SOU 2019:67

Hållbar terrängkörning

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 19 april 2018 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen för terrängkörning och lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs för att skapa en modern lagstiftning för en hållbar terrängkörning. Förslagen ska möjliggöra ett rikt friluftsliv, minska buller och avgaser samt bidra till att skydda mark, växtlighet och terräng. Förslagen ska även ta hänsyn till de behov som finns av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng för ortsbor samt inom verksamheter som bl.a. rennäring, jordbruk, skogsbruk, jakt och besöksnäring. (Dir. 2018:29.)

Rådmannen Anders Lillienau förordnades fr.o.m. den 1 maj 2018 till särskild utredare. Hovrättsassessorn Cecilia Hartman anställdes som huvudsekreterare fr.o.m. den 13 augusti 2018 och fr.o.m. den 1 september 2018 anställdes juristen Sven Ångquist som sekreterare.

Utredningen har tagit namnet Utredningen om hållbar terrängkörning.

Som experter förordnades fr.o.m. den 6 september 2018 kanslirådet Anna Berglund (Miljödepartementet), juristen Fredrik Bäck (Sveriges Kommuner och Regioner, SKR), styrelseledamoten Anna Eriksson (Sveriges Snöskoterägares Riksorganisation, SNOFED), miljörättsjuristen Nils Hallberg (Naturvårdsverket), kanslirådet Johanna Kirsten (Näringsdepartementet), departementssekreteraren Lars-Marcus Kuhmunen (Kulturdepartementet), fjällsamordnaren Johan Lindberg (Länsstyrelsen i Västerbottens län), kanslirådet Michael Löfroth (Miljödepartementet), juristen Jonas Malmstig (Transportstyrelsen), juristen Matilda Månsson (Sametinget), juristen Ida Nyberg (Lantbrukarnas Riksförbund, LRF), styrelseledamoten Maria Ros Jernberg (Svenskt Friluftsliv), juristen Thomas Sjöholm (Polismyndigheten), rättssakkunniga Elin Tysklind (Justitiedepartementet), förbunds-

juristen Jenny Wik Karlsson (Svenska Samernas Riksförbund, SSR), samordnaren Per-Olov Wikberg (Nationella Snöskoterrådet) och förbundsjuristen Ola Wälimaa (Svenska Jägareförbundet). Elin Tysklind entledigades fr.o.m. den 28 februari 2019 och fr.o.m. den 1 mars 2019 förordnades rättssakkunnige Victor Hensjö (Justitiedepartementet) som expert. Fredrik Bäck och Johanna Kirsten entledigades fr.o.m. den 23 oktober 2019 och fr.o.m. den 24 oktober 2019 förordnades departementssekreteraren Ruona Burman (Näringsdepartementet) samt förbundsjuristen Per Henningsson (SKR) som experter. Kanslirådet Staffan Löwhagen (Miljödepartementet) förordnades också som expert fr.o.m. den 24 oktober 2019.

Utredningsuppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 1 oktober 2019. Denna tidpunkt har under utredningens gång ändrats till den 30 december 2019.

Jag överlämnar härmed betänkandet Hållbar terrängkörning (SOU 2019:67).

Stockholm i december 2019

Anders Lillienau

/Cecilia Hartman / Sven Ångquist

Sammanfattning

Uppdraget

Enligt direktiven 2018:29 ska en särskild utredare se över lagstiftningen för terrängkörning och lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs för att skapa en modern lagstiftning för en hållbar terrängkörning. Förslagen ska möjliggöra ett rikt friluftsliv, minska buller och avgaser samt bidra till att skydda mark, växtlighet och terräng. Förslagen ska även ta hänsyn till de behov som finns av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng för ortsbor samt inom verksamheter som bl.a. rennäring, jordbruk, skogsbruk, jakt och besöksnäring.

Utredaren ska därutöver bl.a.

  • lämna förslag som syftar till att underlätta för personer med bestående rörelsehinder att köra i terrängen med motordrivet fordon för att jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv,
  • utreda om förhållandet mellan de regelverk som innehåller bestämmelser om terrängkörning behöver förändras eller tydliggöras,
  • utreda och överväga den straffrättsliga regleringen vid otillåten terrängkörning och vid behov föreslå ändringar i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig reglering,
  • utreda hur en effektiv tillsyn kan åstadkommas.

Enligt direktiven ska utredaren även analysera, bedöma och tydliggöra vad som gäller för körning på annans mark om frågan inte är särskilt reglerad i lag eller annan författning.

Direktiven återges i bilaga 1.

Utredningens utgångspunkter

Reformbehovet

Den nuvarande terrängkörningslagen (1975:1313) trädde i kraft den 1 januari 1976. Snöskotrar och terränghjulingar har sedan dess ökat kraftigt i antal. I slutet av 2018 fanns det cirka 328 000 snöskotrar och cirka 117 500 terränghjulingar registrerade i Sverige. Det ska jämföras med att 1975 fanns det totalt cirka 28 500 sådana fordon.

Snöskotrarna har inte bara ökat i antal, även deras genomsnittliga prestanda har ökat betydligt de senaste 15–20 åren. I dag finns det snöskotrar som kan köras i branter och annan kuperad terräng som äldre snöskotrar knappt kunde framföras i. På grund av utvecklingen på fordonssidan har körmönstren förändrats. Körningen i obanad terräng, s.k. friåkning, har under senare år ökat i omfattning och snöskotrar som är avsedda för sådan körning står i dag för större delen av de snöskotrar som säljs. De förändrade körmönstren har lett till ökade skador i naturen och för skogs- och jordbruk. Den ökade körningen har också lett till större olägenheter i form av buller och avgaser, även om fordonsutvecklingen går mot motorer med lägre buller- och avgasvärden. Snöskotern har utvecklats från att vara ett rent transportmedel och arbetsfordon till att användas som ett sportredskap där körningen i sig är syftet. Samtidigt förekommer den mer traditionella snöskoteranvändningen för såväl fritids- som yrkesbruk i betydande omfattning.

En ganska vanlig uppfattning, särskilt i de nordligaste länen, är att den som kör med snöskoter på väl snötäckt mark inte behöver fråga fastighetsägaren om lov för att köra på dennes mark. Mot bakgrund av att allemansrätten inte anses omfatta körning med motordrivet fordon på land, finns det en osäkerhet om vad som gäller för färdsel på annans mark. Kommuner, myndigheter, organisationer och fastighetsägare önskar ett förtydligande i frågan.

I terrängkörningslagen finns en rad förbud. Dessa gäller framför allt körning med motordrivet fordon på barmark som inte sker för jordbruks- eller skogsbruksändamål eller i rennäringen. Förbud gäller även terrängkörning på snötäckt mark i de delar av fjällområdet som är regleringsområden. I sådana områden är terrängkörning med terrängskotrar tillåten endast i begränsad till mycket starkt begränsad omfattning.

Trots förbuden förekommer i en betydande omfattning terrängkörning som är olaglig eller som i vart fall är oönskad av enskilda fastighetsägare eller andra rättighetshavare, t.ex. de som bedriver rennäring.

Den bristande efterlevnaden av reglerna har olika orsaker. En orsak är att lagen delvis är otydlig, eller i vart fall svår att läsa, i fråga om vad som är tillåten och vad som är förbjuden terrängkörning. En annan orsak är missuppfattningar om vad allemansrätten omfattar eller vad som faktiskt är terräng. Den bristande regelefterlevnaden bedöms även bero på otillräcklig tillsyn.

Den kraftiga ökningen av antalet snöskotrar och terränghjulingar, fordonens högre prestanda och en otillräcklig tillsyn innebär att åtgärder behövs för att minska påverkan på mark och miljö. Sedan terrängkörningslagen infördes har miljölagstiftningen skärpts i flera avseenden. Det gäller t.ex. kraven på att minska utsläpp av farliga ämnen och skadlig påverkan på miljön och inte minst kraven på en hållbar utveckling. Därutöver behöver rättsutvecklingen sedan 1970talet i fråga om äganderätt och egendomsskydd beaktas.

Det nuvarande regelverket är inte anpassat till dagens situation med en ökad terrängkörning som innebär risk för konflikter mellan olika allmänna och enskilda intressen. Därför behövs en ny terrängkörningslagstiftning.

En hållbar terrängkörning

Vad som avses med hållbar terrängkörning är inte beskrivet. En hållbar utveckling och dess tre dimensioner, dvs. en utveckling som är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar, är dock utgångspunkt för en ny lagstiftning. En hållbar terrängkörning är en del av arbetet för att nå det övergripande målet en hållbar utveckling. I utredningen har betydande vikt lagts på det som betonas i direktiven och en bedömning av hur olika förslag bidrar till att de relevanta miljökvalitetsmålen kan nås. Om det uppstår målkonflikter bör det miljömässiga intresset ges företräde. Ingen enskild omständighet ger en hållbar terrängkörning, utan olika delar sammantagna är det som resulterar i en terrängkörning som är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar.

Användning av motordrivna fordon på barmark innebär i princip att det uppstår skador på mark och vegetation. Körning i barmarksterräng ska därför begränsas till verksamhet där motordrivna fordon måste kunna användas. Barmarkskörning kan därför generellt tillåtas endast för bl.a. jord- och skogsbruk, renskötsel samt samhällsviktiga funktioner som polis, sjukvård och räddningstjänst.

För att målet om en hållbar terrängkörning ska kunna nås behövs en effektiv tillsyn. Den ska därför kunna utövas i all terräng och de personer som rent faktiskt utövar tillsyn måste ha tillräckliga befogenheter att ingripa mot otillåten körning. Eftersom terrängkörning kan förekomma nästan överallt måste tillgängliga resurser användas effektivt utifrån lokala och regionala behov.

Snöskoterkörning ska kunna styras dit den orsakar minst skador och olägenheter. Det ska vara möjligt att reglera körningen så att den kanaliseras till leder och särskilda områden. Lagstiftningen ska ge utrymme för lokala lösningar som utgår från de behov som finns i den enskilda kommunen eller orten. Det förutsätter en ekonomiskt hållbar modell för anläggande och underhåll av skoterleder.

Även utan ett uttryckligt författningsstöd kan en fastighetsägare bestämma om andra får använda motordrivna fordon på dennes mark. En fastighetsägare kan på så sätt förhindra skador på mark och vegetation. Ett förtydligande av fastighetsägarens rätt att neka annans terrängkörning är en del av en hållbar terrängkörning.

Terrängkörningens påverkan på mark och miljö

Naturvårdsverket har gjort en analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv. Resultatet av analysen, som redovisades till Miljödepartementet i en skrivelse i maj 2019, ingår som en del i utredningens underlag.

Data från miljöövervakningsprogrammet Nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS) har visat att flest körspår i terrängen har observerats på produktiv skogsmark. Det är mest sannolikt att större delen av spåren kommer från de maskiner som används i storskaligt skogsbruk. Spåren var fler i söder än i norr, där färre spår observerades speciellt i fjällnära produktiv skog.

I NILS-studien observerades näst mest spår från terrängkörning på jordbruksmark, men på mindre än halva nivån jämfört med pro-

duktiv skogsmark. Dessa spår härrörde till större delen från jordbrukets användning av motordrivna fordon.

Våtmarker låg på en något lägre nivå än jordbruksmark när det gäller observerade körspår. Körspåren var fler i norra Sverige, inklusive fjällområdet, än i södra Sverige. Beträffande påverkan på våtmarker i södra Sverige fanns det dock otillräckliga data.

Lägst antal körspår observerades på bl.a. skogsimpediment, kalfjäll och stränder. Antalet körspår var minst i fjällområdet och störst i södra Sverige, men en specialstudie över en längre tidsperiod i fjällområdet har visat att för framför allt myrar har det skett en kraftig ökning av körspåren.

I NILS-undersökningen togs det inte hänsyn till vegetationsförändringar av isbränna under snöskoterspår, utan undersökningen gällde i huvudsak spår efter barmarkskörning. Det var relativt få körspår i terrängen i fjällområdet och flest körspår på jord- och skogsbruksmark i södra Sverige.

Terrängkörning påverkar mark och vegetation i form av körspår och slitage. Även djur, människor och miljön påverkas genom bl.a. buller och avgaser, men även det rent visuella påverkas av fordonsrörelser. Landskapsbilden och förutsättningarna för att ta sig fram i terräng, t.ex. på grund av djupa körspår från skogsmaskiner, kan också påverkas av terrängkörning.

Näringar påverkas främst av snöskoterkörning. I skogsbruket handlar det om att skogsplantor knäcks eller skadas. Skador uppstår i form av plantdödlighet, försenad tillväxt eller kvalitetsförluster på virket på de träd som överlever. För jordbruket innebär snöskoterkörningen att snön packas, vilket kan ge isbränna på grödan så att den skadas och dör. Ogräs kan komma in på områdena, vilket kan ge sämre foderkvalitet på vallväxter. Snöskoterkörning i vägdiken kan leda till att islossningen i dikena försenas, varvid dräneringsfunktionen försämras. Vårbruket kan därmed försenas på olika sätt.

Snöskoterkörning innebär ofta stora störningar för rennäringen. Under kalvningstiden, från slutet av april till början av juni, är renarna mycket störningskänsliga. Renhonan kan kasta kalven hon bär på (missfall) eller lämna en nyfödd kalv på grund av störningar. Renarna kan också fly undan störningar. Vid en flykt under framför allt vintertid vållas renen bl.a. stora energiförluster, vilket kan leda till svårigheter att överleva. Skoterspår kan leda till att renarna sprider sig efter sådana spår eftersom det är lättare för dem att förflytta

sig på packad snö. Renhjorden skingras därigenom och renskötarna får ett merarbete med att föra samman hjorden igen.

Snöskoterkörning packar samman snön vilket kan göra det svårare för djur i allmänhet att komma åt föda under den packade snön. Även djur såsom smågnagare, vilka lever i utrymmet mellan barmark och snötäcke, påverkas negativt av att snön packas samman.

För den som går på tur på skidor kan terrängkörning påverka friluftsupplevelsen genom buller och avgaser. Fotvandrares upplevelse påverkas av att landskapet förändras av körspår och markslitage. På vandringsleder kan skador uppstå och ge försämrad tillgänglighet.

Överväganden och förslag

Inledning

Utredningen lämnar författningsförslag och andra förslag som sammantaget ger förutsättningar för en hållbar terrängkörning. Avvägningar har gjorts mellan olika allmänna och enskilda intressen. Förslagen bedöms vara förenliga med de nationella miljökvalitetsmålen.

Det har inte varit möjligt att kvantifiera vad som menas med en hållbar terrängkörning. Utredningen visar däremot att det sedan mitten av 1970-talet har skett stora förändringar i antalet snöskotrar och terränghjulingar, typerna av fordon och användningen av dessa. Detta har lett till ett större tryck på miljön och på enskildas egendom, med ökade konflikter mellan terrängkörning, näringar, fastighetsägare och traditionellt rörligt friluftsliv. Dessa konflikter har i stor utsträckning lokal karaktär. Till detta kommer en osäkerhet om vad som gäller i frågan om allemansrätten omfattar snöskoterkörning som sker utan risk för skada och om fastighetsägarens medgivande krävs för att få använda motordrivet fordon på annans mark.

Avsaknaden av en reglering i frågan om fastighetsägarens medgivande, tillsammans med att den nuvarande lagen i regel medger snöskoterkörning även utanför leder, är sannolikt en viktig förklaring till den ökade snöskoterkörningen i främst norra Sverige. Det har utvecklats vanor och beteenden som innebär att snöskotrar körs i vidare områden och i allt svårare terräng än tidigare. I Naturvårdsverkets skrivelse redovisas att sådan snöskoterkörning har en negativ påverkan på djur, natur och friluftsliv. De som följer regler och kör längs skoterleder orsakar däremot få skador och störningar. En

vanlig synpunkt är att de flesta kör snöskoter på ett ansvarsfullt sätt, även i obanad terräng, men att buskörningen har ökat och att man vill ha bättre ordning och reda.

Trots snöskoterkörningens ökade påverkan på miljön har det i utredningen sammantaget framkommit endast ett svagt stöd för ett generellt förbud mot snöskoterkörning utanför led och särskilt utpekade områden för friåkning. Utredningen har beaktat detta, liksom behovet av att köra motordrivet fordon i terräng för ortsbor, i olika näringar och för jaktändamål. Vid en avvägning mellan olika anspråk och behovet av att skydda djur, natur och det icke motorburna friluftslivet, finns det inte stöd för några större förändringar i de grundläggande reglerna om terrängkörning på snötäckt mark. För att kunna nå en hållbar terrängkörning behövs det andra förslag än långtgående förbud för körning på snötäckt mark.

Utredningen föreslår därför ökade möjligheter att kanalisera snöskoterkörning till leder, en ökad finansiering på området genom bl.a. en ny skoterledavgift, en effektivare tillsyn och en skärpt straffrättslig reglering. Det behövs ytterligare åtgärder för att förbättra skyddet i känsliga miljöer och därför föreslås bl.a. flera uppdrag till myndigheter.

Syfte och tillämpningsområde

Lagen ska syfta till att främja en hållbar användning av motordrivet fordon i terräng och bör ha i allt väsentligt samma tillämpningsområde som den gällande lagen.

Lagen föreslås gälla användning av motordrivet fordon i terräng. Med användning av motordrivet fordon avses körning, stannande eller parkering. Lagen ska dock inte gälla stannande eller parkering i terräng som kan medföra felparkeringsavgift.

Terrängkörningslagen föreslås även i fortsättningen vara en egen lag och inte inordnas i miljöbalken.

Tydliggörande i frågan om fastighetsägarens medgivande krävs för körning på annans mark

Utredningen konstaterar att allemansrätten inte omfattar motordriven färd på land. Förslaget till terrängkörningslag, i likhet med nuvarande lag, medger i huvudsak körning på snötäckt mark utanför jordbruksområden, plant- eller ungskog eller andra särskilt reglerade områden. Det behöver därför förtydligas vad som gäller i fråga om fastighetsägarens medgivande för snöskoterkörning utanför sådana områden på annans mark. Ett sådant förtydligande har också efterfrågats från många håll. Utredningens slutsats i frågan är att fastighetsägarens medgivande krävs för sådan körning med motordrivet fordon på land som medges enligt terrängkörningslagen. I förekommande fall kan även medgivande behövas från annan särskild rättighetshavare vars rättighet kan påverkas menligt av terrängkörningen. Formerna för medgivande kan inte närmare anges, utan man är hänvisad till allmänna avtalsrättsliga principer.

Terrängkörningslagen bör dock även i fortsättningen tillgodose huvudsakligen allmänna intressen. Därför bör lagen inte uttryckligen ange att fastighetsägarens medgivande krävs för sådan motordriven färd i terräng på land som inte är förbjuden i lagen. Vid denna bedömning beaktas de konsekvenser ett lagreglerat krav kan få för bl.a. ortsbors behov av att kunna använda snöskoter för vinteraktiviteter, såsom utflykter, fiske och annat friluftsliv. Det är svårt att förena ett önskemål om att bl.a. ortsbor ska ha möjlighet till fri snöskoterkörning med att i själva lagen kräva fastighetsägarens medgivande. Det finns farhågor för att ett sådant lagkrav, som knyts till en straffbestämmelse, i praktiken skulle innebära ett hinder mot fri snöskoterkörning. En straffbestämmelse skulle visserligen behöva vara begränsad till skadlig snöskoterkörning. Men det är många gånger svårt för en enskild skoterförare att avgöra om körningen är skadlig eller inte. Redan risken för att bli anmäld till polis kan vara avhållande för den enskilde. Ett lagreglerat krav på fastighetsägarens medgivande framstår därför inte som lämpligt med hänsyn till de konsekvenser det kan få för bl.a. ortsbors behov av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng. Det förtydligande som görs genom den redovisade slutsatsen i frågan om medgivande bedöms vara tillräckligt för att ge fastighetsägare stöd för att kunna begränsa snöskoterkörning som kan skada marken eller annars inte är önskvärd.

Det innebär att frågan om fastighetsägarens medgivande får hanteras i ett civilrättsligt sammanhang och mot bakgrund av den relevanta straffrättsliga regleringen. Vad som gäller i frågan kan ytterst komma att prövas och avgöras i domstol. Med hänsyn till behovet av ett tydliggörande i frågan bör Lantmäteriet eller Naturvårdsverket få i uppdrag att ta fram en vägledning i frågan om medgivande från fastighetsägare m.fl.

Förbud och undantag i huvudsak oförändrade

Det ska vara fortsatt otillåtet att köra med motordrivet fordon på barmark. Körning i vissa näringar, som t.ex. för jord- och skogsbruksändamål, ska alltjämt vara tillåten.

På snötäckt jordbruksmark och snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog ska terrängkörning fortsatt vara otillåten, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada.

Inom ett regleringsområde är det inte tillåtet att använda motordrivet fordon i terräng annat än på snötäckt mark på allmän skoterled.

Det föreslås ett flertal undantag från vad som utgör otillåten körning. Dessa undantag motsvarar huvudsakligen vad som stadgas i dagens terrängkörningslag och terrängkörningsförordning.

Körning med stöd av ett undantag, eller dispens i ett enskilt fall, utesluter inte att det ur ett civilrättsligt perspektiv kan behövas medgivande från fastighetsägare eller annan särskild rättighetshavare.

En ändring i hänsynsregeln i 2 kap. 1 § fjärde stycket trafikförordningen (1998:1276) innebär att paragrafen ska gälla körning på all mark, inte bara annans mark. Enligt förslaget ska alltså en terrängtrafikant anpassa sin färdväg och hastighet samt sitt färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan och så att skada på mark eller växtlighet undviks.

Bestämmelserna i den föreslagna terrängkörningslagen ska gälla även fastighetsägaren själv, i likhet med dagens reglering.

Ökade möjligheter att reglera och kanalisera snöskoterkörning

Kommunernas möjligheter att reglera och kanalisera snöskoterkörning förtydligas i förslaget till ny terrängkörningslag. För en ökad reglering och kanalisering av snöskoterkörning ska det åter bli möj-

ligt för kommuner att söka statsbidrag till anläggande av allmän skoterled m.m. Ett sådant stöd fanns i slutet av 1990-talet och början av 2000-talet, vilket ledde till att det anlades en del allmänna skoterleder. Bidragsstödet föreslås bli permanent.

Förslaget om statsbidrag ska finansieras genom att det införs en fordonsskatt för snöskotrar och terränghjulingar. Fordonsskatten föreslås uppgå till samma årliga belopp som gäller för motorcyklar, för närvarande 180 kronor. Utredningen har gjort beräkningar som bygger på det genomsnittliga antalet snöskotrar och terränghjulingar i trafik under 2018 och funnit att en fordonsskatt för dessa fordon skulle ge cirka 50 miljoner kronor i årliga intäkter. Bedömningen är att en finansiering genom ett fordonsskatteuttag för terrängskotrar kommer att täcka behoven mer än väl.

Det ska införas ett statligt skoterkort och en avgift på 300 kronor per kalenderår för att få köra terrängskoter på allmän skoterled. Den som kör på allmän skoterled utan att ha betalat avgiften kan påföras en tilläggsavgift på 1 000 kronor. Avgifterna för skoterkortet ska bilda en fond ur vilken kommuner och andra som svarar för drift av skoterleder m.m. kan söka bidrag till reparationer och underhåll.

Alla som kör terrängskoter på allmän skoterled i Sverige ska betala avgiften för att få köra på en sådan led. Utredningen har gjort en beräkning som bygger på ett antagande om att cirka 300 000 inhemska och utländska snöskoteråkare skulle lösa det svenska skoterkortet. Denna visar att cirka 90 miljoner kronor per år skulle läggas till fonden. Förslaget är att fonden förvaltas av Kammarkollegiet och att bidrag ur fonden beslutas av Naturvårdsverket. Skoterkortet och fonden bygger på samma modell som gäller för det statliga jaktkortet. Den föreslagna avgiften för skoterkortet är för övrigt samma belopp som gäller för jaktkortet.

Länsstyrelserna föreslås få en möjlighet att förbjuda eller begränsa terrängkörning i områden som är särskilt känsliga från naturvårdssynpunkt. Det kan gälla bl.a. våtmarker, såsom myrar, eller områden som inrymmer föryngringar för hotad fauna, t.ex. fjällräv.

För anläggande av allmän skoterled ska som tidigare krävas markägarens medgivande. Det förekommer att enskilda markägare motsätter sig att en allmän skoterled anläggs, vilket kan medföra att en skoterled blir längre än vad den annars hade behövt bli eller att anläggandet av leden på andra sätt försvåras och fördyras. Frågan är om det ska införas bestämmelser i en terrängkörningslag om att fastigheter

ska kunna tas i anspråk med tvång för anläggande av allmän skoterled. Sådana särskilda bestämmelser kräver i princip att det behövs på grund av angelägna allmänna intressen. Utredningen anser att de allmänna intressena inte är tillräckligt starka för att motivera en sådan reglering. Vid den bedömningen beaktas att det finns annan lagstiftning, t.ex. fastighetsbildningslagen (1970:988), som gör det möjligt att ta i anspråk fastigheter för angelägna intressen.

Nuvarande bestämmelser för att reglera och kanalisera terrängkörning gäller i princip endast snötäckt mark och snöskoterkörning. Frågan har väckts om det bör införas bestämmelser för reglering och kanalisering av terrängkörning på barmark. Körning med motordrivna fordon i barmarksterräng ger emellertid så gott som alltid skador på mark och vegetation. Utredningen bedömer därför att det inte är lämpligt med bestämmelser om leder och friåkning på barmark i en terrängkörningslag. Den som vill inrätta en anläggning för terrängkörning med motordrivna fordon på barmark får använda sig av de bestämmelser som finns för anläggande av motorbana.

En effektivare tillsyn

Utredningen föreslår ett förtydligat ansvar för tillsynsvägledning och tillsyn. Naturvårdsverket ska som central myndighet ge tillsynsvägledning till länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna ska dels utöva operativ tillsyn med naturvårdsvakter i de statliga regleringsområdena i fjällområdet, dels ge tillsynsvägledning till kommunerna i länet. En kommun ska ha operativ tillsyn med naturvårdsvakter över terrängkörning i kommunen.

Det föreslås således att tillsyn över terrängkörning ska kunna utövas även utanför de statliga regleringsområdena i fjällvärlden. Naturvårdsvakter får utökade befogenheter för sin operativa tillsyn. En naturvårdsvakt får därmed rätt att avvisa den som kör i terräng med motordrivet fordon på ett olagligt sätt, rätt att begära att beslut om dispenser för terrängkörning visas upp, rätt att begära att körkort m.m. överlämnas för kontroll, rätt att ge anvisning för trafiken, rätt att kontrollera att skoterledavgiften har betalats och rätt att påföra tilläggsavgift då någon kör på en allmän skoterled utan att ha betalat skoterledavgiften. En naturvårdsvakt ska även ha en skyldighet att rapportera till polis eller åklagare vid misstanke om brott.

Om någon kör på en allmän skoterled utan att ha betalat den obligatoriska skoterledavgiften och detta visar sig vid en kontroll, ska en naturvårdsvakt eller en polisman överlämna en uppmaning om att betala en tilläggsavgift till den betalningsskyldige. En sådan betalningsuppmaning kan ha form av en gul remsa som numera förekommer då någon har felparkerat eller inte har betalat parkeringsavgiften. Kammarkollegiet ska få en underrättelse om att en betalningsuppmaning om tilläggsavgift har utfärdats. Kollegiet ska bevaka att påförda tilläggsavgifter betalas. Om det inte sker ska myndigheten begära indrivning.

Naturvårdsverket föreslås få i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram ett informationsmaterial om den nya lagstiftningen. Naturvårdsverket föreslås även få i uppdrag att i samverkan med Polismyndigheten och länsstyrelserna ta fram en handledning om tillsyn över terrängkörning.

Skärpt straffrättslig reglering

Straffet för brott mot terrängkörningslagen skärps. Brott mot lagen eller mot förbud eller föreskrift som har meddelats av regeringen ska kunna föranleda böter eller fängelse i högst sex månader (otillåten terrängkörning). Överträdelse av föreskrift som kommun eller myndighet har meddelat med stöd av lagen ska fortsatt föranleda böter (terrängkörningsförseelse). De subjektiva rekvisiten ska alltjämt vara uppsåt eller oaktsamhet. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. En gärning ska inte heller kunna föranleda straffansvar om den kan leda till att en tilläggsavgift tas ut enligt den föreslagna lagen om tilläggsavgift för terrängkörning. Till ansvar enligt terrängkörningslagen ska det vidare inte dömas om gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken.

Brottet tagande av olovlig väg i 12 kap. 4 § brottsbalken ska i stället rubriceras olovligt tagande av färdväg för att bättre motsvara innebörden av straffstadgandet. Vidare ska bestämmelsen om åtalsprövning i 12 kap. 6 § brottsbalken ändras så att den inte längre omfattar brottet tagande av olovlig väg.

Tillstånd för personer med funktionsnedsättning

Det ska införas en möjlighet för de som har en funktionsnedsättning som innebär en varaktigt nedsatt förmåga att förflytta sig på egen hand att söka tillstånd att köra i barmarksterräng med motordrivet fordon för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv. Tillståndet ska inte gälla jordbruksmark eller skogsbruksmark med plant- eller ungskog, om det inte är uppenbart att användningen av motordrivet fordon kan ske utan risk för skada på marken eller skogen. Vidare ska tillståndet inte innebära något undantag från vad som gäller för körning i områden som skyddas enligt särskild reglering.

Transportstyrelsen får ansvaret för att pröva ansökningar om tillstånd för funktionsnedsatta.

Fortsatt arbete för en hållbar terrängkörning

Det underlag som ligger till grund för utredningens förslag utgörs av ett skriftligt material, inklusive Naturvårdsverkets skrivelse om terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv, och av de omfattande synpunkter som lämnats av utredningens experter och i samband med bl.a. utredningens resor. Kommuner, myndigheter, organisationer och enskilda har lämnat sin syn på de nuvarande problemen och vad som behövs för att åtgärda dessa. Framförda synpunkter har varit oförenliga i flertalet av de huvudfrågor som ingår i utredningens uppdrag. Detta framgår också av de särskilda yttranden som lämnats av flertalet av utredningens experter. De skilda uppfattningar som framkommit gäller bl.a. problembilden, lagens syfte, regleringen som rör de areella näringarna, finansieringen av fler och bättre snöskoterleder samt organisationen för en effektiv tillsyn. Under utredningen har därutöver omfattande tid lagts på att diskutera frågan om det krävs fastighetsägarens medgivande för att köra snöskoter på annans mark.

Bristen på samsyn under utredningen har begränsat utrymmet att lämna mer långtgående förslag i syfte att nå en hållbar terrängkörning. De författningsförslag som lämnas ger sammantaget bättre förutsättningar än i dag för att nå en hållbar terrängkörning. Men det står klart att det behövs ett fortsatt arbete.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att myndigheter får följande uppdrag för att kunna nå en hållbar terrängkörning.

Naturvårdsverket och berörda länsstyrelser får i uppdrag att ta fram handböcker och informationsmaterial riktat till kommunerna för att ge möjlighet till en långsiktigt ökad kanalisering av snöskoterkörning, en god standard på skoterleder och ökade skyddsåtgärder för känslig mark. Kommuners arbete med att skapa en god infrastruktur för snöskoterkörning ska underlättas genom råd och utbildning om finansiering och goda exempel på leder, friåkningsområden, kommunala regleringsområden och skydd av natur. Med hänsyn till tillgängliga resurser är det rimligt att anta att en allmänt förbättrad infrastruktur för snöskoterkörning kan vara på plats först efter arbete på längre sikt genom en kontinuerlig samverkan mellan de statliga myndigheterna, kommunerna och berörda aktörer.

Naturvårdsverket får i uppdrag att tillsammans med berörda länsstyrelser lämna förslag på förtydliganden av befintliga och eventuellt nya gränsdragningar för regleringsområdena i fjällområdet.

Länsstyrelserna får i uppdrag att se över behovet av förbud eller begränsningar för användning av motordrivet fordon i terräng avseende områden som är särskilt känsliga från naturvårdssynpunkt.

Skogsstyrelsen och Sametinget får i uppdrag att göra en översyn av terrängkörningen inom sina sektorer. Myndigheterna ska utreda, analysera och föreslå ändring i lag eller annan författning samt andra åtgärder för att minska skadeverkningarna från terrängkörningen inom respektive sektor.

Ny utredning om ersättning för skada

Naturvårdsverket och Kammarkollegiet får tillsammans i uppdrag att utreda om det finns behov av en reglering som ger möjlighet till ekonomisk kompensation ur skoterledfonden för skador orsakade av terrängkörning och, om ett sådant behov kan identifieras, föreslå en modell och kriterier för att sådan ersättning ska utgå.

Förtydliganden och andra förändringar i lagstiftningen

Begreppet terräng ska avgränsas och på så sätt bli tydligare. Terräng ska genom definition få innebörden av ett område, som inte är väg, på land eller på isbelagt vatten.

Snötäckt mark ska definieras som mark som är täckt av ett snölager som har sådan bärighet att ett motordrivet fordons hjul, band, medar eller liknande inte kommer i kontakt med marken vid körning. Barmark blir då motsatsen till snötäckt mark, dvs. mark där det inte finns någon snö alls eller där snön inte bär fordonet på sätt som krävs för att marken ska anses vara snötäckt.

Allmän skoterled ska införas som begrepp i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Betydelsen ska vara en i terräng markerad vinterled där terrängmotorfordon och terrängsläp enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snötäckt.

För ärenden om tillstånd till terrängkörning för funktionsnedsatta ska införas en bestämmelse om sekretess.

Det bör inte göras någon förändring av vilka instanser som prövar överklaganden enligt terrängkörningslagstiftningen.

Förslagens konsekvenser

Förslagen om finansiering för anläggande och underhåll av allmänna skoterleder och särskilda områden kommer att innebära att fler ledsystem och särskilda områden anläggs. På så sätt kommer snöskoterkörningen i större utsträckning än i dag att kanaliseras till områden där risken för skador och olägenheter är mindre. Ett bättre ledsystem kan leda till ökad snöskoterturism. En ökad kanalisering utgör också ett bidrag till att uppnå miljömålen. Det blir tydligare att det är en kommunal angelägenhet att reglera snöskoterkörning.

Ett förtydligande av allemansrättens gränser och kravet på fastighetsägarens medgivande stärker allemansrätten till sitt positiva innehåll. Förtydligandet ger fastighetsägare stöd för att hindra oönskad snöskoterkörning. En förutsägbarhet i dessa frågor gynnar även företagande.

En ökad kanalisering till leder kan göra att försäljningen av snöskotrar för friåkning minskar. Det kommer dock fortsatt att finnas möjligheter till friåkning, inte minst i särskilda områden inrättade för detta ändamål, varför minskningen inte bedöms bli betydande.

Personer med funktionsnedsättningar kommer i större utsträckning än i dag att kunna få tillgång till naturen med hjälp av motordrivet fordon.

Skärpningen av straffet för brott mot terrängkörningslagen kan få ett normerande värde på sikt. I viss mån kan skärpningen även avskräcka från vidare brottslighet.

Ett tillsynsansvar när det gäller terrängkörning blir en ny uppgift för kommunerna och kan komma att innebära vissa ökade kostnader för personal. Drift och underhåll av allmänna skoterleder bedöms inte belasta kommunerna i någon större utsträckning eftersom bidrag kan sökas ur den fond som föreslås.

Länsstyrelserna, Kammarkollegiet, Naturvårdsverket, Polismyndigheten och Transportstyrelsen får nya eller utökade uppgifter. De statliga myndigheternas uppgifter bör i huvudsak klaras av inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet.

Utredningens förslag bedöms sammantaget ge förutsättningar för att nå en hållbar terrängkörning. Den bedömningen bygger på dels förslaget till ny lagstiftning, dels ett långsiktigt arbete hos myndigheter, kommuner och berörda aktörer med att reglera och kanalisera snöskoterkörningen. Vidare förutsätter en hållbar körning på barmark dels ett fortsatt arbete hos berörda myndigheter och de areella näringarna, dels en finansiering för att bl.a. öka tillsynen genom fler naturvårdsvakter med ökad behörighet. Med hänsyn till det ökade antalet fyrhjulingar bedöms det bli svårt att minska skadorna på mark och miljö, om inte åtgärder vidtas mot den olagliga körningen.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Författningsförslaget föreslås träda i kraft den 1 juli 2022. Beslut enligt den upphävda lagen om föreskrifter om undantag från förbud, eller som meddelats i särskilt fall, ska fortsatt gälla enligt sitt innehåll. Vidare ska beslut enligt den upphävda lagen om föreskrifter om förbud eller begränsningar fortsatt gälla enligt sitt innehåll.

Bilaga 1–16 till den upphävda förordningen, vilka är de statliga regleringsområdena i fjällområdet, ska införas som bilagor till den nya förordningen. Beslut och föreskrifter som har meddelats enligt den upphävda förordningen ska fortsatt gälla enligt sitt innehåll.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till terrängkörningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Syfte

1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att främja en hållbar användning av motordrivet fordon i terräng.

Tillämpningsområde

2 § Denna lag gäller användning av motordrivet fordon i terräng.

Med användning menas körning, stannande eller parkering. I fråga om stannande eller parkering gäller lagen dock inte sådan terräng som avses i 3 kap. 48 § trafikförordningen (1998:1276) eller om det med stöd av samma förordning har meddelats lokala trafikföreskrifter om stannande eller parkering.

Gemensamma bestämmelser

3 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag eller från bestämmelse som meddelats med stöd av lagen, gäller den bestämmelsen.

4 § Beteckningar som används i denna lag har samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

5 § Bestämmelser om användning av motordrivet fordon i terräng kan även finnas för områden som skyddats enligt 7 kap. miljöbalken.

Barmark

6 § Det är inte tillåtet att använda motordrivet fordon i terräng som utgörs av markområde som inte är snötäckt (barmark).

Motordrivet fordon får trots första stycket stannas eller parkeras i anslutning till väg.

Snötäckt mark

7 § Det är inte tillåtet att använda motordrivet fordon i terräng som utgörs av

1. snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog vars medelhöjd över snötäcket är lägre än två meter, om det inte är uppenbart att användningen kan ske utan risk för skada på skogen, eller

2. snötäckt jordbruksmark, om det inte är uppenbart att användningen kan ske utan risk för skada på marken.

Regleringsområden i fjällområdet

8 § Regeringen får föreskriva att delar av fjällområdet är regleringsområden.

Inom ett regleringsområde är det inte tillåtet att använda motordrivet fordon i terräng som utgörs av barmark. Inte heller är sådan användning av motordrivet fordon tillåten på snötäckt mark utanför allmän skoterled.

9 § Endast skoterled som är allmän (allmän skoterled) får finnas inom ett regleringsområde.

Allmänna undantag

Jordbruk och skogsbruk

10 § Motordrivet fordon får trots 6 och 7 §§ och 8 § andra stycket användas i terräng för jordbruks- eller skogsbruksändamål.

Hämtning av vilt

11 § Motordrivet fordon får trots 6 och 7 §§ och 8 § andra stycket användas för hämtning av fälld björn, älg eller hjort, eller fällt vildsvin eller mufflonfår, till lämpligast belägna bilväg samt vid arbete inom vilthägn i direkt samband med uppfödning av djurart för vilket hägnet är avsett.

Enskilda utfartsleder, skötselarbete m.m.

12 § Motordrivet fordon får trots 6 och 7 §§ och 8 § andra stycket användas på enskilda utfartsleder eller andra sådana enskilda färdleder i terräng som är avsedda för motorfordonstrafik.

Motordrivet fordon får trots 6 och 7 §§ användas

1. inom tomter, järnvägs- eller fabriksområden eller andra arbetsplatser, särskilt anordnade tävlings- eller övningsområden eller andra liknande områden,

2. för skötsel- och anläggningsarbete inom park-, idrotts- eller friluftsområden, och

3. på golfbanor.

Samhällsviktig verksamhet m.m.

13 § Motordrivet fordon får trots 6 och 7 §§ och 8 § andra stycket användas i terräng av

1. statliga eller kommunala tjänstepersoner i tjänsteärende eller uppdragstagare i det allmännas tjänst vid uppdragets utförande,

2. läkare, legitimerade sjuksköterskor, barnmorskor eller veterinärer i yrkesutövning,

3. fjällräddningen, och

4. av räddningstjänst.

14 § Motordrivet fordon får trots 6 och 7 §§ och 8 § andra stycket användas i terräng vid

1. projektering, byggande, rivning eller nedmontering, underhåll och skötsel av kraft-, gas-, vatten- eller avloppsledningar samt radio- eller teleanläggningar,

2. projektering, byggande, rivning eller nedmontering, underhåll och skötsel av vägar, järnvägar eller andra anläggningar för spårbunden trafik, eller anläggningar för luftfart eller sjöfart, eller led för fordon eller gående, och

3. transport av sjuka personer till läkare eller sjukvårdsinrättning eller i andra jämförliga trängande fall.

Renskötsel

15 § Motordrivet fordon får trots 6 och 7 §§ och 8 § andra stycket användas i terräng vid uppförande, underhåll och rivning eller nedmontering av renskötselanläggning och för arbete med renskötsel vid bevakning av renar och vid drivning och samling av renar inför märkning, slakt eller flyttning samt för renskötarnas försörjning med livsmedel och andra dagligvaror i direkt samband med renskötseln.

Boende i regleringsområde

16 § Den som är fast bosatt inom ett regleringsområde får trots 6 och 7 §§ och 8 § andra stycket använda motordrivet fordon för körning närmaste lämpliga färdväg mellan bostaden inom området och regleringsområdesgräns.

Den som är fast bosatt inom ett regleringsområde får använda sådant motordrivet fordon i terräng som får framföras på allmän skoterled för körning närmaste lämpliga väg mellan bostaden och allmän skoterled eller gränsen för regleringsområdet.

Skoterledavgift

17 § Den som på en allmän skoterled använder sådant motordrivet fordon som får användas på allmän skoterled är skyldig att betala en årlig avgift (skoterledavgift).

Regeringen får meddela föreskrifter om skoterledavgiftens storlek.

18 § Skyldigheten att betala skoterledavgift gäller inte för sådan användning av motordrivet fordon som avses enligt 13 § eller 14 § 3.

Skoterledfonden

19 § Avgifter enligt 17 § ska bilda en fond (skoterledfonden).

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skoterledfonden.

Tillsyn

20 § För tillsyn över att bestämmelserna i denna lag efterlevs får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utse naturvårdsvakter. Regeringen får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillsynen.

21 § En naturvårdsvakt eller en polisman får

1. avvisa den som kör med motordrivet fordon i terräng utan att ha rätt till det,

2. begära att den som använder motordrivet fordon i terräng överlämnar körkort, traktorkort eller förarbevis för kontroll,

3. begära att den som har medgetts undantag från bestämmelser i denna lag visar upp beslutet om undantaget, och

4. kontrollera att den som använder motordrivet fordon på allmän skoterled har betalat skoterledavgiften.

22 § Bestämmelser om att en naturvårdsvakt eller en polisman ska ta ut tilläggsavgift för terrängkörning om någon använder motordrivet fordon på en allmän skoterled utan att ha betalat skoterled-

avgiften finns i lagen (0000:0000) om tilläggsavgift för terrängkörning.

En naturvårdsvakt ska anmäla överträdelser av bestämmelser i denna lag eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott.

23 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förordnande och utbildning av naturvårdsvakter och om deras utrustning.

Tillstånd för funktionsnedsatta

24 § Tillstånd att använda motordrivet fordon i terräng ska på ansökan till den myndighet regeringen bestämmer meddelas för de som på grund av funktionsnedsättning, som inte endast är tillfällig, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand och som för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv behöver använda motordrivet fordon för att ta sig fram i terräng.

Tillståndet gäller terräng som inte

1. är snötäckt, eller

2. utgörs av jordbruksmark eller skogsbruksmark med plant- eller ungskog, om det inte är uppenbart att användningen av motordrivet fordon kan ske utan risk för skada på marken eller skogen.

Om sökanden är under 18 år ska prövningen göras i förhållande till barn i motsvarande ålder utan funktionsnedsättning.

Om sökanden behöver ledsagare ska tillståndet även gälla ledsagaren.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för ansökan om tillstånd.

25 § Tillstånd enligt 24 § undantar inte från vad som är föreskrivet i 8 § andra stycket.

Tillstånd enligt 24 § ger inte heller rätt att

1. använda motordrivet fordon inom ett område som omfattas av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken i större utsträckning än vad som är förenligt med bestämmelserna för området,

2. använda motordrivet fordon inom ett område för vilket det har meddelats föreskrifter enligt 32 § i större utsträckning än vad som är förenligt med bestämmelserna för området, eller

3. använda motordrivet fordon i strid med bestämmelserna i trafikförordningen (1998:1276) eller föreskrifter meddelade med stöd av den förordningen.

26 § Ett tillstånd enligt 24 § gäller i hela landet under viss tid, dock längst fem år.

27 § Ett tillstånd enligt 24 § får återkallas av den myndighet regeringen bestämmer om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns, eller om tillståndshavaren på ett betydande sätt har brutit mot bestämmelser i denna lag eller annan författning.

Vid återkallelse på grund av brott ska det bestämmas en tid inom vilken ett nytt tillstånd inte får meddelas. Tiden ska bestämmas till lägst ett och högst tre år.

Ansvar

28 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 6–8 §§ eller mot förbud eller föreskrift som har meddelats av regeringen med stöd av denna lag döms för otillåten terrängkörning till böter eller fängelse i högst sex månader.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Inte heller ska det dömas till ansvar enligt första stycket om gärningen kan leda till en tilläggsavgift enligt lagen (0000:0000) om tilläggsavgift för terrängkörning.

29 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förbud eller föreskrift som har meddelats av myndighet eller kommun med stöd av denna lag döms för terrängkörningsförseelse till böter.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

30 § Till ansvar enligt 28 eller 29 §§ döms det inte om gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken.

Allmänna bemyndiganden

31 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter eller beslut i ett enskilt fall om undantag från bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen, om det finns särskilda skäl. Regeringen får även föreskriva att en kommun får besluta om undantag i ett enskilt fall, om det finns särskilda skäl.

Regeringen får föreskriva att undantag inom regleringsområde får meddelas, om det finns synnerliga skäl.

32 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan användning av motordrivet fordon i terräng inom visst område som i annat fall än som avses i 6 eller 7 §§ kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Regeringen får även föreskriva att en kommun får meddela sådana föreskrifter.

Föreskrifter enligt första stycket får inte innebära något onödigt hinder för användning av motordrivet fordon som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål.

33 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna lag.

Allmän skoterled och friåkningsområden

34 § Inom ett regleringsområde får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta om en allmän skoterled eller att en sådan led ska dras in.

Inom annat område får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta om en skoterled ska vara allmän eller om en sådan led ska dras in. Regeringen får även föreskriva att en kommun får besluta om allmän skoterled eller att en sådan led ska dras in.

För beslut om allmän skoterled krävs att berörd fastighetsägare eller annan särskild rättighetshavare har lämnat sitt medgivande.

Medgivande från annan särskild rättighetshavare enligt tredje stycket krävs endast i den mån den allmänna skoterleden kan ha en menlig inverkan på rättighetens utövande.

35 § Om en kommun har meddelat beslut om föreskrifter enligt 32 § om förbud eller begränsningar att använda motordrivet fordon i terräng får kommunen besluta om allmän skoterled inom området eller att en sådan led ska dras in.

I anslutning till allmän skoterled får del av området förklaras som särskilt område för användning av motordrivet fordon i terräng (friåkningsområde).

För beslut om friåkningsområde krävs att berörd fastighetsägare eller annan särskild rättighetshavare har lämnat sitt medgivande.

Medgivande från annan särskild rättighetshavare enligt tredje stycket krävs endast i den mån friåkningsområdet kan ha en menlig inverkan på rättighetens utövande.

Delgivning och kungörande

36 § Ett beslut som inte gäller föreskrifter enligt 31 eller 32 §§ eller 34 eller 35 §§ ska delges den det berör.

37 § En kommuns beslut om föreskrifter enligt 32 § ska så snart som möjligt kungöras och tillgängliggöras enligt 8 kap. 13 § kommunallagen (2017:725). Kungörelse om beslutet om sådana föreskrifter ska också införas i ortstidning. I kungörelsen i ortstidning ska det anges sista dag för överklagande enligt 45 §.

38 § En myndighets beslut om föreskrifter enligt 31 eller 32 §§ ska så snart som möjligt kungöras på det sätt som är föreskrivet för författningar i allmänhet. Kungörelse om beslutet om sådana föreskrifter ska också införas i ortstidning. Sökanden, eller den som annars är medlem enligt 1 kap. 5 § kommunallagen (2017:725) av en kommun som beslutet avser, ska anses ha fått del av beslutet om föreskrifter den dag kungörelsen var införd i ortstidning.

Överklagande

39 § Ett beslut om föreskrifter enligt 31 eller 32 §§, eller beslut enligt 34 eller 35 §§ får överklagas till regeringen av sökanden, eller den som annars är medlem enligt 1 kap. 5 § kommunallagen (2017:725) av en kommun som beslutet avser.

40 § Ett beslut i ett enskilt fall enligt 31 §, eller enligt 34 eller 35 §§, får överklagas till regeringen av en ideell förening eller en annan juridisk person som

1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata friluftslivs-, naturskydds- eller miljöskyddsintressen,

2. inte är vinstdrivande,

3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och

4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.

Den som vill överklaga med stöd av första stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för den som annars får överklaga.

41 § Ett beslut enligt 34 eller 35 §§ får överklagas till regeringen av den myndighet regeringen bestämmer om det behövs för att ta till vara allmänna intressen.

42 § Om regeringen ändrar eller upphäver en kommuns beslut om föreskrifter enligt 32 § ska kommunen kungöra och tillgängliggöra regeringens beslut enligt 37 §.

Om regeringen ändrar eller upphäver en myndighets beslut om föreskrifter enligt 32 § ska myndigheten kungöra regeringens beslut enligt 38 §.

43 § Andra beslut enligt denna lag än beslut om föreskrifter enligt 31 eller 32 §§ eller beslut enligt 34 eller 35 §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den som beslutet angår om beslutet har gått klaganden emot, eller av den myndighet regeringen bestämmer om det behövs för att ta till vara allmänna intressen.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

44 § Ett beslut överklagas skriftligt till den instans som ska pröva överklagandet. Överklagandet ska ges in till den kommun eller myndighet som har meddelat det beslut som överklagas.

I överklagandet ska klaganden ange vilket beslut som överklagas, vilken ändring klaganden vill ha och de omständigheter som överklagandet grundas på.

45 § Ett överklagande av en kommuns beslut om föreskrifter enligt 32 § ska ha kommit in till kommunen inom tre veckor från den dag det tillkännagavs på kommunens anslagstavla att protokollet över beslutet justerats.

Tiden för överklagande av en gemensam nämnds beslut räknas från det att tillkännagivandet skett på anslagstavlan i samtliga samverkande kommuner.

46 § Ett överklagande av en myndighets beslut om föreskrifter enligt 31 eller 32 §§ ska ha kommit in till myndigheten inom tre veckor från den dag klaganden fick del av det beslut som överklagas.

47 § Ett överklagande av ett beslut enligt 34 eller 35 §§ av den myndighet regeringen bestämmer ska ha kommit in till beslutande kommun eller myndighet inom tre veckor från den dag underrättelse om beslutet kom in till den klagande myndigheten. Den klagande myndigheten ska visa när underrättelse om det beslut som överklagas kom in dit.

48 § Ett beslut som inte gäller föreskrifter enligt 31 eller 32 §§ och som överklagas av annan part än myndighet ska ha kommit in till beslutande kommun eller myndighet inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet.

49 § Den kommun eller myndighet som har meddelat det beslut som överklagas prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid.

Om ett överklagande har kommit in för sent ska den kommun eller myndighet som har meddelat det överklagade avgörandet besluta att överklagandet ska avvisas. Ett överklagande ska dock inte avvisas om förseningen berott på att det inte har lämnats en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Ett överklagande ska inte heller

avvisas om det har kommit in till överinstansen inom överklagandetiden.

Ett överklagande av ett avvisningsbeslut görs i samma ordning som ett överklagande av beslut i huvudsaken.

50 § Om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen ska överinstansen överlämna överklagandet till den kommun eller myndighet som har meddelat det överklagade beslutet för prövning av om överklagandet har kommit in i rätt tid. Överinstansen ska vid överlämnandet ange vilken dag som överklagandet kom in dit.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022 då terrängkörningslagen (1975:1313) upphör att gälla.

2. Beslut enligt den upphävda lagen om föreskrifter om undantag från förbud, eller som meddelats i särskilt fall, gäller fortsatt enligt sitt innehåll.

3. Beslut enligt den upphävda lagen om föreskrifter om förbud eller begränsningar gäller fortsatt enligt sitt innehåll.

1.2. Förslag till lag om tilläggsavgift för terrängkörning

Härigenom föreskrivs följande.

1 § En naturvårdsvakt enligt terrängkörningslagen (0000:0000) eller en polisman ska ta ut tilläggsavgift enligt bestämmelserna i denna lag om någon använder motordrivet fordon på en allmän skoterled utan att ha betalat skoterledavgift enligt terrängkörningslagen.

Regeringen får meddela föreskrifter om tilläggsavgiftens storlek. Uttagen tilläggsavgift ska läggas till skoterledfonden enligt terrängkörningslagen.

2 § Tilläggsavgift får inte tas ut om det är uppenbart oskäligt.

3 § En naturvårdsvakt eller en polisman ska överlämna en betalningsuppmaning till den som är skyldig att betala tilläggsavgift enligt 1 §.

Uppmaningen ska innehålla en upplysning om när avgiften senast ska vara betald.

En naturvårdsvakt eller en polisman ska underrätta den myndighet regeringen bestämmer om att en betalningsuppmaning har utfärdats.

4 § Om tilläggsavgiften inte betalas inom den tid som har angetts i en uppmaning enligt 3 § ska den myndighet regeringen bestämmer påminna den betalningsskyldige om betalningsansvaret. Påminnelsen ska innehålla uppgift om när avgiften senast ska betalas. Betalas inte avgiften efter påminnelse ska myndigheten förelägga den betalningsskyldige att inom viss tid betala en förhöjd avgift. Avgiftshöjningen fastställs av regeringen. Följs inte föreläggandet ska avgiften indrivas. Regeringen får föreskriva om ytterligare avgiftsförhöjning i samband med indrivning.

5 § Den som har fått en betalningsuppmaning enligt 3 § ska betala avgiften inom den tid som angetts i betalningsuppmaningen även om han eller hon ansöker om rättelse enligt 6 § eller bestrider betalningsskyldigheten enligt 7 §.

6 § Den som har fått en betalningsuppmaning enligt 3 § får ansöka om rättelse hos Polismyndigheten. Om rättelse medges ska Polismyndigheten besluta att det inte finns något betalningsansvar.

Om ansökan om rättelse avslås, eller om det är olämpligt att frågan prövas på det sättet, ska den som har begärt rättelse upplysas om möjligheten att bestrida betalningsansvar på det sätt som anges i 7 §.

Ett beslut om begäran om rättelse får inte överklagas.

7 § Den som har fått en betalningsuppmaning enligt 3 § får hos

Polismyndigheten skriftligen anmäla att han eller hon bestrider betalningsansvar. I anmälan ska han eller hon ange de omständigheter som bestridandet grundas på och den bevisning som åberopas.

Har bestridande anmälts genomför Polismyndigheten den utredning som behövs. Sedan utredningen har avslutats ska Polismyndigheten meddela beslut. Finner Polismyndigheten att betalningsuppmaning inte borde ha meddelats eller att den som bestritt betalningsansvar av någon annan anledning inte är betalningsansvarig ska Polismyndigheten besluta att det inte finns något betalningsansvar.

Anmäls bestridande senare än sex månader efter det att avgiften har betalats eller om Kronofogdemyndigheten har vidtagit åtgärd för indrivning av avgiften ska anmälan avvisas.

8 § Ett beslut enligt 7 § som innebär att något betalningsansvar inte finns får inte överklagas.

Andra beslut enligt 7 § överklagas skriftligen till den tingsrätt inom vars domkrets överträdelsen har ägt rum. Överklagandet ska ges in till Polismyndigheten. Det ska ha kommit in dit senast tre veckor från det att klaganden fick del av beslutet. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden, om inte annat anges i denna lag.

Omständigheter eller bevis som inte har angetts vid Polismyndigheten får i tingsrätten eller hovrätten åberopas endast om parten gör sannolikt, att han eller hon har haft giltig ursäkt för sin underlåtenhet att ange omständigheten eller beviset vid Polismyndigheten, eller om det av annan särskild anledning bör tillåtas att omständigheten eller beviset åberopas.

9 § Hovrättens beslut får inte överklagas av en enskild part. Hovrätten får dock tillåta att beslutet överklagas, om det finns särskilda skäl för en prövning om tillstånd ska ges enligt 54 kap. 10 § första stycket 1 rättegångsbalken.

10 § Betalningsuppmaning enligt 3 § får inte utfärdas senare än ett år efter den dag då överträdelsen skedde.

Om en tilläggsavgift inte betalas efter en betalningsuppmaning enligt 3 § ska den myndighet regeringen bestämmer begära indrivning av avgiften.

Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske oavsett om betalningsuppmaningen har fått laga kraft.

11 § Tilläggsavgift ska återbetalas om det beslutats att det inte finns något betalningsansvar och beslutet har fått laga kraft.

12 § Om det väcks åtal eller utfärdas strafföreläggande för en gärning som inte omfattas av denna lag och ingår i gärningen något som kan föranleda tilläggsavgift, ska tilläggsavgift inte tas ut.

13 § Tilläggsavgiften återbetalas om avgiften redan har betalats när åtal väcks eller strafföreläggande utfärdats i fall som avses i 12 §.

14 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillämpningen av denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1.3. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken att 12 kap. 4 och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

4 §

Den som olovligen och på annat än väg färdas över tomt eller plantering, eller över någon annan mark som kan skadas av detta, döms för tagande av olov-

lig väg till böter eller fängelse i

högst sex månader.

Den som olovligen och på annat än väg färdas över tomt eller plantering, eller över någon annan mark som kan skadas av detta, döms för olovligt tagande

av färdväg till böter eller fängelse

i högst sex månader.

6 §

Ringa skadegörelse, åverkan

eller tagande av olovlig väg får,

om brottet endast kränker enskilds rätt, åtalas av åklagare bara om åtal av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt.

Ringa skadegörelse

eller

åverkan får, om brottet endast kränker enskilds rätt, åtalas av åklagare bara om åtal av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att i fråga om lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1. lagen (1972:435) om överlastavgift,

2. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

3. vägtrafikskattelagen (2006:227),

4. lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

5. lagen (1994:419) om brottsofferfond,

6. skatteförfarandelagen (2011:1244),

7. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon,

8. 19 kap. socialförsäkringsbalken,

9. lagen (2004:629) om trängselskatt, eller

9. lagen (2004:629) om trängselskatt,

10. lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg, i fråga om avgifter på allmän väg.

10. lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg, i fråga om avgifter på allmän väg, eller

11. lagen ( 0000:0000 ) om tillläggsavgift för terrängkörning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. att 17 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §

Åtalsanmälan behöver inte göras i fråga om

1. brott för vilka svårare straff än böter inte föreskrivs,

2. följande brott i brottsbalken, nämligen ofredande (4 kap. 7 §), ringa stöld (8 kap. 2 §), tillgrepp av fortskaffningsmedel som är ringa (8 kap. 7 §), egenmäktigt förfarande (8 kap. 8 §), ringa bedrägeri (9 kap. 2 §), ringa utpressning (9 kap. 4 §), ringa förskingring (10 kap. 2 §), olovligt förfogande (10 kap. 4 §), olovligt brukande (10 kap. 7 §), ringa skadegörelse (12 kap. 2 §), tagande av

olovlig väg (12 kap. 4 §), svikande

av försvarsplikt (18 kap. 6 §), lydnadsbrott (21 kap. 5 §) och rymning (21 kap. 7 §).

2. följande brott i brottsbalken, nämligen ofredande (4 kap. 7 §), ringa stöld (8 kap. 2 §), tillgrepp av fortskaffningsmedel som är ringa (8 kap. 7 §), egenmäktigt förfarande (8 kap. 8 §), ringa bedrägeri (9 kap. 2 §), ringa utpressning (9 kap. 4 §), ringa förskingring (10 kap. 2 §), olovligt förfogande (10 kap. 4 §), olovligt brukande (10 kap. 7 §), ringa skadegörelse (12 kap. 2 §), olovligt tag-

ande av färdväg (12 kap. 4 §), svik-

ande av försvarsplikt (18 kap. 6 §), lydnadsbrott (21 kap. 5 §) och rymning (21 kap. 7 §).

Åtalsanmälan ska dock alltid göras, om

1. brottet riktar sig mot någon utanför den organisation där den misstänkte tjänstgör,

2. målsäganden har förklarat att han eller hon avser att föra talan om enskilt anspråk, eller

3. det finns skäl att anta att påföljden inte kommer att stanna vid böter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1.6. Förslag till lag om ändring i körkortslagen (1998:488)

Härigenom föreskrivs i fråga om körkortslagen (1998:488) att 3 kap. 15 och 17 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

15 §

Den som kör ett fordon som avses i 2 kap. 1 § ska ha med sig

1. körkortet, eller

2. om körkortet efter utfärdande ännu inte har lämnats ut och färden äger rum inom två månader från och med den dag då det utfärdades, en handling som styrker förarens identitet.

Körkortet eller identitetshandlingen ska överlämnas för kontroll om en bilinspektör eller en polisman begär det.

Körkortet eller identitetshandlingen ska överlämnas för kontroll om en bilinspektör, en

naturvårdsvakt eller en polisman

begär det.

17 §

Bestämmelserna i 2–3 och 9– 11 §§, 13 § första stycket 2 och 3 och andra stycket gäller även traktorkort.

Bestämmelserna i 2–3 och 9– 11 §§, 13 § första stycket 2 och 3 och andra stycket och 15 § gäller även traktorkort.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1.7. Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikskattelagen (2006:227) att 2 kap. 1, 2 och 6 §§ och rubriken närmast före 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Följande fordon är, om annat inte följer av 2 §, skattepliktiga om de är eller bör vara registrerade i vägtrafikregistret och inte är avställda eller endast tillfälligt registrerade:

1. motorcyklar,

2. personbilar,

3. bussar,

4. lastbilar,

5. traktorer,

6. motorredskap,

7. tunga terrängvagnar, och 7. tunga terrängvagnar,

8. släpvagnar. 8. släpvagnar, och

9. terrängskotrar

2 §

Följande fordon, vars ålder, beräknad som skillnaden mellan fordonsåret och innevarande kalenderår, är trettio år eller äldre, är inte skattepliktiga (veteranfordon):

1. motorcyklar, och 1. motorcyklar,

terrängskotrar, och

2. bussar, lastbilar och personbilar som inte används i yrkesmässig trafik som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik och om upphävande av rådets direktiv 96/26/EG eller yrkestrafiklagen (2012:210) eller i taxitrafik enligt taxitrafiklagen (2012:211).

Skattepliktiga enligt denna lag är inte heller

1. personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar som beskattas enligt lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

2. traktorer, motorredskap eller tunga terrängvagnar som hör till skatteklass II enligt 17 §,

3. släpvagnar som dras av tunga terrängvagnar som hör till skatteklass II eller av motorredskap som hör till skatteklass II eller beskattas enligt 19 §,

4. påhängsvagnar med en skattevikt över 3 ton om de dras uteslutande av bilar som kan drivas med dieselolja eller av traktorer som avses i 16 § 5, och

5. släpvagnar med en skattevikt av högst 750 kilogram.

Motorcyklar Motorcyklar och terrängskotrar

6 §

Fordonsskatten för motorcyklar är 180 kronor för ett skatteår.

Fordonsskatten för motorcyklar och terrängskotrar är 180 kronor för ett skatteår.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1.8. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att det i lagen införs en ny paragraf, 29 kap. 7 a §, samt närmast

före 29 kap. 7 a § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att 29 kap. 14 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 kap.

Tillstånd till terrängkörning för funktionsnedsatta

7 a §

Sekretess gäller i ärende om tillstånd för funktionsnedsatta enligt terrängkörningslagen (0000:0000) för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

14 §

Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 5 a och 6 §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 5 a, 6 och 7 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1.9. Förslag till terrängkörningsförordning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter om tillämpningen av terrängkörningslagen (0000:0000). Begrepp i terrängkörningslagen har samma betydelse i denna förordning.

Beteckningar som används i denna förordning har samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

Beslut och föreskrifter

2 § En kommun får, efter att ha gett länsstyrelsen möjlighet att yttra sig, meddela föreskrifter enligt 32 § terrängkörningslagen (0000:0000) eller beslut enligt 34 eller 35 §§ samma lag inom sådan del av kommunen som inte utgör regleringsområde. Kommunens beslut får endast avse område inom kommunen.

Kommunen ska snarast underrätta länsstyrelsen om beslut om föreskrifter eller annat beslut.

3 § Länsstyrelsen får, efter att ha gett de berörda kommunerna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter enligt 32 § terrängkörningslagen (0000:0000) eller beslut enligt 34 § samma lag avseende område som omfattar mer än en kommun och som inte utgör regleringsområde. Länsstyrelsens beslut får endast avse mer än en kommun.

Länsstyrelsen får trots första stycket sista meningen, efter att ha gett berörd kommun tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för användning av motordrivet fordon i terräng avseende område som är särskilt känsligt från naturvårdssynpunkt.

Länsstyrelsen ska snarast underrätta kommunen om beslut om föreskrifter eller annat beslut.

4 § Länsstyrelsen får meddela föreskrifter eller beslut i enskilt fall enligt 31 § terrängkörningslagen (0000:0000), om det finns särskilda skäl.

Länsstyrelsen får meddela beslut enligt 34 § terrängkörningslagen inom ett regleringsområde.

En underrättelse om beslut enligt första eller andra stycket ska snarast sändas till Naturvårdsverket.

5 § En kommun får enligt 31 § terrängkörningslagen (0000:0000), efter att ha gett länsstyrelsen möjlighet att yttra sig, i ett enskilt fall medge undantag från föreskrifter enligt 2 § första stycket, om det finns särskilda skäl. En underrättelse om beslutet ska snarast sändas till Naturvårdsverket.

6 § Den som har medgetts undantag enligt 4 eller 5 §§ är skyldig att på uppmaning av en naturvårdsvakt eller en polisman visa upp beslutet eller på annat sätt visa att undantag har medgetts.

Regleringsområden i fjällområdet

7 § De fjällområden i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och

Norrbottens län som anges i bilaga 1–16 till denna förordning är regleringsområden.

En närmare beskrivning av regleringsområdenas avgränsning och föreskrifter för områdena finns tillgängliga hos länsstyrelsen.

8 § Regleringsområden ska med utgångspunkt i terrängkörning på snötäckt mark klassificeras A–C enligt följande:

A – utgörs av områden utan allmänna skoterleder och med mycket starka begränsningar för körning med terrängskoter,

B – utgörs av områden med få allmänna skoterleder och med starka begränsningar för körning med terrängskoter, och

C – utgörs av områden som kan inrymma flera allmänna skoterleder och med begränsningar för körning med terrängskoter.

9 § Länsstyrelsen får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om undantag för att använda motordrivet fordon i terräng inom ett regleringsområde klassificerat B eller C, om det finns särskilda skäl.

Inom ett regleringsområde klassificerat A får länsstyrelsen medge undantag endast om det finns synnerliga skäl.

10 § När länsstyrelsen meddelar föreskrifter eller beslut i ett enskilt fall enligt 9 § om undantag för att använda motordrivet fordon i terräng inom ett regleringsområde ska en underrättelse om beslutet sändas till Naturvårdsverket.

Allmän skoterled, annan skoterled och friåkningsområden

11 § I 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd finns bestämmelser om att anmälan för samråd ska göras i vissa fall innan en allmän skoterled eller annan skoterled eller annan anläggning för skotertrafik beslutas eller utförs.

12 § När en allmän eller annan skoterled anläggs ska leden ges ett sådant läge och utförande att körning på leden kan ske på ett säkert och i övrigt tillfredsställande sätt med hänsyn till såväl omgivningen som de som färdas på leden.

13 § En allmän skoterled ska märkas ut med en särskild markering som anger att den är en allmän skoterled. Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur en allmän skoterled ska märkas ut.

Om körning utanför en allmän skoterled inte är tillåten ska leden märkas ut med påbudsmärke D9, påbjuden led för terrängmotor-

fordon och terrängsläp, enligt vägmärkesförordningen (2007:90).

14 § Länsstyrelsen får besluta om allmän skoterled inom ett regleringsområde. Innan länsstyrelsen meddelar ett sådant beslut ska länsstyrelsen samråda med Naturvårdsverket.

Inom övriga områden får länsstyrelsen eller kommunen besluta att en skoterled ska vara allmän skoterled eller att en sådan led ska dras in.

En underrättelse om ett beslut om allmän skoterled ska sändas till Naturvårdsverket. Detsamma gäller för en kommuns beslut om friåkningsområde.

15 § Skoterledhållning innebär att anlägga en skoterled, ett friåkningsområde eller en annan anläggning för skotertrafik i anslutning till leden samt att ansvara för driften av leden, friåkningsområdet eller annan anläggning. Vid skoterledhållning ska hänsyn tas till allmänna och enskilda intressen.

Genom underhåll och andra åtgärder ska en skoterled, ett friåkningsområde eller en annan anläggning för skotertrafik hållas i ett säkert och i övrigt tillfredsställande skick. Detta utgör drift av leden eller området.

Länsstyrelsen eller kommunen svarar för skoterledhållningen på en allmän skoterled. Kommunen svarar på motsvarande sätt för ett friåkningsområde.

Kommunen får besluta att en annan juridisk person eller fastighetsägare som har förutsättningar för att ha ett sådant ansvar ska ansvara för driften av en allmän skoterled eller ett friåkningsområde. Kommunen får återkalla ett sådant förordnande som den själv har meddelat.

16 § Ett friåkningsområde får på lämpligt sätt märkas ut till sina gränser.

Skoterledavgift och skoterledfonden

17 § Skoterledavgiften är 300 kronor och gäller för ett kalenderår.

18 § Skoterledfonden förvaltas av Kammarkollegiet.

19 § Skoterledavgiften betalas in till ett konto som disponeras av

Kammarkollegiet. Kollegiet ska bokföra inbetalda skoterledavgifter på skoterledfonden. Efter bokföringen ska kollegiet lämna Naturvårdsverket uppgift om vilka som har betalat avgiften.

20 § En kommun eller den som driften av allmän skoterled eller friåkningsområde har överlåtits till får hos Naturvårdsverket ansöka om bidrag till underhåll av allmän skoterled eller friåkningsområde ur skoterledfonden. Detsamma gäller den som svarar för driften av en skoterled som inte är en allmän skoterled.

Naturvårdsverket får i samråd med Kammarkollegiet meddela föreskrifter för skoterledfonden om från vilken tidpunkt ansökningar får göras, årlig ansökningsperiod, ansökans innehåll samt redovisning av hur utbetalda bidrag har använts.

Naturvårdsverket får besluta om annan användning av skoterledfondens medel än underhåll av skoterled, om det finns särskilda skäl.

21 § Ett bevis om betald skoterledavgift (skoterkort) tillhandahålls av Naturvårdsverket. Ett skoterkort ska innehålla uppgifter om den betalandes namn, personnummer och adress. För den som saknar personnummer ska födelsedatum anges.

Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om skoterkortets utformning.

22 § Den som använder terrängskoter på allmän skoterled ska ha med sig sitt skoterkort. Kortet ska på uppmaning visas upp för en naturvårdsvakt enligt terrängkörningslagen (0000:0000) eller en polisman.

Skoterkortsregistret

23 § Naturvårdsverket ska med hjälp av automatiserad behandling föra register (skoterkortsregistret) över vilka som har betalat skoterledavgift.

24 § Skoterkortsregistret ska ha till ändamål att redovisa vilka personer som har betalat skoterledavgift.

Skoterkortsregistret får användas för att underlätta utsändning av information från statliga myndigheter till de som har betalat skoterledavgift.

25 § Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om skoterkortsregistret.

Naturvårdsvakter

26 § En naturvårdsvakt enligt terrängkörningslagen (0000:0000) förordnas av länsstyrelsen i det län där naturvårdsvakten har sitt hemvist.

Polismyndigheten får, efter samråd med Naturvårdsverket, meddela föreskrifter om förordnande och utbildning av naturvårdsvakter och om deras utrustning.

Tillsyn och tillsynsvägledning

Central nivå

27 § Naturvårdsverket ska lämna stöd och råd till länsstyrelser och kommuner när det gäller tillämpningen av terrängkörningslagen (0000:0000) och denna förordning.

Regional nivå

28 § Länsstyrelsen har med naturvårdsvakter tillsyn över att bestämmelserna i terrängkörningslagen (0000:0000) efterlevs i ett regleringsområde. Länsstyrelsen har sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som använder motordrivet fordon i terräng.

Länsstyrelsen ska lämna stöd och råd till kommunerna i länet när det gäller tillämpningen av terrängkörningslagen.

Lokal nivå

29 § Kommunen har med naturvårdsvakter tillsyn som utövas direkt gentemot den som använder motordrivet fordon i terräng över att bestämmelserna i terrängkörningslagen (0000:0000) efterlevs inom kommunen i de områden som inte ingår i regleringsområde.

Tillstånd för funktionsnedsatta

30 § Ansökan om tillstånd enligt 24 § terrängkörningslagen (0000:0000) samt återkallelse av sådant tillstånd prövas av Transportstyrelsen.

31 § En ansökan om tillstånd enligt 24 § terrängkörningslagen (0000:0000) ska göras på en fastställd blankett. Ett läkarintyg enligt fastställd blankett ska fogas till ansökan. Transportstyrelsen fastställer utformningen av blanketterna.

32 § Transportstyrelsen utfärdar bevis om tillstånd enligt 24 § terrängkörningslagen (0000:0000). Ett bevis om tillstånd ska innehålla uppgifter om tillståndshavarens namn, personnummer och adress. För den som saknar personnummer ska födelsedatum anges.

Om tillståndshavaren behöver ledsagare ska det på tillståndsbeviset anges att tillståndet även gäller ledsagare. Transportstyrelsen får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs om tillståndets utformning.

33 § Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om avgift för prövning av tillstånd enligt 24 § terrängkörningslagen (0000:0000).

Övriga bestämmelser

34 § Trafikregler för terräng finns i trafikförordningen (1998:1276) eller i föreskrifter meddelade med stöd av den förordningen.

35 § Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om utmärkning av sådana förhållanden som rör den som färdas i terräng vilka inte kan märkas ut med vägmärke.

36 § Naturvårdsverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av terrängkörningslagen (0000:0000) eller denna förordning.

Överklagande

37 § Naturvårdsverket får överklaga beslut om undantag för att ta till vara allmänna intressen.

38 § Naturvårdsverket får överklaga beslut om allmän skoterled och friåkningsområde för att ta till vara allmänna intressen.

39 § Ytterligare bestämmelser om överklagande finns i 3950 §§terrängkörningslagen (0000:0000).

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022 då terrängkörningsförordningen (1978:594) upphör att gälla.

2. Bilaga 1–16 till den upphävda förordningen gäller som bilaga 1–16 till denna förordning.

3. Beslut och föreskrifter som har meddelats enligt den upphävda förordningen gäller fortsatt enligt sitt innehåll.

1.10. Förslag till förordning om tilläggsavgift för terrängkörning

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Tilläggsavgiften enligt 1 § lagen (0000:0000) om tilläggsavgift för terrängkörning är 1 000 kronor.

2 § En naturvårdsvakt eller en polisman som har utfärdat en betalningsuppmaning enligt 3 § lagen (0000:0000) om tilläggsavgift för terrängkörning ska underrätta Kammarkollegiet om att en betalningsuppmaning har utfärdats och när betalningsskyldigheten senast ska fullgöras.

Kammarkollegiet ska bevaka att betalningen sker inom föreskriven tid. Om betalningen inte sker inom föreskriven tid ska Kammarkollegiet påminna den betalningsskyldige om betalningsansvaret. I påminnelsen ska det anges en tid när avgiften senast ska betalas.

Betalas inte avgiften efter påminnelse ska Kammarkollegiet förelägga den betalningsskyldige en betalningsuppmaning att inom viss tid betala en förhöjd avgift.

3 § Om en tilläggsavgift inte betalas inom den tid som föreskrivs i en påminnelse enligt 2 § andra stycket höjs avgiften med 500 kronor i samband med ett föreläggande enligt 2 § tredje stycket.

4 § Kammarkollegiet får, efter samråd med Naturvårdsverket och

Polismyndigheten, meddela föreskrifter om hur tilläggsavgift ska tas ut.

5 § Polismyndigheten får meddela föreskrifter i fråga om 6 och 7 §§ lagen (0000:0000) om tilläggsavgift för terrängkörning och 7 § denna förordning.

6 § Skatteverket får meddela föreskrifter i fråga om 10 § lagen (0000:0000) om tilläggsavgift för terrängkörning.

7 § Vid en utredning enligt 7 § andra stycket lagen (0000:0000) om tilläggsavgift för terrängkörning får skriftliga berättelser krävas in från de som antas kunna lämna upplysningar av betydelse. Behöver någon höras muntligen ska det om möjligt ske på tid och sätt som kan antas medföra den minsta olägenheten för den som ska höras.

Den som utan att vara part hörs under utredningen kan få ersättning av allmänna medel enligt förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.

8 § Om en tilläggsavgift inte betalas efter föreläggande enligt 2 § tredje stycket ska Kammarkollegiet begära indrivning av avgiften.

Bestämmelser om begäran om indrivning m.m. finns i 49 §§indrivningsförordningen (1993:1229). Att den betalningsskyldige ska uppmanas att betala fordringen innan ansökan om indrivning görs framgår av 3 § indrivningsförordningen.

Kronofogdemyndigheten ska redovisa indrivna tilläggsavgifter till Kammarkollegiet.

9 § Beslut om återbetalning enligt 11 och 13 §§ lagen (0000:0000) om tilläggsavgift för terrängkörning meddelas och verkställs av Kammarkollegiet.

10 § Har Polismyndigheten eller allmän domstol meddelat beslut som innebär att det inte finns något betalningsansvar för tilläggsavgift ska Kammarkollegiet underrättas om beslutet. I fråga om beslut som har meddelats av en tingsrätt ska underrättelse sändas endast om beslut som har fått laga kraft.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.11. Förslag till förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905)

Härigenom föreskrivs i fråga om jaktförordningen (1987:905) att 22 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 §

Skjutvapen får inte medföras vid färd med motordrivet fordon i terräng. Om ett skjutvapen förvaras i ett motordrivet fortskaffningsmedel får det inte finnas ammunition i vapnets patronläge eller magasin.

Första stycket gäller inte

1. bevakningspersonal, militär personal, en polisman eller en kustbevakningstjänsteman under tjänsteutövning,

2. vid sådan jakt som bedrivs med stöd av bestämmelserna i 20 § och 20 a § första stycket, eller

3. när undantag medgetts eller tillstånd meddelats med stöd av 20 a § andra stycket, 20 b eller 21 §§.

Första stycket första meningen gäller inte heller vid sådan transport av fällt vilt som sker med stöd av 1 § andra stycket 5

terrängkörningsförordningen (1978:594) .

Första stycket första meningen gäller inte heller vid sådan transport av fällt vilt som sker med stöd av 11 § terrängkörnings-

lagen ( 0000:0000 ).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.12. Förslag till förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om indrivningsförordningen (1993:1229) att 15 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §

Bestämmelserna om avbrytande av indrivning i 18 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska tillämpas även på

1. felparkeringsavgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

2. fordran enligt förordningen (1980:400) om ersättning vid vissa viltskador m.m.,

3. byggsanktionsavgifter enligt 11 kap. plan- och bygglagen (2010:900),

4. fordran enligt 48 § andra stycket jaktlagen (1987:259),

5. böter som tillkommer jaktvårdsfonden och viltskadefonden,

och

5. böter som tillkommer jaktvårdsfonden och viltskadefonden,

6. avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond.

6. avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond, och

7. tilläggsavgift enligt lagen ( 0000:0000 ) om tilläggsavgift för terrängkörning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.13. Förslag till förordning om ändring i vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap att 3 och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Om någon med stöd av denna förordning åsidosätter en bestämmelse i terrängkörningslagen

(1975:1313), terrängkörningsför-

ordningen (1978:594), trafikförordningen (1998:1276), fordonsförordningen (2009:211), föreskrift som har meddelats med stöd av någon av dessa författningar eller lokal trafikföreskrift, ska den särskilda omsorg och varsamhet iakttas och de särskilda åtgärder vidtas som behövs för att förhindra trafikolycka eller skada på vägen eller i terrängen och för att underlätta framkomligheten för övrig trafik.

Om någon med stöd av denna förordning åsidosätter en bestämmelse i terrängkörningslagen

(0000:0000), terrängkörningsför-

ordningen (0000:0000), trafikförordningen (1998:1276), fordonsförordningen (2009:211), föreskrift som har meddelats med stöd av någon av dessa författningar eller lokal trafikföreskrift, ska den särskilda omsorg och varsamhet iakttas och de särskilda åtgärder vidtas som behövs för att förhindra trafikolycka eller skada på vägen eller i terrängen och för att underlätta framkomligheten för övrig trafik.

6 §

Trots bestämmelserna i terrängkörningslagen

(1975:1313),

terrängkörningsförordningen

(1978:594) och trafikförordning-

en (1998:1276) får fordon som används av den kommunala organisationen för räddningstjänst vid

Trots bestämmelserna i terrängkörningslagen

(0000:0000),

terrängkörningsförordningen

(0000:0000) och trafikförordning-

en (1998:1276) får fordon som används av den kommunala organisationen för räddningstjänst vid

räddningsinsatser under höjd beredskap köras, stannas eller parkeras på ett sådant sätt som med hänsyn till omständigheterna är lämpligt.

räddningsinsatser under höjd beredskap köras, stannas eller parkeras på ett sådant sätt som med hänsyn till omständigheterna är lämpligt.

Vid utbildning får fordon som används av den kommunala organisationen för räddningstjänst köras, stannas eller parkeras trots bestämmelserna i 3 kap. 2, 7–11 §, 17 § sjätte stycket, 25 §, 26 § andra eller tredje stycket, 27, 29, 47–49, 53–55, 68, 69, 71, 73, 74 §, 76 § första stycket, 77 §, 82 § första stycket eller 83 § trafikförordningen eller lokala trafikföreskrifter, om det är nödvändigt för att utbildningen skall kunna genomföras.

Vid utbildning får fordon som används av den kommunala organisationen för räddningstjänst köras, stannas eller parkeras trots bestämmelserna i 3 kap. 2, 7–11 §, 17 § sjätte stycket, 25 §, 26 § andra eller tredje stycket, 27, 29, 47–49, 53–55, 68, 69, 71, 73, 74 §, 76 § första stycket, 77 §, 82 § första stycket eller 83 § trafikförordningen eller lokala trafikföreskrifter, om det är nödvändigt för att utbildningen ska kunna genomföras.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:716) om statsbidrag till anläggande av allmän skoterled m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1997:716) om statsbidrag till anläggande av allmän skoterled m.m. att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

För bidrag krävs att den allmänna skoterleden kan antas

1. bidra till en förbättring av miljön,

2. på ett tillbörligt sätt beakta naturvårds-, friluftslivs- och kulturmiljövårdsintressen samt de areella näringarnas och rennäringens intressen och

3. medföra en säker färd i terrängen.

Åtgärderna skall vara genomförda senast den 31 augusti 2001.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.15. Förslag till förordning om ändring i körkortsförordningen (1998:980)

Härigenom föreskrivs i fråga om körkortsförordningen (1998:980) att 1 kap. 4 § ska upphöra att gälla.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.16. Förslag till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276)

Härigenom föreskrivs i fråga om trafikförordningen (1998:1276) att 1 kap. 1 §, 2 kap. 1 och 3 §§ och 10 kap. 1 och 3 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser för trafik på väg och i terräng.

Bestämmelser om förbud mot körning i terräng i vissa fall finns i terrängkörningslagen (1975:1313) och terrängkörningsförordningen (1978:594) .

Bestämmelser om användning av motordrivet fordon i terräng finns i terrängkörningslagen (0000:0000) och terrängkörningsförordningen (0000:0000) .

I militärtrafikförordningen (2009:212) och vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap finns bestämmelser om undantag från denna förordning.

Bestämmelser om spårvägstrafik finns i förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg.

2 kap.

1 §

För att undvika trafikolyckor

skall en trafikant iaktta den om-

sorg och varsamhet som krävs med hänsyn till omständigheterna. Trafikanten skall visa särskild hänsyn mot barn, äldre, skolpatruller och personer som det framgår har ett funktionshinder eller en sjukdom som är till hinder för dem i trafiken.

För att undvika trafikolyckor

ska en trafikant iaktta den omsorg

och varsamhet som krävs med hänsyn till omständigheterna. Trafikanten ska visa särskild hänsyn mot barn, äldre, skolpatruller och personer som det framgår har ett funktionshinder eller en sjukdom som är till hinder för dem i trafiken.

En trafikant skall uppträda så att han eller hon inte i onödan hindrar eller stör annan trafik.

En trafikant ska uppträda så att han eller hon inte i onödan hindrar eller stör annan trafik.

En vägtrafikant skall visa hänsyn mot dem som bor eller uppehåller sig vid vägen.

En vägtrafikant ska visa hänsyn mot dem som bor eller uppehåller sig vid vägen.

En terrängtrafikant skall anpassa sin färdväg och hastighet samt sitt färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan och så att skada på annans mark eller växtlighet undviks.

En terrängtrafikant ska anpassa sin färdväg och hastighet samt sitt färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan och så att skada på mark eller växtlighet undviks.

3 §

En trafikant ska lyda en polismans anvisning för trafiken. En anvisning som ges av en polisman gäller framför trafikreglerna och sådana anvisningar som avses i 2 §.

Detta gäller även anvisningar av en bilinspektör, en vägtransportledare, en trafiknykterhetskontrollant eller av någon annan person som av en myndighet förordnats att övervaka trafiken, ge anvisningar för denna eller utföra punktskattekontroll.

Detta gäller även anvisningar av en bilinspektör, en naturvårds-

vakt enligt terrängkörningslagen (0000:0000), en vägtransportled-

are, en trafiknykterhetskontrollant eller av någon annan person som av en myndighet förordnats att övervaka trafiken, ge anvisningar för denna eller utföra punktskattekontroll.

På svenskt territorium på den fasta förbindelsen över Öresund som den definieras i artikel 2 i avtalet av den 6 oktober 1999 mellan Konungariket Sveriges regering och Konungariket Danmarks regering om polisiärt samarbete i Öresundsregionen gäller vad som sägs i första stycket även anvisningar av en dansk polisman.

10 kap.

1 §

Särskilda trafikregler får, utom i de fall som avses i 10 och 14 §§, meddelas genom lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område eller för ett område eller en färdled i terräng. Särskilda trafikregler om stannande eller parkering får även meddelas genom lokala trafikföreskrifter för samtliga vägar som inte är enskilda inom ett visst område.

Särskilda trafikregler får, utom i de fall som avses i 10 och 14 §§, meddelas genom lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område eller för ett område eller en färdled

eller allmän skoterled i terräng.

Särskilda trafikregler om stannande eller parkering får även meddelas genom lokala trafikföreskrifter för samtliga vägar som inte är enskilda inom ett visst område.

De särskilda trafikreglerna får gälla följande:

1. Att en viss väg eller vägsträcka ska vara huvudled, motorväg eller motortrafikled.

2. Att en viss väg eller vägsträcka eller samtliga vägar inom ett område ska vara gågata eller gångfartsområde.

3. Att ett visst område ska vara tättbebyggt område eller att ett särskilt miljökänsligt område inom tättbebyggt område ska vara miljözon.

4. Att en viss plats ska vara cirkulationsplats eller cykelöverfart.

5. Att ett visst körfält eller en viss körbana ska vara körfält eller körbana för fordon i linjetrafik m.fl.

6. Att en viss plats på sträcka där förbud att stanna eller parkera råder enligt 3 kap. 53 § första stycket 2 ska vara busshållplats.

7. Att en viss plats ska vara ändamålsplats och ändamålet för uppställning på platsen eller att en viss plats ska vara laddplats.

8. Avvikelser från bestämmelserna om gågata enligt 8 kap. 1 § andra stycket och bestämmelserna om körfält för fordon i linjetrafik m.fl. enligt 8 kap. 2 §.

9. Förbud mot trafik med fordon. 10. Förbud eller påbud att svänga eller köra i viss riktning. 11. Förbud mot omkörning.

12. Väjningsplikt eller stopplikt med avvikelser från bestämmelserna i 3 kap. 18 eller 21 § eller i stället för bestämmelserna i 3 kap. 23 § första stycket. 13. Stopplikt i korsning med järnväg eller spårväg. 14. Avvikelser från bestämmelserna om hastighet i 3 kap. 17 § första stycket eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 17 § andra stycket, om det är motiverat av hänsyn till trafiksäkerheten, framkomligheten eller miljön. 15. Begränsning till lägre hastighet än som följer av 3 kap. 17 § tredje stycket, 4 kap. 20 § eller 9 kap. 1 § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 17 § fjärde stycket eller 9 kap. 1 § tredje stycket, om det är motiverat av hänsyn till trafiksäkerheten, framkomligheten eller miljön. 16.Tillåtelse att stanna eller parkera fordon med avvikelse från bestämmelserna i 3 kap. 48 §, 49 a § första stycket, 52 §, 53 § första stycket 2–5, 9 och 10, 54 §, 55 § första stycket 3–5 eller 8 kap. 1 § eller förbud mot att parkera eller mot att stanna och parkera fordon. 17. Tidsbegränsning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering. 18. Undantag från 3 kap. 77 § om belysning vid färd i terräng. 19. Axeltryck, boggitryck, trippelaxeltryck eller bruttovikt på motordrivna fordon eller fordonståg med begränsning till lägre vikter än som följer av 4 kap. 12 §. 20. Inskränkning till mindre bredd eller längd på motordrivna fordon, fordonståg eller last än som tillåts i 4 kap. 15, 17 eller 17 a §. 21. Trafik med terrängmotorfordon eller terrängsläp med avvikelser från bestämmelserna i 5 kap. 1, 4 eller 5 §. 22. Andra särskilda trafikregler. Vidare får det genom lokala trafikföreskrifter meddelas särskilda trafikregler om att en vägtunnel ska tillhöra tunnelkategori B, C, D eller E, särskilda trafikregler för transport av farligt gods och för sådana tävlingar som länsstyrelsen har lämnat tillstånd till enligt 3 kap. 84 §.

3 §

Lokala trafikföreskrifter meddelas av följande myndigheter.

1. Kommunen

a) i fråga om vilket område som enligt 1 § andra stycket 3

skall utgöra tättbebyggt område,

a) i fråga om vilket område som enligt 1 § andra stycket 3 ska utgöra tättbebyggt område,

b) för andra vägar inom tättbebyggt område än allmänna vägar för vilka staten är väghållare,

c) för samtliga vägar inom tättbebyggt område om föreskrifterna rör färdhastighet, stannande eller parkering,

d) för vägar utom tättbebyggt område för vilka kommunen är väghållare, samt

e) för terräng. e) för terräng utanför reglerings-

område enligt terrängkörningslagen (0000:0000) .

2. Länsstyrelsen

a) i andra fall än som avses i 1,

b) i fråga om stopplikt och väjningsplikt enligt 1 § andra stycket 12 och 13 för vägar i korsningar med allmän väg för vilken staten är väghållare, samt

b) i fråga om stopplikt och väjningsplikt enligt 1 § andra stycket 12 och 13 för vägar i korsningar med allmän väg för vilken staten är väghållare,

c) i fråga om sådana föreskrifter som avses i 1 § tredje stycket

c) i fråga om sådana föreskrifter som avses i 1 § tredje stycket, samt

d) i fråga om regleringsområde enligt terrängkörningslagen (0000:0000) .

Polismyndigheten får meddela föreskrifter om ett beslut av kommunen eller länsstyrelsen inte kan avvaktas utan särskild olägenhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner att i 2 § ska

dels följande beteckningar och betydelser införas,

dels betydelsen för beteckningen terräng ha följande lydelse.

2 §

Definitionerna nedan är avsedda att användas i andra författningar i den utsträckning som föreskrivs i dessa.

Föreslagen lydelse

Beteckning Betydelse Allmän skoterled En i terräng markerad vinterled där terrängmotorfordon och terrängsläp enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snötäckt Snötäckt mark Mark som är täckt av ett snölager som har sådan bärighet att ett motordrivet fordons hjul, band, medar eller liknande inte kommer i kontakt med marken vid körning

Nuvarande lydelse

Terräng Ett område som inte är väg

Föreslagen lydelse

Terräng Ett område, som inte är väg,

på land eller på isbelagt vatten

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.18. Förslag till förordning om ändring i vägmärkesförordningen (2007:90)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägmärkesförordningen (2007:90) att 1 kap. 6, 9 och 11 §§ och 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

1 kap.

6 §

Den som anges nedan ansvarar för att sådana anordningar och tecken för anvisning för trafiken som avses i 1 § sätts upp, tas bort, underhålls, och utförs i den omfattning som anges för respektive plats.

Ansvarig Plats Ansvaret gäller

3. Den som svarar för skoterledhållningen på allmän skoterled

På allmän skoterled

Markeringar som anges i 9 § terräng-

körningsförordningen (1978:594) .

Föreslagen lydelse

1 kap.

6 §

Den som anges nedan ansvarar för att sådana anordningar och tecken för anvisning för trafiken som avses i 1 § sätts upp, tas bort, underhålls, och utförs i den omfattning som anges för respektive plats.

Ansvarig Plats Ansvaret gäller

3. Den som svarar för skoterledhållningen på allmän skoterled

På allmän skoterled

Markeringar som anges i 13 § terräng-

körningsförordningen (0000:0000) .

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

9 §

Väjningspliktsmärken, förbudsmärken, påbudsmärken och anvisningsmärken får sättas upp endast för utmärkning av förbud, påbud eller någon annan trafikregel som följer av trafikförordningen (1998:1276), terrängkör-

ningsförordningen (1978:594), väg-

lagen (1971:948) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i dessa författningar.

Väjningspliktsmärken, förbudsmärken, påbudsmärken och anvisningsmärken får sättas upp endast för utmärkning av förbud, påbud eller någon annan trafikregel som följer av trafikförordningen (1998:1276), terrängkör-

ningslagen (0000:0000), terrängkörningsförordningen (0000:0000),

väglagen (1971:948) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i dessa författningar.

Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om att det inte behövs sådan föreskrift om förbud, påbud eller annan trafikregel som avses i första stycket för att ett visst väjningspliktsmärke, förbudsmärke, påbudsmärke eller anvisningsmärke skall få sättas upp.

Märkena får även användas för tillkännagivande enligt 3 § lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering, av markägares beslutade parkeringsförbud eller villkor för parkering.

11 §

Om det finns skäl att märka ut ett förbud eller någon annan föreskrift eller att varna för eller upplysa om något förhållande som rör den som färdas i terräng, sker detta genom ett vägmärke.

I terrängkörningsförordningen

(1978:594) finns bestämmelser

om att Naturvårdverket i vissa fall får meddela föreskrifter om utmärkning i terräng.

I terrängkörningsförordningen

(0000:0000) finns bestämmelser

om att Naturvårdverket i vissa fall får meddela föreskrifter om utmärkning i terräng.

7 kap.

1 §

För att ge anvisningar för trafiken ska en polisman använda tecken. Tecknen får användas även av en bilinspektör, vägtransportledare, kustbevakningstjänsteman eller av någon annan person som av en myndighet förordnats att övervaka trafiken, ge anvisningar för den eller utföra punktskattekontroll. Även andra hjälpmedel än dem som anges i 2 § får användas.

För att ge anvisningar för trafiken ska en polisman använda tecken. Tecknen får användas även av en bilinspektör, en natur-

vårdsvakt enligt terrängkörningslagen (0000:0000), vägtransport-

ledare, kustbevakningstjänsteman eller av någon annan person som av en myndighet förordnats att övervaka trafiken, ge anvisningar för den eller utföra punktskattekontroll. Även andra hjälpmedel än dem som anges i 2 § får användas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.19. Förslag till förordning om ändring i militärtrafikförordningen (2009:212)

Härigenom föreskrivs i fråga om militärtrafikförordningen (2009:212) att 2 kap. 1 och 9 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Under en militär operation får

1. fordon som brukas av Försvarsmakten föras samt stannas eller parkeras på det sätt som med hänsyn till omständigheterna är lämpligt trots bestämmelserna i trafikförordningen (1998:1276), terrängkörningslagen(1975:1313) och terrängkörningsförordningen

(1978:594) eller föreskrifter som

meddelats med stöd av någon av dessa författningar, och

1. fordon som brukas av Försvarsmakten föras samt stannas eller parkeras på det sätt som med hänsyn till omständigheterna är lämpligt trots bestämmelserna i trafikförordningen (1998:1276), terrängkörningslagen(0000:0000) och terrängkörningsförordningen

(0000:0000) eller föreskrifter som

meddelats med stöd av någon av dessa författningar, och

2. militär avdelning förflytta sig till fots trots bestämmelsen i 7 kap. 5 § trafikförordningen.

9 §

Under en militär övning och förberedelse för en sådan övning får fordon som brukas av Försvarsmakten föras i terräng trots bestämmelserna i terrängkörningslagen(1975:1313) och terrängkör-ningsförordningen(1978:594).

Under en militär övning och förberedelse för en sådan övning får fordon som brukas av Försvarsmakten föras i terräng trots bestämmelserna i terrängkörningslagen(0000:0000) och terrängkör-ningsförordningen(0000:0000).

Försvarsmakten får meddela föreskrifter för verkställigheten av första stycket.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

1.20. Förslag till förordning om ändring i vägtrafikdataförordningen (2019:382)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikdataförordningen (2019:382) att 2 kap. 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

För varje bil, motorcykel, motorredskap, tung terrängvagn och släpvagn som registrerats ska en årlig vägtrafikregisteravgift tas ut.

För varje bil, motorcykel, motorredskap, terrängskoter, tung terrängvagn och släpvagn som registrerats ska en årlig vägtrafikregisteravgift tas ut.

För en moped klass I, ett terrängsläp eller ett annat terrängmotorfordon än en tung terrängvagn ska en engångsavgift för registerhållningen tas ut. Vägtrafikregisteravgiften för en moped klass I, ett terrängsläp eller ett annat terrängmotorfordon än en tung terrängvagn tas ut i samband med att en skyltavgift enligt 3 kap. 8 § förordningen (2019:383) om fordons registrering och användning tas ut för fordonet. En vägtrafikregisteravgift ska dock inte tas ut om ett sådant fordon ställs av vid registreringen och därefter avregistreras utan att avställningen har upphört. Vägtrafikregisteravgiften för andra fordon tas ut första gången i samband med att fordonet för första gången ställs på. Därefter tas vägtrafikregisteravgiften ut i samband med att fordonsskatt tas ut första gången för

För en moped klass I, ett terrängsläp eller ett annat terrängmotorfordon än en terrängskoter eller tung terrängvagn ska en engångsavgift för registerhållningen tas ut. Vägtrafikregisteravgiften för en moped klass I, ett terrängsläp eller ett annat terrängmotorfordon än en terrängskoter eller tung terrängvagn tas ut i samband med att en skyltavgift enligt 3 kap. 8 § förordningen (2019:383) om fordons registrering och användning tas ut för fordonet. En vägtrafikregisteravgift ska dock inte tas ut om ett sådant fordon ställs av vid registreringen och därefter avregistreras utan att avställningen har upphört. Vägtrafikregisteravgiften för andra fordon tas ut första gången i samband med att fordonet för första gången ställs på. Därefter tas vägtrafikregisteravgiften ut i samband med att fordonsskatt

ett skatteår eller en del av ett skatteår.

tas ut första gången för ett skatteår eller en del av ett skatteår

Om fordonet inte är skattepliktigt eller om det är befriat från fordonsskatt, ska avgiften tas ut vid den tidpunkt som skulle ha gällt om fordonet hade varit skattepliktigt eller inte hade varit befriat från fordonsskatt. Vid avställning ska avgift inte tas ut om avställningen beror på att fordonet har tagits från ägaren genom brott och inte anträffats därefter.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

2. Utredningens uppdrag och genomförande

2.1. Uppdraget

Utredningen om hållbar terrängkörning har fått regeringens uppdrag att se över lagstiftningen för terrängkörning och lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs för att skapa en modern lagstiftning för en hållbar terrängkörning.1

Uppdraget innebär att ta fram en ny terrängkörningslagstiftning, både lag och förordning, samt att lämna de författningsförslag och andra förslag som i övrigt bedöms lämpliga mot bakgrund av det slutsatser som dras. Utgångspunkten är att en ny lagstiftning ska avse samma frågor som regleras i dag med den ytterligare reglering som följer av direktiven. En modern lagstiftning ska leda till en terrängkörning som är hållbar, dvs. förenlig med hållbarhetsbegreppets tre dimensioner: social, miljömässig och ekonomisk hållbarhet. Det innebär att den ska skydda allmänna och enskilda intressen mot skador och störningar orsakade av trafik med motordrivna fordon. Samtidigt ska den ta hänsyn till och i rimlig utsträckning tillgodose de behov som dels enskilda, dels yrkesverksamma inom vissa näringar och yrkesgrupper har av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng för att kunna bruka och tillvarata naturresurser. Den ska också ta hänsyn till enskildas behov av att ha ett rikt friluftsliv, behovet hos boende i glesbygd och göra det möjligt att bedriva hållbar skoterturism.

Utredningen omfattar följande huvudfrågor:

  • kartläggning av den lagstiftning som reglerar terrängkörning med motordrivet fordon,

1 Dir. 2018:29.

  • analys och bedömning av hur de regelverk som reglerar terrängkörning med motordrivet fordon förhåller sig till varandra,
  • analys, bedömning och tydliggörande av vad som gäller för körning på annans mark om frågan inte är särskilt reglerad i lag eller annan författning,
  • överväganden om vilken eller vilka myndigheter som ska ansvara för frågor om terrängkörning,
  • analys av förutsättningarna för att styra körning i snötäckt terräng till leder, friåkningsområden eller andra särskilt utpekade områden samt hur detta kan finansieras och hur ansvarsfördelningen bör se ut mellan stat, kommun och enskilda i fråga om planering, anläggande och underhåll i syfte att få till liknande förutsättningar i hela landet,
  • hur det kan underlättas för de som har en funktionsnedsättning, vilken innebär en varaktigt nedsatt förmåga att förflytta sig på egen hand, att köra i terrängen med motordrivet fordon när ändamålet med körningen är att bedriva jakt, fiske eller annat friluftsliv från fordonet, med belysning av möjligheterna att ersätta den prövning i det enskilda fallet som länsstyrelsen gör i dag med ett generellt tillstånd till sådan körning, liknande den som gäller för renskötsel,
  • analys av den straffrättsliga regleringen vid otillåten terrängkörning med överväganden om förändringar för att åstadkomma en ändamålsenlig reglering,
  • analys och överväganden om hur en effektiv tillsyn kan åstadkommas.

Utredningsdirektiven utgör bilaga 1.

2.2. Genomförande

Utredningen om hållbar terrängkörning har haft ett antal frågor att analysera där frågan om fastighetsägarens eller annan särskild rättighetshavares medgivande till annans terrängkörning har varit den som har tagit mest tid i anspråk.

Utredningen har haft relativt täta expertmöten och hade det första mötet i slutet av september 2018. Totalt åtta sådana möten har hållits. Det sista mötet med expertgruppen hölls i november 2019. Vid ett av mötena med expertgruppen hölls ett kort föredrag om hållbar utveckling av ämnesrådet Katarina Sundberg vid Miljödepartementet.

Utredare och sekretariat har gjort fem resor och bl.a. deltagit i konferenser. I början av oktober 2018 deltog utredare och sekretariat i Nationella Snöskoterrådets jubileumsforum på Frösön i Östersunds kommun. En dryg vecka senare närvarade utredare och sekretariat vid slutkonferensen för projektet ”Hållbar snöskoterturism” i Frostviken i Gäddede, Strömsunds kommun. I mitten av januari 2019 deltog utredare och sekretariat i konferensen ”Branschorganisation för hållbar snöskoterturism Jämtland Härjedalen” i Storåbränna, Krokoms kommun.

Utredare och sekretariat träffade i februari 2019 Fjälldelegationen som är ett samverkansorgan för länsstyrelserna i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.

För att få körning i barmarksterräng belyst hölls i slutet av april 2019 ett möte med olika intressenter i kommunhuset i Botkyrka kommun. Före mötet i kommunhuset gjorde utredare och sekretariat besök i fält tillsammans med företrädare från Botkyrka kommun och studerade olika spår från terrängkörning.

I juni 2019 gjordes en resa till Kiruna kommun där utredare och sekretariat träffade företrädare för kommunen, samebyar, Länsstyrelsen i Norrbottens län, besöksnäring, skoterförening, jakt- och fiskevårdsförening m.fl. I samverkan med Kiruna kommun hölls ett öppet samråd i Folkets Hus dit allmänheten hade bjudits in för att lämna synpunkter på terrängkörning.

Under hand har det hållits avstämningsmöten med företrädare för Naturvårdsverket med anledning av verkets regeringsuppdrag att analysera terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv. Sekretariatet har också haft kontakt med Naturvårdsverkets samhällsekonomienhet.

Gällande frågor om funktionsnedsättning och terrängkörning har utredare och sekretariat haft möte med Neuroförbundet. Andra kontakter har varit Myndigheten för delaktighet (MSD), DHR (Delaktighet, Handlingskraft, Rörelsefrihet), Sveriges Dövas Riksförbund (SDR) och Synskadades Riksförbund (SRF).

I frågor om snöskoterkörning och terrängfordonsförsäljning har utredare och sekretariat haft möten och andra kontakter med Sveriges Snöskoteråkares Centralorganisation (SSCO) och Svenska snö- och terrängfordonsbranschen.

Rörande markägarfrågor har utredare och sekretariat haft möte med Sveriges Jordägareförbund. I närliggande frågeställningar har kontakter tagits med Sveaskog AB, Statens fastighetsverk, SCA Skog AB, Stora Enso Skog AB och Holmen Skog AB.

För att få reda på hur den finländska terrängtrafiklagen fungerar i praktiken har sekretariatet haft kontakt med det finländska miljöministeriet.

Andra som utredare och sekretariat har haft möten med är Naturskyddsföreningen, Sametingets Rennäringsnämnd, Lantbrukarnas Riksförbund och Svenskt Friluftsliv. Därtill har hållits videomöte med en handläggare av terrängkörningsfrågor vid Länsstyrelsen i Gotlands län för att få de särskilda terrängkörningsproblemen på Gotland belysta.

Vidare har sekretariatet haft kontakt med bl.a. Försvarsmakten, Trafikverket, Tillväxtverket, Kammarkollegiet, Trafikanalys och Destination Gotland.

Statistiska uppgifter om mål och ärenden har hämtats in från länsstyrelser och förvaltningsrätter.

Utredaren har sökt kontakt med bl.a. Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk, vilka avböjt medverkan genom expert. Lantbrukarnas Riksförbund Skogsägarna har samordnat sig med Lantbrukarnas Riksförbund i expertgruppen.

Privatpersoner har kontaktat utredningen för att lämna synpunkter på terrängkörning.

3. Den nuvarande regleringen

3.1. Kort historik

Genom det växande antalet snöskotrar i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet väcktes frågan om en reglering av snöskoterkörning, men även om terrängkörning i allmänhet. Det framhölls att framför allt snöskoterkörning orsakade störningar i form av avgaser och buller, liksom skador på mark och växtlighet. Vid denna tid fanns det viss reglering i form av trafik- och ordningsbestämmelser samt bestämmelser om områdesskydd, främst naturreservat.

Genom lagen (1972:606) om körning i terräng med motordrivet fordon infördes den första regleringen av terrängkörning. Lagen trädde i kraft den 13 december 1972 och var från början bestämd att gälla till utgången av 1975. Den tillfälliga lagen var relativt kortfattad och övergripande. Den närmare regleringen av terrängkörning fanns genom materiella bestämmelser och bemyndiganden i terrängtrafikkungörelsen (1972:594).

Den 1 januari 1976 trädde den nuvarande terrängkörningslagen (1975:1313) i kraft. Terrängtrafikkungörelsen fortsatte att gälla med vissa ändringar. Nuvarande terrängkörningsförordning (1978:594) trädde i kraft den 1 januari 1979. En av nyheterna var en katalog med generella undantag från förbuden i lagen. Tidigare fanns det bemyndiganden att meddela undantag i enskilda fall, vilket ledde till ett närmast regelmässigt dispensgivande.

En annan nyhet var att det inrättades tolv förbudsområden i de fyra fjällänen, dvs. Kopparbergs (numera Dalarnas), Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Terrängtrafikkungörelsen fortsatte att gälla med vissa följdändringar.

En översyn av terrängkörningslagstiftningen gjordes av Naturvårdsverket i början av 1980-talet, vilken behandlades i regeringens

skrivelse 1984/85:203. Denna översyn ledde inte till några ändringar i terrängkörningslagstiftningen.

En större förändring av terrängkörningslagstiftningen skedde 1997 till följd av den s.k. Fjällpropositionen, som syftade till en hållbar utveckling i landets fjällområden.1 Kommunerna fick då möjlighet att inrätta egna förbudsområden och de statliga förbudsområdena utökades till 16 och kom därefter att benämnas regleringsområden. Samtidigt infördes en klassificering av regleringsområdena i nivåerna A, B och C. En annan nyhet var förbudet mot körning på snötäckt jordbruksmark, om det inte är uppenbart att körning kan ske utan risk för skada på marken. Efter denna reform har mindre justeringar gjorts i terrängkörningslagstiftningen.

Genom trafikförordningen (1998:1276), vilken trädde i kraft den 1 oktober 1999, infördes gemensamma bestämmelser om trafik på väg och i terräng. Terrängtrafikkungörelsen kom därefter att endast innehålla bestämmelser om terrängfordons beskaffenhet samt utrustning och kontroll av terrängfordon. Terrängtrafikkungörelsen upphävdes den 1 maj 2003 då fordonslagen (2002:574) infördes.

Under 2018 gjordes en ändring av terrängkörningslagstiftningen då det hade upptäckts att det bemyndigande som getts kommunerna genom ändringarna 1997 inte haft stöd i lag, varför ett antal kommunala reglerings- eller förbudsområden inte haft laglig grund.2

3.2. Kartläggning av regleringen om terrängkörning och terrängmotorfordon

3.2.1. Inledning

Bestämmelser om terrängkörning och terrängmotorfordon finns i flera lagar och förordningar samt i myndighetsföreskrifter.

Följande avsnitt utgör en kartläggning av lagstiftningen som reglerar terrängkörning med motordrivet fordon och terrängmotorfordon samt vilka krav som gäller för förande av terrängmotorfordon.

1Prop. 1995/96:226. 2 Se SFS 2018:436.

3.2.2. Terrängkörningslagen

Generella förbud

Terrängkörningslagen (1975:1313) är enligt förarbetena en förbudslag som syftar till att skydda allmänna intressen mot skador och störningar som orsakas av trafik med motordrivna fordon.3

Terrängkörningslagen tar sin utgångspunkt i ett generellt förbud för körning 1) på barmark, 2) på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada på skogen och 3) på snötäckt jordbruksmark, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada på marken (1 § första stycket terrängkörningslagen).

Inom de delar av fjällområdet som regeringen bestämmer är enligt 1 § andra stycket terrängkörningslagen körning i terräng med motordrivet fordon förbjuden även på annan mark (i förordning benämnda regleringsområden). Förbuden gäller oavsett om det är fråga om mark som enskild äger, mark som enskild har särskild rätt till eller mark som ägs av staten eller en kommun.

Bemyndiganden om undantag från förbuden

I de ursprungliga förarbetena till terrängkörningslagen anförde departementschefen att han hade för avsikt att i lagens tillämpningsförordning under vissa förutsättningar undanta körning med terrängfordon för vissa näringar och vissa allmänna behov.4 Han angav vidare att länsstyrelsen borde kunna undanta erforderliga skoterleder från förbudet enligt 1 § andra stycket. Enligt 2 § terrängkörningslagen får således regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om undantag från förbud eller i särskilt fall medge undantag från förbud eller föreskrifter enligt 1 § terrängkörningslagen i fråga om körning i räddningstjänst eller viss näringsutövning eller när det annars finns särskilda skäl.

För de 16 regleringsområdena får föreskrifter eller undantag meddelas om det finns synnerliga skäl. I förarbetena till vissa ändringar i terrängkörningslagen – som innebar en skärpning av kraven för undan-

3Prop. 1995/96:226 s. 23. 4Prop. 1975/76:67 s. 44 f.

tag i regleringsområdena – anfördes att områdenas kvalitet för friluftsliv är beroende av i vilken utsträckning tystnaden och ostördheten kan bevaras.5 Systemet med dispenser inom regleringsområdena bygger på en restriktiv hållning för att uppnå syftet med att skydda områdena. Enligt regeringen hade det emellertid visat sig att undantag medgetts i alltför stor utsträckning. Genom att ge möjlighet för regeringen att skärpa villkoren för att få medge dispens ansågs förutsättningarna öka för att upprätthålla kvalitetsaspekten i dessa värdefulla natur- och rekreationsområden i fjällen så som varit avsikten.

Bemyndigande om förbud eller begränsningar

Enligt 3 § terrängkörningslagen får regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon inom visst område som i annat fall än som avses i 1 § kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får dock inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål.

En ändring av 3 § terrängkörningslagen trädde i kraft den 1 juli 2018.6 Bakgrunden till ändringen var enligt förarbetena att det i rättstillämpningen uppmärksammats att det saknats stöd i lag för den bestämmelse i terrängkörningsförordningen som gällt under en tjugoårsperiod och som gett kommunen rätt att förbjuda eller meddela föreskrifter för viss terrängkörning.

Det finns behov av att kunna besluta om tillfälliga eller i vissa fall mer stadigvarande förbud eller föreskrifter för terrängkörning i enlighet med 3 § terrängkörningslagen. Beslut om tillfälliga kommunala skoterförbud fattas varje år i anslutning till renarnas kalvningsperiod i syfte att värna renkalvarna. Renkalvningen inträffar oftast i början eller i mitten av maj, men renarna är extra störningskänsliga från april till juni, dvs. tiden före, under och efter kalvningen. Stressas renarna i anslutning till kalvningen är det inte ovanligt att vajorna kastar sina kalvar (missfall). Beslut om tillfälliga kommunala skoterförbud för att värna renkalvar gäller därför vanligen under april och

5Prop. 1995/96:226 s. 73 f. 6Prop. 2017/18:192 s. 1.

maj. I Norrbotten, där snön kan ligga kvar relativt länge, kan det behövas förbud även in i juni för att skydda renkalvar. På vintern kan det behövas tillfälliga förbud, t.ex. för att värna älgar, renar och andra djur i perioder när livsvillkoren är försvårade för lokala populationer. Försvårade livsvillkor kan t.ex. uppstå om det regnar och bildas is eller skare som gör det svårt för djuren att hitta föda, om det blir väldigt mycket snö eller om det är ovanligt kallt.7

Tillsyn

För tillsyn över att bestämmelserna i terrängkörningslagen efterlevs inom de 16 regleringsområdena får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utse naturvårdsvakter enligt 3 a § första stycket terrängkörningslagen. Enligt paragrafens andra stycke får en naturvårdsvakt avvisa den som utan att ha rätt till det kör med motordrivet fordon inom regleringsområde.

Straffbestämmelser

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna i 1 § första stycket 1–3 terrängkörningslagen eller mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen döms till böter. Om gärningen är ringa ska det inte dömas till ansvar. Om gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken döms det inte heller till ansvar. (4 § terrängkörningslagen.)

3.2.3. Terrängkörningsförordningen

Preciseringar och undantag från förbud

Terrängkörningsförordningen (1978:594) innehåller preciseringar av stadgandena i terrängkörningslagen samt bestämmelser om undantag från lagens förbud.

7Prop. 2017/18:192 s. 6.

Naturvårdsverkets allmänna råd

Naturvårdsverket har meddelat allmänna råd till terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen, publicerade i Naturvårdsverkets författningssamling (NFS 2005:1). Delar av de allmänna råden är inaktuella då det på senare tid gjorts ändringar i framför allt terrängkörningsförordningen. De allmänna råden utgör i de delar som fortfarande är tillämpliga en vägledning för hur terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen bör tillämpas, t.ex. vid dispensgivning.

Terrängkörning på barmark

I 1 § första stycket terrängkörningsförordningen föreskrivs en rad generella undantag från förbudet mot terrängkörning på barmark enligt 1 § första stycket 1 i lagen. De flesta undantagen gäller yrkesutövning. Statliga och kommunala tjänstemän har således rätt, när ärenden eller åtgärder inte kan utföras på något annat lämpligt sätt, att i tjänsteärende köra i terrängen på barmark. Undantag med samma förbehåll gäller även för läkare, distriktssköterskor, barnmorskor och veterinärer i yrkesutövning, för fjällräddningen samt vid statlig och kommunal räddningstjänst. I Naturvårdsverkets allmänna råd sägs i fråga om fjällräddningen bl.a. att undantaget bör anses omfatta räddningsaktioner samt sådant rekognoseringsarbete som är nödvändigt för att kunna fullgöra fjällräddningsuppdraget, t.ex. rekognosering för att bedöma lavinfara.

Motordrivna fordon får enligt 1 § andra stycket terrängkörningsförordningen också köras i terräng på barmark av alla de som utför 1) projektering, byggande, underhåll och skötsel av kraft-, gas-, vatten- eller avloppsledningar samt radio- eller teleanläggningar, 2) projektering, byggande, underhåll och skötsel av vägar, 3) transport av sjuka personer till läkare eller sjukvårdsanstalt eller i andra jämförliga trängande fall, 4) underhåll av renskötselanläggning och för arbete med renskötsel vid bevakning av renar och vid drivning och samling av renar inför omedelbart förestående märkning, slakt eller flyttning samt för renskötarnas försörjning med livsmedel och andra dagligvaror i direkt samband med renskötseln, 5) hämtning av fälld björn, älg, hjort eller vildsvin till lämpligast belägna bilväg samt vid arbete inom vilthägn i direkt samband med uppfödning av djurart för vilket hägnet är avsett och 6) skötsel- och anläggningsarbete inom park-,

idrotts- eller friluftsområden. Som det måste uppfattas gäller undantagen enligt 1 § andra stycket terrängkörningsförordningen utan kravet i första stycket på att ärenden eller åtgärder inte kan utföras på något annat lämpligt sätt.

När det gäller renskötseln har Naturvårdsverket inte meddelat något allmänt råd, men i verkets handbok till terrängkörningslagstiftningen uttrycks att undantaget inte omfattar samtliga fall av körning i samband med jakt eller fiske som annars anses ingå i renskötselrätten och är tillåten enligt 25 § rennäringslagen (1971:437).8 I de fall jakten eller fisket är en del av renskötarnas försörjning med livsmedel i direkt samband med renskötseln får den däremot anses omfattas av undantaget. Renskötarnas arbete med binäringar, såsom turism, ingår inte i undantaget från terrängkörningsförbudet.

När det gäller hämtning av fälld björn, älg m.m. bör enligt Naturvårdsverkets allmänna råd körning i första hand ske på stig såvida körningen inte riskerar att skada en stig som är avsedd för friluftslivet. Om en sådan stig riskerar att skadas bör körningen i stället ske vid sidan av stigen. Körning på känsliga marker bör undvikas.

Enligt 1 § tredje stycket 1 terrängkörningsförordningen är det tillåtet att använda motordrivna fordon på enskilda utfartsleder eller andra sådana enskilda färdleder i terrängen som är avsedda för motorfordonstrafik. Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd bör undantaget för enskilda färdleder i terrängen som är avsedda för motorfordonstrafik inte anses omfatta leder eller spårbildningar som skapats av motordrivna fordon i samband med transporter eller i samband med annan körning inom exempelvis skogsbruk, jordbruk, anläggningsarbeten eller rennäring.

Enligt 1 § tredje stycket 2 terrängkörningsförordningen är det tillåtet att använda fordonen inom tomter, järnvägs- eller fabriksområden eller andra arbetsplatser, särskilt anordnade tävlings- eller övningsområden eller andra liknande områden. Detta undantag gäller dock inte inom regleringsområdena enligt vad som framgår av 7 § tredje stycket.

Särskild försiktighet ska enligt 2 § terrängkörningsförordningen iakttas vid barmarkskörning på kalfjäll för att motverka skador på naturmiljön, undvika buller samt andra störningar av betydelse.

Av 3 § terrängkörningsförordningen framgår att fordon får ställas upp eller parkeras i anslutning till väg.

8 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 25. Jfr prop. 1992/93:32 s. 130.

Körning i plant- eller ungskog och på jordbruksmark

I 4 § terrängkörningsförordningen görs en precisering som säger att förbudet enligt 1 § första stycket 2 i lagen för terrängkörning på snötäckt mark med plant- eller ungskog gäller sådan skog vars medelhöjd över snötäcket är lägre än två meter. Detta gäller dock inte vid de undantag som anges i 1 § första stycket terrängkörningsförordningen, bl.a. för statliga och kommunala tjänstemän i tjänsteärende. Av 5 § framgår att detta även gäller körning på jordbruksmark.

Körning inom regleringsområdena

Av 6 § terrängkörningsförordningen framgår att de förbud som avses i 1 § andra stycket i lagen gäller inom de fjällområden i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län som anges i bilaga 1–16 till terrängkörningsförordningen. Områdena är som tidigare nämnts 16 till antalet, benämns regleringsområden och klassificeras A–C.

Klassificeringen av regleringsområdena, som görs med utgångspunkt i terrängkörning på snötäckt mark, avgör begränsningens omfattning. A-områdena utgörs av områden utan allmänna skoterleder och med mycket starka begränsningar för körning med terrängskoter. B-områdena utgörs av områden med få allmänna skoterleder och med starka begränsningar för körning med terrängskoter. C-områdena utgörs av områden som kan inrymma flera allmänna skoterleder och med begränsningar för körning med terrängskoter. En närmare beskrivning av områdenas avgränsning och föreskrifter för områdena finns tillgängliga hos länsstyrelsen. Endast skoterleder som är allmänna får finnas inom regleringsområdena, såvida det inte i ett enskilt fall medges undantag enligt 12 § terrängkörningsförordningen. Inom ett regleringsområde kan det finnas områden med olika klassificeringar.

Av 7 § terrängkörningsförordningen framgår att trots vad som sägs i 6 § får motordrivna fordon allmänt sett användas inom regleringsområdena i jord- eller skogsbruk. Detta gäller även för fast boende inom området för körning närmaste väg mellan bostaden inom området och regleringsområdets gräns. Terrängskoter får användas för körning på allmän skoterled och av den som är fast bosatt inom området för körning närmaste väg mellan bostaden och allmän skoterled eller gränsen för regleringsområdet.

Förutom de ovannämnda undantagen gäller inom regleringsområde undantag för körning med motordrivna fordon för statliga och kommunala tjänstemän i tjänsteärende, för läkare, distriktssköterskor m.fl., för fjällräddningen m.m., för alla de som utför projektering, byggande m.m., för transport av sjuka, för renskötsel, för hämtning av fälld björn m.m. samt på enskilda utfartsleder eller andra sådana färdleder som är avsedda för motorfordonstrafik (7 § tredje stycket terrängkörningsförordningen).

Allmän skoterled

En allmän skoterled är enligt 8 § första stycket terrängkörningsförordningen en markerad vinterled där terrängskotrar9 enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snötäckt. En länsstyrelse eller en kommun svarar för skoterledhållningen på en sådan led.

En allmän skoterled ska ges ett sådant läge och utförande att körning på leden kan ske på ett säkert och i övrigt tillfredsställande sätt med hänsyn till såväl omgivningen som de som färdas på leden.

Den som svarar för skoterledhållningen får föreskriva vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på leden.

En allmän skoterled ska förses med särskild markering. Om körning utanför leden inte är tillåten ska leden vara utmärkt med påbudsmärke D9 enligt vägmärkesförordningen (2007:90).

Länsstyrelsen får enligt 10 § terrängkörningsförordningen besluta om en allmän skoterled inom ett regleringsområde. Inom övriga områden får länsstyrelsen eller kommunen besluta såväl om en skoterled ska vara allmän som om en sådan led ska dras in. För beslut om allmän skoterled krävs medgivande av berörd markägare.

Övriga bestämmelser om undantag

Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen föreskriva om undantag eller besluta om undantag i enskilda fall från bestämmelserna i 1 § terrängkörningslagen. Inom regleringsområden som klassificerats

9 Terrängskotrar delas in i snöskotrar och terränghjulingar (2 § lagen [2001:559] om vägtrafikdefinitioner). Denna indelning gäller fr.o.m. den 1 april 2009. Före det datumet fanns bara begreppet terrängskoter i registreringshänseende.

som A-område får sådana undantag medges endast om det finns synnerliga skäl. (12 § terrängkörningsförordningen.)

Den som medgetts undantag för körning inom ett regleringsområde är skyldig att inom det område där undantaget gäller på uppmaning av naturvårdsvakt eller polisman visa upp beslutet eller på annat sätt visa att undantag har medgetts (13 § terrängkörningsförordningen).

Innan länsstyrelsen beslutar om en allmän skoterled inom ett regleringsområde eller en anläggning för allmän skoterled ska länsstyrelsen samråda med Naturvårdsverket (14 § terrängkörningsförordningen).

Föreskrifter om förbud eller begränsningar

Av 15 § terrängkörningsförordningen framgår att en kommun får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon som i annat fall än som avses i 1 § i lagen kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Kommunen ska ge länsstyrelsen tillfälle att yttra sig. Länsstyrelsen får enligt 16 § terrängkörningsförordningen meddela samma slags föreskrifter när det är fråga om ett område som omfattar mer än en kommun, men endast i sådana fall.

Föreskrifter om förbud eller begränsningar enligt 15 eller 16 §§terrängkörningsförordningen får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Beslut om föreskrifter om förbud eller begränsningar ska delges markägaren.

Gemensamma bestämmelser

Naturvårdsvakt för tillsyn inom regleringsområde förordnas enligt 17 § terrängkörningsförordningen av länsstyrelsen i det län där naturvårdsvakten har sitt hemvist.

I 18 § anges att det finns särskilda bestämmelser om körning i terräng för Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap.

Av 19 § framgår att trafikregler för terräng finns i trafikförordningen (1998:1276) och av 20 § framgår att det finns bestämmelser

om förbud mot trafik med motordrivet fordon i reglementen för nationalparker.

I 21 och 21 a §§ finns bemyndiganden för Naturvårdsverket att meddela föreskrifter.

Överklagande

Bestämmelser om överklagande finns i 2224 §§terrängkörningsförordningen. Beslut ska med hänvisning till 40 § förvaltningslagen (2017:900) överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Behörig domstol är därmed den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätt. Beslut om inrättande av allmän skoterled överklagas dock till regeringen, liksom kommunala beslut om förbud och begränsningar samt sådana beslut av länsstyrelse.

Naturvårdsverket har getts rätt att överklaga länsstyrelsens beslut enligt terrängkörningsförordningen utan inskränkning i tid, utom när det gäller undantag inom A-klassificerat regleringsområde då det gäller en frist på tre veckor från det att Naturvårdsverket fått del av beslutet. Det är särskilt föreskrivet att Naturvårdsverket får överklaga beslut att inrätta en allmän skoterled för att ta till vara allmänna intressen.

3.2.4. Miljöbalken m.m.

Miljöbalken med tillhörande förordningar är en övergripande lagstiftning till skydd för miljön och har ett direkt samband med målet om en hållbar utveckling.

När det gäller terrängkörning aktualiseras de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, bl.a. vid skoterturism inom besöksnäringen. De bestämmelser som framför allt blir aktuella är dock bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. och i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. och nationalparksförordningen (1987:938). Ett område som tillhör staten kan av riksdagen förklaras som nationalpark. Länsstyrelse eller kommun kan förklara ett område att vara natur- eller kulturreservat. I sådana fall kan det meddelas föreskrifter som har direkt betydelse för terrängkörning, bl.a. eftersom det enligt 7 kap.5 och 30 §§miljöbalken får meddelas föreskrifter

om inskränkningar i rätten att använda markområden, respektive rätten att färdas och vistas inom det skyddade området.

Enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska innan en allmän skoterled eller annan anläggning för skotertrafik beslutas av en kommun eller utförs, anmälan göras för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken, om leden eller anläggningen ligger utanför ett område som omfattas av en detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900). Anmälan ska även göras innan skoterled eller annan anläggning för skotertrafik utförs för en annan huvudman än en kommun.

3.2.5. Trafikförordningen

Grundläggande bestämmelser

Trafikförordningen (1998:1276) innehåller bestämmelser som gäller alla trafikanter. Bestämmelserna gäller trafik på väg och i terräng (1 kap. 1 § första stycket).

Enligt 2 kap. 1 § första stycket ska en trafikant för att undvika trafikolyckor iaktta den omsorg och varsamhet som krävs med hänsyn till omständigheterna. En terrängtrafikant ska anpassa sin färdväg och hastighet samt sitt färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan och så att skada på annans mark eller växtlighet undviks (fjärde stycket samma paragraf).

Hastighetsbestämmelser

Ett fordons hastighet ska enligt 3 kap. 14 § trafikförordningen anpassas till vad trafiksäkerheten kräver. Hänsyn ska tas till väg-, terräng-, väderleks- och siktförhållandena, fordonets skick och belastning samt trafikförhållandena i övrigt. Hastigheten får aldrig vara högre än att föraren behåller kontrollen över fordonet och kan stanna det på den del av den framförvarande vägen eller terrängen som han eller hon kan överblicka och framför varje hinder som går att förutse. Detta gäller alla slags fordon och oavsett om fordonet körs på väg eller i terräng. Av 3 kap. 15 § framgår vidare att förare i en rad uppräknade fall, t.ex. när sikten är nedsatt på grund av ljus- eller väderleksförhållandena,

ska hålla en med hänsyn till omständigheterna tillräckligt låg hastighet.

Av 3 kap. 17 § framgår att vid terrängkörning gäller hastighetsbegränsningen 70 km/tim, såvida det inte meddelats föreskrifter om annan (normalt lägre) hastighet. Inom tättbebyggt område gäller dock generellt hastighetsbegränsningen 50 km/tim, men lägre hastighet kan bestämmas.

Vissa allmänna bestämmelser av betydelse vid terrängkörning

De allmänna bestämmelserna i 3 kap. trafikförordningen gäller i terräng och vid terrängkörning, men vissa bestämmelser får naturligt nog större betydelse.

Nedan följer några exempel:

  • korsande trafik m.m. (3 kap. 21 § andra stycket 3),
  • bestämmelserna om högertrafik (3 kap. 30 §),
  • bestämmelserna om omkörning (3 kap. 31–32 §§),
  • förbudet att inom tättbebyggt område stanna eller parkera på allmän plats som är terräng (3 kap. 48 § första stycket), och
  • väjningsplikt mot gående (3 kap. 58 §).

Belysning vid färd i terräng

Vid färd i terräng under mörker, i skymning eller i gryning och i övrigt när det är påkallat av väderleken eller andra omständigheter ska enligt 3 kap. 77 § trafikförordningen de lyktor och strålkastare som är föreskrivna för fordonet vara tända. Detta gäller dock inte parkeringslyktor.

Helljus ska användas när förarens synfält med hänsyn till fordonets hastighet annars är otillräckligt för att fordonet ska kunna föras säkert.

Vid färd i terräng med ett motordrivet fordon som har utrustats med strålkastare för färd ska dessa vara tända under mörker, i skymning eller i gryning och i övrigt när det är påkallat av väderleken eller andra omständigheter även om de inte är föreskrivna för fordonet.

Gemensamma bestämmelser för trafik med motordrivna fordon

Det finns skäl att även särskilt uppmärksamma vissa bestämmelser i 4 kap. trafikförordningen.

Ett motordrivet fordon får enligt 4 kap. 2 § första stycket inte dra fler än 1) ett fordon som inte är inrättat för koppling till dragfordonet, eller 2) två fordon som är inrättade för koppling till dragfordonet. Den sammanlagda bruttovikten av de fordon som dras får enligt paragrafens andra stycke vid färd på väg inte överstiga dragfordonets bruttovikt och vid färd i terräng två gånger dragfordonets bruttovikt. Trots bestämmelserna i första stycket får enligt tredje stycket bilar, traktorer, motorredskap och terrängmotorfordon dra ett eller flera fordon, om samtliga fordon som dras är inrättade för koppling till dragfordonet och 1) kan bromsas effektivt, eller 2) den sammanlagda bruttovikten av tillkopplade fordon som saknar effektiva bromsar inte överstiger dragfordonets bruttovikt eller vid färd i terräng två gånger dragfordonets bruttovikt.

Föraren av ett motordrivet fordon ska enligt 4 kap. 7 § behandla fordonet så att det inte bullrar onödigt mycket och i möjligaste mån se till att fordonet inte släpper ut avgaser i sådan mängd att de orsakar olägenheter.

Med ett motordrivet fordon får onödig och störande körning inte äga rum vid bostadsbebyggelse. Föraren av ett sådant fordon ska i övrigt anpassa färdväg, hastighet och färdsätt så att andra inte störs i onödan (4 kap. 8 §).

Enligt 4 kap. 9 § första stycket 4 ska skyddshjälm användas av den som färdas med terrängskoter utan karosseri.

Bestämmelserna om mobiltelefonanvändning gäller även vid körning i terräng (4 kap. 10 e §).

Bestämmelser för trafik med terrängmotorfordon och terrängsläp på väg

I 5 kap. trafikförordningen finns särskilda bestämmelser om trafik med terrängfordon och terrängsläp på väg.

Av 5 kap. 1 § framgår att terrängfordon inte får föras på allmän väg. Detta gäller dock inte om det är fråga om att korsa allmän väg (”kortaste lämpliga sträcka”) eller om terrängförhållandena gör det nödvändigt att färdas på en sådan väg (5 kap. 2 §).

Tung terrängvagn på hjul får enligt 5 kap. 6 § färdas på allmän väg. Terrängfordon som förs på allmän väg eller enskild väg som inte endast trafikeras i ringa omfattning får inte föras med högre hastighet än 20 km/tim (5 kap. 5 §).

Lokala trafikföreskrifter m.m.

Av 10 kap. 1 § första stycket trafikförordningen framgår att det får meddelas lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område eller för ett område eller en färdled i terräng. Särskilda trafikregler om stannande eller parkering får även meddelas genom lokala trafikföreskrifter för samtliga vägar som inte är enskilda inom ett visst område. I paragrafens andra stycke räknas det i 22 punkter upp i vilka avseenden lokala trafikföreskrifter får meddelas. Sådana föreskrifter får bl.a. gälla förbud mot trafik med fordon, begränsning till lägre hastighet än som följer av 3 kap. 17 § tredje stycket, tillåtelse att (med avvikelse från förbudet enligt 3 kap. 48 §) stanna eller parkera i terräng, undantag från 3 kap. 77 § om belysning vid färd i terräng, trafik med terrängmotorfordon eller terrängsläp med avvikelser från bestämmelserna i 5 kap. 1, 4 eller 5 §§ samt andra särskilda trafikregler.

Enligt 10 kap. 2 § första stycket får lokala föreskrifter enligt 1 § andra stycket 9–11, 14–18, 20 och 21 avse en viss trafikantgrupp, ett visst eller vissa fordonsslag, eller fordon med last av viss beskaffenhet. När det gäller terräng meddelas lokala trafikföreskrifter av kommunen, men i brådskande fall får Polismyndigheten meddela sådana föreskrifter (10 kap. 3 §).

Av 10 kap. 12 § följer att en föreskrift om förbud mot trafik med fordon som gäller terräng ska delges markägaren.

Föreskrifter som gäller terräng ska bl.a. när det är fråga om hastighetsbegränsningar märkas ut enligt bestämmelserna i vägmärkesförordningen, om det finns skäl till det (10 kap. 13 §).

Undantag vid trafikövervakning, räddningstjänst m.m. samt väghållningsarbete

Av 11 kap. 1 § trafikförordningen framgår att trots föreskrifter om förbud enligt 10 kap. 1 § får en väg samt ett visst område eller färdled i terräng användas av en polisman, barnmorska m.fl. i yrkesutövning, i räddningstjänst, för sjuktransport m.m. samt i andra trängande fall. Terrängmotorfordon och terrängsläp får enligt 11 kap. 6 § föras på väg trots 5 kap. 1, 4 och 5 §§ under i stort sett samma förutsättningar.

Av 12 kap. 1 § framgår att om omständigheterna kräver det och särskild försiktighet iakttas, får vid väghållningsarbete, bärgning och liknande arbete terrängmotorfordon och terrängsläp föras på allmän väg trots förbudet enligt 5 kap. 1 §.

Bemyndiganden, ansvarsbestämmelser och överklagande

Av 13 kap. trafikförordningen framgår vilka myndigheter som får meddela föreskrifter och undantag. Förordningens 14 kap. utgörs av ansvarsbestämmelser, t.ex. vid hastighetsöverträdelser. I 15 kap. finns bestämmelser om överklagande.

3.2.6. Lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer

Trafikförordningen bygger på bemyndigandet i 1 § första stycket 8 lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer. Regeringen får enligt detta lagrum meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 2 § första stycket 2 eller 3 regeringsformen, om föreskrifterna gäller trafik på väg eller i terräng. Som framgår av lagens namn innehåller den i övrigt en rad olika bemyndiganden att meddela föreskrifter för olika trafikrelaterade frågor. Lagen innehåller även bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter, bl.a. för viss ärendehandläggning, och vissa sanktionsavgifter.

3.2.7. Vägtrafikförordningen för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap

Av 3 § vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap framgår att om någon med stöd av bestämmelse i denna förordning åsidosätter bestämmelse i bl.a. terrängkörningslagen, terrängkörningsförordningen eller trafikförordningen ska den särskilda omsorg och varsamhet iakttas och de särskilda åtgärder vidtas som behövs för att förhindra trafikolycka eller skada på vägen eller i terrängen och för att underlätta framkomligheten för övrig trafik.

3.2.8. Militärtrafikförordningen

Militärtrafikförordningen (2009:212) innehåller särskilda bestämmelser om trafik på väg och i terräng vid militär operation och militär övning m.m. med fordon som brukas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt.

När undantag görs med stöd av militärtrafikförordningen från bestämmelser i en annan författning ska särskild omsorg och varsamhet iakttas och de särskilda åtgärder vidtas som med hänsyn till omständigheterna behövs för att undvika trafikolycka, skada på vägen eller i terrängen och för att underlätta framkomligheten för annan trafik (1 kap. 4 §).

Under en militär övning och förberedelse för en sådan övning får enligt 2 kap. 9 § fordon som brukas av Försvarsmakten föras i terräng trots bestämmelserna i terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen. Innan Försvarsmakten meddelar föreskrifter som berör brukande av fordon i terräng ska samråd ske med Naturvårdsverket. Har myndigheterna olika uppfattning i frågan ska den hänskjutas till regeringen (8 kap. 3 §).

3.2.9. Vägmärkesförordningen

Allmänt

Vägmärkesförordningen (2007:90) innehåller bestämmelser om anvisningar för trafik och utmärkning på väg och i terräng genom vägmärken och tilläggstavlor, trafiksignaler m.m. (se 1 kap. 1 §). Av 1 kap. 6 § framgår vilka myndigheter som ansvarar för att vägmärken m.m. sätts upp, underhålls och tas bort.

Särskilda bestämmelser för terräng

Om det finns skäl att märka ut ett förbud eller någon annan föreskrift eller att varna för eller upplysa om något förhållande som rör den som färdas i terräng, sker detta genom ett vägmärke. Naturvårdverket får i vissa fall meddela föreskrifter om utmärkning i terräng (1 kap. 11 § vägmärkesförordningen och 21 § terrängkörningsförordningen).

3.2.10. Lagen om vägtrafikdefinitioner

Allmänt

I 1 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner anges att de beteckningar som finns i 2 § är avsedda att användas i andra författningar i den utsträckning som föreskrivs i dessa. Beteckningarna definieras i tabellform i 2 §. Nedan följer de definitioner som är av intresse när det gäller terrängfordon.

Motordrivet fordon

Ett motordrivet fordon är ett fordon som för sitt framdrivande är försett med motor, dock inte ett sådant eldrivet fordon som är att anse som cykel. Motordrivna fordon delas in i motorfordon, traktorer, motorredskap och terrängmotorfordon.

Terrängmotorfordon

Ett terrängmotorfordon är ett motordrivet fordon som är inrättat huvudsakligen för att självständigt användas till person- eller godsbefordran i terräng. Terrängmotorfordon delas in i terrängvagnar och terrängskotrar.

Terrängskoter – snöskoter och terränghjuling

En terrängskoter är ett terrängmotorfordon med en tjänstevikt av högst 450 kg. Terrängskotrar delas in i snöskotrar och terränghjulingar. En snöskoter är en terrängskoter som är avsedd för färd på snötäckt mark och som är försedd med band och medar. En terränghjuling är en annan terrängskoter än en snöskoter, vanligen är det fråga om s.k. fyrhjulingar.

Terrängvagn

En terrängvagn är ett terrängmotorfordon med en tjänstevikt över 450 kg. Terrängvagnar delas in i lätta och tunga terrängvagnar, där tung terrängvagn är ett fordon vars tjänstevikt överstiger 2 ton.

Motorredskap

Ett motorredskap är ett motordrivet fordon som är inrättat huvudsakligen som ett arbetsredskap eller för kortare förflyttningar av gods. Motorredskap delas in i klass I och klass II. Hit räknas skördare och skotare som används i skogsbruket och som typiskt är konstruerade för att framföras i terräng. Även s.k. älgdragare är motorredskap och namnet till trots används älgdragare även för transport av annat vilt än älg samt för andra transporter i terräng, t.ex. för att forsla timmer.

3.2.11. Förordningen om vägtrafikdefinitioner

Allmänt

Förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner gäller i anslutning till lagen och innehåller definitioner utöver de som finns i den. Förordningens definitioner är liksom de som finns i lagen avsedda att användas i andra författningar i den utsträckning som föreskrivs i dessa. När det gäller terräng och terrängkörning är följande definitioner enligt 2 § av intresse.

Färdled

Färdled är en sådan led eller plats i terrängen som allmänt används för samfärdsel men inte är en väg. Med den definitionen kan sådana spårbildningar som uppstår på grund av körning, t.ex. i samband med skogsbruk, inte anses vara färdled.

Terräng

Terräng definieras som ett område som inte är väg. Med terräng avses obanade naturområden, i första hand skog, fjäll och myrmark, ängs- och hagmark samt parker. Även t.ex. isbelagda vattendrag och golfbanor omfattas av terrängbegreppet.

Trafikant

Trafikant definieras som den som färdas eller annars uppehåller sig på en väg eller i ett fordon på en väg eller i terräng samt den som färdas i terräng.

Väg

Med väg avses 1) en sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon, 2) en led som är anordnad för cykeltrafik, och 3) en gång- eller ridbana invid en väg enligt 1) eller 2).

Eftersom terräng är allt som inte är väg är det väsentligt att klargöra vad som faktiskt är väg. I Naturvårdsverkets handbok till terrängkörningslagstiftningen sägs följande om begreppet väg:

Gränsen mellan vad som räknas som terräng å ena sidan och väg å andra sidan har en central betydelse i handboken. – Några begrepp som lätt sammanblandas är ”traktorväg”, ”enskild väg” och ”skogsbilväg”. En traktorväg eller hjulspår i terrängen som skapats av körning med t.ex. traktor eller motorredskap är inte att betrakta som väg eftersom den inte kan sägas användas allmänt för trafik med motorfordon. – Lagen har ett terrängbegrepp som inte riktigt stämmer med allmänt språkbruk eftersom körning på traktorväg räknas som terrängkörning fastän traktorväg innehåller ordet väg. – Enskild väg och skogsbilväg kan sägas allmänt användas för trafik med motorfordon och bör således inte betraktas som terräng. En stor andel av de enskilda vägarna är skogsbilvägar som i många fall inte är öppna för allmän motorfordonstrafik. Sådana vägar är trots det att anse som vägar. Enskild väg eller skogsbilväg som är oplogad, räknas också som väg.10

3.2.12. Registrering, besiktning, fordonsskatt och försäkring

Registrering

Terrängmotorfordon ska enligt bestämmelserna i lagen (2019:370) om fordons registrering och användning och förordningen (2019:383) om fordons registrering och användning vara registrerade i vägtrafikregistret och vara utrustade med registreringsskylt. Terrängmotorfordon får inte brukas annat än inom s.k. inhägnat område om de inte är registrerade.

Besiktning

De olika formerna av besiktning och inspektion gäller även terrängmotorfordon och terrängsläp. Dock gäller bestämmelserna om obligatorisk periodisk kontrollbesiktning bara registrerade terrängmotorfordon och terrängsläp i yrkesmässig trafik för personbefordran och registrerat terrängmotorfordon i uthyrningsrörelse (6 kap. 6 § andra stycket 10 fordonsförordningen [2009:211]).

10 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 19.

Fordonsskatt

Av bestämmelserna om fordonsskatt i vägtrafikskattelagen (2006:227) kan utläsas att för de flesta mera renodlade terrängmotorfordon behöver någon fordonsskatt inte erläggas. Detta gäller bl.a. tunga terrängvagnar som bara används för transport av gods på enskilda vägar, samt snöskotrar och terränghjulingar.

Försäkring

Bestämmelserna i trafikskadelagen (1975:1410) om att det ska finnas en trafikförsäkring gäller alla registrerade motordrivna fordon. Det finns inga särbestämmelser för terrängmotorfordon. Trafikförsäkringen ska täcka sakskador på annans egendom och personskador på andra än den som vållar skadan.

Det typiska försäkringsfallet utgörs av två fordon som krockar med varandra där den ene är vållande. I sådana fall täcker den vållandes trafikförsäkring de skador som åsamkats motparten. Det är dock inte givet att trafikförsäkringen skulle täcka skador på mark eller växtlighet som uppstått till följd av terrängkörning.

3.2.13. Fordonslagen och fordonsförordningen samt föreskrifter om terrängmotorfordon

Fordonslagen (2002:574) innehåller bestämmelser om kontroll av fordon samt därtill hörande system, komponenter och separata tekniska enheter, liksom om kontroll av fordons last m.m. (1 kap. 1 §). Fordonsförordningen (2009:211) innehåller närmare bestämmelser om fordons beskaffenhet och utrustning samt kontroll av fordon. Fordonslagen och fordonsförordningen infördes bl.a. med anledning av att den tidigare regleringen var svåröverskådlig och stämde dåligt överens med systematiken i EU:s regelverk.11

När det gäller terrängmotorfordon finns närmare bestämmelser i Vägverkets föreskrifter (VVFS 2003:17) om terrängmotorfordon och Vägverkets föreskrifter (VVFS 2003:18) om CE-märkt terräng-

11 Jfr SOU 2003:82 s. 145.

skoter. Det finns även föreskrifter som gäller bl.a. terrängsläp (VVFS 2003:20).12

3.2.14. Avgasreningslagen och avgasreningsförordningen

Avgasreningslagen (2011:318) syftar till att förebygga att utsläpp av avgaser och andra föroreningar från bränslen i motorfordon skadar eller orsakar olägenheter för människors hälsa eller miljön. Avgasreningsförordningen (2011:345) innehåller närmare bestämmelser. Transportstyrelsen har rätt att meddela föreskrifter.

3.2.15. Körkortslagen

Körkort och förarbevis

Enligt 2 kap. 2 § andra stycket körkortslagen (1998:488) får terrängvagn, motorredskap klass I och traktor b köras endast av den som har ett gällande körkort med behörigheten B.

Snöskoter får köras endast av den som har förarbevis för snöskoter. Terränghjuling får köras endast av den som har förarbevis för terränghjuling. (2 kap. 3 §.) Det är alltså fråga om två olika slags förarbehörigheter, trots att snöskoter och terränghjuling båda faller under definitionen terrängskoter.

Av övergångsbestämmelserna framgår dock att körkort eller traktorkort som utfärdats före den 1 januari 2000 ger fortsatt rätt att köra terrängskoter, dvs. såväl snöskoter som terränghjuling. Den som har ett körkort eller traktorkort utfärdat före den 1 januari 2000 behöver alltså inte något förarbevis.

Utfärdande av förarbevis för snöskoter eller terränghjuling m.m.

Förarbevis för snöskoter eller terränghjuling får enligt 3 kap. 19 § körkortslagen utfärdas endast för den som fyllt 16 år och har avlagt godkänt förarprov. Förarprovet består för förarbevis av ett kun-

12 Vägverket lades ned den 31 mars 2010 och verksamheten togs i huvudsak över av Trafikverket, bl.a. i fråga om Vägverkets författningssamling (VVFS). De föreskrifter som Vägverket har meddelat finns således på Trafikverkets webbplats (www.trafikverket.se). Detta trots att det är Transportstyrelsen som har bemyndigandet att meddela föreskrifter.

skapsprov (i dagligt tal kallat teoriprov). Kunskapsprov får avläggas endast av den som har gått igenom utbildning för fordonsslaget enligt lagen (2009:121) om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar. Av 2 § nämnda lag framgår att sådan utbildning får ges av fysisk eller juridisk person som med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt bedöms ha förutsättningar att bedriva en god utbildning. Transportstyrelsen får ge den som ger utbildning för förarbevis för snöskoter eller terränghjuling rätt att anordna kunskapsprov, utfärda intyg om godkänt kunskapsprov och ta ut avgift för proven enligt 8 § förordningen (2009:186) om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar.

Även om det inte krävs något körprov för utfärdande av förarbevis för snöskoter eller terränghjuling så ska själva utbildningen innehålla praktiska moment. Med snöskoter och terränghjuling är övning inom ett inhägnat område tillräckligt enligt förarbetena, men övningskörning i terräng ska också vara möjligt att anordna.13

Av 4 kap. 1 § första stycket 2, 2 § första stycket 2 och 5 § körkortslagen framgår att den som uppnått en ålder av 15 år och 9 månader och som genomgår utbildning för förarbevis för snöskoter eller terränghjuling får övningsköra under uppsikt av någon som har vana och skicklighet att köra fordon av det slag som övningskörningen avser. Den som har uppsikt över sådan övningskörning ska även vara behörig utbildare enligt lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar, om övningskörningen sker med något av dessa fordonsslag.

3.2.16. Körkortsförordningen

Övningskörning

Vid övningskörning med snöskoter och terränghjuling ska enligt 4 kap. 6 § körkortsförordningen (1998:980) den som har uppsikt över körningen följa med som passagerare på fordonet eller själv köra ett sådant fordon som övningskörningen avser. Den som har uppsikt över övningskörning anses som förare (4 kap. 7 §).

13Prop. 2008/09:60 s. 57 och 104.

Undantag från kravet på förarbevis för snöskoter eller terränghjuling för den som är bosatt utomlands

Utan hinder av 2 kap. 3 § körkortslagen, dvs. kravet på innehav av förarbevis, får en person som har fyllt 15 år och som är bosatt utomlands men tillfälligt vistas här köra den snöskoter eller terränghjuling som han eller hon fört in i landet, om den uppfyller de villkor som gäller för sådana fordon i hans eller hennes hemland. Detta gäller dock endast om den som har fört in fordonet får köra detta i hemlandet utan körkort, förarbevis eller därmed jämförlig handling. (6 kap. 3 § körkortsförordningen.)

Undantag efter ansökan

Av 8 kap. 9 § första stycket körkortsförordningen framgår att länsstyrelsen i ett enskilt fall får medge att en snöskoter eller en terränghjuling körs av den som inte har förarbevis, om det är nödvändigt för att tillgodose behovet av transporter inom enskilds jordbruks-, skogsbruks- eller näringsverksamhet. Av paragrafens andra stycke framgår att Transportstyrelsen i ett enskilt fall får medge undantag från ålderskravet när det gäller förarbevis för snöskoter eller terränghjuling för en person som behöver ett motordrivet fordon till följd av bristande allmänna kommunikationer och sjukdom, funktionshinder eller liknande, som inte utgör medicinskt hinder för innehav av förarbevis.

Undantag för skotersafari och golfanläggningar

Trots kravet på förarbevis får den som har körkort eller traktorkort som är utfärdat efter den 1 januari 2000 köra en snöskoter eller en terränghjuling inom turistnäringen, om färden sker i en grupp om högst tio förare, under ledning av en person som innehar förarbevis för fordonet, och längs en sträcka som bestämts av denne före färden. Den som har körkort med behörigheten B får köra en terränghjuling på spelytor och anlagda transportvägar inom golfanläggningar. (8 kap. 9 a § körkortsförordningen.)

3.2.17. Jaktlagstiftningen

Generellt förbud att medföra vapen vid färd med motordrivet fordon, men med möjlighet att föreskriva undantag

Enligt 31 § första stycket jaktlagen (1987:259) får jakt inte ske från motordrivna fortskaffningsmedel. Sådana fortskaffningsmedel eller andra motordrivna anordningar får inte heller användas för att söka efter, spåra, förfölja eller genskjuta vilt, för att hindra vilt att undkomma eller för att avleda viltets uppmärksamhet från den som jagar. Regeringen får enligt paragrafens andra stycke meddela föreskrifter om undantag. Enligt tredje stycket får regeringen även meddela föreskrifter som förbjuder eller ställer upp särskilda villkor för medförande av skjutvapen vid färd med motordrivna fortskaffningsmedel.

Föreskrifter om medförande av vapen vid färd med motordrivet fordon i terräng

Den 1 juli 2018 gjordes vissa ändringar i jaktförordningen (1987:905) i syfte att göra det möjligt för rullstolsburna personer med bestående rörelsehinder att jaga fler djurarter från ett motordrivet fordon än vad som tidigare hade varit möjligt.

Skjutvapen får enligt huvudregeln i 22 § första stycket inte medföras vid färd med motordrivet fordon i terräng. Om ett skjutvapen förvaras i ett motordrivet fortskaffningsmedel får det inte finnas ammunition i vapnets patronläge eller magasin.14 I paragrafens andra stycke sägs dock att förbuden enligt första stycket inte gäller 1) bevakningspersonal, militär personal eller en polisman under tjänsteutövning, 2) vid sådan jakt som bedrivs med stöd av bestämmelserna i 20 § och 20 a § första stycket, eller 3) när undantag medgetts eller tillstånd meddelats med stöd av 20 a § andra stycket, 20 b eller 21 §§. Enligt paragrafens tredje stycke gäller förbudet att medföra vapen vid färd med motordrivet fordon i terräng inte heller vid sådan transport av fällt vilt som sker med stöd av 1 § andra stycket 5 terrängkörningsförordningen.

14 Jfr 5 kap 4 § vapenlagen (1996:67): ”Den som skickar eller transporterar ett skjutvapen eller ammunition skall vidta betryggande åtgärder för att förhindra att någon obehörig kommer åt vapnet eller ammunitionen. Vapnet skall vara oladdat och, om det lämpligen kan ske, isärtaget och nerpackat.”

I 20 § föreskrivs generella undantag från förbudet att jaga från motordrivna fortskaffningsmedel. Av 20 a § första stycket framgår dock att när det gäller en rullstolsburen person med bestående rörelsehinder får en sådan person jaga däggdjur från ett motordrivet fordon under förutsättning att motorn är avstängd. Om jakten avser björn, varg, järv, lo, utter, mård, iller, bäver, skogshare, fladdermöss eller sådant annat vilt som har markerats med N, n eller F i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845), dvs. däggdjur som skyddas av art- och habitatdirektivet, eller som kräver noggrant skydd enligt en nationell bedömning eller till följd av ett internationellt åtagande, krävs dock att tillstånd i det enskilda fallet har meddelats av Naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Sådan jakt får påbörjas när minst fem minuter förflutit sedan motorn stängts av. Beslut om tillstånd meddelas av den myndighet som i det enskilda fallet prövar om jakt får bedrivas efter björn, varg, järv, lo, utter och fladdermöss. I övriga fall meddelas sådant tillstånd av länsstyrelsen. Om flera län är berörda och det är länsstyrelsen som beslutar om tillstånd, prövas frågan av länsstyrelsen i det län där huvuddelen av marken är belägen.

Länsstyrelsen får enligt 20 b § i det enskilda fallet besluta att en rullstolsburen person med bestående rörelsehinder får jaga vilda fåglar från ett motordrivet fordon med avstängd motor under de tider som anges i bilaga 1 till jaktförordningen (allmän jakttid). Sådan jakt får påbörjas när minst fem minuter förflutit sedan motorn stängts av. Om flera län är berörda prövas frågan av länsstyrelsen i det län där huvuddelen av marken är belägen.

3.2.18. Lagen och förordningen om biluthyrning

Lagen (1998:492) om biluthyrning gäller enligt 1 § yrkesmässig uthyrning av bilar och terrängmotorfordon utan förare för kortare tid än ett år. Det krävs enligt 3 § tillstånd för att bedriva uthyrningsrörelse. Enligt 1 a § förordningen (1998:780) om biluthyrning gäller lagen dock inte uthyrning av terrängmotorfordon som är avsedda för körning på spelytor och anlagda transportvägar inom golfanläggningar.

3.2.19. Sametingets föreskrifter

Enligt 9 § Sametingets föreskrifter (STFS 2007:3) om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid renskötsel får terrängkörning med barmarksfordon inte ske i område, som har stort värde för den biologiska mångfalden eller för kulturmiljövården, om körningen skadar kulturmiljövärdet eller stör mindre vanligt förekommande växt‐ och djurarter.

3.2.20. Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om motorsport i terräng

Rikspolisstyrelsen (numera Polismyndigheten) har meddelat föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2019:22, FAP 512-2) om motorsport i terräng. Författningen gäller vid tävling eller uppvisning i motorsport i terräng under förutsättning att arrangemanget är en offentlig tillställning. Bestämmelserna gäller främst krav på skydds- och sjukvårdsåtgärder.

3.3. Ansvariga myndigheter – en översikt

3.3.1. Allmänt

Enligt direktiven bör utredningen belysa olika myndigheters nuvarande ansvar för frågor som reglerar terrängkörning samt utreda och föreslå vilken eller vilka myndigheter som ska ansvara för frågor om terrängkörning och terrängfordon framöver.15 Nedan följer en översikt av de olika myndigheter som har ansvar för frågor som rör terrängkörning och terrängmotorfordon.

Trots att Trafikverket har ansvaret för den långsiktiga planeringen av transportsystemet har utredningen inte funnit att verket har någon specifik uppgift när det gäller terrängkörning eller terrängmotorfordon. Utredningen har däremot identifierat att Naturvårdsverket, Polismyndigheten, Transportstyrelsen, länsstyrelserna och kommunerna har ansvar för frågor som rör terrängkörning och terrängmotorfordon.

15 Dir. 2018:29 s. 8.

3.3.2. Naturvårdsverket

Naturvårdsverket har en central roll när det gäller terrängkörning och har utfärdat allmänna råd till terrängkörningslagstiftningen publicerade i verkets författningssamling (NFS 2005:1). De allmänna råden finns även i Naturvårdsverkets handbok om tillämpningen av lagen och förordningen. Naturvårdsverket har också föreskrivna uppgifter enligt terrängkörningsförordningen.

Enligt 9 § terrängkörningsförordningen får Naturvårdsverket meddela föreskrifter om hur särskild markering av allmän skoterled ska ske. Innan länsstyrelsen beslutar om undantag från förbud att köra i regleringsområde ska länsstyrelsen samråda med Naturvårdsverket (14 §). Naturvårdsverket har enligt 21 § rätt att utfärda föreskrifter om verkställigheten av terrängkörningslagen. Vidare får verket enligt 21 a § meddela föreskrifter om utmärkning av sådana förhållanden som rör den som färdas i terräng som inte kan märkas ut med vägmärke.

Av 23 § terrängkörningsförordningen framgår att Naturvårdsverket har rätt att föra talan inför allmän förvaltningsdomstol. Naturvårdsverket får föra talan mot länsstyrelsens beslut enligt terrängkörningsförordningen och sådan talan är inte inskränkt till viss tid. När det gäller länsstyrelsens beslut om undantag från 1 § terrängkörningslagen gäller emellertid en normal frist om tre veckor från den dag Naturvårdsverket fått del av beslutet. Ett beslut om att inrätta en allmän skoterled överklagas till regeringen och inte till domstol.

3.3.3. Polismyndigheten

Polismyndigheten har enligt 17 § terrängkörningsförordningen en roll som förvaltningsmyndighet när det gäller terrängkörning. Det gäller tillsyn inom regleringsområde där Polismyndigheten efter samråd med Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om förordnande och utbildning av naturvårdsvakter och deras utrustning.

Polismyndigheten har inte några andra specifika uppgifter som gäller terrängkörning, utan har framför allt en roll när det gäller om själva körningen av terrängfordon sker enligt trafikreglerna, bl.a. i fråga om trafiknykterhet. Myndighetens uppgifter när det gäller terrängkörning handlar främst om att förebygga brott och ingripa vid brott.

3.3.4. Transportstyrelsen

Transportstyrelsens uppgifter med anknytning till terrängkörning följer främst av fordonsförordningen som handlar om fordons egenskaper och utrustning. Transportstyrelsen är t.ex. enligt 1 kap. 8 § fordonsförordningen godkännandemyndighet enligt fordonslagen, enligt fordonsförordningen, enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 167/2013 av den 5 februari 2013 om godkännande och marknadskontroll av jordbruks- och skogsbruksfordon och enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 168/2013 av den 15 januari 2013 om godkännande av och marknadskontroll för två- och trehjuliga fordon och fyrhjulingar.

Ett annat exempel är att Transportsstyrelsen enligt 1 kap. 9 § fordonsförordningen är marknadskontrollmyndighet enligt förordning (EU) nr 167/2013 om godkännande och marknadskontroll av jordbruks- och skogsbruksfordon och förordning (EU) nr 168/2013 om godkännande av och marknadskontroll för två- och trehjuliga fordon och fyrhjulingar. Transportstyrelsen har vissa ytterligare tillsynsuppgifter enligt fordonsförordningen och får enligt 8 kap. 16 § meddela föreskrifter, bl.a. om fordons beskaffenhet och utrustning och om kontrollbesiktning. De gällande föreskrifterna är dock meddelade av den tidigare ansvariga myndigheten Vägverket, vars uppgifter i huvudsak övertagits av Trafikverket, bl.a. när det gäller Vägverkets författningssamling (VVFS). Detta innebär att föreskrifterna som gäller terrängmotorfordon (VVFS 2003:17 och 2003:18) numera finns på Trafikverkets webbplats (www.trafikverket.se). När det gäller fordon har Transportstyrelsen också rätt att meddela föreskrifter enligt avgasreningsförordningen, bl.a. när det gäller begränsning av utsläpp.

Transportstyrelsen har även bemyndiganden i trafikförordningen att meddela föreskrifter för trafiken och om undantag, bl.a. från kravet att bära skyddshjälm.

3.3.5. Länsstyrelserna

Länsstyrelsen i ett län där det finns regleringsområden ska hålla beskrivningar av områdenas avgränsningar tillgängliga (6 § terrängkörningsförordningen).

Länsstyrelsen beslutar om allmänna skoterleder eller indragning av sådan led samt är ledhållare. Myndigheten får även föreskriva vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på leden. (8, 10 och 11 §§terrängkörningsförordningen.)

Enligt 12 § terrängkörningsförordningen får länsstyrelsen föreskriva om ytterligare undantag, eller i enskilda fall besluta om undantag från förbudet att köra på barmark i terrängen. Även utanför allmän skoterled i regleringsområden har länsstyrelsen befogenhet att medge undantag. Länsstyrelsen har enligt 14 § en skyldighet att samråda med Naturvårdsverket innan den beslutar om anläggande av allmän skoterled i ett regleringsområde.

Enligt 16 § terrängkörningsförordningen får länsstyrelsen, efter att ha gett de berörda kommunerna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning avseende områden som omfattar mer än en kommun.

Länsstyrelsen förordnar enligt 17 § terrängkörningsförordningen naturvårdsvakter för tillsyn inom regleringsområdena.

Vissa undantag enligt bestämmelser i jaktförordningen (1987:905) när det gäller jakt från motordrivet fordon och om att medföra vapen på sådant fordon beviljas av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen är samrådsmyndighet för sådana s.k. 12:6-samråd som enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska hållas i samband med att en allmän skoterled eller annan anläggning för skotertrafik ska anläggas.16 Detsamma gäller för övrigt när det gäller anläggande av en enskild skoterled.

3.3.6. Kommunerna

En kommun kan svara för skoterledhållningen på en allmän skoterled, dvs. i de fall det inte är länsstyrelsen som svarar för skoterledhållningen. I sådana fall får kommunen föreskriva vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på leden. Utanför ett regleringsområde får kommunen besluta att en skoterled ska vara allmän eller att en sådan led ska dras in. (8, 10 och 11 §§terrängkörningsförordningen.)

Enligt 15 § terrängkörningsförordningen får kommunen meddela föreskrifter för ett område i kommunen om förbud mot eller begräns-

16 Det är fråga om en föreskriven samrådsskyldighet enligt 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken.

ningar för sådan terrängkörning som inte omfattas av regleringen i 1 § terrängkörningslagen.

Kommunen kan meddela lokala trafikföreskrifter för terrängkörning enligt 10 kap.13 §§trafikförordningen.

4. Regleringen i Finland och Norge jämfört med Sverige

4.1. Terrängkörningsregleringen i Finland

4.1.1. Något om allemansrätten i Finland

Terrängkörningsregleringen i Finland hänger intimt ihop med den allemansrätt som finns där och den bör därför få en kort beskrivning.

Allemansrätten i Finland har i allt väsentligt samma innehåll som allemansrätten i Sverige. Den finländska allemansrätten är i likhet med den svenska inte som sådan kodifierad, dvs. den har inte någon positiv laglig definition.

Den finländska allemansrätten är en långtgående sedvanerätt och vad som inte är tillåtet enligt allemansrätten följer, i likhet med svensk rätt, av straffstadganden och inskränkningar i annan lag, t.ex. genom bestämmelser om terrängkörning.

4.1.2. Terrängtrafiklagen och terrängtrafikförordningen

I Finland regleras terrängkörning i terrängtrafiklagen (1710/1995) och terrängtrafikförordningen (10/1996). Regleringen gäller körning med motordrivna fordon i terrängen och på snöskoterleder. Luftfartyg, fartyg eller båtar omfattas inte av den finländska terrängkörningslagstiftningen. Den finländska lagstiftningen tar inte sin utgångspunkt i ett generellt förbud, utan det är markägaren som i första hand tillåter eller inte tillåter terrängkörning.

Med motordrivet fordon avses ett fortskaffningsmedel som rör sig med maskinkraft och som färdas på marken eller på isen eller som vid färden har kontakt med marken eller med isen och som inte färdas på skenor. Med terräng avses markområden och isbelagda vatten-

områden som inte är vägar och som inte är avsedda för motorfordons-, spår- eller lufttrafik.

Det kan konstateras att i den finländska terrängkörningslagstiftningen definieras vilka fordon som omfattas av lagen och vad som avses med terräng. Det är skillnad på terräng och snöskoterleder.

4.1.3. Krav på markägarens tillstånd

För att färdas med, stanna eller parkera motordrivna fordon i terräng krävs alltid tillstånd av markägaren. Det uttrycks så att det är förbjudet att utan markägarens eller markinnehavarens tillstånd färdas med, stanna eller parkera motordrivna fordon på markområden i terräng. Det måste dock framhållas att detta gäller markområden. När det gäller isbelagda vattenområden finns det enligt bestämmelser i den finländska vattenlagen (587/2011) en rätt att färdas på sådana områden.

Det finns en rad uppräknade generella undantag från kravet på markägarens eller markinnehavarens tillstånd i terrängtrafiklagen, t.ex. för polis, räddningstjänst, renskötsel och svårt rörelsehindrade och deras följeslagare. Åklagaren får inte väcka åtal för brott mot kravet att inhämta tillstånd av markägaren om endast en enskilds intresse eller rätt har kränkts, om inte målsäganden anmäler brottet.

Forststyrelsen (ett affärdrivande verk med ansvar för jord- och skogsbruksfrågor) beviljar tillstånd för terrängkörning på statens mark. Terrängkörningstillstånd på statens mark är kostnadsfria för respektive kommuns invånare. Forststyrelsen fastställer områdesvisa kvoter för tillstånd för terrängtrafik på statlig mark i Forststyrelsens besittning. De gäller både områdena utanför snöskoterspåren och själva snöskoterspåren. Det krävs alltså Forststyrelsens spårtillstånd för körning i Forststyrelsens spår, som är s.k. inofficiella vägar och som räknas som terräng. På inofficiella snöskoterspår varierar tillståndspolicyn efter område. Däremot behövs det inte något särskilt tillstånd för körning på officiella snöskoterleder eller för körning på istäckta vattenområden.

4.1.4. Körning på statens mark fordrar tillstånd

Snöskoterkörning och körning med andra motordrivna fordon utanför spåren är i regel förbjuden på statens marker. Det finns dock möjlighet att i enskilda fall söka tillstånd till körning på sådan mark hos Forststyrelsen. På barmark tillåts terrängkörning i regel endast av särskilda skäl, t.ex. för renskötsel.

4.1.5. Beslut om förbud och begränsningar för terrängkörning

Regeringen kan förbjuda eller begränsa användningen i terräng av visst slag av fordon om användningen medför särskilt betydande men för naturen eller den övriga miljön, för naturnäringar eller allmän rekreation eller för något annat allmänt intresse.

En närings-, trafik- och miljöcentral (förkortas NTM-central) är ett regionalt ämbetsverk med ansvar för verkställighets- och utvecklingsfrågor, bl.a. inom miljövård och naturvård. Det finns 15 NTMcentraler. En NTM-central kan för en bestämd tidsperiod eller tills vidare förbjuda viss användning av motordrivna fordon inom visst markområde eller isbelagt vattenområde. En framställan om sådana förbud eller begränsningar kan göras av en kommun, en kommunmedlem, ett renbeteslag (motsvaras av sameby i Sverige), en myndighet, ett samfund eller berörd markägare. En NTM-central kan också själv ta initiativet.

4.1.6. Snöskoterleder

En snöskoterled är en väg enligt vägtrafiklagen (267/1981), vilket förutsätter iakttagande av bestämmelserna i vägtrafiklagen. En sådan snöskoterled kallas officiell snöskoterled. En led kan anläggas i terrängen och på skogsvägar som är avstängda för annan trafik. Innan en snöskoterled anläggs ska alltid en plan för leden upprättas av den som vill anlägga leden. Planen ska godkännas av kommunens miljömyndighet. Vidare förutsätts, med vissa undantag, skriftliga avtal mellan den som är ansvarig för leden och markägarna samt en ledförrättning som det ska ansökas om inom ett år från det att planen för leden vunnit laga kraft. En led som ska vara permanent och som bygger på avtal ska antecknas i fastighetsregistret, om den som

ansvarar för leden vill det. En ledförrättning ska ske för att fastslå ledens sträckning och för att bestämma ersättningar.

En snöskoterled får inte anläggas om dess användning medför avsevärda olägenheter för naturen eller den övriga miljön, naturnäringarna, jord- och skogsbruket, allmänt rekreationsbruk eller något annat allmänt eller enskilt intresse.

En snöskoterled kan anläggas oberoende av om markägaren eller innehavaren av mark- eller vattenområdet har gett sitt samtycke. Detta gäller om leden är nödvändig för att skapa en allmän trafikförbindelse eller med tanke på allmänt rekreationsbruk och leden inte medför avsevärda olägenheter för ägaren eller innehavaren av markområdet eller för renskötseln.

Skada eller men som en snöskoterled åsamkar en fastighet, ägaren eller innehavaren av ett markområde, renskötseln och det yrkesmässiga fisket ska ersättas av den ledansvariga.

För att få köra snöskoter på officiella snöskoterleder, för att korsa vägar eller för viss körning på väg krävs enligt den finländska körkortslagen att 15 års ålder uppnåtts samt ett körkort med minst klass T. För annan snöskoterkörning gäller bara ålderskravet.

4.1.7. Straffstadganden, hastighetsbegränsningar och tillsyn

Den finländska terrängtrafiklagstiftningen innehåller straffstadganden, men även bestämmelser om hastighetsbegränsningar. Högsta tillåtna hastighet i terräng på land är 60 km/tim och på istäckta vattenområden är hastighetsbegränsningen 80 km/tim. Om en bogserbar släpvagn med passagerare kopplats till fordonet är högsta tillåtna hastighet i terräng 40 km/tim. Den finländska terrängtrafiklagstiftningen innehåller även bestämmelser om tillstånd till tävlingar och övningar med motordrivna fordon som hålls i terrängen.

När det gäller tillsyn har miljöministeriet det högsta ansvaret. Den allmänna tillsynen utövas av NTM-centralerna samt av de kommunala miljövårdsmyndigheterna. Användningen av motordrivna fordon i terräng övervakas av polisen, tullen och gränsbevakningen. Forststyrelsen övervakar användningen av motordrivna fordon på den mark som Forststyrelsen innehar.

4.2. Terrängkörningsregleringen i Norge

4.2.1. Något om allemansrätten i Norge

Allemansrätten i Norge har till sitt innehåll stora likheter med allemansrätten i Finland respektive Sverige, men med den viktiga skillnaden att den till stora och väsentliga delar är definierad i LOV 1957-06-28-16 om friluftslivet (friluftsloven).

Friluftsloven reglerar allemansrätten, men allemansrättens innehåll regleras också i annan lagstiftning och i sedvanerätt. Den norska allemansrätten innefattar därtill såväl markanvändning för utövande av friluftsliv som markanvändning för andra ändamål (vad man kan kalla för vardagsnytta).1

4.2.2. Motorferdselloven

I Norge regleras terrängkörning i LOV-1977-06-10-82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven) och FOR-1988-05-15-356 forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag.

Den norska lagstiftningen omfattar alla slags motordrivna fordon för körning på land samt båt, svävare och flygfarkoster. Lagstiftningen gäller inte bara terräng utan även vattendrag i form av öppna och isbelagda älvar, bäckar och insjöar. Lagstiftningen gäller inte tillståndsgivna landningsplatser för flyg.

I den norska lagstiftningen definieras vad som avses med terräng och, som nämnts ovan, också vad som avses med vattendrag. Den norska terrängkörningslagstiftningen tar sin utgångpunkt i ett generellt förbud som uttrycks ungefär så att körning i terräng och på vattendrag inte är tillåten på annat sätt än som följer av lagen eller ett beslut enligt lagen. Det finns en rad uppräknade generella undantag från lagens förbud, t.ex. för nödvändiga person- och godstransporter till och från fasta bostäder och för polis, räddningstjänst, jord- och skogsbruk samt renskötsel.

1 Åsa Åslund, Gemensam användning av skog och mark, 2017, s. 147.

4.2.3. Snöskoterkörning

Snöskoterleder

Enskilda som inte omfattas av något av lagens undantag är i fråga om snöskoteråkning hänvisade till de snöskoterleder som norska kommuner anlägger och sköter. Kommunerna beslutar lokala föreskrifter om snöskoterledernas sträckning och regler för körning på lederna.2Det är inte tillåtet att köra utanför lederna, s.k. friåkning. Snöskoterlederna tas fram enligt bestämmelser i den norska LOV-2008-06-27-71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). Detta förfarande påminner om det som gäller vid framtagande av detaljplaner enligt den svenska plan- och bygglagen (2010:900). För att anlägga en snöskoterled fordras markägarens samtycke.

Tillstånd krävs för snöskoterkörning utanför snöskoterleder

Kommunstyrelsen kan efter ansökan ge enskilda tillstånd att använda snöskoter för vissa transporter. Massmedia kan få tillstånd för reportageuppdrag. Fastboende kan få tillstånd för enskilt bruk, men också för att yrkesmässigt åta sig transporter mellan väg och fritidshus. Vidare nämns gruppfärder för bl.a. funktionshindrade, men det krävs i sådana fall ett bestämt resmål och en bestämd färdväg. Det kan även ges tillstånd för transporter i samband med näringsverksamhet i terrängen.

Behörighetskrav för snöskoter

För att få köra snöskoter i Norge krävs att 16 års ålder uppnåtts samt ett körkort klass S. Före 18 års ålder är dock behörigheten begränsad till snöskoter klass 1 (en snöskoter där förhållandet mellan motoreffekt och vikt är högst 0,20 kW/kg). Enligt övergångsbestämmelser får den som har körkort i klass A, A1, B, S eller T utfärdat före den 1 juli 2006 fortsätta att köra snöskoter.

2 I Finnmark och Nord-Troms är det dock fylkesmannen (motsvarar länsstyrelsen) som beslutar efter förslag från kommunstyrelsen.

Överenskommelse mellan Norge och Sverige om snöskoterkörning

Sedan slutet av 2016 gäller en bilateral överenskommelse mellan Sverige och Norge som ger den som har behörighet att köra snöskoter i Sverige behörighet att köra snöskoter även i Norge och vice versa. Tidigare saknade den som hade rätt att köra snöskoter i Sverige rätt att köra snöskoter i Norge.

Tillstånd till gruppturer med snöskoter

Regionvegkontoret kan enligt bestämmelser i FOR-2004-01-19-298 forskrift om førerkort m.m. ge tillstånd till gruppturer med snöskoter med deltagare som saknar körkort klass S. Deltagarna ska ha körkort med annan klass, godkänt i Norge, och tillräcklig kunskap. Arrangören har ansvar för att kontrollera deltagarnas rätt att föra fordon och deras kunskaper. Turerna bör ske inom turism eller liknande näring, ska ske under ledning av en guide som innehar körkort klass S och följa en på förhand bestämd sträckning. Det ska bestämmas villkor om antal deltagare per guide och det kan även bestämmas andra villkor avseende säkerhet, natur och miljö. Villkoren ska bestämmas utifrån var, när och hur körningen ska genomföras.

4.2.4. Särskilda bestämmelser om elcyklar

I den norska förordningen finns även bestämmelser om att elcyklar, med en effekt av högst 0,25 kW och där hjälpmotorns effekt reduceras gradvis upp till 25 km/tim, får användas i terräng.

4.2.5. Tillsyn och påföljder

Tillsynen utövas av Statens naturoppsyn som har rätt att utfärda overtredelsegebyr som inte räknas som straff i grundlagsmässig mening. Overtredelsegebyr torde närmast motsvaras av det svenska systemet med sanktionsavgifter som förekommer inom vissa rättsområden, bl.a. enligt miljöbalken.

4.3. Jämförelser av regleringen i Finland, Norge och Sverige

4.3.1. Syftet med reglering av terrängkörning

Skyddslagstiftning främst för miljön

Enligt den finländska terrängtrafiklagen är syftet med lagen att förebygga men och olägenheter som användningen av motordrivna fordon i terräng och på snöskoterleder kan orsaka naturen eller den övriga miljön, naturnäringarna eller allmänt rekreationsbruk eller något annat allmänt eller enskilt intresse samt att främja trafiksäkerheten.

I den norska motorferdselloven sägs – fritt översatt – att syftet med lagen är att ur ett samhälleligt helhetsperspektiv reglera körningen med motorfordon i terräng och vattendrag för att skydda naturmiljön och minska störningar.

I terrängkörningslagen (1975:1313) saknas, till skillnad från våra grannländers regleringar, ett i själva lagen föreskrivet syfte. Detta uttalas i stället i förarbetena där det anges att terrängkörningslagen är en förbudslag som syftar till att skydda allmänna intressen mot skador och störningar som orsakas av trafik med motordrivna fordon.3

Syftet med att reglera terrängkörning är alltså tämligen likartat i Finland, Norge och Sverige, med den skillnaden att syftet är direkt föreskrivet i lag i våra grannländer medan det stannat vid förarbetsuttalanden i Sverige. I samtliga fall handlar det dock främst om en skyddslagstiftning för miljön ur ett allmänt perspektiv.

Allmänna och enskilda intressen

Terrängkörningsregleringarna i Finland, Norge och Sverige tar alltså främst sikte på allmänna intressen. I den finländska terrängtrafiklagen finns det dock föreskrivet att lagen syftar till att också skydda enskilda intressen. Förutom det allmänna rekreationsintresset exemplifieras emellertid inte enskilda intressen, utan exemplifieringen har sin tyngdpunkt i allmänna intressen. Det sägs t.ex. inte något om egendomsskydd.

I den norska lagstiftningen finns det inte något uttalat om enskilda intressen och motorferdsellovens inledande paragraf är for-

3Prop. 1995/96:226 s. 23.

mulerad så att det är tydligt att det är fråga om att skydda allmänna intressen.

När det gäller terrängkörningslagen finns det alltså inte något uttalat syfte föreskrivet i själva lagen, varken när det gäller allmänna eller enskilda intressen. Skyddet för allmänna intressen har i stället formulerats i förarbetsuttalanden. I utredningsdirektiven sägs dock på ett par ställen att syftet med terrängkörningslagstiftningen är att skydda enskilda och allmänna intressen mot skador och störningar orsakade av trafik med motordrivna fordon. Skyddet för enskilda intressen följer i och för sig av förbuden enligt 1 § första stycket terrängkörningslagen, men annars har det varken i förarbetena, i utredningar eller allmänna råd tidigare uttalats att syftet med den svenska terrängkörningslagstiftningen skulle vara att skydda enskilda intressen. Enligt Naturvårdsverkets handbok med allmänna råd till terrängkörningslagstiftningen skyddas enskilda intressen, t.ex. markägarintressen, främst genom annan lagstiftning såsom brottsbalken.4

Terrängkörningslagstiftningen i Sverige och Finland och framför allt Norge pekar tydligt ut att det är allmänna intressen, speciellt miljön, som ska skyddas. Enskilda intressen som att förebygga skador på privatägd skog och mark för att den enskilde ägaren inte ska åsamkas produktionsbortfall är således inte satta i första rummet.

4.3.2. Utgångspunkt förbud med generella undantag och möjligheter att bevilja dispens

I samtliga tre länders lagstiftning stadgas förbud, men det finns i alla tre länders lagstiftning föreskrivna generella undantag från förbuden för vissa yrkesgrupper, t.ex. läkare och veterinärer, och samhällsviktiga verksamheter såsom polis och räddningstjänst. Det finns även generella undantag för trängande fall, t.ex. sjuktransporter.

4.3.3. Starkare reglering i Finland och Norge

När det gäller snöskoterkörning i Finland är körning på statens mark i princip hänvisad till körning på leder och denna körning är kvoterad. Körning utanför leder på statens mark fordrar tillstånd i enskilda fall. Dessutom krävs i Finland alltid markägarens tillstånd

4 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 12.

för körning i terräng. Det är bara i Finland som detta markägarperspektiv finns, även om det inte primärt är fråga om skydd för enskilda intressen.

Den norska lagstiftningen mjukades upp 2015, men regleringen av terrängkörningen i Norge är ändå fortsatt stark. All snöskoterkörning som inte kan betraktas som nyttokörning måste ske på snöskoterleder, om det inte getts särskilt tillstånd. Friåkning, dvs. att nöjesåka i obanad terräng, är över huvud taget inte tillåten.

Den svenska terrängkörningslagstiftningen har av allt att döma kommit att uppfattas så att det som inte uttryckligen förbjudits i lagen eller genom särskilda beslut och föreskrifter med stöd av terrängkörningslagstiftningen är tillåtet. Detta har bl.a. kommit att innebära att det sker en inte obetydlig friåkning med snöskotrar på snötäckt mark. Den svenska terrängkörningslagstiftningen uppfattas allmänt sett som tämligen generös och mindre som en förbuds- eller skyddslagstiftning.

Sammanfattningsvis kan det sägas att terrängkörningen är starkare reglerad, eller i vart fall tydligare, i Finland och Norge jämfört med Sverige.

4.3.4. Anläggande av leder är mer formaliserat i Finland och Norge

I Norge anläggs snöskoterleder genom ett förfarande som liknar hur detaljplaner tas fram i Sverige och är en i första hand kommunal angelägenhet. I Finland anläggs snöskoterleder genom ett förfarande som liknar svenska lantmäteriförrättningar, eller efter avtal. Enligt den finländska lagstiftningen är en snöskoterled en väg och omfattas alltså inte av begreppet terräng. Allmänna skoterleder i Sverige utgör terräng och sådana leder beslutas av länsstyrelsen eller kommunen.

Den svenska terrängkörningslagstiftningen innehåller inte några större formkrav när det gäller att anlägga allmänna snöskoterleder. Det som gäller är att leden ska markeras och ges ett sådant läge och utförande att körning på leden kan ske på ett säkert och i övrigt tillfredsställande sätt med hänsyn till såväl omgivningen som de som färdas på leden (8 § andra stycket terrängkörningsförordningen). Därtill kommer samrådsskyldigheten enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd. När det gäller enskilda snöskoterleder finns

det inte någon speciell reglering enligt svensk rätt, bortsett från samrådsskyldigheten.

Det kan alltså sägas att anläggande av snöskoterleder sker mer formaliserat i Finland och Norge jämfört med Sverige. Det är dock oklart om detta i sig har någon betydelse för hur terrängkörning på leder faktiskt sker i de tre länderna.

5. Några vanliga terrängmotorfordon

5.1. Inledning

Det finns ett närmast oräkneligt antal olika slags terrängmotorfordon. Detta gäller inte minst militära fordon, bandgående såväl som hjulgående, bepansrade som icke bepansrade fordon. I det följande beskrivs några vanliga terrängmotorfordon på den civila marknaden och deras användning. Entreprenadmaskiner utelämnas dock.

5.2. Traktor – det vanligaste terrängmotorfordonet

5.2.1. Beskrivning av traktorn

Traktorer skiljer sig i storlek, men samtliga traktorer är konstruerade för att kunna köras i terräng och användas som dragfordon till vilket vagnar av olika slag kan kopplas. Till en traktor med kraftuttag kan redskap och aggregat av skilda slag anslutas. Ett kraftuttag på en traktor är en roterande axel, på vars tapp en kraftöverföringsaxel kopplas samman mellan traktorn och redskapet eller aggregatet. Vissa traktorer har skopa eller lastgafflar fram. Traktorer är vanligen hjulgående, men det finns även bandgående traktorer. Traktorer kännetecknades förr av sina stora bakhjul och förhållandevis små framhjul. Moderna traktorer har mindre skillnader mellan fram- och bakhjul och många moderna traktorer har nästan lika stora hjul fram och bak. Äldre traktorer är bakhjulsdrivna, medan moderna traktorer ofta är fyrhjulsdrivna.

Traktorer delas in i traktor a och traktor b. Traktor a är en traktor som är konstruerad för en hastighet av högst 40 km/tim och traktor b är en traktor som är konstruerad för en hastighet som överstiger 40 km/tim (den får dock föras med en hastighet av högst 50 km/tim, om inte Transportstyrelsen genom föreskrifter enligt 4 kap. 20 § trafikförordningen [1998:1276] medgett högre hastighet).

Foto: mladn61

5.2.2. Användningen av traktorn

Traktorer är mångsidiga fordon som kan användas till åtskilligt, allt från att vara rena dragfordon för allehanda transporter till att användas i verksamheter av mer specialiserat slag. Traktorer används dock främst inom jord- och skogsbruk med övervikt för jordbruket.

Inom jordbruket används traktorn vid växtodling för plöjning, harvning och sådd. Den används även vid skörd av sädesslag och vallväxter.

Inom det småskaliga skogsbruket används traktorn för lastning och transport av fällt timmer och är antagligen det vanligaste fordonet i den verksamheten. Inom såväl det storskaliga som småskaliga skogsbruket används traktorer för markberedning, gödsling och askåterföring.

5.3. ATV och UTV – terrängmotorfordon i olika skepnader

5.3.1. Beskrivning av ATV och UTV

ATV (All Terrain Vehicle) eller fyrhjuling är terrängfordon som kan vara av olika fordonstyper beroende på vad fordonen registrerats som. De vanligaste registreringarna är terränghjuling, motorcykel, moped, traktor a och traktor b och motorredskap, med övervikt i registreringshänseende för terränghjuling och traktor. Det går nästan inte att se vad en ATV eller fyrhjuling registrerats som utan att kontrollera registreringsbeviset. Exempelvis ser en ATV som är registrerad som terränghjuling i stort sett likadan ut som en ATV som är registrerad som traktor b. De yttre skillnader som finns är att den traktorregistrerade fyrhjulingen har blinkers, vilket den terränghjulingsregistrerade fyrhjulingen saknar, samt att däckens mönsterdjup skiljer sig åt något.

Det är fordonets registrering som avgör om det får föras på allmän väg eller inte. En ATV registrerad som terränghjuling får inte föras på allmän väg, utan bara i terräng och på enskild väg med ringa trafik. De övriga fordonstyperna får föras på all väg och i terräng under de förutsättningar som föreskrivs i terrängkörningslagstiftningen.

ATV-fordonen har drivning på samtliga hjul och det är fyrhjulingen som är det vanligaste utförandet. En ATV med fyra hjul kan ha ett lastflak, men vanligen inte. Vissa ATV-fordon med lastflak har dock sex hjul, två hjulpar bak och ett hjulpar fram, med drivning på alla hjul. En ATV har ett styre och föraren sitter grensle på fordonet och en eventuell passagerare sitter bakom föraren. Köregenskaperna hos en ATV är på grund av den höga tyngdpunkten lite speciella. De är inte som på en bil. Det krävs därför viss övning för att kunna behärska fordonet fullt ut.

En UTV (Utility Terrain Vehicle) liknar en mindre lastbil eller golfbil och har ratt till skillnad mot en ATV. En UTV har skyddsbåge och säkerhetsbälte och kan ha tak och vindruta. Vissa modeller finns även med hytt. Förare och passagerare sitter bredvid varandra fram och UTV kallas därför också Side by side. En del UTV har plats för passagerare bak. UTV-fordon är i likhet med ATV-fordon registrerade på olika sätt. UTV-fordon är relativt nya på den svenska marknaden, men antalet ökar stadigt.

Både ATV- och UTV-fordon kan förses med bandsats. En bandsats är ett aggregat med larvband i stället för hjul. Bandsatsen skruvas fast på hjulnaven och på grund av det lägre marktrycket kan ett fordon som försetts med bandsats framföras i djup snö och i barmarksterräng med låg bärighet, t.ex. myrmark. Det finns bandsatser med relativt höga kammar för mer renodlat vinterbruk och bandsatser med lägre kammar för åretruntbruk.

ATV- och UTV-fordon är utrustade med bensindrivna tvåtakts- eller fyrtaktsmotorer eller dieselmotorer. Effekten på en ATV eller UTV varierar beroende på motorstorlek. Ett normalt effektuttag ligger på cirka 50 hk (motsvarar cirka 37 kW).

Foto: BorisJovanovic19

5.3.2. Användningen av ATV och UTV

En ATV är avsedd att vara ett arbetsredskap och används på så sätt t.ex. i jord- och skogsbruk, rennäringen och av kraftbolag. En annan relativt vanlig användning av ATV är att hämta fällt större vilt, främst älgar.1 Till en ATV kan olika redskap kopplas, t.ex. en snöplog. En ATV är därför ett mycket mångsidigt fordon som kan användas till en rad olika uppgifter inom framför allt jord- och skogsbruk. En ATV kan dock i princip inte användas till annat än ren nyttokörning, såvida det inte handlar om dispens för rörelsehindrade eller för s.k. terränghjulingssafari eller tränings- och tävlingsverksamhet på motor-

1 Jfr 1 § andra stycket 5 terrängkörningsförordningen (1978:594).

bana. En ATV försedd med bandsats kan dock användas på samma sätt som en snöskoter, åtminstone när det gäller körning på led. Vid kontakt med återförsäljarledet har det emellertid kommit fram i utredningen att det inte är ovanligt att ATV-fordon köps och används för körning i barmarksterräng i rekreationssyfte, alltså som ett livsstilsfordon.

En UTV har ett något annat användningsområde än en ATV. Dessa fordon är mindre lämpade för körning i skog, utan passar bättre för körning i öppen terräng. Användningsområdet är främst inriktat på skötsel av parker, golfbanor och grönytor. I och med att en UTV har ett lastflak kan t.ex. ved och vatten, verktyg och materiel transporteras utan att en släpvagn behöver kopplas på.

Foto: ZargonDesign

5.4. Snöskoter

5.4.1. Beskrivning av snöskotern

Snöskotern är ett terrängfordon avsett att föras i snötäckt terräng, såväl packad som lös snö. Snöskotrar kan dock föras på gräsbevuxen barmark och det går faktiskt att föra snöskoter även på vatten för den som behärskar körtekniken. En snöskoter har ett eller, i vissa numera relativt sällsynta fall, två drivband. Drivband kallas även drivmatta och är försedd med kammar som griper tag i snön. En

snöskoter har framtill ett par medar eller skidor för styrning. Drivmattorna har kammar som kan ha olika höjd beroende på hur snöskotern ska användas. Det har blivit vanligare med s.k. högkamsmattor, dvs. drivmattor med höga kammar. En snöskoter har ett styre och föraren sitter grensle på fordonet. Det är också relativt vanligt att föraren står på fotstöden, eller står med ett ben med hela sin kroppstyngd på ena sidans fotstöd, allt beroende på körförhållandena. En snöskoter styrs huvudsakligen med styret, men vid körning i lös snö krävs att föraren dessutom lutar över kroppstyngden för att på så sätt få full styrning på snöskotern. En eventuell passagerare sitter bakom föraren. Äldre snöskotrar framfördes ofta knästående på sittdynan, men den körtekniken sägs vara mindre lämplig vid körning med moderna snöskotrar.

Snöskotrar var tidigare så gott som uteslutande utrustade med tvåtakts bensinmotorer. Så var fallet på grund av tvåtaktsmotorns dragkraft genom hela varvtalsregistret, dess ringa storlek och låga vikt. Tvåtaktsmotorer släpper dock ut mer avgaser och bullrar mer än fyrtaktsmotorer, men utvecklingen går framåt mot tvåtaktsmotorer med lägre buller- och avgasvärden. Fyrtaktsmotorer har dock blivit vanligare och en snöskoterfabrikant tillverkar numera nästan enbart snöskotrar med fyrtaktsmotorer.

En modern snöskoter är mycket effektstark i förhållande till sin vikt. Moderna snöskotrar ligger normalt i ett effektspann på cirka 100–150 hk DIN med en övervikt mot den högre nivån, men det finns modeller på cirka 200 hk DIN i originalutförande. En modern snöskoter väger normalt 200–250 kg.

Det finns även ett par tillverkare av snöskotrar med elektrisk motor med batteridrift, men detta är ännu en tämligen ny företeelse och det är därför oklart vilket genomslag snöskotrar med elektrisk motor får. Detta beror inte minst på att en snöskoter med elmotor är väsentligt dyrare än en snöskoter med förbränningsmotor.

Foto: thepalmer

5.4.2. Användningen av snöskotern

Moderna snöskotrar delas in i olika typer beroende på användning, t.ex. touringskotrar, lössnöskotrar och crossoverskotrar. Det är dock svårt att dra exakta gränser och de flesta moderna snöskotrar kan användas på mer än ett sätt.

Många snöskotrar är gjorda för att främst vara arbetsfordon och används så i renskötseln och i småskaligt skogsbruk, t.ex. för transport av fällt timmer. Även kraftbolag använder snöskotern för att besikta och röja kraftledningsgator. Snöskotern används även av naturbevakare, polis och militär för att transportera sig dels i obanad snötäckt terräng, dels på leder. Skotern används även i vintersportanläggningar för transporter av skilda slag, som räddningsfordon samt för att dra och preparera spår för längdskidåkning.

I de norra delarna av Sverige är snöskotern närmast ett livsstilsfordon som används för att komma ut i naturen i rekreationssyfte. Det kan t.ex. handla om att man kör ut för att ägna sig åt isfiske eller för att göra upp eld och förtära medhavd mat och dryck.

Snöskotern används också som ett sportredskap för avancerad körning i lös och djup snö, vilket har blivit allt populärare. Försäljningen av maskiner inriktade på sådan körning har ökat under senare år och står nu för större delen av försäljningen av nya snöskotrar.

Snöskotern används även i besöksnäringen, i form av bl.a. snöskotersafari. På sina håll finns möjligheter till körning i ledsystem och friåkningsområden med tillgång till såväl camping som hotellboende.

Det tävlas med snöskoter i en rad olika grenar, t.ex. skotercross, dragracing samt trick som, något förenklat, består av hopp och volter med snöskotern.

5.5. Skördare och skotare – terrängmotorfordon i skogsbruket

5.5.1. Skördare

En skördare är ett specialanpassat terränggående fordon, vanligen hjulgående med sex till åtta hjul och drivning på alla hjulen. Dess breda och relativt mjuka däck med lågt lufttryck är utformade så att markskador begränsas. Det är relativt vanligt att skördare utrustas med band som läggs på hjulen. Skördaren används för fällning, kapning och kvistning av träd och har helt ersatt den manuella trädfällningen i det storskaliga skogsbruket. Den används ofta tillsammans med skotare (se nedan) i ett avverkningslag.

Skördaren har en kran med ett skördaraggregat längst ut. Med kranen styrs skördaraggregatet mot det träd som ska avverkas. Aggregatet greppar tag om trädstammen och sågar av trädet med ett sågsvärd. Med en dator mäts stammens tjocklek och hur långt stammen blivit inmatad i aggregatet. Kvistar skalas bort med kvistknivar monterade på skördaraggregatet. Stammen kapas till stockar med samma sågsvärd som används för trädfällningen.

Foto: Josef Mohyla

5.5.2. Skotare

En skotare är ett specialanpassat lastfordon för körning och tung transport i svår terräng. Skotaren används för transport av avverkat rundvirke och träddelar i väglös terräng (s.k. skotning) från platsen där avverkningen skett till en upplagsplats där timret kan lastas på en timmerlastbil och dess släp. En skotare har en kran för lastning baktill på fordonet.

Skotaren är ramstyrd och klarar snäva svängar även där det är trångt. En skotare har vanligen sex eller åtta hjul med drivning på alla hjulen som i likhet med skördarens är relativt mjuka och har lågt lufttryck för att begränsa markskador. Hjulen kan även förses med band, vilket är vanligt, för att ytterligare minska marktrycket.

Foto: abadonian

5.6. Enduro- och motocrossmotorcyklar

Enduro och motocross är tävlingsformer för motorcykel på banor i terräng. Enduro- och motocrossmotorcyklar för tävlingsbruk liknar varandra, men det finns vissa skillnader. Enduromotorcykeln för tävlingsbruk har t.ex. belysning, men det har inte den tävlingsanpassade motocrossmotorcykeln. Gemensamt är dock att motorn är högt placerad i ramen, att fjädringsvägen är hög samt att däcken är kraftiga med nabbar för fästet.

Enduro- och motocrossmotorcyklar kan vara vägregistrerade och utrustade därefter och får då köras utanför tävlingsbanor, dvs. på allmän väg. Sådana motorcyklar får bara köras i barmarksterräng om körningen omfattas av undantag enligt terrängkörningslagstiftningen. Tillåten terrängkörning med motorcyklar utanför tävlingsbanor sker därför i stort sett uteslutande i renskötseln, men är där relativt vanlig under barmarkssäsongen.

Det finns bandsatser också för motocrossmotorcyklar och motorcykeln liknar då en smalare snöskoter med en mede eller skida fram i stället för framdäck.

Foto: Georgiy Datsenko

6. Bakgrund om terrängkörning på annans mark

6.1. Om kapitlet

Detta kapitel utgör en kartläggning av innehållet i vissa rättsområden som har betydelse för terrängkörning på annans mark, såsom allemansrätt, grannelagsrätt och egendomsskydd. I avsnitt 8.3 finns en sammanfattning av uttalanden om allemansrätten samt utredningens bedömningar i frågor som gäller terrängkörning på annans mark. I fråga om isbelagda vattenområden finns överväganden i avsnitt 8.4.3.

6.2. Allemansrätt

6.2.1. Inledning

Allmänt

Även om allemansrätten numera har förankring i grundlag och annan lagstiftning så är den inte preciserad i någon författning. Det finns heller ingen annan vedertagen definition av vad allemansrätten innebär.

Termen allemansrätt tros vara en relativt sen företeelse i svenskt juridiskt språkbruk. Seve Ljungman påpekade att han inte stött på uttrycket tidigare än i litteratur från 1899. I offentliga utredningar fanns uttrycket troligen först 1911.1 Åtminstone så sent som 1972 hänvisades till den ”s.k.” allemansrätten.2

1 Seve Ljungman, Om skada och olägenhet från grannfastighet, ak.avh. 1943, s. 262 fotnot 2. Jfr t.ex. Gunnar Wiktorsson, Den grundlagsskyddade myten, 1996, s. 10, och Ingemar Ahlström, Allt om allemansrätten, 2008, s. 12. 2Prop. 1972:99 s. 7.

Allemansrätten anses vara grundad på sedvanerätt. Ofta beskrivs allemansrätten som den begränsade rätt var och en har att använda annans fastighet, framför allt genom att färdas över den åtminstone till fots och under en kortare tid vistas på fastigheten samt plocka t.ex. vilda blommor, bär och svamp. Denna rätt gäller oberoende av markägarens samtycke.3 Under 1900-talet har allemansrätten i stor utsträckning utvecklats till att möjliggöra friluftsliv på annans fastighet.4

Från allmänhetens synpunkt medför alltså allemansrätten en begränsad nyttjanderätt till någon annans fasta egendom. För markägaren innebär den däremot en inskränkning i hans eller hennes äganderätt till fastigheten utan att någon nyttjanderätt har upplåtits. Allemansrätten gäller oberoende av ägarens rättsliga dispositioner, såsom t.ex. överlåtelse, upplåtande av nyttjanderätt och servitut. Inte heller påverkas allemansrätten av expropriation eller annan tvångsinlösen. Den förblir orubbad vid exekutiv försäljning. Å andra sidan saknar den enskilde rätt till ersättning för intrång i allemansrätten om fastighetsägaren vidtar åtgärder som inskränker rätten.5

Det är inte klart om allemansrätten borde betecknas som privat- eller offentligrättslig. Visserligen kan den åberopas i civilrättsliga tvister, men den gäller också markägarens förhållande till allmänheten i stort. Vid miljöbalkens tillkomst sades den dock utgöra en rätt för den enskilde. Även i samband med terrängkörningslagstiftning har den betecknats som en reglering av privaträttslig natur.6

När det gäller den närmare innebörden av allemansrätten anges ofta att den definieras genom vad som är otillåtet och vad som kan medföra skadeståndsskyldighet. Vad som medför påvisbar, dvs. nämnvärd, ekonomisk skada för markägaren faller aldrig inom allemansrättens gränser.7 Seve Ljungman talade om att någonstans på skalan mellan den alldeles oskyldiga bruksrätten och upp till det varaktiga

3 Se t.ex. Bertil Bengtsson, Allemansrätt och markägarskydd, 2 uppl. 1966, s. 14 och Speciell fastighetsrätt Miljöbalken, 12 uppl. 2018, s. 163. Att allemansrätten är grundad på sedvanerätt har dock ifrågasatts, se t.ex. Gunnar Wiktorsson, Den grundlagsskyddade myten, 1996, s. 228 f., jfr Ingemar Ahlström, Allt om allemansrätten, 2008, s. 10 ff. 4 Jfr t.ex. SOU 1996:103 I s. 321. För ett historiskt perspektiv, se t.ex. Åsa Åslund, Allemansrätten och markägaren, i Äganderätten, 2009, s. 143–165, på s. 154 f. 5 Se t.ex. SOU 1993:40 Del A s. 86 f. 6 Jfr Seve Ljungman och Per Stjernquist, Den rättsliga kontrollen över mark och vatten II, 3 uppl. 1968, s. 142, Bertil Bengtsson, Om lagstiftning och annat, 2011, s. 275, prop. 1997/98:45 s. 300 f. och prop. 1972:99 s. 18. 7 Stefan Rubenson, Allemansrätten i dag, i Allemansrätten i förändring, symposium 2012, s. 19–33, på s. 23. Se även t.ex. Jonas Ebbesson, Miljörätt, i Svensk rätt – en översikt, 2001, s. 435–450, på s. 449.

besittningstagandet måste det finnas en toleranspunkt för allmänhetens riskfria handlingsmönster.8

Staffan Westerlund har uttryckt den rättsliga inramningen på så vis att allemansrätten kringgärdas av straffrätt, offentlig rätt och civilrätt. Den straffrättsliga ramen avser straffbud, medan den offentligrättsliga återspeglar allmänhetens rättigheter i förhållande till samhället (begränsningar genom miljörätt och t.ex. terrängkörningslagstiftningen). Den civilrättsliga ramen gäller bl.a. skadeståndsrättsliga frågor och vad markägaren får göra i fråga om t.ex. stängsel.9

Det som är straffbart ingår inte i allemansrätten. Däremot kan man inte utgå från att allt som inte är kriminaliserat är allemansrättsligt tillåtet.10

Färdselrätt

En grundsten i allemansrätten är rätten att färdas över annans mark. Alla övriga rättigheter som kan sägas ingå i allemansrätten förutsätter nämligen att det är tillåtet att färdas över marken.11

Naturvårdsutredningen angav vad gäller allemansrätten att den s.k. färdselrätten har primär betydelse för rätten att färdas över annans mark och vattenområde. Ur denna rätt kunde härledas övriga rättigheter vilka framstod som naturliga eller nödvändiga komplement till färdselrätten. För att kunna färdas måste man t.ex. ta rastplats för måltider och nattvila. Utredningen tillade att den som färdades hade å sin sida skyldigheter gentemot markägaren. Det krävdes hänsyn och aktsamhet så att det inte uppstod skada eller så att hemfridsintresset träddes för när.12

Uttrycket färdselrätt har också förekommit i utredningar om reglering av skotertrafik.13

8 Seve Ljungman, Om skada och olägenhet från grannfastighet, ak.avh. 1943, s. 263. 9 Staffan Westerlund, Nutida allemansrättsliga frågor, Miljörättslig tidskrift 1995:1, s. 74–130, på s. 91 f. 10 Bertil Bengtsson, PM Buller i naturen, april 1992, Riksarkivet SE/RA/324286, s. 1 i PM. 11 Åsa Åslund, Allemansrätten och marknyttjande, ak.avh. 2008, s. 16. 12SOU 1962:36 s. 179. 13 Se t.ex. SOU 1969:59 och hänvisning i prop. 1995/96:226 s. 22.

Något om färdsel på annans vatten- och isområde

Vatten

På vattenområde anses allemansrätten vara mer vidsträckt än på land eftersom det saknas särskilda straffbestämmelser av den typ som gäller för färdsel och vistelse på land, som t.ex. straffstadgandet om tagande av olovlig väg (se vidare under avsnitt 6.2.2). Någon ekonomisk skada för ägare av vattenområde har i regel heller inte ansetts uppkomma till följd av motortrafik till sjöss. Bertil Bengtsson har mot denna bakgrund förklarat att det inte är motiverat med några paralleller mellan motortrafik till sjöss och på land. Han har vidare uttalat att det visserligen knappast finns något klart stöd för en rätt att fritt färdas på vattenområde med motorbåt eller liknande, men att sådan trafik stämmer med sedvanan, vilket är en faktor i allemansrättens innebörd. Han har därefter konstaterat att det alltså lär finnas en ”allmän rätt” att färdas med motorbåt och liknande i hav och sjöar. Däremot menade han att det var tvivelaktigt om den omfattar en rätt till mera störande trafik. Klara störningar av hemfriden kan inte falla inom det tillåtna området.14

I ett resonemang om att allemansrätten på vatten bör vara mer vidsträckt än på land har Hugo Tiberg framhållit att det till sjöss saknas motsvarighet till vad som allemansrättsligt gäller på land där passage med motordrivet fordon inte tillåts.15

I förarbeten gällande reglering av användning av vattenskotrar anfördes att rätten att färdas fritt över vatten kan sägas vara en del av allemansrätten och att var och en i princip anses ha rätt att färdas och tillfälligt uppehålla sig på annans vattenområde, i den mån detta inte medför någon olägenhet för fastighetsägaren.16

Torgny Håstad har anfört att motorbåtstrafik på annans vatten sedan länge är godtagen utan särskilt lagstöd.17

14 Bertil Bengtsson, PM Buller i naturen, april 1992, Riksarkivet SE/RA/324286, s. 5 ff. i PM. Se även Hugo Tiberg, Båtjuridik, 1973, s. 23 ff. Enligt Ingemar Ahlström blev motorbåtarna ett vanligare inslag i det båtburna friluftslivet under 1900-talets inledning, Allt om allemansrätt, 2008, s. 34. 15 Hugo Tiberg, Båtjuridik, 1973, s. 24 f. 16Prop. 1992/93:97 s. 5. 17 Torgny Håstad, Behövs reformer av allemansrätten?, i Allemansrätten i förändring, symposium 2012, s. 98. I det sammanhang som rör motorbåtstrafik har Torgny Håstad tillagt att det alltså även finns en motoriserad allemansrätt. Detta kan jämföras med vad han tidigare angett om att det brukar sägas att allemansrätten inte ger stöd för färd med motorfordon på annans mark utanför väg, a.a. s. 97.

Bertil Bengtsson har uttalat sammanfattningsvis att det alltså finns stora möjligheter för allmänheten att färdas på annans vattenområde med båt.18 I sjölagen (1994:1009) finns dock ett allmänt stadgande om att den som tar sådan färdväg, håller sådan hastighet eller annars med fartyg färdas så att han i onödan stör omgivningen döms till penningböter, 20 kap. 3 §. Vidare ger 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen (1986:300) länsstyrelsen möjlighet att meddela föreskrifter om fartbegränsning, förbud mot ankring eller andra begränsningar i rätten att utnyttja vattenområde och på så vis t.ex. begränsa rätten till motorbåtstrafik. I förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter finns bestämmelser bl.a. om var vattenskotrar får användas och bemyndigande för länsstyrelsen att meddela vidare föreskrifter.19

Is

Isbelagda vattenområden har i förarbetena till dagens terrängkörningslag ansetts vara en form av terräng, vilket innebär att lagen i princip är tillämplig även vid färd på is. Enligt förarbetena är is emellertid inte barmark, vilket innebär att det inte råder något generellt förbud mot körning på istäckta vattenområden.20

I linje med vad som anförts beträffande vatten har Bertil Bengtsson framhållit att det finns stora möjligheter för allmänheten att röra sig vintertid på is eftersom det saknas straffbestämmelser om tagande av olovlig väg. Han har också konstaterat att det inte heller finns något allmänt förbud mot motortrafik på isen.21

I detta sammanhang kan noteras att det i propositionen till ändringar i den finländska terrängtrafiklagen (1710/1995) har angetts att det hör till den allmänna nyttjanderätten att köra på ett isbelagt vattenområde.22

18 Bertil Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004, s. 49. 19 Om rätten att färdas på annans vatten, se i övrigt t.ex. SOU 1962:36 s. 182 ff., prop. 1992/93:97 s. 5, Bertil Bengtsson, Allemansrätt och markägarskydd, 2 uppl. 1966, s. 24 f., Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004, s. 49 ff., Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, suppl. 18, april 2019, s. 7:7, Sven-Gösta Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl. 1988, s. 44 f. och 86 f., Seve Ljungman och Per Stjernquist, Den rättsliga kontrollen över mark och vatten II, 3 uppl. 1968, s. 138 f. och Åsa Åslund, Allemansrätten och marknyttjande, ak.avh. 2008, s. 229 f. 20Prop. 1995/96:226 s. 23. Se även prop. 1975/76:67 s. 44. 21 Bertil Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004, s. 49. Se även Ingemar Ahlström, Allt om allemansrätten, 2008, s. 27. 22 RP 306/2010 rd s. 3.

6.2.2. Straffstadganden i korthet

Inledande anmärkning

Eftersom allemansrätten i någon mån får sitt innehåll genom en motsatsvis läsning av vissa straffstadganden följer här en kort redogörelse av de bestämmelser i brottsbalken som får störst betydelse för uttolkningen. Dessa stadganden utgör inte någon uttömmande reglering av vad som är otillåtet. Straffbestämmelserna utvecklas närmare i avsnitt 8.9.2.

Skadegörelsebrott

I 12 kap. brottsbalken finns bestämmelser om skadegörelsebrott.

Den som förstör eller skadar egendom till men för någon annans rätt till den döms enligt 1 § för skadegörelse. Om brottet med hänsyn till skadans obetydlighet och övriga omständigheter är att anse som ringa döms för ringa skadegörelse, 2 §.

Åverkan kan den dömas för som i skog eller mark olovligen tar växande träd eller gräs eller träd som fällts av vinden eller sten, grus, torv eller annat som inte är bearbetat, om brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter är att anse som ringa, 2 a §. Detsamma gäller den som från växande träd tar ris, grenar, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda.

Grov skadegörelse regleras i 3 §. Den som olovligen och på annat än väg färdas över tomt eller plantering, eller över någon annan mark som kan skadas av detta, döms för tagande av olovlig väg, 4 §. Såvitt avser olovlig väg över annat än tomt eller plantering är bestämmelsen utformad som ett farebrott på så vis att det inte krävs att någon skada faktiskt har uppstått. Bedömningen av om ett område kan skadas av färd får göras med utgångspunkt i färdsättet och områdets känslighet. Straffstadgandet i brottsbalken ska tillämpas framför straffstadgandet i terrängkörningslagen (1975:1313), se 4 § andra stycket terrängkörningslagen.23

23Prop. 2016/17:131 s. 39, Agneta Bäcklund m.fl., Brottsbalken m.m., JUNO, uppdaterad 2019-07-01, kommentaren till 12 kap. 4 §. Jfr NJA 1901 s. 264, NJA 1909 B 412 och NJA 1946 s. 468.

Ringa skadegörelse, åverkan eller tagande av olovlig väg får, om brottet endast kränker enskilds rätt, åtalas av åklagare bara om åtal av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt, 12 kap. 6 § brottsbalken.

Tillgreppsbrott och brott mot frihet och frid

Stöld och andra tillgreppsbrott regleras i 8 kap. brottsbalken. Om någon i skog i mark olovligen tar sådant som avses i 12 kap. 2 a § (se ovan) och brottet inte är att anse som åverkan ska vad som föreskrivs i 8 kap. tillämpas, 8 kap. 11 §. Att ta t.ex. ris från växande träd kan alltså utgöra stöld.24 Viss besittningsrubbning kan föranleda ansvar för egenmäktigt förfarande, 8 §.25

Även vissa brott mot frihet och frid, 4 kap. brottsbalken, kan få betydelse för allemansrättens gränser. Den som olovligen tränger in eller stannar kvar där annan har sin bostad, vare sig det är rum, hus, gård eller fartyg döms för hemfridsbrott, 6 § första stycket. Om någon i stället obehörigen tränger sig in i eller stannar kvar i kontor, fabrik, annan byggnad eller fartyg, på upplagsplats eller på annat dylikt ställe döms för olaga intrång, 6 § andra stycket. Den som utsätter annan för hänsynslöst agerande, t.ex. genom att störa någon med höga ljud, kan dömas för ofredande enligt 7 §.26

6.2.3. Uttalanden om allemansrätten i offentligt tryck under 1960-talet

Naturvårdsutredningen m.m.

Naturvårdsutredningen, tillsatt 1960, konstaterade att det sedan gammalt råder en relativt stor frihet att färdas över och uppehålla sig på annans mark m.m. och att man inte genom lagstiftningsåtgärder borde inskränka de rättigheter som allmänheten hade vid denna tidpunkt. Vad avsåg den s.k. färdselrätten uttalade utredningen att denna inte gällde en rätt att på annans mark färdas med vilka medel som helst utanför vägnätet. Färdselrätten fick innefatta färd med

24 Jfr NJA 1944 s. 277 och NJA 1986 s. 637. 25 Jfr NJA 1970 s. 29 och NJA 1971 s. 210. 26 Agneta Bäcklund m.fl., Brottsbalken m.m., JUNO, uppdaterad 2019-07-01, kommentaren till 4 kap. 7 §.

trampcykel, ridhäst och sparkstötting på mindre vägar och stigar över mark som är tillgänglig med färdselrätt.

Däremot existerar helt naturligt ingen allmän rätt att färdas med motorfordon utanför det allmänna och enskilda vägnätet. Motorfordonens tyngd och hastighet måste praktiskt taget alltid leda till skada på mark som fordonen trafikerar såvida det icke finns iordningställd väg.

Utredningen fann att straffstadgandet tagande av olovlig väg inte motsatsvis kunde medföra någon rätt att färdas med motorfordon på annans väg.27

En opublicerad promemoria om allemansrätten från Naturvårdsutredningens arkiv framhöll att rätten till motortrafik var ytterligt begränsad genom straffstadgandet om tagande av olovlig väg.28 En senare promemoria i arkivet konstaterade att rätten att färdas med motorfordon på mark som inte utgjorde väg torde vara i det närmaste obefintlig på grund av skaderisken.29

Med anledning av vissa motioner angående allemansrätten uttalade sig tredje lagutskottet 1961. Utskottet menade att trafik med motor- och hästfordon presumerades enligt vedertagen uppfattning innebära sådan fara för skada att den i princip var förbjuden på annan enskild mark än ren utmark.30

Utredning om snöskotern – terrängkörning och färdselrätt

I ett betänkande om snöskotern från 1969 beskrivs snöskotern som ett fordon som väger mellan 100 och 250 kg, har en motorstyrka mellan 15 och 25 hk SAE och maxfart på 100 km/tim, men som vanligtvis i terräng hålls under 50 km/tim.

I betänkandet uttalades att det i Sverige saknades positiva lagbestämmelser om rätten att färdas över annans mark. I den mån en sådan rätt föreligger ansågs den i regel kunna härledas ur allemansrätten. En oklar fråga rörande allemansrätten ansågs vara om och i vad mån det fanns en befogenhet att färdas med motordrivna fordon utanför vägnätet. Med hänvisning till Naturvårdsutredningen angavs

27SOU 1962:36 s. 179 f., citat s. 179 f. 28 PM nr 2 den 20 februari 1961 från Naturvårdsutredningen, Riksarkivet (YK 1992), volym 2, s. 1 och 2 i PM, jfr s. 8. 29 PM nr 9 den 25 maj 1961 från Naturvårdsutredningen, Riksarkivet (YK 1992), volym 2, s. 2 i PM. 30 3LU1961:30 s. 2.

att den tidigare allmänna uppfattningen tycktes ha varit att någon sådan rätt inte kunde härledas ur allemansrätten. I 1969 års betänkande konstaterades emellertid att en sådan uppfattning hade grundats på uppfattningen att färd med motorfordon utanför vägnätet inte kunde ske utan risk för markskada. Terrängkörning med motordrivet fordon hade därför ansetts utgöra ett tagande av olovlig väg enligt 12 kap. 4 § brottsbalken. Sedan de nya översnöfordonen gjort det möjligt att färdas med förhållandevis lätta fordon även i djup snö var det dock enligt 1969 års betänkande svårt att undantagslöst uppehålla presumtionen att färd med motordrivet fordon utanför vägnätet innebar en risk för markskada. Det noterades att snöskotrar i tusental hade framförts på kronans och enskildas marker utan att något myndighetsingripande hade skett. Betänkandet noterade att den allmänna meningen vid den tidpunkten torde vara att färd på snötäckt mark med snöskoter i huvudsak var att jämställa med skidåkning såvitt avsåg färdselrätten.

Någon rätt till färd på barmark med motordrivet fordon ansågs däremot inte kunna följa av allemansrätten eftersom fordonens drivanordningar var ägnade att medföra skadegörelse på oskyddad mark. Vidare presumerades även tyngre terrängfordon, som bandvagnar och vesslor, orsaka markskador vare sig marken var snötäckt eller inte. Körning med sådana fordon skulle därför regelmässigt falla under straffbestämmelsen tagande av olovlig väg om inte markägaren gett sitt tillstånd.

Betänkandet pekade på risken att en inskränkning av färdselrätten som riktade sig enbart mot skoterkörning vintertid kunde komma att uppfattas som om annan terrängkörning är tillåten, trots att den i regel medför långt större olägenheter än skoteråkning på snö.31

6.2.4. Tidigare lagstiftning som berörde allemansrätten

Naturvårdslagen

Naturvårdslagen (1964:822) upphörde att gälla samtidigt som miljöbalken trädde i kraft i januari 1999. I lagens 1 § angavs att naturen är tillgänglig för alla enligt allemansrätten.

31SOU 1969:59 s. 13 ff., 21 och 35.

Innan hänvisningen till allemansrätten infördes i naturvårdslagen hade Naturvårdskommittén föreslagit att 1 § skulle innehålla en erinran om att rätten att färdas fritt i naturen ska respekteras.32 Departementschefen ansåg emellertid att en lagstiftning om allemansrättens innehåll skulle kunna leda till många svårbedömda tvister i skälighetsfrågor. Han förordade därför att lagen inte skulle precisera allemansrättens innebörd.33

I övrigt hade naturvårdslagens stadganden om bl.a. stängselgenombrott (17 §) och tillståndskrav för vilthägn (24 a §) till syfte att skydda allemansrätten.

Den tillfälliga terrängkörningslagen

Lagen (1972:606) om körning i terräng med motordrivet fordon gällde från den 13 december 1972 till utgången av 1975.

I förarbetena angavs att rätten att färdas över annans väg följer av allemansrätten och att färdselrätten främst begränsas av straffstadgandet om tagande av olovlig väg. Vidare anfördes att en oklar fråga rörande allemansrättens innebörd torde vara om och i vad mån det fanns en befogenhet att utan markägarens samtycke färdas i terrängen med lätta översnöfordon som snöskoter. I detta sammanhang hänvisade förarbetena till en redogörelse av Bertil Bengtsson i 1969 års kommentar till naturvårdslagen (se avsnitt 6.2.6). De sakkunniga ansåg att snöskotern i regel torde kunna framföras utan särskilt tillstånd av markägaren, om det skedde på snötäckt mark utanför tomter och planteringar. Vissa remissinstanser menade däremot att lagen borde klargöra att snöskoterkörning i terräng krävde markägarens samtycke. Departementschefen å sin sida framhöll att frågan om hur långt allemansrätten sträcker sig var omstridd och att remissinstansernas förslag skulle kräva att frågan togs upp till prövning i hela dess vidd. Han anförde vidare att det var klart att allemansrätten inte innebar att körning i terrängen med snöskoter på annans mark får ske var som helst. Det var förbjudet att färdas över tomt eller plantering eller annan mark som kan skadas.

32 Ds Jo 1974:1 s. 9 och 305. 33Prop. 1974:166 s. 92 och 116. Jfr JoU 1974 :52 s. 28 ff. och Sven-Gösta Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl. 1988, s. 48 ff.

Beaktas bör också att allemansrätten i princip reglerar störningsfall där en enstaka markägares ekonomiska eller andra privata intressen berörs. Regleringen är alltså av civilrättslig natur. När det gäller en eventuell lagstiftning om förbud mot trafik med snöskoter är det emellertid i första hand allmänna intressen som bör beaktas. En lagstiftning om förbud mot körning med snöskoter bör med hänsyn till det anförda inte reglera allemansrättsliga frågor.34

Jordbruksutskottet påpekade att frågan om hur långt allemansrätten sträcker sig var föremål för delade meningar. Utskottet menade dock att allemansrätten inte utan vidare innebär en rätt att färdas i terrängen på annans mark med snöskoter eller annat motorfordon. Det var inte tillåtet att färdas så att det uppkom skador på mark eller gröda eller så att hemfriden stördes. Utskottet fäste också avseende vid den kommande terrängtrafikkungörelsen, vilken skulle slå fast att förare i terräng skulle anpassa sin färdväg, hastighet och färdsätt så att människor och djur inte stördes i onödan och så att man undvek skada på mark och växtlighet. Mot denna bakgrund utgick utskottet från att dessa frågor fick bli fortsatt uppmärksammade vid framtida överväganden om regleringen av skotertrafiken.35

6.2.5. Viss aktuell lagstiftning som berör allemansrätten

Allemansrättens förankring i regeringsformen

Bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 15 § regeringsformen behandlar egendomsskydd och allemansrätt. Hänvisningen till allemansrätten infördes 1995.

Första stycket i bestämmelsen slår fast vars och ens rätt att ha sin egendom tryggad mot vissa ingrepp. Bestämmelsen anger också en allmän ram för att tillåta sådana ingrepp. Rätt till ersättning vid vissa ingrepp framgår av andra stycket. Vidare anges i tredje stycket en rätt till ersättning vid vissa inskränkningar i användningen av mark eller byggnader. I bestämmelsens fjärde stycke anges att ”[a]lla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan”. Det grundlagsfästa egendomsskyddet anses alltså inte utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer av allemansrätten.

34Prop. 1972:99 s. 7 f. och 17 f., citat s. 18. 35 JoU 1972:52 s. 6.

Förarbetena till grundlagsbestämmelsen angav att allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Allemansrätten kan sägas innebära att det är tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark med undantag för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är också tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på annans mark och där t.ex. slå upp ett tält för någon enstaka natt. Vidare har var och en rätt att på annans mark plocka bär och svamp liksom nedfallna grenar och kvistar. Även rätten att fiska med handredskap på vissa enskilda vatten har beskrivits som en rättighet av huvudsakligen allemansrättslig natur. Ur markägarens perspektiv kan allemansrätten sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt utan att han har rätt till någon ersättning för den. Vidare betonade förarbetena att det genom grundlagsförankringen av allemansrätten inte var avsikten att ge allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som då fick anses ha stöd i denna rätt. Syftet med förbehållet för allemansrätten i grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd var inte att ge en längre gående rätt att nyttja naturen än enligt då accepterade former. Grundlagen skulle förutsätta att allemansrätten existerar, även om den med tiden kan få ett förändrat innehåll genom t.ex. ändringar i strafflagstiftning.36

Allemansrätten och miljöbalken

7 kap. 1 § miljöbalken

Enligt 7 kap. 1 § miljöbalken ska var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den.

Paragrafen motsvarar delvis 1 § i den tidigare naturvårdslagen. I förarbetena till miljöbalken beskrevs allemansrätten som en rätt för var och en att i viss utsträckning vistas på mark- och vattenområden som tillhör andra och att där plocka svamp, bär och vissa andra naturprodukter. Nyttjandet får inte innebära att fastighetsägare eller andra med särskild rätt till fastighet tillfogas nämnvärd

36Prop. 1993/94:117 s. 18 f. och 50 samt 1993/94:KU24 s. 33. Allemansrättens grundlagsförankring hade dessförinnan föreslagits av Fri- och rättighetskommittén i SOU 1993:40 (se s. 86 ff. och 233 ff.). För en kommentar till grundlagsstadgandet, se t.ex. Joakim Nergelius, De europeiska domstolarna och det svenska äganderättsskyddet, 2012, s. 27 f. med hänvisningar.

skada eller olägenhet. Begränsningen sammanfattas med uttrycket ”inte störa, inte förstöra”.

Även i dessa förarbeten framhöll regeringen att det inte är aktuellt att generellt reglera allemansrättens innebörd i lag. En sådan lagstiftning skulle kunna rycka undan den sedvanerättsliga grunden för allemansrätten och på sikt kunna medföra en oönskad inskränkning av rätten. Det skulle dessutom medföra stora svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens innebörd, bl.a. av den anledningen att sedvanan varierar mellan olika delar av landet.37

Paragrafen bör kunna åberopas som grund för t.ex. vitesförbud om en verksamhet innebär risker för naturmiljön på fastigheten.38

Det kan tilläggas att Miljöbalksutredningen hade anfört att även friluftsliv bedrivet i mindre skala än under kommersiella former kan medföra störningar, såsom när motorfordon används i terrängen. De störande aktiviteterna går ofta utanför gränsen för allemansrätten. Utredningen konstaterade att allemansrätten inte ansågs innefatta någon rätt att använda motorfordon på markområden. Detta, anförde utredningen, var tvärtom förbjudet i terrängkörningslagen.39

Andra lagrum i miljöbalken som berör allemansrätten

Miljöbalken hänför sig till allemansrätten också i frågan om stängselgenombrott. En tillsynsmyndighet får förelägga den som håller stängsel i ett område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant område att ordna grindar eller andra genomgångar som behövs för att allmänheten ska kunna komma till mark inom ett sådant område som omfattas av allemansrätten (26 kap. 11 § första stycket). Är det uppenbart att ett stängsel endast är avsett att utestänga allmänheten, får föreläggande meddelas om att ta bort det (andra stycket).

Bestämmelsen utgör ett skydd för allemansrätten. Förarbetena till lagrummet behandlade inte närmare allemansrättens innebörd, utöver att slå fast att tillsynsmyndigheten i sitt beslut ska beakta gällande lag, sedvanerätt och de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet.40 I kommentaren till lagrummet har Bertil Bengtsson m.fl.

37 Se prop. 1997/98:45 I s. 300 f. och II s. 68 f. Jfr också SOU 1996:103 I s. 321 ff. och II s. 11. 38 Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, suppl. 18, april 2019, s. 7:8. 39SOU 1996:103 I s. 322. 40Prop. 1997/98:45 II s. 274.

angett att regeln inte innebär att motortrafik ska bli möjlig eftersom den – som bekant – inte ingår i allemansrätten.41

Bestämmelser om stängselgenombrott har inte ansetts kunna möjliggöra motortrafik.42

Om allemansrätten utnyttjas för organiserat friluftsliv kan det finnas en skyldighet att göra anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Av lagrummet framgår att en sådan anmälan ska göras hos tillsynsmyndighet om en verksamhet, vilken inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken, kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.43

Terrängkörningslagen

Förarbeten vid lagens tillkomst

I förarbetena till nuvarande terrängkörningslag (1975:1313) angavs att denna lagstiftning inte avser att reglera allemansrättsliga frågor. Vidare anförde föredraganden följande. Allemansrätten reglerar störningsfall där en enstaka markägares ekonomiska eller andra privata intressen berörs. Rätten innebär i princip att man får färdas på annans mark i den mån det kan ske utan risk för att ägaren tillfogas skada. Vad detta innebär i fråga om körning med terrängfordon är i viss mån oklart. Så mycket är emellertid klart att det inte är tillåtet att färdas så att skador på mark eller gröda kan uppkomma eller så att hemfriden störs. Å andra sidan är det utan tvekan klart att man vintertid kan ta sig fram med snöskoter på många håll i landet utan att markägarens intressen skadas.44

Jordbruksutskottet tillade att allemansrätten inte utan vidare innebär rätt att färdas med snöskoter eller annat motorfordon i terrängen på annans mark.45

41 Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, suppl. 18, april 2019, s. 26:26 f. Jfr också SOU 1996:103 II s. 306. 42 Sven-Gösta Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl. 1988, s. 41. Jfr RÅ 1960 K 1768. 43 Jfr prop. 1997/98:45 I s. 305 f. och II s. 150 samt SOU 1996:103 I s. 326 ff. och II s. 159. 44Prop. 1975/76:67 s. 33 f., jfr s. 7. 45 JoU 1975/76:28 s. 17. Jfr JoU 1975/76:5 s. 2.

Utredningen om åtgärder mot buller i fjällområden 1993

Betänkandet SOU 1993:51, Naturupplevelser utan buller – en kvalitet att värna om, utgick från en promemoria från 1992 av Bertil Bengtsson i frågan om allemansrätt och motoriserad färdsel i naturen. (Om promemorian, se vidare avsnitt 6.2.6.) Betänkandet konstaterade att allemansrätten inte ger någon allmän rätt till motoriserad färdsel i naturen och över huvud taget inte kan åberopas till stöd för trafik mot markägarens vilja. Detta var enligt betänkandet en erkänd rättslig princip, vilken framgick bl.a. av att stängselgenombrott inte kan komma ifråga för att möjliggöra motortrafik. Allemansrätten är snävare än lagstiftningens gränser för straffbara handlingar. Att någonting inte är straffbart innebär därför inte att det är tillåtet. Betänkandet tillade att allemansrätten endast inbegriper sådant som inte vållar nämnvärd olägenhet för markägaren. Vidare ansågs inte allemansrätten ge utrymme för motoriserade aktiviteter som medför mera betydande störningar i naturen.

Vad närmare gäller terrängkörning angav betänkandet att ”[i] områden där terrängkörningslagen tillåter färdsel gäller de gränser för allemansrätten som tidigare har redovisats”.46

Som en följd av betänkandet lämnade regeringen en skrivelse med överväganden om bullerbegränsande åtgärder. Regeringen anförde att utnyttjandet av allemansrätten för färd över annans område har varit en förutsättning för det sätt på vilket användningen av motordrivna färdmedel i naturen har utvecklats i Sverige. Däremot angav regeringen att betänkandet konstaterat att allemansrätten inte ger utrymme för motoriserade aktiviteter som medför betydande störningar av omgivningen. Regeringen fann att allemansrätten inte innebar något hinder för att införa restriktioner mot bullrande trafik för att värna tystanden i rekreationsområden. Motoriserad trafik i naturen kunde vara till skada för naturmiljön och urholka eller omintetgöra allemansrättens värde för människor som vistas i naturen för att finna rekreation.47

46SOU 1993:51 s. 25 ff., citat s. 28 f. 47 Skr. 1993/94:175 s. 6. Jfr 1993/94:JoU21.

Utredningar i mitten av 1990-talet

I mitten av 1990-talet gjordes flera utredningar som berörde terrängkörning, bl.a. SOU 1994:16 (Skoterutredningen), Ds 1994:36 (Särskilt uppdrag från Miljö- och naturresursdepartementet till Länsstyrelsen i Västerbottens län), SOU 1995:100 (Miljövårdsberedningen) och Ds 1995:15 av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.

Skoterutredningen hänförde sig till SOU 1993:51 och Bertil Bengtssons promemoria angående allemansrättens förhållande till motoriserad färdsel. Liksom tidigare utredning anfördes sammanfattningsvis att restriktioner mot motoriserad färdsel i naturen inte står i strid med allemansrätten. Utredningen påpekade också att många snöskoteråkare ansåg att körning med snöskoter sker som en del av allemansrätten och att man därför kunde köra snöskoter på snötäckt mark i relativt omfattande utsträckning.48

Departementsskrivelsen Ds 1994:36 om snöskotern i naturen konstaterade att allemansrätten inte ger någon allmän rätt att färdas med motoriserade färdmedel i naturen.49

Miljövårdsberedningens betänkande hänvisade också till Bertil Bengtssons promemoria. Beredningen gjorde dock följande reflektion. ”Men eftersom snöskoterkörning utan tillstånd av markägaren inte är förbjuden i TKL kan allemansrätten ändå sägas ha haft en mycket stor indirekt betydelse för utvecklingen av fritidsåkningen med snöskoter.”50

Även Lars Hultkrantz i Ds 1995:15 slog fast att allemansrätten inte ger någon allmän rätt till motoriserad färdsel i naturen.

Precis som när det gäller fritidsfisket är emellertid dess indirekta betydelse mycket stor. Allemansrätten har i själva verket varit den avgörande förutsättningen bakom en exceptionell utveckling av motordriven terrängtrafik i Sverige. [---] Snöskoterkörning utan tillstånd av markägare ingår inte i allemansrätten men är heller inte förbjuden av terrängkörningslagen. Men även trafik som förbjuds av terrängkörningslagen blommar på falskt allemansrättsliga grunder.

Lars Hultkrantz drog slutsatsen att oklarheten om allemansrättens gränser hade haft betydelse för lagstiftningens utveckling (bl.a. för terrängkörningslagen) och även bidragit till en svag efterlevnad av

48SOU 1994:16 s. 20 ff. och 60. 49Ds 1994:36 s. 28. 50SOU 1995:100 s. 46.

förbud i de fall där det faktiskt fanns gränser (t.ex. för körning i naturen med crossmotorcykel).51

Nils G. Lundh anförde i samma departementsskrivelse att terrängkörning i strikt formell mening inte verkade kunna ske med stöd av allemansrätten, men att de som vant sig vid att kunna utnyttja sina terrängfordon på fritiden nog inte uppfattat saken så. Han tillade att beteenden som utan korrektion från någon rättsinstans tillåts utvecklas förr eller senare kunde få rättsverkan som om det vore fråga om lag.52

Förarbetena till de ändringar som trädde i kraft 1997 och 2017 m.m.

I förarbetena till ändringarna i terrängkörningslagen, vilka trädde i kraft 1997, hänförde regeringen sig till 1993 års betänkande och Bertil Bengtssons promemoria vad gällde allemansrätten. Regeringen framhöll att allemansrättens omfång till viss del följer av bestämmelserna i brottsbalken, men att man inte kan utgå från att alla icke kriminaliserade former av vistelse i naturen eller utnyttjande av den är tillåtna. Allemansrätten är alltså snävare än gränserna för straffbara handlingar. Regeringen hänvisade också till betänkandets slutsats att allemansrätten inte ger någon allmän rätt till motoriserad färdsel i naturen och att den över huvud taget inte kan åberopas för att möjliggöra passage för motortrafik.

Regeringen uttalade sammanfattningsvis att det inte kunde anses finnas någon positivt uttalad rättighet som kan kallas färdselrätt och som kan läggas till grund för i stort sett fri färd i naturen med terrängskoter. Inte heller ansåg regeringen att allemansrätten kunde åberopas som grund för sådan trafik.53

I förarbetena till 2017 års ändringar i terrängkörningslagens straffstadgande uttalades att motortrafik över huvud taget inte anses ingå i allemansrätten och att körning i terräng också förbjuds i terrängkörningslagen.54

51 Lars Hultkrantz, Allemansrätten – hur bör den förändras?, i Ds 1995:15 s. 2141, citat s. 32, se även s. 40. 52 Nils G. Lundh, Terrängfordonens framfart – ett hot mot både natur- och kulturlandskap, i Ds 1995:15 s. 5971, se s. 61. 53Prop. 1995/96:226 s. 22, 25 och 31. Jfr 1996/97:JoU5 s. 13 samt reservationer på s. 36 f. 54Prop. 2016/17:131 s. 39. Se även SOU 2013:85 s. 237.

Regeringen har också i annat sammanhang anfört att en aktivitet som felaktigt ofta förknippas med allemansrätten är den allt vanligare terrängkörningen.

Men motoriserat friluftsliv ingår inte i allemansrätten. Även om det kan ge möjlighet till både rekreation och naturupplevelse är terrängkörningen strikt reglerad i särskild lagstiftning.55

6.2.6. Uttalanden i doktrin om allemansrätten och färdselrätten

Uttalanden under 1960-talet

Bertil Bengtsson uttalade 1966 att rätten att färdas och rasta på annans mark ytterst vilar på sedvanerättslig grund. Vad gällde annan trafik än gångtrafik utom farvägar, dvs. på stigar och helt obanad mark, menade han att straffstadgandet om tagande av olovlig väg kunde bli tillämpligt. Avgörande fick bli skaderisken i det enskilda fallet.56

Seve Ljungman och Per Stjernquist yttrade sig 1968 om färd med motorfordon på annan mark än vägmark. De menade att åtminstone risk för skada nästan alltid föreligger vid sådan färd, även då det gäller inkörning för parkering. Endast i undantagsfall, som t.ex. på en sandstrand eller ett alldeles kalt berg, liksom vintertid på isen, kunde sådan motortrafik anses tillåtlig utan markägarens tillstånd eller tysta medgivande. Det fanns alltså ingen ”allebilsrätt” utanför allmän väg eller statsunderstödd enskild väg.57

I 1969 års kommentar till naturvårdslagen fanns ett avsnitt om allemansrätten av Bertil Bengtsson. Han anförde att nyttjandet av allemansrätten inte fick gå så långt att fastighetens ägare (eller annan med särskild rätt till fastigheten) tillfogas nämnvärd olägenhet eller skada. Innebörden av denna modifikation var dock svår att fastställa. Vid en tolkning av oklara lagregler låg det närmast till hands att beakta den allmänna tendensen bl.a. i naturvårdslagen att tillvarata allmänhetens intresse av rörelsefrihet i markerna, så länge markägaren

55Prop. 2009/10:238 s. 22, förarbeten till lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Svenskt Friluftsliv. 56 Bertil Bengtsson, Allemansrätt och markägarskydd, 2 uppl. 1966, s. 26 och 69 f. 57 Seve Ljungman och Per Stjernquist, Den rättsliga kontrollen över mark och vatten II, 3 uppl. 1968, s. 137 f. och 142. (Samma uttalanden finns i första och andra upplagan från 1961 resp. 1964 på s. 135 ff.)

inte tillfogas nämnvärd ekonomisk skada. Allt nyttjande som går fritt från straff kunde dock inte anses tillåtet. Bertil Bengtsson uttalade sig inte särskilt om terrängkörning, annat än att ridning och mopedkörning på gångvägar som riskerar att skadas av trafiken eventuellt kunde straffas som tagande av olovlig väg.58

Uttalanden under 1970- och 80-talet

I kommentaren till naturvårdslagen från 1976 anförde författarna att allemansrätten traditionellt inte anses inbegripa körning med motorfordon i terräng; någon ”allebilsrätt” existerar inte. Den förslitning som körningen regelbundet medför i terrängen motiverar att straffstadgandet om tagande av olovlig väg blir tillämpligt. Dessutom medför motorfordon speciella störningar för djurlivet, särskilt på områden med känslig naturmiljö. Därför kunde sannolikt bara tillåtas motortrafik som framstår som klart oskadlig. Detta skulle gälla också trafik med snöskoter och andra terränggående fordon. Hur långt allemansrätten går i detta hänseende ansågs däremot ha fått mindre betydelse efter införandet av terrängkörningslagen, vilken gäller även om markägaren lämnar tillstånd till körningen. Vad som inte var förbjudet enligt terrängkörningslagen var viss körning på snötäckt mark, framför allt med snöskoter, och sådan körning som särskilt är tillåten enligt tillämpningsförordning m.m. Det var i dessa sammanhang, menade författarna, som allemansrättens regler får betydelse. De hänvisade här till förarbetena till terrängkörningslagen där det anges att lagen inte avser att reglera allemansrättsliga frågor.59 Motsvarande uttalanden gjordes i 1988 års kommentar till naturvårdslagen.60

Bertil Bengtsson uttalade 1985 att allemansrätten i någon mån var ”elastisk”. När det skedde en avkriminalisering kunde rätten utvidgas i motsvarande mån så länge utvidgningen var någorlunda förenlig med sedvana på området.

Att märka är vidare att elasticiteten bara kan antas omfatta den oskyldiga bruksrätt som består i den enskildes befogenhet att färdas eller vistas på annans mark. Rätten till bilkörning i terräng ansågs sålunda aldrig vara en allemansrätt ens före terrängkörningslagens tillkomst; skulle lagen

58 Ur Sven-Gösta Jonzon och Lars Delin, Naturvårdslagen, 1969, s. 17 och 21 f. 59 Sven-Gösta Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 2 uppl. 1976, s. 30 ff., jfr s. 38 ff. och 278 ff. 60 Sven-Gösta Jonzon, m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl. 1988, s. 41 ff., jfr s. 48 ff. och 285 ff.

upphävas eller mjukas upp inträder ändå inte en fri terrängkörningsrätt. Och de särskilda regler i naturvårdslagen som skyddar allemansrätten inbegriper inte något skydd av möjligheten till trafik med motorfordon.61

Uttalanden under 1990-talet

Bertil Bengtssons promemoria från 1992

Bertil Bengtsson författade 1992 en promemoria om buller i naturen. Promemorian, vilken inte är publicerad, låg till grund för uttalanden i betänkandet SOU 1993:51 (se avsnitt 6.2.5). Bertil Bengtsson förklarade att allemansrätten var en särpräglad rättighet, vars innehåll huvudsakligen framgick av olika straffbestämmelser. Eftersom inte allemansrätten var grundlagsskyddad fanns det ingenting som hindrade att den inskränktes för det fall någon aktivitet betraktades som olämplig från t.ex. miljö- eller naturvårdssynpunkt.62 Vad närmare angick biltrafik anförde han att allemansrätten inte utan vidare gällde användning av motordrivna trafikmedel. Det var alldeles klart att det inte fanns någon rätt till trafik utan markägarens samtycke med t.ex. bil på enskilda vägar som inte har statsbidrag till underhållet, än mindre i terrängen. Detta gällde oberoende av bestämmelserna i terrängkörningslagen. Straffstadgandet om tagande av olovlig väg var tilllämpligt också där terrängkörningslagen tillåter färdsel, exempelvis på viss snötäckt mark. När förarbetena till terrängkörningslagen uttalade viss tvekan om allemansrättens utsträckning i sådana fall menade Bertil Bengtsson att det just gällde vad som kunde anses straffbart. Vad avsåg körning på barmark kunde saken inte ha någon nämnvärd praktisk betydelse. All körning i terrängen utan markägarens godkännande – utom möjligtvis på stenhällar eller sandstränder – innebär en så stor skaderisk att straffstadgandet blev tilllämpligt. Däremot menade Bertil Bengtsson att man kunde tänka sig oskadlig motortrafik med snöskoter på snötäckt mark. Han framhöll dock att detta inte innebar att det gick att tala om någon rätt i vanlig mening för allmänheten att färdas på annans mark med olika motordrivna fordon, inte ens med snöskoter. Stängselgenombrott, vilket

61 Bertil Bengtsson, Allemansrättsliga komplikationer, SvJT 1985 s. 425–453, se s. 430 f., citat s. 431. 62 Jfr Bertil Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 138 f., och Allemansrätt och naturskydd – problem vid en friluftslagstiftning, Festskrift till Gösta Walin, s. 41–59, på s. 47.

var det principiellt starkaste rättsskyddet för allemansrätten, kunde ju inte möjliggöra passage för motortrafik.63

Andra uttalanden

I ett uttalande som var samtida med promemorian från 1992 uttalade Bertil Bengtsson att man inte har någon allemansrätt med bil. I terrängen har man ingen rätt till biltrafik alls eftersom sådan trafik alltid anses innebära en skaderisk. Han tillade att terrängkörning emellertid regleras särskilt i terrängkörningslagen, där det bl.a. föreskrivs att snöskoterkörning under vissa förhållanden är tillåten om den inte medför skaderisk.64

I samband med en redogörelse för allemansrätten 1996 anförde Bertil Bengtsson att det rådde någon tvekan om vilket nyttjande allemansrätten inbegriper. I debatten hade färd med motorfordon, t.ex. snöskoter, påståtts utgöra inslag i allemansrätten, men detta hade knappast varit riktigt, menade Bertil Bengtsson. Snöskotertrafik föll inte under allemansrätten.65

Bertil Bengtsson yttrade vidare i en skrivelse från 1999 att terrängkörningslagstiftningen medför att allemansrättens principer om körning i terräng får ganska liten betydelse. ”Rätten att färdas fritt i skog och mark har dock aldrig sträckt sig till trafik med motorfordon.” Straffstadgandet om olovligt tagande av väg medför att bara trafik som är klart oskadlig för marken är tillåten utan markägarens tillstånd, vilket kan få betydelse för sådan trafik som terrängkörningslagen tillåter.66

Naturvårdsverket uttalade i en rapport från 1995 att allemansrätten inte gäller för bilar, motorcyklar, snöskotrar och andra motordrivna fordon.67

63 Bertil Bengtsson, PM Buller i naturen, april 1992, Riksarkivet, SE/RA/324286, s. 1 och 4 i PM. 64 Bertil Bengtsson, Håller allemansrätten på att exploateras. I Vad är allemansrätt?, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademiens tidskrift, årgång 131, s. 151–155, 1992, på s. 152. 65 Bertil Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 130 och 139. 66 Bertil Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004, s. 37 f., citat s. 38. 67 Naturvårdsverket, Allemansrätten och kommersen, Rapport 4446, 1995, s. 10.

Uttalanden under 2000-talet

Bertil Bengtsson upprepade 2002 att det inte fanns någon ”allebilsrätt” och att bilkörning egentligen borde lämnas utanför den allemansrättsliga diskussionen.68 Han uttalade 2004 att skoterkörning inte ingår i allemansrätten.69

Åsa Åslund konstaterade 2008 att motorfordonstrafik faller helt utanför allemansrättens gränser. Med hänvisning till Bertil Bengtssons uttalande från 1985 anförde hon att bilkörning i terräng aldrig har ansetts utgöra en allemansrättslig aktivitet, inte ens före terrängkörningslagens tillkomst. Hon tillade att även snöskoter-, motorcykel- och mopedkörning faller in under terrängkörningslagen och att de tydligen inte är allemansrättsligt tillåtna sätt att ta väg över annans mark.70 Åsa Åslund har senare förklarat att motoriserad färd på land inte är någon allemansrättslig aktivitet, utan en aktivitet som regleras särskilt i terrängkörningslagen.71

Också Ingemar Ahlström har angett att det aldrig har ansetts att körning med motorfordon i naturen har ingått i allemansrätten. Han tillade att det därför inte ingår i allemansrätten att köra snöskoter, ”även om det i grunden är tillåtet att köra motordrivna fordon på snötäckt mark”.72

En annan aspekt framfördes av Torgny Håstad 2012. Efter att ha konstaterat att allemansrätten bygger på sedvana anförde han att de som hävdar att färd med motorfordon på annans mark utanför väg, t.ex. med snöskoter, inte ingår i allemansrätten, fastän sådan rätt i viss utsträckning finns enligt terrängkörningslagen, begränsar allemansrätten till sådant som saknar positivt stöd i lag. Han menade att en sådan avgränsning är diskutabel, eftersom allemansrätten då skulle upphöra om den fick generellt positivt lagstöd som t.ex. i Norge och Skottland. I en fortsatt diskussion om allemansrätten bör lagfästas eftersom den är oklar i konturerna anförde Torgny Håstad i huvudsak följande. Det brukar sägas att allemansrätten inte ger stöd för färd med motorfordon på annans mark utanför väg. Av detta skulle följa att färd med motordrivna fyrhjulingar på barmark utanför väg inte är tillåten, vilket också överensstämmer med terrängkörnings-

68 Bertil Bengtsson, Allemansrätt och naturskydd – problem vid en friluftslagstiftning, Festskrift till Gösta Walin, s. 41–59, på s. 55. 69 Bertil Bengtsson, Samerätt, 2004, s. 107. 70 Åsa Åslund, Allemansrätten och marknyttjande, ak.avh. 2008, s. 18 f. och 225. 71 Åsa Åslund, Gemensam användning av skog och mark, 2017, s. 64. 72 Ingemar Ahlström, Allt om allemansrätten, 2008, s. 24, jfr s. z13.

lagen. På snötäckt mark är däremot snöskoterkörning i princip tillåten enligt 1 § terrängkörningslagen.

Men eftersom rätten inte är grundad på sedvana, faller den enligt somligas gränsdragning utanför den nuvarande allemansrätten. Skulle allemansrätten lagfästas duger inte denna dogmatiska avgränsning längre. Allemansrätten skulle då komma att omfatta bl.a. snöskoterkörning, med stöd av den nya lagen eller terrängkörningslagen.

Torgny Håstad angav avslutningsvis att det inte torde behövas någon allmän översyn av allemansrätten för att reglera motorfordonstrafik i naturen.73

Klas Sandell och Margaretha Svenning anförde i rapport från Naturvårdsverket 2011 att allemansrätten av tradition inte anses innefatta motoriserad framfart.74

Den särskilda lagstiftningen om terrängkörning beskrevs 2017 av Gabriel Michanek och Charlotta Zetterberg som en begränsning av möjligheten att allemansrättsligt utnyttja naturen.75

Bertil Bengtsson upprepade 2018 att biltrafik och motortrafik inte anses ingå i allemansrätten. I detta sammanhang hänvisade han till bestämmelserna i terrängkörningslagen.76

I kommentaren till miljöbalken, 7 kap. 1 §, har det också angetts att det inte alls finns någon allemansrätt beträffande biltrafik och annan trafik med motordrivna fordon. Det har konstaterats att körning med motorfordon i terrängen bara är undantagsvis tillåten enligt terrängkörningslagen. Oberoende av dessa regler gäller straffstadgandet om olovligt tagande av väg.77

6.2.7. Viss praxis

Praxis kring allemansrättsliga frågor är begränsad och har i mycket liten utsträckning rört rätten att färdas på annans mark.

Rättsfallen NJA 1944 s. 277 och NJA 1986 s. 637 gällde stöld av ris från växande träd respektive vitlav. I rättsfallet NJA 1949 s. 167 hade en person anlagt en enkel badbrygga och båtplats på andras

73 Torgny Håstad, Behövs reformer av allemansrätten?, i Allemansrätten i förändring, symposium 2012, s. 81–99, på s. 82 fotnot 2, och s. 97 f., citat s. 98. 74 Klas Sandell och Margaretha Svenning, Allemansrätten och dess framtid, Naturvårdsverket, Rapport 6470, 2011, s. 167. 75 Gabriel Michanek och Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, 4 uppl. 2017, s. 212. 76 Bertil Bengtsson, Speciell fastighetsrätt Miljöbalken, 12 uppl. 2018, s. 170 f. 77 Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, suppl. 18, april 2019, s. 7:7.

fastighet. Detta ansågs utgöra ett sådant intrång i äganderätten som inte behövde tålas.

Rätten att använda stig över annans mark behandlades i rättsfallet NJA 1946 s. 468. Att promenera på annans mark var tillåtet, så länge det inte medförde förfång eller olägenhet för markägaren. I notisfallet NJA 1909 B 412 dömdes en person för tagande av olovlig väg enligt äldre straffstadgande för att han forslat virke över annans mark, vilken hade kunnat skadas.78 I ett hovrättsavgörande från 1923 dömdes inte för tagande av olovlig väg i ett fall då den tilltalade hade använt en sedan lång tid nyttjad gångstig över en grannfastighet för att ta sig till en brunn.79

I detta sammanhang kan även noteras rättsfallet RÅ 1960 K 1768 om stängselgenombrott. Ett strandområde begränsades av en låg stenmur. En väg genom muren hade stängts av med en låst bom. Annat tillträde till strandområdet än med motorfordon ansågs inte hindrat eller försvårat av den låsta bommen. Ansökan om stängselgenombrott fick därför inte bifall.80

Högsta domstolen uttalade sig generellt om allemansrätten i rättsfallet NJA 1996 s. 495 som rörde organiserad forsränning på annans fastighet. Domstolen anförde att allemansrätten är en rätt för den enskilde att i sitt umgänge med naturen nyttja annan tillhöriga mark- och vattenområden. Rätten är däremot begränsad på det sättet att nyttjandet av annans mark inte får ske så att det medför nämnvärd skada eller olägenhet för fastighetsägaren eller annan rättsinnehavare. Även om allemansrätten tillkommer den enskilde kan den naturligen utövas av ett flertal personer tillsammans, under förutsättning att envar håller sig inom ramen för allemansrätten. Skulle ett sådant kollektivt nyttjande emellertid innebära påtaglig skada eller olägenhet kan det medföra att allemansrätten inte får utnyttjas längre på det viset. Det finns inget hinder mot att allemansrätten utnyttjas kommersiellt. I det aktuella fallet fann Högsta domstolen att skadorna och olägenheterna av den organiserade forsränningen klart översteg vad fastighetsägaren måste tåla på grund av allemansrätten. Arrangören förklarades därför sakna rätt att utan fastighetsägarens medgivande organisera eller på annat sätt medverka till forsränningen. Han förbjöds vid vite att fortsätta verksamheten.

78 Jfr NJA 1901 s. 264. 79 SvJT 1923 ref. s. 14. 80 Annat rättsfall om stängelgenombrott är RÅ 1991 ref. 54. Jfr även MÖD 2005:16.

Även Högsta förvaltningsdomstolen har gjort uttalanden om allemansrätten. I rättsfallet HFD 2012 ref. 70 prövade domstolen möjligheten för en kommun att ta ut avgifter för användande av skidspår i områden som var allemansrättsligt tillgängliga. Domstolen beskrev allemansrätten som en befogenhet för var och en att i viss utsträckning, och med vederbörlig hänsyn, nyttja annans fastighet. Nyttjandet får alltså inte gå så långt att ägaren – eller annan med särskild rätt till fastigheten – tillfogas nämnvärd olägenhet eller skada. Den grundläggande innebörden av denna befogenhet är att var och en fritt kan färdas över annans mark, framför allt till fots, men även på skidor samt under kortare tid uppehålla sig där och även plocka blommor, bär och svamp. Högsta förvaltningsdomstolen fann att kommunens kostnader och insatser för att ställa iordning skidspåren var av en sådan omfattning att en avgift kunde tas ut. Avgiftsbeläggningen hindrade heller inte allmänhetens möjligheter till fritt friluftsliv inom de aktuella områdena. Att belägga skidspåren med avgift stod alltså inte i strid med allemansrätten.

Förvaltningsrätten i Härnösand har i en dom om dispens från terrängkörningslagen uttalat att allemansrätten inte ger rätt att med motordrivet fordon färdas på annans mark eller i fjällmarkerna.81

6.2.8. Uttalanden om allemansrätten och färdselrätten i visst annat offentligt material

Naturvårdsverkets handbok med allmänna råd till terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen har förklarat att allemansrätten inte anses ge rätt att med motordrivet fordon färdas på annans mark, inte heller i fjällmarkerna. Handboken har tillagt att även sådana handlingar som inte är brottsliga kan vara otillåtna om de medför störningar som överstiger det som t.ex. en markägare ska behöva tåla eller annars inte kan sägas ingå i allemansrätten. Vidare har angetts att det är något oklart med vilken rätt man kan färdas med motordrivet fordon på annans mark utan markägarens samtycke eftersom allemansrätten inte anses omfatta färd med motordrivet fordon.82

81 Förvaltningsrätten i Härnösand, dom den 28 januari 2016 i mål 3564-15. Domen har fått laga kraft. 82 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 14 f.

Naturvårdsverket har på sin hemsida meddelat att det inte ingår i allemansrätten att köra snöskoter, så rätten att köra på annans mark är inte självklar.

Det anses tillåtet att köra på väl snötäckt mark om man inte stör, förstör eller på annat sätt bryter mot lagen. Däremot är det förbjudet att passera annans mark om det uppstår skada. Det är också förbjudet att köra på skogs- och jordbruksmark, om det inte är uppenbart att det kan ske utan risk för skada på skog eller mark.83

Liknande formuleringar återfinns på Nationella Snöskoterrådets hemsida och folder från Sveriges Snöfordonleverantörer, SNÖFO.84

Nationella Snöskoterrådet har i handbok tillagt att terrängkörningslagen förvisso medger motordriven körning på snötäckt mark, om marken inte skadas, men att lagen inte reglerar förhållandet mellan enskilda. Frågan om det krävs tillstånd av markägaren regleras inte inom gällande lagstiftning och frågan har heller inte prövats i domstol. Rådet har sammanfattningsvis uttalat att rättsläget därför anses vara oklart.85

I foldern Med snöskoter i naturen har Naturvårdsverket skrivit att körning med snöskoter inte ingår i allemansrätten, utan regleras i terrängkörningslagstiftningen. Verket har tillfogat att det i grunden är tillåtet att köra på snötäckt mark om det inte finns risk för att skog eller marken under snön tar skada.86

Vidare har Naturvårdsverket uppgett att det finns en utbredd missuppfattning om att motoriserad färdsel i terrängen omfattas av allemansrätten. Verket har tillagt att när det gäller sådan terrängkörning som inte är straffbar enligt brottsbalken är det inte klarlagt med vilken rätt man kan färdas med motordrivet fordon på annans mark utan markägarens samtycke eftersom allemansrätten inte anses omfatta färd med motordrivet fordon.87

Stiftelsen Håll Sverige Rent har angett att det inte ingår i allemansrätten att köra med motordrivna fordon i terrängen och att

83 Naturvårdsverket, http://www.naturvardsverket.se/Var-natur/Motortrafik-i-naturen/Snoskoter/, hämtdatum 2018-11-06. 84 Nationella Snöskoterrådet, http://snoskoterradet.se/skotervett-regler/; Sveriges Snöfordonleverantörer, http://www.snofo.se/wp-content/uploads/2017/11/ snöfo_webb_SV_hyp.pdf, hämtdatum 2018-11-06. 85 Nationella Snöskoterrådet, Planera för snöskoter, 2011, s. 70. 86 Naturvårdsverket, Med snöskoter i naturen, 2003/12. 87 Naturvårdsverket, Förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö, 2014-06-05, NV-04173-13, s. 91 och 93.

terrängkörning med vissa undantag är förbjuden. Stiftelsen har informerat om att det är tillåtet att köra snöskoter i snötäckt terräng, så länge körningen inte skadar naturen och att man inte får köra där det finns ett förbud.88

6.3. Något om fastighetsägares medgivande

6.3.1. Allmänna uttalanden

Det grundlagsfästa egendomsskyddet hindrar inte att allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer av allemansrätten. Frågan om i vilka situationer fastighetsägarens medgivande krävs hänger samman med vad som anses vara allemansrättsligt tillåtet.

Åsa Åslund har uttalat generellt att mark är allemansrättsligt tillgänglig och för de fall där den inte är allemansrättsligt tillgänglig genom sedvanerättsliga regler krävs specifik reglering. Denna reglering återfinns bl.a. inom straffrätt och civilrätt. Avtalsrätten, som en del av civilrätten, kan möjliggöra att mark blir tillgänglig för friluftsliv.89

Nils Larsson och Stieg Synnergren har angett att det i princip krävs avtal för att nyttja annans mark om nyttjandet går utöver vad som får göras enligt allemansrätten eller som är tillåtet enligt särskild lagstiftning.90

Miljöbalksutredningen anförde angående organiserande av friluftsliv att det inte i gällande rätt gick att finna stöd för uppfattningen att arrangören behövde fastighetsägarens tillstånd för en verksamhet som inte medför skada eller annan olägenhet.91 I den efterföljande propositionen uttalades att arrangemang av någon betydelse inte bör ske utan markägarens medgivande.92

Allmänt sett gäller för övrigt att markägarens samtycke kan få betydelse för frågor om skadestånd samt straffansvar (24 kap. 7 § brottsbalken) i den mån brottet kan anses riktat mot markägaren. Detta gäller även på specialstraffrättens område.

88 Håll Sverige Rent, https://www.hsr.se/var-radd-om-din-arena-barn-och-unga/fakta-omallemansratten/att-kora-motorfordon-i-skog-och-mark, hämtdatum 2018-11-06. 89 Åsa Åslund, Gemensam användning av skog och mark, 2017, s. 45, 50 och 69. 90 Nils Larsson och Stieg Synnergren, Arrende- och andra nyttjanderättsavtal i praktiken, 4 uppl. 2015, s. 45. 91SOU 1996:103 I s. 322. Jfr NJA 1996 s. 495. 92Prop. 1997/98:45 I s. 302.

6.3.2. Uttalanden relaterade till terrängkörning

Uttalanden i samband med lagstiftning

I samband med att Jordbruksutskottet skulle uttala sig med anledning av prop. 1975/76:67 med förslag till terrängkörningslag framställdes bl.a. en motion om att lagen skulle kompletteras med en bestämmelse om att markägarens tillstånd behövdes för att ta väg över annans mark med terrängfordon och motorfordon. Motionärerna ansåg att all färd med motorfordon innebar ett avsteg från allemansrätten. Utskottet framhöll däremot att lagen inte var avsedd att reglera allemansrättsliga frågor. Allemansrättens principer reglerar störningsfall av privaträttslig natur, där en markägares ekonomiska eller andra privata intressen berörs. Dessa principer, menade utskottet, hade dittills endast i begränsad utsträckning kommit till uttryck i lag och författning. De allemansrättsliga grundsatserna torde till övervägande del vara fastslagna i rättstillämpningen, i den juridiska litteraturen och i olika förarbeten. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att lagen inte borde ha ett uttryckligt stadgande om att markägarens tillstånd var ett krav för att köra motorfordon i terräng. Utskottet menade att denna fråga även i fortsättningen borde avgöras inom ramen för de allmänna riktlinjerna för allemansrättens utövande.93

Skoterutredningen, som skulle kartlägga snöskoterns skador på jord- och skogsbruk, fann att det inte fanns tillräckliga skäl att tillåta nöjeskörning med snöskoter endast på anvisade leder och efter tillstånd av markägare.94

I förarbetena till 1997 års lagändringar i terrängkörningslagen uttalade regeringen att lagen endast skulle innehålla offentligrättsliga regler och inte regler av civilrättslig karaktär. Därför skulle regler om medgivande från markägaren inte tas med i lagen vare sig för körning på jordbruksmark eller skogsmark. Lagen skulle skydda framför allt allmänna intressen och överträdelser i förhållande till enskilda intressen reglerades främst på annat sätt. Regeringen framhöll att intresset för den enskilde gällde framför allt ersättning för skador. Om markägaren medgett körningen kunde detta få betydelse för om skadeståndsgrundande vållande hade förekommit.95

93 JoU 1975:76:28 s. 4 och 16 f. 94SOU 1994:16 s. 9, jfr direktiven i bilaga 1, s. 2. 95Prop. 1995/96:226 s. 34.

Jordbruksutskottet tillstyrkte regeringens förslag. I reservation till utskottets betänkande anfördes dock att det borde införas ett generellt förbud mot terrängkörning och att överfart med terrängfordon endast borde kunna ske med markägarens medgivande.96

Andra uttalanden som berör fastighetsägarens medgivande

Rättsfallet RH 1982:76 gällde körning på motorcykel på barmark i terräng inom militärt övningsområde i spår efter militära fordon. Hovrätten fann att körningarna omfattades av undantagsregler i terrängkörningsförordningen. Förarna hade därför inte överträtt något förbud i terrängkörningslagen. Att tillstånd från behörig militär myndighet saknades innebar inte att körningarna utgjorde överträdelser av terrängkörningsförbudet i lagen. Domstolen ogillade åtalet för brott mot terrängkörningslagen.

Som tidigare noterats framhöll Bertil Bengtsson i sin promemoria 1992 att det, oberoende av terrängkörningslagen, inte utan markägarens samtycke fanns någon rätt till trafik med bil i terrängen.97

För anläggande av en allmän skoterled krävs medgivande av berörd markägare, 10 § terrängkörningsförordningen.98 Med hänvisning till förvaltningslagens bestämmelse om kommunikation99 har Naturvårdsverket i sin handbok angett att myndigheter bör ha fått medgivande från markägaren innan myndigheten meddelar föreskrifter om generella undantag från terrängkörningsförbud. Vidare har verket angett att då dispens meddelats i enskilda fall är det den som ska köra i terrängen och som har fått dispens som är skyldig att själv se till att han har markägarens medgivande för körningen. Verket har ansett att det är lämpligt att informera om detta i dispensbeslutet. Markägarens tillåtelse anges t.ex. som en förutsättning för terrängkörning på barmark som omfattas av generellt undantag eller dispens.100

Ingemar Ahlström har vid en beskrivning av terrängkörningsförordningens undantag från förbud nämnt bl.a. körning i nedlagda

96 1996/97:JoU5 s. 13 och 37. 97 Bertil Bengtsson, PM Buller i naturen, april 1992, Riksarkivet SE/RA/324286, s. 4 i PM. 98 Jfr Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 33. 99 17 § i upphävda förvaltningslagen (1986:223), jfr 25 § förvaltningslagen (2017:900). 100 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 37, 42 och 48. Se också Naturvårdsverket, Terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen, 2017-10-27, s. 5.

grustag och militära övningsområden. För sådan körning, menar Ingemar Ahlström, krävs tillstånd från markägaren respektive militärförband. Han har tillagt att markägarens medgivande också krävs då länsstyrelse har beviljat ytterligare undantag för exempelvis uppställning av bilar på ängsmark i samband med evenemang av olika slag.101

6.4. Något om begreppet sedvanerätt

För att en företeelse ska få status av sedvanerätt brukar hävdas att det faktiska tillståndet är öppet, känt, någorlunda utbrett och av någorlunda varaktighet. Dessutom ska företeelsen uppfattas som nödvändig, i betydelsen bindande, av berörda parter. Det brukar också anges att sedvanan ska utövas för att få status av sedvanerätt. Sedvanan är en beskrivning av ett rent faktiskt tillstånd, medan sedvanerätt (företeelse med status sedvanerätt) har rättslig relevans.102

Sedvanerätten ger alltså uttryck för en mycket långsam förändringsprocess. Rätten bygger på dels en utbildad sedvana, dels på ett förhållningssätt till den utbildade sedvanan, vilken ger uttryck för rättslig bundenhet.

Seve Ljungman och Per Stjernquist uttalade 1964 att det tycktes irrationellt att för allemansrättens del försöka lösa intressekonflikter inom det moderna friluftslivet genom att åberopa rättssedvanor från det gamla bondesamhället. De förordade i stället att dessa rättsliga avvägningsfrågor i sin helhet borde överlämnas till lagstiftaren.103Även Bertil Bengtsson har ifrågasatt att sedvanan skulle vara avgörande för den närmare avgränsningen av allemansrätten.104

Staffan Westerlund uttalade 1995 angående frågan om vem som är bärare av allemansrätten att ny praxis inte är samma sak som att rättspraxis faktiskt ändras. Han menade att en utveckling under de förutvarande decennierna var för kort och sen tid för att kunna

101 Ingemar Ahlström, Allt om allemansrätten, 2008, s. 26. 102 Åsa Åslund, Allemansrätten och marknyttjande, ak.avh. 2008, s. 43 ff. med hänvisningar, se även s. 282 f., Allemansrätten och markägaren, i Äganderätten – dess omfattning och begränsningar, 2009, s. 143–165, på s. 153. 103 Seve Ljungman och Per Stjernquist, Den rättsliga kontrollen över mark och vatten II, 2 uppl. 1964, s. 133. 104 Bertil Bengtsson, Allemansrätten och markägarskydd, 2 uppl. 1966, s. 26 ff., Allemansrätten i Sven-Gösta Jonzon och Lars Delin, Naturvårdslagen, 1969, på s. 17, och Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004, s. 8 f.

betecknas som sedvana, särskilt när det förekommit invändningar mot utvecklingen.105

Åsa Åslund har beträffande allemansrätten konstaterat att även om den sedvanerättsliga delen möjliggör delaktighet i förändringsprocessen avseende användandet av marken, så är det en delaktighet som den enskilde måhända inte kommer att uppleva under sin egen livstid.106

Vidare har Åsa Åslund förtydligat att allemansrättens karaktär av sedvanerätt inte innebär att det föreligger en rätt att nyttja annans mark under åberopande av allemansrätten enligt reglerna om urminnes hävd. Regler om urminnes hävd fanns i tidigare jordabalk. Detta innebär att det inte finns någon möjlighet att få rätt till fastighet på grund av urminnes hävd, grundad på omständigheter efter 1970 års jordabalk.107

Högsta domstolen har i ett rättsfall om samebyars rätt till vinterbete på grund av sedvana, NJA 2011 s. 109, uttalat att sedvana innebär att det ska vara fråga om ett faktiskt bruk som är väl etablerat och godtaget. Domstolen förklarade att det inte gick att generellt ange hur lång tid som krävs för att etablera en rätt till vinterbete i en viss trakt. ”I sakens natur ligger att det tar mer än en generation, och den tid om 90 år som brukar anges i fråga om urminnes hävd kan vara en rimlig utgångspunkt.” Genom att framföra tydliga och välgrundade invändningar kan en markägare hindra att sedvanerätt uppkommer. När väl en sedvanerätt har etablerats kan protester från markägare dock inte leda till att rätten upphör.108

6.5. Kort om grannelagsrätt

6.5.1. Allmänt

Till grannelagsrätten hör de rättsregler som rör rättsförhållandet mellan grannar beträffande t.ex. gränser, stängsel samt skyldigheten att undvika buller och föroreningar. Vissa rättsförhållanden regleras i miljöbalken och andra i 3 kap. jordabalken. Det finns även bestäm-

105 Staffan Westerlund, Nutida allemansrättsliga frågor, Miljörättslig tidskrift 1995:1, s. 74– 130, på s. 101. 106 Åsa Åslund, Gemensam användning av skog och mark, 2017, s. 114. 107 Åsa Åslund, Allemansrätten och marknyttjande, ak.avh. 2008, s. 54. 108NJA 2011 s. 109 p. 12 och 13, citat p. 12.

melser i speciallagstiftning. Grannelagsregleringen i jordabalken har fått mindre betydelse i takt med miljörättens framväxt. Inte desto mindre kan jordabalksbestämmelserna utgöra ett komplement till miljöbalkens regler för relationer mellan grannar.109

Var och en ska enligt 3 kap. 1 § jordabalken ta skälig hänsyn till omgivningen vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom. Paragrafen syftar på åtgärder som vidtas av ägare eller annan vid nyttjande av fast egendom och som får betydelse för annan fast egendom. En åtgärd faller i princip under bestämmelsen om den inverkar på ägare eller nyttjare av fast egendom i vidaste bemärkelse, även om den fasta egendomen inte omedelbart gränsar till den fastighet där åtgärden vidtas.110

Hänsynsregeln ger uttryck för uppfattningen att man har särskilda skyldigheter mot sina grannar. Samtidigt är grannförhållandet sådant att man också får tåla mer av en granne än av allmänheten i stort. Överväganden av vad som är orts- och allmänvanligt kan få betydelse vid bedömningen av om hänsynsregeln har blivit överträdd.111

Bland de avgöranden som rört hänsynsregeln i jordabalken kan märkas rättsfallet NJA 1994 s. 162 där en flygklubb, som hade arrenderat ett flygfält, ansågs ansvarig för skador på en närliggande åker. Skadorna hade orsakats av deltagare i en modellsportklubb till vilken flygklubben tillfälligt hade upplåtit flygfältet. Flygklubben ansågs vara grannelagsrättsligt ansvarig för att skälig hänsyn skulle tas till omgivningen.

Även rent tillfälligt nyttjande, såsom med stöd av allemansrätten, eller nyttjande helt utan särskild rätt, bör kunna omfattas av bestämmelsen i 3 kap. 1 § jordabalken. Hänsynsregeln skulle då kunna åberopas som grund för talan mot t.ex. friluftsaktiviteter, i den mån de inte har tagit skälig hänsyn till omgivningen.112

109 Se t.ex. Jonas Du Rietz, Grannelagsrättsligt skadeståndsansvar, SvJT 2018 s. 674–694. 110Prop. 1970:20 del B s. 100 f. 111 Bertil Bengtsson, 21 uppsatser, 2003, s. 55, 61 och 67, Jonas Du Rietz, Grannelagsrättsligt skadeståndsansvar, SvJT 2018 s. 674–694, på s. 687 f. 112 Bertil Bengtsson, 21 uppsatser, 2003, s. 71, och Jonas Du Rietz, Grannelagsrättsligt skadeståndsansvar, SvJT 2018 s. 674–694, på s. 683 f.

6.5.2. Färd över annans mark

I vissa situationer kan det tänkas att närboendes befogenheter går längre än den breda allmänhetens. Detta kan gälla då grannar, t.ex. lantbrukare, har behov av passage över fastigheten för nyttotransport. En sedvana grannar emellan kan på detta sätt medföra en utvidgad färdselrätt för de inblandade.113

Naturvårdsutredningen betonade att en sådan särskild rätt att ta väg över annans mark som på grund av sedvana kan existera grannar emellan för nyttotransporter eller inom byalag är något som ligger helt vid sidan av allmänhetens färdselrätt enligt allemansrätten.114

6.6. Egendomsskyddet

6.6.1. Bakgrund i Europakonventionen

Enligt artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll ska varje fysisk och juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och enligt de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Dessa bestämmelser inskränker emellertid inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig bl.a. för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.

Det är inte bara rena egendomsberövanden och begränsningar i nyttjandet av egendom som omfattas av egendomsskyddet. Även artikelns inledande bestämmelse om respekt för egendom har getts en självständig betydelse. Ingrepp i äganderätten, som inte innebär ett egendomsberövande eller åtgärder för att reglera nyttjandet, kan därför under vissa omständigheter strida mot den allmänna bestämmelsen i första stycket första meningen. Detta kan t.ex. vara fallet när beslut av myndigheter försätter den enskilde ägaren i ovisshet under lång tid om vad som rättsligt ska gälla för ägandet eller nyttjandet av egendomen.115

113 Bertil Bengtsson, Allemansrätt och markägarskydd, 1966, s. 23 och 74, Jordabalk (1970:994) 3 kap. 1 §, Lexino 2013-11-01. 114SOU 1962:36 s. 180. Se även SOU 1969:59 s. 14. 115 Se t.ex. Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 607 ff., jfr t.ex. Sporrong and Lönnroth v. Sweden, 23 September 1982, §§ 69–74, Series A no. 52, och Erkner and Hofauer v. Austria, 23 April 1987, §§ 73–80, Series A no. 117.

Vid samtliga slag av äganderättsintrång krävs att intrånget måste vara proportionerligt. Nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste alltså balanseras mot det men den enskilde lider av intrånget.

Konventionen anses innebära att staten har en positiv förpliktelse att se till att rättigheten skyddas mot kränkningar även av privata rättssubjekt, t.ex. genom lagar som skyddar mot tillgrepp av egendom. I statens skyldigheter ingår dessutom att sörja för att det finns lämpliga rättsmedel mot ingrepp i äganderätten.116

Europakommissionen har beträffande ändringar i den tidigare lagen (1950:596) om rätt till fiske, varigenom allmänheten fick rätt att fiska med handredskap på enskilt vatten, konstaterat att detta var en inskränkning i ägarens rätt att utnyttja sin egendom. Inskränkningen, som var i det allmännas intresse, ansågs dock vara proportionerlig då klaganden inte kunde uppvisa någon förlust.117

Att markägare, vilka av etiska skäl var motståndare till jakt, tvingades ställa sin mark till förfogande för gemensamma jaktområden har Europadomstolen funnit utgöra ett oproportionerligt intrång i markägarnas egendomsskydd.118

6.6.2. Stadgandet i regeringsformen

Allmänt

Som omnämnts under avsnitt 6.2.5 finns i 2 kap. 15 § regeringsformen det grundlagsfästa egendomsskyddet. Bestämmelsen har beskrivits som en precisering av egendomsskyddet i Europakonventionen.119

Enligt första stycket i regeringsformens bestämmelse är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller

116 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 578 och 607, och Anders Eka m.fl., Regeringsformen, 2 uppl. 2018, s. 146 f. 117 Banér v. Sweden, no. 11763/85, Commission decision of 9 March 1989, DR 60-A, p. 128, jfr Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 600, och Karin Åhman, Egendomsskyddet, ak.avh. 2000, s. 375 f. För ytterligare kommentar om det fria handredskapsfisket, se t.ex. Karl-Göran Algotsson, Äganderätt och demokrati, 2001, s. 19 ff. 118 Chassagnou and Others v. France [GC], nos. 25088/94 and 2 others, ECHR 1999-III, jfr Hans Danelius, Europadomstolens domar – andra kvartalet 1999, SvJT 1999 s. 762–768, på s. 763. Jfr för övrigt lagen (2000:592) om viltvårdsområden samt Nilsson v. Sweden (dec.), no. 11811/05, 26 February 2008. 119Prop. 1993/94:117 s. 15.

något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I andra och tredje stycket finns bestämmelser om rätt till ersättning.

Det är inte bara den som innehar mark med äganderätt som skyddas mot s.k. rådighetsinskränkningar. Även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt åtnjuter skydd. Inskränkningar i egendomens faktiska användning som följer av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda omfattas dock inte av grundlagsskyddet.120

Angelägna allmänna intressen

För särskilt angelägna ändamål finns det möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa användningen av mark eller byggnad. I förarbetenas allmänna motivering har angetts att det med angelägna allmänna intressen främst avses sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen, men även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m. Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.121

I författningskommentaren angavs vidare sammanfattningsvis att samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknade ändamål måste kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Detta kriterium ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske. Den

120 Anders Eka m.fl., Regeringsformen, 2 uppl. 2018, s. 148 f., Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, kommentaren till 2 kap. 15 §, JUNO version 3A, och prop. 1993/94:117 s. 49. 121Prop. 1993/94:117 s. 15 f.

närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk bedömning där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.122

Beträffande inskränkningar i användningen av mark eller byggnader för angelägna allmänna intressen hänvisades till inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat och andra beslut enligt naturvårdslagen m.m. Det var således inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skulle omfattas av grundlagsskyddet.123

Gruvdrift har t.ex. bedömts ha sådan betydelse för landets ekonomi att ett ianspråktagande av mark för sådan verksamhet har ansetts vara i det allmännas intresse, även om verksamhetsutövaren var ett enskilt företag.124

Proportionalitet

Också regeringsformens egendomsskydd ger uttryck för den s.k. proportionalitetsprincipen genom att allmänna intressen ska vägas mot enskilda intressen. Proportionalitetsprincipen har ansetts omfatta tre moment. Är det aktuella ingreppet i egendomsskyddet ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet)? Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det mindre långtgående alternativ (nödvändighet)? Står den fördel

122Prop. 1993/94:117 s. 48. 123Prop. 1993/94:117 s. 49. Jfr SOU 1993:40, del A, s. 90 och 233 f. och 1993/94:KU24 s. 29. 124NJA 2013 s. 350 p. 13.

som det allmänna vinner i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (proportionalitet i strikt mening)?125

I rättstillämpningen har regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd ansetts kräva en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.126

125 Se t.ex. Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformen, 4 uppl. 2019, s. 85, och Joakim Nergelius, De europeiska domstolarna och det svenska äganderättsskyddet, 2012, s. 91 ff. Se även t.ex. RÅ 1996 ref. 44, RÅ 1996 ref. 56 och RÅ 1999 ref. 76 avsnitt 5.5. 126 Se t.ex. ”Parkfastigheten” NJA 2018 s. 753, NJA 2014 s. 332 p. 19 och NJA 2016 s. 868. Se även t.ex. NJA 2013 s. 350 p. 11 och ”Vägen” NJA 2017 s. 999 p. 15.

7. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning

7.1. Reformbehovet

Sedan den nuvarande terrängkörningslagen (1975:1313) trädde i kraft den 1 januari 1976 har antalet snöskotrar och terränghjulingar ökat från cirka 28 500 till drygt 445 000. I slutet av 2018 fanns det enligt Trafikanalys 328 111 snöskotrar och 117 549 terränghjulingar registrerade i Sverige.1 De flesta terrängfordonen finns i de fyra nordligaste länen.

När det gäller snöskotrar har fordonens prestanda utvecklats så att terräng som tidigare var i det närmaste omöjlig att ta sig fram i, t.ex. branter med lös snö eller kraftigt kuperad skogsmark, numera lockar till avancerad snöskoterkörning i stor utsträckning. Snöskotern har utvecklats från att vara ett transportmedel, dvs. ett fordon för att förflytta sig från en plats till en annan, till att användas som ett sportredskap där körningen i sig är syftet. Körningen i obanad terräng, s.k. friåkning, har ökat i omfattning och snöskotrar som är konstruerade för sådan körning står i dag för större delen av försäljningsvolymen. Det ska samtidigt framhållas att den mer traditionella snöskoteranvändningen för såväl fritids- som yrkesbruk alltjämt förekommer i betydande omfattning. De förändrade körmönstren till följd av fordonens utvecklade prestanda har dock på sina håll kommit att innebära ökade skador på mark och vegetation, men också olägenheter i form av buller och avgaser på grund av ihållande körning koncentrerad till i sammanhanget attraktiv terräng.

1 I direktiven anges siffrorna som gällde vid slutet av 2016. Utredningen har använt de senaste siffrorna, dvs. vad som gällde vid utgången av 2018. Såväl snöskotrar som terränghjulingar ökar i antal för varje år. Under 2018 nyregistrerades 10 471 snöskotrar och 4 251 terränghjulingar.

I den nuvarande lagen räknas inledningsvis upp ett antal förbud för terrängkörning. Många uppfattar regleringen så att det som inte omfattas av uppräkningen är tillåtet. Lagstiftningen får under alla förhållanden uppfattas som otydlig i fråga om vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Enligt vissa är det därför som det brister i fråga om regelefterlevnad. Något som ytterligare bidrar till otydligheten är att det från lagens förbud föreskrivs en mängd undantag i terrängkörningsförordningen (1978:594). Mycket av den egentliga regleringen ligger därmed på förordningsnivå, när den i stället borde ligga i lag. En av orsakerna till bristande regelefterlevnad anses också vara avsaknaden av en effektiv tillsyn.

Det finns sannolikt en rad missuppfattningar på grund av lagstiftningens konstruktion och begrepp. Det gäller bl.a. vad som är terräng. Ett exempel är att det sedan lång tid på Gotland förekommer att husbilar och personbilar med tillkopplade husvagnar körs på stränder, klapperstensfält och alvarmarker. Problemet nämndes redan i de ursprungliga förarbetena till terrängkörningslagen.2 Att problemet på Gotland består eller till och med har förvärrats hänger ihop med ett ökat antal husbilar och husvagnar, men förefaller även bero på att bl.a. strandmark inte uppfattas som terräng. Det står dock klart att stränder, alvarmarker m.m. är terräng och att körning på sådan mark omfattas av terrängkörningslagens barmarksförbud. Från rederiet Destination Gotland har utredningen fått uppgifter om hur många husvagnar och husbilar som färjades över till Gotland perioden den 1 maj–15 augusti åren 2016–2019. Antalet husvagnar och husbilar som färjades till Gotland under aktuell period uppgick 2016 till totalt 16 805 fordon, varav 6 130 husvagnar och 10 675 husbilar. Under samma period 2019 uppgick det totala antalet husvagnar och husbilar som kom till Gotland till 17 872, varav 5 572 husvagnar och 12 300 husbilar. Det kan konstateras att det har skett en gradvis ökning år för år av det totala antalet husvagnar och husbilar som fraktats med färja till Gotland. Husvagnarna har minskat i antal medan antalet husbilar har ökat.

Det verkar även vara en ganska utbredd uppfattning att allemansrätten innebär att en hel del körning med motordrivna fordon i terräng är tillåten. Det gäller främst körning med snöskoter på väl snötäckt mark. Åtskillig körning med motordrivna fordon i terräng är dock olovlig, eller fordrar rimligtvis i vart fall fastighetsägarens

2Prop. 1975/76:67 s. 34.

och i vissa fall annan särskild rättighetshavares medgivande för att vara tillåten. Den övervägande delen av det som har skrivits om körning med motordrivna fordon i terräng säger att detta inte omfattas av allemansrätten, men det är inte uttryckt i dagens lagstiftning. Från markägarhåll uppfattas det som ett problem.

Den nuvarande terrängkörningslagstiftningen är inte anpassad till dagens situation med en ökad terrängkörning som innebär risk för konflikt mellan olika allmänna och enskilda intressen. Många särskilda terrängmotorfordon har alltså ökat i antal; när det gäller snöskotrar och terränghjulingar finns det i dag bortåt 16 gånger så många fordon jämfört med mitten av 1970-talet. Därtill kommer framför allt snöskotrarnas utvecklade prestanda, de ändrade körmönstren, lagstiftningens otydlighet i förhållande till vad som faktiskt gäller, bristen på tillsyn samt kraven på en hållbar utveckling. I detta sammanhang behövs även överväganden med anledning av den rättsutveckling som skett sedan 1970-talet i fråga om äganderätt och egendomsskydd.

Sammantaget finns det därför ett behov av en reformerad terrängkörningslagstiftning.

7.2. Avgränsningar

Av direktiven kan man få intrycket att terrängkörning endast handlar om de norra delarna av Sverige och behoven av att där styra snöskoterkörning till leder och särskilda områden. Det måste därför lyftas fram att utredningsuppdraget gäller hela landet, såväl barmark som snötäckt terräng, samt alla slags motordrivna fordon.

Utredningsuppdraget innebär att det är användningen av motordrivna fordon i terräng som ska utredas. Isbelagda vattenområden utgör terräng och omfattas av uppdraget. Däremot omfattas inte användningen av motordrivna fordon på väg och i vattenområde, t.ex. vattenskotrar. Vanliga s.k. elcyklar definieras inte som motordrivna fordon och omfattas således inte heller av uppdraget. Detsamma gäller s.k. elrullstolar som i normalt utförande definieras som cyklar.

Enligt direktiven ska det utredas om det går att underlätta för rullstolsburna med bestående rörelsehinder eller för personer med bestående rörelsehinder i allmänhet att använda motordrivet fordon i terräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv. Vid avstämning med departementet har det förtydligats att uppdraget

gäller bestående rörelsehinder generellt. Frågan har dock visat sig vara större än så. Det är inte enbart nedsättningar i rörelseorganen som kan utgöra hinder för att på egen hand kunna förflytta sig i terräng. Andra funktionsnedsättningar, t.ex. starkt nedsatt syn eller blindhet eller balansrubbningar, kan innebära sådana svårigheter. I enlighet med den av riksdagen beslutade funktionshinderpolitiken är därför utgångspunkten begreppen funktionshinder eller funktionsnedsättning, vilka är generella och täcker alla slags funktionshinder eller funktionsnedsättningar. Dessa begrepp är inte heller knutna till något visst hjälpmedel.

Enligt direktiven ska det övervägas om det ska vara otillåtet att utanför motorbanor med särskilt tillstånd använda effekthöjande motordelar, vissa avgassystem eller elektroniska styrningsdetaljer. Det har emellertid framkommit att frågan om s.k. trimpipor och andra delar som höjer effekten på terrängfordon, särskilt snöskotrar, har förlorat i aktualitet bl.a. beroende på informationsinsatser från bransch- och intresseorganisationer. Dessutom finns det redan en reglering enligt vilken s.k. trimdelar inte får användas utanför motorbanor med mindre än att fordon som försetts med sådan utrustning har godkänts vid en registreringsbesiktning. Det har inte kommit fram att det finns behov av någon ny eller strängare reglering. Mot denna bakgrund behandlas inte dessa frågor.

7.3. Hållbar utveckling i korthet

7.3.1. Brundtlandrapporten

Den s.k. Brundtlandrapporten (på svenska Vår gemensamma framtid och på engelska Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future) togs fram 1987 av Världskommissionen för miljö och utveckling på uppdrag av FN. Kommissionen leddes av Gro Harlem Brundtland som då var Norges statsminister. I Brundtlandrapporten redovisades sambandet mellan ekonomisk utveckling och miljöförstöring. Genom rapporten etablerades begreppet hållbar utveckling (på engelska sustainable development) som kom att i svensk översättning få följande definition:

Utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov.

7.3.2. Hållbar utveckling i tre dimensioner

Förutom definitionen i Brundtlandrapporten brukar hållbar utveckling definieras som en utveckling i tre dimensioner: social, miljömässig och ekonomisk hållbarhet.

  • Social hållbarhet handlar om grundläggande mänskliga rättigheter och den enskildes möjligheter att råda över sitt liv.
  • Miljömässig eller ekologisk hållbarhet handlar om hushållning med naturresurser. Behovet av naturresurser ska kunna tillgodoses på lång sikt.
  • Ekonomisk hållbarhet handlar om fattigdomsbekämpning. Alla ska kunna tillgodose sina grundläggande behov, trots jordens begränsade resurser. Ekonomisk utveckling ska inte ske på bekostnad av den socialt eller miljömässigt hållbara utvecklingen.

7.3.3. FN:s globala hållbarhetsmål

FN antog 17 stycken globala hållbarhetsmål den 25 september 2015. Målen ska nås senast 2030. De ersatte milleniemålen som antogs av FN i september 2000. FN:s globala hållbarhetsmål ska tillsammans ge en hållbar utveckling. De globala hållbarhetsmålen utgör en del av vad som i dagligt tal kallas Agenda 2030.

De globala målen syftar till att fram till 2030: – avskaffa extrem fattigdom, – minska ojämlikheter och orättvisor i världen, – främja fred och rättvisa, och – lösa klimatkrisen.

7.3.4. Hållbar utveckling i Sverige

Hållbar utveckling i svensk rätt

Begreppet hållbar utveckling förekommer sedan 2003 i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen och kan jämföras med definitionen i Brundtlandrapporten:

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

En närmare miljömässig innebörd av hållbar utveckling i svensk rätt finns i 1 kap. 1 § miljöbalken. Enligt detta lagrum ska nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Generationsmålet

Generationsmålet är vägledande för allt miljöarbete och är ett övergripande mål för Sveriges nationella miljöpolitik. Målet är att till nästa generation lösa, eller skapa förutsättningar för att lösa, de stora miljöproblemen utan att förlägga miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

Generationsmålet innebär att miljöpolitiken ska inriktas mot att: – ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig,

och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, – den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,

främjas och nyttjas hållbart, – människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam-

tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från

farliga ämnen, – en god hushållning sker med naturresurserna, – andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv

med minimal påverkan på miljön, och – konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-

och hälsoproblem som möjligt.3

3 Jfr Sveriges miljömålssystem, informationsblad från miljödepartementet, december 2012.

Miljömålen

I generationsmålet ingår de 16 nationella miljökvalitetsmålen, i dagligt tal miljömålen, som delmål för generationsmålet.

Miljömålen är följande:

1. begränsad klimatpåverkan,

2. frisk luft,

3. bara naturlig försurning,

4. giftfri miljö,

5. skyddande ozonskikt,

6. säker strålmiljö,

7. ingen övergödning,

8. levande sjöar och vattendrag,

9. grundvatten av god kvalitet, 10. hav i balans samt levande kust och skärgård, 11. myllrande våtmarker, 12. levande skogar, 13. ett rikt odlingslandskap, 14. storslagen fjällmiljö, 15. god bebyggd miljö, och 16. ett rikt växt- och djurliv.

Friluftsmålen

I den svenska miljöpolitiken för en hållbar utveckling ingår också friluftspolitiken. Målet för friluftspolitiken beskrivs i propositionen Framtidens friluftsliv.4

Målet för friluftslivspolitiken är att stödja människors möjligheter att vistas ute i naturen och utöva friluftsliv där allemansrätten

4Prop. 2009/10:238.

är en grund för friluftslivet. Alla människor ska ha möjlighet att få naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kunskap om natur och miljö.5 I december 2012 beslutade regeringen om tio mätbara mål för friluftslivspolitiken, som ska ha uppnåtts fram till 2020.6

Friluftslivsmålets tio delmål som också kallas friluftsmålen innebär att

1. naturen är tillgänglig för alla,

2. personligt och ideellt engagemang står i centrum,

3. allemansrätten värnas,

4. det hållbara brukandet tar hänsyn till friluftslivets behov,

5. kommunernas ansvar för den tätortsnära naturen är starkt,

6. friluftslivet bidrar till landsbygdsutveckling och regional tillväxt,

7. skyddade områden är en tillgång för friluftslivet,

8. friluftslivet har en given roll i skolans arbete,

9. fysisk aktivitet och avkoppling stärker folkhälsan, och 10. beslut om friluftsliv fattas med god kunskap.

7.4. En hållbar terrängkörning

7.4.1. En hållbar terrängkörning för en hållbar utveckling

Vad som avses med hållbar terrängkörning är inte tidigare beskrivet. En hållbar terrängkörning utgör dock en del av arbetet för att nå en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling.

Utredningen bedömer att hållbar terrängkörning utgör följande i fråga om miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet: – Från terrängkörningssynpunkt innebär miljömässig hållbarhet

att motordrivna fordon används så att skador eller olägenheter på mark, vegetation, djurliv eller människors hälsa förebyggs. Buller och avgaser ska begränsas så långt som möjligt.

5Prop. 2009/10:238 s. 10. 6 Skr. 2012/13:51.

– En social hållbarhet innebär att motordrivna fordon används i

terräng för att tillgodose behov av transporter för lokalbefolkningen eller för friluftslivet i form av jakt, fiske eller naturupplevelser. – En ekonomisk hållbarhet innebär att motordrivna fordon

används i terräng inom t.ex. jordbruk, skogsbruk eller rennäring så att näringen kan bedrivas på ett effektivt, men ändå miljömässigt godtagbart sätt. Inom näringar ska motordrivna fordon brukas så att skador begränsas så långt som möjligt och så att naturen kan återhämta sig.

Användningen av motordrivna fordon har generellt en betydande miljöpåverkan. En hållbar terrängkörning måste därför innebära att den negativa påverkan på miljön på grund av användningen av motordrivna fordon i terräng minskar på sikt.

En hållbar terrängkörning får anses vara ett mål för att nå det övergripande målet en hållbar utveckling.

7.4.2. Medel för en hållbar terrängkörning

Det står klart att ingen enskild faktor leder fram till målet hållbar terrängkörning. I stället är det olika delar som sammantagna utgör medel för en terrängkörning som är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar.

Användningen av motordrivna fordon i barmarksterräng ger i princip alltid skador på mark och vegetation, oavsett fordon och ändamål. En grundläggande del för en hållbar terrängkörning är därför att begränsa användningen av motordrivna fordon i barmarksterräng till sådan verksamhet där motordrivna fordon måste kunna användas. Det gäller bl.a. jordbruk, skogsbruk och renskötsel samt samhällsviktiga funktioner som t.ex. polis, sjukvård och räddningstjänst.

En annan viktig del för en hållbar terrängkörning är en effektiv tillsyn. Tillsyn ska kunna utövas i all terräng och tillsynsfunktionärerna måste ha tillräckliga befogenheter att ingripa mot otillåten körning.

Terrängkörning på snötäckt mark, framför allt snöskoterkörning, ska kunna styras dit den ger minst skador och olägenheter. Det ska

vara möjligt att reglera snöskoterkörning så att den kanaliseras till leder och särskilda områden. Det förutsätter en lagstiftning som gör det möjligt att åstadkomma behovsstyrda lokala lösningar. Dessutom krävs att det finns en ekonomiskt hållbar modell för anläggande och underhåll av skoterleder.

En fastighetsägare kan, trots att det inte finns uttryckligt författningsstöd, bestämma om andra får använda motordrivna fordon på marken eller inte. Fastighetsägaren kan således i viss utsträckning förhindra att det uppstår skador på mark och vegetation. Ett förtydligande av fastighetsägarens rätt att neka annans terrängkörning är en viktig del för en hållbar terrängkörning.

7.4.3. Hållbar terrängkörning i förhållande till miljömålen

Terrängkörning påverkar generellt sett omgivningen genom slitage och skador på mark och vegetation samt genom buller och avgaser. Utredningen bedömer att terrängkörningen påverkar hälften av de 16 nationella miljömålen och att de ovan redovisade medlen för en hållbar terrängkörning har betydelse för hur miljömålen kan nås.

Bedömningen är att följande miljömål påverkas: – begränsad klimatpåverkan, – bara naturlig försurning, – myllrande våtmarker, – ett rikt odlingslandskap, – god bebyggd miljö, – frisk luft, – storslagen fjällmiljö, och – ett rikt växt- och djurliv.

Hur miljömålen bedöms påverkas av utredningens förslag för en hållbar terrängkörning redovisas i konsekvensanalysen (kapitel 10).

7.4.4. Hållbar terrängkörning i förhållande till friluftsmålen

Terrängkörning har även betydelse för flera av friluftsmålen eftersom friluftsliv idkas i terräng.

Utredningen bedömer att terrängkörning påverkar följande friluftsmål: – naturen är tillgänglig för alla, – personligt och ideellt engagemang står i centrum, – allemansrätten värnas, – det hållbara brukandet tar hänsyn till friluftslivets behov, – friluftslivet bidrar till landsbygdsutveckling och regional tillväxt,

och – skyddade områden är en tillgång för friluftslivet.

Hur friluftsmålen bedöms påverkas av utredningens förslag för en hållbar terrängkörning redovisas i konsekvensanalysen (kapitel 10).

7.5. Terrängkörningens påverkan på mark och miljö

7.5.1. Naturvårdsverkets uppdrag

Enligt regeringens beslut den 9 maj 2018 ändrades Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2018.7 Naturvårdsverket fick därmed i uppdrag att analysera terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv. Uppdraget skulle redovisas senast den 1 juni 2019 och redovisades den 29 maj 2019 i skrivelsen Analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv, Redogörelse av ett regeringsuppdrag.8

Uppdraget har bestått av fyra delar:

1. Analysera terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv under rådande terrängkörningslagstiftning.

2. Se över gränsdragningarna för de 16 statliga regleringsområdena i fjällen som anges i nuvarande 6 § terrängkörningsförordning.

7 Ändring av regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Naturvårdsverket, regeringsbeslut den 9 maj 2018, M2016/02241Ke (delvis) och M2017/00594 (delvis). 8 Ärendenr NV-04511-18.

3. Undersöka effekten av de terrängkörningsplaner som samebyarna arbetat fram och gjort åtgärder utifrån.

4. Samla kunskap om möjligheter och begränsningar i nuvarande lagstiftning av att använda elfordon i terräng.

Delarna 1, 3 och 4 utgör underlag för denna utredning.

Naturvårdsverket skulle enligt uppdraget inhämta synpunkter från berörda aktörer, bl.a. länsstyrelserna, berörda kommuner, Transportstyrelsen, Trafikverket, Polisen, Jordbruksverket, Nationella Snöskoterrådet och organisationer för besöksnäring, jakt och friluftsliv. Naturvårdsverket skulle särskilt inhämta synpunkter avseende terrängkörning relaterat till jordbruket från Jordbruksverket och Lantbrukarnas Riksförbund, skogsbruket från Skogsstyrelsen och renskötseln från Sametinget och Svenska Samernas Riksförbund.

7.5.2. Skador och störningar orsakade av trafiken

Fordonens utveckling och användning

Utvecklingen inom terrängfordonsområdet hänger framför allt ihop med den stora ökningen av antalet fordon. Antalet snöskotrar har t.ex. ökat från cirka 10 000 fordon vid 1970-talets början till drygt 328 000 vid slutet av 2018. Under senare år har nyregistreringarna av snöskotrar legat på ungefär 10 000 fordon per år. Ökningen av antalet snöskotrar beror till stor del på utvecklingen på fordonssidan, t.ex. i fråga om prestanda och komfort. Snöskotern som från början var ett rent arbetsfordon har kommit att mera vara ett fordon avsett för olika former av fritidsbruk. I norra Sverige är snöskotern för många ett livsstilsfordon som utgör själva förutsättningen för hur fritiden tillbringas.

Nya fordonstyper har tillkommit. På 1980-talet kom fyrhjulingen, eller ATV som den också kallas, och som förekommer i olika registreringsformer. En fyrhjuling kan t.ex. vara registrerad som traktor eller som motorcykel. En vanlig registreringsform är dock som terränghjuling. Vid slutet av 2018 fanns det cirka 117 500 registrerade terränghjulingar. Fyrhjulingar är främst avsedda för barmarkskörning och används framför allt för nyttotransporter inom jord- och skogs-

bruk. På senare år har fatbiken tillkommit. En fatbike är en cykel med mycket breda däck som är avsedd för terrängkörning och som kan ha elassistans. Det har även skett en mycket stor ökning av det totala antalet elcyklar under de senaste åren. Vissa elcyklar är elassisterade mountainbikes som är avsedda att kunna användas i terräng.

Terrängmotorfordon har även kommit att utgöra en väsentlig del av utvecklingen inom olika näringar. Det storskaliga skogsbruket är helt beroende av de fordon som används (skördare och skotare). Det pågår ett kontinuerligt utvecklingsarbete för att de stora skogsmaskinerna ska orsaka färre markskador. Även inom jordbruket utvecklas terrängmotorfordonen och de har spelat en stor roll för produktiviteten. Exempelvis har moderna traktorer större kapacitet än tidigare och kan användas på flera olika sätt.

För rennäringen har terrängmotorfordon haft stor betydelse som arbetsredskap de fyra senaste decennierna. Det är inte bara snöskoter som används. Vid barmarksförhållanden används enduro- och crossmotorcyklar samt fyrhjulingar i stor utsträckning.

Förutom de ovan nämnda användningsområdena används terrängmotorfordon inom t.ex. besöksnäringen, i vintersportanläggningar samt i samband med jakt och fiske. I dessa verksamheter är det framför allt fråga om användning av snöskoter och terränghjulingar.

Det är svårt att ha en säker uppfattning om den kommande utvecklingen när det gäller terrängmotorfordon och deras användning. Troligen kan det förväntas att det på sikt kommer fler eldrivna terrängmotorfordon, men det återstår att se om så verkligen blir fallet.

Utsläpp

9

Terrängmotorfordon drivs för närvarande nästan bara med förbränningsmotorer. Användningen av terrängmotorfordon ger därmed utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. I takt med utvecklingen på fordonssidan har det skett förändringar i fråga om utsläppen.

Utsläppen av flyktiga organiska kolväten (NMVOC) har minskat starkt sedan 2000. Sådana kolväten bidrar till att marknära ozon bildas, vilket skadar skog och grödor. Terrängskotrar och terrängmotorfordon inom jord- och skogsbruk beräknas stå för 7 procent

9 Avsnittet bygger i allt väsentligt på Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 66.

av utsläppen av NMVOC i Sverige. Ofullständig förbränning ger utsläpp av polycykliska aromatiska kolväten (PAH).

Utsläppen av kväveföroreningar från terrängskotrar har ökat kraftigt sedan 2000, medan motsvarande utsläpp från de stora terrängmotorfordonen inom jord- och skogsbruk har minskat under samma period. I känsliga ekosystem kan kväve ackumuleras i mark och vegetation, vilket kan ha negativa konsekvenser för den biologiska mångfalden och ge kväveläckage på ytvatten. I dagsläget beräknas terrängskotrar och jord- och skogsbrukets terrängmotorfordon stå för drygt 4 procent av kväveutsläppen i Sverige.

Utsläppen av växthusgaser från terrängskotrar har ökat kraftigt sedan 2000. Motsvarande utsläpp från de stora terrängmotorfordonen inom jord- och skogsbruk har dock legat relativt stabilt, om än på en mycket högre nivå. Terrängskotrar och jord- och skogsbrukets terrängmotorfordon beräknas släppa ut ungefär 2 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige. Utsläpp av växthusgaser kan leda till klimatförändringar och att klimatzoner förflyttas norrut, vilket kan ge påverkan på ekosystemen i och med att arter som inte tidigare funnits där tar över.

7.5.3. Skador orsakade av näringarna

Observerade körspår i terräng

10

Miljöövervakningsdata från miljöövervakningsprogrammet Nationell inventering av landskapet i Sverige, NILS,11 visade att i fråga om halvnaturliga till naturliga naturtyper (dvs. åker och hårdgjorda ytor i bebyggelse ingick inte) observerades i särklass mest körspår på produktiv skogsmark. Spåren kommer med all sannolikhet mest från skogsnäringens egna maskiner. Spåren var fler i söder än i norr, där speciellt fjällnära produktiv skog har färre spår.

Näst mest körspår observerades på jordbruksmark, men på mindre än halva nivån av de observerade spåren på produktiv skogsmark. Spåren kom i första hand från jordbrukets egen körning med motordrivna fordon.

10 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 67–75. 11 NILS är ett nationellt miljöövervakningsprogram med syfte att samla, analysera och presentera data om hur landskapet i Sverige ser ut och förändras med tiden.

Våtmarker låg på en något lägre nivå än jordbruksmark när det gäller observerade körspår. Körspåren var fler i norra Sverige, inklusive fjällområdet, än i södra Sverige. Det fanns dock otillräckliga data i fråga om påverkan på våtmarker i södra Sverige.

Lägst antal körspår observerades på övrig mark, t.ex. skogsimpediment, kalfjäll och stränder. Antalet observerade körspår var minst i fjällområdet och störst i södra Sverige. En specialstudie över en längre tidsperiod i fjällområdet visade att för framför allt myrar har det skett en kraftig ökning av körspåren.

I NILS-undersökningen togs det inte hänsyn till vegetationsförändringar av isbränna under snöskoterspår, utan undersökningen gällde i huvudsak spår efter barmarkskörning. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det var relativt få körspår i terrängen i fjällområdet och flest körspår på jord- och skogsbruksmark i södra Sverige.

Skador från skogsbruk

12

Terrängkörningen inom skogsbruket påverkar djur, natur och friluftsliv framför allt genom slitage på skogsmarken. I marken uppstår körspår. Körningen innebär att de övre jordlagren blandas om och att marken trycks samman.

Skogsbrukets terrängkörning påverkar djur genom själva fordonsrörelsen och inte minst genom buller. För friluftslivets del kan naturupplevelsen också påverkas negativt av bullret, men även av att körspåren förändrar terrängen och gör att det kan bli svårare att ta sig fram. Det finns dock friluftsutövare som upplever brukad skog som något positivt genom att en glesare skog ger ökat ljusinsläpp och bättre sikt.

Skogsbrukets terrängkörning innebär även vattendragspassager. Enligt Skogsstyrelsens miljöhänsynsuppföljning har sådana passager med stor negativ påverkan på vattendrag minskat från 7 procent 2010 till 4 procent 2017. I antal vattendragspassager med mycket stor negativ påverkan betyder det cirka 2 000 passager 2010 och 800 passager 2017.

12 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 76.

Skador från jordbruk

13

På åkermark uppstår det körspår efter de fordon som används för att bruka marken. Friluftslivet påverkas i princip inte eftersom allemansrätten inte gäller på brukad jordbruksmark under växtsäsongen. Vilda djur förekommer i liten utsträckning på odlade marker och naturvärdena är begränsade. Jordbrukets terrängkörning påverkar därför den biologiska mångfalden endast marginellt.

Olämplig användning av jordbruksmaskiner kan leda till att marken packas samman. Vid odling av spannmål används en körteknik med fasta körspår och den körtekniken används även allt mer vid odling av vallväxter. Samma hjulspår används både när grödan slås och när den därefter samlas ihop. Därigenom blir påverkan på marken mindre, körningarna färre och drivmedelsanvändningen mindre. Det blir också mer syre i marken där det inte körs, vilket ger mer gröda.

Skador från rennäring

14

Terrängkörningen inom rennäringen påverkar djur, natur och friluftsliv främst genom buller och markslitage. Rennäringen står för en betydande del av terrängkörningen i fjällområdet. För en rationell rennäring är det nödvändigt att köra i barmarksterräng.

Barmarkskörning i fjällområdet, men även i skogslandet, ger ofta skador på våtmarker och vegetation. Påverkan är störst där renar och renskötare vistas mycket, t.ex. på kalvningsland, i sommarvisten och på platser för renskiljning, slakt och stödutfodring, liksom på flyttleder och transportleder från bilväg till kalvningsland.

Enligt en enkätundersökning från Lantbrukarnas Riksförbund uppstår det skador på skogsplanteringar från rennäringens körning med snöskotrar och terränghjulingar.

Körspår från renskötseln förekommer ofta i samma områden som där fjällvandrare vistas. Hjulspår i terrängen och på vandringsleder kan sänka värdet på friluftsupplevelsen.

13 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 77. 14 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 75.

7.5.4. Skador och störningar på näringarna

15

Jord- och skogsbruk

Framför allt snöskoterkörning orsakar skador på jordbruks- och skogsbruksmark. Sommartid förekommer det dock att växande gröda körs sönder av fyrhjulingar eller cross- eller enduromotorcyklar.

I skogsbruket handlar det om skador från snöskoterkörning på skogsplanteringar där skogsplantor knäcks eller skadas. För jordbruket kan snöskoterkörning orsaka skador på marken i form av isbränna. För skogsbruket innebär skadorna plantdödlighet, försenad tillväxt eller kvalitetsförluster på virket på de träd som överlever.

För jordbruket innebär snöskoterkörningen att snön packas, vilket kan ge isbränna på grödan. Detta innebär att grödan skadas och dör. Förutom det direkta skördebortfallet kan ogräs komma in på områdena vilket kan ge sämre foderkvalitet på vallväxter. Packningen av snön kan också försena vårbruket. Snöskoterkörning i vägdiken kan leda till att islossningen i diken försenas, varvid dräneringsfunktionen försämras. Det leder i sin tur till en försening av markens upptorkning. Upptorkningen är en förutsättning för vårbruket.

Det förekommer att snöskotrar körs på skogsbilvägar vilket leder till snöpackning och kan göra det i princip omöjligt att ploga sådana vägar med en vanlig snöplog eller väghyvel.

Andra förekommande skador för jordbruket är skador på stängsel och täckdikningsbrunnar m.m.

Rennäringen

När det gäller rennäringen innebär allmänhetens terrängkörning, framför allt snöskoterkörning, stora störningar för renarna. Under kalvningstiden, från slutet av april till början av juni, är renarna mycket störningskänsliga. Renhonan kan kasta kalven hon bär på (missfall) eller lämna en nyfödd kalv på grund av störningarna.

Renarna kan välja att fly undan störningen. Vid en flykt under framför allt vintertid vållas renen bl.a. stora energiförluster, vilket kan leda till svårigheter att överleva. Vidare kan skoterspår leda till att renarna sprider sig efter sådana spår eftersom det är lättare för dem att

15 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 32 och 79 ff.

förflytta sig på packad snö. Eftersom hjorden på så vis skingras får renskötarna ett merarbete med att föra samman hjorden igen.

Renarnas betesro störs av terrängkörning och det gäller även körning i skog. Betesron påverkas av fordonsrörelser, dvs. visuell störning, och av buller.

De körspår som det storskaliga skogsbrukets maskiner orsakar kan i vissa fall vara svåra att passera både för renar och renskötare, t.ex. på blöt mark. Skogsbrukets markberedning kan på grund av doften av jord göra att renarna inte alls försöker att gräva för att beta. Markberedning minskar även tillgången på marklav på grund av de spår och de ansamlingar av ris som uppstår.

7.5.5. Övrig påverkan på djur och natur

16

Vilda djur har negativ energibalans under vintern på grund av sämre födotillgång. I forskningen har det konstaterats att snöskotrar därmed påverkar djurlivet mer än terränghjulingar. Det gäller särskilt när snöskoteråkarna lämnar lederna och ägnar sig åt friåkning. Djur blir mer vaksamma när de störs, vilket påverkar födointaget negativt. Vid upprepade störningar flyttar djur från den lämpligaste livsmiljön till en mindre lämplig livsmiljö, vilket kan ge sämre kondition, reproduktion och överlevnad. Detta gäller t.ex. älgen.

Hondjur är särskilt känsliga under reproduktionstiden då de är svaga efter vintern och samtidigt är dräktiga eller ger di. Under sådana perioder förflyttar sig djur över en begränsad yta.

Terrängmotorfordons påverkan på mark och vegetation kan ge ett sämre födointag för djuren. Snöskoterkörning pressar ihop snön och kan göra det svårare att komma åt föda under den packade snön. Även djur såsom smågnagare, vilka lever i det subnivala rummet (det utrymme som finns mellan barmarken och snötäcket), påverkas negativt av att snön packas samman.

Djur använder ljud för att kommunicera, t.ex. för att locka till sig en partner eller för att hålla rivaler borta. Buller från terrängmotorfordon kan därmed försämra möjligheterna för djurs kommunikation.

16 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 31 ff.

En studie har visat att fjällrävar blir mer nattaktiva när de störs av snöskotrar. Fjällrävar som inte störs nyttjar födoresursen mer jämt under hela dygnet.

Björnar undviker att gå i ide nära vägar och skoterleder där det förekommer mycket mänsklig aktivitet. Skidleder påverkar däremot björnarnas val av plats för ide i mindre utsträckning än vägar och skoterleder. Järvar uppvisar samma beteende som björnar.

När det gäller fågellivet är det visat att framför allt kungsörnen är störningskänslig och att det måste tas hänsyn till detta vid planering av skoterleder.

7.5.6. Påverkan på friluftsliv

17

Hur terrängkörning påverkar friluftslivet är i stort sett vars och ens subjektiva uppfattning. En och samma persons uppfattning kan också variera beroende på vilken friluftsaktivitet som personen för tillfället ägnar sig åt. Klart är dock att det finns konfliktytor mellan å ena sidan det traditionella rörliga friluftslivet i form av turåkning på skidor och å andra sidan snöskoterkörning.

Terrängkörning kan påverka andras friluftsupplevelse genom buller och avgaser, men även genom att landskapet förändras av körspår och markslitage. Skador kan uppstå på vandringsleder och ge försämrad tillgänglighet.

Det bör nämnas att terrängkörning för många innebär positiva upplevelser när det gäller friluftsliv. Detta gäller inte bara snöskoteråkare, utan exempelvis för personer med funktionsnedsättningar kan körning med terrängmotorfordon vara den enda möjligheten att komma ut i skog och mark.

17 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 55 ff.

7.6. En enkel metod för en hållbar terrängkörning

7.6.1. Inledning

Det finns inte sedan tidigare någon framtagen metod för hur en lagstiftning för en hållbar utveckling ska tas fram.

I detta avsnitt presenteras – med utgångspunkt i hållbarhetsbegreppets tre dimensioner och reformbehovet – en enkel metod för att lägga fram förslag som syftar till en hållbar terrängkörning.

För framtida utredningsarbete finns det behov av att överväga en närmare metod för att ta fram underlag och förslag som syftar till en hållbar utveckling på olika politikområden.

7.6.2. Metodens tre frågeställningar

De slutsatser som redovisats i Naturvårdsverkets skrivelse till regeringen,18 vad som i övrigt framkommit i utredningen samt definitionerna av hållbar utveckling i Brundtlandrapporten och miljöbalken visar att det finns ett reformbehov ur främst ett miljömässigt perspektiv.

Ett reformbehov ur ett miljömässigt perspektiv leder till följande tre generella frågeställningar som utgångspunkter för bedömningar, överväganden och förslag:

1. Vilka åtgärder är miljömässigt motiverade?

2. Vilka hänsyn ska tas till hållbarhetsbegreppets två andra dimensioner, dvs. de ekonomiska och sociala dimensionerna?

3. Hur ska eventuella målkonflikter lösas?

7.6.3. Metodens tillämpning

Metoden tillämpas genom de bedömningar som görs i kapitel 8 (Överväganden och förslag). Betydande vikt läggs vid de frågor som framhålls i utredningsdirektiven och vid en bedömning av hur olika förslag bidrar till att de relevanta miljökvalitetsmålen kan nås. Om ett annat underlag visar på svårigheter att nå ett mål bör det miljömässiga intresset ges företräde.

18 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019.

7.7. Analys av förhållandet mellan regelverken

7.7.1. Inledning

Utredningens kartläggning i kapitel 3 visar att bestämmelser om terrängkörning och terrängmotorfordon finns i flera olika regelverk. Lagstiftningen om trafik, fordon och markanvändning är i sin helhet allmänt sett svåröverskådlig och komplex. Det är svårt för den breda allmänheten att vara insatt i hela rättsområdet. Regelverket ställer sammantaget således krav på fördjupade specialistkunskaper hos de myndigheter som har att tillämpa bestämmelserna.

Även om det totalt sett är ett komplext regelsystem som är svårt för den enskilde att överblicka är det fråga om en ändamålsenlig och fungerande struktur. Systemet är i allt väsentligt inte motsägelsefullt. De olika delarna kompletterar varandra. Däremot är vissa begrepp som förekommer i terrängkörningslagen (1975:1313) och terrängkörningsförordningen (1978:594), t.ex. jordbruksmark och skogsmark, inte definierade i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner eller förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. De förekommer inte heller i trafikförordningen (1998:1276).

I detta avsnitt analyseras hur de olika regelverken om terrängkörning med motordrivet fordon förhåller sig till varandra, liksom gränsdragningen mellan lokala trafikföreskrifter beslutade med stöd av trafikförordningen och regleringsområden beslutade med stöd av terrängkörningslagstiftningen samt miljölagstiftningen. Det görs även en analys av vissa begrepp som förekommer i terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen.

7.7.2. Terrängkörningslagstiftningen, lokala trafikföreskrifter och miljölagstiftningen

De statliga regleringsområdena

Enligt 6 § terrängkörningsförordningen gäller förbud som avses i 1 § andra stycket terrängkörningslagen inom de 16 fjällområden i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län (de s.k. fjällänen) som anges i bilaga 1–16 till terrängkörningsförordningen, dvs. regleringsområdena.

Regleringsområdena beskrivs i respektive bilaga till terrängkörningsförordningen med namn på området, länet där området är

beläget, en kartbild på vilken den yttre gränsen är markerad, i förekommande fall gränser för mindre klassificeringsområden och med bokstäverna A, B och C beroende på klassificering. Regleringsområdena är inte definierade på annat sätt i terrängkörningsförordningen, utan det finns en närmare beskrivning av områdenas avgränsning och föreskrifter för områdena hos länsstyrelsen (6 § tredje stycket terrängkörningsförordningen). Det varierar mellan länsstyrelserna hur dessa beskrivningar är utformade och har gjorts tillgängliga.

Endast skoterleder som är allmänna får finnas inom ett regleringsområde (6 § tredje stycket sista meningen terrängkörningsförordningen). Länsstyrelsen får enligt 10 § terrängkörningsförordningen besluta om allmän skoterled inom ett regleringsområde. Det får förstås så att det är länsstyrelsen som svarar för skoterledhållningen på en allmän skoterled inom ett regleringsområde, även om det enligt 8 § första stycket terrängkörningsförordningen är en länsstyrelse eller en kommun som svarar för skoterledhållningen på en allmän skoterled. Utredningen har inga belägg för att det i praktiken finns något problem på grund av denna oklarhet, men det bör ändå på ett tydligare sätt anges i författning vem som svarar för skoterledhållningen inom ett regleringsområde.

Det enda som får föreskrivas för en allmän skoterled med stöd av terrängkörningsförordningen, vare sig det är inom eller utanför ett regleringsområde, är vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på leden (8 § tredje stycket terrängkörningsförordningen). Det är den myndighet eller kommun som svarar för skoterledhållningen som har denna föreskriftsrätt.

Av bestämmelserna i 10 kap.13 §§trafikförordningen framgår att det genom lokala trafikföreskrifter kan bestämmas vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på leden, dvs. detsamma som kan bestämmas med stöd av 8 § tredje stycket terrängkörningsförordningen. I terräng är det primärt kommunen som har kompetensen att meddela lokala föreskrifter med stöd av trafikförordningen, såvida ett beslut av kommunen inte kan avvaktas utan särskild olägenhet. I sådana fall är det enligt 10 kap. 3 § andra stycket trafikförordningen Polismyndigheten som får fatta beslut. Befogenheterna att meddela lokala trafikföreskrifter med stöd av trafikförordningen är tydligare och mer detaljerade än befogenheterna att meddela föreskrifter med stöd av terrängkörningsförordningen.

Det finns även befogenheter enligt trafikförordningen som saknas i terrängkörningslagstiftningen. Om det för en allmän skoterled i ett statligt regleringsområde behöver införas t.ex. en hastighetsbegränsning så är det kommunen som får meddela en sådan föreskrift, bortsett från de brådskande situationer då Polismyndigheten får besluta. Detta gäller såvida regleringsområdet inte helt eller delvis sammanfaller med ett naturreservat. Den instans som bildar reservatet (kommun eller länsstyrelse) kan nämligen med stöd av bestämmelser i 7 kap. 5 § miljöbalken besluta om hastighetsbegränsningar, men kan även besluta andra bestämmelser som rör rätten att framföra motordrivna fordon i terräng.

Begreppet allmän skoterled saknas i trafikförordningen. Det som nämns i 10 kap. 1 § första stycket trafikförordningen är område eller en färdled i terräng. Såväl begreppen färdled som terräng är definierade i förordningen om vägtrafikdefinitioner, men alltså inte allmän skoterled.

Kommunala reglerings- eller förbudsområden

Av 15 § terrängkörningsförordningen framgår att kommunen får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för körning i terräng med motordrivet fordon som i annat fall än som avses i 1 § terrängkörningslagen kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får endast avse områden i kommunen och får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Av 16 § terrängkörningsförordningen framgår att länsstyrelsen får meddela sådana föreskrifter i de fall det är fråga om områden som omfattar mer än en kommun.

Med stöd av framför allt 15 § terrängkörningsförordningen har det meddelats föreskrifter för det som ibland kallas kommunala reglerings- eller förbudsområden. Det kan, i synnerhet i de fall det kommit att kallas kommunala regleringsområden, uppstå begreppsförvirring i förhållande till de 16 statliga regleringsområdena som beslutats av regeringen.

Av 10 kap.13 §§trafikförordningen framgår att kommunen i form av lokala trafikföreskrifter för ett område eller en färdled i

terräng kan bestämma detsamma som kan föreskrivas av kommunen enligt bemyndigandet i 15 § terrängkörningsförordningen.

Det är skillnader mellan terrängkörningsförordningen och trafikförordningen vad gäller kommunens förutsättningar för att meddela föreskrifter. När det gäller 15 och 16 §§terrängkörningsförordningen är det fråga om att kunna begränsa körning med motordrivet fordon i terräng som kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Något motsvarande rekvisit finns inte i trafikförordningen. Det finns inte heller någon begränsning i trafikförordningen som gäller yrkesutövning eller ortsbefolkning.

Vidare kan det konstateras att när det gäller tillsyn kan naturvårdsvakter bara utses för tillsyn i de statliga regleringsområdena (3 a § terrängkörningslagen). I områden reglerade genom beslut enligt 15 eller 16 §§terrängkörningsförordningen är det bara polisen som har legala befogenheter att ingripa.

Nationalparker och naturreservat

Bestämmelser om skydd av områden i form av nationalparker och naturreservat finns i 7 kap. miljöbalken samt i nationalparksförordningen (1987:938) respektive förordningen (1998:1252) om områdesskydd.

När det gäller nationalparker är det staten som genom riksdag och regering beslutar om bildande. Det kan meddelas föreskrifter för området som gäller terrängkörning.

Naturreservat kan bildas av staten genom länsstyrelsen eller av kommunen. Även för ett naturreservat kan det meddelas föreskrifter som gäller terrängkörning.

7.7.3. Reglering kan ske på olika sätt, med viktiga skillnader

Bestämmelser om användningen av mark och om trafik kan meddelas med stöd av olika författningar. Det är dock skillnader när det gäller förfarandet, t.ex. i fråga om kungörande av föreskrifter.

När det gäller terrängkörning kan en kommun reglera sådan körning med stöd av antingen terrängkörningsförordningen, trafikförordningen eller 7 kap. miljöbalken. Statlig reglering av terrängkörning kan ske genom länsstyrelsens bemyndigande i 16 § terräng-

körningsförordningen (förbudsområde när det är fråga om mer än en kommun). Länsstyrelsen kan också besluta om allmänna skoterleder enligt 10 § terrängkörningsförordningen. Med stöd av 7 kap. miljöbalken kan länsstyrelsen bilda naturreservat och meddela föreskrifter för reservatet som gäller terrängkörning. Annan statlig reglering av terrängkörning kan ske genom att regeringen meddelar föreskrifter för terrängkörning i nationalparker. Regeringen kan även bestämma om ytterligare regleringsområden som bilaga till terrängkörningsförordningen. Det finns inte någon tydlig gränsdragning mellan de olika regelverken. I vissa avseenden sammanfaller de. I fråga om t.ex. naturreservat förekommer det att i bestämmelserna för reservatet har föreskrivits förbud att färdas med motorfordon. I förhållande till barmarksförbudet i 1 § första stycket 1 terrängkörningslagen blir det en dubbelreglering i sådana fall.

Det kan tyckas betydelselöst vilken författning som används som stöd för att meddela föreskrifter för körning med motordrivna fordon i terräng, dvs. om föreskrifter meddelas enligt terrängkörningsförordningen, trafikförordningen eller miljöbalken. Den rättsliga grunden för föreskriften har dock betydelse för vilken straffrättslig påföljd som kan komma i fråga vid överträdelser. Det är fråga om dagsböter vid överträdelser enligt terrängkörningslagstiftningen, penningböter vid överträdelser enligt trafikförordningen och brott mot bestämmelser enligt miljöbalken kan ge dagsböter eller fängelse. Vilket straff som kan följa på överträdelser är alltså en viktig skillnad mellan terrängkörningslagstiftningen, trafikförordningen och miljöbalken. Det kan även nämnas att 4 § andra stycket terrängkörningslagen utgör en subsidiaritetsbestämmelse i förhållande till brottsbalken, dvs. att om gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken döms inte till ansvar för brott mot terrängkörningslagstiftningen. Det finns däremot ingen subsidiaritetsbestämmelse i förhållande till straffbestämmelserna i 29 kap. miljöbalken.

7.7.4. Analys av vissa begrepp i terrängkörningslagstiftningen

Allmänt

Vissa begrepp som finns i terrängkörningslagstiftningen definieras endast där och inte i författningarna om vägtrafikdefinitioner. Andra begrepp saknar laglig definition. Detta innebär en avvikelse från den

struktur som i övrigt finns när det gäller fordonstrafik. Nedan analyseras begreppen.

Barmark och barmarkskörning

Normalt bör vad som avses med barmark och barmarkskörning inte vålla några större problem, trots avsaknad av legala definitioner.

Barmark är typiskt sett mark som inte är täckt av snö. I förarbetena till terrängkörningslagen sägs dock att med körning på barmark avses all körning där fordonet kommer i kontakt med marken.19Det innebär att körning bör betraktas som barmarkskörning i sådana fall då snötäcket är så tunt eller löst att det inte skiljer fordonets drivanordningar från marken och alltså inte skyddar marken från skaderisker. Vad som avses med barmark och barmarkskörning är alltså inte fullt så entydigt som det kan tyckas.

Jordbruksmark

Begreppet jordbruksmark är inte definierat i vare sig terrängkörningslagen, terrängkörningsförordningen eller annan trafiklagstiftning. Av information på Jordbruksverkets webbplats framgår dock följande.20

Jordbruksmark delas in i åkermark och betesmark. Åkermark används för växtodling eller hålls i ett sådant tillstånd att den kan användas för växtodling. Marken ska kunna användas för växtodling varje år. Åkermark delas in i tre typer: åker, åker med permanent gröda (bär- och fruktodling, plantskola och energiskog) och åker med permanent gräsmark (åkermark som har använts för vallodling eller träda minst fem år i rad). Betesmark är sådan jordbruksmark som sköts med bete, avslagning eller putsning. För att mark ska anses som jordbruksmark bör det alltså förutsättas att marken aktivt brukas.

19Prop. 1975/76:67 s. 35. 20 Jordbruksverkets webbplats (www.jordbruksverket.se), 2018-11-16.

Snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog

Begreppet snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog i 1 § terrängkörningslagen är problematiskt, bl.a. eftersom vad som är skog inte har någon entydig definition. Begreppet skogsmark finns dock definierat i skogsvårdslagen (1979:429), men den definitionen är inte allmän utan gäller endast skogsvårdslagen.21 I 4 § terrängkörningsförordningen sammanläst med 1 § första stycket 2 terrängkörningslagen definieras dock vad som avses i terrängkörningshänseende, nämligen förbudet att köra på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog vars medelhöjd över snötäcket är lägre än två meter, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada på skogen.

Vad som avses med snötäckt mark framgår inte på annat sätt än av terrängkörningslagens förarbeten. En motsatsvis läsning ger att det är fråga om att marken är täckt av ett snölager som har sådan bärighet att ett motordrivet fordons hjul, band, medar eller liknande inte kommer i kontakt med marken vid körning. Detta innebär att om hjul, band, medar etc. kommer i kontakt med marken vid körning så är det fråga om barmarkskörning.22

Begreppet snötäckt mark behandlas vidare i avsnitt 8.4.5.

Allmän skoterled

Vad som avses med allmän skoterled anges i 8 § första stycket terrängkörningsförordningen, dvs. en markerad vinterled där terrängskotrar enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snötäckt. Begreppet förekommer endast i terrängkörningsförordningen, men inte i förordningen om vägtrafikdefinitioner eller i trafikförordningen. I trafikförordningen förekommer begreppet färdled och detta kan möjligen omfatta även allmän skoterled. Det som talar emot att allmän skoterled omfattas av begreppet färdled är att allmän skoterled har en definition i 8 § terrängkörningsförordningen. Färdled definieras i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner som en sådan led eller plats i terrängen som allmänt används för samfärdsel men inte är en väg.

21 Enligt 2 § 1 skogsvårdslagen avses med skogsmark mark inom ett sammanhängande område där träden har en höjd av mer än fem meter och där träd har en kronslutenhet av mer än tio procent eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. 22 Jfr prop. 1975/76:67 s. 11 och 35.

Det finns en brist på överensstämmelse i fråga om allmän skoterled när det gäller 8 och 9 §§terrängkörningsförordningen. Av 9 § andra stycket framgår nämligen att en allmän skoterled ska vara utmärkt med vägmärke D9, om körning utanför leden inte är tillåten. Vägmärke D9 står emellertid för påbjuden led för terrängmotorfordon och terrängsläp. Terrängmotorfordon är dock ett vidare begrepp än terrängskoter, vilket är det slags fordon som får föras på allmän skoterled enligt 8 §.

Begreppet allmän skoterled behandlas vidare i avsnitt 8.6.7.

7.8. Olika behov ska tillgodoses

7.8.1. Allmänt

I en ny terrängkörningslagstiftning måste det tas hänsyn till att det finns olika behov av att kunna använda motordrivet fordon i terräng, förutsatt att det sker på ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart sätt. I rennäring, jord- och skogsbruk och besöksnäringen finns det behov av terrängkörning. Det finns även behov av att kunna använda motordrivna fordon i terräng för projektering, reparation och underhåll av exempelvis kraftledningar, teleanläggningar och vägar. Motordrivna fordon måste även kunna användas i terräng för samhällsviktig verksamhet, dvs. av polis, i räddningstjänst, för sjuktransporter m.m. Det finns också behov för enskilda av att kunna använda motordrivna fordon i terräng, t.ex. för de som bor i glesbygd och bortom väg. Vidare ska motordrivna fordon även kunna användas för enskildas rekreation.

7.8.2. Bruka och tillvarata naturresurser

Skogsbruk

Det är tillåtet att använda motordrivet fordon i såväl barmarksterräng som snötäckt terräng för skogsbruksändamål. I skogsbruket används terrängmotorfordon vid avverkning, gallring, markberedning, gödsling, askåterföring och för transporter av fällt timmer.

I det storskaliga skogsbruket används skördare och skotare i avverkningslag. Skördare används för avverkning och gallring. Med skördaren fäller, kvistar och kapar man träd. Skotare används för att

transportera fällt timmer till väg, men också för markberedning. Även traktorer används i det storskaliga skogsbruket för gödsling, askåterföring och markberedning.

I det småskaliga skogsbruket används framför allt traktorer för transporter av fällt timmer, men även för markberedning, gödsling och askåterföring. Snöskotrar och terränghjulingar används för transporter av timmer och ved och för transporter ut till skogsskiften för tillsyn och avverkning m.m.

Jordbruk

Det är tillåtet att använda motordrivet fordon i såväl barmarksterräng som snötäckt terräng för jordbruksändamål. Motordrivna fordon används på åkrar och betesmarker.

Traktorer är de mest förekommande fordonen inom jordbruket, vilket beror på traktorns mångsidighet. Traktorer används för markberedning, för transporter av olika slag och för sådd och gödsling m.m. Till en traktor kan det anslutas en rad olika redskap, t.ex. plog, harv, såmaskin eller gödselspridare, allt beroende på vilken uppgift som ska utföras. Inom jordbruket används även mera specialinriktade terrängmotorfordon som skördemaskiner, lastmaskiner och tröskor.

Fyrhjulingar används också inom jordbruket, bl.a. för utfodring av djur, besiktning och underhåll av stängsel och för diverse transporter. Även till fyrhjulingar kan olika jordbruksredskap anslutas.

Rennäringen

Inom rennäringen används snöskotrar, fyrhjulingar och enduro- och crossmotorcyklar som arbetsredskap. Snöskotrar började användas mera frekvent redan i slutet av 1960-talet och motorcyklar och fyrhjulingar började användas på barmark under 1980-talet.

För rennäringen gäller ett generellt undantag i terrängkörningshänseende. Motordrivna fordon får enligt 1 § andra stycket 4 terrängkörningsförordningen (1978:594) användas i terräng för underhåll av renskötselanläggning och för arbete med renskötsel vid bevakning av renar och vid drivning och samling av renar inför omedelbart förestående märkning, slakt eller flyttning samt för renskötarnas

försörjning med livsmedel och andra dagligvaror i direkt samband med renskötseln.

7.8.3. Friluftsliv, besöksnäring och boende i glesbygd

Friluftsliv och besöksnäring

Fritidskörning i terrängen sker i hög utsträckning vintertid med snöskotrar, framför allt i norra Sverige. Där kan man tala om ett motoriserat friluftsliv. Snöskotern används för att komma ut i naturen, för att bl.a. fiska eller för att besöka en plats att göra upp en eld på och grilla t.ex. korv eller äta medhavd matsäck. Snöskotern används även som ett sportredskap för avancerad körning i obanad och kuperad terräng. Enligt en undersökning från 2011 används 61 procent av snöskotrarna enbart för fritidsändamål.23

Terrängfordon som bandvagnar och s.k. snövesslor används inom fjällturismen för gods- och persontransporter till t.ex. fjälltoppar, fjällstugor eller serveringar. I vintersportanläggningar används pistmaskiner för att preparera nedfarter. I sådana anläggningar används också snöskotrar för transporter av personal och materiel och som räddningsfordon och för att preparera spår för längdskidåkning.

Delar av besöksnäringen erbjuder terrängkörning där själva körningen står för upplevelsen. Det gäller framför allt vissa anläggningar där snöskotrar kan hyras och möjligheter finns att antingen åka själv på leder eller att delta i guidade snöskoterturer.

Även fyrhjulingar används för visst friluftsliv. Det gäller t.ex. jakt där fyrhjulingar används för transport av större vilt. I samband med jakt används för övrigt även snöskoter för transport av personer och fällt vilt.

Boende i glesbygd m.m.

Det finns boende i glesbygd som har behov av att i väglöst land kunna använda motordrivna fordon i terräng för persontransporter och transporter av förnödenheter till bl.a. bostäder och andra byggnader. Behoven kan naturligt nog lättare tillgodoses vintertid med snöskoter, men behoven kan föreligga även under barmarkssäsongen.

23 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, s. 25.

Vissa jaktmarker och fiskevatten ligger avlägset och otillgängligt i förhållande till farbar väg och för att lättare kunna nå dem finns det behov av att använda terrängmotorfordon.

7.8.4. Statlig och kommunal verksamhet samt projektering och byggande m.m.

Det finns behov av att kunna köra motordrivet fordon i terräng för statliga och kommunala tjänstepersoner i tjänsteärende. Det kan t.ex. vara fråga om tillsyn eller polisiär verksamhet.

Läkare, sjuksköterskor, barnmorskor eller veterinärer kan ha behov av att för sin yrkesutövning kunna transportera sig i väglöst land.

Fjällräddning och statlig eller kommunal räddningstjänst har behov av att kunna använda motordrivna fordon i terräng.

Det finns behov av att kunna köra i terräng vid projektering, byggande, underhåll, skötsel och reparationer av vägar och andra anläggningar samt ledningar för vatten och avlopp, elkraft m.m.

8. Överväganden och förslag

8.1. En ny lags syfte och tillämpningsområde

8.1.1. Syftet med lagen

Förslag: Bestämmelserna i lagen ska syfta till att främja en hållbar

användning av motordrivet fordon i terräng.

Lagen ska syfta till att främja en hållbar användning av motordrivet fordon i terräng. Det innebär att lagen ska förebygga att trafik med motordrivna fordon orsakar skador på mark och vegetation samt olägenheter för djurliv och friluftsliv. Lagen bör ha i allt väsentligt samma tillämpningsområde som den gällande lagen.

Terrängkörningslagen reglerar handlingar som var och en för sig kan ha endast en liten påverkan på människors hälsa eller miljön. En enstaka ovarsam körning i terräng kan dock orsaka skada på mark och vegetation. Regelbunden körning på t.ex. en snöskoterled eller i ett och samma spår vid skogsavverkning kan leda till skador på den underliggande marken och i ett område i närheten av en led. Det finns risk för skada på djur- och växtlivet. Körning med snöskoter innebär också störningar i form av buller och utsläpp av föroreningar. De samlade effekterna av terrängkörning på en plats har således inte sällan en påverkan på människors hälsa eller miljön som är mer än försumbar. Det framgår vidare av Naturvårdsverkets skrivelse om terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv att användningen av motorfordon i olika näringar ger upphov till skador på miljön. Sammantaget behöver därför användningen av motordrivna fordon i terräng regleras.

8.1.2. Skydd för allmänna intressen

En ny terrängkörningslagstiftning ska i likhet med nuvarande lagstiftning syfta till att skydda allmänna intressen från skador och störningar som orsakas av körning med motordrivna fordon i terräng. Skador på mark, växt- och djurliv, men även miljön i stort ska förebyggas, liksom risken för olägenheter för människor och djur i form av buller och avgaser.

8.1.3. Enskilda intressen

Europakonventionen, som har införlivats i svensk rätt, ställer krav på rättsligt skydd för äganderätt och möjligheten att utöva näring. Lagstiftning och praxis om egendomsskyddet har utvecklats jämfört med vad som gällde när den nuvarande terrängkörningslagen infördes. Lagens bestämmelser om skydd för miljön, såsom förbudet mot barmarkskörning, innebär samtidigt ett skydd för den som äger marken. Det kan hävdas att motiven för att skydda jord- och skogsbruk som allmänt intresse i allt väsentligt sammanfaller med markägares enskilda intresse av att förhindra att mark och växtlighet skadas av terrängkörning. Ett liknande resonemang kan föras avseende rennäringen.

Det anförda väcker frågan om det i terrängkörningslagen bör anges att den även syftar till att skydda enskilda intressen. Vid en samlad bedömning av de förslag till ny lagstiftning som behövs på området anser dock utredningen att det inte finns skäl att nu utvidga lagens syfte till att även omfatta enskilda intressen (se även avsnitt 8.3.5). Även med detta som utgångspunkt måste olika enskilda intressen beaktas när lagstiftningen tas fram, bl.a. vid utformningen av förbud och undantag från förbuden.

8.1.4. Tillämpningsområdet

Förslag: Lagen ska gälla användning av motordrivet fordon i

terräng. Med användning menas körning, stannande eller parkering. I fråga om stannande eller parkering ska lagen dock inte gälla sådan terräng som avses i 3 kap. 48 § trafikförordningen (1998:1276) eller om det med stöd av samma förordning har meddelats lokala trafikföreskrifter om stannande eller parkering.

Det är användningen av motordrivna fordon i terräng som ska regleras. Begreppet motordrivet fordon definieras i 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och omfattar t.ex. lastbilar, personbilar, motorcyklar, mopeder, snöskotrar och terränghjulingar. Däremot omfattas inte de vanliga elcyklarna av definitionen.1

Av en ny lagstiftning bör det framgå att den inte endast avser körning med motordrivna fordon i terräng, utan även annan användning. Ordet användning förekommer för övrigt i 1, 5 och 7 §§terrängkörningsförordningen (1978:594).

Annan användning än körning gäller stannande eller parkering. Det bedöms nödvändigt att tydliggöra att lagen inte endast gäller körning med motordrivet fordon i terräng. Detta hänger bl.a. ihop med att utredningen fått uppgift från Länsstyrelsen i Gotlands län om att det finns svårigheter att få någon lagförd för olovlig terrängkörning om själva körningen inte har observerats, utan det enda som med säkerhet kan konstateras är att ett fordon parkerats eller ställts upp i terräng. Problemet gäller framför allt uppställning av husbilar i barmarksterräng. Det kan tyckas att företeelsen är mer eller mindre harmlös, men en husbil väger nästan alltid minst 3 500 kg. I och med att det är fråga om hjulfordon uppstår på grund av fordonsvikten markskador när en husbil parkerats eller ställts upp i terräng.

I fråga om stannande eller parkering kan kommunen meddela lokala trafikföreskrifter om detta med stöd av 10 kap.1 och 3 §§trafikförordningen (1998:1276). Dessutom gäller enligt 3 kap. 48 § samma förordning generellt att inom tättbebyggt område får fordon inte stannas eller parkeras på allmän plats som är terräng. Det skulle kunna uppstå en konflikt i fråga om stannande eller parkering skett i strid med terrängkörningslagen eller 3 kap. 48 § trafikförordningen eller bestämmelse som meddelats med stöd av den förordningen. För att sådana konflikter inte ska uppstå får det i en ny terrängkörningslag föreskrivas att lagen inte gäller stannande eller parkering som omfattas av bemyndigande enligt 10 kap.1 och 3 §§trafikförordningen eller det generella förbudet enligt 3 kap. 48 § samma förordning.

1 Den vanliga elcykeln definieras som cykel. Den är ett eldrivet fordon med en tramp- eller vevanordning om elmotorn endast förstärker kraften från tramp- eller vevanordningen, inte ger något krafttillskott vid hastigheter över 25 km/tim och har en kontinuerlig märkeffekt som inte överstiger 250 watt.

8.1.5. Lagstiftningen ska inte innehålla terrängtrafikregler

Bedömning: En ny terrängkörningslagstiftning ska inte innehålla

bestämmelser om terrängtrafik.

Av analysen av förhållandet mellan regelverken i avsnitt 7.7 framgår att den nuvarande terrängkörningslagstiftningen till stor del reglerar markanvändning, dvs. i vilken utsträckning motordrivna fordon får användas i terräng. I framför allt terrängkörningsförordningen (1978:594) finns dock även bestämmelser om terrängtrafik. Bestämmelser om terrängtrafik finns även i trafikförordningen (1998:1276) och i den förordningen finns även bemyndiganden för terrängtrafikreglering.

För att komma bort från den dubbelreglering som finns i dag och som ger upphov till otydligheter om hur terrängkörningsfrågor kan regleras, framför allt på det kommunala planet, ska en ny terrängkörningslagstiftning inte innehålla bestämmelser om terrängtrafik.

8.1.6. Författningarna om vägtrafikdefinitioner

Förslag: En ny terrängkörningslag och terrängkörningsförord-

ning ska innehålla hänvisningar till lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

Lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner innehåller definitioner som är avsedda att användas i andra författningar i den utsträckning som föreskrivs i dessa. Definitionen av motordrivet fordon finns i lagen om vägtrafikdefinitioner och definitionen av terräng finns i förordningen om vägtrafikdefinitioner.

Den nuvarande terrängkörningslagen och terrängkörningsförordningen saknar hänvisningar till författningarna om vägtrafikdefinitioner och innehåller i fråga om exempelvis motordrivet fordon eller terräng inga egna definitioner.

Att i lag hänvisa till en viss förordning anses ofta vara olämpligt på grund av att regeringen därmed på egen hand kan bestämma innehållet i en lag och så att säga gå förbi riksdagen. Det förekommer

dock att det i lag hänvisas till viss förordning när det är fråga om termer eller begrepp som är av väsentlig betydelse. Exempelvis hänvisas det i 4 § andra stycket lagen (2013:1164) om elektroniska vägtullssystem och 3 § andra stycket lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg till såväl lagen om vägtrafikdefinitioner som förordningen om vägtrafikdefinitioner.

Utredningen bedömer att det är nödvändigt att begrepp som är centrala i en terrängkörningslagstiftning definieras. Det gäller inte minst i fråga om begreppet terräng. En ny terrängkörningslag och terrängkörningsförordning bör därför innehålla hänvisningar till författningarna om vägtrafikdefinitioner.

8.2. En fortsatt separat lagstiftning

8.2.1. Inledning

I detta avsnitt behandlas frågan om en ny lagstiftning om hållbar terrängkörning ska fortsatt vara en egen lagstiftning med materiella bestämmelser eller om lagstiftningen ska knytas till bestämmelserna i miljöbalken.

Utredningsdirektiven tar inte uttryckligen upp frågan om hur en ny terrängkörningslag bör förhålla sig till miljöbalken. I uppdraget ingår dock att utreda om förhållandet mellan de regelverk som innehåller bestämmelser om terrängkörning behöver förändras eller tydliggöras. Med hänsyn till terrängkörningens omfattning och dess påverkan på miljön i vid bemärkelse, finns det skäl att överväga frågan om terrängkörningslagens förhållande till miljöbalken.

8.2.2. Tre alternativ

Utredningen har övervägt tre alternativ för hur en ny terrängkörningslag bör förhålla sig till miljöbalken:

1. En separat lag med egna materiella bestämmelser, utan hänvisning till miljöbalken.

2. En separat lag som hänvisar till relevanta bestämmelser i miljöbalken. Hänvisningen görs antingen generellt eller enbart avseende inrättande av allmän eller enskild skoterled.

3. En ny lag införs i miljöbalken, t.ex. 12 kap.

8.2.3. Miljöbalkens syfte och tillämpningsområde

Miljöbalken syftar enligt 1 kap. 1 § till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Det anges att en sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken ska tillämpas så att bl.a. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.

Miljöbalken gäller parallellt med annan lagstiftning om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken, se 1 kap. 3 §. Det finns ett flertal andra lagar som reglerar frågor om markanvändning, t.ex. lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, plan- och bygglagen (2010:900), rennäringslagen (1971:437) och väglagen (1971:948). Flera av lagarna innehåller hänvisningar till miljöbalken när det gäller prövningen av planläggning, byggande, projekt och verksamheter. Hänvisningar görs främst till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. och miljökvalitetsnormer i 5 kap. Terrängkörningslagen, som får anses ha karaktär av markanvändningslag, innehåller inte någon sådan hänvisning.

Miljöbalkens allmänna hänsynsregler, såsom försiktighets- och hushållningsprinciperna i 2 kap. 3 och 5 §§, är generellt tillämpliga på verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det gäller dock enligt 2 kap. 1 § andra stycket enbart en åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.

Miljöbalken, som innehåller 32 kapitel, är ett mycket omfattande regelverk som innebär att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid prövningar. Miljöbalken innehåller både materiella be-

stämmelser som är generellt tillämpliga och materiella bestämmelser på särskilda områden, t.ex. miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och kemiska produkter. Det finns också processuella bestämmelser om bl.a. prövning av olika typer av mål och ärenden. I miljöbalken finns vidare bestämmelser om bl.a. tillsyn, ersättning och skadestånd samt miljösanktionsavgifter och straff.

I förarbetena till miljöbalken behandlades endast kort frågan om hur terrängkörningslagen bör förhålla sig till miljöbalken. Vid en genomgång av gällande rätt angavs att det inom trafiksektorn finns flera lagar som helt eller delvis gäller miljö- och hushållningsfrågor. Som exempel nämndes bl.a. väglagen. Sedan anfördes att möjligen mera naturvårdsinriktad är terrängkörningslagen.2Terrängkörningslagen behandlades inte i den efterföljande propositionen om följdlagstiftning till miljöbalken m.m.3 Lagstiftaren övervägde därmed inte heller om det fanns skäl att i terrängkörningslagen hänvisa till bestämmelser i miljöbalken.

8.2.4. En egen lag med materiella bestämmelser

Bedömning:Terrängkörningslagen bör även i fortsättningen

vara en egen lag med materiella bestämmelser och inte inordnas i miljöbalken.

Utredningen bedömer att övervägande skäl talar för att terrängkörningslagen även i fortsättningen bör vara en separat lag med egna materiella bestämmelser. Lagen bör således inte införas i miljöbalken och det behövs inte heller någon hänvisning till delar av miljöbalkens bestämmelser.

Det finns sammantaget följande skäl för att inte föreslå alternativ 2, som innebär en separat lag med hänvisning till relevanta bestämmelser i miljöbalken, eller alternativ 3, som innebär att en ny lag införs i miljöbalken.

Alternativ 2 innebär att de materiella reglerna om terrängkörning inte längre är samlade i en och samma lag. Reglerna om vad som är förbjuden respektive tillåten terrängkörning innebär att en avvägning redan har gjorts mellan allmänna och enskilda intressen. Att

2Prop. 1997/98:45 I s. 182. 3Prop. 1997/98:90.

hänvisa till de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken behövs därför inte och skapar en osäkerhet om vad som gäller vid terrängkörning, särskilt när det gäller enstaka varsamma körningar på snötäckt mark. Lagstiftningen blir mer svåröverskådlig och mindre tydlig genom alternativ 2. Utredningen visar att det snarare finns behov av en lagstiftning som är enkel för den enskilde att förstå, så att den också kan följas i praktiken.

En möjlig reglering skulle vara att i fråga om inrättande av allmän skoterled göra en hänvisning till 2–4 kap. och 5 kap.35 §§miljöbalken. Inrättande av allmän skoterled, med den användning av skoterleden som följer av detta, innebär en förhållandevis stor påverkan på miljön. Under utredningen har det dock inte framkommit att länsstyrelsen eller andra berörda efterfrågar en sådan hänvisning.

Alternativ 3 innebär att lagstiftningen blir otydligare och svårare att tillgodogöra sig för enskilda, näringar och myndigheter. Miljöbalken har ett omfattande innehåll uppdelat i 32 kapitel. Även om en ny terrängkörningslag införs i ett eget kapitel väcks frågor om vilka andra bestämmelser i miljöbalken som kan vara tillämpliga. Enstaka körningar med terrängfordon lämpar sig i många fall inte för en bedömning enligt de allmänna hänsynsreglerna. Det är inte så enkelt att tillämpa försiktighetsprincipen och göra en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 3 och 7 §§ på en enstaka körning med t.ex. snöskoter. De allmänna hänsynsreglerna gäller inte heller åtgärder som har försumbar betydelse i det enskilda fallet, vilket innebär att enstaka körningar med snöskoter ofta faller utanför tillämpningsområdet. Det kan vara en förklaring till att utredningen inte visar att miljöbalkens allmänna hänsynsregler eller andra bestämmelser leder till tillämpningssvårigheter på området för terrängkörning. Miljöbalkens bestämmelser synes med andra ord ha liten betydelse för den helt övervägande delen av de aktiviteter som regleras i terrängkörningslagen. Med hänsyn till detta är det svårt att se vilka fördelar ett införande av lagen i miljöbalken skulle ha för tillämpningen av de specifika reglerna om körning i terräng.

När det gäller alternativ 1 är den främsta nackdelen att den ökade terrängkörningens påverkan på människors hälsa och miljön även i fortsättningen kommer att hållas utanför den samordnade, skärpta och breddade miljölagstiftning som var avsikten vid miljöbalkens införande. En annan nackdel är att miljöbalken fortsatt kommer att gälla parallellt med en terrängkörningslag. När det gäller mark-

användningsfrågor bör dock framhållas att det finns ett stort antal parallella lagstiftningar som tillämpas vid sidan av varandra. I miljöbalken hanteras detta genom 1 kap. 3 § där det anges att i fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken, tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag.

Utredningen bedömer att fördelarna med en egen lag, dvs. alternativ 1, väger tyngre än nackdelarna. Centralt i lagstiftningen är bestämmelserna om förbud mot och undantag från förbud mot körning av motorfordon i terräng. Förbud och undantag framgår direkt av bestämmelserna, vilket innebär att körning i terräng ofta inte kräver någon ytterligare avvägning mellan olika intressen. Regleringen av körning i terräng har i ganska hög grad karaktär av trafiklagstiftning, även om syftet är att skydda natur och människors hälsa. En genomgång av annan lagstiftning visar också att kopplingarna till trafiklagstiftningen är starkare än kopplingarna till miljöbalken. Det ska därutöver framhållas att terrängkörningslagen innehåller generella undantag från förbuden för näringar såsom jordbruk, skogsbruk och rennäring.

Syftet med terrängkörningslagen stämmer onekligen väl överens med miljöbalkens syfte. Med hänsyn till kopplingarna till trafiklagstiftningen och till att miljöbalkens materiella bestämmelser har begränsad betydelse för körningar i terräng, framstår de systematiska skälen för att införa lagen i miljöbalken ändå inte som särskilt starka.

Utredningen visar att det finns starkt stöd för att föreslå en egen lag om terrängkörning utan hänvisning till miljöbalken. Ett viktigt skäl som framhålls är att detta innebär att bestämmelser på området i mycket stor utsträckning är samlade på ett och samma ställe. Det är lätt att överblicka och tillgodogöra sig reglerna om terrängkörning. En egen lag ger förutsättningar för en ändamålsenlig speciallagstiftning som utgår från de särskilda behov som finns på området. Tillämpningen underlättas av att lagstiftning och förarbeten utformas i syfte att främja en hållbar terrängkörning. Det behövs ingen tolkning i ljuset av miljöbalkens övergripande hänsynsregler och dess omfattande praxis. Till detta kommer att i avsnitt 8.11.6 redovisas bedömningen att det även i fortsättningen är lämpligt att vissa beslut enligt terrängkörningslagen överklagas till allmän förvaltnings-

domstol snarare än mark- och miljödomstol, som prövar överklaganden enligt miljöbalken.

8.3. Terrängkörning på annans mark

8.3.1. Avgränsningar

Utredningen ska enligt direktiven analysera, bedöma och tydliggöra vad som gäller för körning på annans mark om frågan inte är särskilt reglerad i lag eller annan författning. I detta avsnitt behandlas dessa frågor. I avsnittet berörs alltså inte terräng i form av isbelagda vattenområden, vilket behandlas separat (se avsnitt 8.4.3). Inte heller berörs motortrafik på vattenområde, vilket har en annan rättslig inramning (se avsnitt 6.2.1).

Vad gäller elcykel har utredningen utgått från den nuvarande definitionen i 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner, vilket något förenklat innebär att en elcykel med högst 250 watts motor definieras som cykel. Detta avsnitt om terrängkörning på annans mark, som här endast avser motorfordon, omfattar alltså inte färd med sådan elcykel.

Följande avsnitt bygger på de uttalanden om allemansrätten och sedvanerätt som finns redovisade i kapitel 6.

8.3.2. Omfattar allemansrätten körning med motordrivet fordon i terräng?

Bedömning: Motordriven färdsel i terräng på land omfattas inte

av allemansrätten av i dag.

Inledning

Med vissa undantag förbjuder dagens terrängkörningslag körning med motordrivet fordon i terräng på barmark och på snötäckt skogs- och jordbruksmark. Oavsett hur allemansrätten ställer sig till sådan färdsel, så är körningen numera enligt lagen inte tillåten ens om fastighetsägaren har gett sitt medgivande. Det som är förbjudet är inte heller tillåtet för fastighetsägaren själv. Vidare är det inte tillåtet att

olovligen utanför väg färdas över tomt eller plantering eller någon annan mark som kan skadas av detta, jfr 12 kap. 4 § brottsbalken om tagande av olovlig väg. Om färdseln sker med fastighetsägarens goda minne är den dock inte olovlig och ansvar enligt straffstadgandet kan då inte komma i fråga.

Det kan emellertid uppfattas som oklart vad som – utan fastighetsägarens tillåtelse – gäller i fråga om körning i terräng med motordrivet fordon på snötäckt mark i områden som inte omfattas av särskild reglering. I den mån marken inte kan skadas av färden täcks inte åtgärden av straffstadgandet om tagande av olovlig väg. Färdseln är heller inte förbjuden i terrängkörningslagen.

Sammanfattning av uttalanden om allemansrätt och sedvanerätt

Vissa uttalanden som inte relaterat allemansrätten till terrängkörningslagen

Tidiga yttranden om allemansrättens innehåll uteslöt helt och hållet en motorisering av allemansrätten. Det är särskilt värt att notera att en ansökan om stängselgenombrott fick avslag i rättsfallet RÅ 1960 K 1768 eftersom tillträde till stranden inte hindrades eller försvårades annat än för motorfordon. Bertil Bengtsson har också senare konstaterat att stängselgenombrott, som är det principiellt starkaste rättsskyddet för allemansrätten, inte kan möjliggöra passage för motortrafik.4

Utredningen om snöskotern 1969 framförde dock att den allmänna meningen torde vara att färd på snötäckt mark – med de förhållandevis lätta översnöfordonen – kunde jämställas med skidåkning såvitt avsåg färdselrätten.5 Även förarbetena till terrängkörningslagen påpekade att man vintertid kan ta sig fram med snöskoter utan att markägarens intressen skadas. Förarbetena konstaterade också att det var i viss mån oklart vad allemansrätten innebar för frågan om körning med terrängfordon.6

4 Bertil Bengtsson, PM Buller i naturen, april 1992, Riksarkivet, SE/RA/324286, s. 4 i PM. Se även Sven-Gösta Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl. 1988, s. 41 och 128 samt SOU 1993:51 s. 26. 5SOU 1969:59 s. 15. 6Prop. 1975/76:67 s. 34.

Senare uttalanden framhöll att allemansrätten inte ger något utrymme för motoriserade aktiviteter.7 Det nämndes också att snöskoterkörning inte alls ingick i allemansrätten.8

Bertil Bengtsson anförde sammanfattningsvis i sin promemoria 1992 att det visserligen gick att tänka sig oskadlig motortrafik med snöskoter på snötäckt mark, men att detta inte innebar att det fanns någon rätt för allmänheten att färdas på annans mark med motordrivna fordon, inte ens med snöskoter. Grundsatsen att allemansrätten inte gäller några motorfordon hade också varit länge erkänd i svensk rätt, framhöll han.9 Bertil Bengtsson har längre fram upprepat att snöskotertrafik inte faller under allemansrätten.10

Förarbetsuttalanden under 1990-talet angav att det inte finns någon positivt uttalad rättighet som kallas färdselrätt som kan läggas till grund för fri färd i naturen med terrängskoter. Inte heller allemansrätten har ansetts kunna utgöra grund för sådan trafik.11 Också senare förarbetsuttalanden har framhållit att motoriserat friluftsliv inte ingår i allemansrätten och att terrängkörning felaktigt har förknippats med allemansrätten.12

Vissa uttalanden som har relaterat allemansrätten till terrängkörningslagen

I flera fall har uttalanden konstaterat att motordriven färdsel i terräng inte omfattas av allemansrätten och att sådan trafik också är förbjuden enligt terrängkörningslagen.13 Ibland formuleras det som att lagen endast undantagsvis tillåter körning i terräng.14Åsa Åslund har anfört att snöskoterkörning faller in under terrängkörningslagens regler och att det tydligen inte är ett allemansrättsligt tillåtet sätt att ta väg över annans mark.15 I kommentaren till naturvårdslagen anfördes i detta sammanhang att allemansrättens regler fick betydelse för sådan körning som inte var förbjuden enligt terräng-

7 Se t.ex. SOU 1993:51 s. 26. 8 Se t.ex. Ds 1995:15 s. 32. 9 Bertil Bengtsson, PM Buller i naturen, april 1992, Riksarkivet, SE/RA/324286, s. 4 i PM. 10 Bertil Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 130 och 139. 11Prop. 1995/96:226 s. 22, 25 och 31. 12Prop. 2009/10:238 s. 22. 13 Se t.ex. SOU 1996:103 I s. 322 och prop. 2016/17:131 s. 39. 14 Se t.ex. Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, suppl. 18, april 2019, s. 7:7. 15 Åsa Åslund, Allemansrätten och marknyttjande, ak.avh. 2008, s. 225.

körningslagen. Det hade dock dessförinnan konstaterats att allemansrätten traditionellt inte anses inbegripa körning med motorfordon i terräng.16

I doktrin har också uttalats att terrängkörningslagstiftningen begränsar möjligheten att allemansrättsligt nyttja naturen.17

Bertil Bengtsson har däremot förklarat att om terrängkörningslagen upphävdes skulle det ändå inte inträda en fri terrängkörningsrätt. En avkriminalisering kunde enbart utvidga allemansrätten i de fall utvidgningen var förenlig med sedvana.18

Reglering av allemansrätten

Allemansrättens innebörd har inte lagreglerats. I lagstiftningssammanhang har det i stället uttalats att en lagreglering skulle kunna rycka undan den sedvanerättsliga grunden för allemansrätten och på sikt medföra en oönskad inskränkning av rätten. Dessutom skulle det vara svårt att ange rättens innebörd generellt och exakt.19

Att allemansrätten förankrades i grundlagen var inte avsett att ge en längre gående rätt att nyttja naturen än vad som var accepterat vid tidpunkten för grundlagsändringen i mitten av 1990-talet.20

Sedvanerättslig status

Allemansrätten anses grundad på sedvanerätt. För att en företeelse ska få status av sedvanerätt krävs att den utövats öppet, varit känd, någorlunda utbredd och av någorlunda varaktighet. Företeelsen ska också uppfattas som nödvändig, i betydelsen bindande. (Se avsnitt 6.4.)

Den tid som företeelsen ska ha varit utövad för att sedvanerättslig status ska kunna uppnås kan inte anges generellt. En utgångspunkt kan ändå vara den tid som Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2011 s. 109 har angett för etablering av rätt till vinterbete i en viss trakt, dvs. 90 år. Liksom domstolen har angett kan markägare hindra att sedvanerätt uppkommer genom att framföra tydliga och välgrundade

16 Sven-Gösta Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl. 1988 s. 42. 17 Jfr t.ex. Gabriel Michanek och Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, 4 uppl. 2017, s. 212. 18 Bertil Bengtsson, Allemansrättsliga komplikationer, SvJT 1985 s. 425–453, på s. 431. 19 Se t.ex. prop. 1997/98:45 I s. 301 och prop. 1976:166 s. 92, jfr prop. 1993/94:117 s. 18 f. 20Prop. 1993/94:117 s. 19.

invändningar. När en sedvanerätt väl har etablerats kan protester däremot inte leda till att rätten upphör.

Det kan anmärkas att det, såvitt känt, saknas domstolsavgöranden med uttalanden om att motoriserad färdsel i terräng har blivit sedvanerätt.

Diskussion och slutsats

Vad innebär uttalandena i offentligt tryck m.m.?

Uttalanden om allemansrättens omfattning vad gäller motoriserad färd på land har varit mer eller mindre entydiga – sådan färd omfattas inte av allemansrätten. I offentligt tryck uttalades dock i slutet av 1960-talet att färd med lätta översnöfordon kunde jämföras med skidåkning. Dagens snöskotrar är däremot i många fall tyngre och har betydligt högre kapacitet än snöskotrar på 1960-talet, så dessa uttalanden framstår inte längre som aktuella. I offentligt tryck har också senare gjorts tydliga yttranden om att allemansrätten inte alls ger utrymme för motoriserade aktiviteter.

Vissa uttalanden i offentligt tryck och doktrin har relaterat allemansrättens innehåll till vad som är tillåtet enligt terrängkörningslagen. Sådana uttalanden lämnar outsagt vad som allemansrättsligt gäller i de fall terrängkörningslagstiftningen faktiskt ger utrymme för terrängkörning, som t.ex. vid snöskoterkörning utanför jord- och skogsbruksmark.21 Att snöskoterkörning förvisso kan tänkas ske utan skada på mark innebär dock enligt Bertil Bengtssons promemoria 1992 inte att en sådan aktivitet omfattas av allemansrätten. Det är också att märka att allemansrätten inte endast innebär att en aktivitet ska vara oskadlig, utan även att den inte ska störa fastighetsägaren. Även om snöskoterkörning alltså kan tänkas ske utan skada på marken kan den vara störande för omgivningen.22

Av betydelse för frågan om motoriserad färd kan omfattas av allemansrätten är dessutom att stängselgenombrott faktiskt inte har tillåtits för sådan framfart.

Så som allemansrättens innehåll sammanfattningsvis har kommit till uttryck i offentligt tryck, doktrin och praxis kan rätten alltså inte

21 Jfr Torgny Håstad, Behövs reformer av allemansrätten?, i Allemansrätten i förändring, symposium 2012, s. 81–99, på s. 82 fotnot 2, och s. 97 f. 22 Jfr prop. 1997/98:45 I s. 301.

anses innefatta någon form av trafik med motordrivna fordon i terräng på land. Detta gäller även när färden är oskadlig för underliggande mark.

Har terrängkörning på land fått sedvanerättslig status?

Terrängkörning med motordrivna fordon har förekommit åtminstone sedan bilismens inträde. Barmarkskörningen har dock generellt sett varit förbjuden sedan början av 1970-talet och kan därför inte ha fått status av sedvanerätt.

Körning med snöskoter i snötäckt terräng medges ju med vissa undantag av terrängkörningslagen. Sådan körning förekommer också i allt större utsträckning, ofta utan fastighetsägarens uttryckliga medgivande.

Det har i utredningen framkommit att fastighetsägare – vilka generellt kan ha bättre förutsättningar att bedöma risken för skada än den enskilde skoterföraren – inte har accepterat utvecklingen med en ökad motoriserad färd.23 Det har också kommit fram att det inte är ovanligt att markägare gör invändningar mot inrättande av allmän skoterled och att skälen för detta varierar. I utredningen har däremot även förekommit uppgift om att oskadlig snöskoterkörning kan ha blivit allmänt accepterad i Norrbottens län. Vid utredningens besök i Kiruna framfördes dock i stort sett samstämmigt uppfattningen att snöskoterkörning inte ingår i allemansrätten. Det var ändå många aktörer som framförde att snöskoterkörning trots detta borde kunna ske utan fastighetsägarens medgivande. Också i andra delar av åtminstone de norra delarna av landet tycks det vara en utbredd uppfattning att körning på snötäckt mark är oskadlig och kan ske utan fastighetsägarens medgivande. Även här är bilden dock inte enhetlig. Det finns uppgifter om att fastighetsägare i de norra delarna av landet inte har accepterat utvecklingen med en ökad skoterkörning på snötäckt mark utanför leder. Sådan körning kan däremot i större utsträckning ha skett på statligt ägd mark utan att väcka nämnvärda protester.

Bruket av snöskoterkörning och inställningen till sådan körning på olika håll i landet kan inte kartläggas utan betydande tolknings-

23 Se bl.a. Naturvårdsverket, Förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö, 2014-06-05, NV-04173-13, s. 90 med hänvisningar.

svårigheter. Även utan ett försök till sådan kartläggning kan emellertid konstateras att snöskoterkörning, som endast pågått i större omfattning sedan slutet av 1960-talet, inte kan anses ha förekommit under så lång tidrymd som krävs för att en företeelse ska få sedvanerättslig status. Det kan också anmärkas att snöskoterkörning allmänt sett har blivit föremål för ett flertal utredningar efter terrängkörningslagens tillkomst på grund av bl.a. växande problem med skoterkörning i terräng. Utredningarna har presenterat varierande förslag i syfte att komma till rätta med de olägenheter som snöskoterkörningen har medfört.24 Utvecklingen med en ökad snöskoterkörning på annans mark kan därför inte sägas ha varit fri från invändningar.

Mot denna samlade bakgrund kan inte heller snöskoterkörning anses ha fått status av sedvanerätt i någon del av landet.

Slutsats

Motordriven färdsel i terräng på land omfattas inte av allemansrätten av i dag. Detta gäller även om färdseln sker med t.ex. snöskoter i så pass snötäckt terräng att underlaget inte skadas eller riskerar att skadas.

Det sagda hindrar inte att det kan utvecklas ett bruk grannar emellan att ta passage med motordrivet fordon över varandras fastigheter för t.ex. nyttotransport. Denna företeelse ligger utanför vad som gäller för allmänhetens färdselrätt enligt allemansrätten, jfr avsnitt 6.5.2.

8.3.3. Krävs fastighetsägarens medgivande för motordriven färd som inte är uttryckligen förbjuden?

Bedömning: Fastighetsägarens medgivande krävs för sådan kör-

ning med motordrivet fordon som medges enligt terrängkörningslagstiftningen.

24 Se t.ex. SOU 1994:16, Ds 1994 :36, SOU 1995:100, kap. 7, och Ds 1995:15.

Beaktande av olika uttalanden om medgivande

Enligt direktiven är det inte tydligt hur terrängkörningslagstiftningen ska tolkas i ljuset av att terrängkörning inte omfattas av allemansrätten samt att det rimligtvis krävs fastighetsägarens samtycke för terrängkörning på någon annans mark.25

I avsnitt 6.3 finns en redogörelse för uttalanden som på olika sätt berör frågan om fastighetsägarens medgivande. Åsa Åslund konstaterade att då mark inte är allemansrättsligt tillgänglig krävs specifik reglering. Sådan reglering för tillgängliggörande av mark för friluftsliv finns i bl.a. avtalsrätten.26 Nils Larsson och Stieg Synnergren angav att det i princip krävs avtal för att nyttja annans mark om nyttjandet går utöver vad som får göras enligt allemansrätten eller vad som är tillåtet enligt särskild lagstiftning. Författarna tillade att den som obehörigt nyttjar annans fastighet är skyldig att betala skadestånd såväl för den skada han gör som för nyttjandet i sig motsvarande en skälig upplåtelseavgift.27

Miljöbalksutredningen uppmärksammade särskilt frågan om ett organiserande av friluftsliv kan ske med stöd av allemansrätten. I detta spörsmål uttalade utredningen att det inte gick att finna stöd för uppfattningen att arrangören behövde fastighetsägarens tillstånd för en verksamhet som inte medförde skada eller olägenhet.28 Regeringen gjorde i den efterföljande propositionen samma uttalande i frågan om organiserat friluftsliv. I propositionen finns för övrigt också uttalandet att allemansrätten inte ger rätt att använda motorfordon på markområden.29

Bertil Bengtsson hade dessförinnan framhållit att det, oberoende av terrängkörningslagen, inte utan markägarens samtycke fanns någon rätt till trafik med bil i terrängen.30 Det kan också uppmärksammas att han även har uttalat att det inte finns någon ”allebilsrätt”

25 Dir. 2018:29 s. 7. 26 Åsa Åslund, Gemensam användning av skog och mark, 2017, s. 45, 50 och 69. 27 Nils Larsson och Stieg Synnergren, Arrende- och andra nyttjanderättsavtal i praktiken, 4 uppl. 2015, s. 45. 28SOU 1996:103 I s. 322. Frågan behandlades för övrigt strax därefter i rättsfallet NJA 1996 s. 495, vari Högsta domstolen bl.a. uttalade att det inte finns något hinder mot att allemansrätten utnyttjas kommersiellt. I fallet hade emellertid det kollektiva nyttjandet genom arrangören lett till skador och olägenheter som gick utöver vad fastighetsägaren hade varit tvungen att tåla på grund av allemansrätten. 29Prop. 1997/98:45 I s. 302. 30 Bertil Bengtsson, PM Buller i naturen, april 1992, Riksarkivet SE/RA/324286, s. 4 i PM.

och i detta sammanhang hänvisat till 12 kap. 4 § brottsbalken om tagande av olovlig väg. Han har här tillagt att paragrafen anses innebära att bara trafik som är klart oskadlig för marken är tillåten utan markägarens tillstånd – något som han anger kan få betydelse för sådan trafik som terrängkörningslagen tillåter, t.ex. med snöskoter.31 Detta senare uttalande rör dock vad som gäller enligt straffrätten och bör knappast i sig kunna läggas till grund för att det skulle finnas någon allmän rätt till oskadlig snöskoterkörning.

Uttalandena i offentligt tryck och i den juridiska litteraturen ligger i stället i linje med vad som också har framhållits i direktiven angående fastighetsägarens samtycke för aktiviteter utanför det allemansrättsliga området. Vad som anfördes i lagstiftningsärendet kring miljöbalken rörde däremot frågan om aktiviteter vilka i sig låg inom allemansrättens ram, men där det kollektiva nyttjandet har skett utan att fastighetsägaren fått del av vinsten från verksamheten eller ens har tillåtit den.

Dessa uttalanden kan jämföras med vad som i andra sammanhang har anförts gällande aktiviteter som går utöver allemansrättens gränser. I kommentaren till miljöbalken har framhållits att längre uppställningar av husvagnar, t.ex. över en natt, troligen kräver markägarens tillstånd. Förmodligen skulle ägarens samtycke behövas också för att behålla enkla kojor och liknande. I kommentaren har angetts att vad som här blir avgörande är mindre markägarens intresse av hemfrid än skyddet för hans äganderätt.32

Vidare diskussion och slutsats

Uttalandena i frågor som berör fastighetsägarens medgivande ger stöd för slutsatsen att ett sådant nyttjande av fastighet som kommer i fråga för terrängkörning kräver ett medgivande i den utsträckning som nyttjandet går utöver vad som är tillåtet enligt allemansrätten.

Det kan argumenteras för att en enstaka färd med t.ex. snöskoter inte är att se som ett faktiskt nyttjande av en fastighet i den mån färden är helt momentan och sker på ett snötäcke som är så pass tjockt att underliggande mark eller växtlighet vare sig direkt eller

31 Bertil Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004, s. 38. 32 Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, suppl. 18, april 2019, s. 7:7.

indirekt kan påverkas alls. Samtidigt ska färden inte störa eller ge upphov till någon annan olägenhet.

Det går emellertid inte att bygga en generell slutsats om vad som krävs i frågan om fastighetsägarens medgivande på en situation som är i det närmaste teoretisk och inte kan sägas vara representativ för vad snöskoterkörning kan ge upphov till i fråga om framför allt olägenheter i form av t.ex. buller och avgasutsläpp, men även skador på mark och vegetation. Ett snötäcke som packas hårt av en skoterfärd kan t.ex. ge upphov till indirekta skador på underliggande vegetation genom isbildning och försenad islossning.

För att förtydliga vad som gäller för körning på annans mark får utredningen därför konstatera att fastighetsägarens medgivande krävs för sådan körning med motordrivet fordon som medges enligt terrängkörningslagstiftningen. Fastighetsägarens medgivande krävs då t.ex. vid körning med snöskoter på snötäckt mark, utanför jord- och skogsbruksområden.

Som tidigare konstaterats hindrar slutsatsen inte att det kan utvecklas ett bruk grannar emellan att ta passage med motordrivet fordon över varandras fastigheter, t.ex. för nyttotransport. Denna företeelse ligger ju utanför vad som gäller för allmänhetens färdselrätt enligt allemansrätten, jfr avsnitt 6.5.2.

Terrängkörning med stöd av en viss undantagsregel eller dispens enligt terrängkörningslagstiftningen utesluter inte att det i vissa fall ändå kan finnas ett krav på medgivande från fastighetsägaren.

8.3.4. Dagens terrängkörningslagstiftning

Allemansrätten och dagens terrängkörningslag

I förarbetena till terrängkörningslagen diskuterades om det i lagen borde införas ett generellt förbud mot terrängkörning. Ett sådant förbud ansågs emellertid inte nödvändigt, annat än för barmarkskörning. Samtidigt framhöll förarbetena att lagstiftningen inte avsåg att reglera allemansrättsliga frågor. Lagen skulle enbart innehålla offentligrättsliga regler och därför borde inte regler om medgivande från markägare tas med. Bestämmelserna i lagen var tänkta att skydda främst allmänna intressen.33

33Prop. 1975/76:67 s. 31 ff. och prop. 1995/96:226 s. 34.

Även den tillfälliga terrängkörningslagen i början av 1970-talet förestavades av allmänna intressen. I förarbetena angavs också att allemansrätten var av civilrättslig natur eftersom den berörde markägarens privata intressen. Terrängkörningslagen borde därför inte reglera allemansrättsliga frågor.34

Genom att nuvarande terrängkörningslagstiftning skyddar allmänna intressen riktar den sig även till markens ägare eller brukare. Markägaren disponerar således inte över de terrängkörningsförbud som regleras i lagen och kan inte ge sitt medgivande till sådan körning. Att frågan om medgivande inte är relevant för tillämpningen av terrängkörningslagen illustreras också av rättsfallet RH 1982:76, där avsaknaden av tillstånd för den aktuella terrängkörningen inte innebar någon överträdelse av lagen.

Terrängkörningslagstiftningen ger alltså inte besked om fastighetsägarens medgivande behövs för körning som inte är förbjuden enligt lagen. Det framstår därför inte som korrekt att framställa det som att terrängkörningslagen ger ”rätt” till viss körning, t.ex. körning på snötäckt mark, utanför jord- och skogsbruks- samt regleringsområden. I stället kan det anges att lagen ”medger” eller ”ger utrymme för” sådan körning.

Som konstaterats i föregående avsnitt omfattar allemansrätten inte motordriven färd av något slag i terräng på land. Därmed blir frågan om rätt till sådan körning, som medges enligt terrängkörningslagstiftningen, beroende av om fastighetsägaren har gett sitt medgivande.

Tolkningssvårigheter

Genom att terrängkörningslagen förbjuder viss terrängkörning, men ger utrymme för annan körning, är det lätt att dra slutsatsen att det faktiskt finns en rätt att – utan fastighetsägarens medgivande – köra på sådant sätt som inte uttryckligen är förbjudet i lagen.

I utredningen har framkommit uppgifter från flera håll om att utformningen av terrängkörningslagen har lett till uppfattningen att det som inte förbjuds av lagen är allemansrättsligt tillåtet. Även oberoende av lagens utformning finns det en utbredd missuppfatt-

34Prop. 1972:99 s. 18 ff.

ning om att motoriserad färdsel i terrängen omfattas av allemansrätten.35 Som konstaterats har det däremot också framkommit uppfattningen att allemansrätten visserligen inte omfattar snöskoterkörning, men att fastighetsägaren ändå inte behöver tillfrågas vid sådan körning.

Redan vid beredningen av terrängkörningslagen framfördes farhågor om att lagstiftningens utformning kunde leda till att allmänheten felaktigt fick uppfattningen att motordriven färdsel var allemansrättsligt tillåten i den utsträckning som den inte var uttryckligen förbjuden.36 Senare utredningar har också framfört att lagstiftningen har haft en stor indirekt betydelse för utvecklingen av fritidsåkningen med snöskoter. Oklarheten om allemansrättens gränser har även ansetts bidra till en svag efterlevnad av förbud i de fall det faktiskt har införts begränsningar.37

Behov av ett tydliggörande

Från fastighetsägarehåll har framhållits att den nuvarande regleringen har lett till en omfattande snöskoterkörning som orsakar inte obetydliga skador på bl.a. produktiv jordbruksmark. Många fastighetsägare uppfattar att de i dag inte har möjlighet att förhindra skadlig körning och att det är meningslöst att anmäla till polisen eller myndighet när skoterkörning utanför led innebär skador på deras egendom eller i vart fall risk för skada. Det efterfrågas ett tydliggörande av att fastighetsägaren får bestämma omfattningen av en fri skoterkörning.

Snöskoterklubbar har under lång tid diskuterat frågan utan att kunna ge tydligt besked till sina medlemmar och allmänheten om hur man ska förhålla sig till fastighetsägaren. Naturvårdsverket och Nationella Snöskoterrådet har tagit fram viss information i frågan, men har ansett att frågan behöver ett klargörande. Även myndigheter, kommuner och organisationer har uttryckt en osäkerhet i frågan och efterfrågat vägledning.

De synpunkter som har lämnats av företrädare för både allmänna och enskilda intressen visar att det finns ett behov av att tydliggöra

35 Se t.ex. Naturvårdsverket, Förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö, 2014-06-05, NV-04173-13, s. 91. 36Prop. 1975/76:67 s. 20 f. 37 Se t.ex. SOU 1995:100 s. 46 och Ds 1995:15 s. 21 ff., 40 ff. och 61.

vad som gäller för körning på annans mark om frågan inte är särskilt reglerad i någon författning.

Det kan hävdas att oskadlig snöskoterkörning utanför led tillhör ett oreglerat område som även fortsättningsvis bör vara oreglerat. En sådan inställning kan baseras på att det oreglerade området är godtagbart med utgångspunkt i gällande strafflagstiftning och möjligheten för fastighetsägare att väcka talan om skadestånd enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Något tydliggörande av vad som gäller för snöskoterkörning på annans mark skulle därför inte behövas.

Om det inte tydliggörs vad som gäller för skoterkörning på annans mark kommer det osäkra rättsläget att få konsekvenser för alla berörda, dvs. kommuner, myndigheter, fastighetsägare, skoterklubbar och allmänheten. Med hänsyn till utvecklingen på området, med en ökad körning utanför led och med allt kraftfullare fordon, skulle det sannolikt bli ökade konflikter mellan främst skoteråkare som kör ovarsamt och fastighetsägare som motsätter sig körningen. En fortsatt osäkerhet i frågan skulle inte minst ha en negativ påverkan på markägare som drabbas av skada. Utredningen visar att skador uppkommer på mark, trots att många kör snöskoter på ett hänsynsfullt sätt. Nuvarande reglering innebär att fastighetsägare i praktiken har mycket små möjligheter att förhindra att skador uppkommer eller få ersättning för de skador som faktiskt uppstår.

Mot bakgrund av det anförda finns det därför, vilket också anges i direktiven, skäl att förtydliga frågan.

8.3.5. Vad bör en ny terrängkörningslag reglera i fråga om fastighetsägarens medgivande?

Bedömning: En ny terrängkörningslag bör fortsatt tillgodose

huvudsakligen allmänna intressen. Därför bör lagen inte uttryckligen ange att fastighetsägares medgivande krävs för sådan motordriven färd i terräng på land som inte är förbjuden i lagen.

Förslag: Lantmäteriet eller Naturvårdsverket ska få i uppdrag att

ta fram en vägledning i frågan om medgivande från fastighetsägare m.fl.

Inledning

Frågan om fastighetsägarens medgivande får främst betydelse i situationer då lagstiftningen medger terrängkörning. Inför en ny terrängkörningslagstiftning uppkommer huvudsakligen följande frågor. Ska det över huvud taget finnas något krav på medgivande eller ska det finnas en positivt uttalad rätt att köra på snötäckt mark, oavsett fastighetsägarens inställning? Om det fortsatt ska finnas ett krav på medgivande, ska kravet komma till uttryck i lagen eller – som i dag – lämnas utanför lagstiftningen? Om ett krav införs i lagen, i vilka situationer ska fastighetsägarens medgivande sakna betydelse? Det uppkommer även frågor om hur ett medgivande kan lämnas och om hur information om medgivande kan inhämtas.

Av relevans för dessa frågeställningar är den enskilde fastighetsägarens egendomsskydd och vad som är möjliga inskränkningar i denna grundläggande rättighet. För att ett ingrepp i egendomsskyddet ska vara acceptabelt från lagstiftarens sida ska ingreppet sammanfattningsvis berättigas av angelägna allmänna intressen samt vara proportionerligt. (Se avsnitt 6.6.)

Skador på grund av snöskoterkörning utanför led

Vid bedömningen av vad som bör gälla för körning på annans mark om frågan inte är särskilt reglerad i någon författning finns det skäl att beakta de skador som uppkommer på grund av snöskoterkörningen.

Utredningen visar att en övervägande del av snöskoterkörningen utanför led inte orsakar skador eller mer betydande störningar. Flertalet snöskoteråkare använder snöskoterleder för transporter och kör i övrigt på ett hänsynsfullt sätt. Samtidigt innebär en inte obetydlig del av snöskoterkörningen utanför led att det uppkommer skador på mark och miljö. Både Naturvårdsverkets rapport och en enkätundersökning från Lantbrukarnas Riksförbund ger stöd för att, trots att många kör på ett hänsynsfullt sätt, skador uppkommer på enskilt ägd mark. Utvecklingen av fordonen har gjort att många snöskotrar numera är kraftfulla, smidiga och har förmåga att ta sig allt längre ut i en terräng med djup och lös snö. Den fria körningen i kuperad terräng har växt i omfattning och gjort att buller och utsläpp före-

kommer i allt större områden och därmed kommer i konflikt med andra intressen.

En situation utan krav på medgivande – en positivt uttalad rätt till fri färd på snötäckta markområden?

Egendomsskyddet innebär i grunden en exklusiv rätt för ägaren att utnyttja sin egendom. Att från lagstiftarens sida tillåta andra än fastighetsägaren att färdas med motordrivet fordon på en fastighet, utan medgivande, skulle innebära en rättighetsinskränkning som går utöver allemansrätten. Det gäller även om körningen inte skulle kunna skada marken, vilket kan vara fallet vid väl snötäckt terräng, och även om inte fastighetsägaren själv skulle hindras från att köra i terrängen.38 Körning med en kraftfull, miljöpåverkande snöskoter på annans mark måste anses innebära ett förfogande över marken som berör egendomsintresset, även om körningen sker varsamt på snötäckt mark. Skoterkörning sker i dag i sådan omfattning och på ett sådant sätt att den alltså får anses komma i konflikt med enskilda markägares rätt att kunna skydda sin egendom.

För att en inskränkning i egendomsskyddet ska kunna ske krävs att den tillgodoser angelägna allmänna intressen. Sådana intressen kan motiveras av naturvård och miljöskydd. Eftersom barmarkskörning med motordrivet fordon generellt sett kan orsaka betydande skador på mark och vegetation kan det av naturvårdsskäl vara berättigat att låta sådan terrängkörning – som inte gäller körning för vissa nyttoändamål – vara otillåten.39

Även möjligheten att ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv har beskrivits som ett angeläget allmänt intresse i förarbetena till 2 kap. 15 § regeringsformen.40 Viss snöskoterkörning är otvivelaktigt av stor betydelse för allmänhetens tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Det ska däremot även beaktas att snöskoterkörning kan verka i motsatt riktning genom att utgöra ett störande inslag för andra personer som utövar friluftsliv. Oavsett i vilken grad snöskoterkörningen totalt sett bidrar till rekreation och friluftsliv går det inte att bortse från att snöskoterkörning generellt sett inte kan sägas vara nödvändig för

38 Jfr Banér v. Sweden, no. 11763/85, Commission decision of 9 March 1989, DR 60-A, p. 128. 39 Jfr prop. 1975/76:67 s. 34 ff. och prop. 1992/93:32 s. 126 ff. 40Prop. 1993/94:117 s. 48.

allmänhetens tillgång till naturen för friluftsaktiviteter och rekreation. Det går att ta sig ut i naturen på andra sätt, t.ex. genom motordriven transport på väg och genom färd som är allemansrättsligt tillåten, som bl.a. skidåkning och fotvandring. I utredningen har ju också framkommit att det kan finnas risk för skador på mark och växtlighet även vid motordriven körning i snötäckt terräng, vilket ofta kan vara svårt för den enskilde skoterföraren att överblicka. Denna aspekt har betydelse både för allmänna naturvårdsintressen och enskilda intressen.

Mot denna bakgrund framstår en lagstiftad, oinskränkt rätt att nyttja annans fastighet för motordriven körning i snötäckt terräng som ett oproportionerligt intrång i fastighetsägarens egendomsskydd.

Det kan visserligen inte uteslutas att en fri körning i snötäckt terräng skulle kunna omfattas av regeln om hänsyn i grannelagsrätten, även när annans fastighet nyttjas helt tillfälligt av andra än grannar (se avsnitt 6.5). Denna reglering kan emellertid inte anses utgöra ett tillräckligt skydd för äganderätten.

Slutsatsen är att det inte framstår som rimligt att ändra de förutsättningar som gäller i dag och generellt utöka möjligheten att, utan fastighetsägarens medgivande, köra i terräng på land i de situationer som medges enligt dagens terrängkörningslagstiftning. En positivt uttalad rättighet att köra fritt i snötäckt terräng kan därför inte inrättas. Sådan snöskoterkörning som på många håll sker i dag utan fastighetsägarens medgivande kan alltså inte få rättslig acceptans, även om den i praktiken är svår att hindra.

Kravet på medgivande – lagreglering eller ej?

Frågeställningen

I föregående avsnitt har konstaterats att det alltjämt bör finnas ett krav på medgivande från fastighetsägare i de situationer som dagens terrängkörningslagstiftning medger terrängkörning. Frågan är då om detta krav på medgivande bör komma till uttryck i en ny lag eller om lagen inte ska reglera denna fråga, vilket är fallet i dag.

Utan uttrycklig lagreglering

Dagens terrängkörningslagstiftning syftar till att skydda allmänna intressen. Frågor gällande fastighetsägarens medgivande har därför lämnats utanför terrängkörningslagen. Genom att hålla denna fråga utanför lagen har allemansrättens omfattning kunnat förbli outtalad. På så vis kan det heller inte uppfattas som att den sedvanerättsliga grunden för allemansrätten rycks undan.

En ny terrängkörningslag skulle alltjämt kunna hålla frågan om fastighetsägarens medgivande oreglerad i lagtexten. I stället skulle det i lagstiftningsärendet kunna klargöras att lagen inte innebär att fastighetsägarens medgivande saknar betydelse i situationer då lagen ger utrymme för viss körning. Alternativt skulle det kunna klargöras att fastighetsägarens medgivande krävs i situationer där lagen medger terrängkörning. Upplysningar om detta förhållande skulle också kunna spridas genom t.ex. myndigheters hemsidor och annat informationsmaterial.

En annan möjlighet är att lagen inledningsvis skulle kunna ange att den inte avser att reglera allemansrättsliga frågor, vilket inkluderar frågan om fastighetsägarens medgivande skulle krävas för viss körning.

Med en utformning enligt något av dessa alternativ skulle lagen alltjämt vara inriktad på att tillvarata huvudsakligen allmänna intressen. Det skulle möjligen också vara lättare att få en överblick över vad som är otillåtet för fastighetsägaren själv.

En nackdel med en fortsatt ordning där frågan om medgivande lämnas utanför lagregleringen är den uppenbara risken för missuppfattningar som en sådan reglering för med sig angående rätten till motordriven färdsel på annans mark (se angående tolkningssvårigheter i avsnitt 8.3.4). En möjlig följd av detta är att framför allt sådan snöskoterkörning som kräver medgivande fortsätter att öka i omfattning till ohållbara nivåer i fler områden än i dag. Fastighetsägaren skulle heller inte ha det stöd i författning som eventuellt kan behövas för att hindra terrängkörning som inte har fått medgivande.

Med lagreglering

Om ett krav på fastighetsägarens medgivande förs in i terrängkörningslagen, skulle lagen reglera inte huvudsakligen allmänna intressen, utan även enskilda. En fördel skulle vara att lagens uttryck, till skillnad från i dag, kommer i linje med vad som är allemansrättsligt tillåtet i fråga om motordriven färdsel på land. På så vis skulle en lagreglering kunna sägas innebära en kodifiering av gällande rätt. Även om alltså ett sådant förslag inte i grunden berör allemansrätten kan det ändå uppfattas som att en del av allemansrätten faktiskt blir lagreglerad, vilket inte har ansetts önskvärt. Som ett skäl mot lagreglering kan också hävdas att en reglering kan innebära att allemansrätten hindras i sin vidare utveckling såvitt gäller motordriven färd.

En svårighet med lagreglering kan vara hur lagens krav på fastighetsägarens inställning skulle hanteras i praktiken. Detta gäller särskilt i situationer då terrängkörningen planeras över ett flertal fastigheter med olika ägare eller ägarstrukturer. Likaså kan det finnas frågeställningar kring om det enbart är fastighetsägarens medgivande som behöver inhämtas eller om kravet även ska omfatta medgivande från nyttjanderättshavare, vars rättigheter också kan omfattas av egendomsskyddet. Dessa svårigheter är i och för sig till stor del redan för handen eftersom kravet på medgivande får anses finnas även utan en lagreglering. Inte desto mindre skulle det uppstå tillämpnings- och avgränsningssvårigheter vid en straffrättslig reglering, vilken skulle få större anknytning till enskilda intressen.

Den största nyttan med att föra in medgivandefrågan i terrängkörningslagen skulle vara tydliggörandet av villkoren för terrängkörning. En läsare av lagtexten skulle då förhoppningsvis vare sig behöva gå vidare till undersökning av förarbeten, sedvanerätt eller andra uttalanden om allemansrättens gränser för att få klarhet i när fastighetsägarens medgivande krävs för körningen. På viss sikt skulle det även kunna tänkas att ett tydliggörande i lagtext kunde få påverkan på inställningen till motordriven terrängkörning på annans mark, med minskade markskador och andra olägenheter som följd.41

I detta sammanhang kan märkas att det enligt den finländska lagstiftningen krävs tillstånd av markägaren eller markinnehavaren för

41 Jfr t.ex. Torgny Håstad, Behövs reformer av allemansrätten?, i Allemansrätten i förändring, symposium 2012, s. 81–99, på s. 85.

att färdas med, stanna eller parkera motordrivna fordon på markområden i terräng (se avsnitt 4.1.3). Enligt uppgift som inhämtats från det finländska miljöministeriet är erfarenheterna av den finländska terrängkörningslagstiftningen överlag goda. Utgångspunkten har varit att det är en privaträttslig fråga som markägaren och den som vill köra i terrängen har rätt att avtala om.

Slutsats

En lagreglering av kravet på fastighetsägarens medgivande skulle tydliggöra vad som gäller vid körning på annans mark om frågan inte i övrigt är särskilt reglerad i lag eller annan författning. En sådan lagreglering skulle dock innebära att terrängkörningslagstiftningen skulle få ett väsentligt ändrat innehåll jämfört med i dag genom en betoning på enskilda intressen, utöver de allmänna intressen som bär upp dagens lagstiftning. De straffrättsliga bestämmelserna i lagen skulle få knytas även till enskilda intressen. Detta skulle leda till avgränsnings- och tillämpningssvårigheter ur ett straffrättsligt perspektiv, t.ex. i frågan om vem eller vilka som är fastighetsägare och vilka andra rättighetshavare som är berörda.

Sammantaget har det inte framkommit tillräckliga skäl för en så betydande ändring av lagstiftningens syfte som ett lagreglerat krav på medgivande skulle innebära. Vid denna bedömning beaktas de konsekvenser ett lagreglerat krav kan få för snöskoterkörning utanför led. Enligt direktiven ska utredningens förslag även ta hänsyn till bl.a. ortsbors behov av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng. För boende i stora delar av landet har det blivit viktigt att kunna använda snöskoter för vinteraktiviteter, såsom utflykter, fiske och annat friluftsliv. Detta kan förklara att det sammantaget framkommit endast ett svagt stöd för ett generellt förbud mot den s.k. fria snöskoterkörningen. Enligt utredningens mening är det svårt att förena ett önskemål om att bl.a. ortsbor ska ha möjlighet till fri snöskoterkörning med att i själva lagen kräva fastighetsägarens medgivande. Det finns farhågor för att ett sådant lagkrav, som knyts till en straffbestämmelse, i praktiken skulle innebära ett hinder mot fri snöskoterkörning. En straffbestämmelse skulle visserligen behöva vara begränsad till skadlig snöskoterkörning. Men det är många gånger svårt för en enskild skoterförare att avgöra om körningen är skadlig

eller inte. Redan risken för att bli anmäld till polis kan vara avhållande för den enskilde. Ett lagreglerat krav på fastighetsägarens medgivande framstår därför inte som lämpligt med hänsyn till de konsekvenser det kan få för bl.a. ortsbors behov av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng. Det tydliggörande som görs i frågan i avsnitt 8.3.3 bedöms vara tillräckligt för att ge fastighetsägare stöd för att kunna begränsa snöskoterkörning som kan skada marken eller annars inte är önskvärd.

En ny lag bör alltså fortsatt tillgodose huvudsakligen allmänna intressen (se även avsnitt 8.1.3). Det föreslås således inte någon reglering i lag av kravet på fastighetsägarens medgivande vid körning på annans mark.

Utredningen har ovan bedömt att motordriven färdsel i terräng på land inte omfattas av allemansrätten av i dag och att detta gäller även om färdseln sker med t.ex. snöskoter i så pass snötäckt terräng att underlaget inte skadas eller riskerar att skadas. En slutsats av detta är att fastighetsägarens tillåtelse krävs för sådan körning med motordrivet fordon som medges enligt terrängkörningslagstiftningen. Det behövs information kring dessa frågor så att allmänhet, fastighetsägare, kommuner, myndigheter och organisationer får ökad kunskap om bl.a. när ett medgivande behövs vid körning på annans mark. En central myndighet bör få i uppdrag att ta fram en ny vägledning i frågan. Ett sådant uppdrag bör kunna läggas på Naturvårdsverket, som är central tillsynsmyndighet med särskild kompetens i frågor om terrängkörning. Ett alternativ till detta är Lantmäteriet, som har särskild kompetens i de fastighetsrättsliga frågor som ingår i ett sådant uppdrag.

I detta sammanhang kan det anmärkas att lagstiftningen generellt sett även fortsättningsvis kommer att innehålla begränsningar i fråga om skadlig snöskoterkörning genom straffbestämmelser och möjligheter att väcka talan om t.ex. skadestånd eller fastställelse av visst rättsförhållande.42

42 Jfr NJA 1996 s. 495.

8.3.6. Närmare om kravet på medgivande

Bedömning: Medgivande till terrängkörning som inte är förbju-

den i lag kan behöva inhämtas även från annan än fastighetsägaren, dvs. från annan särskild rättighetshavare vars rättighet påverkas menligt av terrängkörningen.

Det kan inte generellt anges på vilket sätt medgivande bör inhämtas från fastighetsägare eller annan särskild rättighetshavare, utan man är hänvisad till allmänna avtalsrättsliga principer.

Medgivande från annan än fastighetsägaren

Även andra än fastighetsägaren kan ha fastighetsanknutna rättigheter. Viss terrängkörning kan därför kräva medgivande även från sådan nyttjanderättshavare vars rättigheter kan påverkas av terrängkörningen, t.ex. samer med renskötselrätt.

Det kan inte generellt förutses vilka särskilda rättighetshavare som kan komma att påverkas av viss terrängkörning eller viss skoterled. Inte heller kan begreppet särskilda rättighetshavare ges en mer exakt innebörd i det sammanhang som rör terrängkörning. Sådana överväganden får göras i det enskilda fallet med ledning av hur begreppet har definierats på andra områden. I sista hand får frågan avgöras i rättstillämpningen.

Vilken påverkan som terrängkörningen har på särskilda rättighetshavares intressen kan komma att bero av rättighetens natur, geografiska förhållanden och hur pass intensiv och frekvent körning som avses. En helt kortvarig körning i snötäckt terräng kan t.ex. inte ha samma inverkan på intresset hos innehavare av annan särskild rätt som ett anläggande av en hel skoterled kan ha.

Sammanfattningsvis bör medgivande från annan särskild rättighetshavare inhämtas i den mån terrängkörningen kan ha en menlig inverkan på rättighetens utövande.

Medgivande kan inte förutsättas

Kan det förutsättas att en fastighetsägare medger terrängkörning om han eller hon inte har gett till känna något förbud? I denna fråga kan förhållandena jämföras med vad som gäller för motortrafik på enskild väg.

I 10 kap. 10 § trafikförordningen (1998:1276) anges att ägaren av enskild väg får utmärka förbud mot trafik med motordrivna fordon på vägen genom vägmärke eller annat tydligt sätt. Av detta lagrum följer att ägaren inte kan förbjuda t.ex. cykeltrafik eller ridning. Vidare innebär lagrummet att ägaren av enskild väg medger färd med motortrafik på vägen, vilket inte omfattas av allemansrätten, ifall han eller hon inte vidtar någon aktiv åtgärd för att ge till känna ett förbud. Åtgärder för att utmärka förbud kan t.ex. vara att sätta upp en skylt om att motortrafik är otillåten eller genom att sätta en bom över vägen. Enskilda vägar för vilka utgår statsbidrag i form av årliga driftbidrag ska emellertid hållas öppna för trafik.43

Förhållandena för motordriven trafik på enskild väg skiljer sig däremot från vad som gäller för terrängkörning. Risken för skada på underlaget är avsevärt större vid motordriven färdsel i terräng än på väg. Dessutom borde det i många fall vara betydligt svårare för en fastighetsägare att märka ut förbud mot terrängkörning på en större fastighet än på en väg. Till skillnad från terräng är en väg också till sin natur sådan att den inbjuder till färd. En utomstående kan heller inte se skillnad på en väg som får statsbidrag och en som inte får det.

Mot denna bakgrund framstår det som rimligt att en ägare av enskild väg särskilt måste markera att motordriven trafik inte är tillåten på vägen. De skillnader som föreligger mellan färd på väg och i terräng innebär däremot att fastighetsägaren inte kan förutsättas samtycka till terrängkörning om han eller hon har underlåtit att ge till känna ett förbud.

Jämförelsen med enskild väg är däremot gångbar vad gäller enskild skoterled. Ägaren av en enskild skoterled får anses samtycka till färd med skotertrafik på leden ifall han eller hon inte vidtar någon aktiv åtgärd för att ge till känna ett förbud, t.ex. genom att sätta upp en skylt.

43 Se 1 och 27 §§ förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning.

Former för medgivande och information

Formerna för medgivande kan inte närmare anges

Liksom för avtal i allmänhet kan en överenskommelse om att få färdas med motordrivet fordon på annans fastighet ingås på flera olika sätt. Det kan inte närmare anges vilka former för fastighetsägarens medgivande som kan krävas. I stället får allmänna avtalsrättsliga principer ge vägledning i frågan om det finns en godtagbar överenskommelse om terrängkörning. För frågan om vem som ska ingå avtal för fastighetsägare som utgörs av en eller flera juridiska personer blir sedvanliga associationsrättsliga överväganden aktuella. Det kan anmärkas att ett medgivande alltså är ett civilrättsligt spörsmål och att en statlig fastighetsägare därför lämnar sitt medgivande i sin egenskap av fastighetsägare. Någon myndighetsutövning är det i sådana fall inte fråga om.

Generellt sett kan avtal ingås bl.a. muntligen, skriftligen, genom s.k. realhandlande eller konkludent handlande (t.ex. då en parts aktiva handlande tyst kommunicerar att parten anser sig bunden av avtalet) och i vissa fall genom passivitet. Formerna för överenskommelser om terrängkörning kan alltså inte särskilt anvisas. Detta gäller särskilt eftersom behoven av och förutsättningarna för terrängkörning kan vara av högst skiftande karaktär i olika delar av landet och även i olika delar av en och samma kommun. Förmågan hos människor att komma överens i frågor om terrängkörning ska heller inte underskattas, vilket också kommer till utryck genom t.ex. de många avtal om snöskoterkörning på annans mark som redan nu förekommer. I sista hand får frågan om det finns en giltig överenskommelse om en viss terrängkörning avgöras i rättstillämpningen. Naturvårdsverket kan också t.ex. i sin handbok om terrängkörning ge vägledning om lämpliga former för inhämtande av fastighetsägarens medgivande.

Medgivande för snöskoterkörning på befintliga leder och särskilt utpekade områden

I landet finns ett mycket stort antal allmänna och enskilda leder som används för snöskoterkörning. Många leder har funnits under lång tid, medan andra leder har tillkommit på senare tid. För inrättande av allmänna skoterleder krävs redan i dag medgivande av berörd

markägare. Snöskoterkörning på en allmän skoterled kräver inte markägarens medgivande. Utredningens uttalanden innebär inte någon förändring av möjligheten att även i fortsättningen använda allmänna snöskoterleder för snöskoterkörning.

En stor del av snöskoterkörningen sker i dag på enskilda leder. Det har inte funnits anledning att undersöka hur stor del av denna körning som har stöd i fastighetsägarens medgivande. Under utredningen har det i allmänhet framhållits att många fastighetsägare inte har några invändningar mot snöskoterkörning som sker på ett ansvarsfullt sätt inom de ramar som nuvarande lagstiftning medger. Men det har också framkommit att en del fastighetsägare motsätter sig snöskoterkörning på sin mark. De anser det ofta meningslöst att anmäla sitt missnöje till berörda myndigheter och saknar stöd för att informera allmänheten om sin inställning.

Tydliggörandet av kravet på fastighetsägarens medgivande innebär ingen förändring i de många fall som fastighetsägare har medgett att allmänheten kör med snöskoter på enskilda leder. Det förtydligande som görs medför alltså inte att fastighetsägaren behöver ta ställning i frågan om medgivande på nytt. För en enskild led som är etablerad sedan flera år tillbaka kan en enskild snöskoterförare utgå från att leden får användas, om det inte har framkommit att fastighetsägaren har motsatt sig detta genom t.ex. skyltning. En sådan utgångspunkt är rimlig i framför allt ett lokalt perspektiv där ortsbor sedan lång tid tillbaka har använt snöskoterkörning för att åka till en sjö för vinterfiske eller på annat sätt underlätta ett rikt friluftsliv. Snöskoterföraren behöver alltså i dessa fall normalt inte kontakta fastighetsägaren.

Om en enskild led relativt nyligen har inrättats i direkt anslutning till en allmän led och markerats i terrängen, kan det i regel också antas att fastighetsägaren har medgett att leden används av allmänheten.

För ett snöskoterspår som inte har varit etablerat tidigare vintersäsonger och som inte har markerats i terrängen, kan en snöskoterförare inte utgå från att det är en enskild led som får användas. Snöskoterföraren behöver i ett sådant fall kontakta fastighetsägaren och fråga om ett medgivande lämnas. Detta krävs även om snöskoterspåret redan har använts flera gånger och därför kan ge intryck av att vara en enskild snöskoterled.

Medgivande för snöskoterkörning utanför befintliga leder och särskilt utpekade områden

En betydande del av snöskoterkörningen sker i dag fritt på mark som ägs av det allmänna eller av enskild, dvs. utanför leder och särskilt utpekade friåkningsområden. Utredningen ger stöd för att denna friåkning utgör en ökande del av snöskoterkörningen. Det har samband med att nya terrängmotorfordon har fått högre kapacitet och därmed kan färdas i allt mer oländig terräng och även längre bort.

Utredningen ger visst stöd för att många fastighetsägare accepterar snöskoterkörning som sker på ett ansvarsfullt sätt utanför leder inom de ramar som nuvarande lagstiftning medger. En sådan inställning förefaller vanlig framför allt i ett lokalt perspektiv där ortsbor sedan lång tid tillbaka har använt snöskoterkörning för att underlätta för friluftsliv. Men det har också framhållits att en del fastighetsägare motsätter sig sådan snöskoterkörning med hänsyn till bl.a. risken för skador på skogs- och jordbruksmark.

Det finns en viktig skillnad mellan körning på en snöskoterled som inrättats med fastighetsägarens medgivande och körning utanför en sådan led. Leden innebär att transporterna kanaliseras till ett avgränsat markområde och ger fastighetsägaren kontroll över vilken mark som används för transporterna.

För en enskild snöskoterförare som inte har haft kontakt med fastighetsägaren måste det vara svårt att veta om körning utanför led medges av fastighetsägaren. Det är inte rimligt att i normalfallet utgå från att fastighetsägaren accepterar att allmänheten under olika tider fritt använder olika markområden för friluftsändamål. Endast i ett lokalt perspektiv kan det finnas områden där en sådan användning är etablerad och medgiven av fastighetsägaren sedan en längre tid tillbaka.

Information om fastighetsägares medgivande

Under utredningen har det uttryckts en oro för att förtydligandet av kravet på fastighetsägarens medgivande kommer att få omfattande konsekvenser för alla som berörs av snöskoterkörning, dvs. både allmänhet och fastighetsägare. Det har framförts önskemål om att information om fastighetsägares medgivande ska finnas allmänt tillgänglig.

Snöskoterförare behöver information om fastighetsägarens medgivande av snöskoterkörning. Sådan information behövs redan i dag, men förtydligandet i detta avseende väcker ändå frågan om hur en enskild ska inhämta information om fastighetsägarens medgivande.

En möjlighet skulle vara att det tas fram en mobilapplikation (s.k. app) som innehåller information om leder och andra områden där fastighetsägaren har medgett snöskoterkörning. Det finns också elektroniska kartor som innehåller underlag i olika markanvändningsfrågor. Eftersom formerna för medgivande inte kan anges närmare finns det heller ingenting som hindrar en större markägare – som anser att en oskadlig friåkning med snöskotrar är godtagbar på markområden – t.ex. på sin hemsida på internet lägger ut sådan information. En fastighetsägare kan alltså själv ta ställning till hur ett medgivande utformas och kommuniceras.

I terrängkörningslagen regleras terrängkörning i hela landet, dvs. körning inom synnerligen omfattande geografiska områden med ett mycket stort antal fastighetsägare. Det förefaller komplicerat och krävande att inrätta och underhålla ett elektroniskt system för information om fastighetsägares medgivande. Den finansiering som föreslås för åtgärder på terrängkörningsområdet räcker inte till ett sådant system. Det föreslås därför inte någon lösning för att tillhandahålla samlad information om fastighetsägares medgivande till terrängkörning.

I detta sammanhang kan märkas att utredningen om Sveriges besöksnäring berörde frågan om avtalsreglering vid kommersiell naturturism där naturen kan komma att utnyttjas utöver vad som medges av allemansrätten. Många entreprenörer inom naturturism bedriver verksamhet i områden som inkluderar flera markägare. Utredningen konstaterade att det kan vara svårt för en enskild företagare att först lokalisera markägare och sedan teckna avtal med var och en av dessa. Utredningen angav att ett sätt att underlätta och komplettera nödvändiga dialoger skulle kunna vara att utveckla ett GIS-baserat stöd. Genom användning av digitala planer skulle information om ägare och skötselplaner för det aktuella området kunna tillgängliggöras. Enligt utredningen skulle detta åtminstone i teorin kunna kopplas till digitala funktioner för själva avtalstecknandet.44

Finlands terrängkörningslagstiftning har ett krav på tillstånd från markägaren eller markinnehavaren för bl.a. färd med motordrivna

44SOU 2017:95 s. 276.

fordon i terräng. Enligt uppgifter som denna utredning har inhämtat från det finländska miljöministeriet finns i Finland ingen offentligt sammanställd information om markägare som har gett tillstånd till terrängkörning på sin mark. Däremot finns information om snöskoterleder på en hemsida som drivs av privatpersoner. Det finländska miljöministeriet har på fråga om hur det i praktiken går till att få markägares eller markinnehavares tillstånd för att få färdas med motordrivna fordon i terräng svarat att muntliga avtal förmodligen är vanligast när det gäller tillfällig terrängkörning. Är det fråga om skoterled ingås avtalen vanligen skriftligt.45

Behovet av information om fastighetsägarens medgivande ser olika ut i olika delar av landet och får i första hand lösas i det lokala perspektivet. Det bedöms inte vara en uppgift för denna utredning att föreslå ett system för registrering av fastighetsägares medgivande för terrängkörning.

Effekter av ett tydliggörande av fastighetsägarens medgivande

Syftet med utredningen i denna del har inte varit att begränsa nuvarande terrängkörning och på så sätt bidra till en hållbar terrängkörning. Förtydligandet angående fastighetsägarens medgivande för terrängkörning som inte är förbjuden kan dock få effekter på bl.a. snöskoterförares beteende och indirekt påverka omfattningen av och karaktären på snöskoterkörningen.

Det som har anförts tidigare om förutsättningarna för snöskoterkörning i redan etablerade leder talar för att kravet på fastighetsägarens medgivande får begränsade effekter på skoterkörning i ett lokalt perspektiv. Förtydligandet bör alltså ofta inte medföra någon begränsning för ortsbor som kör på ett ansvarsfullt sätt inom de ramar som lagstiftningen i övrigt medger. Däremot kan förtydligandet medföra att fastighetsägare i ökad utsträckning agerar mot en snöskoterkörning som sker genom att nya leder skapas på ett olämpligt sätt utan att fastighetsägaren tillfrågas. Fastighetsägare som tidigare ansett sig förhindrade att agera kan också bli motiverade att genom skyltning begränsa eller helt stoppa snöskoterkörning på enskilda leder som använts tidigare.

45 Finska Forststyrelsen har publicerat en rapport om riksomfattande arrangemang för finansiering och underhåll av snöskoterleder, MH 2814/2019/00.03.01.

En effekt av förtydligandet kan vidare vara att det sker en begränsning av den fria snöskoterkörningen utanför leder och särskilda utpekade områden. En sådan utveckling stämmer överens med direktivens önskemål om att i större utsträckning än i dag kanalisera skoterkörningen till friåkningsområden, snöskoterleder etc.

8.4. Ramarna för regleringen

8.4.1. Förbud och undantag i huvudsak oförändrade

Förslag: Det ska vara fortsatt otillåtet att köra med motordrivet

fordon på barmark. Körning i vissa näringar, som t.ex. jord- och skogsbruk, ska alltjämt vara tillåten.

Något generellt förbud mot körning med motordrivet fordon på snötäckt mark ska inte införas.

På snötäckt jordbruksmark och snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog ska terrängkörning alltjämt vara otillåten, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada.

Terräng som behandlas i dagens lagstiftning

I stora drag handlar dagens terrängkörningslagstiftning om körning på barmark och snötäckt mark. I grunden är barmarkskörning förbjuden, medan lagen medger körning på snötäckt mark.

Snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog samt snötäckt jordbruksmark regleras särskilt på så vis att annan körning än för skogs- och jordbruksändamål är förbjuden om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada. Därutöver är delar av fjällområdena särskilt reglerade på grund av sin känslighet i olika avseenden.

Isbelagt vattenområden omfattas i princip av lagen då is är terräng. Däremot är is inte barmark, vilket får till följd att lagen inte har några bestämmelser som omfattar körning på is. (Se vidare avsnitt 8.4.3 om is.)

Terrängkörningsförordningen innehåller undantag från och specificering av lagens reglering.

Förbud och undantag i en kommande reglering

Utgångspunkter

Dagens terrängkörningslag skyddar främst allmänna intressen och riktar sig därför även till fastighetsägaren själv.

En terrängkörningslag som innebär ett förbud för fastighetsägaren att själv köra med motordrivet fordon på fastigheten innebär en inskränkning av hur fastigheten kan nyttjas. Bestämmelserna om egendomsskydd kräver därför att inskränkningen motiveras av angelägna allmänna intressen samt är proportionerlig. Exempel på sådana angelägna allmänna intressen är naturvårds- och miljöintressen. (Se avsnitt 6.6.2.) Rådighetsinskränkningarna i egendomsskyddet bör för övrigt inte kunna vara så omfattande att de kan föranleda rätt till ersättning enligt 2 kap. 15 § regeringsformen. De bör nämligen kunna utgöra endast mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom.

Det sagda medför att bestämmelser som innebär att terrängkörning är otillåten för fastighetsägaren själv – och som han eller hon alltså inte kan disponera över genom medgivande – ska svara mot ett angeläget allmänt intresse.

En annan utgångspunkt för utredningen är att de grundläggande dragen i dagens förbuds- och undantagsbestämmelser bör bestå eftersom det inte framkommit bärande skäl för mer omvälvande förändringar. Naturvårdsverkets skrivelse till regeringen ger stöd för denna slutsats.

Terrängkörning med stöd av en undantagsbestämmelse utesluter inte att det ur ett civilrättsligt perspektiv ändå i vissa fall kan finnas ett krav på medgivande till körningen från fastighetsägare och – i förekommande fall – annan särskild rättighetshavare.

Det generella barmarksförbudet bör vara oförändrat

I utredningen har det framkommit entydiga uppgifter om att barmarkskörning med motordrivna fordon ofrånkomligen leder till skador på mark och växtlighet. Det kan visserligen förekomma i enstaka situationer att viss växtlighet gynnas av det slitage som barmarkskörningen innebär. Detta kan dock inte ändra slutsatsen att

barmarkskörning allmänt sett har en negativ inverkan på mark och växtlighet.

Motstående intressen, såsom t.ex. möjligheten att idka friluftsliv med hjälp av barmarkskörning, gör sig inte så starkt gällande att ett generellt förbud kan undvikas.

Ett fortsatt generellt förbud mot barmarkskörning framstår som berättigat och ska gälla även fastighetsägaren själv. Ett sådant förbud bärs upp av det angelägna allmänna intresset av att skydda natur och miljö.

Inget generellt förbud mot körning på snötäckt mark

Av det material och de uppgifter som utredningen har tagit del av har framkommit att färd med snöskoter kan ske utan skada på underliggande mark ifall snötäcket har tillräcklig bärighet. Sådan färd kan dock medföra betydande störningar i vissa miljöer. Särskilt djurlivet kan påverkas negativt av störningar vintertid eftersom djuren då är i en negativ energibalans (se avsnitt 7.5.5). Det kan också vara svårt för den enskilde skoterföraren att avgöra om körningen leder till skada direkt eller indirekt, t.ex. genom att snötäcket packas alltför hårt.

Företrädare för kommuner, myndigheter, organisationer och enskilda intressen anser ändå i stort sett samstämmigt att det inte är önskvärt med ett generellt förbud mot snöskoterkörning utanför led. Några företrädare har framfört att en särskild begränsning behövs för medborgare från andra länder, men utredningen bedömer att det inte finns förutsättningar för en sådan särlagstiftning.

Sammantaget har det inte framkommit tillräckliga skäl för ett generellt förbud mot snöskoterkörning utanför led. Ett generellt förbud skulle också omfatta fastighetsägaren själv, vilket inte kan anses berättigat. Det sagda hindrar givetvis inte att det ändå är i hög grad eftersträvansvärt att körningen styrs till leder och särskilt utpekade områden för att undvika skador och störningar (se avsnitt 8.6).

Jordbruks- och skogsmark

Barmark

I grunden är det ett angeläget allmänt intresse att skydda jordbruks- och skogsmark från sådana skador som har en negativ påverkan på jord- och skogsbruket. Att barmarkskörning generellt sett skadar mark och vegetation står klart. Körning i terräng är däremot en förutsättning för dagens jord- och skogsbruk, varför barmarkskörning för jordbruks- och skogsbruksändamål ska vara tillåten.

I utredningen har det framkommit synpunkten att fastighetsägaren borde kunna få disponera över all barmarkskörning på sin skogs- och jordbruksmark, dvs. även annan körning än för jord- eller skogsbruksändamål. Det är givetvis så att det kan finnas perioder under jord- och skogsbruket då det allmänna intresset av att skydda mark och växtlighet inte gör sig så starkt gällande. Detta skulle möjligen kunna vara fallet på t.ex. jordbruksmark precis efter skörd. Ett generellt förbud mot barmarkskörning för annat ändamål än jord- eller skogsbruk skulle under sådana perioder kunna uppfattas som ett oproportionerligt intrång i fastighetsägarens rätt att nyttja sin egendom. En reglering av vilka perioder som körning utöver jord- och skogsbruksändamål kunde vara tillåten skulle dock vara förenad med betydande avgränsningssvårigheter. Utredningen saknar också ett tillräckligt faktaunderlag för att kunna föreslå generella förändringar i detta hänseende. I grunden är det också så att det är ett angeläget allmänt intresse att skydda den mark som hör till sådana näringar.

Sammanfattningsvis bör barmarkskörning för annat ändamål än jord- eller skogsbruk vara fortsatt förbjuden på jordbruks- och skogsmark.

Snötäckt mark

Enligt dagens reglering är annan körning än för skogs- eller jordbruksändamål förbjuden på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog samt snötäckt jordbruksmark om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada. Enligt terrängkörningsförordningen gäller förbudet körning på snötäckt skogsmark med

plant- eller ungskog vars medelhöjd över snötäcket är lägre än två meter.

För plant- eller ungskog har villkoret att körning får ske om det är uppenbart att den kan ske utan risk för skada funnits i terrängkörningslagen från 1975. Undersökningar hade då visat att riskerna för skador var påtagliga vid körning i plant- eller ungskog. När det gällde den närmare utformningen av förbudet ansågs körning kunna ske i undantagsfall, vilket kunde vara när skarsnön var bärkraftig eller snötäcket tjockt och skoteråkaren väl kände trakten och visste att återväxtåtgärder hade vidtagits nyligen. Att utforma förbudet helt utan undantag ansågs kunna föra för långt och riskera att förbudet inte respekterades ens i de fall då det förelåg en klar risk för skada på en föryngring. Förbudet ansågs behöva gälla till dess träden i en ungskog nått en höjd av två meter över snötäcket.46

I lagstiftningsarbetet i mitten av 1990-talet förtydligades vilken höjd plantorna skulle ha. Det ansågs ha blivit svårare att i ett mer varierat skogsbruk bedöma om det uppstår skada på skogsföryngringen vid snöskoterkörning. Mot denna bakgrund uttalade regeringen att det av terrängkörningsförordningen klart borde framgå vilken medelhöjd plant- eller ungskogen skulle ha.47

I samma lagstiftningsarbete gjordes tillägg för jordbruksmark. Det konstaterades att det vid upprepad körning med terrängskoter på snötäckt jordbruksmark fanns risk att snön packades hårt, vilket kunde medföra senare snösmältning och tjällossning med ökade skador som följd. Även täckdikningssystem kunde ta skada av ett ökat marktryck. En regel om att körning fick ske om det uppenbart inte kunde uppstå någon skada ansågs betona de försiktighetskrav som redan gällde vid motoriserad färd i terrängen. Ett längre gående förbud skulle innebära ett generellt förbud, vilket bedömdes få alltför omfattande konsekvenser. Kravet på uppenbarhet innebar att det inte var tillräckligt att en skoteråkare hade anledning att anta att det inte förelåg någon risk för skada. Uppenbara situationer kunde vara att skaren ligger hård eller snötäcket är tjockt.48

Vad gäller körning på snötäckt jord- och skogsbruksmark uppstår alltså en avvägning mellan olika intressen: ta tillvara det allmänna – och enskilda – intresset av att skydda jordbruks- och skogsmark

46Prop. 1975/76:67 s. 36 f. och 44. 47Prop. 1995/96:226 s. 34. 48Prop. 1995/96:226 s. 33 f. och 73.

samtidigt som fastighetsägarens möjligheter att nyttja sin fastighet inte bör inskränkas i alltför hög grad.

I utredningen har det framkommit en rad uppgifter om att jordbruksmark samt ung- eller plantskog utsätts för skador på grund av snöskoterkörning, trots den begränsning som dagens lagstiftning innebär. Skälet till detta kan bl.a. vara att det är mycket svårt för den enskilde skoterföraren att överblicka de indirekta skador som snöskoterkörningen kan ge upphov till på sådan mark. Innebörden av kravet att det ska vara uppenbart att körningen inte kan skada kan ha varit svår att förmedla. I princip innebär ju kravet att det endast är i mycket begränsade undantagssituationer som körning kan medges. Av denna anledning skulle det kunna finnas skäl att nu införa ett generellt förbud att köra på sådan mark, bortsett från körning för jord- och skogsbruksändamål.

Ett sådant förbud skulle dock även gälla fastighetsägaren själv. Fastighetsägaren skulle då inte kunna få idka t.ex. nöjeskörning på sin snötäckta jordbruksmark eller snötäckta ung- eller plantskog ens då han eller hon har så goda kunskaper om förhållandena på platsen att skaderisken helt kan uteslutas. Ett så långtgående förbud skulle inte vara proportionerligt i förhållande till fastighetsägaren själv.

Även om dagens reglering inte kan sägas ha lett till önskvärda resultat för jord- och skogsbruket får regleringen ändå anses utgöra en lämplig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande. Utredningen föreslår därför inte någon ändring vad gäller regleringen kring snötäckt jordbruksmark eller snötäckt ung- eller plantskog. Det förtjänar ändå att tilläggas att kravet på att körningen uppenbart inte ska riskera att skada i praktiken innebär att skoterförare före färd måste ta kontakt med den som sköter ifrågavarande jord- eller skogsbruk för att försäkra sig om att körningen inte alls kan förorsaka någon skada. Att medgivande också krävs från fastighetsägare har för övrigt också angetts i avsnitt 8.3.

Allmänt om övriga undantag

De undantag från terrängkörningsförbud som finns uppräknade i 1 och 5 §§ i dagens terrängkörningsförordning bör finnas kvar, om än med smärre justeringar.

I utredningen har från vissa håll framförts uppfattningen att undantaget som avser renskötsel (nuvarande 1 § andra stycket 4 terrängkörningsförordningen) bör hållas mer allmänt så att t.ex. även renskötares jakt och fiske inkluderas. Detta ansågs inte vara lämpligt vid utformningen av den nuvarande bestämmelsen, vilken utgjorde en avvägning mellan renskötselns behov och nödvändigheten av att skydda terrängen från skador av den ökande barmarkskörningen.49 Den skadebild som alltjämt framträder beträffande barmarkskörning (se avsnitt 7.5.3) talar för att undantaget inte bör utvidgas. Dock bör det göras ett tillägg till undantaget för att tillåta körning i samband med uppförande, rivning eller nedmontering av renskötselanläggning och inte bara underhåll av sådan anläggning. Vidare bör det vara tillräckligt att undantaget omfattar körning inför märkning, slakt eller flyttning renar, i stället för inför ”omedelbart förestående” märkning, slakt eller flyttning, vilket anges i dagens terrängkörningsförordning.

Ersättning för skador vid undantagskörning

I utredningen har det uppkommit fråga om en reglering om ersättning för skador som uppkommer vid terrängkörning som sker med stöd av en undantagsregel eller dispens. I denna fråga kan det konstateras att körning med stöd av en undantagsbestämmelse eller dispens inte utesluter att det kan uppstå ett skadeståndsansvar enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler för skador som vållas uppsåtligen eller av oaktsamhet, i den mån skadornas omfattning överstiger vad som skäligen får tålas.50 (Angående behov av utredning om ersättning för skada, se avsnitt 8.13.)

49Prop. 1992/93:32 s. 126 ff., särskilt s. 130. Utformningen av stadgandet kom till uttryck genom förordning (1997:713) om ändring i terrängkörningsförordningen (1978:594). 50 För renskötselns del, se i denna fråga t.ex. SOU 2001:101 s. 118 och 224, Bertil Bengtsson, Samerätt, 2004, s. 89 och Malin Brännström, Skogsbruk och renskötsel på samma mark, ak.avh. 2017, s. 227 f. Om renskötselns förhållande till andra rättigheter, se även t.ex. Bertil Bengtsson, Sakrätt och renskötselrätt, i Festskrift till Göran Millqvist, 2019, s. 139–152, på s. 150 ff.

8.4.2. Hänsynsregel

Förslag: Hänsynsregeln för terrängtrafikanter enligt 2 kap. 1 §

fjärde stycket trafikförordningen (1998:1276) ska ändras så att den gäller körning på all mark, alltså även den egna marken.

Enligt 7 kap. 1 § miljöbalken ska var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Det kan ställas fråga om detta stadgande även gäller användning av motordrivna fordon i terräng.

Av kommentaren till miljöbalken framgår att 7 kap. 1 § gäller utövande av framför allt allemansrätten.51 I utredningen har konstaterats att motoriserad färdsel på land inte ingår i allemansrätten. Därmed får det anses stå klart att 7 kap. 1 § inte gäller användning av motordrivet fordon i terräng.

Frågan om en allmän hänsynsregel i terrängkörningslagstiftningen var föremål för regeringens bedömning i Fjällpropositionen. Miljövårdsberedningen hade nämligen föreslagit att terrängkörningslagen skulle kompletteras med regler om hänsyn till naturmiljön och andra allmänna intressen. Regeringen gjorde dock en annan bedömning och anförde följande skäl för sin bedömning:

Enligt 36 § ter[r]ängtrafikkungörelsen skall den som färdas i terräng anpassa färdväg, hastighet och färdsätt i övrigt så att människor och djur inte störs i onödan och att skador på annans mark och växtlighet undviks. Miljövårdsberedningen anser att denna regel i stället bör tas in i terrängkörningslagen. – Terrängkörningslagen är att betrakta som en förbudslag. Terrängtrafikkungörelsen innehåller regler om terrängfordon, utrustning och om de särskilda trafikregler som närmare gäller vid färd med motordrivet fordon i terräng. Till trafikreglerna hör naturligt också grundläggande aktsamhetsregler. – Som tidigare har redovisats är de regler som ger möjlighet att med motorfordon färdas i terräng inte samlade i en författning. När det gäller hänsynen till naturen finns förutom bestämmelsen i terrängtrafikkungörelsen bestämmelser också i naturvårdslagen. Inte heller dessa regler är tillräckliga för att avgöra vad som gäller vid körning i terräng. Körning med terrängskoter i naturen kan inte heller ske under åberopande av allemansrätten. – Eftersom regelsystemet är omfattande är det angeläget att alla de regler som gäller för terrängkörning alltid beaktas vid sådan körning. Den av Miljövårdsberedningen föreslagna ändringen, som för övrigt inte utgör en ändring i sak, bör inte genomföras. Om bestämmelsen skulle föras in i terrängkörningslagen skulle detta kunna bidra till intrycket av att den lagen

51 Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, suppl. 18, april 2019, s. 7:4 ff.

uttömmande reglerar vad som gäller vid färd med motordrivet fordon i terrängen.52

Numera motsvaras 36 § terrängtrafikkungörelsen av 2 kap. 1 § fjärde stycket trafikförordningen (1998:1276). Utredningen instämmer i regeringens bedömning att det inte bör införas en hänsynsregel i terrängkörningslagen. I stället är det en bättre lösning att göra en ändring av 2 kap. 1 § fjärde stycket trafikförordningen så att bestämmelsen inte enbart gäller skada på annans mark, utan även egen mark. När det gäller skada på mark har bestämmelsen betydelse framför allt i fråga om barmarkskörning. Med den ändring som föreslås skulle bestämmelsen stämma bättre överens med det generella förbudet för terrängkörning på barmark. Det finns även från andra allmänna synpunkter skäl att kräva att en terrängtrafikant anpassar sin färdväg och hastighet samt sitt färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan och så att skada på mark eller växtlighet undviks. Det finns ett allmänt intresse av att mark inte skadas. När det gäller skyddsvärda naturvärden är det ju utan betydelse på vems mark ett fordon förs. Den sakliga ändringen sker genom att ordet ”annans” utgår.

Brott mot 2 kap. 1 § fjärde stycket trafikförordningen är straffsanktionerat i form av penningböter enligt 14 kap. 3 och 6 §§ samma förordning.

8.4.3. Särskilt om isbelagda vattenområden

Bedömning: Terrängbegreppet ska även fortsättningsvis omfatta

isbelagda vattenområden.

Is och terrängbegreppet

Isbelagda vattenområden betraktas som terräng. Det kan emellertid övervägas om terrängbegreppet alltjämt bör innefatta isbelagda vattenområden. En färd på is kan inte skada underlaget på samma sätt som färd på mark. Samtidigt ska regelverk som gäller motordriven färd, t.ex. lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott och

52Prop. 1995/96:226 s. 31 f.

trafikförordningen (1998:1276), kunna tillämpas på motordriven färd på is. Det är inte lämpligt med ett terrängbegrepp som i alltför hög grad skiljer sig mellan olika lagstiftningsområden. Därför bör terrängbegreppet för terrängkörningslagens del även fortsättningsvis omfatta isbelagda vattenområden. Sådana områden kan dock inte betraktas som barmark. Eftersom motordriven färd på is därmed inte kan anses vara färd på barmark, kan färd på is – liksom i nuvarande terrängkörningslag – inte omfattas av ett generellt förbud mot barmarkskörning. (Terrängbegreppet behandlas vidare i avsnitt 8.4.4.)

Allemansrätten och fastighetsägarens medgivande

Inledning

Frågan om fastighetsägarens eller vattenrättsinnehavarens medgivande krävs för motordriven färd på isbelagt vattenområden beror på om sådan färd, som inte utgör en överträdelse av annat regelverk, generellt bör anses omfattas av allemansrätten.

Den nuvarande terrängkörningslagen har medgett motortrafik på is. Lagen har emellertid inte reglerat allemansrättsliga frågor. Avsaknaden av bestämmelser för färd på is i lagen kan därför inte ge någon ledning i frågan om sådan färd är allemansrättsligt tillåten.

Allemansrätten

Vad som allemansrättsligt gäller för motordriven färd på isbelagda vattenområden är mycket sparsamt behandlat i inhemska rättskällor. Inte heller har det i övrigt framkommit några uppgifter som kan ge någon närmare förståelse för vad som gäller sedvanerättsligt (dvs. hur pass öppet, känt, utbrett och varaktigt företeelsen har utövats samt om den har uppfattats som nödvändig, jfr avsnitt 6.4). Det är alltså inte lika tydligt vad som gäller för motordriven färd på is som på land.

En särskild svårighet uppstår vid tolkningen av allemansrätten på isbelagda vattenområden eftersom allemansrätten på vatten anses vara mer omfattande än på land (se avsnitt 6.2.1). Det är allmänt sett svårt att tänka sig varför isbelagt vattenområde skulle behandlas

annorlunda än vatten i allemansrättsligt hänseende. Samtidigt har isbelagt vattenområde betecknats som terräng.

En rad uttalanden i den juridiska litteraturen har helt generellt angett t.ex. att allemansrätten inte är motoriserad, att den inte omfattar motorfordon i terräng, att den inte tillåter motorfordon i naturen eller ett motoriserat friluftsliv (se avsnitt 6.2.6). Dessa helt allmänna uttalanden har inte gett uttryck för om de även omfattar t.ex. isbelagda vattenområden. Att terrängbegreppet omfattar även sådana områden kan inte heller anses vara så allmänt känt att generella uttalanden om vad som gäller för terräng självklart även gäller is.

Det står klart att straffstadgandet tagande av olovlig väg inte omfattar färd på is, liksom det heller inte omfattar färd på vatten. Bertil Bengtsson har mot denna bakgrund mer specifikt uttalat sig om is och förklarat att det finns stora möjligheter för allmänheten att röra sig vintertid på is.53 I vilket fall som helst kan det ur ett allemansrättsligt perspektiv inte finnas någon rätt till mer störande trafik på is.

I Finland har det ansetts att det tillhör den allmänna nyttjanderätten att köra på isbelagt vattenområde. Det är också uttalat i den finska vattenlagen att det finns en rätt att färdas på is över vattendrag (se avsnitt 4.1.3 och 6.2.1).

Fastighetsägarens medgivande

Det finns en betydande grad av osäkerhet om vad som allemansrättsligt gäller för motordriven färd på isbelagda vattenområden i Sverige. Till skillnad från vad som gäller på land kan det inte uteslutas att allemansrätten på is omfattar motordriven färd. Ett generellt krav på fastighetsägarens medgivande för sådan färd skulle därför i vissa fall kunna utgöra en begränsning av vad som är allemansrättsligt tillåtet. Därtill kommer den mer praktiska aspekten att utredning om vem som innehar ett visst vattenområde många gånger är mer svårutrett än vad som gäller för fastigheter med endast markområden.

Mot denna samlade bakgrund kan utredningen inte uttala något generellt förtydligande i frågan om fastighetsägarens medgivande krävs vid motordriven färd på is, trots att is ingår i terrängbegreppet. Det bör dock betonas att dessa överväganden inte innebär att fastig-

53 Bertil Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004, s. 49.

hetsägarens medgivande inte kan krävas i vart fall för mer störande trafik på is. Dessutom kan bestämmelser i t.ex. trafikförordningen, rennäringslagen (1971:437) och även i brottsbalken få betydelse för vad som är en acceptabel körning med motordrivet fordon (se vidare nedan). I grunden krävs att föraren tar stor hänsyn till omgivningen, inte minst sådan renskötsel som kan förekomma i området.

Vad som har framkommit i övrigt om viss färd på is

Snöskoter- och bilkörning på is är vanligt förekommande eftersom isen ofta erbjuder en lämplig färdväg. Även nöjeskörning förekommer på is.

I utredningen har kommit fram uppgifter om att snöskoterkörning på isar många gånger uppfattas som störande och att körningen också kan hindra förflyttning av renar över isbelagda sjöar. Vidare har det framförts att nuvarande jaktlagstiftning är opraktisk på så vis att jägare behöver dispens för att färdas med vapen vid färd med motordrivet fordon i terräng i form av is, men däremot inte på vatten.54

Dagens terrängkörningslag, vilken alltså inte förbjuder motordriven färd på is, kompletteras av annan reglering. Regler för körning på is kan tas in i lokala trafikföreskrifter, t.ex. vad gäller isar som brukar användas av många människor för skridskoåkning eller vintermete. Upplogade s.k. vintervägar, vilka underhålls av väghållare, räknas inte som terräng. Här gäller samma regler som för övrig vägtrafik.55Ett inrättande av en särskild vinterväg prövas av Trafikverket efter samråd med länsstyrelsen.56

I fråga om störning och hindrande av ren finns bestämmelser i rennäringslagen. Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet t.ex. stänger av fastställd eller annars gällande flyttningsväg för renar eller vidtar åtgärder på eller invid vägen så att dess framkomlighet väsentligt försämras, 94 §.

Jakt med hjälp av motordrivet fordon i terräng har begränsats med hänsyn till att villebråd inte bör hetsas vid jakt och att jägaren inte ska kunna bl.a. spåra och genskjuta villebråd med motorfordon. I grunden är syftet att människan inte ska ha ett för stort tekniskt

54 Jfr 31 § jaktlagen (1987:259) och 2023 §§jaktförordningen (1987:905). 55 Ingemar Ahlström, Allt om allemansrätten, 2008, s. 27. 56 Se 22 och 24 §§väglagen (1971:948). Om samrådsförfarande med bl.a. berörda enskilda finns reglerat i 14 b15 c §§väglagen samt i 3 kap.49 §§vägförordningen (2012:707).

försprång i förhållande till villebrådet. Samma överväganden bör gälla i förhållande till villebråd som har tagit sig ut på is. Även om regelverket möjligen i vissa situationer kan tänkas få omotiverade konsekvenser för själva transporten av jägare med vapen kan inte detta utgöra skäl för en ändring av regelverket, vilket i grunden får anses ha ett djurskyddande ändamål.

8.4.4. Definition av terräng

Förslag: Terräng ska i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafik-

definitioner definieras som ett område, som inte är väg, på land eller på isbelagt vatten.

Begreppet terräng definieras i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner som ”Ett område som inte är väg”. Även om de flesta delar uppfattningen att med terräng avses skog, fjäll, myr, ängs- och hagmarker och isområde så är terrängbegreppet sett ur ett legalt perspektiv mycket vidsträckt och faktiskt också otydligt. Sett till ordalydelsen omfattas även öppet vatten, trots att i stort sett ingen anser att öppet vatten skulle vara terräng.

Terrängbegreppet behandlades i förarbetena till införandet av ny vägtrafiklagstiftning där Lagrådet uttalade följande angående lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott:

Enligt 1 § första stycket i lagens gällande lydelse kan ansvar för vårdslöshet i trafik ådömas vägtrafikant. I det remitterade förslaget utsträckes stadgandet att gälla även den som i terräng för motordrivet fordon. Innebörden av uttrycket ”terräng” är ej alldeles klar. Vad som skall regleras genom den blivande terrängtrafikkungörelsen och vad som skall ingå under begreppet terrängfordon är uppenbarligen främst trafiken på obanade naturområden och fordon lämpade att framföras på sådana områden. Detta går också väl samman med vad som enligt allmänt språkbruk åsyftas med terräng. Å andra sidan uttalar departementschefen att uttrycket terräng använts som beteckning på område som ej är att anse som väg. Enligt sistnämnda uttalande skall alltså som trafik i terräng anses bl.a. framförande av en skördetröska på en åker, av en självgående motorgräsklippare på en gräsmatta i en park och av en lasttruck på ett verkstadsgolv. I sak finns intet att erinra mot att straffbestämmelsen utsträckes att omfatta ovarsamhet vid framförande i situationer som nu antytts. Samtliga nu åsyftade lokaliteter kan dock knappast enligt vanligt språkbruk omfattas av uttrycket ”terräng”. Det förordas därför att

i 1 § första stycket orden ”i terräng” utbytes mot uttrycket ”annorstädes än på väg”.57

Dagens terrängkörningslagstiftning uppfattas av flera skäl som otydlig. En del av otydligheten ligger i att terrängbegreppet inte är avgränsat och att det uppstår tveksamheter om vad som egentligen är terräng. Det gäller t.ex. i fråga om isbelagda vattenområden där man får söka i framför allt juridisk litteratur för att få stöd för att isbelagda vattenområden är terräng. Det kan dock konstateras att terrängbegreppet som sådant är sparsamt behandlat av såväl rättsvetenskapen som lagstiftaren.

Bedömningen är att terrängbegreppet behöver avgränsas och förtydligas. Utredningen föreslår därför att definitionen av begreppet terräng ska ändras till att vara ett område, som inte är väg, på land eller på isbelagt vatten. Med denna definition undantas även s.k. isvägar från terrängbegreppet.

8.4.5. Definition av snötäckt mark

Förslag: Snötäckt mark ska i 2 § förordningen (2001:651) om

vägtrafikdefinitioner definieras som mark som är täckt av ett snölager som har sådan bärighet att ett motordrivet fordons hjul, band, medar eller liknande inte kommer i kontakt med marken vid körning.

Vad som avses med barmark eller snötäckt mark vållar i de flesta situationer inte några problem. Med ett generellt förbud för barmarkskörning med motordrivet fordon i terräng uppstår dock ett behov av att fastslå vad som är det ena eller det andra, dvs. vad är barmark och vad menas med snötäckt mark. Det beror på att mark som täcks av endast ett tunt snölager i princip löper lika stor risk att skadas av körning med motordrivet fordon som mark som inte är snötäckt.

I terrängkörningslagens ursprungliga förarbeten anförde föredragande departementschefen följande:

Med körning på barmark avser arbetsgruppen all körning där fordonet får kontakt med marken. Det innebär att körning bör betraktas som

57 Lagrådets yttrande om terrängbegreppet i prop. 1972:137 s. 30.

barmarkskörning i sådana fall då snötäcket är så tunt eller löst att det inte skiljer fordonets drivanordningar från marken och alltså inte skyddar marken för skaderisker.58

Med hänvisning till det ovan citerade förarbetsuttalande har Naturvårdsverket konstaterat i sin handbok att när snödjupet är så litet eller snön så lös att fordonet kommer i kontakt med marken, räknas körningen därmed som barmarkskörning.59

Behovet av att kunna definiera begreppen barmark och snötäckt mark gör sig särskilt gällande i straffrättsligt hänseende. För att kunna lagföra någon för otillåten barmarkskörning på grund av att snötäcket varit så tunt eller löst att fordonets drivanordningar kommit i kontakt med marken måste begreppet snötäckt mark få en legal definition. I konsekvens med vad som sagts i förarbetena och Naturvårdsverkets handbok föreslår utredningen att snötäckt mark definieras till mark som är täckt av ett snölager som har sådan bärighet att ett motordrivet fordons hjul, band, medar eller liknande inte kommer i kontakt med marken vid körning. Om inte snötäcket uppfyller dessa krav är det alltså fråga om barmark.

8.4.6. Betydelsen av EU-domstolens dom om vattenskoterförordningen för terrängkörning

Bedömning: Terrängkörningslagstiftningen kommer inte i kon-

flikt med motiven för EU-domstolens dom om den svenska vattenskoterförordningen.

EU-domstolens dom om den svenska vattenskoterförordningen

EU-domstolens dom Mickelsson och Roos, C-142/05, EU:C:2009:336, handlade om den svenska förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter.60 Enligt förordningen får vattenskotrar sammanfattningsvis användas endast i allmänna farleder och i vattenområden som länsstyrelsen har anvisat genom föreskrifter. Förordningen anger att föreskrifter ska meddelas för vattenområden

58Prop. 1975/76:67 s. 35. 59 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1 s. 18. 60 Förordningen genomgick ändringar år 2004, se förordning (2004:607) om ändring i vattenskoterförordningen (1993:1053).

som uppfyller vissa angivna krav. Vid tidpunkten för den vattenskoterkörning som aktualiserades i målet, cirka tre veckor efter det att ändringarna i vattenskoterförordningen trätt i kraft, hade det inte meddelats några föreskrifter som anvisade områden där vattenskotrar fick användas.

EU-domstolen konstaterade i huvudsak att nationella bestämmelser som begränsar varors användning utgör ett hinder för varors tillträde till den nationella marknaden. Om inte bestämmelserna är motiverade av intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter eller av tvingande krav av allmänintresse kan bestämmelserna få verkan som en kvantitativ importrestriktion, vilket är förbjudet enligt EU-rätten. För att vara godtagbara måste de nationella bestämmelserna vara ägnade att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås. Bestämmelserna får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

Att vattenskoterförordningen medgav vattenskoterkörning i områden som länsstyrelsen anvisat innebar enligt EU-domstolen att ett allmänt förbud mot användning av vattenskotrar utanför de allmänna farlederna gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet att skydda miljön. Lagstiftningen kunde därför anses proportionerlig endast under förutsättning att behöriga nationella myndigheter är skyldiga att vidta sådana genomförandeåtgärder, att myndigheterna faktiskt har utövat denna behörighet, att de anvisat de vattenområden som uppfyller kraven enligt vattenskoterförordningen och att sådana åtgärder har vidtagits inom rimlig tid från det att förordningen trädde i kraft.

Innebörden av EU-domstolens dom får alltså sammanfattningsvis anses vara att en lagstiftning, vilken av miljöhänsyn förbjuder användningen av en vara utom i vissa områden, utgör ett otillåtet hinder mot varans fria rörlighet om lagstiftningen samtidigt ger en myndighet möjlighet att utvidga de områden där varan kan användas, men inte kräver att myndigheten meddelar sådana föreskrifter. Vidare ska också myndigheten ha utövat behörigheten att utvidga användningsområdena för varan inom rimlig tid från det att lagstiftningen trätt i kraft.61

61 EU-domstolens dom har kommenterats bl.a. av Hugo Tiberg, Vattenskotrar efter EG-dom 2009, SvJT 2009 s. 791–800. Jfr också EU-domstolens dom Sandström, C-433/95, EU:C:2010:184.

Terrängkörningslagstiftningen

Den nuvarande terrängkörningslagen, vilken har haft ett miljöskyddande syfte, kan inte sägas ha haft så långtgående inskränkningar i användningen av terrängmotorfordon som vattenskoterförordningen har gällande vattenskotrar. Bortsett från att kommuner och länsstyrelser har kunnat utvidga förbud mot terrängkörning i olika områden, så har lagstiftningen i sig förutsatt att terrängkörning faktiskt kan ske på barmark för skogs- och jordbruksändamål och för en rad andra ändamål, på is samt i väl snötäckt terräng utanför jord- och skogsbruksområden. Lagstiftningen har alltså inte inskränkt sig till att förbjuda körning utanför vissa angivna områden och i övrigt endast tillåta körning i områden som pekas ut genom myndighetsföreskrifter.

En ny terrängkörningslag föreslås inte innebära några större förändringar i dessa hänseenden. Enligt utredningens bedömning ger förslaget på en ny terrängkörningslag så stora möjligheter till användning av olika terrängmotorfordon att det inte kan jämföras med de förhållanden som gällde för vattenskoterförordningen i EU-domstolens dom.

8.5. Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda

8.5.1. Lokala lösningar

Många leder eller spår för snöskoterkörning anläggs av snöskoterklubbar eller av enskilda utan någon organisatorisk tillhörighet. I det senare fallet är det ofta fråga om att man ”i byn” drar snöskoterspår en och samma sträckning år efter år och att det har acceptans av lokalinnevånarna. Det förekommer också att kommunen beslutat om allmänna skoterleder, men där driften av lederna överlåtits till lokala skoterklubbar.

Förhållandena i landet skiljer sig åt när det gäller behoven av att reglera snöskoterkörning. De skiljer sig även åt inom län och till och med inom kommuner. Utredningen har besökt områden där kommunen reglerat snöskoterkörning med ledsystem och särskilda områden. Det kan konstateras att det finns olika lösningar. Detta beror på skiftande lokala behov.

8.5.2. De statliga regleringsområdena

I de statliga regleringsområdena är det en länsstyrelse som har ansvar för de allmänna skoterlederna. Länsstyrelsen kan dock inte meddela lokala trafikföreskrifter om t.ex. hastighetsbegränsning på allmänna skoterleder inom ett regleringsområde, utan sådan reglering måste ske genom kommunen. Länsstyrelsen kan dock som skoterledhållare föreskriva vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på en allmän skoterled, 8 § tredje stycket terrängkörningsförordningen (1978:594).

8.5.3. Överväganden och förslag

Förslag: Staten genom länsstyrelserna ska ha fortsatt ansvar för

anläggande och underhåll av allmänna skoterleder i de statliga regleringsområdena. En ändring ska göras i trafikförordningen (1998:1276) så att länsstyrelsen kan meddela lokala trafikföreskrifter i ett regleringsområde.

Bedömning: Det bör inte införas en tvingande bestämmelse i

plan- och bygglagen (2010:900) om att kommunen i översiktsplanen ska redovisa behovet av reglering av snöskoterkörning.

Det bör inte införas begränsningar av möjligheterna att anlägga enskilda skoterleder.

Det kommunala planmonopolet med den obligatoriska översiktsplanen kan ge ett bra underlag för en god planering och genomförande av ledsystem och särskilda områden i kommunen. Behoven är dock så skiftande att det inte är ändamålsenligt att ställa upp tvingande krav på att i den fysiska planeringen redovisa behovet av att reglera snöskoterkörning. Det måste få vara upp till varje kommun att ta ställning till om det finns ett sådant behov eller inte. Utredningen menar att det inte i en lagstiftning kan anvisas någon universallösning för ansvaret att reglera snöskoterkörning. En terrängkörningslagstiftning måste vara utformad så att den ger utrymme för behovsstyrda lokala lösningar.

Det har inte kommit fram något som talar för att möjligheterna att anlägga enskilda skoterleder bör begränsas eller förbjudas.

När det gäller anläggande och underhåll av allmänna skoterleder i de statliga regleringsområdena har utredningen inte sett några skäl att göra några förändringar i fråga om ansvaret. Staten genom länsstyrelserna ska därför fortsatt ha detta ansvar. Länsstyrelserna kan dock inte meddela lokala trafikföreskrifter om t.ex. hastighetsbegränsning på allmänna skoterleder inom regleringsområdena. Trafikförordningen bör därför ändras så att länsstyrelsen kan meddela sådana föreskrifter.

8.6. Styrning till leder och särskilda områden

8.6.1. De rättsliga förutsättningarna

Allmänt

De rättsliga förutsättningarna enligt den nuvarande lagstiftningen för att styra terrängkörning till leder och särskilda områden gäller i princip bara snötäckt mark och därmed i första hand snöskoterkörning.

Kommunal reglering

Kommunerna kan med stöd av 3 § första stycket terrängkörningslagen (1975:1313) bemyndigas att meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon inom visst område som i annat fall än som avses i 1 § kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. I förarbetena anförde föredragande departementschefen följande:

Det bör anmärkas att jag med sådant allmänt intresse som avses i bestämmelsen åsyftar t.ex. rennäringens intresse av att renarnas kalvningsland fredas. Bestämmelsen bör också kunna användas för att meddela föreskrifter till skydd för annan näringsverksamhet som är sårbar för bl.a. buller och vars bibehållande är av vikt från allmän synpunkt t.ex. med hänsyn till verksamhetens betydelse för befolkningen i en bygd. Bestämmelsen bör vidare kunna användas för att komplettera de generella förbuden enligt 1 §.62

62Prop. 1975/76:67 s. 45.

Föreskrifter får enligt paragrafens andra stycke inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål.

En kommun får således enligt 15 § första stycket terrängkörningsförordningen (1978:594), efter att ha gett länsstyrelsen tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon som i annat fall än som avses i 1 § terrängkörningslagen kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får enligt andra stycket endast avse områden i kommunen och får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Ett beslut att meddela sådana föreskrifter ska enligt tredje stycket delges markägaren. En kopia av beslutet ska snarast skickas till länsstyrelsen.

Enligt 10 § andra stycket terrängkörningsförordningen får en kommun besluta om en skoterled ska vara allmän eller att en sådan led ska dras in.

Kommunen svarar enligt 11 § terrängkörningsförordningen för skoterledhållningen på allmän skoterled. Skoterledhållning innebär att anlägga en allmän skoterled och i förekommande fall andra anläggningar för skotertrafik i anslutning till leden samt att ansvara för driften av leden och anläggningarna. Vid skoterledhållning ska tillbörlig hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. En allmän skoterled ska genom underhåll och övriga åtgärder hållas i ett säkert och i övrigt tillfredsställande skick med hänsyn till såväl omgivningen som dem som färdas på den. Dessa åtgärder räknas som drift av leden.

Innan det beslutas om en allmän skoterled ska anmälan för samråd göras enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd, dvs. om leden ligger utanför detaljplanelagt område.

Statlig reglering

Regeringen kan enligt 1 § andra stycket terrängkörningslagen besluta om förbud för körning i terräng utöver de uppräknade förbuden i paragrafens första stycke för delar inom fjällområdet. För närvarande finns det 16 sådana områden (regleringsområden).

Länsstyrelsen får enligt 10 § terrängkörningsförordningen besluta om allmänna skoterleder inom regleringsområde och kan även besluta om undantag från förbud för terrängkörning i ett regleringsområde (12 § terrängkörningsförordningen).

Länsstyrelsen får enligt 16 § första stycket terrängkörningsförordningen, efter att ha gett de berörda kommunerna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon som i annat fall än som avses i 1 § terrängkörningslagen kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får endast avse områden som omfattar mer än en kommun och får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Ett beslut att meddela sådana föreskrifter ska enligt paragrafens andra stycke delges markägaren. En kopia av beslutet ska snarast skickas till de berörda kommunerna.

Enskilda leder

I terrängkörningslagstiftningen sägs det inte något om anläggande av enskilda skoterleder. Enskilda skoterleder kan vara av intresse för skoterklubbar och enskilda markägare, t.ex. ett skogsbolag. Det förekommer att skogsbolag upplåter mark till skoterklubbar för att styra snöskoterkörning till sådana områden på sina marker där körningen gör minst skada, samtidigt som det ofta avtalas om ersättning för uppkomna skador.

Den reglering som finns när det gäller enskilda skoterleder är skyldigheten att göra en samrådsanmälan enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd.

I Nationella Snöskoterrådets handbok Planera för snöskoter sägs följande om enskilda leder:

För andra/enskilda snöskoterleder kan huvudmannaskapet variera. Det vanligaste hittills är att lokala snöskoterklubbar eller sammanslutningar av klubbar och andra lokala organisationer ansvarar för både anläggning, drift och underhåll av snöskoterleder. I det sistnämnda fallet bildas som regel en ny förening som samordnar och säkerställer snöskoterledssystemet inom hela eller delar av kommunen. Det är denna förening som då tecknar nyttjanderättsavtal med berörda markägare och som ansvarar för alla drift och underhåll (till exempel i Vilhelmina och Åre). Det förekommer också att kommunen står för huvudmannaskapet både

för att anlägga, driva och underhålla lederna, men också att kommunen enbart står som formell huvudman och i övrigt avtalat bort drift och underhåll till förening eller fristående snöskoterledsbolag (till exempel i västra Härjedalen). I fjällen har stora regleringsområden införts samtidigt som vissa områden kompletterats med ett omfattande nät av leder med staten som huvudman.63

Oreglerade frågor

Allmänt

Den gällande terrängkörningslagstiftningen är relativt summarisk när det gäller de författningsenliga förutsättningarna för beslut om reglering för visst eller vissa områden eller att anlägga allmänna skoterleder. Detta gäller inte minst i fråga om förfarandet. En rad andra frågor saknar också uttryckligt författningsstöd. I de fallen följer svaren i stället av motsatsvisa tolkningar, allmänna rättsgrundsatser och analogier.

Markägarfrågor

Enligt 10 § tredje stycket terrängkörningsförordningen krävs medgivande av berörd markägare för beslut om allmän skoterled. Naturvårdsverket anser enligt sin handbok om terrängkörningslagstiftningen att skriftliga avtal bör upprättas, men det är inte något föreskrivet formkrav.64

Enligt den finländska terrängkörningslagstiftningen är det möjligt att under vissa förutsättningar anlägga en skoterled trots att markägaren motsätter sig det. Enligt svensk rätt är detta inte möjligt, utan en markägare kan motsätta sig att det beslutas om allmän skoterled, dvs. en motsatsvis tolkning av 10 § tredje stycket terrängkörningsförordningen. I sådant fall kan det medföra att en allmän skoterled, som i och för sig skulle vara av allmänt intresse, inte får det från olika aspekter bästa läget och utförandet.

Det finns inte något föreskrivet krav enligt terrängkörningslagen eller terrängkörningsförordningen på fastighetsägarens medgivande för att genom föreskrifter eller dispens tillåta terrängkörning inom

63 Nationella Snöskoterrådet, Planera för snöskoter, 2011, s. 59. 64 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 33.

ett område, även om det sannolikt förhåller sig på det sättet enligt vad som allmänt gäller enskilds rätt att förfoga över sin egendom. Naturvårdsverket menar i sin handbok att föreskrifter ska föregås av s.k. kommunikation enligt 25 § förvaltningslagen (2017:900) med berörd markägare, medan en dispens, dvs. ett undantag i ett enskilt fall, förutsätter att den som har fått dispensen själv tar kontakt med markägaren och inhämtar medgivande för körningen.65

Avgiftsfrågor

När det gäller rätten att ta ut avgifter för terrängkörning inom ett kommunalt område eller för körning på en allmän skoterled kan det med ledning av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2012 ref. 70 sägas att ett avgiftsuttag för körning på en allmän skoterled för vilken en kommun är ledhållare, eller inom ett särskilt område beslutat av kommunen och drivs av densamma inte strider mot kommunallagen (2017:725) eller annan lag.66 Tvärtom får ett sådant avgiftsuttag anses vara förenligt med 2 kap. 5 § kommunallagen, dvs. att en kommun får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som den tillhandahåller. Varken kommunallagen eller det nämnda HFD-avgörandet ger dock någon lösning på frågan hur en avgift för t.ex. snöskoterkörning på allmän skoterled ska drivas in om någon vägrar att betala. Det finns i och för sig ett avgörande från Östersunds tingsrätt enligt vilken fyra personer med stöd av en analog tillämpning av lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering var och en ålades att betala avgift för körning på allmän skoterled.67 Domen från Östersunds tingsrätt får dock tolkas med stor försiktighet. Detta gäller eftersom det är fråga om ett underrättsavgörande och ett analogislut. Såvitt känt finns det inte något avgörande från högre rätt som kunnat läggas till grund för att driva in en avgift för terrängkörning. Slutsatsen får därför bli att de rättsliga grunderna för en kommun eller den som driften av ett kommunalt regleringsområde överlåtits till att driva in en obetald avgift för terrängkörning tycks vara osäkra.

65 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 37. 66HFD 2012 ref. 70: En kommuns insatser och kostnader för att ställa i ordning och underhålla skidspår har ansetts vara av sådan omfattning att avgiftsbeläggning av spåren inte står i strid med allemansrätten. Laglighetsprövning enligt kommunallagen. 67 Östersunds tingsrätts dom den 16 mars 2005, mål nr FT 949-04 m.fl.

Det finns inte några bestämmelser som ger staten genom länsstyrelsen rätt att ta ut avgifter för körning på allmän skoterled som länsstyrelsen är ledhållare för.

Frågor om skötsel, underhåll och finansiering

Det förekommer att kommuner överlåter skötsel och underhåll av allmänna skoterleder till exempelvis snöskoterklubbar eller särskilda driftbolag. Det finns inte några lagliga hinder mot sådana överlåtelser, men det finns å andra sidan inga särskilda bestämmelser motsvarande 21 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. enligt vilken förvaltningen av bl.a. naturreservat kan överlåtas på fysisk eller juridisk person.

Enligt direktiven får många ideella snöskoterklubbar kommunala bidrag för sitt underhåll av ledsystemen, men de ekonomiska förutsättningarna kan variera mellan kommunerna.68

Enligt rapporten Finansiering av skoterleder – Kartläggning av befintliga finansieringssystem i Sverige, författad av Anna Grundén, Turismforskningsinstitutet ETOUR 2010,69 finns det fyra olika lösningar för finansiering av skoterleder:

1. skoterleder finansierade via frivilligt medlemskap och ledbidrag i

skoterförening,

2. skoterleder finansierade via kommunalt bidrag och skoterförening,

3. skoterleder finansierade via avgiftsbelagda leder, och

4. skoterleder finansierade via statligt medel.

Den vanligaste formen av finansiering var vid tidpunkten för rapporten (2010) genom lokala skoterklubbar som till stor del bygger på ideell arbetskraft. Enligt rapporten skjuter även kommunerna i Norrbottens och Västerbottens län till resurser för underhåll och drift av skoterleder.

När det gäller avgiftsbelagda skoterleder finns det ett antal skoterområden i Sverige där den som önskar köra inom området mot avgift skaffar sig ett bevis eller ledkort som ger rätt att köra på leder i området och, i ett par fall, i områden utanför lederna (friåkning).

68 Dir. 2018:29 s. 3. 69 R 2010:24, ETOUR:s rapportserie.

Dessa områden drivs av antingen ekonomiska föreningar eller snöskoterklubbar och, åtminstone i ett fall, i aktiebolagsform.

Att kommunen själv driver ett ledsystem för exempelvis snöskoterkörning och budgeterar detta som fritidsverksamhet, idrottsanläggning eller liknande får anses ligga inom ramen för den kommunala kompetensen. När det däremot är fråga om kommunala bidrag för drift och underhåll av skoterleder är det – med beaktande av vad som är kommunens uppdrag, dvs. vad som kan anses vara angelägenhet av allmänt intresse70 – mera osäkert om detta ryms inom den kommunala kompetensen, särskilt om det skulle vara fråga om ett bolag som dessutom skulle ta ut avgifter för skoterkörning på leder. Detta är dock såvitt känt inte prövat rättsligt.

Det är inte uttryckligen förbjudet för länsstyrelsen att överlåta drift och underhåll av leder inom ett sådant regleringsområde som beslutats av regeringen, men det får anses olämpligt med hänsyn till att tillsynen förutsätts utövas av en naturvårdsvakt som är anställd av länsstyrelsen. När det gäller ett område beslutat av länsstyrelsen enligt 16 § terrängkörningsförordningen, dvs. ett område som omfattar mer än en kommun, finns det däremot inget som talar för att det skulle vara olämpligt att överlåta drift och underhåll till någon annan fysisk eller juridisk person.

8.6.2. Anläggande av skoterleder och särskilda områden för snöskoterkörning

Inledning

Förfarandet för att anlägga skoterleder och bilda särskilda områden eller friåkningsområden för snöskoterkörning är i princip oreglerat i terrängkörningslagstiftningen. Bortsett från den samrådsskyldighet som gäller enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd för allmänna och enskilda skoterleder eller annan anläggning för skotertrafik är det på det lokala planet öppet för olika lösningar hur man kan arbeta med frågorna.

70 Jfr 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725).

Skoterleder och särskilda områden i kommunal översiktsplanering

I Nationella Snöskoterrådets handbok Planera för snöskoter lämnas det råd till god ledning för hur snöskoterkörning kan regleras, såväl i sak som i fråga om processen. Av handboken framgår att Nationella Snöskoterrådet anser att leder och särskilda områden eller friåkningsområden för snöskoter bör tas upp som en del av den kommunala översiktsplanen. Detta ställningstagande vinner för övrigt stöd i vad regeringen anförde i Fjällpropositionen om att ge statsbidrag för anlägga skoterleder m.m., nämligen att bidrag i första hand borde ges för skoterleder och andra anläggningar för skotertrafik som har angetts i den kommunala planeringen eller som efter samråd med kommun prioriterats av länsstyrelsen.71

Bestämmelserna om översiktsplanering finns i 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900). Varje kommun ska enligt 3 kap. 1 § ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska enligt 3 kap. 2 § ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas. Enligt 3 kap. 5 § ska det av översiktsplanen bl.a. framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.

För en begränsad del av kommunen kan en fördjupad översiktsplan, s.k. FÖP, upprättas som ett tillägg till översiktsplanen. Tillägg kan även ske som s.k. tematiskt tillägg avseende viss fråga (jfr 3 kap. 23 § plan- och bygglagen).

Fördelarna med att hantera terrängkörning i den kommunala översiktsplanen är flera, trots att en översiktsplan inte är bindande (3 kap. 3 § plan- och bygglagen). Därigenom kan olika intressen inventeras, värderas och avvägas. Det går t.ex. att på så sätt klargöra var terrängkörning kan ske utan att vålla störningar för boendemiljön eller väsentliga naturvärden, respektive var terrängkörning inte bör tillåtas. En stor fördel är att förfarandet är öppet och transparent, inte minst för att planen ska ställas ut i två månader innan den antas

71Prop. 1995/96:226 s. 37.

och att det finns möjligheter att lämna skriftliga synpunkter under utställningstiden (3 kap.12 och 15 §§plan- och bygglagen).

En kommunal översiktsplan som innehåller en redovisning av var terrängkörning kan ske eller inte bör ske underlättar såväl kommunalt inrättande av ledsystem och särskilda områden, som enskildas, t.ex. skoterklubbars, möjligheter att själva anlägga leder. Det måste dock understrykas att samrådsskyldigheten gäller innan en skoterled anläggs, även om frågan hanterats i den kommunala översiktsplanen.

Förutom att fysisk planering tar tid och kostar pengar kan utredningen inte se att det finns några egentliga nackdelar med att kommunala översiktsplaner innehåller redovisningar om var snöskoterkörning kan ske och var det inte bör eller ska ske någon snöskoterkörning.

8.6.3. Tvångsbestämmelser

Markägare kan motsätta sig allmän skoterled

För beslut om allmän skoterled krävs enligt 10 § tredje stycket terrängkörningsförordningen (1978:594) medgivande från berörd markägare. Kravet på medgivande innebär att en markägare kan motsätta sig att en allmän skoterled anläggs på dennes mark. Det kan i sin tur medföra att en allmän skoterled inte får det ur flera synvinklar bästa läget och utförandet. Leden kan t.ex. bli mycket längre än vad den annars behövt bli. Därmed uppstår frågan om det finns behov av att i en terrängkörningslagstiftning ha bestämmelser som ger staten eller kommunen rätt att anlägga allmänna skoterleder även när markägaren motsätter sig det.

Egendomsskyddet

Enligt 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Kravet på att ett tvångsvis ianspråktagande av någons egendom ska tillgodose angelägna allmänna intressen infördes i regeringsfor-

men i samband med att Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna gjordes till svensk lag. Enligt förarbetena anknyter uttrycket angelägna allmänna intressen till vad som gäller om egendomsskydd enligt Europakonventionens första tilläggsprotokoll.72Enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom och ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse. Enligt avgöranden från Europadomstolen ska de allmänna intressen som kan motivera ett ingrepp vägas mot den enskildes intresse. Ingrepp ska vara proportionerliga.73

När det gäller proportionalitet är det fråga om prövning i det enskilda fallet av det allmänna intresset av att ta i anspråk viss egendom och den enskildes intresse av att få ha sin egendom intakt.

Prövningen av proportionaliteten sker i tre steg:

1. om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ända-

målet (ändamålsenlighet),

2. om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet

eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och

3. om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion

till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (proportionalitet i strikt mening).

Rätt till ersättning

2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen

Enligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen ska den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt

72Prop. 1993/94:117 s. 48. 73 Se NJA 2013 s. 350 p. 11.

grunder som anges i lag. Huvudregeln är att ersättning ska utgå då det allmänna ianspråktar eller inskränker användningen av egendom.

2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock enligt 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

När det gäller rådighetsinskränkningar som sker av miljöskyddsskäl m.m. finns det inte rätt till ersättning enligt 2 kap. 15 § andra stycket, utan i de fallen ges ersättning endast om det är särskilt föreskrivet i lag. Rådighetsinskränkningar av miljöskyddsskäl m.m. omfattas således inte av grundlagsskydd.

Ersättning utgår normalt inte vid ingripanden som sker för att skydda hälsa, miljö eller säkerhet. Ersättningsregler saknas därför ofta vid återkallelser av tillstånd eller t.ex. då en utövare av miljöfarlig verksamhet förbjuds att fortsätta med viss del av verksamheten eller får föreläggande om begränsningar. När tillräckligt starka allmänna intressen gör ett ingripande nödvändigt ska alltså inga ekonomiska hänsyn hindra att åtgärder vidtas.

Bestämmelser om tvångsvis ianspråktagande

I förarbetena till införandet av Europakonventionen i svensk rätt uttalade regeringen följande.

Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget skall få ske. Den närmare inne-

börden av utt[r]ycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses.74

När det finns ett angeläget allmänt intresse av att viss mark tas i anspråk för t.ex. allmän samfärdsel kan det under vissa förutsättningar ske mot markägarens vilja som officialservitut. Det kan ske t.ex. som expropriation enligt expropriationslagen (1972:719), som gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149) eller som ett servitut enligt fastighetsbildningslagen (1970:988).

Expropriation

Expropriation enligt expropriationslagen är det mest ingripande sättet för att med tvång ta i anspråk någons fastighet, helt eller delvis. Genom expropriation får en fastighet som tillhör någon annan än staten tas i anspråk med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Även särskild rätt till fastighet får upphävas eller begränsas (1 kap. 1 § expropriationslagen).

Expropriationen kan gälla endast en del av fastigheteten och kräver i sådana fall att fastigheten styckas. Även nyttjanderätt, servitut, rätt till elektrisk kraft och tomträtt till en fastighet kan exproprieras enligt 1 kap. 2 § expropriationslagen. Däremot kan inte vägrätt eller renskötselrätt exproprieras.

Ansökan om expropriation kan göras av staten, kommuner och enskilda. Ansökan ska enligt lagen göras till regeringen, men prövningen kan delegeras. Expropriationsfrågor prövas därför i praktiken oftast av länsstyrelsen eller lantmäterimyndigheten (3 kap.1 §expropriationslagen).

För att en ansökan om expropriation ska beviljas krävs att den ska ske för något av de ändamål som räknas upp i 2 kap. expropriationslagen. Uppräkningen är uttömmande. Det kan t.ex. vara fråga om kommunala behov av tätbebyggelse, allmänt behov av samfärdsel,

74Prop. 1993/94:117 s. 48.

transport eller annan kommunikation, eller allmänna behov av elkraft. Det krävs även att ändamålet inte lämpligen bör tillgodoses på annat sätt, samt att olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt inte överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Expropriation får bara ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen (jfr 2 kap. 15 § regeringsformen). Den vars fastighet exproprieras har rätt till ersättning enligt bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen.

Gemensamhetsanläggning

En gemensamhetsanläggning beslutas enligt anläggningslagen och är gemensam för flera fastigheter och ska tillgodose ändamål av stadigvarande betydelse för dessa. Det ska vara av väsentlig betydelse för deltagande fastigheter att ha del i anläggningen. (1 och 5 §§anläggningslagen.)

Gemensamhetsanläggningar inrättas för t.ex. avlopp, vägar, bryggor eller grönytor i ett radhusområde. Det finns inte någon föreskriven begränsning för vilket ändamål en gemensamhetsanläggning kan eller får inrättas.

En gemensamhetsanläggning kommer till genom att Lantmäteriet efter ansökan (17 § anläggningslagen) fattar beslut efter en anläggningsförrättning. Ansökan görs normalt av ägare till fastigheterna som ska ha andel i anläggningen, men kan även göras av t.ex. kommunen eller länsstyrelsen. I beslutet anges hur anläggningen ska genomföras och vilka fastigheter som har del i den. Genom förrättningen beslutas också hur kostnaderna ska fördelas. Det görs vanligen genom att deltagande fastigheter åsätts andelstal. Andelstalen kan vara olika för de deltagande fastigheterna.

Ianspråktagande av mark för en gemensamhetsanläggning får inte orsaka synnerligt men för den fastighet på vilken mark tas i anspråk. En fastighet kan dock tvingas att delta i en gemensamhetsanläggning eller att avstå mark för en sådan anläggning även om synnerligt men skulle uppstå för fastigheten, om anläggningen behövs för ett större antal fastigheter eller av annan orsak är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Om ägaren begär det ska fastigheten lösas in. Är olägenheten begränsad till viss del av fastigheten ska endast den

delen inlösas. Det finns dock rätt till ersättning enligt 13 och 13 a §§anläggningslagen.

En gemensamhetsanläggning är en samfällighet enligt 14 § anläggningslagen och ska förvaltas enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Enligt samfällighetslagens bestämmelser förvaltas en samfällighet antingen som delägarförvaltning, vilket kräver att alla delägare är eniga om alla förvaltningsåtgärder, eller som föreningsförvaltning. Förvaltning genom förening ska alltid ske om någon delägare begär det. Samfällighetsföreningar bildas normalt i samband med anläggningsförrättningen.

Tvångsservitut enligt fastighetsbildningslagen

När det gäller servitut i allmänhet är det fråga om ett förhållande mellan två fastigheter där det på den ena fastigheten upplåts ett visst område för visst ändamål (den tjänande fastigheten) till förmån för den andra fastigheten (den härskande fastigheten).

Ett tvångsservitut enligt fastighetsbildningslagen är en fastighetsbildning som sker genom fastighetsreglering enligt bestämmelserna i 5 kap. fastighetsbildningslagen. Av 5 kap. 4 § första stycket framgår att fastighetsreglering får ske under förutsättning att man får en lämpligare fastighetsindelning eller en mer ändamålsenlig markanvändning, samt att fördelarna överväger de kostnader och olägenheter som regleringen medför.

Enligt 7 kap. 1 § första stycket fastighetsbildningslagen ska servitut som bildas genom fastighetsreglering vara av väsentlig betydelse för fastighetens ändamålsenliga användning. Det finns alltså ett strängare krav för servitutsbildning än vad som gäller för fastighetsreglering i allmänhet. Kravet på väsentlig betydelse medför att den enskilde fastighetsägaren inte ska behöva tvingas in i ett servitutsförhållande, om inte åtgärden är av mer påtaglig betydelse för en annan fastighet. Frågan om ett servitut är av väsentlig betydelse för en fastighet ska göras med utgångspunkt i den härskande fastighetens ändamål.

Rätt att påkalla fastighetsreglering har fastighetsägare som berörs. Detsamma gäller samfällighetsföreningar om den mark som föreningen förvaltar berörs och föreningsstämman beslutat för en fastighetsreglering. Kommunen kan påkalla fastighetsreglering som

behövs för att mark och vatten ska kunna användas för bebyggelse på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelsen kan påkalla fastighetsreglering som den finner vara av större betydelse från allmän synpunkt. (5 kap. 3 § fastighetsbildningslagen.)75

8.6.4. Kostnader för att anlägga och underhålla snöskoterleder

När det gäller anläggande av skoterled på fjäll har utredningen fått uppgift om en total kostnad på 62 500 kronor per mil. Samma uppgiftslämnare har uppgett att i ett område med leder med en sträckning av totalt 45 mil investerades cirka 7 miljoner kronor under projekteringstiden 1999–2000. Kostnaderna för att underhålla lederna i detta system uppgår till drygt 36 000 kronor per mil och år. I den kostnaden ingår preparering av lederna i form av s.k. sladdning76 eller med pistmaskin, ersättning till markägare och underhåll av och byte av stolpar, ledkryss, broar m.m. Materialkostnaderna för underhållet uppgår till cirka 100 000 kronor per år.

Från annat håll har utredningen fått uppgift om en uppskattad anläggningskostnad på 40 000–45 000 kronor per mil och en årlig underhållskostnad på 23 000 kronor per mil.

Som synes varierar kostnaderna för att anlägga och underhålla snöskoterleder. Variationerna i kostnader har dock en naturlig förklaring, eftersom de får hänföras till skillnader i terrängförhållandena. Det kan vara fråga om skillnader t.ex. när det gäller behov av markförstärkningar eller hur många broar över vattendrag eller raviner som behöver anläggas och underhållas. Klart är dock att det är kostnadskrävande att såväl anlägga som underhålla snöskoterleder.

75 Om servitut, se t.ex. Leif I. Nilsson och Eije Sjödin, Servitut, 2 uppl. 2003. 76 Sladdning av snöskoterleder går till så att efter en snöskoter dras en sladd som är ett slags kälke med en skrapa; på så vis jämnar man till spåret i snön där leden har sin sträckning.

8.6.5. Finansiering för anläggande och underhåll av snöskoterleder m.m.

Inledning

I Fjällpropositionen menade regeringen att det fanns behov av att styra snöskoterkörningen till framför allt leder.77 Regeringen anförde att det var angeläget att kanalisera skotertrafiken för att minska bullerstörningar och konflikter med andra intressen, t.ex. friluftsliv. Även kring turistanläggningar och i anslutning till tätorter i Norrland fanns det enligt vad som sades ibland skäl att separera skotertrafiken. Också andra förslag till åtgärder, t.ex. kommunala regleringsområden, syftar till att styra skotertrafiken till särskilda leder i större omfattning än vad som då gällde enligt regeringen. Detta krävde en utbyggnad av skoterledsnätet och därmed ökade resurser. Under nästan fyra år, perioden den 1 november 1997–31 augusti 2001, fanns det därför enligt förordningen (1997:716) om statsbidrag till anläggande av allmän skoterled m.m. möjlighet för kommuner att få statsbidrag till anläggande av allmänna skoterleder och andra anläggningar för skotertrafik i anslutning till sådana leder, samt för informationsinsatser om lederna. Bidragsperioden har ju sedan länge löpt ut. Förordningens bestämmelser om tillsyn och återkrav har dock alltjämt aktualitet.

Regeringen har i direktiven för denna utredning uttalat att genom att i större utsträckning än i dag kanalisera skoterkörningen till s.k. friåkningsområden, snöskoterleder och andra särskilt utpekade områden kan buller, markskador och konflikter med markägare, rennäring, besöksnäring, skidåkare m.fl. minska.78 För att kunna åstadkomma detta krävs dock att det finns en fungerande ledstruktur inom hela det område där skoterkörning förekommer. Snöskoterleder bidrar även till att höja säkerheten. Lokala initiativ för att projektera, underhålla och finansiera vissa ledsystem är viktiga eftersom snöskoterleder bidrar till att skoterkörningen kanaliseras till sådana områden som bedöms lämpligast för naturvård, friluftsliv eller renskötseln. På så sätt kan sysselsättningen på orten öka samtidigt som störningar och skador som uppkommer genom terrängkörning minskas. Lokala initiativ kan också bredda intäkterna från markägandet så att målen med brukandet diversifieras.

77Prop. 1995/96:226 s. 37. 78 Dir. 2018:29 s. 2.

En hållbar modell för finansiering av snöskoterleder m.m.

Behovet av finansiering

Det kan konstateras att anläggande och underhåll av snöskoterleder är kostnadskrävande och att snöskoterkörning framför allt förekommer i de fyra fjällänen där kommunerna ofta är stora till ytan, men befolkningsmässigt små med ett skatteunderlag därefter.

Kommunal verksamhet kräver ofta hårda prioriteringar där t.ex. skola, barn- och äldreomsorg, gatu-, vatten- och avloppsnät samt socialtjänst normalt kommer i första rummet. Anläggande och underhåll av allmänna skoterleder står däremot sannolikt inte överst på de befolkningsmässigt små glesbygdskommunernas lista över vad som ska åtgärdas. Allmänna skoterleder i små glesbygdskommuner kommer till stånd i mån av medel och ideella krafter i form av lokala skoterklubbar vars medlemmar är villiga att utföra det faktiska arbetet samt att själva stå för en del av finansieringen. Det finns inga belägg för annat än att de lokala initiativ som finns fungerar, men samtidigt saknas garantier för att fler snöskoterleder kommer till stånd. Det finns inte heller några garantier för uthålliga lösningar sett ur ett mera långsiktigt perspektiv.

Med beaktande av det ovan anförda kan det antas att en hållbar modell för anläggande och underhåll av fler allmänna skoterleder kräver att staten skjuter till medel och är beredd att göra det på lång sikt. Detta skulle kunna ske genom att med vissa mindre ändringar göra förordningen om statsbidrag till anläggande av allmän skoterled m.m. åter gällande i fråga om att betala ut bidrag för anläggande av allmänna skoterleder. En sådan åtgärd skulle dock innebära ökade kostnader för staten varför det enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) måste finnas förslag om finansiering.

Fordonsskatt

För närvarande tas det inte ut någon fordonsskatt för terrängskotrar, dvs. snöskotrar och terränghjulingar. I genomsnitt var lite drygt 287 000 terrängskotrar i trafik under 2018.79 Om man i likhet med vad som gäller för motorcyklar tar ut en enhetsskatt på 180 kronor

79 Det finns hos både Transportstyrelsen och Trafikanalys månadsvis statistik över antalet inregistrerade fordon, antalet i trafik m.m. Den redovisade siffran är ett beräknat genomsnitt över antalet terrängskotrar i trafik för hela året 2018.

per år, ett belopp som för övrigt har varit oförändrat sedan den 1 maj 2006 då vägtrafikskattelagen (2006:227) trädde i kraft och gör viss avräkning för fordon som ägs av staten och fordon äldre än 30 år skulle i runda tal drygt 50 miljoner kronor per år inflyta till statskassan. Dessa medel skulle i så fall kunna avsättas för statsbidrag till kommuner för att efter ansökan anlägga allmänna skoterleder m.m.

Skulle det bestämmas att det ska tas ut en fordonsskatt för terrängskotrar bör det, för att överensstämma med övrigt fordonsskatteuttag, även bestämmas att det ska tas ut en årlig vägtrafikregisteravgift för terrängskotrar. Det kräver i så fall ändringar i vägtrafikdataförordningen (2019:382). Vägtrafikregisteravgiften uppgår för närvarande till 65 kronor per år. Med cirka 287 000 terrängskotrar inregistrerade på årsbasis skulle en vägtrafikregisteravgift för dessa fordon ge vägtrafikregisterintäkter på drygt 18,6 miljoner kronor per år. Vägtrafikregisteravgiften tas ut samtidigt som fordonsskatten. En terrängskoterägare skulle således komma att betala 245 kronor per år (180 kronor i skatt och 65 kronor i vägtrafikregisteravgift). Ett fordonskatteuttag för terrängskotrar bör även ge underlag för att fler kan anställas för tillsyn i regleringsområdena i fjällvärlden och i kommuner.

Skoterledavgift

Ett annat sätt för finansiering av ett statligt bidragssystem skulle kunna vara att införa en avgift för att få köra terrängskoter på allmän skoterled. Ett kort eller motsvarande skulle utfärdas som bevis på erlagd avgift. Detta skulle kunna lösas i samma ordning som gäller för det statliga jaktkortet. En modell liknande den som gäller för det statliga jaktkortet innebär att inbetalda avgifter fonderas för att sedan kunna betalas ut, t.ex. till allmänna och enskilda skoterledhållare. På så sätt skulle det tillförsäkras att alla som kör terrängskoter, dvs. framför allt snöskoter, på allmän skoterled i Sverige bidrar till de kostnader för underhåll som uppstår på grund av snöskoterkörning. Även de som äger utlandsregistrerade fordon samt inhemska och utländska skoterturister skulle alltså bidra till kostnaderna. Det skulle också kunna fonderas medel för att kunna betala ut ekonomisk kompensation för t.ex. skador på mark och vegetation. Det är svårt att beräkna hur stort belopp som på så sätt skulle

komma in, men om man tänker sig en avgift i samma nivå som för det statliga jaktkortet, dvs. 300 kronor per år, och även tänker sig att ungefär lika många inhemska och utländska snöskoterförare som det finns svenskregistrerade terrängskotrar i trafik på helårsbasis skulle betala, dvs. cirka 287 000 fordon, ger det i så fall intäkter på cirka 90 miljoner kronor per år. Om fler allmänna skoterleder kommer till stånd kan det antas att intäkterna som kan läggas till fonden kommer att stiga med tiden.

Fler allmänna skoterleder kan för övrigt komma till på två sätt. Det ena sättet är att en ny allmän skoterled anläggs. Det andra sättet är att en befintlig enskild skoterled beslutas vara allmän skoterled, vilket dock kräver att kommunen och den enskilde skoterledhållaren kommer överens om detta.

Skatt och avgifter sammantagna

Inget hindrar att det tas ut en fordonsskatt och vägtrafikregisteravgift samt en avgift för körning med terrängskoter på allmän skoterled, dock förutsatt att avgiften för körningen fonderas för bestämda ändamål och inte går till statskassan. Skulle avgiften för körning inte fonderas utan i stället gå till statskassan skulle det sannolikt betraktas som en skatt, såväl rent rättsligt som av den berörda allmänheten.

De uppskattningar och beräkningar som redovisats ovan skulle ge sammanlagda intäkter på cirka 158,6 miljoner kronor per år. Ett fordonsskatteuttag för terrängskotrar och en årlig avgift för att få köra terrängskoter på allmän skoterled skulle därmed ge ett robust system för en långsiktigt hållbar finansiering av ett allmänt ledsystem för snöskoter. En stark finansiering gör det möjligt att anlägga allmänna skoterleder som kan hänga ihop över stora områden, över kommun- och länsgränser. Det skulle ge liknande förutsättningar i de delar av landet där snöskoterkörning är vanligt förekommande.

8.6.6. Styrning av terrängkörning på barmark

Generellt förbud som inte alltid respekteras

Terrängkörning med motordrivna fordon på barmark innebär en stor risk för skada på mark och vegetation. Marken skadas genom den spårbildning som ofta blir bestående och som det i så fall tar lång tid för marken att återhämta sig från. Vegetationen skadas genom det slitage som fordonens mekaniska påverkan utgör.

Trots det generella förbud som gällt sedan ingången av 1976 för barmarkskörning i terräng med motordrivna fordon så förekommer ändå sådan körning som inte omfattas av undantagen i lagstiftningen eller beviljade undantag från lagens förbud. Denna icke tillåtna terrängkörning sker med alla slags fordon, alltså inte bara särskilda terrängfordon, utan även med t.ex. personbilar, lastbilar och husbilar, med hjulfordon såväl som bandfordon.

Problemen med otillåten terrängkörning varierar i landet, såväl till form som till omfattning. På sina håll upplevs problemen som betydande, både i form av buller och markskador. Det kan därför ställas fråga om körning med motordrivna fordon i barmarksterräng kan regleras och styras dit den förorsakar minst skada och olägenhet.

Reglering av terrängkörning på barmark

De rättsliga förutsättningarna

Terrängkörningslagstiftningens bestämmelser som gör det möjligt att styra terrängkörning till leder och särskilt utpekade områden gäller i princip bara snötäckt mark och därmed i första hand snöskoterkörning. Körning med motordrivna fordon i barmarksterräng som inte kan relateras till något av de generella undantagen är därmed hänvisad till motorbanor, t.ex. för enduro och motocross eller för s.k. offroadkörning med hjulfordon av skilda slag. När det gäller offroadkörning är det ofta fråga om körning med äldre militära terrängbilar, eller jeepar och liknande fordon, antingen i originalutförande eller mer eller mindre ombyggda.

Motorbanor prövas enligt 30 kap. 3 § miljöprövningsförordningen (2013:251) efter anmälan till kommunens miljönämnd eller motsvarande som s.k. C-verksamhet. Den kommunala nämndens prövning kan leda till beslut om försiktighetsmått om bl.a. buller och tids-

mässiga begränsningar. En motorbana kräver även bygglov enligt 6 kap. 1 § 1 plan- och byggförordningen (2011:338). En motorbana är alltså underkastad en s.k. dubbelprövning, dvs. prövning enligt två olika lagstiftningar. Däremot sker ingen prövning enligt terrängkörningslagstiftningen eftersom särskilt anordnade tävlings- eller övningsområden eller andra liknande områden omfattas av ett generellt undantag enligt 1 § tredje stycket 2 terrängkörningsförordningen (1978:594).

Mark har upplåtits i syfte att reglera barmarkskörning

Statliga Sveaskog AB har på vissa ställen mot ersättning upplåtit mark för reglering av terrängkörning.80 Markupplåtelse har framför allt skett till skoterklubbar i Norrbotten som tillåtits att anlägga skoterleder för att på så sätt kanalisera körningen dit den förorsakar minst skador och olägenheter samtidigt som nyttjanderättsavtalet gett intäkter som i vart fall i någon mån kompenserat för uppkomna markskador.

Sveaskog har även upplåtit mark för enduro- och motocrossbanor. I åtminstone ett fall, i Avesta kommun, uppläts under en period mark för en led för körning med ATV-fordon till den lokala ATV-klubben. Denna ATV-led prövades som motorbana.

Enligt inhämtade uppgifter har Sveaskog numera en ambivalent inställning till att upplåta mark för terrängkörning. Det gäller såväl snöskoterkörning som barmarkskörning. Bolagets tveksamhet bygger på att terrängkörning på framför allt barmark innebär stora markskador, men har samtidigt gjort det möjligt att ha viss kontroll över terrängkörningen och få intäkter, i annat fall sker körning ändå som det inte finns möjlighet att kontrollera. En del av Sveaskogs tveksamhet bygger också på att det förekommit körning utanför leder.

När det gäller den ovan nämnda ATV-leden så har nyttjanderättsavtalet löpt ut och verksamheten har upphört. Enligt Sveaskog förnyades inte nyttjanderättsavatalet eftersom verksamheten inte bedrevs tillfredsställande.

80 Sveaskog AB är Sveriges största skogsägare och är helägt av den svenska staten. Närmare information finns på www.sveaskog.se

Sveaskog har endast upplåtit mark och de klubbar som nyttjanderättsavtal har tecknats med har fått sköta erforderliga myndighetskontakter helt på egen hand.81

8.6.7. Överväganden och förslag

Inga särskilda tvångsbestämmelser

Bedömning: Det är inte motiverat med särskilda bestämmelser

om att med tvång ta fastigheter i anspråk för anläggande av allmän skoterled.

I de fall fastighetsägare motsätter sig anläggande av allmän skoterled finns det olika lagliga möjligheter för att med tvång ta fastigheten i anspråk för ett sådant ändamål. Den grundlagsskyddade rätten till egendom ställer emellertid stora krav för att det allmänna med tvång ska få ta enskildas fastigheter i anspråk. Det måste vara fråga om ett angeläget allmänt intresse, dvs. ett intresse som är starkare än den enskildes intresse av att äganderätten inte inskränks. Dessutom ska den enskilde få full kompensation för egendomsförlusten. Detta gäller enligt allmänna lagar, t.ex. expropriationslagen, anläggningslagen och fastighetsbildningslagen, men även enligt speciallagar som miljöbalken och plan- och bygglagen.

Av de tre alternativ som beskrivits i avsnitt 8.6.3 framstår det s.k. tvångsservitutet enligt fastighetsbildningslagen som den enklaste vägen för att med tvång anlägga allmän skoterled. Det bör dock understrykas att kommunen inte kan ansöka om en sådan åtgärd, utan det får i så fall ankomma på länsstyrelsen att göra det. Expropriation ställer mycket höga krav för att få genomföras och kan förmodligen avskrivas som alternativ. En gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen ska förvaltas i särskild ordning, vilket framstår som en onödig dubbelreglering när det gäller en allmän skoterled och kan därför inte heller anses som en rimlig lösning.

Särskilda bestämmelser i en terrängkörningslagstiftning om tvångsvis ianspråktagande av mark för allmän skoterled skulle ställa krav på att övergripande kunna identifiera angelägna allmänna intressen, för

81 Uppgifterna har inhämtats genom telefonsamtal med Sveaskog AB:s chefsjurist Viveka Beckeman.

att sådana bestämmelser skulle kunna anses vara motiverade. Skoterleder, vare sig de är allmänna eller enskilda, tillgodoser vanligen behov för fritidskörning. Det betyder att det generellt sett måste vara svårt att hitta ett intresse som är så angeläget från allmän synpunkt att enskilda intressen måste stå tillbaka för att med tvång få en allmän skoterled till stånd. Det är därför inte motiverat att ha särskilda bestämmelser om tvångsvis ianspråktagande av mark i en terrängkörningslagstiftning.

Bedömningen är således att det inte finns bärande skäl för att ha särskilda bestämmelser om tvångsvis ianspråktagande av fastigheter för anläggande av allmän skoterled. I stället får, om ett angeläget allmänt intresse kan identifieras, något av de allmänna alternativ till tvång som finns användas.

Finansiering för anläggande och underhåll av skoterleder

Förslag: Förordningen (1997:716) om statsbidrag till anläggande

av allmän skoterled m.m. ska ändras så att det åter blir möjligt för kommuner att söka statsbidrag till anläggande av allmänna skoterleder och andra anläggningar för skotertrafik i anslutning till sådana leder samt för informationsinsatser om lederna.

Vägtrafikskattelagen (2006:227) ska ändras så att det tas ut fordonsskatt även för terrängskotrar, dvs. snöskotrar och terränghjulingar, dock inte för statens fordon och för fordon äldre än 30 år. Fordonsskatten för terrängskotrar ska tas ut som en enhetsskatt i likhet med vad som gäller för motorcyklar och till samma belopp, för närvarande 180 kronor per år. Det ska även tas ut en årlig vägtrafikregisteravgift för terrängskotrar.

För att ytterligare finansiera ett utbyggt allmänt skoterledsystem ska det införas en avgift på 300 kronor per år för körning m.m. med terrängskoter på allmän skoterled enligt den modell som gäller för det statliga jaktkortet (skoterledavgift). Influtna medel ska fonderas i en fond (skoterledfonden) som ska förvaltas av Kammarkollegiet. Fondens medel ska avsättas för bidrag till drift och underhåll av allmänna skoterleder, men det ska även vara möjligt att söka bidrag för underhåll av enskilda leder. Kommuner och andra som drift och underhåll av allmänna skoterleder överlåtits till, och enskilda skoterledhållare, ska därmed få rätt att

söka sådana bidrag. Naturvårdsverket ska pröva ansökningarna. Naturvårdsverket ska bemyndigas att i samråd med Kammarkollegiet meddela föreskrifter om skoterledfonden.

Allmänt intresse

Det är ett allmänt intresse att det anläggs fler allmänna skoterleder och andra anläggningar såsom angöringsplatser eller terminaler där det finns möjlighet att parkera bilar och släpvagnar och direkt köra ut på snöskoterleder. Det finns även vetenskapligt stöd för att styra snöskoterkörning till leder. I Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019 till regeringen sägs t.ex. att de som följer regler och kör längs utpekade skoterleder enligt den sammanställda vetenskapen orsakar få skador och störningar.82

Statliga bidrag för anläggande av allmänna skoterleder

Det finns i dag flera exempel på olika lokala initiativ där allmänna skoterleder har anlagts i kommunal regi, men där driften övergått till lokala skoterklubbar. Detta fungerar i de flesta fall väl, men är beroende av enskilda individers uthållighet och vilja att satsa tid och även pengar. Med beaktande av de svårigheter föreningslivet i allmänhet har med sin återväxt när det gäller styrelseledamöter och andra funktionärer bedömer utredningen att det är nödvändigt att staten skjuter till medel till kommunerna för anläggande och underhåll av allmänna skoterleder för få en lösning som är socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar. Ett statligt bidragssystem ger också förutsättningar för ett sammanhängande allmänt ledsystem för snöskoter som kan sträcka sig över stora områden, över kommun- och länsgränser, och ge liknande förutsättningar för län och kommuner med omfattande snöskoterkörning. Det finns redan en gällande förordning för ett statligt bidragssystem som bara behöver ändras på någon punkt för att kommuner ska kunna söka och få statsbidrag för anläggande av allmänna skoterleder m.m. Bidragsmöjligheten fanns under perioden den 1 november 1997–31 augusti 2001.

82 Naturvårdsverkets skrivelse den 29 maj 2019, NV-04511-18, Analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv, Redovisning av ett regeringsuppdrag, s. 11 och 78.

Fordonsskatt

Snöskotrar och terränghjulingar belastar det allmänna vägnätet i mycket liten omfattning (fordonen får ju i princip inte köras på väg) och det är förklaringen till varför det inte tas ut någon fordonsskatt för dessa fordon. Användningen av snöskotrar och terränghjulingar innebär dock belastningar för miljön i fråga om markskador, buller, avgasutsläpp och andra störningar i miljön.

Miljön är en allmän tillgång. Principen att det är förorenaren som betalar, Polluter Pays Principle (PPP), innebär att det är den som orsakar skador i miljön som ska stå för de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. Det kan mot bakgrund av den miljöbelastning körning med snöskotrar och terränghjulingar utgör därför tyckas märkligt att det inte tas ut någon fordonsskatt för dessa fordon. I stället borde det enligt principen att förorenaren betalar vara mera välgrundat och motiverat att ta ut en fordonsskatt för snöskotrar och terränghjulingar än att som i dag inte göra det.

När det gäller hur en fordonsskatt för snöskotrar och terränghjulingar ska konstrueras stannar utredningen vid att föreslå en enhetsskatt till samma belopp som gäller för motorcyklar. Det har sin grund i att det i likhet med motorcyklar finns skillnader i fråga om motorstorlek, effekt och avgasutsläpp, men framför allt att det är fråga om säsongsvis användning. Summan, 180 kronor per år, kan i för sig tyckas något låg. Det är som konstaterats ovan fråga om fordon som i de flesta fall används endast del av år. Därför kan ett relativt lågt skatteuttag innebära att fordonen inte ställs av och på ett par gånger under året, vilket annars skulle innebära en ökad administrativ hantering och högre kostnader för Transportstyrelsen som är ansvarig myndighet för vägtrafikregistret. Enligt utredningens mening finns det övervägande fördelar med en enhetsskatt till ett belopp som inte kan uppfattas som alltför högt. För att kunna ta ut en fordonsskatt för snöskotrar och terränghjulingar behöver vägtrafikskattelagen ändras i några paragrafer, men några andra ändringar behöver inte göras.

Skoterledavgift och skoterledfond

Förslaget om en avgift för att få köra terrängskoter på allmän skoterled i Sverige innebär att det kan fonderas medel som kan avsättas för att täcka de kostnader för underhåll m.m. av lederna som uppstår på grund av snöskoterkörning. På så sätt kommer även de som kör utlandsregistrerade fordon i Sverige samt inhemska och utländska snöskoterturister som inte själva äger något fordon att bidra till kostnader för underhåll m.m. Mot den bakgrunden kan en avgift för att få köra på allmän skoterled inte knytas till fordonet och dess ägare, utan måste tas ut av var och en som kör på allmän skoterled.

Utredningen föreslår att en avgift bestämd till samma belopp som gäller för det statliga jaktkortet, dvs. 300 kronor per år, tas ut för körning med terrängskoter. Avgiften, som föreslås heta skoterledavgift, ska administreras i samma ordning som gäller för det statliga jaktkortet. Detta innebär att skoterledavgiften ska betalas in till ett konto som disponeras av Kammarkollegiet som också ska förvalta den fond som uppstår. Fonden föreslås heta skoterledfonden. Kammarkollegiet ska bokföra influtna avgifter på skoterledfonden. Efter bokföringen ska Kammarkollegiet lämna Naturvårdsverket uppgift om vilka som har betalat avgiften. Naturvårdsverket ska tillhandahålla ett bevis på att avgiften betalats.

Till skillnad från vad som gäller för viltvårdsfonden, dvs. de medel som flyter in för det statliga jaktkortet, anser utredningen dock att Naturvårdsverket i stället för regeringen ska pröva ansökningarna om bidrag. Naturvårdsverket bedöms ha bättre förutsättningar att vara insatt i de detaljfrågor som bidragsansökningarna kan förväntas innehålla. Utredningen menar även att om medlen ur fonden så att säga går tillbaka till snöskoterkörningen ökar legitimiteten för ett avgiftsuttag och sannolikt även betalningsviljan.

Det finns enskilda ledsystem som sköts av lokala skoterklubbar, vilka gör det på ett bra sätt. Det finns ett allmänt intresse av att välfungerande lokala skoterledsystem fortsatt är hållbara. Därför bör det vara möjligt även för enskilda skoterledhållare att söka bidrag ur skoterledfonden.

Det bör övervägas från vilken tidpunkt det ska vara möjligt att söka bidrag ur skoterledfonden. Fonden bör få en någorlunda storlek innan bidrag kan utgå. Frågan bör dock lösas i samråd av berörda myndigheter, dvs. Naturvårdsverket och Kammarkollegiet. Utred-

ningen föreslår att det sker genom bemyndigande att meddela föreskrifter för fonden.

Det kan invändas att en avgift för att få köra på allmän skoterled skulle komma att medföra att den som inte betalar en sådan avgift kör vid sidan av leden. Emellertid måste dock så gott som alla skoterförare någon gång köra på led. Vidare kan risken för oönskad körning utanför led minskas om det på det kommunala planet inrättas områden som inte tillåter snöskoterkörning annat än på allmän skoterled och i särskilda områden. Utredningen bedömer därmed att risken är liten för att en avgift för körning på allmän skoterled skulle medföra mer körning vid sidan av leden.

Från skyldigheten att betala skoterledavgift bör det föreskrivas vissa undantag, t.ex. för statliga och kommunala tjänstepersoner i tjänsteärende, liksom för de som utför arbete på uppdrag av en statlig myndighet eller en kommun. Det bör även gälla ett motsvarande undantag för sjuktransporter och andra liknande trängande fall.

Inga bestämmelser om styrning av körning på barmark

Bedömning: Det bör inte införas bestämmelser om styrning av

terrängkörning på barmark till leder och särskilda områden.

Utredningen visar inte att det är önskvärt med möjligheter att inrätta ledsystem för barmarkskörning på det sätt som gäller för skoterleder. Det är alltför stor risk för irreparabla skador på framför allt mark, men även på vegetation.

En reglerad barmarkskörning bör inte ske inom ramen för terrängkörningslagstiftningen, utan den prövningsordning som finns i dag, dvs. vad som gäller för att anlägga motorbana, bör behållas oförändrad. Utredningen bedömer alltså att det inte ska införas bestämmelser om att styra terrängkörning på barmark i en terrängkörningslagstiftning.

Länsstyrelsen ska få besluta om lokala trafikföreskrifter i regleringsområden

Förslag: Länsstyrelsen ska få meddela lokala trafikföreskrifter för

allmänna skoterleder i regleringsområden genom att 10 kap. 3 § trafikförordningen (1998:1276) ändras.

I avsnitt 7.7.2 konstateras att det bara är kommunen som kan meddela lokala trafikföreskrifter för terräng. Det innebär att länsstyrelsen inte kan besluta om t.ex. hastighetsbegränsningar för en allmän skoterled inom ett regleringsområde. Utredningen föreslår därför att 10 kap. 3 § trafikförordningen ändras så att länsstyrelsen kan besluta om lokala trafikföreskrifter i ett regleringsområde.

Definitionen av allmän skoterled

Förslag: Definitionen av allmän skoterled ska ändras till ”En i

terräng markerad vinterled där terrängmotorfordon och terrängsläp enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snötäckt” och införas i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

Av utredningens analys i avsnitt 7.7.4 framgår att det finns en bristande överensstämmelse i fråga om allmän skoterled mellan vad som är föreskrivet i 8 och 9 §§terrängkörningsförordningen. För att komma tillrätta med denna omotiverade skillnad föreslås att allmän skoterled definieras så att den är ”En i terräng markerad vinterled där terrängmotorfordon och terrängsläp enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snötäckt”. Vilka slags terrängmotorfordon som får framföras på leden får föreskrivas i lokala trafikföreskrifter och kan exempelvis gälla fordonsvikt. En terrängskoter får ju t.ex. inte väga mer än 450 kg.

Definitionen ska föras in i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner och passar därmed in i övrig lagteknisk systematik. Allmän skoterled ska även införas i trafikförordningen (10 kap. 1 § första stycket) för att komma bort från otydligheten om beteckningen färdled även gäller allmän skoterled.

8.7. Terrängkörning för personer med funktionsnedsättningar

8.7.1. Nulägesbeskrivning och probleminventering

Funktionshinderspolitiken

Av 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen framgår att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Enligt 2 kap. 15 § fjärde stycket regeringsformen ska alla ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Detta lagrum reglerar dock allemansrätten i förhållande till egendomsskyddet.83 Utredningen menar att lagrummet därmed inte i sig utgör en grund för att underlätta för funktionsnedsatta att bedriva jakt, fiske eller annat friluftsliv.

Riksdagen beslutade den 30 november 2017 att anta regeringens förslag till nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken.84 Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är därmed att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning85 som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och att barnrättsperspektivet uppmärksammas. Centralt för funktionshinderspolitiken är full delaktighet för alla, oavsett funktionsförmåga, inom alla områden i samhället. Avgörande för möjligheten till delaktighet är tillgängligheten i samhället och de förutsättningar som skapats för individen. När det gäller tillgänglighet är det fråga om tillträde till den fysiska miljön, transporter och anläggningar samt tillgång till information, kommunikation, varor, produkter och tjänster, inklusive digitala lösningar.

83 Jfr Karin Åhman, Konstitutionellt perspektiv på allemansrätten, i Allemansrätten i förändring, symposium 2012, s. 11–17, på s. 13 f. 84Prop. 2016/17:188. 85 Se Sveriges internationella överenskommelser (SÖ 2008:26).

Uppdraget och den nuvarande prövningen

Uppdraget

Utredningsuppdraget är i denna del sammankopplat med vissa ändringar i jaktförordningen (1987:905) som trädde i kraft den 1 juli 2018. Ändringarna gjordes i syfte att göra det möjligt för rullstolsburna personer med bestående rörelsehinder att jaga fler djurarter från ett motordrivet fordon än vad som tidigare var tillåtet. En promemoria den 14 december 2017 från Näringsdepartementet låg till grund för ändringarna i jaktförordningen. I remissbehandlingen av promemorian tillstyrkte Naturvårdsverket förslagen. Naturvårdsverket anförde bl.a. att man delade regeringens bedömning att det är angeläget att personer med funktionsnedsättning så långt som möjligt kan delta i friluftsaktiviteter på liknande villkor som andra. Möjligheterna att kunna utöva friluftsaktiviteter är viktiga för människors hälsa och ska vara tillgängliga för alla. Detta är en betydelsefull del i arbetet med friluftsmålen. Naturvårdsverket anförde vidare att möjligheten att på olika sätt bruka viltet som resurs ska så långt som möjligt vara lika för alla. Enligt Naturvårdsverket borde det också understrykas att förslagen ger rullstolsburna personer med bestående rörelsehinder vissa utökade möjligheter att bedriva jakt, men de är fortfarande begränsade av bl.a. terrängkörningslagstiftningen.86

Enligt direktiven ska det utredas och lämnas förslag som syftar till att underlätta för personer med bestående rörelsehinder att köra i terrängen med motordrivet fordon när ändamålet med körningen är att bedriva jakt, fiske eller annat friluftsliv.87 Det ska särskilt belysas möjligheterna att ersätta den prövning i det enskilda fallet som länsstyrelsen gör i dag med ett generellt tillstånd till sådan körning, liknande den som gäller för renskötsel (1 § andra stycket 4 och 7 § tredje stycket terrängkörningsförordningen).

I direktiven och jaktförordningen används begreppet rullstolsburna med bestående rörelsehinder. I nästan alla andra sammanhang används dock begreppen funktionshindrade eller funktionsnedsatta. Dessa begrepp är generella och inte knutna till visst eller vissa hjälp-

86 Se Naturvårdsverket yttrande den 22 februari 2018 (ärende nr NV-08646-17). 87 I direktiven finns det två olika skrivningar i fråga om detta. Vid avstämning med Regeringskansliet har det dock bekräftats att det är skrivningen på s. 1 i direktiven (dir. 2018:29) som gäller för utredningen.

medel. Det bör framhållas att även andra funktionshinder eller funktionsnedsättningar än nedsatt rörelseförmåga kan innebära stora svårigheter att förflytta sig i terräng på egen hand. Utredningen använder därför i enlighet med funktionshinderspolitiken och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning fortsättningsvis begreppen funktionshinder, vilket förekommer i vissa gällande lagar, och funktionsnedsättning för att inkludera alla som kan ha behov av att använda motordrivet fordon för körning i terräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv.

För uppdragets genomförande har utredningen haft kontakt med DHR (som ska utläsas Delaktighet Handlingskraft Rörelsefrihet),88Myndigheten för delaktighet, Neuroförbundet, Sveriges Dövas Riksförbund (SDR) och Synskadades Riksförbund (SRF).

Länsstyrelsens dispensprövning

Den som behöver köra motordrivet fordon i barmarksterräng och inte omfattas av terrängkörningslagstiftningens generella undantag måste i dag söka dispens hos länsstyrelsen.

Dispens innebär ett undantag i ett enskilt fall från krav eller förbud enligt lag eller förordning. För beviljande av dispens krävs att det finns särskilda eller synnerliga skäl där synnerliga skäl utgör en striktare prövningsnivå. Det ligger i sakens natur att en dispensprövning ska och måste vara restriktiv.

En dispens är inte likställd med ett tillstånd. I en dispensprövning är utgångspunkten alltså att det finns lagligen föreskrivna krav, t.ex. i fråga om lägsta ålder eller medicinska krav, eller att det finns föreskrivna förbud. I en tillståndsprövning är utgångspunkten däremot att något kan eller får tillåtas under förutsättning att tillstånd söks och att sökanden visar att föreskrivna krav är uppfyllda. I sådant fall ska tillstånd beviljas. Ett tillstånd innebär ett relativt starkt rättsligt skydd mot ingripande från det allmänna. Ett ingripande mot det tillståndsgivna kräver lagstöd, dvs. särskilda bestämmelser om återkallelse eller annat ingripande. Sådana bestämmelser saknas dock när det gäller dispenser. Den myndighet som prövar en dispensansökan är därför relativt fri i fråga om att föreskriva villkor, t.ex. i form av

88 DHR hette tidigare De Handikappades Riksförbund.

ett återkallelseförbehåll eller begränsning i giltighetstid. En dispens har således inte samma rättsverkan som ett tillstånd.

Beviljade av dispens enligt 12 § terrängkörningsförordningen kräver att det finns särskilda skäl, dvs. om det inte är fråga om dispens i ett regleringsområde med A-klassificering då det i stället fordras synnerliga skäl. Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd till 12 § terrängkörningsförordningen bör dispens från terrängkörningsförbudet inte medges om körningen riskerar att medföra skada av betydelse på mark eller vegetation eller skada eller störning av betydelse på djurlivet eller dess livsmiljöer, friluftsliv, rennäring eller kringboende. Dispens bör inte heller medges för körning inom skyddade områden, om terrängkörning inte tydligt är förenlig med syftet för området och områdets bevarandemål. Föreskrifter om undantag från terrängkörningsförbudet för körning inom regleringsområde bör inte meddelas. För synnerliga skäl för dispens bör krävas mycket tungt vägande allmänna eller enskilda intressen som inte kan tillgodoses på annat sätt. Körningens påverkan på de intressen lagen skyddar bör vara försumbara. Rörelsehinder bör enligt de allmänna råden kunna vara ett särskilt skäl för dispens. Dispens bör inte regelmässigt medges enbart på grund av rörelsehinder och för vilken typ av körning som helst. Myndigheten bör i varje enskilt fall ta ställning till ändamålet med körningen och tyngden i den enskildes behov i förhållande till områdets känslighet och allmänna naturvårds- och friluftslivsintressen. I de fall körning medges bör endast körning inom visst avgränsat terrängområde medges, exempelvis nära bostad, kring en fiskesjö eller i ett jaktområde. Undantag för större områden, t.ex. hela län, bör inte medges. Undantag bör inte heller medges för körning inom skyddade områden. Dispensen bör vara tidsbegränsad till förslagsvis tre till fem år, eller den kortare tid som rörelsehindret kan förväntas kvarstå. Åberopat rörelsehinder bör styrkas med läkarintyg som innehåller en beskrivning av rörelsehindret och en bedömning av rörelseförmågan i terräng samt behov av hjälpmedel. Som rörelsehinder bör inte räknas enbart hög ålder.

Länsstyrelserna följer de allmänna råden, varför beslut om dispens enligt 12 § terrängkörningsförordningen således är begränsade i tid, normalt tre till fem år, och till vilket område eller vilka områden som undantaget gäller inom. Vidare föreskrivs ofta andra villkor, liksom att det lämnas upplysningar om vad som är lagligen föreskrivet och som den beviljade dispensen inte befriar från.

Utredningen har ställt frågor till alla länsstyrelser om dispenser enligt 12 § terrängkörningsförordningen. Frågorna har gällt antalet beviljade dispenser, antalet avslag och hur många ansökningar som gällt personer med rörelsehinder, allt för de tre senaste kalenderåren. Samtliga 21 länsstyrelser har svarat.

Det kan konstateras att det är stora skillnader mellan de olika länsstyrelserna när det gäller antalet ärenden. Vissa länsstyrelser har haft nästan inga ärenden alls, medan länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län har haft relativt många ärenden. Antalet ärenden kan dock inte sättas i relation befolkningsantalet. Till exempel har landets befolkningsmässigt största län, Stockholms län, inte fler än 5–10 ärenden per år gällande dispenser för terrängkörning. De flesta ansökningarna där gäller jakt, även om det förekommer ansökningar för andra ändamål såsom transport av byggmaterial. I Västerbottens län är det fråga om bortåt 100 ärenden per år de tre senaste åren och i Norrbottens län är det cirka 130 ärenden per år som ett ungefärligt genomsnitt för samma period. Det är svårt att tala om ett normalt antal ärenden, men förutom länsstyrelserna i de tre nordligaste länen, som har haft markant flera ärenden än övriga länsstyrelser, rör det sig som högst om cirka 20–30 ärenden per år. Skillnaderna är dock så stora att det inte är meningsfullt att beräkna medel- eller medianvärden för antalet ärenden om dispenser.

I runda tal är det för hela landet alltså fråga om cirka 440–520 ansökningar per år. Lite grovt räknat kan det under aktuell period vara fråga om cirka 200–250 ansökningar per år för hela landet som gällt rörelsehinder, med en viss övervikt för jakt som ändamål, även om annat friluftsliv har förekommit som skäl för ansökan. De flesta dispenser har gällt barmarkskörning, men det har även beviljats dispenser för körning på snötäckt mark i regleringsområden.

Avslagen har varit relativt få, sett till hela landet. För de allra flesta länsstyrelser har det varit fråga om enstaka negativa beslut. Länsstyrelsen i Norrbottens län, som har haft flest ärenden, har även haft flest avslag, för 2018 en så hög avslagsfrekvens som cirka 25 procent av ansökningarna. Detta får dock betraktas som en avvikelse.

Det finns de som söker och beviljas dispens, t.ex. för jakt, i mer än ett län, varför det finns viss osäkerhet om det exakta antalet individer som sökt och fått dispens. Vissa dispenser har för övrigt getts till juridiska personer, bl.a. för prospektering.

Avvägningar mellan motstående intressen

Den noggranna prövning som görs i dag vid funktionsnedsattas ansökningar om dispens enligt 12 § terrängkörningsförordningen kan jämföras med prövningar avseende funktionsnedsättningar enligt andra författningar. Det gäller t.ex. prövningar enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, bestämmelserna om parkeringstillstånd i trafikförordningen (1998:1276) och bestämmelserna om tillstånd till färdtjänst i lagen (1997:736) om färdtjänst. Gemensamt är att en funktionsnedsättning i form av svårigheter att förflytta sig på egen hand inte ensamt utgör grund för att beviljas det sökta. Det är funktionsnedsättningens omfattning som är avgörande. När det gäller LSS avser prövningen, dvs. för den jämförelse som här är aktuell, varaktiga fysiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen.89 I fråga om tillstånd till färdtjänst föreskrivs att det är fråga om funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, som innebär väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand. Om sökanden är under 18 år ska prövningen göras i förhållande till barn i motsvarande ålder utan funktionshinder.90

Att underlätta för funktionsnedsatta som inte utan stora svårigheter kan förflytta sig på egen hand att använda motordrivna fordon för terrängkörning för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv ligger i linje med funktionshinderspolitiken. Det ligger även i linje med målet tillgänglig natur för alla som är ett av tio delmål i friluftslivspolitiken.91 Samtidigt står en ökad användning av motordrivna fordon för terrängkörning, i synnerhet när det gäller körning på barmark, i konflikt med terrängkörningslagstiftningens övergripande syfte att skydda mark och växtlighet mot skador och att minska störningar.

Det bör framhållas att jakt, fiske och annat friluftsliv är fritidssysselsättningar, medan renskötsel är en näring med mångtusenåriga traditioner. Beträffande terrängkörning för renskötsel har lagstiftaren inte föreskrivit ett generellt tillstånd, utan även i fråga om detta handlar det om undantag från vad som annars är förbjudet enligt terrängkörningslagen. Till skillnad från jordbruk och skogsbruk är det dock inte fråga om ett generellt undantag, utan i 1 § andra

89 Jfr 1 § 3 LSS. 90 Jfr 7 § lagen om färdtjänst. 91 Skr. 2012/13:51 s. 9 f.

stycket 4 terrängkörningsförordningen finns det en specificerad uppräkning av för vilka uppgifter inom renskötseln som det görs undantag från terrängkörningslagens förbud. Det bör även uppmärksammas att enligt uppgifter från Sametinget fanns det 4 663 registrerade renägare i Sverige 2017. Detta kan jämföras med Statistiska centralbyråns (SCB) urvalsundersökning ULF/SILC 2016–2017 avseende levnadsförhållanden. Undersökningen visar att cirka 479 000 personer över 16 år har nedsatt rörelseförmåga och att cirka 287 000 personer över 16 år har nedsatt rörelseförmåga i hög grad. Det kan även göras en jämförelse med antalet beviljade tillstånd till färdtjänst i hela landet. Sådana tillstånd uppgick 2017 till cirka 309 000, varav cirka 238 000 faktiskt utnyttjades.92 Det antal individer som omfattas av terrängkörningslagstiftningens undantag för renskötsel är under alla förhållanden, dvs. oavsett vilka jämförelser som görs, avsevärt färre än det antal personer med funktionsnedsättningar som för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv kan ha behov av att förflytta sig med motordrivet fordon i terräng.

8.7.2. Alternativ för att underlätta funktionsnedsattas terrängkörning

Generellt undantag

Ett generellt undantag för funktionsnedsatta att använda motordrivna fordon för terrängkörning skulle vara till fördel för enskilda som därigenom skulle slippa en byråkratisk omgång med integritetskänsliga inslag. Vidare skulle länsstyrelserna avlastas dagens dispensprövningar.

Till nackdelarna hör att ett generellt undantag för funktionsnedsatta sannolikt skulle komma att innebära en väsentlig ökning av körning med motordrivna fordon i framför allt barmarksterräng med ökade skador och störningar som följd. Sannolikheten för en väsentlig ökning måste bl.a. ses mot bakgrund av SCB:s urvalsundersökning ULF/SILC 2016–2017 som visar att det är en relativt stor grupp som ett generellt undantag skulle komma att gälla för. Det finns således en uppenbar risk att ett generellt undantag skulle med-

92 Färdtjänst och riksfärdtjänst 2017, Statistik 2018:21, publicerad på Trafikanalys webbplats www.trafa.se

föra omfattande och irreparabla skador i känsliga naturområden som skyddats just av den anledningen.

En annan stor nackdel skulle vara att frågan om funktionsnedsättningen och dess grad i första hand skulle bli upp till den enskilde att ta ställning till och i andra hand en fråga om terrängkörningen mot bakgrund av detta skulle vara tillåten. Först vid en straffrättslig ansvarsprövning skulle den enskilde få besked om terrängkörningen varit tillåten eller inte. Man kan i och för sig överväga att kräva att den funktionsnedsatte måste styrka funktionsnedsättningen och dess påverkan på rörelseförmågan, t.ex. genom att föreskriva ett krav på att läkarintyg måste medföras. Detta skulle dock innebära att man i praktiken lägger myndighetsutövning i händerna på enskilda läkare, vilket inte anses uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet. Det beror inte minst på att den funktionsnedsatte som nekats önskat läkarintyg inte skulle kunna få ett sådant ställningstagande rättsligt prövat.

Det finns även lagtekniska svårigheter att utforma ett generellt undantag som omfattar det avsedda. Exempelvis har små barn nedsatt eller i vart fall inte utvecklad rörelseförmåga, oavsett om de har en funktionsnedsättning eller inte. Det måste även beaktas att det finns områden som är mycket känsliga för störningar eller skulle komma att skadas på ett påtagligt sätt även vid mycket försiktig körning. Inom sådana områden skulle det således vara synnerligen olämpligt om någon terrängkörning över huvud taget skulle ske.

Fortsatt dispensprövning

Fördelen med att ha kvar dispensprövningen när det gäller personer med funktionsnedsättningar skulle närmast vara att förfarandet är känt och att det finns tidigare avgöranden till ledning för prövningen. En annan fördel är att dispensförfarandet gör det möjligt att begränsa giltigheten, t.ex. i tid eller till ett visst avgränsat område och på så vis kontrollera terrängkörningen.

Dagens dispensprövning uppfattas dock som omständlig och tidskrävande. Prövningen uppfattas även som alltför rigorös med begränsningar i fråga om dispensens giltighetstid och geografiskt område. Detta innebär bl.a. att den funktionsnedsatte som t.ex. vill jaga i mer än ett län måste söka en dispens för varje län. En annan invändning

är att de olika länsstyrelserna inte tillämpar lagstiftningen på ett likartat eller enhetligt sätt. Det tycks även vara svårt för gemene man att förstå vad som avses med särskilda eller synnerliga skäl. En fortsatt ordning med dispenser för att funktionsnedsattas användande av motordrivna fordon för körning i terräng skulle inte heller innebära några lättnader.

Tillståndsprövning

En tillståndsprövning enligt fastställda kriterier har den stora fördelen att såväl sökanden som prövande myndighet kan utläsa vad som krävs för att få tillståndet. Det kan också föreskrivas vilket underlag en tillståndsansökan ska utgöras av. Detta säkerställer en enhetlig och rättssäker prövning. Ett tillståndskrav kan även sättas i relation till ingripanderegler, t.ex. om återkallelse av tillståndet vid brott mot terrängkörningslagstiftningen. Förutom den ökade rättssäkerheten skulle ett tillståndsförfarande innebära lättnader för de som har funktionsnedsättningar och som sökt och beviljats tillstånd till körning med motordrivna fordon i terräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv under den tid tillståndet gäller. Tillståndet skulle alltså ge rätt till körning med motordrivna fordon i terräng i en omfattning som normalt inte medges vid beviljande av dispens.

Nackdelen med ett tillståndsförfarande jämfört med ett generellt undantag är i stort sett detsamma som vid en dispensprövning, dvs. en byråkratisk omgång med integritetskänsliga inslag, liksom en större administrativ börda för det allmänna och enskilda jämfört med ett generellt undantag.

Vid en lagtexts utformning för en tillståndsprövning måste det, i likhet med om det skulle föreskrivas generellt undantag för funktionsnedsatta, beaktas att det finns områden som är mycket känsliga för störningar, eller där mark och vegetation skulle skadas på ett påtagligt sätt även vid mycket försiktig körning. Inom sådana områden skulle det således vara synnerligen olämpligt om någon terrängkörning över huvud taget skulle ske. Ett tillstånd för en funktionsnedsatt att använda motordrivet fordon för körning i terräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv bör mot den bakgrunden därför inte gälla oinskränkt för körning inom områden som omfattas av områdesskydd enligt miljöbalken eller terrängkörnings-

lagstiftningen. Det måste även beaktas att det finns annan känslig mark, t.ex. skogsmark med plant- eller ungskog eller jordbruksmark. För t.ex. naturreservat där körning med motordrivna fordon inte tillåts talar övervägande skäl för att dispensprövningen för sådana områden måste behållas. Detta skulle innebära att ett tillstånd för en funktionsnedsatt att köra med motordrivet fordon i terräng bara skulle gälla områden som inte omfattas av skydd enligt bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken eller terrängkörningslagstiftningen. Vidare skulle tillståndet gälla endast under förutsättning att det vore förenligt med bestämmelserna för ett skyddat område. Det kan inte heller gälla för körning i skogsplanteringar eller körning på jordbruksmark som inte är snötäckt, om det inte är uppenbart att körning kan ske utan risk för skada på skogen eller marken.

Det måste även beaktas att funktionsnedsättningar kan förändras, varför det bör finnas möjlighet att återkalla ett tillstånd vid förändrade förhållanden. Ett tillstånd bör även kunna återkallas om tillståndshavaren gör sig skyldig till brott mot terrängkörningslagstiftningens bestämmelser, eller annat brott som visar att tillståndshavaren inte längre bör ha ett sådant tillstånd.

8.7.3. Överväganden och förslag

Förslag: Det ska införas en möjlighet att söka tillstånd att

använda motordrivet fordon för körning i terräng på barmark som inte omfattas av områdesskydd enligt miljöbalken eller terrängkörningslagstiftningen för de som på grund av funktionsnedsättning, som inte endast är tillfällig, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand och som för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv behöver använda motordrivet fordon för att ta sig fram i terräng. Tillståndets giltighet ska begränsas i fråga om viss mark. Om sökanden är under 18 år ska prövningen göras i förhållande till barn i motsvarande ålder utan funktionsnedsättning. Om sökanden behöver ledsagare ska tillståndet även gälla ledsagaren. I förordning ska det införas bestämmelser om en ansökans form och innehåll, t.ex. att läkarintyg ska fogas till ansökan.

Tillståndet ska gälla för viss tid, dock längst fem år. Det ska kunna återkallas vid ändrade förhållanden, dvs. om förutsätt-

ningarna för att få tillstånd inte längre finns. Tillståndet ska även kunna återkallas om tillståndshavaren bryter mot terrängkörningslagstiftningen eller gör sig skyldig till annat brott som visar att tillståndshavaren inte längre bör ha ett sådant tillstånd.

I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska det införas en bestämmelse om sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om funktionsnedsattas ansökningar om tillstånd att använda motordrivet fordon för körning i terräng på barmark för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv.

Transportstyrelsen ska få ansvaret för att pröva ansökningar om tillstånd för funktionsnedsatta och ska få meddela föreskrifter om avgift för prövning av ansökningar om sådana tillstånd.

Tre alternativ

Utredningen har redovisat för- och nackdelar med tre olika alternativ för att funktionsnedsatta ska kunna använda motordrivna fordon för terrängkörning för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv. De tre alternativen är generellt undantag, fortsatt dispensprövning och tillståndsprövning.

Tillståndsalternativet

Inledning

Utredningen förordar tillståndsalternativet och anser att möjligheten för funktionsnedsatta att få tillstånd till terrängkörning ska gälla körning på barmark eftersom den dispensprövning enligt 12 § terrängkörningsförordningen avseende funktionsnedsatta som görs i dag till övervägande del gäller barmarkskörning. Detta beror till stor del på att terrängkörning på snötäckt mark inte omfattas av det generella förbud som gäller, och som fortsatt ska gälla, för terrängkörning på barmark. Utredningen menar att det i stort sett inte finns behov av att underlätta för funktionsnedsatta att kunna använda motordrivna fordon för körning i terräng med snötäckt mark eftersom det generellt sett inte är förbjudet enligt terrängkörningslagstiftningen eller ska förbjudas enligt den lag som föreslås. Ett

tillstånd måste i förekommande fall även gälla ledsagare. De organisationer som utredningen haft kontakt med har inte haft några väsentliga invändningar mot tillståndslösningen.

Andra lagar som förebild

Beträffande alternativet tillstånd har 7, 8 och 12 §§ i lagen om färdtjänst och 13 kap. 8 § trafikförordningen som gäller parkeringstillstånd för rörelsehindrade använts som förebild. Utredningen menar att de krav som finns i dessa författningar för att få tillstånd är rimliga att ställa även för att ge tillstånd för terrängkörning. Av färdtjänstlagen framgår att om tillståndshavaren behöver ledsagare ska tillståndet även gälla ledsagaren. Det bör gälla även vid tillståndsgivning för terrängkörning. För en tillståndsprövning kan det föreskrivas vilka krav som ska vara uppfyllda för att få tillståndet, t.ex. att det ska vara fråga om en funktionsnedsättning som inte endast är tillfällig. Detta säkerställer en tydlig och rättssäker prövning. Under den tid som tillståndet gäller innebär det en lättnad för funktionsnedsatta som sökt och beviljats tillstånd att använda motordrivna för körning i terräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv. Det finns dock områden, t.ex. naturreservat och A-klassade regleringsområden, som är så känsliga för den påverkan som terrängkörning medför att ett tillstånd för terrängkörning inte bör gälla reservationslöst i sådana områden. För sådana områden måste dispensprövningen i nuvarande form därför behållas.

Ett tillstånds giltighetstid

När det gäller giltighetstiden anser utredningen att en övre gräns på fem år för tillståndets giltighet är en balanserad avvägning mellan intresset av att underlätta för enskilda och att funktionsnedsättningar och den enskildes behov kan förändras.

Tillsyn och återkallelse

Utredningen anser att för en effektiv tillsyn ska ett tillstånd till terrängkörning även vara kopplat till bestämmelser om återkallelse, i första hand vid överträdelser enligt terrängkörningslagstiftningen, men även vid överträdelser enligt annan författning, t.ex. vid brott enligt bestämmelser i 29 kap. miljöbalken såsom brott mot områdesskydd eller artskyddsbrott. Vid återkallelse på grund av brott måste det bestämmas en tid inom vilken ett nytt tillstånd inte får meddelas. I annat fall skulle den som fått sitt tillstånd återkallat genast kunna ansöka om och beviljas ett nytt tillstånd, vilket under sådana förhållanden skulle innebära att återkallelsen i princip blev verkningslös. Återkallelsetiden ska bestämmas till minst ett och högst tre år.

Ett tillstånd ska även kunna återkallas på grund av förändrade förhållanden, dvs. om funktionsnedsättningen förändras på så sätt att det inte längre finns ett behov av att kunna använda motordrivet fordon i terräng för att kunna förflytta sig för att t.ex. bedriva jakt.

Behovet av en sekretessbestämmelse

Med hänsyn till att ärenden om tillstånd för funktionsnedsatta kommer att innehålla känsliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden anser utredningen att det, i likhet med vad som gäller för ärenden om tillstånd till färdtjänst, ska införas en bestämmelse om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen och att den bestämmelsen enligt vad som gäller för färdtjänstärenden ska vara utformad med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. en presumtion för sekretess. Sekretessen ska i likhet med färdtjänstärenden gälla i 70 år.

Liten risk för skador

När det gäller risken för skador på mark och vegetation bedömer utredningen att ansvaret för eventuell skadegörelse, brott mot områdesskydd, artskyddsbrott m.m. kommer att mana till försiktighet, särskilt som tillståndsgivningen kopplas till bestämmelser om återkallelse. Risken för ökade skador och störningar bedöms därför inte vara så stor att tillståndslösningen inte kan föreslås. Det är dock i princip omöjligt att avgöra hur många med bestående funktions-

nedsättningar och som har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand som skulle komma att söka och beviljas tillstånd. Det finns uppgifter från Svenska Jägareförbundet om att cirka 150–200 personer beviljats dispens för terrängkörning för att kunna jaga. Om man räknar med de som skulle söka tillstånd i syfte att fiska eller bedriva annat friluftsliv är det dock i princip omöjligt att göra något annat än en kvalificerad uppskattning av hur många som totalt skulle söka och beviljas tillstånd.

Högst 500 tillstånd

Högt räknat har cirka 200 av landets cirka 300 000 jägare beviljats dispens för terrängkörning. Neuroförbundet har till utredningen uppgett att förbundet bedömer att det är fråga om maximalt ett par hundra personer i Sverige som skulle söka och beviljas tillstånd. Med utgångspunkt i tillgängliga uppgifter finner utredningen vid en samlad bedömning att skulle bli fråga om högst cirka 500 tillstånd för terrängkörning för funktionsnedsatta, dvs. med de kriterier för prövning som utredningen anser ska föreskrivas.

Alternativet generellt undantag

När det gäller alternativet generellt undantag anser utredningen att det stora antalet personer, åtminstone uppemot 500 000, kanske fler, som skulle komma att omfattas sannolikt skulle komma att innebära en mycket stor ökning av skador på mark och vegetation. Redan mot bakgrund av detta och att terrängkörningslagstiftningen är en skyddslagstiftning för just mark och vegetation och som även syftar till att förebygga och minska och störningar, bl.a. i fråga om buller, framstår nackdelarna med detta alternativ som så stora att det inte kan förordas. Vidare skulle det även bli i första hand upp till den enskilde att ta ställning till sin funktionsnedsättnings omfattning och behovet av att kunna använda motordrivet fordon för körning i terräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv, vilket lämnar utrymme för godtycke. I andra hand skulle det bli en straffrättslig ansvarsfråga och först då skulle den enskilde få besked om den genomförda terrängkörningen varit tillåten eller inte. Ett krav på att medföra läkarintyg för att styrka funktionsnedsättningen och dess grad m.m.

kan inte anses uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet eftersom man i så fall i princip skulle lägga myndighetsutövande uppgifter på enskilda läkare. Den funktionsnedsatte som inte fått önskat intyg skulle inte heller ha möjlighet att få en rättslig prövning av ett sådant ställningstagande. Utredningen anser således att nackdelarna med ett generellt undantag för funktionsnedsatta är så stora att detta alternativ inte kan föreslås.

Alternativet fortsatt dispensprövning

En fortsatt dispensprövning enligt den nuvarande modellen skulle inte innebära någon förändring, dvs. det skulle inte i något avseende bli fråga om ett underlättande för funktionsnedsatta att använda motordrivna fordon i terräng. Det finns inte några övervägande skäl för att behålla den nuvarande ordningen.

Transportstyrelsen ska pröva ansökningarna

Beträffande vilken myndighet som ska pröva ansökningar om tillstånd för funktionshindrade att använda motordrivet fordon för körning i barmarksterräng anser utredningen att Transportstyrelsen har bäst förutsättningar för att göra dessa prövningar. Hos Transportstyrelsen finns tillgång till medicinsk expertis och en kunskap och vana vid trafikmedicinska bedömningar som ofta omfattar funktionsnedsättningar. En koncentration av prövningarna till en enda myndighet skapar dessutom goda förutsättningar för enhetliga bedömningar.

Det är rimligt att ta ut en avgift för ansökningar om tillstånd till terrängkörning för funktionsnedsatta. Transportstyrelsen bör därför få rätt att meddela föreskrifter i det avseendet. Efter att ha studerat Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2016:105) om avgifter bedömer utredningen att avgiften bör bestämmas till samma belopp som gäller för ansökningar om taxiförarlegitimation, i dagsläget 1 200 kronor.

8.8. En effektivare tillsyn

8.8.1. Utredningsuppdraget

I Naturvårdsverkets handbok om terrängkörningslagstiftningen sägs att myndigheternas möjligheter att bedriva tillsyn liksom polisens övervakningsmöjligheter är begränsade, bl.a. eftersom det rör sig om stora markområden som ska övervakas.93 Enligt utredningsdirektiven talar mycket för att tillsynen på terrängkörningsområdet behöver förbättras. Såväl tillsynen som straffsanktioneringen för överträdelser av förbud och andra regleringar inom lagstiftningen för terrängkörning måste bidra till efterlevnad av lagstiftningen.94

Enligt direktiven ska det utredas hur en effektiv tillsyn kan åstadkommas och vem som ska bedriva den. Utredningen ska analysera om och i vilken utsträckning det är lämpligt att ge naturvårdsvakter möjlighet att utöva tillsyn även utanför de regleringsområden inom vilka de i dag utövar tillsyn. Även behov av och förutsättningar för att förordna tillsyningspersoner för att kontrollera efterlevnaden av lagstiftning för terrängkörning, liknande de system som finns för jakt- och fisketillsynsmän, ska utredas.

8.8.2. Naturvårdsvakter, jakt- och fisketillsynsmän

Naturvårdsvakter enligt miljöbalken

För tillsyn i områden som skyddats enligt 7 och 8 kap., 11 kap. 14 § eller 12 kap. 6 §miljöbalken, dvs. nationalparker, naturreservat, djur- och växtskyddsområden m.m., får länsstyrelsen utse naturvårdsvakter (26 kap. 23 § miljöbalken och 1 kap. 23 § miljötillsynsförordningen [2011:13]).

Naturvårdvakter i naturreservat m.m. får enligt 26 kap. 23 § miljöbalken avvisa personer som uppehåller sig där de på grund av föreskrifter för områdena inte har rätt att vistas. En sådan naturvårdsvakt får även ta i beslag jakt- och fångstredskap, fortskaffningsmedel och andra föremål som kan antas ha betydelse för utredning av brottet, om vakten ertappar någon på bar gärning, som bryter mot förbud eller föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. 3, 5, 11, 12, 24 eller

93 Naturvårdsverkets handbok Terrängkörning, 2005:1, utgåva 1, s. 47. 94 Dir. 2018:29 s. 5 och 9.

28 §, 8 kap.13 §§, 11 kap. 14 § eller 12 kap. 6 §miljöbalken, om detta är straffbelagt enligt bestämmelserna i 29 kap. miljöbalken.

Naturvårdsvakter enligt terrängkörningslagstiftningen

Inom de statliga regleringsområdena enligt 6 § terrängkörningsförordningen utövas tillsynen av en naturvårdsvakt som förordnats av länsstyrelsen enligt 17 § samma förordning. En sådan naturvårdsvakt har tillsyn över att bestämmelserna i terrängkörningslagen efterlevs inom regleringsområdena (3 a § första stycket terrängkörningslagen).

En naturvårdsvakt får avvisa den som utan att ha rätt till det kör i terräng med motordrivet fordon inom ett regleringsområde (3 a § andra stycket terrängkörningslagen). En naturvårdsvakt får även uppmana den som medgetts undantag för terrängkörning inom ett regleringsområde att visa upp beslutet eller på annat sätt visa att undantag har medgetts (13 § terrängkörningsförordningen).

Jakttillsynsmän

För tillsyn över efterlevnaden av jaktlagen (1987:259) och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utse jakttillsynsmän (42 § första stycket jaktlagen). Jakttillsynsmän förordnas enligt 53 § jaktförordningen (1987:905) av länsstyrelsen i det län där han eller hon har sitt hemvist. Förordnandet får omfatta ett eller flera län.

Enligt 42 § andra stycket jaktlagen får jakttillsynsmän förordnas att med stöd av 47 § samma lag ta egendom i beslag. Av 47 § första stycket jaktlagen framgår att om någon påträffas på bar gärning då han eller hon begår jaktbrott, får vilt och sådan egendom som enligt 49 § kan antas bli förverkad eller som kan antas ha betydelse för utredning om brottet tas i beslag av jakträttshavaren eller av någon som företräder honom eller henne. Samma befogenhet har särskilt förordnade jakttillsynsmän och behöriga tjänstemän vid Kustbevakningen och Tullverket. Jaktredskap, fortskaffningsmedel och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid jaktbrott eller jakthäleri får enligt 49 § första stycket jaktlagen förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns

särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse.

Fisketillsynsmän

För tillsyn över efterlevnaden av fiskelagen (1993:787) och föreskrifter meddelade med stöd av lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utse fisketillsynsmän (34 § första stycket fiskelagen). En fisketillsynsman förordnas enligt 5 kap. 2 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen av länsstyrelsen.

Av 34 § andra stycket fiskelagen framgår att en fisketillsynsman har rätt att få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen utan att ersättning lämnas, på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, och få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden. En fisketillsynsman får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 47 § fiskelagen, dvs. om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt fiskelagen, får beslag göras av fisk, redskap, fiskefartyg eller andra föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller kan antas bli föremål för förverkande enligt fiskelagen.

Föreskrifter och allmänna råd

Naturvårdsvakter

För prövning av ansökningar om att utses till naturvårdsvakt och om sådan utbildning har Rikspolisstyrelsen med stöd av 26 kap.2324 §§miljöbalken och 17 § terrängkörningsförordningen utfärdat föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2000:29, FAP 696-2).95

95 Rikspolisstyrelsen, RPS, upphörde vid utgången av 2014, men föreskrifter och allmänna råd som meddelats av RPS gäller så länge som de inte har upphävts av Polismyndigheten. RPSFS står för Rikspolisstyrelsens författningssamling och FAP står för föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet.

Av 1 § RPSFS 2000:29 framgår att en ansökan om att bli förordnad till naturvårdsvakt görs skriftligen hos länsstyrelsen i det län där sökanden har sitt hemvist. Ansökan ska inges gemensamt av sökanden och hans uppdragsgivare samt innehålla uppgifter om uppdragsgivare (skogsvårdsstyrelse, länsstyrelse, stiftelse etc.), sökandens namn, personnummer och hemortsadress, det eller de tjänstgöringsområden som ansökan avser, karta med inritade områden och bevis om genomgången utbildning. Av 2 § framgår att ett förordnande som naturvårdsvakt endast får ges den som med godkänt resultat har genomgått den beslutade utbildningen. Förordnandet ska avse viss tid, dock högst tre år. I förordnandet ska det område som tillsynen avser anges.

Jakttillsynsmän

Rikspolisstyrelsen har med stöd av 53 § andra stycket jaktförordningen meddelat föreskrifter och allmänna råd om ansökan om förordnande till jakttillsynsman och om sådan utbildning (RPSFS 2000:28, FAP 696-1).

En ansökan om förordnande av jakttillsynsman ska enligt 1 kap. 1 § RPSFS 2000:28 göras skriftligen av uppdragsgivaren hos länsstyrelsen. Ansökan ska innehålla uppgifter om uppdragsgivare, t.ex. länsjaktvårdsförening, jaktsammanslutning eller motsvarande, personnummer och hemortsadress på den som ansökan gäller, det eller de tjänstgöringsområden som ansökan avser och tidpunkt då jakttillsynsmannen genomgått den beslutade utbildningen. Endast den som med godkända resultat har genomgått beslutad utbildning får enligt 2 § RPSFS 2000:28 förordnas som jakttillsynsman. Enligt 3 § ska ett förordnande gälla viss tid, dock högst tre år. I förordnandet ska det område som tillsynen avser anges. Enligt allmänt råd bör ett förordnande inte meddelas den som inte har fyllt 20 år och inte heller gälla för så lång tid att jakttillsynsmannen under förordnandetiden fyller 65 år.

I 2 kap. RPSFS 2000:28 finns bestämmelser om avstängning av jakttillsynsmän och om återkallelse av sådant förordnade. Det finns även bestämmelser om utrustning (3 kap.).

Fisketillsynsmän

Havs- och vattenmyndigheten har med stöd av 6 kap. 8 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen meddelat föreskrifter (HVMFS 2018:1) om hur länsstyrelserna ska utse personer som utövar fisketillsyn och om utbildning till fisketillsynsman.

En länsstyrelse får enligt 2 § förordna någon att utöva fisketillsyn om personen i fråga har fyllt 18 år, med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget, och har genomgått en utbildning enligt 13 § föreskrifterna med godkänt resultat. Utbildningen får inte vara äldre än sex år för att kunna läggas till grund för ett förordande. Den som vill bli förordnad att utöva fisketillsyn ska enligt 3 § skicka en skriftlig ansökan till länsstyrelsen i det län där han eller hon är folkbokförd. Enligt 4 § ska ansökan innehålla uppgifter om sökandes namn, personnummer och adress, uppdragsgivare, såsom länsstyrelse eller fiskevårdsområdesförening, och det eller de uppdragsområden som ansökan avser. Till ansökan ska den sökande skicka med ett intyg om genomförd utbildning. Ett förordnande får enligt 5 § gälla i högst sex år. Länsstyrelsen får endast utfärda ett förordnande om länsstyrelsen bedömer att det finns ett behov av tillsyn. Om uppdragsområdet i ansökan omfattar fler än ett län ska samråd ske med övriga berörda länsstyrelser. Av 6 § framgår vad ett beslut om förordnande ska innehålla, bl.a. uppdragsområdet, inklusive uppgifter om vilken kommun området är beläget i. Föreskrifterna HVMFS 2018:1 innehåller även bestämmelser om återkallelse och om tjänstekort.

Likheter, skillnader och befogenheter

Det finns en del uppenbara likheter, men också skillnader när det gäller bestämmelserna om naturvårdsvakter och jakt- och fisketillsynsmän. I samtliga fall är det länsstyrelsen som prövar ansökningar och beslutar att någon ska utses till naturvårdvakt eller jakt- eller fisketillsynsman. En annan likhet är att det av såväl Rikspolisstyrelsens som Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter framgår att det ska finnas en uppdragsgivare till vilket ett förordnande kan kopplas. Det går således inte att utan uppdragsgivare få ett förordnande som naturvårdsvakt eller jakt- eller fisketillsynsman. En annan likhet är

att naturvårdvakter och jakt- och fisketillsynmän alltid utses för att utöva tillsyn inom visst geografiskt område.

Skillnader finns i fråga om myndighetsföreskrifternas innehåll och det gäller framför allt detaljeringsgraden. Annars gäller skillnaderna främst de lagliga befogenheterna. Jakttillsynsmän får om någon ertappas på bar gärning beslagta vapen m.m., men det sägs inte något om avvisning. Fisketillsynsmän får också beslagta viss uppräknad utrustning om någon begår brott och påträffas på bar gärning, men har även rätt att få tillträde till fartyg m.m. och har rätt att ta prover. Inte heller när det gäller fisketillsynsmän finns det något sagt om avvisning.

När det gäller naturvårdsvakter finns dels de som förordnats enligt bestämmelser i miljöbalken och har tillsyn över områden som skyddats med stöd av balken, dels de som förordnats enligt terrängkörningslagstiftningen för att ha tillsyn över att den lagstiftningen efterlevs i de statliga regleringsområdena. Det finns alltså två olika slags naturvårdsvakter.

Naturvårdsvakter enligt miljöbalken får beslagta viss utrustning och får avvisa den som obehörigen vistas i ett skyddat område. Naturvårdsvakter enligt miljöbalken anses dock inte ha en skyldighet enligt 26 kap. 2 § miljöbalken att anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott. Det är dock inte något som hindrar att en naturvårdsvakt ändå gör en anmälan vid misstänkt brott, eftersom det är något som alla får göra.

Naturvårdsvakter enligt terrängkörningslagstiftningen får avvisa den som utan att ha rätt till det kör motordrivet fordon i ett regleringsområde och får även uppmana den som fått dispens för terrängkörning i ett regleringsområde att visa upp ett sådant beslut eller på annat sätt visa att dispens har beviljats. En naturvårdsvakt enligt terrängkörningslagstiftningen har dock inte någon rätt att begära att någon legitimerar sig och har heller inte någon rätt att begära att körkort eller förarbevis överlämnas för kontroll, utan av 3 kap.15 och 21 §§körkortslagen (1998:488) framgår att detta får bara bilinspektör eller polisman göra. Traktorkort som utfärdats före den 1 januari 2000 ger innehavaren rätt att föra snöskoter och terränghjuling. Däremot saknar körkortslagen bestämmelser om skyldighet att medföra traktorkort eller skyldighet att överlämna det för kontroll.

När det gäller avvisning finns det bestämmelser i 10 § polislagen (1984:387) om rätt att använda våld för att genomföra en avvisning. Av 29 § samma lag framgår att dessa bestämmelser även gäller naturvårdsvakter. I förarbetena till vissa ändringar i naturvårdslagen (1964:822) anfördes att våld får användas endast i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt samt om den som ska genomföra åtgärden möts av motstånd. 96 97 Naturvårdsvakter har alltså befogenheter till viss våldsanvändning, men det har varken jakt- eller fisketillsynsmän som inte har större rätt i det avseendet än var och en.

Det förtjänar att nämnas att det förekommer att en och samma person är förordnad i mer än ett avseende, t.ex. som naturvårdsvakt och jakttillsynsman eller som naturvårdsvakt enligt såväl miljöbalken som terrängkörningslagstiftningen.

8.8.3. Tillsyn i praktiken

Tillsyn är en av flera uppgifter

Den som förordnats som naturvårdsvakt är vanligen anställd som naturbevakare hos länsstyrelsen och har primärt arbetsuppgifter i fält såsom biotopvårdande skötsel och inventering av flora och fauna, t.ex. rovdjur. Ofta har naturbevakare även ansvar för anläggande och underhåll av leder, både för gående och för snöskotertrafik. En annan vanlig uppgift är att lämna information i och om skyddade områden. En naturbevakare kan också behöva hantera frågor om viltskador och skyddsjakt.

Att vara naturvårdsvakt är en av flera arbetsuppgifter som ger befogenheter att ingripa mot bl.a. otillåten terrängkörning, men det är alltså inte en heltidssyssla.

Tillsynens genomförande

Bestämmelserna om tillsyn i terrängkörningslagstiftningen gäller bara inom de statliga regleringsområdena. När det gäller övervakning av annan terrängkörning är det ofta en fråga för polisen om kör-

96Naturvårdslagen (1964:822) upphävdes i och med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. 97Prop. 1990/91:90 s. 471 och 473.

ningen är tillåten eller inte, dvs. om det inte är fråga om körning i ett område skyddat av bestämmelser i miljöbalken då en naturvårdsvakt har befogenheter att ingripa om det sker terrängkörning i strid med bestämmelserna för området.

Tillsyn över terrängkörning är ofta händelsestyrd och orsakad av att den som förordnats som naturvårdsvakt vid utförande av andra arbetsuppgifter råkar på någon som kör med motordrivet fordon i terräng. Det kan t.ex. vara fråga om att en naturbevakare som är förordnad som naturvårdsvakt arbetar med underhåll av en allmän skoterled inom ett regleringsområde och att någon skoteråkare då kör utanför leden.

Tillsyn över terrängkörning sker givetvis även planerat och mera metodiskt. Ofta är det fråga om att naturvårdsvakter och polis i samverkan i samband med t.ex. påskhelgen samordnar sina insatser riktat mot snöskoterkörning. Polisen kontrollerar nykterhet, innehav av körkort eller förarbevis och besiktar fordon. Naturvårdsvakten har uppsikt över att körning sker enligt vad som är tillåtet enligt terrängkörningslagstiftningen och lämnar information, t.ex. om var terrängkörning är tillåten och var den inte är det. Sådana riktade insatser kan även vidtas gentemot anmälda störningsproblem.

8.8.4. En effektivare tillsyn – en fråga om resurser, metoder och befogenheter

Ta till vara resurserna och utveckla metoderna

Den stora utmaningen när det gäller tillsyn över terrängkörning är att det ofta är mycket stora ytor i glest befolkade områden som ska övervakas och att resurserna som kan avsättas är begränsade. Även om man skulle tillföra medel för en betydande ökning av antalet naturvårdvakter skulle det ändå finnas stora områden som skulle förbli obevakade. Lösningen för en effektivare tillsyn över terrängkörning ligger således inte enbart i att tillföra ökade resurser för tillsyn.

En effektiv tillsyn bygger snarast på att ta till vara de resurser som finns att tillgå och att kraftsamla dessa till de platser eller områden där problemen finns. Det har visat sig vara framgångsrikt när polis och naturvårdsvakter i samverkan riktar sina insatser mot snöskotertrafik vid storhelger. Utvecklade metoder framför allt när det gäller

tillvägagångssätt, men även resursanvändning, är grundläggande för en effektiv tillsyn. Det är därför viktigt att resultatmässigt framgångsrika metoder för tillsyn dokumenteras och sprids, t.ex. i form av sådana handledningar som Naturvårdsverket tagit fram för tillsyn inom andra områden än terrängkörning.

En viktig del av en effektiv tillsyn är också att lämna information och råd. Den allmänhet som på så sätt blivit upplyst rättar sig normalt efter gällande regler.

Utöka befogenheterna

Inledning

En annan och avgörande del för en effektiv tillsyn är de befogenheter som de personer som utövar tillsynen har. För tillsyn över terrängkörning i regleringsområden har en naturvårdsvakt i dag rätt att avvisa den som kör där utan rätt samt att begära att den som fått dispens för körning i ett regleringsområde visar upp sitt beslut eller på annat sätt visar att det har getts dispens. Dessa befogenheter är dock knutna till regleringsområdet och gäller inte någon annanstans. En naturvårdsvakt i ett område skyddat enligt miljöbalken, t.ex. ett naturreservat, har också sina befogenheter knutna till ett visst område och detsamma gäller jakt- och fisketillsynsmän. Det finns dock inga hinder i grundlag för att i en terrängkörningslagstiftning ge naturvårdsvakter rätt att utöva tillsyn över terrängkörning oavsett var den sker. Utredningen kan inte heller se att det finns något som generellt sett talar för att det skulle vara olämpligt, utan detta skulle vara beroende av vilka befogenheter en naturvårdsvakt ges för att utöva tillsynen.

För en effektivare tillsyn

För en effektivare tillsyn är det nödvändigt att utöka befogenheterna för naturvårdsvakter för terrängkörning jämfört med vad som gäller i dag. Med beaktande av den rätt till våldsanvändning som följer av rätten att avvisa, och som måste finnas kvar för en effektiv tillsyn, framstår det inte som alltför integritetskänsligt att ge naturvårdsvakter rätt att begära att körkort, traktorkort eller förarbevis över-

lämnas för kontroll. För att ha befogenhet att stoppa t.ex. den som kör snöskoter för kontroll behöver en naturvårdsvaket även ha befogenhet att ge anvisning för trafiken. Utredningen menar dock inte att naturvårdsvakten skulle ha någon ytterligare befogenhet i körkorts- eller trafikövervakningshänseende, utan det bör räcka att han eller hon ges en skyldighet att rapportera misstänkt brott till polis eller åklagare. Vidare ska naturvårdsvakter för terrängkörning fortsatt ha rätt att begära att beslut om dispenser för terrängkörning visas upp.

Ekonomisk sanktion

Enligt direktiven måste såväl tillsynen som straffsanktioneringen för överträdelser av förbud och andra regleringar inom lagstiftningen för terrängkörning bidra till efterlevnad av lagstiftningen. Med hänsyn till att utredningen tagit sin utgångspunkt i jaktlagstiftningen när det gäller en avgift för körning med terrängskoter kan det övervägas en straffsanktionering i form av böter för terrängskoterkörning när avgiften för sådan körning inte har betalats, i likhet med vad som gäller om man inte betalat avgiften för det statliga jaktkortet. Det kan även övervägas om man i stället skulle ta ut en avgift i samma ordning som gäller för miljösanktionsavgifter.

En effektiv tillsyn bör vid överträdelser vara snabb, enkel och billig när det gäller hantering och verkställighet av konsekvenserna. I det ligger att konsekvensen bör verkställas i nära anslutning till händelsen. Både när det gäller bötesstraff och miljösanktionsavgifter krävs det administrativa omgångar med viss tidsutdräkt innan konsekvensen verkställs. Beträffande ordningsbot kan en sådan för övrigt utfärdas endast om penningböter är föreskrivet som påföljd för gärningen. Enligt gällande terrängkörningslag är det föreskrivet dagsböter för brott mot bestämmelserna 1 § första stycket 1–3 i lagen eller mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Varken utredningsdirektiven eller vad som framkommit under utredningen ger stöd för penningböter som påföljd för brott mot terrängkörningsbestämmelserna. Det kan även ifrågasättas om det vore lämpligt att ge naturvårdsvakter i uppgift att verkställa påföljd för brott. Utredningen föreslår därför att det, i stället för ett straffrättsligt förfarande med böter som påföljd eller ett förfarande i likhet med vad som gäller för uttag av miljösanktionsavgift, införs en rätt

eller skyldighet för naturvårdsvakter att ta ut en tilläggsavgift av den som kör terrängskoter utan att ha betalat avgiften. Uppmaningen att betala tilläggsavgiften kan då överlämnas ”direkt på plats”. Tilläggsavgiften måste dock sättas i en nivå kännbart högre än avgiften för att få köra terrängskoter, åtminstone till ett cirka tre gånger så högt belopp för att skapa ett incitament att betala avgiften för terrängskoteranvändningen. Detta blir på så sätt ett av flera medel för en tillsyn som är effektiv sett ut flera perspektiv.

För uttag av en tilläggsavgift kan bestämmelserna i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift användas som förebild. Högsta domstolen har i ett avgörande uttalat att en liknande avgift utgör ett anspråk av civilrättsligt slag.98 Detta innebär att domstolsprövning av tilläggsavgifter skulle komma att avgöras som tvistemål, trots avgiftens straffrättsliknande karaktär.

Det saknas i dag författningsenligt stöd för att driva in avgifter för körning på avgiftsbelagda leder. Utredningen finner att i vart fall måste den tilläggsavgift som föreslås kunna drivas in och att grunderna måste föreskrivas i lag. Uppmaning att betala tilläggsavgift ska meddelas av en naturvårdsvakt eller en polisman som ska underrätta Kammarkollegiet om att en betalningsuppmaning har meddelats. Kollegiet får sedan bevaka att avgiften betalas inom föreskriven tid och i förekommande fall begära indrivning. Detta blir också en del av en effektivare tillsyn.

Förslaget om tilläggsavgift behandlas vidare i avsnitt 8.10.

Inte något beslagtagande av fordon

Det finns inte några bärande skäl för att ge naturvårdsvakter för terrängkörning rätt att beslagta fordon. Det skulle medföra alltför stora praktiska problem. Rätten att avvisa bör vara tillräcklig. Dessutom förekommer en del icke tillåten terrängkörning med utlandsregistrerade fordon, vilket ytterligare komplicerar bilden. Utredningen menar att det är olämpligt att ge naturvårdsvakter för terrängkörning befogenheter att beslagta fordon.

98NJA 2019 s. 406 p. 7 ”Resenären utan ID-handling”, om tilläggsavgift enligt lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik.

Det geografiska området för tillsyn

Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om naturvårdsvakter (RPSFS 2000:29, FAP 696-2) utgör inte hinder för att naturvårdsvakter ges rätt att utöva tillsyn över terrängkörning även utanför statliga regleringsområden. Rikspolisstyrelsens föreskrifter är skrivna så att när det t.ex. gäller område så är det inte begränsat till regleringsområden utan i princip skulle hela Sverige kunna anges som område.

Det finns inte några författningsmässiga hinder för att ge naturvårdsvakter för terrängkörning rätt att utöva tillsyn även utanför statliga regleringsområden. Det finns inte heller något som visar att det skulle vara olämpligt. Utredningen kan därmed inte se att det finns skäl att utreda behov av och förutsättningar för att förordna tillsyningspersoner enligt vad som gäller för jakt- och fisketillsynsmän.

Fler naturvårdsvakter

Även om en effektiv tillsyn inte enbart beror på resurstillgången måste det ändå finnas ett visst antal personer som faktiskt utövar tillsynen.

Om tillsynen över terrängkörning även skulle omfatta områden utanför de statliga regleringsområdena skulle det kunna öppna för intresse hos t.ex. skogsbolag att söka och få egen fältpersonal utbildade och förordnade som naturvårdsvakter för tillsyn på den mark bolaget förfogar över. Det skulle även vara möjligt för kommuner att ta hjälp av ideella krafter i det lokala föreningslivet för tillsyn inom kommunen.

8.8.5. Överväganden och förslag

Naturvårdsvakter med utökade befogenheter

Förslag: Naturvårdsvakter för terrängkörning ska utöva tillsyn

över att bestämmelserna i terrängkörningslagstiftningen efterlevs, även utanför de statliga regleringsområdena i fjällvärlden. En naturvårdsvakt ska ha befogenhet att avvisa den som utan att ha rätt till det kör i terräng med motordrivet fordon, rätt att begära att beslut om dispenser för terrängkörning visas upp, rätt att kontrollera att skoterledavgiften har betalats, rätt att påföra tilläggs-

avgift då någon kör utan att ha betalat skoterledavgiften, rätt att ge anvisning för trafiken, samt en skyldighet att rapportera till polis eller åklagare vid misstanke om brott.

En ändring ska göras i 3 kap. 15 § körkortslagen (1998:488) så att även naturvårdsvakter för terrängkörning får begära att körkort, traktorkort eller förarbevis överlämnas för kontroll. Även 3 kap. 17 § samma lag ska ändras.

En effektivare tillsyn kan enligt utredningens uppfattning åstadkommas genom att ge naturvårdsvakter för terrängkörning rätt att utöva tillsyn över att bestämmelserna i terrängkörningslagstiftningen efterlevs även utanför statliga regleringsområden.

För att säkerställa effektiviteten menar utredningen att en naturvårdsvakt behöver tydliga och klara befogenheter som samtidigt måste vara så avvägda att naturvårdsvaktens befogenheter inte hamnar i nivå med sådana befogenheter som rimligen måste förbehållas polisen.

En rimlig avvägning ger vid handen att en naturvårdsvakt för terrängkörning ska ha följande befogenheter och skyldigheter:

  • rätt avvisa den som kör med motordrivet fordon i terräng utan att ha rätt till det,
  • rätt att begära att körkort, traktorkort eller förarbevis överlämnas för kontroll,
  • rätt att begära att beslut om dispenser för terrängkörning visas upp,
  • rätt att kontrollera att skoterledavgiften har betalats,
  • rätt att påföra tilläggsavgift då någon kör terrängskoter utan att ha betalat skoterledavgiften,
  • rätt att ge anvisning för trafiken, och
  • skyldighet att rapportera till polis eller åklagare vid misstanke om brott.

Tilläggsavgiften ska kunna indrivas

Förslag: Kammarkollegiet ska bevaka att påförda tilläggsavgifter

betalas. Om det inte sker ska kollegiet begära indrivning.

För att tillsynen ska vara effektiv i alla delar måste det bevakas att påförda tilläggsavgifter betalas. Eftersom utredningen föreslår att det inrättas en skoterledfond som Kammarkollegiet ska förvalta är det rationellt att kollegiet även bevakar att påförda tilläggsavgifter betalas och, om betalning inte sker, begär indrivning.

Tillsyn och tillsynsvägledning

Förslag: Naturvårdsverket ska ha det centrala ansvaret för till-

synsvägledningen när det gäller tillämpningen av terrängkörningslagstiftningen.

Länsstyrelsen ska ha tillsyn över terrängkörningen i de statliga regleringsområdena i fjällvärlden och ska ha ansvar för tillsynsvägledning när det gäller tillämpningen av terrängkörningslagstiftningen inom länet.

Kommunerna ska ha tillsyn över terrängkörningen inom kommunen.

Dagens reglering av tillsyn, bl.a. när det gäller ansvar på central, regional och lokal nivå, saknar många väsentliga delar för att den ska vara effektiv. Utredningen bedömer att tillsynsansvaret måste förtydligas för att effektivisera tillsynen över terrängkörning.

Naturvårdsverket har en naturlig roll i sammanhanget och om det föreskrivs att verket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen inom området så är det i stort sett bara fråga om att fastställa ett rådande förhållande.

Tillsynen inom de statliga regleringsområdena i fjällvärlden utövas av naturvårdsvakter förordnade av länsstyrelsen. Naturvårdsvakterna är vanligen anställda hos länsstyrelsen och har förordnande som naturvårdsvakt för att ha de särskilda befogenheter som följer med ett sådant förordnande. Utredningen menar att tillsynsansvaret blir tydligare om det föreskrivs att länsstyrelsen är tillsynsmyndig-

het. Länsstyrelsen föreslås även ha ansvar för tillsynsvägledning till kommunerna i länet för att tillsynen ska vara effektiv i alla nivåer.

Eftersom det föreslås att naturvårdsvakter ska ha tillsyn över terrängkörning även utanför de statliga regleringsområdena bedömer utredningen att det ska föreskrivas att kommunen har tillsynen över terrängkörningen inom kommunen. Ett sådant lokalt tillsynsansvar kommer att vara en mycket viktig del av en effektiv tillsyn.

Metod och metodutveckling för en effektiv tillsyn

Förslag: Naturvårdsverket ska få i uppdrag att, i samverkan med

Polismyndigheten och länsstyrelserna, ta fram en handledning om tillsyn över terrängkörning.

En effektiv tillsyn bygger mycket på anpassade och avvägda metoder samt att tillgängliga resurser används på ett effektivt sätt. Det går dock inte att i författningstext vara så preciserad att det blir meningsfullt att föreslå någon bestämmelse i lag eller förordning om hur tillsyn över terrängkörning ska bedrivas.

I stället bör Naturvårdsverket få i uppdrag att i samverkan med Polismyndigheten och länsstyrelserna ta fram en handledning om tillsyn över terrängkörning. Verket bör även få ansvar för metodutvecklingen inom området. Utredningen menar att med de utökade befogenheter för naturvårdsvakter som föreslås kommer en handledning om hur befogenheterna bäst används att säkerställa en effektiv och rättssäker tillsyn över all terrängkörning i hela landet. Med ett uttalat och tilldelat ansvar för metodutveckling kommer tillsynen över terrängkörningen att successivt effektiviseras.

Informationsinsatser

Förslag: Naturvårdsverket ska få i uppdrag att tillsammans med

länsstyrelserna ta fram ett informationsmaterial om den nya terrängkörningslagstiftningen.

Av 26 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken framgår att tillsynsmyndigheten ska lämna information, ge råd och liknande för att på så sätt

skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. I miljöbalken har det således föreskrivits att information, råd och liknande är en del av tillsynen inom det området. Men även utan ett sådant uttryckligt författningsstöd anses information, råd m.m. vara en etablerad metod för tillsyn också inom andra områden. Tillsynen blir på så sätt framåtsyftande och förebyggande och inte endast ett instrument för reaktioner mot överträdelser av det regelverk som tillsynen avser.

Redan i dag finns information om terrängkörning på Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas webbplatser. Många kommuner har också sådan information på sina webbplatser.

En ny terrängkörningslagstiftning, inte minst den tillkommande tillsynsrollen för kommunerna, kommer sannolikt att kräva informations- och rådgivningsinsatser. Allmänhetens vilja att ”göra rätt” får inte underskattas. Den större delen av allmänheten brukar faktiskt följa de bestämmelser som den har blivit upplyst om. Utredningen bedömer därmed att Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram ett informationsmaterial om en ny terrängkörningslag och finna lämpliga sätt för informationsspridning. Detta bidrar till en effektiv tillsyn.

8.9. Straffbestämmelser

8.9.1. Inledning

Enligt utredningsdirektiven kan hotet om straff och medvetenhet om att straff kan komma att dömas ut om brott begås i viss utsträckning avskräcka från att begå brott. Direktiven påpekar att i relation till de skador och störningar som kan uppstå vid olovlig terrängkörning kan straffnivåerna uppfattas som låga. Utredningen ska enligt direktiven utreda och överväga den straffrättsliga regleringen vid otillåten terrängkörning och vid behov föreslå ändringar i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig reglering.99

Terrängkörning med motordrivet fordon kan aktualisera en mängd straffstadganden. Följande avsnitt behandlar endast sådan straffrättslig lagstiftning som har mer omedelbar relevans för terrängkörning med motorfordon.

99 Dir. 2018:29 s. 5 och 9.

8.9.2. Den nuvarande straffrättsliga regleringen

Terrängkörningslagen

Den rättsliga regleringen

I 4 § terrängkörningslagen (1975:1313) stadgas att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot någon av bestämmelserna i 1 § första stycket eller mot föreskrift som har meddelats med stöd av lagen döms till böter. Om gärningen är ringa, ska det inte dömas till ansvar. I andra stycket anges att till ansvar döms det inte om gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken.

Som ett led i regelförenkling på vägtrafikens område var brottet under åren 1987 till och med 1996 belagt med endast penningböter. Motivet för ändringen från böter till penningböter var att förenkla lagföringen vid vissa trafikförseelser som kunde anses vara av ordningskaraktär.100

Miljövårdsberedningen föreslog 1995 att påföljden skulle skärpas till böter eller fängelse i högst sex månader. Anledningen till förslaget om straffskärpning var att efterlevnaden av förbuden i terrängkörningslagen inte var tillfredsställande. Vidare ansåg utredningen att påföljden för körning i regleringsområden borde överensstämma med påföljder för överträdelse av förbud gällande naturreservat.101

I det efterföljande lagstiftningsarbetet ansåg regeringen att påföljden återigen borde vara böter. Regeringen fann att syftet med ändringen till penningböter hade förfallit eftersom Riksåklagaren – till följd av övervakningsproblem och överträdelsernas låga frekvens – inte hade utfärdat några bestämmelser om ordningsbot för överträdelser av terrängkörningslagen. Vidare ansåg regeringen att en höjning till bötesnivån också medförde en bättre överrensstämmelse med sanktioner för likartade brott enligt den dåvarande naturvårdslagen (1964:822).102

Straffskalan för brottet tagande av olovlig väg i 12 kap. 4 § brottsbalken ändrades den 1 juli 2017 till att omfatta inte bara böter, utan också fängelse i högst sex månader. Likaså ändrades straffskalan för skadegörelse i 12 kap. 1 § brottsbalken från böter eller fängelse i högst ett år till fängelse i högst två år. Dessa ändringar föranledde

100Prop. 1986/87:34 s. 1, 3 och 11, se även prop. 1990/91:68 s. 81 och 128 f. 101SOU 1995:100 s. 80 f. 102Prop. 1995/96:226 s. 41 f.

tillägget i 4 § andra stycket terrängkörningslagen. Därigenom blev straffstadgandet i lagen subsidiärt till de bestämmelser som föreskriver strängare straff i brottsbalken. Den som olovligen kör med motorfordon på annans mark ska därmed i första hand dömas för tagande av olovlig väg eller skadegörelse, om beteendet i övrigt uppfyller rekvisiten i dessa straffbestämmelser. Det kan dock noteras att det för åtal gällande t.ex. tagande av olovlig väg finns ett krav på åtalsprövning (se vidare nedan).103

Praxis

Vid en översiktlig genomgång av 72 domstolsavgöranden (66 från tingsrätt och 6 från hovrätt), vilka på något sätt har berört brott mot terrängkörningslagen under perioden 1982–2018, framgår att en majoritet av de fällande domarna har gällt otillåten skoterkörning i regleringsområden.104 Den vanligaste påföljden vid fällande dom i brottmålen har varit 30 dagsböter. I viss mån har påföljden bestämts till penningböter.

I rättsfallet RH 1982:76 ansågs körning med motorcykel på barmark i terräng inom militärt övningsområde inte föranleda ansvar enligt terrängkörningslagen. Körningen, vilken hade skett på stigar och leder samt i spår efter militära fordon, ansågs ha skett på sådana enskilda leder som var avsedda för motorfordonstrafik eller särskilt anordnade tävlings- eller övningsområden. Därmed hade körningen omfattats av undantagsbestämmelser i terrängkörningsförordningen.

Brottsbalken

Skadegörelsebrott m.m.

Skadegörelse

Den som förstör eller skadar egendom till men för någon annans rätt till den döms för skadegörelse till fängelse i högst två år, 12 kap. 1 § brottsbalken.

103 SFS 2017:442 samt prop. 2016/17:131 s. 83 och 107. Jfr SOU 2013:85 s. 316 och 401 f. En sammanställning över justerade straffskalor för vissa förmögenhetsbrott återfinns i 2016/17:JuU13 s. 12 f. 104 Det kan finnas fler än dessa 72 avgöranden som har rört brott mot terrängkörningslagen under den aktuella perioden.

Egendomen behöver alltså inte tillhöra någon annan. Det är tillräckligt att gärningen är till men för annans rätt till egendomen. Med annans rätt avses inte allemansrätt.

Skadegörelse är ett uppsåtligt brott. Det är därmed tillräckligt att gärningsmannen uppfyller ett likgiltighetsuppsåt i förhållande till brottsrekvisiten.105

Som tidigare nämnts skärptes straffskalan vid 2017 års lagändringar från böter eller fängelse i högst ett år till fängelse i högst två år. Samtidigt ströks den bestämning av vilken egendom som omfattades av bestämmelsen, ”fast eller lös”, eftersom denna bestämning ansågs sakna betydelse. Bestämmelsen om skadegörelse är alltså tillämplig på såväl lösa saker som fastigheter.

Genom höjningen av straffskalan syftade regeringen till likhet mellan straffskalorna för alla de centrala förmögenhetsbrotten, dvs. stöld, bedrägeri, förskingring och skadegörelse. Den enskilde kan drabbas av samma egendomsförlust vid skadegörelse som vid t.ex. stöld. Gärningsmannen visar också samma brist på respekt för andras egendom.106

Är brott som avses i 1 § med hänsyn till skadans obetydlighet och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, döms för ringa skadegörelse till böter eller fängelse i högst sex månader, 12 kap. 2 §. (För ringa tillgrepp i skog och mark döms för åverkan till böter enligt 12 kap. 2 a §.) Värdegränsen för stöld och ringa stöld – vilken för närvarande är 1 250 kronor – bör vara vägledande för gränsdragningen mellan skadegörelse och ringa skadegörelse. Även andra omständigheter kan påverka bedömningen av brottets svårhetsgrad.107

Om brott som avses i 1 § är att anse som grovt, döms enligt 12 kap. 3 § första stycket för grov skadegörelse till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det enligt andra stycket särskilt beaktas om gärningen har medfört betydande fara för någons liv eller hälsa, om skadan drabbat

105 Agneta Bäcklund m.fl., Brottsbalken m.m., JUNO, uppdaterad 2019-07-01, kommentaren till 12 kap. 1 §. 106Prop. 2016/17:131 s. 67 f., 76 ff. och 105. Regeringen ansåg också att förmögenhetsbrott som riktar sig mot fast egendom inte längre borde särregleras, med undantag för de straffbestämmelser som indirekt reglerar allemansrätten, a. prop. s. 39 f. och 42 ff.