

Även om Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet och tillsammans med Åklagarmyndigheten utgör det svenska åklagarväsendet, skiljer myndigheternas organisation och uppdrag sig åt. Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet som är integrerad med polisiär verksamhet och bedriver underrättelseverksamhet, medan Åklagarmyndigheten är en renodlad åklagarmyndighet. Ekobrottsmyndighetens unika organisation medför att det finns skäl att undersöka om den kan leda till en annan bedömning än den som vi gjorde beträffande Åklagarmyndigheten, när det gäller objektivitet och opartiskhet i förhållande till de intressen som aktualiseras vid inhämtning.

Den underrättelseverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten leds och utförs av Ekobrottskansliet som organisatoriskt inordnats under Polismyndigheten. Denna ordning talar, åtminstone vid en första anblick, för att Ekobrottsmyndigheten kan anses vara oberoende i förhållande till Ekobrottskansliet i samma utsträckning som Åklagarmyndigheten anses vara oberoende i förhållande till Polismyndigheten.

Samtidigt finns det flera omständigheter i Ekobrottsmyndighetens speciella organisation som talar för motsatt slutsats. En omständighet är att underrättelseverksamheten är en integrerad del av Ekobrottsmyndighetens verksamhet och är ett av myndighetens tre verksamhetsområden. Att upptäcka och avbryta ekonomisk brottslighet i ett tidigt skede är ett av de övergripande målen i myndighetens strategiska inriktning (Ekobrottsmyndighetens strategiska inriktning

för 2020–2025). Som Riksrevisionen har påpekat i sin gransknings-

rapport så skiljer sig Ekobrottsmyndigheten från andra myndigheter inom rättsväsendet eftersom myndigheten innehåller flera delar av rättskedjan och avsikten med konstruktionen är att myndigheten ska leda arbetet mot den ekonomiska brottsligheten från underrätt-

else till åtal. Till skillnad från de utredningar som leds av Åklagarmyndigheten genomförs Ekobrottsmyndighetens utredningsverksamhet huvudsakligen inom myndigheten. Åklagare och utredningsresurser, såväl polisiära som civila, är samlokaliserade på Ekobrottsmyndigheten och arbetar tillsammans i team. Ekobrottsmyndigheten har också polisära resurser som arbetar med spaning och hemliga tvångsmedel inom ramen för utredningsverksamheten (RiR 2021:30, s. 21).

En annan omständighet som bör framhållas vad gäller Ekobrottsmyndighetens unika organisation, och som beskrivs i en rapport från Ekobrottsmyndigheten om myndighetens konstruktion, är att den organisatoriska indelningen inte följer anställningsförhållandena eller ansvar för olika delar av verksamheten. Som precis angetts leds och styrs underrättelseverksamheten av Polismyndigheten och myndigheten har verksamhetsansvar för denna verksamhet. Samtidigt har Ekobrottsmyndigheten utifrån myndighetsförordningen (2007:515) och myndighetens uppdrag ett övergripande ansvar för hela myndighetens verksamhet, dvs. även för den verksamhet som leds och styrs av Polismyndigheten. I det övergripande ansvaret ingår att inrikta, prioritera och budgetera verksamheten, att följa upp verksamheten och att redovisa resultatet för uppdragsgivaren. Alla medarbetare som är verksamma inom myndigheten har, oavsett anställning, att följa myndighetens övergripande policys samt beslut om inriktning och prioriteringar för verksamheten. Rapporten beskriver också det gemensamma ledarskapet som innebär att cheferna samverkar och tar ett gemensamt ansvar för att leda och utveckla verksamheten utifrån ett helhetsperspektiv. Inom den centrala ledningen vid myndigheten sker nära samverkan mellan generaldirektören och polischefen. Inom den operativa verksamheten sker samverkan mellan verksamhetscheferna och polischefen (Ekobrottsmyndighetens kon-

struktion – ansvarsfördelning, styrning och ledning och förhållandet till andra myndigheter s. 14 och 20 ff.).

Även om det är Polismyndigheten som styr och leder arbetsmetoderna för underrättelseverksamheten så är det Ekobrottsmyndigheten som avgör Ekobrottskansliets budget. Detta innebär att Ekobrottsmyndigheten kan styra hur stora de polisoperativa enheterna ska vara och reglerar därmed dimensioneringen av underrättelseverksamheten. I Riksrevisionens ovannämnda granskningsrapport framgår att det inför resursfördelningen förs diskussioner mellan Ekobrottskansliet, avdelningscheferna för kammarverksamheten och

stabschefen vid huvudkontoret avseende balansen mellan vad underrättelseverksamheten kan producera och vad kammarverksamheten kan ta emot (RiR 2021:30, s. 11, 18 f. och 32 f.).

Ett annat exempel på att den organisatoriska indelningen inte följer anställningsförhållandena är att de poliser som arbetar i underrättelseverksamheten är anställda av Polismyndigheten, medan de civila utredare som arbetar i samma verksamhet är anställda av Ekobrottsmyndigheten. De civilt anställda får genom Polismyndigheten tillgång till samma information och verktyg som de polisanställda (RiR 2021:30, s. 19).

Riksrevisionens slutsats i granskningsrapporten var att Ekobrottsmyndighetens speciella konstruktion leder till att myndigheten har ett beroende i förhållande till andra myndigheters styrning och ledning. Av denna anledning har Riksrevisionen rekommenderat regeringen att klargöra ansvarsförhållandena mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten när det gäller underrättelseverksamheten (RiR 2021:30, s. 50 f. och 52 f.).

Att Ekobrottsmyndigheten bedriver underrättelseverksamhet och att de olika verksamhetsgrenarna inom Ekobrottsmyndigheten i hög grad är integrerade med varandra, innebär enligt vår mening att det kan ifrågasättas om myndigheten på samma sätt som Åklagarmyndigheten kan anses fristående i förhållande till de intressen som frågan om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamheten aktualiserar och om det därmed finns tillräckliga garantier för objektivitet och opartiskhet vid prövningen. EU-domstolens uttalanden i målet

Commissioner of An Garda Síochána förstärker dessa tvivel. I målet

ansåg EU-domstolen att en beslutsfattande, till viss del självständig, enhet inom polismyndigheten inte uppfyllde kravet på oberoende och opartiskhet i förhållande till de polisavdelningar som begärde tillgång till uppgifterna.

Vår bedömning är att Ekobrottsmyndigheten, och där anställda åklagare, inte ska fatta beslut enligt inhämtningslagen. Beslut om inhämtning av uppgifter bör i stället överlämnas till Åklagarmyndigheten och där anställda åklagare. De är som allmänna åklagare behöriga att handlägga ärenden som rör brottslig verksamhet även inom Ekobrottsmyndighetens verksamhetsområde. Enligt vår bedömning krävs det inte specialistkompetens beträffande denna brottslighet för att kunna pröva frågan om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamheten. Prövningen är densamma som i andra ärenden om inhämt-

ning. De åklagare som fattar dessa beslut har redan i dag att bedöma omständigheter beträffande olika former och typer av brottslig verksamhet och göra den intresseavvägning som krävs.

För det fall att regeringen i den fortsatta beredningen skulle komma fram till att även åklagare vid Ekobrottsmyndigheten bör pröva ärenden enligt inhämtningslagen uppkommer frågan om vilka ärenden som ska prövas av åklagare vid Åklagarmyndigheten respektive åklagare vid Ekobrottsmyndigheten. Det förhållandet att det är fråga om ärenden i underrättelseverksamhet – då det inte finns misstankar om konkreta brott och i övrigt knapphändig information om den brottsliga verksamheten – medför att den fördelning av ärenden som i dag finns mellan åklagarmyndigheterna (se 9 § förordningen [2015:744] med instruktion för Ekobrottsmyndigheten och Fördel-

ning av ansvar och uppgifter mellan Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, ÅMR 2017:1 och EBMR-R 2017:5) svårligen kan

läggas till grund för en ärendefördelning. I stället bör beslutsordningen ha sin grund i vilken myndighets underrättelseverksamhet som är ansvarig för ärendet. Vi anser att en sådan fördelning av ärenden i sådant fall bör regleras i föreskrift.

7.6. En särskild organisation för beslutsfattandet

Vår bedömning: Åklagarmyndighetens organisation gällande pröv-

ning av ärenden enligt inhämtningslagen bör regleras i förordning.

Skälen för vår bedömning

Åklagare har som utgångspunkt en generell befogenhet att utöva sitt ämbete, se 6 § åklagarförordningen (2004:1265). En åklagare som har fattat beslut i ett ärende enligt inhämtningslagen bör inte senare handlägga en förundersökning där uppgifter från inhämtningen är aktuella. Som regeringen tidigare anfört kan det därför finnas skäl att inrätta en särskild organisation inom Åklagarmyndigheten där ett begränsat antal åklagare involveras i beslutsfattandet i syfte att upprätthålla förtroendet för åklagarnas objektivitet och opartiskhet och säkerställa att det finns erfarenhet och en god kunskapsnivå hos beslutsfattaren (prop. 2018/19:86, s. 74 f.).

Riksåklagaren har fattat ett beslut om organisation för ärenden om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen (beslut den 24 september 2019, dnr ÅM2019-816). Enligt beslutet ska chefen för Nationella åklagaravdelningen, övriga områdeschefer och chefen för Särskilda åklagarkammaren inom sina områden respektive vid sin kammare fatta beslut om vilka åklagare som får besluta om inhämtning av uppgifter. Utgångspunkten enligt beslutet ska vara att åklagare som inte arbetar operativt utses som beslutsfattare eftersom beslutsfattaren inte bör handlägga en förundersökning där underrättelseinformation från inhämtning kan få betydelse. Enligt beslutet ska ärenden under jourtid handläggas av Riksenheten för säkerhetsmål vad avser samtliga ärenden utom ärenden från Polismyndighetens avdelning Särskilda utredningar. Sådana ärenden ska handläggas av den särskilda organisation som finns för beredskapstjänstgöring för ärenden som enligt arbetsordningen ska handläggas av Särskilda åklagarkammaren.

Frågan om hur beslutsfattandet inom Åklagarmyndigheten ska vara organiserat vid beslut enligt inhämtningslagen bör enligt vår uppfattning inte bestämmas av myndigheten själv i ett internt beslut utan av regeringen i förordning. Att en åklagare arbetar operativt i förundersökningsverksamheten torde enligt vår mening inte hindra att åklagaren även fattar beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen. Däremot är det av betydelse att principen om ”equality of arms” (principen om parternas likställdhet)3 senare upprätthålls i förundersökningsverksamheten. I regleringen bör säkerställas att den åklagare som fattat beslutet om inhämtning inte i ett senare skede handlägger en förundersökning där det kan finnas underlag som denne fått del av i sin roll som beslutsfattare enligt inhämtningslagen och som ger åklagaren ett informationsövertag.

7.7. Ansökan ska fortsatt göras av de brottsbekämpande myndigheterna

Vårt förslag: Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket

ska fortsatt ansöka om beslut i ärenden enligt inhämtningslagen.

3

En rättvis rättegång förutsätter att parterna är likställda i processen och att proceduren inte

gynnar åklagaren framför den åtalade – principen om equality of arms (se Hans Danelius m.fl.,

Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2023, version 6, JUNO, s. 310).

Skälen för vårt förslag

I en ordning som innebär att Åklagarmyndigheten ska fatta beslut i ärenden enligt inhämtningslagen faller det sig naturligt att ansökan görs av den brottsbekämpande myndighet som har behov av inhämtningen av uppgifterna. Det är också den ordning som gäller i dag. Vi anser därför att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket fortsatt bör ansöka om beslut i ärenden enligt inhämtningslagen. I de ärenden som faller inom Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde är det Polismyndigheten som ska ansöka om tillstånd, eftersom den underrättelseverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten leds och utförs av Ekobrottskansliet som organisatoriskt ligger under den nationella operativa avdelningen (NOA) vid Polismyndigheten, se avsnitt 7.5.1.

7.8. En möjlighet att fatta interimistiska beslut bör inte införas

Vår bedömning: Det bör inte införas en möjlighet för Polismyn-

digheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket att fatta interimistiska beslut.

Skälen för vår bedömning

Enligt EU-domstolen kan tillgång till lagrade uppgifter i motiverade brådskande fall få beslutas av någon annan än en domstol eller oberoende myndighet (se Tele2-domen, punkten 120). EU-rätten medger därmed en möjlighet att ha en ordning med interimistiska beslut som i brådskande fall kan fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket, med en efterföljande prövning av Åklagarmyndigheten.

Regeringen har övervägt frågan om interimistiska beslut i samband med att den nuvarande beslutsordningen infördes och kom då fram till att en sådan möjlighet inte skulle införas i inhämtningslagen. Ordningen underkändes av skälet att ett ändrat beslut i praktiken inte kan leda till rättning hos den verkställande myndigheten eftersom beslut enligt inhämtningslagen i huvudsak avser uppgifter

i förfluten tid som redan har överlämnats till myndigheten. Därtill angavs att behovet av att fatta interimistiska beslut inte heller syntes vara särskilt påtagligt eftersom det fanns rutiner för jour- och beredskapstjänstgöring för åklagare, se 13 § åklagarförordningen (2004:1265) (prop. 2018/19:86, s. 76).

Att tvångsmedelsanvändning prövas av en domstol eller annan oberoende myndighet är en viktig rättssäkerhetsgaranti och en utgångspunkt är därför att en befogenhet för de brottsbekämpande myndigheterna att fatta interimistiska beslut om inhämtning av uppgifter endast bör förekomma om starka skäl talar för det.

Som vi angett i avsnitt 7.6 har Riksåklagaren fattat beslut om organisation för ärenden om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen (beslut den 24 september 2019, dnr ÅM2019-816). Beslutet innehåller anvisningar om hur ärenden enligt inhämtningslagen under jourtid ska hanteras. Riksenheten för säkerhetsmål ansvarar för en beredskap vad avser samtliga ärenden utom ärenden från Polismyndighetens avdelning Särskilda utredningar som handläggs av Särskilda åklagarkammaren. Annat har inte framkommit än att denna ordning fungerar bra. Enligt Åklagarmyndigheten och de verkställande myndigheterna är det brukligt att ärendena föredras för åklagare ungefär ett par gånger per vecka och det är sällan som det krävs beslut under jourtid. I ovannämnda beslut från Riksåklagaren anges att de ansökande myndigheterna bedömer att antalet brådskande ärenden under jourtid uppgår till cirka ett tiotal per år.

Mot bakgrund av anförda omständigheter anser vi att det inte finns behov av någon interimistisk beslutsmöjlighet och att en sådan ordning därför inte bör införas.

8. Integritetsskydd och rättssäkerhetsgarantier i inhämtningslagen

8.1. Inledning

Det är av grundläggande betydelse i en rättsstat att de fri- och rättigheter som finns till skydd för enskilda i regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga respekteras. Användningen av hemliga tvångsmedel innebär dock att rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens inskränks och att riskerna för den personliga integriteten ökar. Dessa ingrepp är ibland nödvändiga för en effektiv brottsbekämpning. Det bör också framhållas att de rättigheter som tillförsäkras den enskilde genom Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga även omfattar en skyldighet för staten att skydda den enskilde mot ingrepp och att effektivt bekämpa och utreda brott.

Regleringen om hemliga tvångsmedel bygger på en avvägning mellan å ena sidan samhällets behov av en effektiv brottsbekämpning till skydd för medborgarna och å andra sidan enskildas rätt till integritet och rättssäkerhet i förhållande till staten. Inhämtningslagens ändamål är att förebygga, förhindra eller upptäcka allvarlig brottslig verksamhet, vilket är ett befogat ändamål för att inskränka enskildas fri- och rättigheter enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga.

Vi har tidigare konstaterat att det finns ett påtagligt behov av en utökad möjlighet till inhämtning av uppgifter för att åstadkomma en mer effektiv brottsbekämpning och att den ökade risken för intrång i den personliga integriteten är proportionerlig. Det fordras dock att regleringen är förutsebar, tydlig och väl avgränsad samt att den omgärdas av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer

för att säkerställa högt ställda krav på rättssäkerhet, att reglerna inte missbrukas och att intrånget i den personliga integriteten inte blir större än vad som kan tillåtas.

I detta kapitel kommer vi att analysera om de rättssäkerhetsgarantier som i dag finns i inhämtningslagen är tillräckliga för att ett utökat tillämpningsområde för inhämtningslagen ska vara förenligt med de krav som regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga ställer i dessa avseenden.

8.2. Förutsebara, tydliga och avgränsade regler

Vår bedömning: Bestämmelserna om det utökade tillämpnings-

området i inhämtningslagen är tillräckligt förutsebara, tydliga och avgränsade för att skydda enskilda mot godtyckliga ingrepp i deras fri- och rättigheter.

Skälen får vår bedömning

All tvångsmedelsanvändning som innebär en inskränkning av rättigheter som tillkommer enskilda enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga måste ha ett uttryckligt lagstöd. För att motverka ett alltför vidsträckt tillämpningsområde och godtyckliga bedömningar måste regler om hemliga tvångsmedel därtill vara förutsebara, tydliga och förses med tydliga ramar och begränsningar för när en åtgärd får vidtas, se avsnitt 3.2 i delbetänkandet (SOU 2022:52, s. 44 ff.).

I kapitel 5 och 6 har vi föreslagit att tillämpningsområdet för inhämtningslagen ska utvidgas genom att lagen ska vara tillämplig på fler brott och att uppgifter även om meddelanden ska få inhämtas i realtid. Vilken brottslig verksamhet som det är fråga om preciseras genom att de brott som kan medföra inhämtning av trafik- och lokaliseringsuppgifter räknas upp i en brottskatalog. En uppräkning av vilka brott som omfattas av inhämtningslagen är en mer förutsebar, tydlig och lättillämpad reglering avseende vilka brott som omfattas av tillämpningsområdet jämfört med en straffvärdeventil eller sänkt strafftröskel, som var alternativ som vi övervägde. Om brottsligheten och behoven förändras måste lagstiftaren ta ställning till om nya brott

ska läggas till i brottskatalogen utifrån en proportionalitetsavvägning avseende varje enskilt brott. Då inhämtning av trafik- och lokaliseringsuppgifter kan innefatta ett mycket ingripande integritetsintrång har varje enskilt brott i den utökade brottskatalogen varit föremål för noggranna avvägningar utifrån behov, effektivitet och proportionalitet, vilket resulterat i att tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen har begränsats.

Vidare har vi funnit att ändamålet (förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet) och de grundläggande kvalifikationskrav som i dag finns i inhämtningslagen (krav på särskild vikt) och lagen om hemlig dataavläsning (krav på synnerlig vikt) framstår som ändamålsenliga även när det gäller att avgränsa det utökade tillämpningsområdet. Dock har vi bedömt att ytterligare kvalifikationskrav behövs för att åstadkomma en lämplig avgränsning av det utökade tillämpningsområdet. För att inhämtning av uppgifter ska få ske beträffande de tillkommande brotten ska det krävas att det är fråga om brottslig verksamhet som kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt. Förslagen lever också upp till kraven i europarätten om att det ska vara fråga om allvarlig brottslighet för att uppgifter ska få inhämtas och att personkretsen som kan bli föremål för inhämtning är väl avgränsad.

Sammantaget anser vi att bestämmelserna om det utökade tillämpningsområdet i inhämtningslagen är tillräckligt förutsebara, tydliga och avgränsade för att skydda enskilda mot godtyckliga ingrepp i deras fri- och rättigheter, inklusive den personliga integriteten.

8.3. Tillståndsbeslutets innehåll

Vårt förslag: Ett beslut om inhämtning av uppgifter respektive

om hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen som rör det utökade tillämpningsområdet ska ha samma innehåll som det som anges i inhämtningslagen respektive lagen om hemlig dataavläsning angående tillståndsbeslut.

Skälen får vårt förslag

Det är av väsentlig betydelse att beslut om tillstånd att inhämta uppgifter är tydliga, precisa och detaljrika så att beslutet kan verkställas i enlighet med beslutsfattarens avsikt, men även för att efterhandskontrollen av åtgärden ska kunna vara effektiv. På så sätt kan skyddet för den enskildes personliga integritet bevakas.

Vad ett beslut om inhämtning av uppgifter ska innehålla regleras i 4 § inhämtningslagen. I beslutet ska det anges vilken brottslig verksamhet och vilken tid beslutet avser samt vilket telefonnummer eller vilken annan adress, vilken elektronisk kommunikationsutrustning eller vilket geografiskt område beslutet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, när det gäller tid som infaller efter beslutet, inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

Enligt 18 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning ska det i ett tillstånd till hemlig dataavläsning förutom tidsangivelse även anges vilket avläsningsbart informationssystem som avses och vilken typ av uppgift som får läsas av eller tas upp. För hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen blir det fråga om kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter (10 § lagen om hemlig dataavläsning). Att beviljad uppgiftstyp ska framgå av tillståndet är en viktig skyddsåtgärd för den personliga integriteten för att det inte ska vara möjligt att läsa av andra uppgiftstyper än vad som är tillåtet och för att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna anpassa verkställighetstekniken efter den tillåtna uppgiftstypen (Hemlig dataavläsning, SOU 2017:89, s. 385).

Vid beslut om hemlig dataavläsning är det obligatoriskt att tillståndet innehåller villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan. Med villkor för tillståndet kan garantier skapas för att åtgärden blir proportionerlig och rättssäker i det enskilda fallet. Sådana villkor kan ta sikte på i stort sett vilka omständigheter som helst som kan bidra till skyddet av den personliga integriteten (Hemlig dataavläsning, prop. 2019/20:64, s. 156 och 233). Skyldigheten att föreskriva särskilda villkor till skydd för den personliga integriteten innebär att domstolen kan begränsa utrymmet för den brottsbekämpande myndigheten att använda det hemliga tvångsmedlet. Villkoren gör det också möjligt att tillåta åtgärder som utan sådana villkor hade framstått som oproportionerliga och är därmed viktiga utifrån såväl ett brottsbekämpningsperspektiv

som ett integritetsperspektiv (jfr Rättssäkerhetsgarantier och hemliga

tvångsmedel, SOU 2018:61, s. 149). Då hemlig dataavläsning i inhämt-

ningslagsfallen hitintills har använts i begränsad utsträckning – under 2021 fattades endast beslut om två sådana åtgärder (se Redovisning av

användningen av hemliga tvångsmedel under 2021, skr. 2022/23:30,

s. 37) – finns det enligt de brottsbekämpande myndigheterna inte så stor praktisk erfarenhet av vilka villkor som domstolarna förenar sådana tillstånd med. Myndigheterna har angett att det i de allra flesta fall är svårt eller omöjligt att ställa upp villkor som tar sikte på verkställigheten vid hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen. Däremot är det möjligt med villkor som begränsar den senare bearbetningen av de inhämtade uppgifterna. Ett exempel är att om en mobiltelefon används av flera personer så kan villkor ställas upp om att endast en användares kommunikation och platsuppgifter får granskas. Samtidigt har Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden nyligen uttalat att villkor i första hand bör ta sikte på verkställigheten snarare än den efterföljande granskningen eller bearbetningen och att det åligger den verkställande myndigheten att anpassa den teknik som används på ett sådant sätt att villkor kan anges i enlighet med lagstiftarens avsikt (Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden uttalande om användningen av villkor vid ansökan om hemlig dataavläsning från den 20 juni 2023, dnr 80–2022). Frågan om villkor är föremål för analys och överväganden av Utredningen om utvärdering av hemlig dataavläsning (dir. 2022:82) som ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2023.

Ett beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen meddelas av åklagare vid Åklagarmyndigheten (3 § inhämtningslagen). I kapitel 7 har vi föreslagit att denna beslutsordning ska bestå. Ett beslut om hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen meddelas däremot av domstol (14 § lagen om hemlig dataavläsning) Om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för möjligheterna att förebygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten att inhämta rättens tillstånd, får tillstånd ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut (17 § lagen om hemlig dataavläsning). Ett sådant interimistiskt åklagarbeslut ska innehålla samma uppgifter som ett beslut av rätten, se Hemliga tvångsmedel mot all-

varliga brott, prop. 2013/14:237, s. 183 och 198.

Någon angiven tid för hur länge ett tvångsmedel får pågå har inte ställts upp av Europadomstolen, men en tidsbegränsning av tillståndet är nödvändig av integritetsskäl och för att tillgodose de krav som Europadomstolen ställt upp, se avsnitt 3.2.2 i delbetänkandet (SOU 2022:52, s. 48 f.). Ett tillstånd får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet när det gäller tid som infaller efter beslutet (4 § inhämtningslagen och 18 § tredje stycket lagen om hemlig dataavläsning). Det finns inte någon lagstadgad tidsgräns för tiden innan tillståndet beviljades. Ett tillstånd till att inhämta, läsa av eller ta upp historiska uppgifter omfattas därmed inte av kravet på en bortre tidsgräns, men sådana uppgifter bör av integritetsskäl begränsas. Detta följer av att tiden inte får vara längre än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet (jfr prop. 2019/20:64 s. 234).

Enligt Europakonventionen krävs att tillståndsbeslutet klart och tydligt anger den person eller den plats som ska bli föremål för tvångsmedlet, vilket kan ske till exempel med hjälp av namn, adress, telefonnummer, lokal eller annan geografisk plats, se avsnitt 3.2.2 i delbetänkandet (SOU 2022:52, s. 51). Syftet är att begränsa tillståndet och därigenom den verkställande myndighetens befogenhet. Detta krav uppfylls genom att det i ett beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen ska anges vilket telefonnummer eller vilken annan adress, vilken elektronisk kommunikationsutrustning eller vilket geografiskt område tillståndet avser samt i ett beslut om hemlig dataavläsning vilket avläsningsbart informationssystem tillståndet avser. Genom att detta anges i tillståndet kan identifiering möjliggöras så att en bedömning av kopplingen mellan adressen, kommunikationsutrustningen eller informationssystemet och den som åtgärden avser kan göras. Det kan till exempel vara fråga om ett visst serienummer, IMEI-nummer, MAC-adress eller ett visst användarkonto som till exempel en e-postadress, ett användarnamn till ett konto på sociala medier eller annan internetbaserad tjänst. Uppgifterna ska vara så specificerade att det går att verkställa åtgärden och förhindra förväxlingsrisk (prop. 2019/20:64, s. 232 f.).

Vi anser att den reglering som i dag finns i inhämtningslagen och lagen om hemlig dataavläsning avseende vad ett beslut ska innehålla är väl avvägd och att den bidrar till att tillgodose skyddet för den enskildes personliga integritet. Den bör därför även gälla för det utökade tillämpningsområdet.

8.4. Tillsyn och kontroll

Vårt förslag: Den tillsyn och kontroll som finns i dag ska även

gälla för det utökade tillämpningsområdet.

De regler som finns i inhämtningslagen respektive lagen om hemlig dataavläsning om underrättelse till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden om ett beslut om inhämtning av uppgifter respektive om hemlig dataavläsning ska även gälla för det utökade tillämpningsområdet.

Skälen får vårt förslag

Kontroll och granskning över användningen av hemliga tvångsmedel

I delbetänkandet har vi redogjort för det system av efterföljande kontroll och granskning som finns avseende användningen av hemliga tvångsmedel (SOU 2022:52, s. 267 ff.). I korthet kan följande anföras.

Justitieombudsmannen och Justitiekanslern utövar en extraordinär tillsyn över de statliga myndigheternas verksamhet och kan inom ramen för denna uttala sig i frågor gällande användningen av hemliga tvångsmedel. Tillsynen är emellertid inte regelbunden eller heltäckande och Justitieombudsmannens och Justitiekanslerns beslut i tillsynsärenden saknar rättslig verkan och utgör därför enbart vägledande uttalanden.

De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet står även under tillsyn av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden som bland annat granskar och uttalar sig om de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel, se 1 § första stycket lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att den verksamhet som är föremål för tillsyn bedrivits i enlighet med lag eller annan författning. Tillsynen omfattar även med tvångsmedelsanvändningen ”sammanhängande verksamhet”, vilket exempelvis avser den vidare hanteringen av åtgärden såsom hur överskottsinformation hanteras eller hur underrättelseskyldigheten fullgörs (De brottskämpande myndigheternas

tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation, prop. 2011/12:55,

s. 109).

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är också skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel och om användningen av tvångsmedel och verksamhet som hänger samman med dem har skett i enlighet med lag eller annan författning (3 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Om nämnden finner att någon tvångsmedelsanvändning inte har förekommit eller att sådan användning visserligen förekommit men att den är författningsenlig, får den enskilde besked av nämnden att kontrollen har utförts. Om nämnden vid kontroll upptäcker att hemliga tvångsmedel har använts i strid med gällande författningar ska den enskilde underrättas även om detta. Nämnden är då också skyldig att efter omständigheterna anmäla det till Justitiekanslern, Åklagarmyndigheten, Integritetsskyddsmyndigheten eller någon annan behörig myndighet för åtgärd.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden bedriver sin verksamhet genom inspektioner och andra undersökningar. Nämnden får efter granskningen uttala sig om vad den kommit fram till och om vad som bör ändras i den granskade myndighetens verksamhet (2 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Tillsynen sker dels på eget initiativ, dels genom kontroller på begäran av enskilda.

Därtill utövas en viss parlamentarisk kontroll över användningen av hemliga tvångsmedel genom att regeringen årligen redovisar till riksdagen hur de hemliga tvångsmedlen använts, vilket vi återkommer till i det följande.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn över det utökade tillämpningsområdet

Den som utsätts för användning av hemliga tvångsmedel har inte någon möjlighet att reagera mot detta och får inte heller alltid någon underrättelse om användningen i efterhand. Det är därför av grundläggande betydelse att det finns en möjlighet att granska om tvångsmedelsanvändningen har stått i överensstämmelse med lagstiftningen. En effektiv och kontinuerlig efterhandskontroll, utförd av en fristående myndighet, är ett krav enligt Europakonventionen för att skydda den berördes rättigheter och förhindra missbruk, se avsnitt 3.2.2 i delbetänkandet (SOU 2022:52, s. 51). Detta gör sig särskilt gällande för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation respek-

tive hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen, då det är fråga om tvångsmedelsanvändning i underrättelseverksamhet där det råder en mycket begränsad insyn.

Våra förslag om en utökad brottskatalog och att inhämtning av meddelanden ska vara tillåtet i realtid innebär att tillämpningsområdet för inhämtningslagen ökar. Som en följd av detta utökas även tillämpningsområdet för lagen om hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen. Förslagen innebär ökade risker för enskildas personliga integritet, vilket enligt vår uppfattning bör vägas upp av en effektiv tillsyn för att kontrollera om förutsättningarna för tvångsmedelsanvändningen är uppfyllda. För att uppnå en effektiv, heltäckande och fortlöpande tillsyn bör den avse en sådan tillsyn som sker på tillsynsmyndighetens eget initiativ genom inspektioner och andra undersökningar och som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utövar. Vi anser därför att även det utökade tillämpningsområdet för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation ska omfattas av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden tillsyn. En utökning av användningen av inhämtningslagens tillämpningsområde medför också en utökning av nämndens uppdrag att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för en åtgärd enligt inhämtningslagen eller lagen om hemlig dataavläsning. Med hänsyn till den avsaknad av insyn som präglar underrättelseverksamheten är den tillsyn som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utför en väsentlig del av de rättssäkerhetsåtgärder som omgärdar inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation.

Det behövs inte några författningsändringar för att nämnden ska ha befogenhet att utöva denna tillsyn eftersom det redan anges i lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet att nämnden ska utöva tillsyn över hemlig tvångsmedelsanvändning. Med uttrycket hemliga tvångsmedel innefattas även inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen (prop. 2011/12:55, s. 110 f.).

För att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska kunna hantera ett utökat tillsynsuppdrag är det nödvändigt att nämnden har tillräckliga resurser. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 17.2.5.

Underrättelse till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

Enligt 5 § inhämtningslagen ska den ansökande myndigheten underrätta Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden om ett beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen. Underrättelseskyldigheten gäller enligt uppgift från nämnden endast bifall på en ansökan om hemlig dataavläsning och inte beslut om avslag. Underrättelsen ska lämnas senast en månad efter det att ärendet om inhämtning avslutades. Att de brottsbekämpande myndigheterna fortlöpande underrättar nämnden om beslut om inhämtning av uppgifter är av betydelse för att möjliggöra att tillsynen blir så effektiv som möjlig (prop. 2011/12:55, s. 90).

Av 21 § lagen om hemlig dataavläsning framgår att när rätten beslutat i frågor om hemlig dataavläsning ska den skyndsamt underrätta Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden om beslutet. Bestämmelsen ger förutsättningar för tillsyn även under pågående verkställighet. Underrättelseskyldigheten gäller såväl bifall som avslag på en ansökan om hemlig dataavläsning och samtliga beslut som rätten fattar, till exempel även tilläggsbeslut om tillträdestillstånd (prop. 2019/20:64, s. 175 f.).

Den skyldighet som finns i dag om underrättelse till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är en viktig rättssäkerhetsfaktor och bör gälla även för det utvidgade tillämpningsområdet.

Regeringens redovisning till riksdagen

Riksdagen utövar en parlamentarisk kontroll av tillämpningen av reglerna om hemliga tvångsmedel genom en årlig skrivelse från regeringen som omfattar de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel samt nyttan av åtgärderna. Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation samt hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen innefattas i redovisningen. Regeringen har gett Åklagarmyndigheten i uppdrag att, tillsammans med Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket, årligen lämna en gemensam redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel under föregående år (se till exempel Reglerings-

brev för budgetåret 2023 avseende Åklagarmyndigheten och Ju2015/04549,

Ju2020/01059). Redovisningen innehåller bland annat uppgifter om antalet meddelade tillstånd till hemliga tvångsmedel, hur många personer som varit föremål för åtgärder och om uppgifterna som kom-

mit fram inneburit nytta (se till exempel Redovisning av använd-

ningen av hemliga tvångsmedel under 2021, skr. 2022/23:30).

Den parlamentariska kontroll som utövas genom regeringens skrivelse till riksdagen om tillämpningen av reglerna om hemliga tvångsmedel är en viktig del av en effektiv efterhandskontroll. Att det utökade tillämpningsområdet för inhämtningslagen respektive lagen om hemlig dataavläsning kommer att omfattas av redovisningen är därför en betydelsefull rättssäkerhetsgaranti.

8.5. Användning av överskottsinformation

Vårt förslag: Den verkställande myndigheten ska få besluta att

uppgifter som har kommit fram vid inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen får användas för ett annat ändamål än det som har legat till grund för tillståndet.

Nuvarande regler om användning av uppgifter som har kommit fram vid hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen ska fortsätta att gälla.

Skälen får vårt förslag

Inledning

Vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation kan det komma fram uppgifter som handlar om något annat än det brott eller den brottslighet som legat till grund för inhämtningsbeslutet. Sådana uppgifter, som brukar kallas överskottsinformation, kan vara av betydelse för utredningen av ett begånget brott eller för att förhindra nya brott och kan röra både den person som inhämtningsbeslutet gäller eller andra personer som inte är aktuella i underrättelseärendet. Det kan också vara fråga om uppgifter som inte har betydelse för brottsbekämpande ändamål men i andra sammanhang, exempelvis för sociala myndigheter eller landets försvar. Eftersom ändamålet med inhämtning enligt inhämtningslagen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet omfattar begreppet överskottsinformation i detta sammanhang även information om den aktuella brottsligheten som används för ett annat ändamål, till exempel för att utreda brott.

För enskilda innebär användningen av hemliga tvångsmedel ett betydande intrång i den personliga integriteten och att använda den information som tvångsmedlen ger tillgång till för andra ändamål kan innebära ett ytterligare intrång. Europadomstolens praxis innehåller inte något förbud mot användning av överskottsinformation eller några krav på att användandet begränsas. Däremot ska det finnas bestämmelser i den nationella regleringen om hur sådan information får användas. Bestämmelserna ska, för att uppfylla kraven i regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga vara tydliga och huvudsakligen finnas i lag, se avsnitt 3.2 och 10.8 i delbetänkandet (SOU 2022:52, s. 44, 53 f. och 250 f.).

Nuvarande reglering av användning av överskottsinformation i inhämtningslagen

Bestämmelser om hur de uppgifter som har inhämtats enligt inhämtningslagen får användas finns i 6 och 7 §§. I 6 § regleras användning av inhämtade uppgifter för att förhindra brott och i 7 § regleras användning av sådana uppgifter för att utreda brott. Om de inhämtade uppgifterna används för att förhindra brott finns det inte någon begränsning för användning av uppgifterna. Om uppgifterna däremot ska användas i en förundersökning krävs tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Ett sådant tillstånd meddelas av allmän domstol enligt bestämmelserna i rättegångsbalken. Det krävs emellertid inte något sådant tillstånd för att uppgifterna ska få ligga till grund för att inleda en förundersökning.

Regleringen innebär en begränsning i möjligheterna att använda uppgifter om elektronisk kommunikation som har framkommit vid inhämtning i underrättelseverksamheten för att utreda brott. I förarbetena till inhämtningslagen motiveras begränsningen med att rättssäkerhetsskäl talar för att prövningen av om uppgifterna ska kunna ligga till grund för ett beslut om åtal ska vara densamma oberoende av om de har inhämtats i underrättelseverksamhet eller i en förundersökning (prop. 2011/12:55, s. 91 ff. och 124 f.).

I 8 § tredje stycket inhämtningslagen finns en bestämmelse om att reglerna om bevarande och förstörande i inhämtningslagen inte hindrar att brottsbekämpande myndigheter behandlar uppgifter från uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Denna bestämmelse utgör ett undantag från skyldigheten i 8 § andra

stycket att förstöra uppteckningar om de inte längre är av betydelse för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som omfattas av inhämtningsbeslutet eller för att förhindra annat brott. De brottsbekämpande myndigheterna kan enligt bestämmelsen fortsatt behandla uppgifter från uppteckningarna, till exempel i syfte att utreda brott, om det är förenligt med dataskyddslagstiftningen (prop. 2011/12:55, s. 125). Motsvarande bestämmelse i preventivlagen har nyligen upphävts (Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg

för att förhindra och utreda allvarliga brott, prop. 2022/23:126, s. 179

och 233), och vi föreslår i avsnitt 8.6 att även 8 § tredje stycket inhämtningslagen ska upphävas av där anförda skäl.

Användningsområdet för överskottsinformation i rättegångsbalken och preventivlagen har nyligen utvidgats

Bestämmelserna om överskottsinformation i 27 kap. 23 a § RB och 12 § preventivlagen ändrades den 1 oktober 2023 på så sätt att de begränsningar som tidigare fanns när det gäller användningen av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel har tagits bort. De nya reglerna innebär att åklagare får besluta att uppgifter som har kommit fram vid användning av hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken eller preventivlagen får användas för ett annat ändamål än det som har legat till grund för tillståndet.

Som skäl för en sådan utvidgning av användningen av överskottsinformation anförde regeringen bland annat att det var en otillfredsställande ordning att de brottsbekämpande myndigheterna inte alltid kunde använda sig av konkreta uppgifter för att ingripa och avbryta pågående brottslighet eller för att utreda brott som redan har begåtts. Regeringen uttalade att det kan ifrågasättas om sådana användningsbegränsningar är förenliga med Europakonventionen, utifrån statens skyldighet att effektivt bekämpa och utreda brott. Vidare uttalade regeringen att, när det gäller användning av överskottsinformation för andra ändamål än brottsbekämpning, det i vissa fall finns ett tydligt behov av att kunna överlämna överskottsinformation till en annan myndighet, till exempel när det framkommit uppgifter om att ett barn far illa (prop. 2022/23:126, s. 173 ff.).

I anledning av att användningsområdet för överskottsinformation i rättegångsbalken och preventivlagen nyligen har utvidgats uppkommer frågan om användningsområdet för överskottsinformation

i inhämtningslagen bör utvidgas på motsvarande sätt eller om det finns skäl för att bibehålla en annan ordning i detta regelverk.

Det finns behov av en tydlig och heltäckande reglering i inhämtningslagen om användningen av överskottsinformation

Som angetts ovan kan uppgifter som inhämtats enligt inhämtningslagen alltid användas för att förhindra brott, men det krävs ett domstolsbeslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att använda inhämtade uppgifter för att utreda brott. Om det däremot vid inhämtningen kommer fram uppgifter som myndigheterna vill använda för att förebygga eller upptäcka annan brottslig verksamhet än den som omfattas av beslutet om inhämtning saknas uttryckligt lagstöd för användning av uppgifterna för detta ändamål. Särskilt gäller detta om 8 § tredje stycket inhämtningslagen upphävs, se avsnitt 8.6, eftersom bestämmelser av detta slag har ansetts utgöra ett stöd för att de brottsbekämpande myndigheterna för in överskottsinformation i form av personuppgifter i underrättelseregister enligt dataskyddsregleringen (se till exempel prop. 2013/14:237, s. 129 f.). Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel har dock uttalat att det framstår som oklart om bestämmelserna kan anses innebära en reglering av hur överskottsinformation får användas (SOU 2018:61, s. 181 ff.).

Som anförts ovan krävs det enligt såväl regeringsformen som europarätten att användning av överskottsformation från hemliga tvångsmedel regleras i lag och att denna reglering är tydlig och förutsebar. Som regeringen uttalat i lagstiftningsärendet inför utvidgningen av användningsområdet för överskottsinformation i rättegångsbalken och preventivlagen är det viktigt av rättssäkerhetsskäl att det skapas en proportionerlig, tydlig och heltäckande reglering om när överskottsinformation från hemliga tvångsmedel får användas (prop. 2022/23:126, s. 173). En utgångspunkt är därför att även användningen av överskottsinformation i syfte att förebygga eller upptäcka annan brottslig verksamhet bör regleras i inhämtningslagen, så att regleringen om när överskottsinformation får användas enligt inhämtningslagen är tydlig och heltäckande.

Användningsområdet för överskottsinformation i inhämtningslagen bör utvidgas

En första fråga att pröva är om användningsområdet för överskottsinformation i inhämtningslagen bör utvidgas så att det i likhet med motsvarande reglering i rättegångsbalken och preventivlagen inte finns några begränsningar i användningen av överskottsinformation. Som nyss angetts får överskottsinformation endast användas i en förundersökning om tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation beviljas. För detta krävs som huvudregel att det är fråga om ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader (27 kap. 19 a § RB).

Ett skäl som kan tala emot en utvidgning av användningsområdet för överskottsinformation i inhämtningslagen är att det kan innebära ökade intrång i enskildas integritet. Såsom regeringen anförde i det ovannämnda lagstiftningsärendet ska det dock beaktas att det är fråga om information som de brottsbekämpande myndigheterna redan har tillgång till. Att använda informationen för att bekämpa eller utreda brott bedömdes av regeringen därför endast marginellt öka det intrång som själva inhämtningen kan ha inneburit (prop. 2022/23:126, s. 176).

Ett annat skäl mot att ändra bestämmelserna om överskottsinformation i inhämtningslagen är att det skulle kunna hävdas att i de fall det är fråga om brott som har ett minimistraff som är lägre än fängelse i sex månader så skulle det innebära ett kringgående av den strafftröskel som krävs, som huvudregel, för att få inhämta uppgifter under en förundersökning.

Vi anser, i likhet med regeringens uttalanden i den ovan nämnda propositionen, att det är en svårförklarlig ordning att uppgifterna inte skulle kunna överlämnas till andra myndigheter för användning i ett annat befogat syfte enbart för att de härstammar från användningen av hemliga tvångsmedel när det hade varit möjligt att överlämna dem om de framkommit på annat sätt. Som regeringen anfört genomsyras det processrättsliga regelverket av principerna om fri bevisföring och fri bevisprövning och det är därför ovanligt med begränsningar vad gäller användning av information för att förhindra och utreda brott. Dessutom kan överskottsinformation inte bara användas för att förhindra allvarliga brott eller för att bekräfta en brottsmisstanke utan även för att fria en person från brottsmisstankar. Frågan om förslagen skulle medföra en ökad risk för att hem-

liga tvångsmedel används för andra ändamål än vad som är tänkt behandlades under det ovan redovisade lagstiftningsärendet och bedömdes inte som en egentlig risk av vare sig utredningen eller flera remissinstanser såsom Åklagarmyndigheten och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Regeringen ansåg att det omfattande system av rättssäkerhetsgarantier som omgärdar användningen minskar risken för både missbruk och en rättsstridig tillämpning (prop. 2022/23:126, s. 174 ff.).

Till dessa argument kan läggas de positiva effekter som förslaget kan antas få. En utökad möjlighet att använda uppgifterna i en förundersökning är av betydelse såväl för statens intresse av att bekämpa och utreda brott som för brottsoffers intresse av att brottsbekämpande myndigheter får förbättrade möjligheter att lagföra begångna brott och avbryta pågående brott. Det bör i sammanhanget särskilt framhållas att staten enligt Europakonventionen har ett ansvar för att skydda enskildas privatliv och personliga integritet mot intrång som begås av andra enskilda, bland annat genom att se till att det finns en välfungerande brottsbekämpning och att myndigheterna har tillgång till effektiva utredningsverktyg, se till exempel Europadomstolens dom den 2 december 2008 i målet K.U. mot Finland som beskrivs i avsnitt 3.2.2 i delbetänkandet (SOU 2022:52, s. 46).

En väsentlig aspekt är också att regleringen om användningen av överskottsinformation är enhetlig. Om användningsområdena för överskottsinformation från hemliga tvångsmedel är desamma i rättegångsbalken, preventivlagen och inhämtningslagen förenklar det handläggningen för de brottsbekämpande myndigheterna och minskar riskerna för att det begås fel.

Vi anser sammantaget att övervägande skäl talar för att utvidga reglerna om överskottsinformation så att det, på samma sätt som i rättegångsbalken och preventivlagen, tydligt framgår att det inte finns några begränsningar avseende vilka brott som medger användandet av överskottsinformation och att sådana uppgifter även ska få användas för andra ändamål. Regleringen om att överskottsinformation endast får användas i en förundersökning efter tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör därmed upphävas. Genom en sådan utvidgning åstadkoms ett heltäckande lagstöd som tydligt anger hur överskottsinformation får användas och som är förenligt med de krav som finns i regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga.

Utvidgningen innebär inte att det alltid ska vara tillåtet att använda överskottsinformation. Innan tillstånd till användning av överskottsinformation meddelas ska en prövning göras om användningen är förenlig med proportionalitetsprincipen. Det innebär att överskottsinformationen endast får användas i de fall det är rimligt att den används i förhållande till syftet med åtgärden, vägt mot bland annat det intrång som användningen kan innebära för den som informationen avser. Proportionalitetsbedömningen innebär, tillsammans med de begränsningar som följer av bland annat dataskydds- och sekretessregler, att regleringen är tydlig och avgränsad på ett rättssäkert sätt (jfr prop. 2022/23:126, s. 177).

Vem bör fatta beslut om användningen av överskottsinformation?

En andra fråga att pröva är beslutsordningen vad gäller användningen av överskottsinformation. Enligt den nya regleringen om överskottsinformation i rättegångsbalken och preventivlagen är det åklagare som beslutar om användningen av överskottsinformation. Denna ordning motiverades med att åklagaren är en professionell aktör med hög rättslig kompetens som omfattas av såväl objektivitetsprincipen som tjänsteansvar i sin yrkesutövning och att åklagare gör risk- och proportionalitetsbedömningar löpande i all typ av verksamhet och därmed har omfattande erfarenhet av att göra sådana bedömningar. Därtill anfördes att det är åklagaren som har det övergripande ansvaret för ärendet och därmed har bäst möjlighet att bedöma värdet av att använda överskottsinformationen i förhållande till eventuella risker och att den föreslagna ordningen även synes överensstämma med den ordning som redan tillämpas i praktiken (prop. 2022/23:126, s. 178 f.).

Om beslutsordningen är densamma oavsett om överskottsinformationen kommer från användning av hemliga tvångsmedel enligt inhämtningslagen, preventivlagen eller rättegångsbalken skulle det förenkla informationshanteringen i brottsbekämpningen. Detta talar för att åklagare bör fatta beslut om användningen av överskottsinformation även enligt inhämtningslagen. Såväl de verkställande myndigheterna som Åklagarmyndigheten har emellertid invändningar mot en sådan ordning. Enligt myndigheterna är det en klar skillnad mellan ett ärende enligt preventivlagen och ett ärende enligt inhämtnings-

lagen eftersom det inte är åklagaren utan den verkställande myndigheten som har ansvar för det sistnämnda ärendet.

Ett ärende enligt inhämtningslagen syftar till att inhämta information om en viss, inte närmare specificerad, brottslig verksamhet som har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. Underrättelsemisstankarna om brottslig verksamhet kan avse fragmenterad, opreciserad och osäker information om aktiviteter som kan antas komma att leda till konkreta brott. I ett ärende enligt preventivlagen finns i kontrast till detta en påtaglig risk för brottslig verksamhet av visst slag och en förundersökning är i regel nära förestående. Antalet ärenden enligt preventivlagen är också förhållandevis begränsat jämfört med antalet ärenden enligt inhämtningslagen.

I ett ärende enligt inhämtningslagen är det åklagare vid Åklagarmyndigheten som beslutar om ett tillstånd till inhämtning av uppgifter ska beviljas efter ansökan av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket. Vi har i kapitel 7 föreslagit att denna ordning ska bestå. Denna beslutsordning kan jämföras med ett tvångsmedelsärende enligt rättegångsbalken eller preventivlagen där det är domstol som prövar frågor om tillstånd på ansökan av åklagaren. Det förhållandet att det är den verkställande myndigheten som har ansvar för ett ärende enligt inhämtningslagen under verkställighetsfasen innebär att åklagaren inte har någon funktion eller något uppdrag i sådan verksamhet. Om åklagare ska fatta beslut om användning av överskottsinformation enligt inhämtningslagen krävs det att åklagare ges insyn i stora delar av den pågående underrättelseverksamheten. Detta kan vara svår att förena med den bedömning vi har gjort i avsnitt 7.4 om att åklagaren har den självständighet och oberoende i förhållande till underrättelseverksamhetens intressen som krävs för att beslutsfattandet avseende inhämtningen av uppgifter ska vara förenligt med europarätten.

I dag är det den verkställande myndigheten som själv beslutar om användningen av överskottsinformation. Enligt uppgift görs sådana överväganden i princip i varje ärende. Om i stället en åklagare skulle fatta dessa beslut innebär det dessutom ett opraktiskt system med en betydande ökad administration för såväl de verkställande myndigheterna som Åklagarmyndigheten. Det finns också risk för att åklagarna skulle behöva befatta sig med underrättelsematerial i stor omfattning, vilket kan medföra att en utbredd jävsproblematik uppkommer vid senare handläggning.

Vid en sammantagen bedömning anser vi att förutsättningarna för beslutsfattande angående användningen av överskottsinformation i ärenden enligt inhämtningslagen skiljer sig åt jämfört med ärenden enligt rättegångsbalken och preventivlagen och att det är motiverat med en annan beslutsordning. Vi anser därför att den verkställande myndigheten ska fatta beslut i dessa frågor, åtminstone vad gäller användningen av information för brottsbekämpande ändamål.

Fråga uppkommer om det finns anledning att införa en annan beslutsordning när det gäller andra ändamål än brottsbekämpning. Det kan röra sig om till exempel fiskala ändamål eller andra ändamål av offentligrättslig karaktär som är förknippade med särskilda integritetsrisker (jfr Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemliga tvångs-

medel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott,

den 10 maj 2023, s. 21). I nämnda yttrande uttalade Lagrådet att när det gäller prövning om användning av överskottsinformation med stöd av rättegångsbalken eller preventivlagen har åklagare inte samma naturliga roll som beslutsfattare när det gäller andra ändamål än brottsbekämpande och förordade att domstol skulle besluta om sådan användning (s. 21 och 27). Regeringen ansåg emellertid att åklagare skulle få besluta om användningen av överskottsinformation i samtliga fall, bland annat mot bakgrund av att överskottsinformation redan tidigare kunnat användas för andra ändamål än brottsbekämpande och att åklagare och polis därför redan borde ha erfarenhet av sådana bedömningar (prop. 2022/23:126, s. 178 f.). Mot samma bakgrund bör det som utgångspunkt inte heller när det gäller användning av överskottsinformation med stöd av inhämtningslagen införas olika beslutsordningar för användning av överskottsinformation beroende på om ändamålet är brottsbekämpande eller inte. De verkställande myndigheterna har redan i dag erfarenhet av bedömningar av om information kan vidareförmedlas till andra aktörer utanför brottsbekämpningen, detta oavsett om den härrör från hemliga tvångsmedel eller från annan informationsinhämtning. Det finns därför enligt vår bedömning inte anledning att införa en annan beslutsordning för användning av överskottsinformation när det gäller andra ändamål än brottsbekämpande, utan den verkställande myndigheten bör få besluta om användning av överskottsinformation i samtliga fall.

Användning av överskottsinformation vid hemlig dataavläsning

I 31 § lagen om hemlig dataavläsning hänvisas till reglerna om överskottsinformation i 6 § inhämtningslagen. En utredning har tillsatts med uppgift att bland annat analysera om lagen om hemlig dataavläsning har fått en ändamålsenlig och proportionerlig utformning eller om det behövs förändringar i lagen (dir. 2022:82). Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2023. Regeringen har anfört att reglerna om överskottsinformation för hemlig dataavläsning i preventivlagsfallen inte bör ändras i avvaktan på den utredningens resultat (prop. 2022/23:126, s. 179 f.). Motsvarande bör gälla för reglerna om överskottsinformation för hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen. För hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen bör alltså bestämmelsen om överskottsinformation i 6 § inhämtningslagen även fortsättningsvis gälla i den nuvarande lydelsen. Detsamma bör gälla för 7 § inhämtningslagen som reglerar användning av överskottsinformation för att utreda brott och 8 § tredje stycket samma lag som föreskriver att de brottsbekämpande myndigheterna får behandla uppgifter från uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag, se vidare om den bestämmelsen i följande avsnitt.

8.6. Granskning, bevarande och förstörande

Vårt förslag: De regler som finns i inhämtningslagen respektive

lagen om hemlig dataavläsning om granskning, bevarande och förstörande ska gälla även för det utökade tillämpningsområdet.

För det fall att reglerna om överskottsinformation ändras i enlighet med vårt förslag, ska det, som en följd av förslaget, införas en reglering om att i de delar uppteckningar innehåller sådana uppgifter om brott som får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet avgjorts slutligt.

Skälen får vårt förslag

En utgångspunkt är att uppteckningar från inhämtning ska förstöras när de inte längre behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. I avsnitt 8.5 har vi föreslagit att bestämmel-

serna om användning av överskottsinformation ska ändras på så sätt att åklagare, utan andra begränsningar än de som följer av proportionalitetsprincipen, ska få besluta om att uppgifter som har kommit fram vid inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen får användas för ett annat ändamål än det som har legat till grund för åtgärden. Det innebär att bestämmelsen enligt 7 § inhämtningslagen om att det krävs ett domstolsbeslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att uppgifterna ska kunna användas i en förundersökning kommer att tas bort. Som en följd av detta förslag krävs att det införs regler om hur länge uppteckningar som innehåller uppgifter från överskottsinformation, som används för att utreda brott, får bevaras. En sådan reglering finns i 27 kap. 24 § andra stycket RB och 13 § andra stycket preventivlagen och innebär att i de delar upptagningar och uppteckningar innehåller sådana uppgifter om brott som får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. Därefter ska de förstöras. En motsvarande regel beträffande uppteckningar bör införas i inhämtningslagen.

I 8 § tredje stycket inhämtningslagen finns en bestämmelse om att reglerna om bevarande och förstörande i inhämtningslagen inte hindrar att brottsbekämpande myndigheter behandlar uppgifter från uppteckningar i enlighet med vad som särskilt är föreskrivet i lag. Det som åsyftas är dataskyddsregleringen, främst brottsdatalagen (2018:1177) och de brottsbekämpande myndigheternas registerlagar till exempel lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (jfr prop. 2011/12:55, s. 125), men även sekretessregleringen. En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 13 § tredje stycket preventivlagen, men den upphävdes den 1 oktober 2023 (prop. 2022/23:126, s. 179 och 233). I likhet med detta bör även bestämmelsen i inhämtningslagen tas bort. En upplysning om att det finns regler i andra lagar, till exempel i dataskyddsregleringen och sekretessregleringen, som tillåter eller begränsar myndigheternas behandling av de inhämtade uppgifterna i uppteckningarna behövs inte enligt vår uppfattning.

8.7. Dokumentation

Vårt förslag: Beslut och åtgärder som rör inhämtning av uppgifter

enligt inhämtningslagen ska dokumenteras.

Skälen får vårt förslag

Ur rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att användningen av hemliga tvångsmedel dokumenteras så att lagligheten av tvångsmedelsanvändningen kan kontrolleras. Europadomstolen har ställt upp krav på dokumentation av de åtgärder som utförs inom hemlig tvångsmedelsanvändning för att tillsynsorgan senare ska kunna genomföra en erforderlig tillsyn, se avsnitt 3.2.2 i delbetänkandet (SOU 2022:52 s. 52).

När det gäller användning av hemliga tvångsmedel utanför en förundersökning finns det varken i lag eller förordning någon skyldighet att dokumentera användningen. Däremot framgår det av Åklagarmyndighetens föreskrifter att beslut om användningen av straffprocessuella tvångsmedel eller hävande av en sådan åtgärd ska dokumenteras och att det av dokumentationen ska framgå vem som har fattat beslutet samt tidpunkten för beslutet (1 § Åklagarmyndighetens föreskrifter om dokumentation och underrättelser vid tvångsmedel, ÅFS 2005:30). Därutöver följer det av Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning att samtliga beslut som rör hemliga tvångsmedel ska dokumenteras och diarieföras (Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning 2022:25

Hemliga tvångsmedel − hanteringen i vissa avseenden, s. 42). Enligt

uppgift från Åklagarmyndigheten diarieförs ärenden enligt inhämtningslagen inte i det s.k. tvångsmedelsdiariet (jfr 3 § Åklagarmyndighetens föreskrifter om diarieföring, ÅFS 2005:19), utan manuellt.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har vid ett flertal tillfällen påtalat att bristande dokumentation gällande användningen av hemliga tvångsmedel inneburit att lagligheten av tvångsmedelsanvändning inte har kunnat kontrolleras i tillräcklig utsträckning, (se till exempel Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Årsredovisning 2022, dnr 20–2023, s. 11 och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalande den 14 december 2022, dnr 106–2022).

I 27 kap. 35 § RB och 19 § preventivlagen har det den 1 oktober 2023 införts ett dokumentationskrav som gäller beslut och åtgärder som rör hemliga tvångsmedel. Enligt regeringen talar Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens kritik när det gäller dokumentationen i enskilda ärenden för att kraven på en god dokumentation måste komma till bättre uttryck i lagstiftningen. Syftet med denna förändring är, enligt regeringen, att stärka den enskildes möjlighet till efterkontroll samt förutsättningarna för tillsynen (prop. 2022/23:126, 180 ff.). Dessa skäl gör sig enligt vår bedömning också gällande för hemliga tvångsmedel enligt inhämtningslagen. Bestämmelserna om dokumentationsskyldighet är ett viktigt komplement till olika rättssäkerhetsgarantier och är också av stor betydelse för att möjliggöra den tillsyn som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska företa. En dokumentationsskyldighet bör därför införas även i inhämtningslagen.

Dokumentationsskyldigheten ska inte bara omfatta beslut och åtgärder om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen, utan även beslut om användning av överskottsinformation, dvs. beslut och åtgärder som rör inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen (jfr Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemliga tvångs-

medel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott,

s. 22 och 28 och prop. 2022/23:126, s. 180 ff.).

8.8. Regleringen om en utökad brottskatalog ska tidsbegränsas

Vårt förslag: Regleringen om en utökad brottskatalog i inhämt-

ningslagen ska tidsbegränsas till att gälla i fem år efter ikraftträdandet.

Skälen får vårt förslag

Den nya lagstiftningen om att de brottsbekämpande myndigheterna ska få möjlighet att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar fler slags brott kan förväntas medföra stor nytta för bekämpandet av allvarlig brottslighet som har koppling till organiserad eller systematisk brottslighet. Detta talar för att regleringen

bör införas permanent i inhämtningslagen. Lagstiftningen innebär samtidigt att riskerna för enskildas personliga integritet ökar, vilket talar för att lagen bör tidsbegränsas för att sedan utvärderas.

När inhämtningslagen infördes tidsbegränsades den brottskatalog som upptar vissa särskilt samhällsfarliga brott som Säkerhetspolisen ansvarar för, men som inte har ett straffminimum om två års fängelse. Inhämtningslagens brottskatalog hade begränsats till att avse de brott som omfattades av preventivlagen och den s.k. 2008 års tvångsmedelslag (lagen [2008:854] om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott). Eftersom dessa senare två lagar var tidsbegränsade och föremål för utvärdering ansåg regeringen att motsvarande skulle gälla för brottskatalogen i inhämtningslagen (prop. 2011/12:55, s. 87).

Lagen om hemlig dataavläsning, som trädde i kraft den 1 april 2020, har tidsbegränsats till utgången av mars 2025. En särskild utredare har fått i uppdrag att utvärdera lagen inför ett ställningstagande till om den bör permanentas och om den i så fall bör ändras i något avseende (dir. 2022:82). Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2023. När det gäller regleringen om det utvidgade tillämpningsområdet för preventiva tvångsmedel har regeringen föreslagit en giltighetstid om fem år (prop. 2022/23:126, s. 84 f.).

Enligt vår bedömning bör den utökade brottskatalogen i inhämtningslagen tidsbegränsas. Skälet för detta är att det är fråga om en väsentlig ökning av brottstyper som kan föranleda inhämtning av uppgifter, vilket kommer att medföra en ökad risk för integritetsintrång. Utvidgningen innebär också att inhämtningslagen kommer att tillämpas av underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten (Ekobrottskansliet), som inte tidigare har kunnat inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i sin verksamhet. Av integritets- och rättssäkerhetsskäl bör därför lagstiftningen tidsbegränsas så att en grundlig utvärdering kan göras i samband med överväganden om lagstiftningen ska permanentas. Vid en sådan utvärdering bör på nytt frågor om behov, nytta och integritet belysas samt en ny proportionalitetsbedömning göras där de olika intressena – en effektiv brottsbekämpning och skydd för enskildas personliga integritet – vägs mot varandra. Vidare kan även frågan om reglerna bör förändras i något avseende övervägas.

Däremot bör de andra föreslagna förändringarna i inhämtningslagen, om att uppgifter om meddelanden ska få inhämtas i realtid och att verkställighet ska få ske med myndighetens egna tekniska hjälp-

medel, inte tidsbegränsas. Inhämtning av s.k. lokaliseringsuppgifter får sedan tidigare göras i realtid med stöd av inhämtningslagen (1 § 3 IHL). En möjlighet till inhämtning av uppgifter även om meddelanden i realtid innebär inte att de brottsbekämpande myndigheterna får tillgång till några nya uppgifter utan det är enbart fråga om att uppgifterna inhämtas utan någon fördröjning i tid. Förslaget medför därför en förhållandevis begränsad påverkan på enskildas personliga integritet. Förslaget i denna del är inte jämförbart med utökningen av lagens brottskatalog. När det gäller verkställigheten av inhämtningen är detta inte något som påverkar omfattningen av vilka uppgifter som myndigheterna får del av. Därmed påverkas inte enskildas personliga integritet av förslaget om inhämtning med hjälp av myndigheternas egna tekniska hjälpmedel. Sammantaget bedömer vi därför att det inte finns skäl för att tidsbegränsa dessa förslag.

När det gäller frågan om lagstiftningens giltighetstid måste hänsyn tas till att en välgrundad utvärdering kräver ett tillräckligt underlag. Det behövs även tid för själva utvärderingen. Tidsbegränsningen bör därför, i likhet med lagen om hemlig dataavläsning och regleringen om det utvidgade tillämpningsområdet i preventivlagen, bestämmas till fem år. Eftersom lagen om hemlig dataavläsning är tidsbegränsad i sin helhet och upphör att gälla vid utgången av mars 2025, dvs. före utgången av denna femårsperiod, behöver tidsbegränsningarna endast avse bestämmelsen i inhämtningslagen.

8.9. Skyddet för privat- och familjelivet samt den personliga integriteten är tillräckligt

Åtgärder enligt inhämtningslagen utgör ett allvarligt intrång i enskildas rätt till skydd för sitt privatliv, sin korrespondens och sina personuppgifter. Det innebär att intrånget inte ska vara större än nödvändigt för den person som tvångsåtgärden riktas mot och att utomstående personer ska skyddas från onödiga intrång. Tvångsmedelsanvändning i underrättelseverksamhet innebär att graden av konkretion i den misstanke som ska läggas till grund för tvångsmedelsanvändningen är lägre än vid tvångsmedelsanvändning i förundersökning, eftersom gärningen inte kan beskrivas på underrättelsestadiet. Underrättelseverksamheten är inte primärt inriktad mot någon viss inträffad

gärning eller någon viss misstänkt person, utan är operativ, kunskapssökande och undersökande.

En förutsättning för att utvidga inhämtningslagens tillämpningsområde är att en sådan reglering har avgränsats på ett tydligt sätt och att lagens kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier uppväger den ökade integritetsrisken. I avsnitt 8.2 har vi kommit fram till att bestämmelserna om det utökade tillämpningsområdet i inhämtningslagen är tillräckligt förutsebara, tydliga och avgränsade för att skydda enskilda mot godtyckliga ingrepp i deras fri- och rättigheter samt att lagens ändamål och kvalifikationskrav är ändamålsenliga. För att åstadkomma en lämplig avgränsning av det utökade tillämpningsområdet har vi föreslagit ett ytterligare kvalifikationskrav som innebär att utökningen begränsas till brottslig verksamhet som kan antas utövas i organiserad form eller systematiskt. När det gäller avgränsningen av vilken brottslighet som ska kunna föranleda inhämtning av uppgifter inom det utökade tillämpningsområdet är det endast de brott där behovet och den förväntade effektiviteten överväger integritetsintrånget för den enskilde som föreslås ingå i brottskatalogen. Den brottslighet som vi föreslår att det utvidgade tillämpningsområdet ska omfatta är endast av allvarligt slag, vilket innebär att brottskatalogen är begränsad och att den är förenlig med europarättens krav om att det ska vara fråga om allvarlig brottslighet för att uppgifter ska få inhämtas. Likaså uppfylls europarättens krav avseende att personkretsen som kan bli föremål för inhämtning är väl avgränsad.

Regleringen i inhämtningslagen innehåller ett flertal skyddsmekanismer som syftar till att säkra att tillämpningen är rättssäker och inte innebär obefogade intrång i enskildas integritet. Frågor om tillstånd prövas av Åklagarmyndigheten som vi i kapitel 7 bedömt vara oberoende i förhållande till underrättelseverksamhetens intressen. Detta borgar för att effektiviteten i brottsbekämpningen på ett objektivt och opartiskt sätt vägs mot intresset av att värna den personliga integriteten. Den efterkontroll och tillsyn som sedan utövas av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är ytterligare en viktig rättssäkerhetsfaktor. Det är därför väsentligt att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har förutsättningar för att utöva en effektiv kontroll, exempelvis att nämnden fortlöpande får underrättelser om beslut om inhämtning av uppgifter, men också att nämnden har tillräckliga resurser för en kontinuerlig tillsyn. Regleringen om vilken information ett beslut om tillstånd att inhämta uppgifter ska innehålla samt förslaget om doku-

mentationsskyldighet innebär ett skydd mot otillåtna och obefogade integritetsintrång eftersom regleringen underlättar en riktigt utförd verkställighet samt skapar bättre förutsättningar för efterhandskontroll. En annan rättssäkerhetsaspekt är att det görs en ingående utvärdering av behovet, nyttan och proportionaliteten innan det fattas beslut om bestämmelserna om den utökade brottskatalogen ska förlängas eller permanentas.

Sammanfattningsvis anser vi att vårt förslag om ett utökat tillämpningsområde för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen ger uttryck för en rimlig avvägning av behovet av en effektiv brottsbekämpning för att förhindra allvarlig brottslighet och den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet och att det är förenligt med regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Vår bedömning är att skyddet för privat- och familjelivet samt den personliga integriteten är tillräckligt för att förslaget ska leva upp till kraven på hög rättssäkerhet och vara förenligt med Sveriges åtaganden avseende mänskliga rättigheter.

9. Allmänna utgångspunkter avseende den preventiva tvångsmedelskatalogen

9.1. Inledning

I delbetänkandet behandlade vi frågan om en utvidgning av tillämpningsområdet för preventivlagen till att omfatta brottslig verksamhet som ligger utanför Säkerhetspolisens ansvarsområde. Övervägandena gjordes med utgångspunkt i den utformning av lagen som då gällde. Den utvidgning av preventivlagens tillämpningsområde som vi föreslog i delbetänkandet har lett till lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 2023.

Av direktiven följer att vi även ska överväga om husrannsakan, hemlig rumsavlyssning och vissa andra tvångsmedel samt verkställighetsåtgärder ska få användas utanför en förundersökning i syfte att förhindra brott (dir. 2021:102 och 2022:104). I detta kapitel beskriver vi de allmänna utgångspunkter som ligger till grund för våra överväganden rörande dessa åtgärder. En naturlig del är då att en eventuell utökning av vilka tvångsmedel som ska få användas utanför en förundersökning ska regleras i samma regelverk som annan tvångsmedelsanvändning i samma syfte, dvs. i preventivlagen.

Varje enskilt tvångsmedel och enskild verkställighetsåtgärd kräver särskilda överväganden vad gäller behov och effektivitet i förhållande till det integritetsintrång som kan bli följden. Samtidigt är de bakomliggande förhållandena – brottsligheten, säkerhetsmedvetandet hos aktörerna, teknikutvecklingen – till stora delar gemensamma. I detta kapitel behandlas de gemensamma utgångspunkterna i frågan om en utvidgning av den preventiva tvångsmedelskatalogen. Därefter behandlas de specifika tvångsmedlen och verkställighetsåtgärderna som omfattas av vårt uppdrag i kapitel 10–12. Våra förslag i dessa frågor

påverkar preventivlagens utformning, vilket behandlas tillsammans med frågor om regleringens utformning samt rättssäkerhets- och integritetsskyddsgarantier i kapitel 13.

9.2. Behovet av att använda preventiva tvångsmedel har ökat

Vår bedömning: Det finns ett konkret och påtagligt behov av att

använda fler tvångsmedel för att förhindra allvarlig brottslighet.

En utgångspunkt är att behovet av tvångsmedel är detsamma på det preventiva området som i en förundersökning.

Behovet av att använda preventiva tvångsmedel har ökat med anledning av hur brottsligheten, kommunikationstekniken och kommunikationsvanorna har utvecklats.

Skälen för vår bedömning

Ett behov av att använda preventiva tvångsmedel har konstaterats tidigare

En möjlighet att i vissa fall använda tvångsmedel utanför en förundersökning i syfte att förhindra viss särskilt allvarlig brottslighet har funnits en längre tid och då inom främst Säkerhetspolisens område. Lagstiftaren har när det gäller brott inom Säkerhetspolisens ansvarsområde gjort bedömningen att effektiviteten i brottsbekämpningen förbättras om tvångsmedel får användas för att förhindra brott och att intresset av att vissa allvarliga brott förhindras väger tyngre än integritetsintresset för de presumtiva gärningsmännen och andra som kan bli föremål för tvångsmedelsanvändningen (Åtgärder för att för-

hindra vissa särskilt allvarliga brott, prop. 2005/06:177, s. 42).

Som framgår av våra direktiv bedöms möjligheten att använda preventiva tvångsmedel vara central i bekämpandet av brott inom de kriminella miljöerna (dir. 2022:104). I vårt delbetänkande har vi konstaterat att det är effektivt att använda preventiva tvångsmedel (se SOU 2022:52, s. 166). Frågan har också behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (se till exempel prop. 2005/06:177, s. 42) Sammanfattningsvis ger erfarenheterna av preventiv tvångsmedelsanvänd-

ning inom Säkerhetspolisen verksamhetsområde och användningen av tvångsmedel i förundersökningar stöd för slutsatsen att dessa åtgärder är effektiva. Även användningen av information från dekrypterade informationstjänster, till exempel Encrochat, som förekommit under senare år talar för samma slutsats. Lagstiftaren, har i samband med att preventivlagens tillämpningsområde utvidgades, också framhållit att preventiva tvångsmedel kan förväntas vara en effektiv åtgärd för att förhindra allvarlig brottslighet (Hemliga tvångsmedel – effektiva

verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott, prop. 2022/23:126,

s. 70 f.).

Det finns stora likheter mellan preventiv tvångsmedelsanvändning och motsvarande åtgärder i förundersökningar

Regleringen i preventivlagen syftar till att tillgodose myndigheternas behov av att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt inhämta information om ett brottsligt förfarande i ett skede som ligger nära punkten för när en förundersökning kan inledas. På samma sätt används hemliga tvångsmedel och verkställighetsåtgärder i en förundersökning för att inhämta information. I förundersökningen behövs informationen för att utreda ett begånget brott och i preventivfallet för att förhindra ett nära förestående allvarligt brott. Dessa likheter talar för att de hemliga tvångsmedel och verkställighetsåtgärder som får användas i en förundersökning i syfte att inhämta information också skulle vara verkningsfulla för att inhämta information i preventivfallen.

Det finns ytterligare likheter som kort kan nämnas. Det är samma kriminella miljöer som tvångsmedlen ska användas i. Inget talar för att de förhållanden som i förundersökningsfallen inverkat på utformningen av tvångsmedelskatalogen, till exempel de kriminellas säkerhetsmedvetenhet, tystnadskulturen i vissa grupper eller teknikutvecklingen och kommunikationsvanorna, skulle ha mindre inverkan på behoven när det gäller att förhindra brott. Till detta kan läggas att det i båda verksamheterna regelmässigt används flera olika metoder för att inhämta information, både sådana som betecknas som hemliga tvångsmedel och andra såsom spanare och informatörer.

Formellt och organisatoriskt är underrättelseverksamheten skild från förundersökningsverksamheten och de hålls åtskilda bland annat för att partsinsyn är en del av förundersökningsverksamheten men inte av underrättelseverksamheten. Hur förundersökningar ska genom-

föras är reglerat medan underrättelseverksamheten i huvudsak är oreglerad. Vad gäller brottsligheten och de situationer där det finns behov av att använda hemliga tvångsmedel är dock likheterna betydligt fler än skillnaderna. Att det inte finns en konkret misstanke om att ett brott har begåtts skiljer preventivfallen från förundersökningsfallen. I preventivfallen finns information om brottslig verksamhet med ett förestående allvarligt brott där en viss utpekad person är misstänkt för medverkan i den brottsliga verksamheten. Inte sällan är det fråga om ett slags förberedelse till brott där det saknas ett tillräckligt konkret underlag som ger stöd för antagandet att en stämplings- eller förberedelsegärning enligt de krav som brottsbalken ställer upp har begåtts. Det finns betydande likheter med förundersökningar om dessa förstadier till brott, som ofta har brottspreventiva inslag. En naturlig utgångspunkt är att behovet av att kunna få tillgång till information i preventivfallen är desamma som de som kan uppstå under en förundersökning. Sammantaget är utgångspunkten därför att behovet av tillgång till olika tvångsmedel i allt väsentligt är detsamma i preventivfallen som i förundersökningsfallen.

Avslutningsvis ska nämnas att behovet av att använda tvångsmedel och verkställighetsåtgärder i preventivt syfte avser ett begränsat antal situationer. Det är mindre vanligt att de brottsbekämpande myndigheterna har ett tillräckligt informationsunderlag för att kunna ansöka om tillstånd till tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen än att de i efterhand kan konstatera att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts och kan inleda en förundersökning. Behovet av att använda ett visst tvångsmedel preventivt kan dock enligt vår uppfattning vara både konkret och påtagligt utan att det förekommer vid ett större antal tillfällen årligen.

Det dödliga skjutvapenvåldet har ökat ytterligare

Vi har bedömt att det, i förhållande till tidigare, finns ett ökat behov av att använda tvångsmedel för att i förhindra vissa särskilt allvarliga brott. I delbetänkandet finns en redogörelse för de förhållanden som lagts till grund för denna bedömning (SOU 2022:52 kap. 7, jfr även prop. 2002/23:126, s. 60 f. och 69). Beskrivningen är inriktad på den brottslighet som vi föreslagit ska omfattas av preventivlagens utvidgade tillämpningsområde. Sedan delbetänkandet överlämnades kan kon-

stateras att utvecklingen inneburit en ytterligare ökning av det dödliga skjutvapenvåldet. Under år 2022 inträffade 388 skjutningar1 i Sverige, att jämföra med 344 skjutningar året dessförinnan. Antalet avlidna till följd av skjutvapenvåld uppgick till 61 personer under år 2022, att jämföra med 45 under föregående år. Även antalet sprängningar2, innefattande försök och förberedelse till sådan brottslighet ökade från 158 tillfällen år 2021 till 190 tillfällen under år 2022.

De överväganden i fråga om preventivlagens tvångsmedelskatalog som nu ska göras är inte begränsade till den brottslighet som behandlades i delbetänkandet utan avser även den brottslighet som i huvudsak finns inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde och som sedan tidigare omfattas av preventivlagen. Även brottsligheten inom det område som Säkerhetspolisen ansvarar för har förändrats sedan preventivlagen infördes. I avsnittet nedan återges Säkerhetspolisens beskrivning av hur denna brottslighet utvecklats.

Även Säkerhetspolisen har beskrivit ett utökat behov

Enligt Säkerhetspolisen har säkerhetsläget allvarligt försämrats det senaste året och även sett över en längre tidsperiod beskrivs ett försämrat säkerhetsläge. När det gäller hotet från främmande makt beskriver Säkerhetspolisen att auktoritära stater blivit alltmer offensiva i sitt agerande under de senaste åren. Det enskilt största hotet kommer i dag från Ryssland och det anfallskrig som Ryssland inledde mot Ukraina påverkar och kommer att påverka både Europas och Sveriges säkerhet många år framöver. Därutöver bedriver bland annat Kina och Iran omfattande och systematiskt spionage, anskaffar teknik samt kartlägger och försöker påverka personer i Sverige som regimerna uppfattar som hot. Särskilt Kina beskrivs som ett växande och långsiktigt hot. Säkerhetspolisen bedömer även att utvecklingen i omvärlden bidrar till en växande extremism och ett bredare hot mot den svenska demokratin. Myndigheten bedömer att våldsbejakande extremister fortsatt utgör ett attentatshot, vilket understryks av händelse-

1

Polismyndigheten, som på regeringens uppdrag för statistik över antalet bekräftade skjut-

ningar, definierar en ”skjutning” som ett tillfälle då det avfyrats projektiler med krutladdat vapen och det finns spår efter detta i form av kulor, hylsor, eller skador på material eller personer som kommer av beskjutningen, alternativt att det finns fler än ett oberoende ögonvittne till skjutningen. Skjutningen måste också vara icke-legal och inte uppenbart oavsiktlig.

2

Även denna statistik förs av Polismyndigheten, som definierar en sprängning som en bekräftad

allmänfarlig ödeläggelse (detonation) samt försök eller förberedelse till allmänfarlig ödeläggelse.

utvecklingen efter koranbränningarna i Stockholm i januari 2023 som lett till ett ökat hot mot Sverige och svenska intressen (Säkerhetspolisens årsbok 2022 s. 4 ff.). Denna händelseutveckling har fortsatt under året, och Säkerhetspolisen bedömer att hotbilden mot Sverige har breddats under det senaste året och att säkerhetsläget allvarligt har försämrats. Sverige är enligt myndigheten sannolikt ett fortsatt prioriterat målval i den meningen att landet är mer utpekat av våldsbejakande islamistiska aktörer till följd av koranbränningarna. Händelserna kan användas för att motivera till och legitimera terrorattentat. Antalet uppmaningar till attentat mot Sverige och svenskar har också ökat (se regeringens beslut den 27 juli 2023, Uppdrag att

utveckla och intensifiera arbetet mot terrorism för att stärka Sveriges säkerhet, Ju2023/01781). Därutöver påverkas attentatshotet av utveck-

lingen med ensamagerande gärningspersoner med oklar ideologi, ibland minderåriga och ibland drabbade av psykisk ohälsa. Sammantaget bedömer Säkerhetspolisen att det, när informationsmängderna i samhället växer, blir en allt större utmaning att hitta de okända hoten innan de blir verklighet. Att få använda teknikens möjligheter och ha tillgång till rätt information vid rätt tillfälle är enligt myndigheten helt avgörande för att fortsatt förhindra terroristattentat och spioneri (Säkerhetspolisens årsbok 2022 s. 4 ff.).

På kontraspionagets område beskriver Säkerhetspolisen en förändrad hotbild när främmande makt agerar alltmer offensivt. Motsättningarna mellan stormakterna fortsätter att öka och den rådande världsordningen försvagas. Sverige anses, enligt Säkerhetspolisens bedömning, vara ett attraktivt mål för främmande makt och hoten är mer omfattande än på många år. Såväl Rysslands anfallskrig mot Ukraina som ett mer aggressivt agerande från andra auktoritära stater medför ökade risker för Sverige säkerhet. Det sker dagligen säkerhetshotande verksamhet mot Sverige i form av underrättelseverksamhet, påverkansoperationer och cyberangrepp och hotet från främmande makt är fortsatt högt. Även dold teknik- och kunskapsinhämtning från bland annat Ryssland, Kina och Iran förekommer dagligen och beskrivs som ett stort problem. Totalt bedömer Säkerhetspolisen att fler än 15 länder har underrättelseofficerare på plats här i landet, att antalet växer och att det går att se en ökad aktivitet från andra länder mot Sverige (Säkerhetspolisens årsböcker 2022 s. 12 ff. samt 2021 s. 22 f.).

Säkerhetspolisen bedömer vidare att det finns ett förhöjt attentatshot på kontraterrorismområdet3. Utvecklingen i Sverige och omvärlden innebär enligt myndigheten att hotet mot Sverige och det demokratiska systemet är omfattande. Enligt Säkerhetspolisens bedömning växer den breda extremismen och fler individer än tidigare utgör ett säkerhetshot. Det traditionella attentatshotet utgörs främst av ensamagerande gärningspersoner som motiveras av våldsbejakande islamistisk extremism eller våldsbejakande högerextremism. I Säkerhetspolisens underrättelseflöde syns ett ökat antal hot mot Sverige och svenska intressen utomlands, där Sverige står i större fokus än tidigare för våldsbejakande islamistisk extremism. Denna händelseutveckling gynnar även främmande makt och påverkar den våldsbejakande högerextremismen (Säkerhetspolisens årsböcker 2022 s. 18 f. samt 2021 s. 33 f.). Vid slutet av 2022 fanns det hundratals individer i Sverige som Säkerhetspolisen identifierat som säkerhetshot (Säkerhetspolisens årsbok 2022, s. 53). Att det varit svårt att utvisa personer som anses utgöra säkerhetshot har tidigare ansetts bidra till en ökad hotbild (Säkerhetspolisens årsbok 2021, s. 35 f.). Även antalet personer som reser från Sverige till olika konfliktzoner för utbildning och deltagande i våldshandlingar har ökat över tid, trots att exempelvis våldsbejakande islamisters resande till konfliktzoner i dagsläget ligger på en låg nivå. Mellan 2003 och 2011 reste sammantaget åtminstone ett 40-tal personer på sådana resor, till bland annat Somalia, Afghanistan och Pakistan. När dessa personer återvänder till Sverige har de i många fall en utökad förmåga till våldshandlingar och i ett fåtal fall har sådana återvändare haft attentatsavsikt mot mål i Sverige (skr. 2022/23:38, s. 8).

Inom Säkerhetspolisen samtliga verksamhetsområden framhålls betydelsen av den digitala utvecklingen i samhället. Denna utveckling innebär att våldsbejakande extremister kan nå fler och skapa nya allianser. En stor del av den våldsbejakande extremismens aktiviteter har flyttat ut på nätet, där såväl rekrytering som radikalisering sker. Detta innebär att det blir svårare för Säkerhetspolisen att upptäcka hoten på området. Säkerhetspolisen bedömer att digitaliseringen har bidragit till att tröskeln för att engagera sig i en våldsbejakande extremistisk miljö har sänkts. Extrema tankar och uttryck har nor-

3

Säkerhetspolisens arbete på kontraterrorismområdet innefattar att förebygga och avslöja

terrorism som riktas mot Sverige, svenska intressen i utlandet, utländska intressen i Sverige, terroristhandlingar i andra länder, förekomsten av internationella terroristnätverks förgreningar i Sverige samt stöd och finansiering av terroristverksamhet.

maliserats och i viss mån accepterats. Den digitala världen beskrivs som en form av ekokammare där narrativ och tankegångar förstärks snarare än utmanas. Flera av de aktörer som på egen hand planerat eller genomfört attentat eller andra grova våldsbrott ingår i digitala gemenskaper där de interagerar med likasinnade i olika delar av världen. Den digitala utvecklingen bedöms innebära att mörkertalet av hotaktörer ökar avsevärt och Säkerhetspolisen behöver därför rätt verktyg för att hitta hoten (Säkerhetspolisens årsbok 2022, s. 28 ff.). All radikalisering och rekrytering sker dock inte online. Inom exempelvis den våldsbejakande islamistiska miljön bedrivs också radikalisering och rekrytering i riktade personliga möten, eller genom att vänner träffas och tillsammans utforskar eller låter sig inspireras av extremismen. Även uppsökande verksamhet förekommer, där exempelvis asylsökande kontaktas i syfte att introducera dem för våldsbejakande extremistiska ideologier (2022 års redogörelse för tillämpningen av

lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2022/23:38, s. 8). Säkerhets-

polisen har framhållit att samhällets sårbarhet har ökat eftersom kunskap, resurser och lagstiftning inte har utvecklats i samma takt som hoten (Säkerhetspolisens årsbok 2021, s. 4). Säkerhetspolisens motståndare följer inga regler och kan därför dra full nytta av teknikutvecklingen. Utvecklingen går betydligt snabbare än lagstiftningen hinner ändras, vilket gör att gapet mellan det som Säkerhetspolisen får göra och det som motståndarna kan göra växer fort (Säkerhetspolisens årsbok 2021, s. 43).

Det samlade behovet har ökat på ett påtagligt sätt

Som framgått har det nyligen bedömts att fler brottsbekämpande myndigheter bör få tillgång till den tvångsmedelskatalog som finns i preventivlagen, för att kunna förhindra ytterligare allvarliga brott i den kriminella miljön (prop. 2022/23:126, s. 66 ff.). Utvecklingen räknat i antal skjutningar m.m. har som framgått ovan sedan dess förvärrats ytterligare. Samtidigt beskriver Säkerhetspolisen att hotet både från främmande makt och från våldsbejakande extremism har ökat. Utvecklingen vad gäller såväl den brottsliga verksamheten i kriminella miljöer som den inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde innebär enligt vår bedömning ett allt större hot mot såväl enskilda som mot det svenska samhället.

Det är inte endast omfattningen och allvaret i brottsligheten som har förändrats. Även de brottsliga aktörernas handlings- och kommunikationsmönster har förändrats. Till viss del kan detta tillskrivas teknikutvecklingen i samhället vilken påverkat levnads- och kommunikationsvanor för det stora flertalet människor. Det handlar också om att brottsligheten har professionaliserats. I takt med teknikutvecklingen har det växt fram kraftfulla verktyg som används för att kryptera och hemlighålla kommunikation och information. Möjligheten att kommunicera via krypterade digitala hjälpmedel underlättar också den internationalisering av brottsligheten som beskrivits. Dessa förhållanden medför att de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att förhindra brott har försvårats.

Sammantaget anser vi att de beskrivna förhållandena innebär att de brottsbekämpande myndigheternas behov av att använda tvångsmedel för att förhindra brott har ökat på ett påtagligt sätt. Att brottsligheten och hotbilden har ökat innebär att det finns betydligt fler tillfällen än tidigare då myndigheterna har behov av att ingripa för att förhindra allvarliga brott. Utvecklingen gör att det har blivit betydligt svårare för myndigheterna att fullgöra detta uppdrag utan att kunna använda tvångsmedel för att ta del av kommunikation eller information. Användningen av modern kommunikationsteknik i den kriminella miljön, oavsett om det gäller våldsbrott eller spioneri, gör att de brottsbekämpande myndigheterna har behov av modern teknik och lagliga möjligheter att använda denna för att kunna förhindra allvarliga brott. Vår slutsats är att det finns ett större behov än tidigare av att använda fler hemliga tvångsmedel utanför en förundersökning än det har funnits tidigare (jfr även prop. 2022/23:126, s. 60 och 69).

9.3. De brottsbekämpande myndigheterna har behov av effektiva och ändamålsenliga verktyg

Vår bedömning: De brottsbekämpande myndigheterna bör ha

effektiva och ändamålsenliga verktyg till sitt förfogande för sitt uppdrag att förhindra brott. Under förutsättning att balansen mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och enskildas rätt till personlig integritet kan bibehållas bör myndigheternas konkreta och påtagliga behov av att använda tvångsmedel för detta ändamål tillgodoses.

Skälen för vår bedömning

De brottsbekämpande myndigheterna har i uppdrag bland annat att förhindra brott. Ett brott kan förhindras i olika skeden, med olika medel och på många sätt. Det är inte alltid enkelt att belägga vilken eller vilka insatser som ger avsedd effekt. För att i en bredare mening förhindra den brottslighet som omfattas av preventivlagen kan det krävas flera olika åtgärder, både sådana som omfattas av preventivlagen och andra. Preventivlagen i sig har ett begränsat tillämpningsområde på så sätt att åtgärder enligt lagen endast kan vidtas i ett skede då ett brott av allvarligt slag förväntas vara nära förestående. Om sådan information har kommit till myndigheternas kännedom kan tvångsmedel behöva användas för att inhämta den ytterligare information som krävs för att det ska vara möjligt att ingripa mot brottets fullbordan. Sådana ingrepp kan vara begränsade till ett brottsförebyggande samtal med en enskild eller till att ett tilltänkt brottsoffer erbjuds särskilt skydd. I avsaknad av information kan avgörande insatser utebli.

Vår uppfattning är att de brottsbekämpande myndigheterna ska ha ändamålsenliga och verkningsfulla verktyg för att effektivt kunna förhindra brott. De brottsbekämpande myndigheterna bör därför som utgångspunkt förfoga över sådana verktyg i syfte att kunna inhämta information beträffande sådan brottslig verksamhet som omfattas av preventivlagen. En förutsättning är dock att den risk för integritetsintrång som preventiva tvångsmedel för med sig kan balanseras på ett tillfredställande sätt.

9.4. Tvångsmedel är ett effektivt verktyg

Vår bedömning: De tvångsmedel och verkställighetsåtgärder som

omfattas av vårt uppdrag är i sig effektiva och tillför betydande nytta i brottsbekämpningen.

Skälen för vår bedömning

I en förundersökning används tvångsmedel och verkställighetsåtgärder, när inte annat särskilt anges, i syfte att inhämta information. Den inhämtade informationen ska läggas till grund för att utreda vem

som skäligen kan misstänkas för brottet, om det finns tillräckliga skäl för åtal och kan användas som bevisning i en rättegång (jfr 23 kap. 2 § RB). De tvångsmedel och verkställighetsåtgärder som omfattas av vårt uppdrag anses vara effektiva verktyg för att inhämta information i dessa syften. Utformningen av de enskilda åtgärderna och deras tillämpningsområden ger uttryck för lagstiftarens tidigare avvägningar avseende behov, nytta, effektivitet samt integritets- och rättssäkerhetsskydd.

Det saknas skäl att i detta sammanhang ifrågasätta att åtgärderna i och för sig är effektiva sätt för att inhämta information. Vi utgår därför från att de straffprocessuella tvångsmedlen och verkställighetsåtgärderna såsom de har utformats är effektiva och ändamålsenliga. Denna utgångspunkt innebär att vi till exempel inte ifrågasätter att hemlig rumsavlyssning är ett effektivt och ändamålsenligt verktyg för att avlyssna ett samtal när de brottsbekämpande myndigheterna har ett behov av att ta del av samtalet. Under likartade förhållanden kan åtgärden förväntas fungera lika väl oavsett om den företas i eller utanför en förundersökning. Med detta sagt måste det särskilt övervägas om det kan finnas några särskilda förhållanden i ett preventivt skede som gör att åtgärderna inte skulle vara effektiva att använda. Med effektivitet i denna mening avses i vilken utsträckning exempelvis hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte kan förväntas bidra till att förhindra brott, vilket bör jämföras med det bidrag motsvarande åtgärd kan förväntas innebära i en förundersökning. Vi återkommer till dessa frågor i samband med våra överväganden beträffande respektive tvångsmedel.

9.5. Tvångsmedelsanvändning innebär integritetsrisker

Vår bedömning: Användningen av tvångsmedel innebär risker för

den personliga integriteten för de som är föremål för myndigheternas åtgärder. Samtidigt innebär frånvaron av en möjlighet att använda tvångsmedel i syfte att förhindra brott risker för andras personliga integritet.

Skälen för vår bedömning

När det gäller de integritetsfrågor som preventiv tvångsmedelsanvändning aktualiserar finns det inledningsvis skäl att erinra om att integritetsskydd inte är detsamma som rättssäkerhet och att dessa intressen i stället kan komma att stå mot varandra vid tvångsmedelsfrågor. Begreppet personlig integritet rör en rätt för den enskilde till en privat sfär skyddad från fysiska och psykiska intrång. Det ligger i tvångsmedelsanvändningens natur att sådana åtgärder kommer i konflikt med detta intresse, i vart fall för de personer som berörs. Kraven på rättssäkerhet handlar om att den reglering som ger de brottsbekämpande myndigheterna rätt att använda tvångsmedel måste vara tillräckligt tydlig, dess tillämpning ska vara förutsebar och att det ska finnas ett skydd mot att reglerna missbrukas. Regleringen måste leva upp till högt ställda rättssäkerhetskrav oavsett hur avvägningarna faller ut beträffande integritetsintressena. Även om förhållandevis betydande integritetsintrång skulle kunna accepteras om behovet av att använda tvångsmedel är tillräckligt stort kan det aldrig godtas att regler om och tillämpning av tvångsmedlen brister i rättssäkerhet (jfr SOU 2012:44, s. 478).

All användning av tvångsmedel innebär risker för den personliga integriteten. Detta gäller både inom och utanför en förundersökning. Av detta följer att all reglering som innebär att de brottsbekämpande myndigheterna får utökade möjligheter att använda tvångsmedel också innebär integritetsrisker. Preventiv tvångsmedelsanvändning som företeelse anses dessutom innebära ökade risker för enskildas personliga integritet. Hur stora integritetsriskerna faktiskt är i det enskilda fallet beror dock på flera omständigheter, bland annat vilket tvångsmedel som används och hur omfattande åtgärderna är i tid och rum (prop. 2022/23:126, s. 72).

Samtidigt anser vi att frånvaron av effektiva och ändamålsenliga verktyg i de brottsbekämpande myndigheternas arbete för att förhindra brott utgör en integritetsrisk. Fullbordandet av allvarlig brottslighet av det slag som kan föranleda användning av preventiva tvångsmedel utgör ett betydande integritetsintrång för enskilda. Detta intrång drabbar inte endast de enskilda som är brottsoffer i straffrättslig mening. Den allvarliga brottsligheten kan medföra ett såväl fysiskt som psykiskt intrång i den privata sfären även för många andra. Utgångspunkten är att även dessa integritetsintressen måste

beaktas. Frånvaron av preventiva åtgärder kan därmed resultera i betydande integritetsintrång. Integritetsfrågorna förutsätter noggranna överväganden och vi återkommer till dessa i anslutning till att respektive tvångsmedel eller verkställighetsåtgärd behandlas i de kommande kapitlen.

9.6. Endast proportionerliga åtgärder får tillåtas

Vår bedömning: Intresset av att förhindra allvarliga brott är minst

lika angeläget som att utreda brott. Bedömningen av om det bör införas nya möjligheter att använda tvångsmedel för att förhindra brottslig verksamhet bör därför ta sin utgångspunkt i lagstiftarens tidigare proportionalitetsbedömningar i fråga om vilka åtgärder som ska få användas för att utreda brott. Med denna utgångspunkt bör det därefter bedömas om det finns några särskilda förhållanden som inverkar på proportionalitetsbedömningen när åtgärderna används utanför en förundersökning.

Bedömningar av behov, effektivitet och nytta samt integritetsrisker måste alltid slutligt göras vid den enskilda tillståndsprövningen. Ytterst är det en uppgift för beslutsfattaren att göra bedömningen av om användningen av ett visst tvångsmedel är proportionerlig i det enskilda fallet.

Skälen för vår bedömning

Integritetsintrång och allmänna proportionalitetsfrågor

Användningen av tvångsmedel mot enskilda innebär alltid ett intrång i den personliga integriteten. Det samlade integritetsintrång som myndigheternas åtgärder mot en enskild kan ge upphov till kan vara betydande. Även andra än den som är misstänkt för inblandning i brottslig verksamhet kan drabbas av intrång, exempelvis en anhörig som samtalar med den misstänkte när myndigheterna verkställer ett avlyssningsbeslut. Att sådana intrång sker har accepterats när det gäller användning vid förundersökning av de tvångsmedel och verkställighetsåtgärder som vårt uppdrag omfattar. Vissa åtgärder, till exempel husrannsakan, får användas även utanför en förundersökning. Den befintliga regleringen är ett uttryck för de proportionali-

tetsbedömningar som tidigare har gjorts av lagstiftaren. Utifrån tvångsmedlens och verkställighetsåtgärdernas respektive tillämpningsområde kan det utläsas i vilka fall lagstiftaren har ansett att åtgärden kan bedömas vara proportionerlig, en avvägning som gjorts med utgångspunkt i intresset av att utreda brott. I en förundersökning om de brott som preventivlagen omfattar, får tvångsmedel och verkställighetsåtgärder användas för utredningsändamål. Enligt vår uppfattning är det lika angeläget att förhindra att sådana särskilt allvarliga brott fullbordas. Frågan, om det är proportionerligt med en möjlighet att använda åtgärderna för att förhindra allvarliga brott, bör därför kunna bedömas på samma sätt. I våra överväganden utgår vi därför från att de proportionalitetsbedömningar som gjorts beträffande användning av åtgärderna vid förundersökning är tillämpliga även när syftet är att förhindra samma allvarliga brott.

Med detta sagt måste givetvis, beträffande var och en av de åtgärder som övervägs, beaktas om det finns några särskilda förhållanden som inverkar på proportionalitetsbedömningen när åtgärderna ska användas utanför en förundersökning. Ett sådant förhållande är, för all tvångsmedelsanvändning i preventivt syfte, att den är framåtsyftande och att det vid tidpunkten för åtgärderna inte har kunnat konstateras att ett brott har begåtts. Det innebär en viss ökad risk för att åtgärderna i efterhand ska visa sig ha riktats mot en person som inte är inblandad i brottslig verksamhet. I detta sammanhang kan det också konstateras att lagstiftaren nyligen har bedömt att den nu gällande regleringen av preventiv tvångsmedelsanvändning, som innebär att flera av de hemliga tvångsmedel som anses mest ingripande får användas för att förhindra allvarliga brott, är proportionerlig (prop. 2022/23:126, s. 82 f.). Vi återkommer till dessa frågor i anslutning till övervägandena om utformningen av kvalifikationskraven för preventiv tvångsmedelsanvändning och tillämpningsområdet för respektive åtgärd.

Proportionaliteten ska prövas i varje enskilt fall

Införandet av en möjlighet att använda ett visst tvångsmedel innebär inte att frågan i ett enskilt fall är slutligt avgjord. Regleringen av tvångsmedelsanvändning i preventivfallen innebär att det finns en

möjlighet att ge tillstånd till tvångsmedelsanvändning utanför en för-

undersökning. Domstolen har sedan att pröva om den lagliga möjlig-

het som finns att använda ett visst tvångsmedel i det enskilda fallet är proportionerlig med avseende på behov, effektivitet och omfattningen av integritetsintrånget. Proportionalitetsprincipen ger därför utrymme för att avslå en ansökan även om samtliga övriga krav enligt regleringen är uppfyllda. Det är av yttersta vikt att proportionalitetsprincipen upprätthålls strikt i tillämpningen (jfr till exempel Om

buggning och andra hemliga tvångsmedel, SOU 1998:46, s. 378). En

mängd olika faktorer måste vägas in vid en sådan proportionalitetsbedömning, till exempel vem eller vad som ska övervakas, hur tredje man förväntas drabbas, hur länge åtgärden ska pågå, vad som står att vinna med åtgärden, brottslighetens svårhetsgrad med mera. Förutom direkta följder för den eller de som utsätts för tvångsmedlet ska även indirekta verkningar av tvångsmedelsanvändningen beaktas i proportionalitetsbedömningen. Ju större integritetsrisker som är förknippade med tvångsmedelsanvändningen desto högre krav måste ställas för att den ska tillåtas. Vid bedömningen av om en åtgärd är proportionerlig ska även beaktas hur många tvångsmedel som samtidigt används mot samma person. Det har beträffande bedömningen vid åtgärder i samband med förundersökning sagts att de kumulativa effekter som kan uppstå av att flera tvångsmedel används samtidigt bör beaktas inom ramen för proportionalitetsbedömningen (jfr SOU 1998:46, s. 377 f.). Proportionalitetsbedömningen är i allt väsentligt densamma på det preventiva området. Den avgörande skillnaden är att tvångsmedelsanvändningen inte sker i syfte att utreda ett begånget brott utan i syfte att förhindra att ett allvarligt brott fullbordas.

Risken för integritetsintrång kan variera mycket

En särskild svårighet vid utformningen av en tvångsmedelskatalog är att de integritetsrisker som är förknippade med varje tvångsmedel eller verkställighetsåtgärd kan variera påtagligt från det ena fallet till det andra. En husrannsakan kan till exempel innebära allt från att öppna ett skåp på en tågstation till en ingående undersökning på en tidningsredaktion eller en undersökning i en bostad där barn förväntas befinna sig vid verkställigheten. Det är uppenbart att dessa situationer aktualiserar helt olika integritetsrisker. Detsamma gäller även vid exempelvis hemlig rumsavlyssning, ett tvångsmedel som omfattar både en längre avlyssning av en bostad, där även personer

som inte misstänks vara inblandade i brottslig verksamhet kan befinna sig, och avlyssning av ett kort möte mellan på förhand utpekade personer utomhus på allmän plats. Att de olika tvångsmedlen omfattar så vitt skilda företeelser gör det vanskligt att på ett generellt plan jämföra dem ur ett integritetsperspektiv. Svårigheterna är desamma i förundersökningsfallen och preventivfallen. Lagstiftaren har när det gäller frågan om att tillåta ett enskilt tvångsmedel intagit ståndpunkten att den ska avgöras med beaktande av det största möjliga integritetsintrång som tvångsmedlet i fråga ger utrymme för. Det finns ingen anledning att frångå denna ståndpunkt, som ligger till grund för rättegångsbalkens reglering, när det gäller preventiv tvångsmedelsanvändning. En förutsättning för att regleringen av den preventiva tvångsmedelsanvändningen ska kunna anses proportionerlig är därför att även de mest ingripande åtgärder som regleringen medger kan bedömas stå i proportion till det ändamål som förväntas uppnås. Vi återkommer i kommande kapitel till dessa bedömningar när det gäller respektive tvångsmedel och verkställighetsåtgärder som våra överväganden omfattar.

Betydelsen av särskilda villkor i tillståndsbeslut

I sammanhanget bör även något nämnas om vikten av särskilda villkor för att skydda den personliga integriteten. Dessa villkor är av särskilt stor betydelse vid användningen av tvångsmedel där integritetsriskerna kan variera påtagligt beroende på hur verkställigheten utformas. Användningen och utformningen av särskilda villkor är nära sammanbunden med utformningen av tillståndsbeslutet i övrigt. Ett snävare tillståndsbeslut, exempelvis ett beslut om hemlig rumsavlyssning som avser en tydligt avgränsad plats under ett kort tidsintervall där integritetsriskerna för tredje man kan förutsättas vara begränsade, minskar behovet av särskilda villkor. På motsvarande sätt kan ett bredare tillståndsbeslut förutsätta en mer ingående reglering av villkoren för verkställigheten. På så sätt samverkar utformningen av det som utgör själva tillståndsbeslutet och de särskilda villkoren som i vissa fall tillförs beslutet för att minska integritetsriskerna. Båda delarna utgör en viktig del av domstolens proportionalitetsbedömning, som ska omfatta även de indirekta följderna av tvångsmedelsanvändningen. Det offentliga ombudet har en viktig roll i att

bevaka att integritetsintrånget inte blir större än vad som är absolut nödvändigt och i det ligger att vid behov väcka frågan om fastställande av villkor. Ombudet kan också överklaga ett beslut endast med yrkande om att beslutet ska förenas med villkor (jfr Utredningen om vissa hemliga tvångsmedels kartläggning, SOU 2012:44 s. 315). Genom frågor och påpekanden från domstolen eller ombudet vid sammanträdet för tillståndsprövning kan åklagarens ansökan komma att justeras. I de ärenden som omfattades av den djupundersökning som Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel gjorde justerades den ursprungliga ansökan i drygt hälften av ärendena. Dessa justeringar avsåg huvudsakligen inskränkningar i avlyssningens omfattning (SOU 2021:44, s. 340 och 362).

Den minst ingripande åtgärden ska alltid användas för att tillgodose myndigheternas informationsbehov

Slutligen ska sägas att all myndighetsutövning mot enskilda ska genomföras på det sätt som medför minsta möjliga intrång. Detta gäller även vid myndigheternas informationsinhämtning i syfte att förhindra brott. När tvångsmedelsanvändning aktualiseras bör därför den åtgärd väljas som tillgodoser myndigheternas behov av information samtidigt som den medför minsta möjliga intrång för den enskilde som åtgärden riktas mot eller något annat motstående intresse. Detta slags avvägningar kan i det enskilda fallet föranleda att tillstånd till användningen ett visst tvångsmedel inte ska ges, när motsvarande information kan inhämtas på annat sätt. Det är till exempel svårt att tänka sig att en domstol i en förundersökning skulle ge tillstånd till hemlig kameraövervakning i syfte att ta reda på om ett visst föremål finns i ett utpekat utrymme, om motsvarande information kan inhämtas genom en husrannsakan. Gällande reglering av preventiv tvångsmedelsanvändning, som endast möjliggör att tillstånd ges till användning av vissa av de hemliga tvångsmedlen, innebär ett mer begränsat utrymme för detta slags avvägningar. En mer omfattande tvångsmedelskatalog kan bidra till att det faktiska integritetsintrånget i ett enskilt fall minskar.

9.7. Ändamålsenliga kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier är en förutsättning

Vår bedömning: Ett väl avgränsat tillämpningsområde och om-

fattande rättssäkerhetsgarantier är en förutsättning för att det i preventivlagen ska införas en möjlighet att ge tillstånd till ytterligare tvångsmedel och verkställighetsåtgärder.

Skälen för vår bedömning

Vi bedömer att de brottsbekämpande myndigheterna, för att de effektivare ska kunna förhindra allvarliga brott, har behov av en möjlighet att använda ytterligare preventiva tvångsmedel. En förutsättning för att en sådan möjlighet ska kunna införas är att kvalifikationskraven och tillämpningsområdet för varje tvångsmedel respektive verkställighetsåtgärd avgränsas på ett lämpligt sätt. I samband med att preventivlagens tillämpningsområde utvidgades, i enlighet med vad vi föreslagit i delbetänkandet, bedömdes lagens grundläggande kvalifikationskrav, påtaglig risk för viss allvarlig brottslighet och åtgärdens synnerliga vikt för att förhindra brott, vara tillräckliga för att tillstånd ska kunna ges till användningen av de ingripande tvångsmedel som i dag omfattas av preventivlagen (prop. 2022/23:126, s. 80).

Den avgörande skillnaden mellan preventiv tvångsmedelsanvändning och tvångsmedelsanvändning under förundersökning är att det vid preventiv tvångsmedelsanvändning saknas tillräckligt underlag för en konkret och avgränsad brottsmisstanke. När en förundersökning inleds kan det i vissa fall vara i allt väsentligt klarlagt att det har skett exempelvis ett mord eller dråp om det påträffas en person som synes ha utsatts för ett dödligt yttre våld. I andra fall, särskilt när det gäller ett förberedelse- eller stämplingsbrott, kan misstanken om att ett brott har begåtts vara svagare. Även styrkan i de misstankar som riktas mot en viss person i en förundersökning varierar från fall till fall.

Att det inte finns tillräckligt underlag för att inleda en förundersökning i de fall preventiv tvångsmedelsanvändning aktualiseras innebär inte att misstankar saknas. Misstankarna kan exempelvis avse en persons inblandning i ett händelseförlopp utifrån vilket ett visst allvarligt brott utgör en förutsebar utveckling. Bedömningen ska grundas på de faktiska omständigheter som föreligger vid bedömningstill-

fället. Underrättelsemisstankarna ska vara konkreta och avse en viss närmare beskriven brottslig verksamhet. På samma sätt som i en förundersökning kan styrkan i dessa misstankar variera, både vad gäller den planerade brottsliga verksamheten och i förhållande till den eller de personer som omfattas av misstankarna. I vissa fall kan de brottsbekämpande myndigheterna ha ett konkret underlag som med viss styrka talar för att en person är inblandad i planeringen av ett terroristbrott eller annan allvarlig våldshandling som ännu inte har konkretiserats på ett sådant sätt att förundersökning kan inledas. I andra fall kan det vara så att en konkretiserad gärning kan utläsas av underlaget men att uppgifterna, som ligger till grund för misstanken, kommer från en utländsk underrättelsemyndighet och är försedda med sådana användningsbegränsningar att de inte kan användas i en förundersökning.

Som det konstateras i förarbetena till den nu gällande regleringen i preventivlagen innebär kvalifikationskraven för den preventiva tvångsmedelsanvändningen en viss ökad risk för att tvångsmedel används mot en person som senare visar sig inte vara inblandad i brottslig verksamhet. Som framhållits är dock integritetsriskerna i det enskilda fallet beroende av flera omständigheter, bland annat vilket tvångsmedel som används och hur omfattande myndigheternas åtgärder är i tid och rum (prop. 2022/23:126, s. 72). Vi har bedömt att den preventiva tvångsmedelsanvändningen är avgränsad på ett sätt som innebär att denna risk är begränsad. Tillämpningsområdet har genom det riskrekvisit och den brottskatalog som används såväl i preventivlagen som i lagen om hemlig dataavläsning, avgränsats på ett förutsebart, tydligt och precist sätt. Utformningen av tillämpningsområdet för respektive tvångsmedel och verkställighetsåtgärd som vårt uppdrag omfattar i nu aktuell del ska övervägas särskilt. Utgångspunkten är därmed även fortsättningsvis att kvalifikationskraven och tillämpningsområdet för de preventiva tvångsmedlen är väl avgränsat. All brottslighet som omfattas av preventivlagen är av särskilt allvarligt slag och kan föranleda användning av hemliga tvångsmedel även i en förundersökning.

Vår utgångspunkt är att tillkommande tvångsmedel och verkställighetsåtgärder ska inordnas i preventivlagen och att de kvalifikationskrav som finns där ska tillämpas även på dessa. Det innebär att ett tillstånd till tvångsmedelsanvändning förutsätter att det finns en påtaglig risk för viss allvarlig brottslighet och att den begärda åtgär-

den är av synnerlig vikt för att förhindra brottslig verksamhet. Vid tillståndsprövningen ska det därmed först bedömas vilka omständigheter som finns till stöd för påståendet om allvarlig brottslig verksamhet. Därefter ska en prövning ske om det finns ett konkret behov av den sökta åtgärden och om den i det enskilda fallet kan förväntas vara effektiv. Ett tillstånd till exempelvis hemlig rumsavlyssning skulle därmed förutsätta att det finns en befogad förväntan om att avlyssningen av en viss person, på en viss plats och under en viss tid kommer att ge information av betydelse för att förhindra brottslig verksamhet. För att tillstånd ska ges förutsätts därutöver att det i princip inte går att inhämta informationen på annat sätt och att det som står att vinna genom åtgärden står i proportion till det befarade integritetsintrånget.

Preventivlagen innehåller även rättssäkerhetsgarantier. Regleringen innebär i huvudsak att en åtgärd endast får vidtas efter beslut av domstol. Med undantag för postkontroll och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation fordras därtill att besluten tas vid sammanträde vid vilket ett offentligt ombud ska delta. Ombudets uppgift är bland annat att bevaka integritetsfrågan. Det finns i lagen en tydlig och precis reglering av vad besluten om tvångsmedelsanvändning ska innehålla och hur det insamlade materialet ska hanteras. Därutöver finns ett inarbetat system för underrättelser till enskilda och efterhandskontroll. En utförlig redogörelse för dessa bestämmelser finns i vårt delbetänkande (SOU 2022:52, kapitel 10). Där framgår även att regleringen bedömts uppfylla såväl högt ställda krav på rättssäkerhet som Sveriges internationella åtaganden samt kraven på förutsebarhet och tydlighet. Rättssäkerhetsgarantierna har nyligen, i samband med att preventivlagens tillämpningsområde utvidgades, bedömts vara tillräckliga (prop. 2022/23:126, s. 80). Vår utgångspunkt är därför att regleringen i fråga även bör kunna tillämpas såvitt avser ytterligare tvångsmedel. Vi återkommer till detta i anslutning till att vi behandlar respektive åtgärd.

10. Hemlig rumsavlyssning

10.1. Inledning

Hemlig rumsavlyssning är det tvångsmedel som har det mest begränsade tillämpningsområdet av de straffprocessuella tvångsmedlen. Tillstånd till hemlig rumsavlyssning får endast ges i förundersökningar som rör de allra allvarligaste brotten. Detta är ett uttryck för uppfattningen att hemlig rumsavlyssning är den åtgärd som kan medföra störst utrymme för integritetsintrång. Vilket konkret integritetsintrång det kan bli fråga om vid användning av ett tvångsmedel varierar påtagligt och hemlig rumsavlyssning är inget undantag i detta avseende. Åtgärden kan omfatta allt från en kortvarig avlyssning av ett förutbestämt möte med i förväg kända personer utomhus, utan någon egentlig risk för att tredje man ska drabbas av integritetsintrång, till mer långvarig avlyssning av en bostad. I det senare fallet är risken för mer omfattande integritetsintrång stor både för den som tvångsmedelsanvändningen riktas mot och för tredje man. Samtidigt har hemlig rumsavlyssning beskrivits som ett tvångsmedel som kan vara ett avgörande verktyg för att inhämta information i miljöer med högt säkerhetsmedvetande. De begränsade möjligheterna att använda hemlig rumsavlyssning har lett till att individer i den kriminella miljön har anpassat sitt beteende. Samtal och planering över telefon eller motsvarande undviks till förmån för fysiska möten eftersom det då ofta saknas möjlighet för myndigheterna att ta del av informationen. Frågan om att tillåta hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte innehåller således en tydlig målkonflikt. Å ena sidan kan användningen av hemlig rumsavlyssning innebära ett omfattande integritetsintrång både för den som åtgärden riktas mot och för utomstående. Å andra sidan är åtgärden ett effektivt verktyg i brottsbekämpningen och en effektiv brottsbekämpning är i sin tur en förutsättning för att staten ska kunna fullgöra sin skyldighet att skydda

andra från att utsättas från brott eller andra ingrepp i den personliga integriteten.

Samma uppgifter som kan inhämtas genom hemlig rumsavlyssning, dvs. uppgifter som avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till, kan inhämtas även genom hemlig dataavläsning (27 kap. 20 d § RB respektive 1 § lagen om hemlig dataavläsning). Om inte annat särskilt framhålls avser vi med begreppet hemlig rumsavlyssning i detta avsnitt sådana åtgärder som verkställs med stöd av båda dessa regelverk.

10.2. Tidigare överväganden

10.2.1. Buggningsutredningen

Det har inte alltid funnits en reglering som förbjuder avlyssning av samtal, varken i bostäder eller på andra platser. Redan i samband med att kriminaliseringen av sådana åtgärder utreddes i början av 1970-talet diskuterades behovet av ett undantag som skulle bibehålla sådana möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna. Frågan om att tillåta åtgärder motsvarande hemlig rumsavlyssning diskuterades därefter under många år och var föremål för ett flertal utredningar innan Buggningsutredningen, vars förslag senare lades till grund för dagens reglering i rättegångsbalken, tillsattes. En längre redogörelse för bakgrunden till de regler vi har i dag finns i betänkandet Om

buggning och andra hemliga tvångsmedel, som även innehåller full-

ständiga hänvisningar till tidigare utredningar och lagstiftningsprojekt (SOU 1998:46, s. 137 ff.). En återkommande tanke i dessa tidigare överväganden är att intresset både av att förhindra och beivra allvarliga brott är så starkt att hänsynen till den personliga integriteten får vika (se till exempel betänkandet Skydd mot avlyssning, SOU 1970:47).

I Buggningsutredningens betänkande diskuterades särskilt frågan om att använda hemlig rumsavlyssning för att förhindra brott. De brottsbekämpande myndigheterna hade bland annat påtalat för utredningen att det ofta var svårt att fastställa misstankar om ett konkret brott i dessa situationer. Vidare framhölls att de inblandade i brottslig verksamhet regelmässigt hade ett behov av att i förväg diskutera brottsplaner och att dessa då kunde fångas upp med hemlig rums-

avlyssning (SOU 1998:46, s. 278 ff.). Enligt Buggningsutredningen fanns det inget som talade för att hemlig rumsavlyssning som ett isolerat tvångsmedel skulle vara en värdefull arbetsmetod för att förhindra brott och att man därför skulle föra in det som det enda tvångsmedel som kunde användas även utanför förundersökningssituationer. I stället förordades att det, om tvångsmedel över huvud taget skulle få användas utanför en förundersökning för att förhindra brott, skulle övervägas en lösning som innebar att samtliga tvångsmedel kunde användas på ett tidigare stadium än som var möjligt vid tidpunkten. Att föreslå en sådan lösning låg dock utanför utredningens uppdrag (SOU 1998:46, s. 330 ff.).

I sammanhanget bör nämnas att Straffansvarsutredningens betänkande Straffansvarets gränser (SOU 1996:185) vid denna tidpunkt nyligen hade remissbehandlats och att de av Straffansvarsutredningen lämnade förslagen om att övergå till ett bredare och mer omfattande förberedelseansvar hade tillstyrkts av praktiskt taget samtliga remissinstanser. Straffansvarsutredningen hade bedömt att den dåvarande regleringen i 23 kap. 2 § brottsbalken hade brister när det gällde att på ett tidigt stadium kunna inleda en förundersökning och använda tvångsmedel för att därigenom – ”som en positiv bieffekt” – förhindra att brottet fullbordas. Buggningsutredningen delade denna slutsats. Buggningsutredningen, som hade i uppdrag att överväga om de dåvarande möjligheterna att använda tvångsmedel i en förundersökning för att förhindra brott var tillräckliga, framhöll att ett genomförande av förslagen skulle innebära att förundersökning skulle kunna inledas på ett tidigare stadium. Därmed skulle det bli möjligt att använda tvångsmedel mot välplanerad och organiserad brottslighet på ett relativt tidigt stadium, redan innan planerna har satts i verket. Som exempel på sådan brottslighet nämnde Straffansvarsutredningen den s.k. mc-relaterade brottsligheten (SOU 1998:46, s. 344 ff.). Förslagen från Straffansvarsutredningen ledde dock inte till lagstiftning.

Buggningsutredningen bedömde att det största behovet av hemlig rumsavlyssning fanns vid brottslighet som karakteriserades av organisation och planering. Den utan tvekan mest vanliga brottsligheten där behovet fanns antogs vara narkotikabrott men ett behov ansågs kunna finnas även vid exempelvis spioneri eller allvarliga planerade våldsbrott. Sammanfattningsvis ansågs hemlig rumsavlyssning behövas i situationer där det över huvud taget inte fanns någon möjlighet att på annat sätt få reda på vad som avhandlades mellan

misstänkta personer. Hemlig rumsavlyssning ansågs utgöra ett mycket värdefullt komplement till hemlig avlyssning, där polisen inte sällan får kännedom om möten där brottsplaner förväntas avhandlas (SOU 1998:46, s. 336 f.). Utredningen framhöll särskilt att det framstod som angeläget ur kriminalpolitisk synpunkt att polisen får rätt att använda moderna tekniska hjälpmedel för att effektivt kunna bekämpa den grova narkotikabrottsligheten och annan allvarlig brottslighet. Även med beaktande av att hemlig rumsavlyssning till sin natur är en starkt integritetskränkande åtgärd ansåg Buggningsutredningen att skälen för att tillåta arbetsmetoden var så starka och vinsterna för det allmänna så stora att integritetsintresset inte borde hindra att en möjlighet till hemlig rumsavlyssning infördes (SOU 1998:46, s. 341 ff.). På ovan anförda grunder infördes en möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning, som begränsades till användning endast i en förundersökning.

10.2.2. Preventivlagens förarbeten

Möjligheten till hemlig rumsavlyssning, som utgår från Buggningsutredningens ovan redovisade överväganden, infördes i ett lagstiftningsprojekt som tidsmässigt sammanföll med införandet av preventivlagen. De båda propositionerna Åtgärder för att förhindra vissa särskilt

allvarliga brott (prop. 2005/06:177) respektive Hemlig rumsavlyssning

(prop. 2005/06:178) behandlades samtidigt. När promemorian Tvångs-

medel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21),

vars överväganden ligger till grund för preventivlagen, skrevs fanns det därmed ingen möjlighet till hemlig rumsavlyssning enligt rättegångsbalken. Promemorian var inriktad på de vid tidpunkten befintliga straffprocessuella tvångsmedlen och frågan om hemlig rumsavlyssning behandlades därför varken där eller i den senare propositionen (Ds 2005:21, s. 201 ff. respektive prop. 2005/06:177). I propositionen som behandlade hemlig rumsavlyssning uttryckte regeringen att frågan om att tillåta hemlig rumsavlyssning även på det preventiva stadiet krävde mer ingående överväganden än vad som kunnat göras i lagstiftningsärendet. Regeringen uttalade att den inte var beredd att i det sammanhanget föreslå att hemlig rumsavlyssning skulle få användas även i brottspreventivt syfte, men konstaterade att det kunde

finnas anledning att längre fram återkomma i saken (prop. 2005/06:178, s. 51).

10.2.3. Utvärderingen av preventivlagen och lagen om hemlig rumsavlyssning

Både lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlagen utvärderades av Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel. I utredningens betänkande Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44) anfördes att frågan om hemlig rumsavlyssning borde tillåtas även i preventivfallen inte tidigare hade blivit föremål för någon mer ingående analys. I samband med utvärderingen hade behovet av att använda även hemlig rumsavlyssning i preventivfallen särskilt påtalats av Åklagarkammaren för säkerhetsmål som anförde att de hemliga tvångsmedlen i stor utsträckning kompletterar varandra och att samtliga hemliga tvångsmedel därför borde få användas även preventivt. Utredningen bedömde att hemlig rumsavlyssning i och för sig kunde vara ett mycket betydelsefullt verktyg för att förhindra att allvarliga brott fullbordas, vilket utredningen även ansåg bekräftades av den kartläggning och analys som gjordes av hur hemlig rumsavlyssning använts inom förundersökningar. Utredningen anförde dock att hemlig rumsavlyssning är ett tvångsmedel vars karaktär ger utrymme för större integritetsinskränkningar än de övriga tvångsmedlen. Till detta lade utredningen en slutsats från den kartläggning som genomförts, att behovet av hemlig rumsavlyssning syntes vara mindre på det tidiga stadium när preventiva tvångsmedel används. Som skäl för detta framhölls att det på detta stadium mer sällan syntes finnas konkreta uppgifter om att exempelvis viktiga möten ska ske på en viss plats för att avhandla viktiga frågor. Det behov som fanns på det preventiva stadiet tycktes enligt utredningen i högre utsträckning avse sådan information som typiskt sett erhölls från de andra tvångsmedlen. Sammantaget ansåg utredningen att behovet och den förväntade nyttan av preventiv hemlig rumsavlyssning inte vägde upp det förväntade integritetsintrånget (s. 584 ff.). Regeringen delade utredningens bedömning (Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237, s. 101).

10.2.4. Förarbetena till lagen om hemlig dataavläsning

Hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter är inte tillåten utanför en förundersökning eftersom hemlig rumsavlyssning inte är tillåten enligt preventivlagen. Detta är en följd av lagstiftarens allmänna utgångspunkt i frågor om hemlig dataavläsning, att kraven för hemlig dataavläsning ska motsvara kraven för tillstånd till det ”bakomliggande” tvångsmedlet. (Hemlig dataavläsning, prop. 2019/20:64, s. 127). Vid införandet av lagen om hemlig dataavläsning gjordes därför inte några särskilda överväganden om behovet av att använda hemlig rumsavlyssning utanför en förundersökning.

10.3. Myndigheternas behovsbeskrivningar

Säkerhetspolisen, Polismyndigheten och Tullverket har ombetts att beskriva behovet av att använda hemlig rumsavlyssning för att förhindra brott. Behovsbeskrivningarna är samstämmiga och bekräftar den utgångspunkt som angetts i tidigare, att behoven i preventivfallen i allt väsentligt överensstämmer med behoven vid förundersökning. På samma sätt som i en förundersökning är det fråga om att tillgodose myndigheternas behov av informationsinhämtning i en viss situation. I förundersökningar kan det vara fråga om att inhämta information om en brottslighet som planeras, exempelvis när avlyssningen används i en förundersökning om stämpling eller förberedelsebrott. I dessa fall och i preventivfallen är tillgången till de inblandade personernas kommunikation av central betydelse. Detta gör sig särskilt gällande när brottslighetens genomförande förutsätter någon form av samråd eller planering, vilket ofta gäller beträffande den brottslighet som omfattas av preventivlagen. Brottsplaner kan kommuniceras på många olika sätt men behovet av att ta del av kommunikationen är detsamma oavsett på vilket sätt de inblandade kommunicerar. Av betydelse i sammanhanget är den säkerhetsmedvetenhet som finns i den kriminella miljön, både inom kriminella nätverk och hos de individer som förekommer inom Säkerhetspolisens område. Det innebär att aktörerna har goda kunskaper om vilka verktyg myndigheterna kan använda sig av för att få tillgång till kommunikation.

Säkerhetspolisen har lämnat ett antal exempel på situationer som omfattas av preventivlagens tillämpningsområde då det funnits ett behov av att använda hemlig rumsavlyssning, men regelverket inte medgett detta.

1. Säkerhetspolisen fick in uppgifter, från olika uppgiftslämnare, om att en person som tidigare bedömts kunna ansluta sig till en terroristorganisation hade blivit radikaliserad ledare för ett nätverk om 8–10 personer som sympatiserade med IS och hyste agg mot Sverige. Det fanns information om att personerna i nätverket hade efterfrågat vapen och sprängmedel och Säkerhetspolisen fick information om att nätverket skulle träffas i en lokal och diskutera detta och titta på IS-relaterat filmmaterial. I den uppkomna situationen fanns ett behov av att avlyssna samtalen i lokalen, som inte kunde tillgodoses enligt gällande regelverk.

2. Säkerhetspolisen fick in information om att en grupp på sju personer hade rest in i Sverige och befann sig i landet för att i närtid genomföra ett terroristattentat. Det kom in uppgifter om att ytterligare en person, sedan tidigare känd av Säkerhetspolisen för sina kopplingar till en terrororganisation, skulle ansluta till gruppen. Den tillkommande personen var utbildad i att göra hemmagjorda bomber och hade uttryckt att ”det kommer snart att hända saker i staden X ”. Säkerhetspolisen fick information om att personen hyrt en stuga i staden X och bjudit dit personerna i den inresta gruppen. I den uppkomna situationen fanns ett behov av att avlyssna stugan, som inte kunde tillgodoses enligt gällande regelverk.

3. Två utländska diplomater reste in i Sverige. Enligt deras visumansökan skulle de utföra administrativa uppgifter vid sitt hemlands ambassad i Stockholm. Trots detta besökte de aldrig ambassaden. Den enda kontakt de hade i Sverige var med en identifierad underrättelseofficer. Denna person ombesörjde all logistik kring diplomaternas resa och bokade exempelvis hotellrum och skjutsade diplomaterna i bil. I den uppkomna situationen fanns ett behov av avlyssning i hotellrummen och bilarna som inte kunde tillgodoses enligt gällande regelverk.

4. Säkerhetspolisen fick in underrättelseinformation från en utländsk tjänst om att en svensk medborgare varit på utlandssemester tillsammans med en misstänkt rysk s.k. illegalist1. Personerna flög i separata flygplan tillbaka till Sverige. Den svenska medborgaren hade en anställning inom försvarsindustrin. Säkerhetspolisen fick information om att den svenska medborgaren och illegalisten hyrt en semesterbostad i en mindre småstad samtidigt som en utländsk underrättelseofficer bokat

1

En illegalist, eller sovande agent, är en person som har ett medborgarskap i ett annat land än sitt

eget och lever ett till synes vanligt liv men som har i uppdrag att, efter signal från sin uppdragsgivare, sabotera på sitt arbete eller på sin hemort eller spionera.

rum på ett hotell i samma stad och att de hade bestämt att de skulle träffas. I den uppkomna situationen fanns ett behov av att avlyssna semesterbostaden, hotellrummet och andra eventuella bestämda mötesplatser som inte kunde tillgodoses enligt gällande regelverk.

Tullverket har först den 1 oktober 2023 fått möjlighet att använda åtgärder enligt preventivlagen och Polismyndighetens motsvarande möjligheter har före detta datum varit begränsade till vissa mindre vanligt förekommande situationer. Av detta skäl har myndigheterna inte, på det sätt som Säkerhetspolisen har gjort, kunnat beskriva situationer som inträffat i underrättelseverksamheten där det funnits behov av en möjlighet att få tillstånd till hemlig rumsavlyssning enligt preventivlagen. Däremot har både Polismyndigheten och Tullverket redogjort för ett behov av att få möjlighet att använda preventiva tvångsmedel för att effektivare kunna förhindra allvarliga brott och anfört att hemlig rumsavlyssning är ett verktyg som det i vissa fall finns ett stort behov av. Med ett behov av att få tillgång till information genom ett tvångsmedel, exempelvis telefonavlyssning, följer inte sällan behov av att avlyssna samtal som sker i andra former. Det kan exempelvis vara så att myndigheterna, genom hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning i preventivt syfte, får kännedom om att ett möte mellan personer som är inblandade i en brottslig verksamhet förväntas att äga rum. I en sådan situation kan användandet av hemlig rumsavlyssning vid mötet vara det enda sättet för myndigheterna att få tillgång till den information som krävs för att förhindra den brottsliga verksamheten. Tullverket och Polismyndigheten har beskrivit några situationer som kan medföra att behov av att använda hemlig rumsavlyssning uppstår. Dessa exempel återges nedan.

1. Det pågår en konflikt mellan två kriminella nätverk och ett mord har begåtts i närtid inom konflikten. Polismyndighetens underrättelseverksamhet har fått information om en överhängande risk för vedergällning och har inlett ett underrättelseärende i vilket preventiva tvångsmedel används mot två inblandade aktörer i syfte att förhindra brott. De inblandade aktörerna är försiktiga och bestämmer oftast mötesplatser via telefon för att sedan fortsätta diskutera sina brottsplaner från antingen en bil eller en parkbänk, där de kan ha god överblick över omgivningen och på så sätt försäkra sig om att tala ostört. I situationer som dessa är den befintliga tvångsmedelskatalogen i preventivlagen otillräcklig eftersom den inte ger någon möjlighet att avlyssna möten mellan de inblandade aktörerna. Eftersom myndigheterna genom både användningen av andra preventiva tvångsmedel och på annat sätt kan få information om tider

och platser för möten som de ovan beskrivna kan det finnas möjlighet att före ett sådant möte placera ut avlyssningsutrustning på platsen. Även i de fall detta inte är möjligt kan det finnas möjlighet att med personal närma sig mötet på ett sådant sätt att annan utrustning kan användas för att avlyssna ett samtal mellan de inblandade personerna.

2. Polismyndigheten har fått underrättelseinformation om att två aktörer har lagt en beställning på ett antal automatvapen som ska användas vid ett människorov. Måltavlan är enligt informationen en tongivande aktör i ett konkurrerande nätverk. Inledande spaning har visat att aktörerna har tillgång till en källarlokal som de nu träffas regelbundet i. I en sådan situation finns det ett behov av att avlyssna källarlokalen för att få närmare information om aktörernas brottsplaner och därmed kunna förhindra brott.

3. Tullverkets underrättelseverksamhet bedriver ett underrättelseärende mot en aktör som enligt uppgift organiserar synnerligen grov narkotikasmuggling genom transportörer. Organisatören, som är knuten till ett kriminellt nätverk, har kartlagts tidigare i operation Trojan Shield och har då bedömts vara en stor smugglingsaktör. Spaning och kartläggning har visat att organisatören agerar på ett sätt som motiverat både hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt preventivlagen. Kartläggningen har varit framgångsrik och medfört att ett flertal möten kunnat bekräftas och andra aktörer har identifierats. Brottslig verksamhet pågår emellertid alltjämt. Organisatören är säkerhetsmedveten och talar inte om kriminalitet i telefon. I stället bestäms möten med personer, oftast i organisatörens personbil men i vissa fall även på offentliga platser. Många av individerna som organisatören möter identifieras fortlöpande som inblandade i narkotikabrottslighet och sammanhang som inbegriper grovt våld. I en sådan situation har Tullverket behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning för att avlyssna möten mellan organisatören och andra som bedöms vara inblandade i den brottsliga verksamheten, till exempel genom att placera avlyssningsutrustning i organisatörens personbil.

4. Tullverket har fått in tillförlitlig underrättelseinformation som gör gällande att ett åkeri är ett nav för narkotikainförsel till Sverige. Informationen har verifierats genom s.k. inre spaning. Tullverket bedömer att de smugglade mängderna är väsentliga, hundratals kilo eller tonvis med narkotika. Det finns en chaufför i åkeriet som misstänks agera kurir åt narkotikasmugglingsnätverket. Chauffören transporterar emellertid även lagligt gods och narkotikasmuggling förekommer inte i samband med varje inresa i landet. Tullverket bedömer därför att kontroller av lastbilen riskerar att endast leda till ett förändrat tillvägagångssätt i smugglingsverksamheten. I en sådan situation har Tullverket ett behov av att kunna avlyssna chaufförens lastbil för att få ytterligare information om narkotikasmugglingsverksamheten och förhindra ytterligare brott.

Som framgår av myndigheternas behovsbeskrivningar och de exempel som har lämnats uppstår behovet av rumsavlyssning i preventivt syfte i situationer som är likartade de som förekommer i förundersökningar. Detta stämmer väl överens med de utgångspunkter som angetts tidigare och att de olika tvångsmedlen är utformade för att tillsammans täcka myndigheternas behov av informationsinhämtning. Som beskrivits finns det inget som talar för att förhållandet mellan de olika tvångsmedlen skulle vara annorlunda när dessa åtgärder används i preventivt syfte. Mot denna bakgrund bedömer vi att Säkerhetspolisen, Polismyndigheten och Tullverket har behov av att, på samma sätt som i en förundersökning, kunna använda hemlig rumsavlyssning vid sidan av eller i stället för andra tvångsmedel.

Avslutningsvis ska sägas att de brottsbekämpande myndigheterna anser sig ha behov av att använda preventiva tvångsmedel i ett förhållandevis begränsat antal ärenden årligen. I vilken omfattning de olika tvångsmedlen behövs i dessa ärenden är svårt att förutse med säkerhet. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 17.2.2, men myndigheterna har uppgett att användningsområdet för hemlig rumsavlyssning, av samma skäl som under en förundersökning, förväntas vara begränsat. Såvitt framgått av myndigheternas behovsbeskrivningar är det således fråga om en åtgärd som kan komma i fråga i ett mindre antal av de tvångsmedelsärenden som aktualiseras i preventivfallen.

10.4. Erfarenheter från förundersökningsverksamheten

10.4.1. Ett behov av att använda hemlig rumsavlyssning har konstaterats tidigare

Möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning i förundersökningar har funnits i många år och användningen av tvångsmedlet har utvärderats både av Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel (SOU 2012:44) och i samband med den årliga granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel.

Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel gjorde i samband med att lagstiftningen utvärderades en förhållandevis omfattande kartläggning av hur hemlig rumsavlyssning används. Undersökningen innefattade både en genomgång av material i tvångsmedelsärenden och intervjuer med poliser, beslutande domare och offentliga ombud. Det

konstaterades då att det på Säkerhetspolisens område när hemlig rumsavlyssning användes normalt sett var fråga om försöks-, förberedelse- eller stämplingsbrott (jfr SOU 2012:44, s. 383). Enligt utredningen var det tydligt att tvångsmedelsanvändningens viktigaste syfte i flertalet av de undersökta ärendena var att förhindra att brott fullbordades (SOU 2012:44, s. 386). I flera av de förundersökningar vid Säkerhetspolisen som omfattades av djupundersökningen betonades att de misstänkta hade ett högt säkerhetsmedvetande och var observanta på omgivningen och att möten ofta hölls för att kommunicera, i stället för att kommunikation skedde på annat sätt (SOU 2012:44, s. 370 ff.). Utredningen konstaterade vidare att även Polismyndigheten vanligen använder hemlig rumsavlyssning mot organiserad brottslighet eftersom gärningspersonerna har god kunskap om hur myndigheterna arbetar (SOU 2012:44, s. 355). När det gällde hemlighållande av information inom den organiserade brottsligheten framhålls i utvärderingen att många personer var inbegripna i de kriminella operationernas olika logistiska led och att kommunikationsbehovet för att hantera alla frågor som uppkommer i den löpande kriminella verksamheten var stort samtidigt som de inblandade personerna var mycket försiktiga. Att personerna var observanta på omgivningen och undvek att prata om känsliga frågor i telefon, även om de hade många telefoner och abonnemang, beskrevs som ett grundläggande sådant säkerhetstänkande. I samma sammanhang beskrevs att känsliga frågor företrädesvis diskuterades öga mot öga och att det var vanligt att möten ägde rum i bostäder, bilar eller offentliga lokaler. Vidare beskrevs att de aktörer som var särskilt försiktiga hade möten utomhus, till exempel i ett skogsparti eller på en parkeringsplats. De försiktigaste aktörerna hade helt övergett modern teknik inklusive telefoner och övergått till att sköta sina mellanhavanden vid fysiska möten på platser som var svåra eller omöjliga att avlyssna. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel redovisade ett antal illustrativa exempel beträffande förmågan att hemlighålla information från de individuella ärenden som genomgåtts under deras kartläggning (SOU 2012:44, s. 341 ff.).

Högnivådistributör som använder kodord och gör narkotikaaffärer från en viss publik plats. Där äger också möten rum. Andra möten sker i bostaden eller ute i det fria. Han är observant på omgivningen. Han har många telefoner och abonnemang och undviker att tala om känsliga frågor i telefon. Han har två datorer med internetuppkoppling, pratar med hjälp av en krypterad telefonitjänst och använder mail.

Disciplinerad person som använder telefonkiosker eller föredrar personliga möten på offentliga platser, serveringar och hotellrum eller ute i det fria. Han använder kodord, är observant på omgivningen och undviker att tala om känsliga frågor i telefon. Han har ett tiotal mobiler och ett tjugotal SIM-kort samt oregistrerade kontantkort och använder en telefon för sociala samtal och en annan för kriminell kommunikation. Mobiler lämnas hemma eller tas ut ur rummet. Använder mail i stället för telefon och gemensamt mailkonto med andra personer; tecken finns på för myndigheterna okända telefoner. Han har tillgång till utrustning för att ”svepa” bilar och diskuterar kommunikationssäkerhet. Han trodde att en viss lokal var avlyssnad. Han begär ut polisens förundersökning.

De använder kodord, oregistrerade kontantkort och lämnar mobiler hemma. De räknar med att vara avlyssnade, även rumsavlyssning, och skriver på servetter eller i mobilen. De talar också bara när det är störande musik. Undviker att tala i telefon, har tillgång till en krypterad telefonitjänst och använder ett gemensamt mailkonto. Möten sker på offentliga platser, ute i det fria eller på parkeringar. De diskuterar telefondisciplin och kommunikationssäkerhet. De har för polisen okända telefoner.

Mycket försiktiga personer som säger att ”vi ses på kaféet” och då är det förutbestämt vilket det är. Ibland träffas de och promenerar. Sedan kan de gå in på ett kafé som de väljer för dagen. Tidvis kan det samma dag förekomma flera möten med olika personer på flera olika kaféer. Möten sker således på offentliga platser och ibland i skogspartier. De pratar aldrig om känsliga saker i bostaden. De är observanta på omgivningen, använder kodord, har många telefoner och abonnemang med oregistrerade kontantkort. Ibland lämnar de mobiler hemma och använder telefonkiosk. De har tillgång till en krypterad telefonitjänst och använder mail i stället för telefon. Det märks att de aldrig är riktigt säkra att tala i telefon. Använder gemensamt mailkonto. De använder hyrbilar och diskuterar säkerhetsfrågor.

Sammantaget bedömde utredningen att utvärderingen visade att hemlig rumsavlyssning hade använts när Polismyndigheten redan prövat andra tvångsmedel och bedömt att det inte gick att få fram information på något annat sätt. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel bedömde vidare att hemlig rumsavlyssning i dessa fall satts in efter taktiska beslut i situationer när myndigheterna bedömt att de misstänka haft mycket att avhandla. Underlaget för besluten utgjordes enligt utredningen av bland annat iakttagelser genom fysisk spaning och uppgifter från hemlig avlyssning (SOU 2012:44, s. 332 ff.). Hemlig rumsavlyssning sattes inte in rutinmässigt, utan det fanns alltid en särskild anledning till ett sådant beslut (SOU 2012:44, s. 346). Slutligen konstaterades att hemlig rumsavlyssning i nu nämnda fall nästan ute-

slutande användes som ett komplement till annan tvångsmedelsanvändning, exempelvis hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (SOU 2012:44, s. 336 f.).

10.4.2. Nyttan av att använda hemlig rumsavlyssning

Som beskrivits i delbetänkandet är det svårt att mäta och bedöma nyttan av att använda ett enskilt tvångsmedel, särskilt när dessa används i preventivt syfte (SOU 2022:52, s. 161 ff.). Detta beror bland annat på att myndigheterna ofta vidtar ett flertal olika åtgärder i ett enskilt ärende i syfte att inhämta information för att förhindra eller utreda brott. Som beskrivits tidigare är det den samlade underrättelsebilden som åtgärderna resulterar i som läggs till grund för myndigheternas åtgärder, snarare än information från någon enskild åtgärd. Det görs, som framgått, en årlig redovisning och utvärdering av användningen hemlig rumsavlyssning i förundersökningar. Sammantaget anses användningen av hemliga tvångsmedel, inklusive hemlig rumsavlyssning, fylla en mycket viktig funktion för det brottsutredande arbetet och innebära en reell nytta (se till exempel Redovisning

av användningen av hemliga tvångsmedel under 2021, skr. 2022/23:30,

s. 49).

När Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel utvärderade användningen av hemlig rumsavlyssning framgick att såväl den praktiska användningen av hemlig rumsavlyssning som hanteringen av den mängd information som kan erhållas är mycket resurskrävande. Därutöver konstaterades att det ibland, trots nedlagda resurser, inte hade gått att verkställa tvångsmedelsbeslutet eller att det funnits tekniska problem som påverkat resultatet. Hemlig rumsavlyssning hade därför ofta prioriterats bort när tvångsmedlet vägts mot annan resursanvändning (SOU 2012:44, s. 308). Den kartläggning som Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel gjorde visade att närmare 30 procent av de meddelade tillstånden till hemlig rumsavlyssning inte hade medfört någon avlyssning alls (SOU 2012:44, s. 313). Polismyndigheten har uppgett att andelen beslut om hemlig rumsavlyssning som inte medför någon avlyssning fortfarande är densamma i dag som vid den utvärderingen. Mot denna bakgrund skulle det kunna påstås att nytta av hemlig rumsavlyssning uppstår vid en betydligt större andel tillfällen än vad som framgår av den årliga parla-

mentariska granskningen av tvångsmedelsanvändningen, som utgår från antalet meddelade tillstånd och inte antalet verkställda beslut (jfr skr. 2022/23:30). När nyttan av hemlig rumsavlyssning analyseras måste det beaktas att det finns begränsningar i lagstiftningen som påverkar förutsättningarna för verkställighet. Det har till exempel tidigare sällan funnits möjlighet att med kort varsel få till stånd rumsavlyssning eftersom åklagare inte har haft möjlighet att fatta interimistiska beslut. Nya regler, som innebär att en åklagare kan fatta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning och även om s.k. tillträdestillstånd trädde i kraft den 1 oktober 2023. Vidare har ett tillståndsbeslut enligt den reglering som gällt fram till den 1 oktober 2023 alltid varit begränsat till en viss plats, vilket inneburit att beslutet lätt kunnat bli verkningslöst om den som tvångsmedelsanvändningen riktats mot flyttat ett planerat möte. Dessa förändringar förväntas innebära en betydande nytta för användningen av hemlig rumsavlyssning i förundersökningar. Vi återkommer till frågorna om interimistiskt beslutsfattande vid hemlig rumsavlyssning och möjligheten att knyta beslut till en viss person i stället för en viss plats i kapitel 13 och 14.

Avslutningsvis ska framhållas att Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel vid sin utvärdering av användningen av hemlig rumsavlyssning bedömde att ett avgörande skäl till att värdefull information inte inhämtades i fler fall var att de misstänkta hade agerat med stor försiktighet (SOU 2012:44, s. 349). Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel drog slutsatsen att man inte kunde räkna med att hemlig rumsavlyssning alltid skulle ge goda resultat. Detta tillskrevs att myndigheterna främst använder tvångsmedlet mot organiserad brottslighet med kvalificerade personer som har god kunskap om hur myndigheterna arbetar. Detta visade sig också i att hemlig rumsavlyssning varit mer framgångsrikt när tvångsmedlet används i andra brottssammanhang, eftersom de personer som avlyssningen då riktats mot i regel var mindre säkerhetsmedvetna (SOU 2012:44, s. 355).

10.5. Ett konkret och påtagligt behov av att använda hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte

Vår bedömning: Det finns ett konkret och påtagligt behov av att

kunna använda hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte och behovet har ökat sedan frågan övervägdes senast. Detsamma gäller för hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter.

Skälen för vår bedömning

Tidigare överväganden

De tidigare övervägandena i frågan om att tillåta hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte har redovisats i avsnitt 10.2. Som framgår har frågan om att tillåta hemlig rumsavlyssning, både i och utanför förundersökningar, berörts i flera lagstiftningsprojekt utan att göras till föremål för mer ingående bedömningar. I stället har frågan ansetts, av olika skäl, ligga utanför respektive utrednings uppdrag. Ett uttryckligt ställningstagande gjordes dock av Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel som ansåg att tvångsmedlets ingripande karaktär talade mot att det skulle få användas utanför en förundersökning. Vad gäller behovet bedömde utredningen att det mera sällan på det preventiva stadiet syntes finnas information om exempelvis konkreta möten som kan avlyssnas och att behovet i detta skede i högre utsträckning avsåg sådan information som typiskt sett erhålls genom användningen av andra tvångsmedel (SOU 2012:44, s. 584).

Brottsligheten har förändrats

Som framgått har vi bedömt att det i dag finns ett större behov än tidigare av att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. Inom Säkerhetspolisens område finns en ökad hotbild både från våldsbejakande extremism och stater. Polismyndigheten och Tullverket, som ska bekämpa de brott som omfattas av det utvidgade tillämpningsområde för preventivlagen som trätt i kraft efter lagändringarna den 1 oktober 2023, har nu ett större behov av hemliga tvångsmedel på grund av den utveckling som skett av bland annat

skjutningar och omfattande grov narkotikabrottslighet i den kriminella miljön.

Kommunikationen har förändrats och säkerhetsmedvetenheten har ökat

Genom den information som myndigheterna har fått via Encrochat med flera krypteringstjänster har framkommit inte bara hur kommunikationen sker i kriminella miljöer och vad den innehåller, utan också hur nätverk och brottsplanering kan se ut. Att krypterade tjänster används är en konsekvens av de kriminella aktörernas höga säkerhetsmedvetenhet och behovet av att kommunicera för att kunna genomföra den brottsliga verksamheten. Erfarenheterna från förundersökningsverksamheten visar att personer som tvångsmedelsanvändning riktas mot anpassar sitt beteende utifrån det gällande regelverket och myndigheternas möjligheter att ta del av kommunikation. Dessa förhållanden har beskrivits av Utredningen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel, som bland annat mot denna bakgrund lämnade förslag om att under förundersökning tillåta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning av åklagare samt om att beslut om hemlig rumsavlyssning ska kunna knytas till en person i stället för en plats (SOU 2022:19, s. 305 ff.). Förslagen har lett till lagändringar som trätt i kraft den 1 oktober 2023. De kriminella miljöer och aktörer som hemlig rumsavlyssning kan tänkas riktas mot för att förhindra allvarliga brott är desamma som de där åtgärden används under förundersökning, dvs. aktörer i miljöer där säkerhetsmedvetandet är som störst.

Bättre tekniska och legala förutsättningar

Förbättrad teknisk utrustning för hemlig rumsavlyssning och möjligheten att knyta ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning till person i stället för plats förbättrar möjligheterna att använda åtgärden. Det finns i dag utrustning som möjliggör att samtal i det offentliga rummet, utomhus eller på exempelvis en restaurang, kan avlyssnas på förhållandevis långt avstånd utan någon föregående installation av utrustning. Även hemlig dataavläsning som avser rumsavlyssningsuppgifter kan i vissa fall verkställas utan att åtgärden föregåtts av tillträde till

ett utrymme för installation av utrustning. Likaså har precisionen vid upptagning av ljud förbättrats avsevärt. Det är i dag möjligt att begränsa upptagningen av andra ljudkällor i större utsträckning än tidigare, vilket avsevärt minskar riskerna för intrång i tredje mans integritet. Den förbättrade förmågan att ta upp ljud i olika sammanhang innebär dessutom att tvångsmedelsanvändningen kan ge mer användbara resultat än tidigare. Om åtgärden lyckas och myndigheterna får information om vilka som är inblandade i en brottsplan och hur den ska genomföras kan det vara avgörande för möjligheten att ingripa och avbryta den brottsliga verksamheten. Även om behovet av rumsavlyssning har funnits under lång tid kan det sägas ha blivit mer uttalat nu, när förutsättningarna för att verkställa avlyssningsåtgärder har förbättrats.

Sammantagen bedömning av behov

De skäl som tidigare har anförts mot att det ska finnas en möjlighet att ge tillstånd till hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte är inte längre övertygande. Även om åtgärden inte kan förväntas användas ofta innebär det inte att det inte finns behov av den. I praktiken kan det vara den åtgärden som leder till att en s.k. gängskjutning eller ett terroristbrott inte fullbordas. Ett annat argument mot detta har varit att behovet kan tillgodoses genom att det inleds en förundersökning. Myndigheterna har redovisat flera exempel på situationer när uppgifter finns om förestående brott, men det inte går att inleda en förundersökning om förberedelse- eller stämplingsbrott. Dessa beskrivningar har vi tidigare lagt till grund för slutsatsen att det finns ett ökat behov av att använda preventiva tvångsmedel i syfte att förhindra allvarliga brott.

Det som framkommit beträffande behovet av hemlig rumsavlyssning bekräftar därmed sammantaget den utgångspunkt vi angett tidigare, att behoven i preventivt syfte i allt väsentligt är desamma som i förundersökningsfallen. Behovet har därtill ökat sedan frågan övervägdes senast. Vår bedömning är således att det finns ett konkret och påtagligt behov av att i vissa fall använda hemlig rumsavlyssning utanför en förundersökning. Detsamma gäller för hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter.

10.6. Hemlig rumsavlyssning kan förväntas vara ett effektivt preventivt tvångsmedel

Vår bedömning: Hemlig rumsavlyssning kan förväntas vara en

effektiv åtgärd för att inhämta information i syfte att förhindra brottslig verksamhet.

Skälen för vår bedömning

Hemlig rumsavlyssning anses vara en effektiv åtgärd för att inhämta information i syfte att utreda brott. I detta innefattas informationsinhämtning som avser förstadier till brott och en av de nyttoeffekter som särskilt framhållits i förundersökningsverksamheten är möjligheten att använda den åtkomna informationen för att förhindra att brott fullbordas. Reglerna om hemlig rumsavlyssning i rättegångsbalken bygger på uppfattningen att hemlig rumsavlyssning är ett ingripande tvångsmedel förenat med betydande integritetsrisker, men att åtgärden är så effektiv att den måste tillåtas för att utreda vissa allvarliga brott.

De hemliga tvångsmedlen, innefattande hemlig rumsavlyssning, anses fylla en viktig funktion i det brottsutredande arbetet. Nyttan av att använda hemliga tvångsmedel utvärderas årligen och åtgärderna anses regelmässigt innebära en reell nytta och ett ändamålsenligt och nödvändigt instrument i brottsbekämpningen (se till exempel skr. 2022/23:30, s. 49 ff.). Omständigheterna när hemlig rumsavlyssning skulle kunna användas i preventivt syfte är likartade dem vid en förundersökning. Skillnaden är att det saknas närmare konkretion om den brottsliga gärningen, dvs. att någon pusselbit saknas för att det ska kunna antas att en gärning som utgör exempelvis förberedelse till brott har begåtts. Detta talar för att hemlig rumsavlyssning kan vara en ändamålsenlig och effektiv åtgärd för att förhindra brottslig verksamhet.

De praktiska svårigheterna med att verkställa hemlig rumsavlyssning har tidigare framhållits som ett skäl mot åtgärdens effektivitet och ytterst dess tillåtlighet. Även det förhållandet att hemlig rumsavlyssning, exempelvis i en bostad, med nödvändighet behöver förenas med ett fysiskt intrång i bostaden för att installera utrustning har framhållits som ett argument mot åtgärdens tillåtlighet (jfr till

exempel SOU 1998:46, s. 339 ff.). Som vi tidigare har beskrivit har den teknik som används vid hemlig rumsavlyssning påtagligt förbättrats sedan dessa uttalanden gjordes. Inte minst har det tillkommit en möjlighet att inhämta motsvarande uppgifter genom hemlig dataavläsning. Sammantaget kan det därmed förväntas att åtgärden numera är mer effektiv än när frågan har övervägts tidigare.

De brottsbekämpande myndigheterna har förklarat att avlyssning i olika former ofta är mest effektiv under perioden fram till att ett brott begås, eftersom många grova brott föregås av en viss planering och det därmed finns ett behov för de inblandade att samråda med varandra innan brottet begås. Efter att brottet har begåtts upphör många gånger detta behov och kommunikationen om brottet kan i säkerhetsmedvetna miljöer upphöra helt. Detta talar snarast för att effektiviteten i att inhämta information i vissa fall är bättre i det tidiga skede då preventiv tvångsmedelsanvändning kan komma i fråga än under en förundersökning. Det har även tidigare konstaterats att hemlig rumsavlyssning kan vara en effektiv åtgärd om den används i ett tidigt skede i syfte att förhindra brott (se till exempel SOU 2012:44, s. 586).

Slutligen ska det erinras om betydelsen av de kvalifikationskrav som gäller för preventiv tvångsmedelsanvändning. Det är ytterst genom tillämpningen av kvalifikationskraven som användningsområdet för de enskilda tvångsmedlen avgränsas. Detta gäller även för hemlig rumsavlyssning. Genom dessa begränsningar säkerställs att tillstånd till åtgärden endast ges när det finns ett konkret behov av att använda hemlig rumsavlyssning och åtgärden därtill kan förväntas vara en effektiv metod för att förhindra brottslig verksamhet. Kravet på effektivitet för att få använda hemlig rumsavlyssning motsvarar i detta avseende vad som gäller vid förundersökning. I avsnitt 10.5 har vi gjort bedömningen att behovet av att använda hemlig rumsavlyssning är både konkret och påtagligt även om åtgärden inte kan förväntas användas i särskilt många fall. På samma sätt anser vi att det förhållandet att användningsområdet för hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte är begränsat inte innebär att åtgärden, i de fall den kan användas, blir mindre effektiv. Det kan i sammanhanget erinras om att motsvarande resonemang även lagts till grund för att införa en möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning enligt rättegångsbalken (jfr SOU 1998:46, s. 341 ff.). Mot bakgrund av de erfarenheter som numera finns av användningen av hemlig rumsavlyssning i för-

undersökningar och de beskrivningar som lämnats om den brottsliga verksamheten är det vår bedömning att hemlig rumsavlyssning kan vara ett effektivt tvångsmedel för att inhämta avgörande information även när åtgärden skulle användas utanför en förundersökning.

10.7. Hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte innebär ökade integritetsrisker

Vår bedömning: Hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte inne-

bär att riskerna för intrång i enskildas personliga integritet ökar.

Skälen för vår bedömning

Våra utgångspunkter i integritetsfrågan har angetts i avsnitt 9.5. Dessa gäller även beträffande hemlig rumsavlyssning. Som framgått är hemlig rumsavlyssning det tvångsmedel som anses vara förknippat med störst risker för allvarliga integritetsintrång. Samtidigt är det så att det integritetsintrång som hemlig rumsavlyssning kan ge upphov till kan variera mycket från det ena fallet till det andra. Det är inte nödvändigtvis så att hemlig rumsavlyssning i praktiken alltid är mer ingripande ur integritetssynpunkt än annan tvångsmedelsanvändning. Hur ingripande tvångsmedlen är beror i det enskilda fallet på beslutets omfattning och hur verkställigheten utformas. Hemlig rumsavlyssning kan vara en åtgärd som är begränsad till att avlyssna ett kortare samtal utomhus på offentlig plats, som på goda grunder kan förutsättas komma att beröra enbart brottslig verksamhet. Samtidigt kan hemlig rumsavlyssning, på samma sätt som användningen av andra hemliga tvångsmedel, innebära en mer långvarig övervakning av en enskild person. Hur stor risken för ett mer omfattande integritetsintrång är beror på var avlyssningen sker, hur länge den pågår och under vilka villkor i övrigt den ska verkställas, exempelvis enbart i samband med spaning eller kontinuerligt. Risken för intrång i utomståendes integritet kan påverkas av var avlyssningen verkställs och hur länge den ska pågå. Sker avlyssningen i en bostad där även andra än de inblandade i den brottsliga verksamheten kan komma att vistas ökar den risken. Det finns många exempel på hur det integritetsintrång som hemlig rumsavlyssning kan ge upphov till kan variera.

Enligt vår uppfattning kan och bör detta få genomslag i den proportionalitetsbedömning som all tillståndsprövning avseende tvångsmedelsanvändning innefattar. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.9.2. I sammanhanget ska erinras om att nuvarande reglering inte medger att ens de minst ingripande formerna av åtgärden kan användas i preventivt syfte. En konsekvens av gällande reglering är att det kan vara tillåtet med exempelvis en långvarig avlyssning av telefoner eller en omfattande hemlig dataavläsning i syfte att förhindra ett befarat terroristbrott, samtidigt som det inte är tillåtet att i samma ärende avlyssna ett fysiskt möte mellan de inblandade personerna utomhus eller i en bil – oavsett hur starkt omständigheterna talar för att planeringen av brottet ska diskuteras vid detta tillfälle. Att hemlig rumsavlyssning inte kan användas på det preventiva stadiet kan i det enskilda fallet innebära att myndigheten inte i tid får den avgörande information som behövs för att kunna förhindra ett mycket allvarligt brott.

Vid utformningen av lagstiftningen finns det dock skäl att beakta den utgångspunkt som ligger till grund för rättegångsbalkens reglering, att rumsavlyssning är det hemliga tvångsmedel som kan ge upphov till det största integritetsintrånget. Det finns ett behov av ett starkt skydd för den personliga integriteten, särskilt när det gäller avlyssning i känsliga miljöer som exempelvis bostäder. Sammantaget innebär en utökning av tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning en ökad integritetsrisk, eftersom åtgärden kan komma i fråga i fler fall än tidigare.

10.8. Preventiv hemlig rumsavlyssning bör ha ett begränsat tillämpningsområde

Vår bedömning: Hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte bör

endast få användas för att förhindra brottslig verksamhet som innefattar brott som hade kunnat föranleda hemlig rumsavlyssning i en förundersökning.

Skälen för vår bedömning

Den reglering av hemlig rumsavlyssning som finns i rättegångsbalken är ett uttryck för uppfattningen att åtgärden är det hemliga tvångsmedel som ger utrymme för störst integritetsintrång. Enligt rättegångsbalken får tillstånd till hemlig rumsavlyssning endast ges i utredningar som avser vissa särskilt allvarliga brott. Regleringen i rättegångsbalken utgår från att hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökningar om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år samt för vissa andra särskilt uppräknade brott inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde. Därutöver finns det särskilda straffvärdeventiler i rättegångsbalken som innebär att hemlig rumsavlyssning kan användas för att utreda brott som kan antas ha ett straffvärde som överstiger fyra års fängelse, eller viss organiserad eller systematisk flerfaldig brottslighet vars samlade straffvärde kan antas överstiga samma nivå och där varje enskilt brott har ett minimistraff om sex månaders fängelse (27 kap. 20 d § RB). Samma begränsningar gäller även beträffande hemlig dataavläsning som avser rumsavlyssningsuppgifter (6 § lagen om hemlig dataavläsning).

Det framstår som en naturlig utgångspunkt att hemlig rumsavlyssning inte ska få använda för att förhindra brottslighet som samma åtgärd inte hade fått användas för att utreda. De proportionalitetsbedömningar som gjorts beträffande användningen av hemlig rumsavlyssning under förundersökning kan därvid ge vägledning även för våra överväganden.

Vi har i delbetänkandet bedömt att den brottskatalog som ytterst avgränsar preventivlagens tillämpningsområde inte bör innehålla en straffvärdeventil. Skälet var att avsaknaden av en konkret brottsmisstanke i underrättelseskedet medför att det inte framstod som tillförlitligt att göra en bedömning av brottslighetens straffvärde (SOU 2022:52, s. 216). Det saknas skäl att göra någon annan bedömning i detta sammanhang. En straffvärdeventil för att tillåta hemlig rumsavlyssning bör därför inte införas i preventivlagen. Tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte bör i stället avgränsas av en brottskatalog.

I rättegångsbalkens regler om hemlig rumsavlyssning finns dock även en nedre gräns för tillämpningsområdet som förutsätter att det görs en bedömning av straffvärdet. Det gäller brottet företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter. Straffskalan

för detta brott går från böter till fängelse i två år, eller från fängelse i lägst sex månader till högst sex år om brottet är grovt. Hemlig rumsavlyssning får emellertid endast användas för att utreda s.k. statsstyrt företagsspioneri och endast i de fall det kan antas att brottet inte enbart leder till böter (27 kap. 20 d § andra stycket 3 RB). Med de ovan angivna utgångspunkterna bör tillämpningsområdet för den preventiva användningen av hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter avgränsas på motsvarande sätt. Säkerhetspolisen har uppgett att det inte förekommer att preventivlagen används för att förhindra brottslighet på bötesnivå och myndigheten har därmed inte heller behov av att använda hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning för att förhindra sådan brottslighet. Även om bestämmelsen innebär att en straffvärdebedömning måste göras ska inte problematiken till följd av detta överdrivas. De brottsbekämpande myndigheterna har framhållit att det även på underrättelsestadiet utan någon större svårighet kan bedömas om viss brottslighet kan antas leda till annat än böter. Samma begränsning som i rättegångsbalken bör därför gälla även på det preventiva området.

Sammanfattningsvis bedömer vi att hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende motsvarande uppgifter bör få användas för att förhindra den brottslighet inom preventivlagens tillämpningsområde som innefattar brott som har ett minimistraff uppgående till minst fyra års fängelse samt brott som omfattas av den särskilda brottskatalogen inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde i rättegångsbalkens reglering om hemlig rumsavlyssning (27 kap. 20 d § andra stycket 1–3 RB). Tillämpningsområdet ska som framgått avgränsas genom en särskild brottskatalog i preventivlagen, som därmed bör innefatta brott både inom det utvidgade tillämpningsområdet (1 a §) och inom det tidigare tillämpningsområdet (1 §) enligt nedanstående tabell. Det kan konstateras att tillämpningsområdet, i avsaknad av straffvärdeventiler motsvarande de som gäller enligt rättegångsbalken, blir mer begränsat än i en förundersökning.

Brottskatalogen för hemlig rumsavlyssning Brott i 1 § preventivlagen Brott i 1 a § preventivlagen

  • grov mordbrand eller grov allmänfarlig ödeläggelse, om brottet innefattar sabotage
  • uppror eller väpnat hot mot laglig ordning
  • högförräderi, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri eller grovt utlandsspioneri
  • företagsspioneri enligt 26 § lagen

(2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller understödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter

  • terroristbrott
  • mord, synnerligen grov misshandel eller människorov i syfte att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från en åtgärd eller att hämnas en åtgärd
  • mord, människorov eller grov allmänfarlig ödeläggelse
  • synnerligen grovt narkotikabrott
  • synnerligen grovt vapenbrott
  • synnerligen grov narkotikasmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, eller synnerligen grov smuggling av explosiv vara
  • synnerligen grovt brott enligt 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor

10.9. Kvalifikationskrav och rättssäkerhetsgarantier

10.9.1. Hemlig rumsavlyssning bör omfattas av de befintliga kvalifikationskraven och rättssäkerhetsgarantierna

Vår bedömning: Samma kvalifikationskrav och övriga rättssäker-

hetsgarantier som vid annan preventiv tvångsmedelsanvändning bör gälla även vid hemlig rumsavlyssning.

Skälen för vår bedömning

Som framgår av avsnitt 9.7 är utgångspunkten att kvalifikationskraven och rättssäkerhetsgarantierna i preventivlagen bör kunna tillämpas även såvitt avser andra tvångsmedel än de som i dag omfattas av preventivlagen. Gällande regler innefattar att förutsättningarna för tillstånd i förhand ska kontrolleras av domstol och när det

gäller hemlig rumsavlyssning alltid vid ett sammanträde i närvaro av offentligt ombud. Det finns en tydlig och precis reglering av vad besluten om tvångsmedelsanvändning ska innehålla och hur det insamlade materialet ska hanteras. Därutöver finns ett inarbetat system för underrättelser till enskilda och efterhandskontroll. En utförlig redogörelse för dessa bestämmelser finns i vårt delbetänkande (SOU 2022:52, s. 229 ff.). Systemet motsvarar i allt väsentligt det som gäller vid hemlig rumsavlyssning enligt rättegångsbalken. Även i detta sammanhang har såväl kvalifikationskraven som rättssäkerhetsgarantierna tidigare bedömts vara tillräckliga. De befintliga kvalifikationskraven i preventivlagen har bedömts vara ändamålsenliga och rättssäkerhetsgarantierna har nyligen bedömts vara tillräckliga för att utvidga lagens tillämpningsområde (Hemliga tvångsmedel – effektiva

verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott, prop. 2022/23:126,

s. 80 f.). Vi gör samma bedömning när det gäller hemlig rumsavlyssning, innebärande att samma reglering som i detta avseende gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning bör gälla även för hemlig rumsavlyssning.

10.9.2. Vikten av proportionalitetsbedömning och särskilda villkor

Vår bedömning: Det är av yttersta vikt att proportionalitets-

principen upprätthålls vid tillståndsprövningen. En ordning med förhandsprövning i domstol och möjligheten att förena ett tillståndsbeslut med särskilda villkor ger goda förutsättningar för att åstadkomma en väl avvägd tillämpning.

Skälen för vår bedömning

Vi har tidigare framhållit vikten av att proportionalitetsprincipen upprätthålls vid tillståndsprövning. Ett införande av en möjlighet att ge tillstånd till hemlig rumsavlyssning innebär en möjlighet att ge tillstånd till sådana åtgärder, men det måste alltid i det enskilda fallet avgöras om den åtgärd som ansökan avser är proportionerlig. Betydelsen av proportionalitetsbedömningen vid tillståndsprövningen gör

sig gällande med särskild styrka när det gäller tvångsmedel som, likt hemlig rumsavlyssning, kan medföra integritetsrisker som kan variera påtagligt.

Även om hemlig rumsavlyssning förbehållits vissa särskilt allvarliga brott kan brottlighetens allvar inom tillämpningsområdet variera. Generellt torde utrymmet för att ge tillstånd till hemlig rumsavlyssning öka när det är fråga om den allra allvarligaste brottsligheten inom tillämpningsområdet.

Samtidigt har det förväntade integritetsintrånget stor betydelse vid bedömningen om åtgärden är proportionerlig. Avlyssning i en bostad medför typiskt sett större risker än avlyssning på ett möte som ska ske utomhus. Det kan dock finnas uppgifter om att bostaden är obebodd och enbart tjänar som mötesplats, vilket förändrar förutsättningarna.

Integritetsövervägandena när det gäller hemlig rumsavlyssning i lagstiftningsärenden utgår ofta från att tvångsmedlet ska verkställas i en bostad. Det är dock betydligt vanligare att avlyssning sker på andra platser. När tillstånden från de inledande åren som tvångsmedlet hade tillämpats undersöktes konstaterades att avlyssning skett på andra platser än bostäder i knappt 75 procent av fallen. Den vanligaste platsen för avlyssning var fordon, men också publika service- eller affärställen och hotellrum var förhållandevis vanligt förekommande (SOU 2012:44, s. 311). Enligt uppgift från Polismyndigheten är denna fördelning fortfarande i allt väsentligt densamma.

Som anförts i avsnitt 9.6 har de särskilda villkor med vilka ett tillstånd till tvångsmedel kan förenas en mer framträdande plats vid användning av tvångsmedel vars verkställighet kan variera, som vid hemlig rumsavlyssning. Användningen och utformningen av särskilda villkor är nära sammanbunden med utformningen av tillståndsbeslutet i övrigt. Ett snävare tillståndsbeslut, som exempelvis avser en tydligt avgränsad plats där integritetsriskerna för tredje man kan förutsättas vara begränsade, minskar behovet av särskilda villkor. På motsvarande sätt kan ett bredare tillståndsbeslut förutsätta en mer ingående reglering av villkoren för verkställigheten. På så sätt samverkar utformningen av det som utgör själva tillståndsbeslutet och de särskilda villkor som i vissa fall tillförs beslutet för att minska integritetsriskerna. Båda delarna utgör en viktig del av domstolens sammantagna proportionalitetsbedömning, som ska omfatta även de indirekta följderna av tvångsmedelsanvändningen.

När de inledande årens användning av hemlig rumsavlyssning utvärderades konstaterades att drygt vart fjärde tillstånd hade förenats med särskilda villkor (SOU 2012:44, s. 309). De brottsbekämpande myndigheterna har under utredningen anfört att det fortfarande är förhållandevis vanligt att beslut om hemlig rumsavlyssning förenas med inskränkande villkor. Som framgår av regeringens årliga redovisning av tvångsmedelsanvändningen är det vanligt att tillståndstiderna uppgår till en månad eller mer (skr. 2022/23:30, s. 42 f.). Av detta skulle slutsatsen kunna dras att hemlig rumsavlyssning är en åtgärd som ofta är förhållandevis utsträckt i tiden och med denna förenade integritetsrisker. Detta är dock inte med nödvändighet en riktig slutsats eftersom besluten kan vara förenade med särskilda villkor som begränsar vid vilka tillfällen som åtgärden får användas och därmed förkortar den faktiska verkställighetstiden. Till detta ska läggas att även omständigheter av mer praktisk art kan innebära att den faktiska avlyssningstiden blir kortare än tillståndstiden indikerar. Det kan vara fråga om att det kan vara svårt att komma åt en plats för att installera teknisk utrustning för att någon hela tiden befinner sig där. Ett annat exempel är att det finns snö på den plats som myndigheterna behöver tillträde till, vilket gör att myndigheternas åtgärder resulterar i oönskade spår vid installation av utrustning. Allt sammantaget kan det konstateras att tillståndstiderna avseende hemlig rumsavlyssning, sedda för sig, inte sällan ger förhållandevis begränsad ledning för att bedöma det faktiska integritetsintrång som myndigheternas åtgärder inneburit.

Redan i Buggningsutredningens betänkande framhölls som exempel på villkor att en telefonkiosk endast får avlyssnas när den används av den misstänkte eller att en bostad som används av fler än den misstänkte endast får avlyssnas när polisen med säkerhet vet att den misstänkte befinner sig där (SOU 1998:46, s. 378). Om sådana villkor används kan även en förhållandevis långvarig tillståndstid innebära en begränsad faktisk verkställighetstid. När de inledande årens tillämpning av hemlig rumsavlyssning utvärderades konstaterades också att den genomsnittliga verkställighetstiden var betydligt kortare än den genomsnittliga tillståndstiden (SOU 2012:44, s. 310). Det offentliga ombudet har en viktig roll i att bevaka att integritetsintrånget inte blir större än vad som är absolut nödvändigt och vid behov väcka fråga om fastställande av villkor (jfr till exempel SOU 2012:44, s. 315).

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att proportionalitetsbedömningen är särskilt viktig vid prövning av om tillstånd ska ges till hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte, och att en del i den bedömningen är att överväga om tillståndet kan förenas med villkor för att minska integritetsintrånget.

10.10. En möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte ska införas

Vårt förslag: En möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning

ska införas i preventivlagen och en möjlighet att använda hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter i preventivt syfte ska införas i lagen om hemlig dataavläsning.

Skälen för vårt förslag

I kapitel 9 har vi angett ett antal utgångspunkter för frågan om en utökning av den preventiva tvångsmedelskatalogen. Som framhållits är de olika tvångsmedel som används under en förundersökning utformade för att komplettera varandra i situationer då myndigheterna har behov av att inhämta information i syfte att bekämpa brott. Det har inte framkommit något som talar för att förhållandet mellan hemlig rumsavlyssning och andra tvångsmedel skulle vara annorlunda i preventivfallen.

Behovet av att använda även hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte ska ses mot bakgrund av hur den allvarliga brottsligheten har utvecklats, både på det område som vi beskrivit i delbetänkandet och i avsnitt 9.2 (jfr även prop. 2022/23:126, s. 60 f. och 69). En gemensam nämnare för den brottslighet som hemliga tvångsmedel kan användas för att förhindra är att de ofta föregås av planering och kommunikation. Denna planering och kommunikation sker med högt säkerhetsmedvetande, genom användande av exempelvis krypterade kommunikationstjänster eller vid fysiska möten på platser som bestämts med kort varsel för att undvika myndigheternas åtgärder. Säkerhetsmedvetenheten och svårigheterna att på annat sätt än genom användningen av tvångsmedel komma åt information om pågående brottslighet eller brottsplaner präglar förutsättningarna för såväl

Säkerhethetspolisens som övriga brottsbekämpande myndigheters arbete. På samma sätt som dessa förhållanden medför ett konkret och påtagligt behov av att använda hemlig rumsavlyssning i förundersökningar föranleder de ett motsvarande behov när det gäller att förhindra allvarliga brott.

De brottsbekämpande myndigheterna har därmed ett konkret och påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning för att kunna få möjlighet att inhämta information om planerad brottslighet. Hemlig rumsavlyssning ska kunna användas när det är den metod som i en viss situation kan leda till att myndigheterna får den information som i sin tur kan medföra att ett allvarligt brott kan förhindras. Den teknik som myndigheterna numera har tillgång till gör att metoden är effektivare och att integritetsintrånget kan begränsas bättre än tidigare.

Erfarenheterna från användningen av hemlig rumsavlyssning i förundersökningar visar att åtgärden är ett effektivt sätt att inhämta information, särskilt när det gäller brottslighet som föregås av planering. Någon form av planering utmärker den allvarliga brottslighet som förekommer både inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde och inom den kriminella gängmiljön. Detta talar för att användningen av hemlig rumsavlyssning skulle vara i vart fall lika effektivt i de fall åtgärden kan användas i preventivt syfte. Som anförts finns det skäl att tro att hemlig rumsavlyssning kan vara en mer effektiv åtgärd om den används i ett tidigt skede, när planeringen av ett brott pågår och det finns ett behov för de inblandade att samråda med varandra om brottets utförande.

När det gäller integritetsintrånget har vi konstaterat att det integritetsintrång som hemlig rumsavlyssning kan föranleda varierar. En del av de åtgärder som utgör hemlig rumsavlyssning kan svårligen förväntas leda till mer omfattande integritetsintrång än annan tvångsmedelsanvändning, som den hemliga rumsavlyssningen skulle kunna ersätta. Hemlig rumsavlyssning utanför en förundersökning utgör inte i sig ett större integritetsintrång än motsvarande åtgärd när den verkställs i en förundersökning. Däremot innebär preventiv tvångsmedelsanvändning som företeelse, som vi konstaterat i vårt delbetänkande, en ökad risk för enskildas personliga integritet eftersom det saknas en konkret brottsmisstanke och det därför finns en större risk för att tvångsmedlet används mot en person som senare visar sig inte vara inblandad i den brottsliga verksamheten (SOU 2022:52

s. 172 f.). Samtidigt som tvångsmedelsanvändningen innebär integritetsrisker för de som utsätts för en sådan åtgärd kan frånvaron av effektiva och ändamålsenliga verktyg i de brottsbekämpande myndigheternas arbete för att förhindra brott utgöra en integritetsrisk för andra. Fullbordandet av allvarlig brottslighet av det slag som kan föranleda användning av preventiva tvångsmedel innebär ett betydande integritetsintrång för enskilda. Detta intrång drabbar inte endast de enskilda som anses utgöra brottsoffer i straffrättslig mening. Den allvarliga brottsligheten kan utgöra ett såväl fysiskt som psykiskt intrång i den privata sfären även för andra. Vi bedömer att nyttan av att införa en möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning utanför en förundersökning i syfte att förhindra vissa särskilt allvarliga brott överväger det integritetsintrång som kan bli följden av en sådan reglering. Att hemlig rumsavlyssning i det enskilda fallet kan leda till omfattande integritetsintrång ställer dock stora krav på tillståndsprövningen. För att intrånget i enskildas integritet inte ska bli större än nödvändigt kan verkställighetstider begränsas och särskilda villkor föreskrivas. Sammantaget anser vi att skälen för att tillåta hemlig rumsavlyssning är tillräckligt starka för att föreslå införandet av en möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning i preventivlagen.

Tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning bör begränsas på sätt som beskrivits i avsnitt 10.8 så att åtgärden endast får användas för de allvarligaste brotten i preventivlagen. Vi har bedömt att kvalifikationskraven för den preventiva tvångsmedelsanvändningen är ändamålsenligt utformade och att rättssäkerhetsgarantierna i övrigt är tillfredsställande. Möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning bör därför införas i det befintliga systemet för preventiv tvångsmedelsanvändning, i preventivlagen och lagen om hemlig dataavläsning. Vi återkommer till regleringens närmare utformning i kapitel 13.

11. Husrannsakan, undersökning på annat ställe och genomsökning på distans

11.1. Inledning

Av de ursprungliga direktiven framgår att vi ska överväga i vilken utsträckning det ska införas nya möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att använda husrannsakan för att förhindra allvarlig brottslighet (dir. 2021:102). Därefter har uppdraget utökats till att omfatta motsvarande överväganden när det gäller genomsökning på distans (dir. 2022:104). Begreppet husrannsakan innefattar undersökningar i hus, rum eller slutna förvaringsställen. I en förundersökning finns möjlighet att besluta om en undersökning även på andra ställen, som inte omfattas av husrannsakansinstitutet men som ändå inte är tillgängliga för allmänheten (28 kap. 10 § RB). Som exempel kan nämnas gårdsplaner, fabriksområden eller byggnadsplatser. Utöver det som uttryckligen angetts i våra direktiv bör det därför övervägas om det ska införas en möjlighet att undersöka även sådana ställen enligt preventivlagen. De nu nämnda tvångsmedlen har ett så nära sakligt och rättsligt samband att de lämpligen bör behandlas i ett sammanhang.

Som framgår av kapitel 9 utgår våra överväganden i fråga om den preventiva tvångsmedelskatalogen från den befintliga regleringen i preventivlagen. Frågan är därmed om det där ska införas en möjlighet att ge tillstånd även till husrannsakan, undersökning på annat ställe och genomsökning på distans. Våra allmänna utgångspunkter när det gäller frågan om en utökning av den preventiva tvångsmedelskatalogen finns i kapitel 9. I detta kapitel ska behandlas de frågor som särskilt berör husrannsakan, undersökning på annat ställe och genomsökning på distans.

Användning av husrannsakan utanför en förundersökning är inte en ny företeelse. Som beskrivits i avsnitt 4.3.3 finns det en möjlighet att vidta sådana åtgärder med stöd av bland annat polislagen (1984:387) och lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar. När preventivlagen infördes övervägdes att införa en möjlighet att använda husrannsakan och undersökning på annat ställe även enligt detta regelverk. Vid den tidpunkten gjordes bedömningen att det inte fanns tillräckliga belägg för att det förelåg ett så påtagligt behov av att använda dessa åtgärder i brottsförebyggande syfte att det övervägde det intrång i den personliga integriteten som ett sådant förslag skulle innebära (Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, prop. 2005/06:177, s. 51 f.). Vi återkommer till dessa tidigare överväganden i avsnitt 11.2.2.