SOU 1965:34

Sammanställning av remissyttranden över Författningsutredningens förslag till ny författning

N +” %

oå (—

- Cija,

&( * IO-(e

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

]ustitiedepartementet Soba,

k%S'z31fH

SAMMANSTÄLLNING AV REMISSYTTRANDEN

ÖVER FÖRFATTNINGSUTREDNINGENS FÖRSLAG TILL NY FÖRFATTNING

|

»: UTARBETAD INOM JUSTITIEDEPARTEMENTET

* Del 4: Kap. 7, 8, 9 och 10 i förslaget till regeringsform samt

övergångsbestämmelsema

Stockholm 1965

13. 14.

15.

16. 17.

STATENS

OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1965

Kronologisk förteckning

Sveriges sjöterritorium. Kihlström. 135 s. + 1 ut— viksblad. U'. . Sammanställning av remissyttranden över för-

fattningsutredningens förslag till ny författning. Del 1: Allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap. 1 fgåslaget till regeringsform. Norstedt & Söner. 1 s. Ju. . Sammanställning av remissyttranden över för-

fattningsutredningens förslag till ny författning. Del 2: Kap. 3. 4 och 5 i förslaget till regerings- form. Norstedt & Söner. 120 s. .Tu. . Tandvårdsförsäkring. Kihlström. 186 s. S.

Måttenheter. Kihlström. 47 s. Fi. Om den kommunala självstyrelsens lokala för- ankring. Esselte. 100 s. I.

Praliktik- och feriearbetsförmedling. Esselte. 177 s . Skånes och Hallands vattenförsörjning. Esselte.

513 s. + 5 st. kartbilagor. K. . Arbetsmarknadspolitik. Esselte. 567 a. I. . Antikvitetskolleglet. Esselte. 281 s. E. . Utbyggnaden av universitet och högskolor. Lo-

kalisering och kostnader 1. Esselte. 280 s. E . Utbyggnaden av universitet och högskolor. Lo-

kalisering och kostnader 11. Specialutredningar. Esselte. 741 s. E. Rättegångshjälp. Norstedt & Söner. 166 s. Ju. Gogtrosförvärv av lösöre. Norstedt & Söner. 241 s. u. De svenska utlandsförsamlingarnas ekonomi. Esselte. 129 s. E. Ny jordförvärvslag. Haggström. 193 s. Jo. Fastställande av faderskapet till barn utom äk- tenskap. Beckman. 94 s. Ju.

18.

19.

8

Fartygs befälhavare. Gemensamt haveri och dis- paåch. Ansvarsbestiimmelser m. m. Esselte. 221 s. u. Friluftsllvet i Sverige. Del II. Friluftslivet i sam- hällsplaneringen. Svenska Reproduktions AB. 383 s. + 1 st. kartbilaga. K. . Radions och televisionens framtid i Sverige 1.

Bakgrund och förutsättningar. frogramfmgor. Organisations- och finansierings rågor. Hegg- ström. 530 5. K.

. Radions och televisionens framtid i Sverige 11. Bildnings- och undervisningsverksamhet. Forsk- ningsfrAgor. Häggström. 227 s. K. Dagstidningarnas ekonomiska villkor. Esselte. 212 s. + 1 st. kartbilaga. Ju. . Uppbördsfragor. Esselte. 228 s. Fi. . Institutet 'ör arbetshygien och arbetsfysiologi. Kihlström. 88 s S . Studieplaner för lärarutbildning. Esselte 490 s. E. . Ändringar i ensittarlagen m. m. Esselte. 61 s. Ju. . De svenska jordbruksprodukternas distributions- och marginalförhållsnden. Esselte. 192 s. Jo. . Nytt skattesystem. Remissyttranden. Esselte. 638 s. Fi. . Lärarutbildningen IV: 1. Esselte. 714 s. E. . Lärarutbildningen IV: 2. Esselte. Utkommer se- nare. . Specialundersökningar om lärarutbildning V. Esselte. Utkommer senare. . Höjd bostadsstandard. Esselte. 572 a. I. . Vägmärken. Kungl. Luftiartsstyrelsen. 274 s. K. . Sammanställning av remissyttranden över för- fattningsutredningens förslag till ny författning. Del 4. Kap. 7, 8. 9 och 10 i förslaget till rege- ringsform samt övergångsbestämmelsema. Esselte. 104 s. Ju.

| |

Justitiedepartementet

SAMMAN STÄLLNIN G AV REMISSYTTRANDEN

ÖVER FÖRFATTNINGSUTREDNINGENS FÖRSLAG TILL NY FÖRFATTN ING

UTARBETAD INOM JUSTITIEDEPARTEMENTET

Del 4: Kap. 7, 8, 9 och 10 i förslaget till regeringsform samt

övergångsbestämmelserna

ESSELTE AB. STOCKHOLM 1965

Innehåll

Förslaget till regeringsform

7 KAP.

i Helhetsomdömen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . '. . 55 De särskilda paragraferna. . . . . . . . . . . . . . . . . . . '. . . . .' 5 25. . . . . . . . . . . . . . . ......... . . . . . . . . . . 12 35 .......... . . . . . . ............ . . . . . . 23 45. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... . . . . . . 24 55. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...... . . . . . 29 65 ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 75 ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...... . . . 37 85 ..... . . . . . . . . . . . ............ . . . . . . 38

Helhetsomdömen m.m. . . . . . . . . . . . . ........... . 40 De särskilda paragraferna . . . . . .. ............ . 42 15..... ....... ...... ......42 2och355..............................44 55 ..... 46 75 .......... 49

85 ..... . . . . . 50 Förslaget att ur grundlagen utmönstra regeln 1 113 & regeringsformen . . . . 56

9 KAP.

Kapitelrubriken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 De särskilda paragraferna. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 25 ....... 59 55 ..... 61 75 ..... 67

10 KAP.

Helhetsomdömenm.1n......................... 68 Desärskildaparagraferna........................ 71

15. ..... ..... ...........71 25.. ..... 72 35 ...... ...........75 45.. ..... ........ ..7......7 55. ..... 78 65. ..... 79 75 ...... ...... . ..... .............79

8580 9582

ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSERNA Helhetsomdömen...........................83 Desärskildaparagraferna 83 as.. ..... 86 35. ...... 101 45......... ...... 102

7 KAP.

Lag och lagstiftning

Kapitlet i dess h e i 11 et har uttryckligen lämnats u t a n e r i n r a 11 av statsåklagarna i Stockholm och Malmö. Göta hovrätt har framfört anmärk- ning endast mot 2 å (jfr nedan).

Regeringsrättens ledamöter uttalar att förevarande kapitel i förhållande till gällande regeringsform innehåller åtskilliga nyheter i principiellt och formellt hänseende. Jämfört med vad nu i praktiken tillämpas är emel- lertid sakligt sett ändringarna föga djupgående. Utredningen synes fast- mera ha sett som sin uppgift att i modern författningstext uttrycka gällande statsrättsliga. grundsatser på området, sådana de framgår av den nuvarande regeringsformens delvis oenhetliga och svårtolkade stadganden samt den praxis som utvecklat sig på dessas grund. Den uppgift utredningen sålunda förelagt sig är i många hänseenden vansklig. Huvudproblemet blir att- finna en formel för att skilja mellan lagar, som skall antagas av riksdagen, och andra författningar, om vilka regeringen själv äger besluta.

1 5.

Utredningens förslag angående innebörden av h e g r e p p e t 1 3 g (SOU 1963: 17 s. 335 f) har berörts av flera remissorgan. En positiv ståndpunkt till förslaget i denna del intar bl. a. hovrätten för Västra Sverige, som vill understryka värdet av att ett enhetligt lagbegrepp införes i stället för de skiftande bestämningar som nuvarande regeringsform uppvisar. Förslaget är ur denna synpunkt ägnat att skapa formell klarhet och därigenom under- lätta förståelsen av lagtexten. Att det allmänna språkbruket i'orden lag och lagstiftning inlägger en vidare innebörd än förslaget bör icke tillmätas avgörande betydelse. Ocksä Föreningen Sveriges stadsdomarc ansluter sig till utredningens mening att det är angeläget med en såvitt möjligt fast och entydig terminologi i förevarande hänseende. Den av utredningen föreslagna terminologien synes ägnad att medföra åsyftade fördelar. Enligt Sveriges hantverks- och industriorganisation torde förslaget i fråga om begreppen lag och lagstiftning komma att medföra en välgrundad både språklig och lag- teknisk sanering. Ej heller hovrätten över Skåne och Blekinge har något att erinra mot vad utredningen anfört i denna del.

En mera tveksam hållning intar länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som ifrågasätter om det med hänsyn till det allmänna och vetenskapliga språkbruket är lämpligt och möjligt att reservera lagbegreppet för de av folkrepresentationen tillskapade författningarna.

Svea hovrätt, som helt delar utredningens mening att det är angeläget med en såvitt möjligt fast och entydig terminologi för begreppen lag och författning och som tillstyrker den föreslagna definitionen av begreppet författning, anser däremot det av utredningen förordade lagbegreppet ej helt tillfredsställande definierat och motiverat. Hovrätten anför därom.

Utredningen framhåller att lagbegreppet bör definieras materiellt och att lag således skall avse en generell rättsregel (motiven s. 335). Härefter förordar ut- redningen att termen lag reserveras för författning som innehåller så väsentliga rättsregler att den bör beslutas av innehavaren av den lagstiftande makten, d. v. s. riksdagen (motiven s. 336). Vid återgivande av huvudlinjerna av förslaget till regeringsform och riksdagsordning användes en något annorlunda formulering. Där sägs att förslaget innebär att formen lag användes endast för att beteckna författning som innehåller så väsentliga rättsregler att den för sin tillkomst kräver (understruket här) riksdagsbeslut (SOU 1963: 16 s. 39). Av lagtext (exem- pelvis 7: 1 och 10: 2) och motiven i övrigt framgår även att utredningens avsikt är att termen lag, hur väsentliga rättsnormer det än kan gälla, aldrig skall an- vändas i fråga om författning som beslutas av annnan än riksdagen. Härmed är också klart att utredningens lagbegrepp icke är enbart materiellt utan att det är fråga om en kombination av materiellt och formellt lagbegrepp.

Även den av utredningen hävdade principen 'att beteckningen lag skall an- vändas först när det gäller väsentliga, generella rättsregler har fått vidkännas åtskilliga modifikationer vid utformningen av FRF. Den i 7: 7 givna motsvarig— heten till 89 & RF gör intet undantag för mindre ingripande bestämmelser. Ett flertal lagrum i FRF stadgar att närmare bestämmelser i vissa ämnen skall ges i lag utan att det därför alltid kan sägas bli fråga om väsentliga generella rätts- regler (exempelvis 7: 6 om lagrådet, 8: 2 om de grunder enligt vilka statsbudge- ten skall uppställas och 8: 8 om riksbanken). AV intresse är vidare föreskriften i 8: 1 att alla skattebeslut skall ges i lag och att statlig avgift kan fastställas genom lag. Slutligen kan uppmärksammas utredningens uttalande på s. 193 i motiven, (där det med anledning av den i 7: 2 givna möjligheten att meddela bestämmelser av mindre ingripande natur i annan ordning än lag föreslås särskild föreskrift -:(i 2z3) att expropriation och liknande tvångsavhändelser aldrig skall tillåtas annorledes än under förutsättningar angivna i lag.

Hovrätten ansluter sig till utredningens uppfattning att lagbegreppet reser- veras för författning som beslutas av riksdagen. Termen lag bör vid—are alltid användas när en av riksdagen beslutad författning innehåller väsentliga generella rättsregler. I tydlighetens intresse torde vara lämpligast att ge beteckningen lag åt samtliga av riksdagen beslutade författningar med undantag för sådana som är av mer intern natur och som ej innehåller generella rättsregler (närmast stadgor och instruktioner avseende riksdagsledamöter eller riksdagens verk och ombudsmän).

Stadgandet i paragrafens första stycke att d e t 5 k a l 1 t i 1 1 k 0 m In a riksdagen att stifta grundlag och annan lag har rönt ett positivt mottagande från flera håll. Sålunda framhåller högsta domsto- lens ledamöter, att grundsatsen om riksdagen såsom lagstiftande organ står i samklang med folksuveränitetens princip, som varit utredningens utgångs— punkt, och även ansluter sig till rådande praxis såtillvida som regeringen numera aldrig vägrar sanktion av riksdagens lagbeslut. Ledamöterna har

ingen erinran mot förslaget i denna del. Samma ståndpunkt intar hov- rätten över Skåne oclt Blekinge och hovrätten för Västra Sverige, vilken sistnämnda hovrätt jämväl understryker att, eftersom regeringens vetorätt sedan länge kommit ur bruk, förslaget i själva verket endast innefattar en konfirmation av praxis. Svea hovrätt finner förevarande spörsmål väsent- ligen vara en politisk fråga, varför hovrätten inskränker sig till följande allmänna anmärkningar. Initiativet till och förberedelsen för nya lagars till- komst och gamla lagars ändring eller upphävande kommer liksom hittills att främst ombesörjas av regeringen. Lagstiftningsmakten kommer sålunda de facto att alltjämt till stor del vila hos regeringen. Det måste likväl er— kännas att det ur parlamentarisk-teoretisk synpunkt är riktigast att lägga hela den formella behörigheten att stifta lag hos riksdagen. Även praktiska synpunkter talar för att endast ett organ skall besluta därom.

Ett flertal remissorgan uttalar sig å andra sidan till förmån för nuvaran- de ordning med lagstiftning genom samfällt beslut av regering och riksdag. Regeringsrättens ledamöter erinrar om att samverkan mella-n de båda högsta statsorganen i lagstiftningsarbetet kommer till uttryck på olika sätt. Fler- talet lagförslag förberedes inom regeringens kansli, och särskilt beslut fattas om proposition till riksdagen. Denna kan antaga eller förkasta en lagproposition men också vidtaga ändringar i lagförslag, som fogats vid densamma. Lagar, som antagits av riksdagen, utfärdas efter beslut av re- geringen, som emellertid har viss vetorätt. Det ligger i sakens natur att lagstiftningsarbetet i mycket präglas av den sittande regeringens intentioner och det förberedelsearbete, som utföres på dess uppdrag. Någon ändring i det samspel mellan regering och riksdag som sålunda försiggår synes icke vara avsedd. Med den av utredningen uttalade målsättningen, att den skrivna författningen skall återspegla det reella statsskicket, överensstäm— mer därför bäst att lagstiftningen även i fortsättningen får framträda som ett samfällt handlande av regering och riksdag. Enligt länsstyrelsen i Krono- bergs Iän verkar det som om utredningen byggt sitt förslag enbart på doktrinär grund och icke på några rationella praktiska överväganden om en lämplig avvägning av regeringens och riksdagens befogenheter. Läns- styrelsen anser nuvarande ordning vid stiftande av lag vara mera praktisk och bättre svara mot det faktiska inflytande som regeringen har. Likartade synpunkter framföres av länsstyrelsen i Gotlands län. Länsstyrelsen i Jön- köpings län uttalar att utredningen knappast förebragt tillräckliga skäl för att frångå gällande ordning. Jämväl riksåklagarämbetet ifrågasätter lämpligheten av förslaget.

Länsstyrelsen i Stockholms län, besvärskzumiga och Föreningen Sveriges häradshövdingar tar ej bestämd ståndpunkt till förslaget i denna del men framhåller att ett genomförande av den utav utredningen förordade ord- ningen ej torde komma att medföra någon större reell ändring av lagstift— ningsförfarandet.

Hovrätten över Skånc och Blekinge förordar att stadgandet i paragrafens första stycke jämkas redaktionellt så att där stadgas, att grundlag och annan lag stiftas av riksdagen. Offentlighetskommittén berör förslagets återverkningar på vissa stad- ganden i tryckfrihetsförordningen samt anför därom.

I 14 kap. 6 % tryckfrihetsförordningen lämnas en definition på begreppet lag för de fall då detta användes i förordningen (t. ex. 1 kap. 8 5, 2 kap. 1 få, 3 kap. 1 5, 4 kap. 7 5, 6 kap. 2 5, 7 kap. 3—6 55, 8 kap. 10 ä, 9 kap. 3 och 4 55, 10 kap. 11 €, 11 kap. 3 5, 12 kap. 8, 10 och 15 && samt 13 kap. 4 och 5 åå). Till lag hän- föres stadgande, som, i den ordning för varje särskilt fall är föreskriven, tillkommit genom samfällt beslut av konungen och riksdagen. Tvekan uppkom tidigt om vad denna definition innebär i fråga om vissa författningar av skatte- eller budget- karaktär. Denna tvekan har praktisk betydelse särskilt i fråga om räckvidden av — — — stadgandet i 7 kap. 3 5 andra stycket om ansvar för brott mot tystnads- plikt i fall då hemligt meddelande har lämnats för offentliggörande i tryckt skrift samt det därmed besläktade stadgandet i 13 kap. 5 5 första stycket. Vad som har ansetts vara oklart är främst om skatte— eller taxeringsförfattning, som formellt beslutats av riksdagen ensam, skall anses som lag (se L. Groll, Utredning angå- ende bestämmelser om tystnadsplikt i svensk lagstiftning, 1951, stenc., s. 73 ff, E. Fahlbeck, Tryckfrihetsrätt, 2 uppl. 1954 s. 41, H. Strömberg i Statsvetenskap- lig tidskrift 1959 s. 392 ff, prop. 1955: 160 s. 148 och bevillningsutskottets betän- kande 1955: 46 s. 25). Frågan har, såvitt bekant, icke prövats av domstol.

Om befogenheten att stifta lag i enlighet med författningsutredningens förslag till regeringsform (7 kap. 1 %) tillägges riksdagen ensam, måste konsekvenserna för tryckfrihetsförordningens del beaktas. Härvid bör övervägas, om begreppet lag i denna förordning skall omfatta skatteförfattningar och sådana beslut om skatt och avgifter som enligt 8 kap. 1 % förslaget till regeringsform blir att anse som lagar. Vad gäller tystnadsplikt som ålagts genom stadgande i skatteförfattning synes, från de synpunkter som anlades då bestämmelserna i 7 kap. 3 5 andra styc- ket och 13 kap. 5 5 första stycket tryckfrihetsförordningen utformades (konstitu- tionsutskottets utlåtande 1948:30 s. 33; jämför Groll, a.a. s. 78), intet vara att erinra mot att begreppet lag kommer att omfatta även sådana författningar och beslut; riksdagen har ju medverkat vid deras tillkomst.

Då det är avsett att enligt den nya regeringsformen lagbeslut skall fattas av riks- dagen ensam, torde — under förutsättning att det såsom nu angivits saknas an- ledning att undantaga någon grupp av sådana beslut _— någon särskild lagdefini- tion ej vidare erfordras för tryckfrihetsförordningens del. Bestämmelsen i 14 kap. 6 få denna förordning torde således kunna upphävas. Definitionen bör dock allt- jämt gälla i fråga om lagar som antagits innan den nya regeringsformen träder i kraft. Detta kan åstadkommas genom en övergångsbestämmelse till regeringsfor- men (jämför 1 5 första stycket i de föreslagna övergångsbestämmelserna samt motiveringen SOU 1963: 17 s. 484).

Det synes lämpligt att, då lagbegreppet erhåller ny utformning, underkasta stadgandena i 2 kap. 1 5 andra stycket och 12 kap. 15 5 första stycket tryckfrihets- förordningen redaktionell överarbetning.

Ett par remissorgan framför tanken på e n 11 t f ö rl i g a r e g r u n d- lagsreglering av lagstiftningsförfarandet. Högsta dom- stolens ledamöter anser det sålunda från konstitutionell synpunkt motiverat att reglera också gången av lagstiftningsarbetet, alltså hur lagförslag utar-

betas, framlägges och passerar genom instanserna. För närvarande fram- lägges lagförslag. nästan undantagslöst genom proposition, som av riks- dagen antages, ändras eller avslås. Det synes bäst ha överensstämt med förslagets allmänna uppläggning om utredningen även i detta hänseende byggt på praxis och låtit grundlagstexten avspegla hur lagstiftningsarb-etet i verkligheten försiggår; därom ger utredningens lagtext icke någon upp- fattning. Att ett lagärende förberedes av regeringen har betydelse därut— innan att enligt 4 kap. 2 5 yttranden skall inhämtas från myndigheter och organisationer. Då riksdagen handhar ett lagstiftningsärende utan re- regeringens medverkan finns icke någon motsvarande bestämmelse. Den angivna ordningen medför också den fördelen, att lagrådets yttrande regel- mässigt blir inhämtat på ett så tidigt stadium att det kan vinna fullt beaktande vid det slutliga ställningstagandet. Länsstyrelsen i Jönköpings län påpekar att enligt förslaget i praktiken ej skulle ske någon ändring i fråga om regeringens initiativ och inflytande i övrigt på lagstiftningsar- betet. Utredningens allmänna strävan att få till stånd en närmare överens- stämmelse mellan form och realitet skulle därför bättre tillgodoses om detta kom till något uttryck i grundlagstexten.

Vad angår 1 5 andra stycket har förslaget att inskriva principen ) 111 d e n f o r nl el l a l a g k r a f t e n i grundlag uttryckligen tillstyrkts av Svea hovrätt och hovrätten över Skåne och Blekinge. Enligt förstnämnda hovrätt kan det visserligen göras gällande att regler i detta hänseende ej är absolut nödvändiga. Med hänsyn särskilt till utrymmet för författnings- delegation enligt 7 5 är det dock önskvärt att principen inskrives i grund.- lage-n.

Länsstyrelsen i Jönköpings län ifrågasätter lämpligheten av att före- varande princip grundlagsfästes. Principen bör liksom för närvarande gälla, men med sådana regler som 7 kap. 1 5 andra stycket samt 1 5 övergångs- bestämmelserna riskerar man att alltför stelt binda utvecklingen. I yttran- det hänvisas till behandlingen av den formella llagkraften i fråga om kyrkolag i SOU 1955:47 samt till några propositioner i kyrkoårenden till 1963 års riksdag.

I fråga om innebörden av stadgandet i 1 5 andra stycket anför högsta domstolens ledamöter, att ändring i gällande lag enligt förslaget alltid måste ske genom lag, även om ändringen i och för sig är av beskaffenhet att kun- n-a vidtagas av regeringen. Ej sällan kan det dock vara tveksamt, om regle- ringen av en viss fråga i sak innebär en ändring i en gällande lag eller om den uteslutande utgör ett tillägg till lagen. I yttrandet påpekas vidare att ut- trycket »i samma ordning» icke är entydigt. Man kan fråga sig hur det bör förfaras vid ändring av en grundlagsbestämmelse som enligt 4 & varit före- mål för folkomröstning och då icke underkänts. Likaså om det för ändring av en bestämmelse i riksdagsordningen erfordras olika förfaranden alltefter- som bestämmelsen antagits genom två riksdagsbeslut eller vid en riksdag

med tre fjärdedels majoritet. Lagtexten utesluter ej tolkningen att just det förfarande som tillämpats vid lagens antagande också måste iakttagas vid dess ändring eller upphävande. Som detta icke torde vara avsett, bör ett förtydligande ske. Samma anmärkning framföres även av arbetsdomstolens ordförande.

Svea hovrätt anser det böra övervägas om det finns behov av viss modi- fikation av den allmänna principen att lag ej må ändras eller upphävas annorledes än genom lag stiftad i samma ordning. Hovrätten tänker närmast på 4 kap. 9 5, enligt vilken paragraf lagstiftningsbefogenhet kan delegeras till mellanfolklig organisation efter beslut fattat av riksdagen med kvali- ficerad majoritet. 0111 sådant beslut i enlighet med hovrättens förslag i ytt— rande över nämnda paragraf skall ha lagform, ter. det sig naturligt att för ett återkallande av delegationen det bör räcka med enkel majoritet. Motsvaran- de situation kan föreligga också i fråga om. andra lagar för vilkas tillkomst kvalificerad majoritet kan bli föreskriven. Hovrätten anför vidare.

I detta sammanhang kan diskuteras en fråga angående ämne som reglerats i författning, vilken riksdagen antagit såsom lag med stöd av 7: 7. Det är uppen- bart att lagen ej kan ändras eller upphävas annorledes än genom lag. Men om den upphäves, är det icke utan vidare klart huruvida det av författningen regle— rade ämnet ändock kvarstår inom lagområdet. Inom doktrinen har skilda me- ningar yppats i motsvarande fråga beträffande lagar som med stöd av 89 & RF överflyttats till den samfällda lagstiftningens område. Malmgren anger i Sveriges författning (II 5. 85) såsom den väl dåmera rådande meningen att för framtiden allt lagstiftande i det avsedda ämnet kräver riksdagens samtycke. Denna åsikt måste dock ses mot bakgrunden av den allmänna regleringen av lagstiftnings- frågor i 1809 års regeringsform och den sedan tillkomsten av denna grundlag skedda faktiska förskjutningen av området för samfälld lagstiftning. Det är därför alls icke givet att motsvarande skall eller bör gälla i fråga om ämne reglerat" i lag tillkommen jämlikt 7: 7. Hovrätten anser tvärtom att starka skäl talar för att ämnet icke automatiskt kvarstår inom lagområdet när lagen upphävts. Det är emellertid önskvärt att motiven till en ny regeringsform tar ställning till denna fråga.

Ett par remissorgan föreslår redaktionella jämkningari 1 5 andra stycket. Enligt Svea hovrätt bör sista ledet i stadgandet lämpligen lyda »stiftad i samma ordning som den vilken skall ändras eller upphävas». Hovrätten över Skåne och Blekinge förordar att bestämmelsen formuleras så att lag ej må ändras eller upphävas i annan ordning än den stiftats.

Vad utredningen i motiven till 1 5 (s. 338 f) anför om d e l 6 g a tio n a v 1 a g 5 t i f t n i n g s h e f 0 g e 11 h e t lämnas uttryckligen utan erinran av hovrätten över Skåne och Blekinge. Även Svea hovrätt och hovrätten för Västra Sverige delar utredningens uppfattning, att någon delegation av lagstiftningsbefogenhet ej bör medges utan stöd i grundlag. Svea hovrätt vill med skärpa understryka det angelägna i att grundlagsstöd skall krävas för sådan delegation. Något direkt delegationsförbud synes icke behöva in- tagas i grundlagen, eftersom förbudet är en följd av reglerna om vad som

kräver lagform och om riksdagens exklusiva behörighet att stifta lag. Hov- rätten erinrar om att under senare decennier regeringen i åtskilliga avseen- den av riksdagen givits befogenhet att meddela bestämmelser, vilka egentli- gen skolat beslutas antingen såsom lag stiftad av Konung och riksdag gemen— samt eller såsom beslut meddelat av riksdagen ensam (bevillningar). Dessa fall av reell delegation får ses mot bakgrunden av nuvarande grundlags- regler och den med tiden vidgade klyftan mellan den skrivna författningen och det faktiska statsskicket. En ny författning bör kunna utformas så, att den ger de möjligheter till delegation som kan anses nödvändiga. Något beaktansvärt behov av att vid sidan om dessa regler besluta om ytterligare befogenheter för regeringen borde därför icke behöva uppstå. Hovrätten anser likväl angeläget att i motiven till en ny regeringsform understrykes att lagstiftningsdelegation icke får förekomma annat än i de fall som re- geringsformen uttryckligen medger. Anledningen till denna hovrättens ståndpunkt är även nödvändigheten att skapa respekt för den nya grund- lagen, en respekt som givetvis bland annat måste omfatta det förhållandet att lagstiftaren skall verka allenast inom de av grundlagsbuden uppdragna gränserna. Hovrätten vill i detta sammanhang också hänvisa till en om— ständighet av vikt över huvud taget för frågan angående den lämpliga om- fattningen av lagstiftningsdelegation, nämligen möjligheten till offentlig debatt innan en författning antages. Av regeringen beslutade författningar tillkommer- vanligen utan att pressen och andra språkrör för den allmänna opinionen haft tillfälle att belysa och debattera de spörsmål som samman- hänger med den avsedda regleringen. Denna skillnad i förhållande till till— vägagångssättet vid lagstiftning genom riksdagsbeslut innebär en så be- tydande olägenhet, att den måste allvarligt beaktas vid bestämmandet av delegationsområdet för andra tider än krig och krigsfara. Hovrätten för- klarar sig icke kunna dela utredningens mening (motiven s. 338), att rätt för regeringen att i handels- eller penningpolitiska syften vidtaga jämk- ningar i fråga om tullsatser torde kunna grundas på bestämmelser i skatte- lag. Medgivande för regeringen att höja eller sänka tulltaxor (sådana har ej alltid inskränkt sig till jämkningar, se t. ex. SFS 232—233/1963) kan icke rimligen anses förenligt med den —— bortsett från kommunalskatten —- undantagslösa bestämmelsen att beskattningsrätten tillkommer riksdagen allena och den i 8 kap. 1 g givna föreskriften att annan skatt än kommunal- skatt ej må beslutas annorledes än genom lag. —— Hovrätten framhåller slutligen att i samband med delegation av lagstiftningsbefogenhet vissa tolkningsfrågor kan uppstå samt hänvisar i detta sammanhang till vad som anförts under 2 kap. (SOU 1965: 2 s. 109) angående regeringens möj— lighet att i en med stöd av ramlag utfärdad författning bemyndiga förvalt- ningsmyndighet att utfärda bestämmelser i ämne, som enligt föreskrift i grundlagen får ske i lag eller med stöd av lag. Enligt hovrätten för Västra Sverige betyder den föreslagna kompetensregleringen av lagstiftningsbe—

fogenheten, att någon delegation av riksdagens lagsti-ftningsbefogenhet icke blir tillåten. Detta förtjänar särskilt understrykas, eftersom det rätt en viss oklarhet i fråga om riksdagens delegationsmöjligheter enligt gällande rätt.

Länsstyrelsen i Jönköpings län ifrågasätter lämpligheten av utredningens principuttalande att egentlig, delegation av lagstiftningsmakben icke bör kunna medges utan stöd i grundlag. Huvudprincipen bör visserligen lik- som för närvarande vara den angivna. Emellertid använder utredningen själv i lagtexten i en rad fall lokutionen »med stöd av lag», vilket väl får anses innefatta delegationsmöjlighet. Det exempel utredningen anför i fråga om rätt för regeringen att jämka tullsatser är vidare icke det enda där möjlighet till delegation måste finnas. Den nuvarande jordbruksregleringen bygger exempelvis i hög grad härpå, och anordningar av den typen torde icke kunna undvikas.

2 %.

Denna paragraf har uttryckligen ! ä m 11 at s u t a n e r i n r a 11 av över- befälhavaren, statens utlänningskommission, utlänningsnämnden, 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen samt utlänningsut- redningen. Ej heller civilförsvarsstyrelsen har någon saklig erinran att göra mot förslaget. Emellertid anser styrelsen önskvärt att i själva lagtexten civilförsvarsplikte-n anges bland de ämnesområden som i princip endast skall kunna regleras genom lag. Nämnda plikt bör nämligen även av grund- lagen betraktas som en med värnplikten jämställd förpliktelse; den berör för övrigt ett vida större antal personer än värnplikten gör. Med anledning av utredningens exemplifiering (se SOU 1963: 17 s. 340) av »åligganden i övrigt för kommuner» vill styrelsen erinra om att hit bör hänföras också de uppgifter som ankommer på kommunerna i totalförsvarets _ särskilt civilfö-rsvarets _ intresse.

Övriga remissorgan, som behandlat paragrafen, har ställt sig mer eller mindre kritis ka mot dess utformning. Därvid har från åtskilliga håll hävdats att lagomrädet blivit otillräckligt preciserat genom den i paragrafen gjorda uppräkningen av de ämnen som i princip endast får regleras genom lag. Högsta domstolens ledamöter anser det så— lunda vanskligt att bedöma huruvida genom den verkställda uppräkningen åt lagområdet förlänats en lämplig avgränsning. För ett grundat uttalande härutinnan hade fordrats en ingående undersökning spännande över alla rättsområden. Det faller emellertid i ögonen att flera av de med uppräk- ningen avsedda ämnena är svävande beskrivna och att ett fastställande av innebörden av hithörande regler kan vara förenat med betydande svårig— heter. Som exempel kan pekas på uttrycket »åligganden i övrigt för kom- muner eller enskilda», vilket även om ordalagen icke pressas omfattar regler av de mest olika slag och avseende de mest skilda ämnen. Enligt riks- åklagarämbetet synes förslaget, när det gäller avgränsningen av lagområdet

gentemot författning—ar, som får beslutas av regeringen, i stort sett vara av- sett att utgöra en kodifiering av gällande praxis. Ehuru uppgiften att på det av utredningen föreslagna sättet kodifiera gällande praxis uppenbar- ligen är svår, förefaller det dock ämbetet som om gränsdragningen kunnat ges större pregnans. Det synes sålunda icke helt klart att den i förslaget gjorda uppräkningen verkligen täcker det område där för närvarande riks- dagens medverkan erfordras. Säkerligen kommer, innan praxis stadgat sig, betydande tillämpningssvårigheter att uppstå med de föreslagna bestäm- melserna. Framför allt torde detta bli fallet med sådana författningar, i fråga om vilka det redan under nuvarande förhållanden är tveksamt i vad mån riksdagens medverkan krävs, exempelvis vägtrafikförordningen. Även arbetsdomstolens ordförande finner den i paragrafen gjorda uppräk- ningen av de ämnen, som lagområdet skall omfatta, innehålla flera täm— ligen vaga begrepp. Motiven lämnar ej heller någon mera ingående redo- görelse för vad som skall förstås med de olika begreppen. Det är även utomordentligt svårt för att icke säga omöjligt att bedöma om uppräk- ningen är tillräckligt uttömmande. Utredningen har emellertid uttalat att dess förslag i stort sett innebär att till lagområdet skall höra — förutom grundlag och skattelagarna —. övriga nuvarande lagar och författningar, som tillkommit genom samfällda beslut av regering och riksdag. Härigenom torde hittillsvarande praxis på detta område komma att bli vägledande även vid tillämpningen av det föreslagna stadgandet. Enligt länsstyrelsen i Jönköpings län synes det i paragrafen angivna lagområdet på flera punkter icke tillräckligt preciserat. Särskilt avser länsstyrelsen härvid bestämmel- serna om »åligganden i övrigt för kommuner eller enskilda». Efter orden faller ju härunder även skatter och avgifter. Av vad utredningen anför om lagrådsgranskningen framgår att detta ej åsyftats, men det måste i så fall klargöras i lagtexten. För en rad andra områden gäller motsvarande oklarhet. Som exempel på författningar som sålunda måste anses innehålla åtskilliga ganska ingripande åligganden för enskilda kan nämnas väg— trafikförordningen, förordningen om yrkesmässig biltrafik, vapenförord- ningen, förordningen om explosiva varor, näringsfrihetsförordningen, livs- medelsstadgan, hälsovårdsstadgan och över huvud författningar där hän- syn till allmän ordning, säkerhet och folkhälsa eller offentliga närings- intressen påkallat åligganden för enskilda utan att dessa därför berör några grundläggande friheter. Det förefaller orimligt att alla här avsedda områden skulle i sina huvuddelar behöva regleras i lag, särskilt om dele- gation ej är tillåten. Den lämpligaste formen synes vara den nu använda, att riksdagen höres. Hela frågan om lagområdet bör från här antydde. ut- gångspunkter övervägas ånyo.

Svea hovrätt ingår något mer-a utförligt på vissa oklarheter, som enligt hovrättens mening vidlåder förslaget beträffande lagområdet. I yttrandet erinras om att utredningen i motiven (s. 340) angett att uttrycket »bestäm—

melser om enskildas egendom och inbördes förhållanden» avses svara mot huvuddelen av det område som nu betecknas såsom allmän civillag i egent- lig mening. Det hade enligt hovrätten varit önskvärt om utredningen närma— re utvecklat vilka ämnen den valda beteckningen skall täcka. Över huvud ter sig uttrycket »inbördes förhållanden» vagt. Bestämmelsen angående »enskild'as egendom» omfattar enligt ordalagen exempelvis åtskilliga regler inom byggnads-lagstiftningen och förfogandelagstiftningen, områden som icke hör hemma under begreppet allmän civillag. Hovrätten finner också uppenbart att lag skall krävas för bestämmelser av denna art, i den mån de ej är mindre ingripande. Hovrätten utgår vidare från att begreppet egendom skall avse alla slags förmögenhetsrätter. Vad angår förslaget om lågform för bestämmelser Om »åligganden i övrigt för kommuner eller enskilda» finner hovrätten det riktigt att regler angående åligganden av betydelse skall ges i lagform. Det är emellertid oklart vad utredningen avser med termen åligganden. Rent språkligt torde ordet vanligen innebära plikt som åvilar någon. I motiven anger utredningen att den med uttrycket »åliggan— den i övrigt för enskilda» avser andra tjänstbarheter än värnplikt och tjänsteplikt, såsom uppgi-fts- och upplysningsskyldigheter av olika slag. Or- det tjänstbarhet, som har en något föråldrad klang, avser normalt olika for- mer av personliga tjänster, såsom renhållning, deltagande i brandvärn etc. Denna term-är därför för snäv. Till åligganden som bör fordra lagform men som ej gärna kan anses som tjänstbarhet hör exempelvis vittnes- plikten. De av utredningen som tjänstbarheter angivna uppgiftsskyldig- heterna kan knappast räknas in under detta begrepp och är för övrigt typiska exempel på sådana åligganden som är av mindre ingripande art och där- för normalt kan föras utanför lagområdet.

Att lagområdet blivit otillräckligt preciserat har även framhållits av läns- styrelserna i Gävleborgs och Västernorrlands län samt besvärssakkunniga. Dessa sakkunniga anser det vara ovisst i vad mån nuvarande praxis i fråga om området för samfälld lagstiftning skulle kunna tjäna till ledning vid gränsdragningen.

Ej heller hovrätten för Västra Sverige synes anse lagområdet klart angivet. Hovrätten finner det vara av intresse att undersöka hur den i paragrafen gjorda uppräkningen är att uppfatta om den mer direkt jämföres med be- stämmelserna i gällande regeringsform. Därvid visar det sig att reglerna om svenskt medborgarskap, värnplikt, åligganden i övrigt för kommuner och enskilda samt grunderna för den kommunala organisationen och verk- samheten har vissa förebilder i respektive 33, 80 och 73 åå samt 57 5 andra stycket regeringsformen. Och reglerna om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om brott och påföljd för brott och om rättegångsförfarandet synes avsedda att ersätta bestämmelsen i 87 5 1 mom. om allmän civil- och kriminallag. Om uttrycket »bestämmelser om enskildas egendom och inbör- des förhållanden» i allo täcker begreppet allmän civillag kan dock synas tvi- velaktigt. Exempel torde kunna anföras på lagbestämmelser av civilrättslig

natur, som tillkommit i enlighet med 87 5 1 mom. regeringsformen men som icke kan sägas röra enskildas egendom och inbördes förhållanden. Uttrycket civilrättsliga —— eller privaträttsliga ——— förhållanden anger måhända bättre vad som åsyftas. Hovrätten vill icke framlägga något bestämt förslag i före- varande avseende utan blott understryka vikten av att ifrågavarande av- snitt av lagområdet blir så klart utst—akat som möjligt. Även hovrätten över Skåne och Blekinge anser uttrycket enskildas egendom och inbördes förhål- landen väl snävt för att täcka hela det civilrättsliga lagområdet. Det är så— lunda tveksamt om däri inbegripes t. ex. associationslagstiftning samt jord- delnings- och byggnadslagstiftning. Ej heller kan det av förslaget anses tydligt framgå att till lagområdet bör räknas den sociallagstiftning som rör enskilda personer, särskilt de grundläggande reglerna för olika vårdformer.

Vad angår anmärkningar i övrigt mot den av utredningen föreslagna 11 p p r ä k ni 11 g e 11 av de ämnen lagområdet bör omfatta erin- rar Svea hovrätt om sitt i tidigare sammanhang (se SOU 1965: 2 s. 120 f) framförda önskemål att vissa bestämmelser om svenskt medborgarskap in- förs i 2 kap. Om så sker bör i samma lagrum hänvisas till att bestämmelser i övrigt om svenskt medborgarskap skall ges i lag. Motsvarande stadgande i 7 kap. 2 5 bör då utgå. — Behovet av att, på sätt som föreslagits, från övriga lagar särskilja kommunallagarna ifrågasättes av länsstyrelsen i Gävleborgs län, som framhåller att någon skillnad i beredningsförf-arandet i varje fall ej längre skall föreligga enligt förslaget.

Från flera håll påpekas att 11 p p r ä k ni n g e 11 av de ämnen lagområdet skall omfatta b ö r k 0 nl pl e t te r a 5. Vad först angår mera allmänna ut— talanden i denna riktning anser Svea hovrätt att där främst saknas allmänna bestämmelser om enskilds person och om väsentliga ingrepp i den indivi- duell-a handlingsfriheten. Vidare framhålles att 2 5 tillsammans med övriga föreskrifter i förslaget till regeringsform ej på långt när täcker det område som blivit föremål för samfälld lagstiftning eller eljest avsett väsentliga ge- nerella rättsregler (t. ex. lagar om sterilisering och kastrering samt förord— ningarna om vägtrafik, läkemedel, narkotika, rusdrycksförsäljning etc.). Länsstyrelsen i Uppsala län ifrågasätter om ej lagkatalogen bör omfatta författningar, avseende samtliga de fri- och rättigheter som avhandlas i 2 kap. Liknande ståndpunkt intar länsstyrelsen i Västernorrlands län, som uttalar att lagbegreppet förefaller ha fått en alltför inskränkt omfattning och anser 2 & böra omarbetas så att det klart framgår att ingrepp i medborgar- nas >>frihet och egendom» ej får ske utan stöd av lag. Sveriges juristförbund menar att gränsen mellan lag och annan författning bör dras på sådant sätt att de delar av rättsordningen förbehålles riksdagens normgivningsmakt, vilka särskilt påtagligt rör den enskilde medborgarens integritet och hand- lingsfrihet. I yttrandet förordas att förevarande paragraf överses från nämn- da— utgångspunkt, varvid förbundet erinrar om sin under 2 kap. (SOU 1965: 2 s. 125) framförda tankeom krav på kvalificerad majoritet i vissa lagstift- ningsfrågor.

j,, _ ___-_ T.".

Svea hovrätt påpekar även att uttrycket brott och påföljd för brott icke omfattar förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan och där- för bör omformuleras. Hovrätten anser dock att förverkande av egendom liksom föreskrift om åtgärd till förebyggande av missbruk kan anses hän- förligt under uttrycket bestämmelser om enskildas egendom. Även Göta hovrätt påtalar att enligt brottsbalken begreppet påföljd icke innefattar för- verkande. Bestämmelser om förverkande av mera genomgripande natur bör enligt hovrätten meddelas i lags form.

I anledning av förslaget att regler om rättegångsförfarandet i princip skall ges i lag förordas från flera håll att detsamma bör gälla i fråga om domstols— organisationen. Sålunda anser arbetsdomstolens ordförande att ordet rätte- gångsförfarandet i 2 & bör utbytas mot »rättskipningen», som har en vidare syftning. Även Svea hovrätt finner uppenbart att, frånsett detaljbestämmel— ser, lag skall krävas också för regler om domstolsväsendet. Såsom framgått redan under 5 kap. 2 och 3 55 (SOU 1965: 3 s. 108 f) intar också domstols- kommittén och kammarrätten i huvudsak samma ståndpunkt. Kammar- rätten framhåller att det enligt gällande regeringsform är ett föremål för den allmänna civil- och kriminallagstiftningen att i huvuddrag bestämma vilka de allmänna domstolarna är och hur de skall vara organiserade. In- gående regler om dessa domstolars organisation och förfarandet vid dem återfinnes främst i rättegångsbalken. För förvaltningsdomstolarnas del finns däremot ingen enhetlig eller fullständig reglering i lag. Sålunda saknas skrivna regler om processen vid regeringsrätten. För kammarrättens del är processeni huvudsak reglerad icke i lag utan i kungl. stadga för kammar- rätten den 1 december 1959 (nr 545; ändrad 1963: 474). Rådande ordning är uppenbarligen icke tillfredsställande för förvaltningsdomstolarnas vid- kommande. När författningsutredningen vill understryka principen om dom- stolarnas självständighet, är det ett väsentligt krav att beträffande samtliga domstolar i lag regleras huvuddragen av domstolarnas organisation och förfarandet vid dem. Kammarrätten ställer frågan om utredningen tillräck— ligt uppmärksammat detta förhållande. Det i förevarande paragraf använda uttrycket rättegångsförfarandet är ej alls kommenterat i motiven. Oklart är om därmed åsyftas även förfarandet vid förvaltningsdomstolarna. Det är också oklart om uttrycket omfattar domstolarnas organisation; formellt torde så ej vara fallet. Med föreskriften i förevarande paragraf om att »be— stämmelser — — —— om rättegångsförfarandet» i princip ej får meddelas annorledes än i lag bör enligt kammarrätten jämföras stadgandet i 4 kap. 105 andra stycket, vari sägs att grundläggande bestämmelser om förvalt- ningsförfarandet givas i lag. Mellan de båda stadgandena föreligger en nyans- skillnad i de valda formuleringarna. Kammarrätten ifrågasätter om ej be- teckningen rättegångsförfarandet bör utbytas mot ett mera klargörande och uttömmande uttryck, t. ex. domstolsprocessen eller domstolsväsendet.

Utredningens uttalande (motiven s. 343) att lag i princip bör kunna

stiftas endast i ämne, som hör till det angivna lagområdet kritiseras av Svea hovrätt. I den mån det kan bli erforderligt att meddela väsentliga generella rättsregler i ett ämne som icke omfattas av lagområdet bör dessa enligt hovrätten ges i lagform. Den i förslaget gjorda uppräkningen får därför icke anses uttömmande.

Ett flertal remissorgan finner också u n d a nt a g s r e g e 1 n i senare delen av paragrafens första stycke vara allt f ö r o p r e e i s e r a d. Högsta domstolens ledamöter anser regeln ägnad att inge allvarliga betänkligheter. Huruvida en bestämmelse är mindre ingripande eller ej måste ofta bli en vansklig bedömningsfråga, beträffande vilken olika uppfattningar kan göra sig gällande. Stadgandet ger således vidsträckt utrymme för regeringen och underordnade myndigheter att efter egen bedömning av en frågas större eller mindre vikt meddela bestämmelser i ämnen, som är av sådan art att deras reglering i princip tillkommer riksdagen allena. Och man kan icke bortse från möjligheten att —— i synnerhet innan en stadgad praxis utbildat sig —— i rättegång kommer att hävdas att en av regeringen eller annan myn- dighet utfärdad bestämmelse saknar giltighet, eftersom den ej kan anses mindre ingripande och alltså faller inom området för riksdagens lagstift- ningsmakt. Regeringsrättens ledamöter anför att det för uppdelningen av riksdagens och regeringens befogenheter grundläggande stadgandet om att den senare äger besluta mindre ingripande bestämmelser ger föga vägled- ning och synes bereda åtskilligt utrymme för subjektiva värderingar. Något egentligt framsteg i förhållande till nuvarande regeringsform synes det där- för knappast innebära. Även om det får anses ligga i sakens natur att exakta och uttömmande stadganden rörande fördelningen av lagstiftningsmakten eller, annorlunda uttryckt, angående omfattningen av regeringens fullmakt att på egen hand besluta om författningar icke torde vara möjliga att utfor— ma, framstår det likväl såsom önskvärt att regeringsformen till vägledning för praxis åtminstone tillnärmelsevis anger omfattningen av denna full— makt. Därvid skulle man kunna taga fasta på att regeringen har att utfärda närmare föreskrifter rörande lagars tillämpning och att meddela bestäm- melser, som är erforderliga för rikets styrelse och förvaltning. Vidare skulle i viss anslutning till utredningens förslag kunna föreskrivas, att sistnämnda bestämmelser icke får väsentligt förändra rättigheter och skyldigheter, var- om skall stadgas i grundlag eller annan lag. Med sådana ändringar åsyftas givetvis även tillskapandet av nya rättigheter och skyldigheter. Det synes vidare önskvärt att stadgandena om regeringens lagstiftningsbefogenhet flyttas till ett särskilt stycke av 2 &. Därmed förebyggs missuppfattningen att nämnda befogenhet skulle avse endast de ämnen som uppräknas i förra delen av första stycket i samma paragraf. Kammarrätten förklarar sig vara väl medveten om svårigheterna att i lagtexten fastställa en klar gräns för det område som skall kunna regleras genom administrativa författningar. Emellertid måste det ur principiell synpunkt anses mindre tillfredsställande

att, när det gäller en lag av grundlags natur, det skall ankomma på praxis att söka förverkliga lagstiftarens intentioner i så grundläggande hänseen- den som de varom här är fråga.

Att undantagsregeln är alltför obestämd framhålles även av riksåklagar- ämbetet, hovrätten över Skåne och Blekinge, Föreningen Sveriges härads- hövdingar, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund, Sve— riges grossistförbund och Sveriges allmänna exportförening. Nyssnämn- da hovrätt tillägger att det bör observeras att undantaget icke blott får den innebörden att vad som anses vara av mindre ingripande natur kan självständigt behandlas i annan författning än lag. På grund av det re- sonemang som utredningen för om delegation av lagstiftningsbefogen- het får undantaget också den verkan att, även då lag i ämnet meddelas, allt som anses vara mindre ingripande kan överlåtas till regeringen, ef- tersom denna ändå har befogenhet att meddela bestämmelser därom. Själv— fallet finns det mindre att erinra mot undantaget om dess tillämpning så- lunda kommer under ett visst bedömande i ett lagstiftningsärende. Så- som ett helt generellt, i grundlagen upptaget delegationsstadgande är un- dantaget däremot knappast godtagbart. Hovrätten påpekar att ej heller mo— tiven ger någon ledning i fråga om tillämpningen utom såvitt avser regler angående frihetsstraff (se därom nedan). Det är viktigt att undantagets omfattning preciseras. En utväg är måhända att över huvud taget icke göra något generellt undantag från vad som är att hänföra till lagområdet utan istället medge delegation genom lag till regeringen av riksdagens lagstift- ningsbefogenhet inom ett preciserat område i syfte att minska mängden av de frågor som eljest måste tekniskt behandlas såsom lag.

Föreningen Sveriges stadsdomare finner det vara svårt att rikta någon invändning mot utredningens uttalande att vad som menas med »mindre ingripande» bestämmelser är ett avvägningsproblem, som knappast kan närmare preciseras i grundlag utan som lämpligen bör lösas i praxis. Det exempel utredningen anför angående sin mening om denna avgränsning i fråga om bestämmelser om brott och påföljd för brott, nämligen att frihets- straff utöver sex månader skall kunna föreskrivas endast i lag, torde dock tydligt visa att svårigheterna vid avvägningeni praktiken kan bli betydande. Det är angeläget att särskilt understryka detta med hänsyn till vad som skall anses gälla beträffande domstols lagprövningsrätt.

Enligt hovrätten för Västra Sverige förefaller i n n e b 6 r (1 e n av rege- ringens befogenhet enligt undantagsregeln o vi 5 s sedd m 0 t h a k g r u 11- den av gällande rätt. De förut angivna lagrummen i nuvarande regeringsform, som reglerar samfälld lagstiftning, gör inga undantag för mindre ingripande bestämmelser. Man frågar sig om befogenheten att be- sluta sådana bes'tämmelser utgör en del av regeringens befattning med ri- kets styrelse och förvaltning och sålunda har sin motsvarighet i nuvarande regler i 89 & regeringsformen rörande den ekonomiska och administrativa

lagstiftningsrätten eller om befogenheten är något därifrån artskilt, en rätt att i Viss utsträckning vara verksam på ett område som principiellt tillhör riksdagens kompetens. Det förstnämnda alternativet överensstämmer väl närmast med utredningens tankegång men motsäges bl. a. av de översikter över gällande rätts motsvarigheter i förslaget och förslagets motsvarigheter i gällande rätt, som fogats vid utredningens betänkande SOU 1963: 16. Vare sig den ena eller andra tolkningen är riktig, kan ifrågasättas om icke rege- ringen genom det ifrågavarande stadgandet erhållit möjlighet att i viss ut- sträckning besluta bestämmelser, som nu är förbehållna den samfällda lag- stiftningen.

Att uttrycket mindre ingripande bestämmelser ej på ett riktigt sätt avspeglar den åsyftade tankegången hävdas av högsta domstolens ledamöter. Uttrycket pekar på en jämförelse mellan vad som föreslås och vad som gäller. Avgörande skulle alltså vara storleken av den förändring i rättsläget, som genom bestämmelsen i fråga skulle in- träda. Emellertid torde för gränsdragningen hellre böra vara avgörande vik- ten av det ämne bestämmelsen reglerar. Även om lagtexten jämkas så att den ger uttryck häråt, kommer dock tidigare berörda avgränsningssvårigheter att kvarstå. Betänkligheterna mot utredningens förslag i denna del är sär- skilt allvarliga när fråga är om privaträttsliga förhållanden, vilket rätts- område omfattas av uttrycket »enskildas egendom och inbördes förhållan- den». Beträffande sådana rättsförhållanden synes lämpligast och även bäst överensstämmande med traditionen, att rätten till författningsmässig reg- lering tillkommer riksdagen ensam. Liknande synpunkter återkommer i ett par andra yttranden. Sålunda framhåller riksåklagarämbetet att, så som lagtexten utformats, uttrycket »mindre ingripande bestämmelser» får av- seende jämväl på det centrala lagstiftningsområdet, exempelvis köprätten. På detta område synes man emellertid knappast kunna tala om bestämmel- ser av mer eller mindre ingripande karaktär. I vart fall synes det uppenbart att bestämmelser på det centrala civilrättsliga området under alla förhål- landen måste utfärdas i form av lag. Enligt Föreningen Sveriges häradshöv- dingar kan det icke accepteras att rent civilrättsliga bestämmelser om rätts- förhållanden mellan enskilda personer skulle kunna regleras genom ad- ministrativa författningar, även om de bedömes som mindre ingripande.

Utredningens i motiven (s. 340) gjorda uttalande, att regler om f r i h e t s- straff på upp till sex månader skall kunna, med stöd av undantagsregeln, utfärdas i administrativ ordning, har lämnats 11 t a n e r i n r a n av ett par i övrigt kritiska remissorgan, näm- ligen regeringsrättcns ledamöter och hovrätten för Västra Sverige, vilka bå- da dock förordar att den åsyftade ordningen fastställes genom uttrycklig grundlagsregel. Såsom framgått under 2 kap. 2 5 (SOU 1965: 2 s. 141) har även riksdagens justitieombudsman godtagit utredningens ståndpunkt i fö— revarande hänseende.

Från flera håll framföres emellertid k r i t i k mot motivuttalandet i frå- ga. Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter sålunda —— under hänvisning till vad flertalet av dem uttalat under 2 kap. 2 5 (SOU 1965: 2 s. 138 f) _— om icke för varje inskränkning i den personliga friheten bör krävas en regel i lag. En liknande ståndpunkt utvecklas i andra yttranden. Svea hovrätt framhåller att frågan, vilka hrottspåföljder regeringen skall ha befogenhet att föreskriva, är ett icke alldeles lättlöst spörsmål. Enligt utredningens för— slag skall undantag från kravet på lag gälla endast för mindre ingripande bestämmelser. Häri kan hovrätten instämma. När utredningen emellertid anger att lag skall fordras endast för stadgande av frihetsstraff utöver sex månader vill hovrätten med skärpa framhålla att det inte rimligen kan anses vara en »mindre ingripande bestämmelse» som möjliggör utdömande av ett halvt års frihetsstraff. Enligt hovrättens mening faller varje stadgande om frihetsstraff oavsett tidslängden utanför ett område med endast mindre in— gripande bestämmelser. Huruvida det över huvud taget skall vara möjligt att i en regeringsfö—rfattning (här bortses från författningar utfärdade med stöd av ramlag) föreskriva frihetsstraff kan ifrågasättas. Om så skall ske, bör lagområdet i 2 & ges en annan formulering. Detsamma gäller föreskrifter om förverkande av annan egendom än sådan av relativt obetydligt värde. Hovrätten anser angeläget att det redan av lagtexten framgår i vilken ut- sträckning påföljd och annan särskild rättsverkan av brott må stadgas i an— nan författning än lag. Ej heller hovrätten över Skåne och Blekinge kan dela utredningens uppfattning att stadganden om frihetsstraff upp till sex må- nader skall hänföras till mindre ingripande bestämmelser. Det skulle må- hända till nöds kunna hävdas att ett mera slentrianmässigt infogande av en bestämmelse om kortare frihetsstraff, som praktiskt taget icke är avsett att tillämpas, i en författning av huvudsakligen administrativ karaktär skul- le kunna betraktas som en mindre ingripande åtgärd. Det lär väl vara med ett sådant resonemang som dylika straffhestämmelser hittills kunnat för- svaras. Det är dock helt uppenbart att det icke kan anses mindre ingripande, om regeringen skulle, med ändring av gängse värdering, i författning som ej är lag föreskriva frihetsstraff för överträdelse av något förbud som är av stor praktisk betydelse för många människor. Straffets längd kan alltså icke i och för sig vara det avgörande. Om en gränsdragning i sådant hän- seende likväl skall gälla, vill hovrätten för sin del förorda att såsom mindre ingripande skall anses föreskrift som icke föranleder högre straff än böter. Föreningen Sveriges häradshövdingar finner det stötande att betrakta straff— bestämmelser, som möjliggör ådömande av frihetsstraff upp till sex måna- der, som mindre ingripande bestämmelser. Enligt föreningens mening bör varje straffbud, som medger ådömande av frihetsstraff eller därmed jäm- förlig påföljd, hänföras till lagstiftningsområdet och sålunda beslutas av riksdagen. I den mån sådana påföljder erfordras i författningar, som eljest är av beskaffenhet att böra utfärdas i administrativ ordning, kan straffbe-

stämmelserna utbrytas och utformas som särskilda specialstrafflagar på sätt som skett t. ex. i trafikbrottslagen och skattestrafflagen. Såsom fram— gått under 2 kap. 2 5 (SOU 1965: 2 s. 140) anser också Sveriges advokatsam- fund att stadganden om frihetsstraff som brottspåföljd aldrig bör få med- delas annorledes än i lag.

Från vissa håll hävdas att samordning en mellan 7 kap. 2 5 o ch vissa andra stadganden i förslaget till regeringsform, särskilt reglerna i 2 ka p., ä r bris t f ällig. Svea hovrätt konstaterar att det givetvis är angeläget att om möjligt i grundlagstexten precisera lagområdet samt att utredningens metod att i 2 & göra en uppräkning av ämnen vars reglering fordrar lagform i och för sig är tilltalande men naturligen medför stora svå- righeter. I anslutning härtill påpekar hovrätten att förevarande stadgande sammanställt med de föreslagna lagrummen i 2 kap. i väsentlig utsträck- ning innebär en dubblering. Denna torde kunna minskas genom ändringar i 2 kap. I 7 kap. 2 & bör i princip upptagas alla ämnen vars reglering medför stiftande av väsentliga generella rättsnormer. Liknande ståndpunkt intar hovrätten över Skåne och Blekinge, som jämväl framhåller som önskvärt att man genom en uppräkning i lagtexten söker så fullständigt som möjligt ange de ämnen i fråga om vilka bestämmelser ej får ges annorledes än i lag. Vad utredningen i detta hänseende föreslår är svårt att överblicka därför att bestämmelserna till stor del är utspridda över flertalet av regeringsformens kapitel. Härigenom uppkommer i vissa fall en dubblering som kan vållla oklarhet. Enligt hovrättens mening bör bestämmelserna om lagområdet såvitt möjligt samlas på ett ställe. Sålunda bör generellt gälla att vad som angivits såsom grundläggande fri- och rättigheter bör kunna närmare bestämmas och regleras endast genom lag. Om ett stadgande härom upptages i förevarande paragraf, kan 2 kap. rensas från bestämmelser av denna innebörd och i sam- band därmed i vissa hänseenden förenklas. Riksåklagarämbetet framhåller att bestämmelserna i 2 kap. 1 och 2 55, å ena, och 7 kap. 2 5 första stycket, å andra sidan, delvis täcker varandra utan att förhållandet mellan de bådaka- pitlen klargj orts. Eftersom 2 kap. icke innehåller någonmotsvarighet till stad- gandet, att undantag från regeln om riksdagens medverkan kan göras vid »mindre ingripande bestämmelser», uppstår nämligen frågan, vilket lagrum som skall haga över det andra, då ett ämne faller såväl under 2 kap. 1 eller 2 5 som under 7 kap. 2 5 första stycket. Antagligen har man tänkt sig att 2 kap. skall gå före. En uttrycklig föreskrift härom synes emellertid ivart fallpåkal- lad.En annan tolkningsfråga, sominställer sig närdet gällersambandetmellan 2 och 7 kap., är vad som skall förstås med uttrycket »med stöd av lag», som förut berörts i samband med 2 kap. 2 5. I motiven till 7 kap. (s. 338) an- föres på tal om riksdagens delegationsrätt att någon egentlig sådan delega— tion icke bör kunna medges »utan stöd i grundlag». Nämnda uttalande kan synas närmast ge vid handen att uttrycket »med stöd av lag» endast ;kulle avse sådana fall, där bestämmelser utfärdas av regeringen med stöd

av ramlag, utfärdad av riksdagen enligt undantagsregeln i 10 kap. 2 g. Ef- tersom emellertid också i sistnämnda lagrum återfinnes uttrycket »med stöd av lag», lär en sådan tolkning icke överensstämma med utredningens intentioner. Sannolikt har meningen varit att i 2 kap. 2 5 genom detta ut- tryck ange, att beträffande där avsedda fri- och rättigheter skall få före— komma delegationsrätt, till skillnad från vad som gäller i fråga om 7 kap. 25 första stycket. Uttrycket »med stöd av lag» skulle alltså där det före- kommer ha en självständig betydelse såsom angivande delegationsrätt. Med den nu angivna tolkningen blir emellertid frågan om omfattningen av den delegationsrätt, som skall få förekomma enligt förslaget, oklar. När det gäller ämnen, som faller under såväl 2 kap. 25 som 7 kap. 2 & första styc- ket, uppstår sålunda även i detta avseende frågan om vilket lagrum som tar över det andra. Även hovrätten för Västra Sverige finner innebörden av 7 kap. 2 5 tveksam vid en jämförelse med reglerna i 2 kap. Hovrätten erinrar om att beträffande åtskilliga av de där upptagna fri- och rättigheterna stad- gas eller förutsättes, att de ej får inskränkas annorledes än genom lag eller med stöd av lag. Stundom torde dessa rättigheter vara sådana, att de faller inom det i 7 kap. 2 5 första stycket angivna lagstiftningsområdet. Hovrätten ställer frågan om de i så fall kan inskränkas av regeringen med stöd av dess befogenhet att i annan författning än lag meddela mindre ingripande be- stämmelser. Också Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriför- bund, Sveriges grossistförbund och Sveriges allmänna exportförening erin- rar i gemensamt yttrande om att stadgandena i 7 kap. 2 & första stycket och reglerna i 2 kap. i stor utsträckning torde överensstämma till sin innebörd. Stadgandet i senare delen av 7 kap. 2 5 första stycket — att mindre ingri- pande bestämmelser rörande i samma stycke uppräknade ämnen får med- delas av regeringen eller t. o. m. av annan myndighet — synes emellertid trots reservationen i paragrafens sista stycke stå i mindre god överensstäm- melse med den kategoriska avfattningen av vissa stadganden i 2 kap. I vart fall kan den nämnda specialregeln i 7 kap. 2 5 första stycket ge upphov till tveksamhet beträffande rättsläget i det enskilda fallet. För att undanröja denna borde enligt organisationernas mening övervägas att i 7 kap. 2 & ut- tömmande reglera i vilka ämnen bestämmelser skall ges i lag. Härunder bör då inbegripas inskränkningar i de i 2 kap. uppräknade fri- och rättigheterna. Det vore också önskvärt att denna reglering även i övrigt gjordes mera kon— kret än som nu blivit fallet.

Beträffande uttalanden angående bristande samordning mellan reglerna i 2 och 7 kap. förslaget till regeringsform, se även under 2 kap. (SOU 1965: 2 s. 117 f).

I ett par yttranden framföres mera preciserade f ö r sl ag till å n (1- r a d 11 t f o r m nin g a v 2 5 i dess helhet. Regeringsrättens ledamöter erinrar om utredningens uttalande att det allmänna stadgandet i 2 5 första stycket till en del men icke helt täcker övriga stadganden, vari utsäges att bestämmelser i Vissa ämnen skall ges i lag. En påminnelse därom har gjorts

i den föreslagna paragrafens sista stycke. Från lagteknisk synpunkt förefal- ler det emellertid ledamöterna önskvärt, att sagda förhållande beaktas redan vid utformningen av första stycket och man sålunda undviker att regerings- fomnen, formellt sett, på mer än ett ställe utsäger att visst ämne skall regle- ras i lag. Om såväl det nu sagda som vad ledamöterna i övrigt haft att anföra i anledning av utredningens förslag till 2 & beaktas, skulle första stycket av paragrafen _ utan att likväl göra anspråk på att bli helt tillfredsställande —— kunna få det innehållet, att i lag skall, utöver vad som följ er av särskilda stadganden i regeringsformen och tryckfrihetsförordm'ngen, givas bestäm— melser, som angår svenskt medborgarskap, enskildas egendom och inbördes förhållanden, brott och påföljd för brott, rättegångsförfarandet, Värnplikt och annan tjänsteplikt, åligganden i övrigt för kommuner eller enskilda samt grunderna för den kommunala organisationen och verksamheten. Ett andra stycke skulle innehålla, att regeringen må, med beaktande i varje särskilt fall av vad därom må stadgas i lag, besluta om föreskrifter rörande tillämpningen av annan lag än grundlag och riksdagsordningen, så ock, utan hinder av vad eljest stadgas i regeringsformen, meddela bestämmelser, som är erforderliga för rikets styrelse och förvaltning och som icke väsentligt ändrar rättigheter eller skyldigheter, varom bestämmelser skall meddelas i grundlag eller annan lag. I sådana av regeringen meddelade bestämmelser må ej stadgas svårare straff än fängelse sex månader. Enligt hovrätten över Skåne och Blekinge synes böra prövas om icke lagområdet kan bestämmas sålunda att dit hänföres stadganden som närmare bestämmer eller regle- rar de grundläggande fri- och rättigheterna eller som avser ämne som är att hänföra till den allmänna lagens balkar eller som eljest rör enskild eller juridisk persons ställning, egendom eller åligganden i förhållande till det allmänna. I lag skall även givas bestämmelser om grunderna för förvalt- ningsförfarandet, för. tjänstemans skyldigheter och rättigheter samt för kommunernas organisationsverksamhet och åligganden. Härtill torde även böra fogas den i sista stycket föreslagna bestämmelsen. Svea hovrätt fram- håller att det alternativ till utredningens metod att ange lagområdet som kan övervägas närmast skulle vara ett bibehållande av nuvarande regerings- forms termer allmän civil- och kriminallag kompletterad med åtminstone en beteckning för den under senare årtionden genomförda sociala lagstift- ningen. Om detta alternativ våljes, måste i motiven noga klarläggas vilka områden som täcks av begreppen.

3 5.

Förevarande paragraf har t i l l s t y r k |; S eller lämnats u t a n e r i n- ran av regeringsrättens ledamöter, hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrelsen i Jönköpings län och Föreningen Sveriges stadsdomare. Nämn- da förening vill till alla delar instämma i de argument utredningen åbe- ropat för bibehållande av reglerna om att för stiftande av grundlag bör krävas två riksdagsbeslut med mellanliggande val. Även Svea hovrätt för-

klarar sig kunna i allt väsentligt tillstyrka förslaget samt finner vad ut- redningen anfört vara tillräckligt för att tanken på snabbehandling av grundlagsförslag skall avvisas.

I ett par yttranden framföres k r i t i k 111 o t den föreslagna r e g e 1 n i p a ra g r a f e n s a n d r a s t y 0 k e att successionsordningen ej får ändras utan att Konungen själv samtyckt därtill. Högsta domstolens leda- möter, som finner bestämmelsen oklar, erinrar om att det enligt uttalande i motiven för upphävande av successionsordningen i dess helhet skall vara tillräckligt att iakttaga vad som i allmänhet gäller för stiftande av grund- lag. Genom ett sådant upphävande förlorar Konungens familj rätten till kronan. För den händelse icke ny successionsordning antages, blir landet ställt utan tronföljare. Vid Konungens död blir då stadgandet i 3 kap. 7 5 tillämpligt, och såsom anförts under nämnda paragraf torde utredningen med detta stadgande avse att underlätta en övergång till republikanskt stats- skick. Möjlighet skulle alltså öppnas att redan under Konungens livstid utan hans samtycke tillskapa den situationen, att landet vid hans från- fälle komme att stå utan tronföljare. Ledamöterna förklarar sig icke gå in på frågan vilka skäl som kan tala för eller emot en ändring av statsskicket men framhåller att, om lagtexten kräver Konungens personliga samtycke för ändring av successionsordningen, samma krav enligt vanliga tolknings- regler i än högre grad måste ställas på ett upphävande av densamma. Ett förtydligande av lagtexten är alltså nödvändigt, om denna skall ge uttryck åt den i motiven angivna ståndpunkten. Vidare framhålles att det är tydligt, att Konungen icke kan lämna giltigt samtycke till ändring av successions- ordningen, så länge han befinner sig i sådan ålder att han icke giltigt kan företaga rättshandlingar över huvud taget. Tvekan kan råda, huruvida sam- tycke ens därefter kan ges, innan Konungen uppnått den ålder av 25 år som krävs för fullgörande av plikter som. statschef. Tvivelaktigt kan även vara, om kravet på samtycke skall anses eftergivet, så länge Konungen av ålders- skäl är oförmögen att lämna sådant, eller om ändring av successionsord— ningen är utesluten tills han blir i stånd därtill. Dessa oklarheter torde böra undanröjas. Länsstyrelsen i Malmöhus län finner icke motiverat att införa särskilda regler för ändring av successionsordningen utan anser att i detta hänseende samma bestämmelser bör gälla för samtliga grundlagar.

Svea hovrätt gör i redaktionellt hänseende det påpekandet att, enär bestämmelsen i paragrafens andra stycke har direkt samband med gällande successionsordning, den egentligen torde höra hemma bland övergångsbestäm- melserna.

45.

Stadgandet i förevarande paragraf om möjlighet till beslutande folkomröstning i grundlagsärende har tillstyxrkts eller lä mn ats utan e rin ran av det alldeles övervägande antalet remiss-

organ, som berört förslaget i denna del. En positiv ståndpunkt intar sålunda regeringsrättens ledamöter, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Ble- kinge, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Skaraborgs, Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands och Västerbottens län samt Föreningen Sveriges stadsdomare, Sveriges juristförbund och Sveriges konservativa studentförbund.

Svea hovrätt finner i likhet med utredningen angeläget att nuvarande regler om grundlagsstiftning genom två riksdagsbeslut med enkel majoritet kompletteras på något sätt. Den av utredningen valda metoden med folk- omröstning efter begäran av minst en tredjedel av riksdagens ledamöter förefaller kunna innebära en god lösning, särskilt som grundlagsfrågorna därigenom kan bli föremål för ett mera allmänt intresse. Om förslaget om folkomröstning icke skulle vinna bifall, kan det övervägas om icke, såsom är fallet i Finland och Norge m. fl. länder, kvalificerad majoritet bör krävas vid det slutliga riksdagsbeslutet. Länsstyrelsen i Västerbottens län delar utredningens uppfattning att det icke är tänkbart med ett folkom— röstningsinstitut som något mera normalt återkommande inslag i det po— litiska beslutfatt'andet. Såsom utredningen anmärker är den svenska folk- styrelsen väsentligen representativ och hör så förbli. Beslutande folkomröst- ning bör dock kunna ha sitt berättigande i vissa fall, och här träder natur- ligen grundlagsändringar i förgrunden. Det får anses vara särdeles viktigt att grundlag icke kan ändras alltför lätt. Utredningens förslag om folk- omröstning rörande vilande beslut i grundlagsärende synes vara ett lämp— ligt komplement till gällande regler om grundlagsändringar. Institutet ansluter sig för övrigt väl till föreslagna regler om att lag skall stiftas av riksdagen. Även Sveriges juristförbund anser, att förslaget utgör en särskild garanti för att grundlag icke lättvindigt ändras och att det på ett ändamåls- enligt sätt fogar sig till den garanti som ligger i att lag skall stiftas av riks— dagen. Länsstyrelsen i Stockholms Iän, som ej finner anledning till erinran mot utredningens uttalande att folkstyrelsen hör förbli av väsentligen representativ natur, uttalar att beslutande folkomröstning torde få komma i fråga endast i mycket begränsad omfattning och blott som en yttersta garanti mot åsidosättande av en allmän folkmening. Utredningens förslag angående institutets användning förefaller väl grundat. Även enligt Förening- en Sveriges stadsdomare är förslaget av värde såsom en yttersta garanti för att grundlagen har folkets förtroende. Länsstyrelsen i Jönköpings län, som likaledes tillstyrker förslaget, framhåller att folkomröstning bör kunna äga rum också beträffande en del av ett vilande grundlagsförslag. Även med en sådan ordning får dock svårigheterna med en folkomröstning i en komplicerad lagstiftningsfråga icke underskattas. Det måste anses vara en brist att utredningen icke närmare penetrerat dessa svårigheter. Så bör ske innan förslaget förelägges riksdagen. Länsstyrelsen i Jämtlands län ställer sig i och för sig tveksam till förslaget att införa beslutande folkomröstning.

Då emellertid institutet avses skola användas endast i grundl'agsfrågor, anser sig länsstyrelsen emellertid kunna godtaga det. Institutet utgör en särskild garanti för att grundlagen ej kan ändras alltför lättvindigt. De av utredningen föreslagna stadgandena om den beslutande folkomröstningen föranleder ingen erinran.

I flera yttranden framföres tanken att h e s 1 n t a n d e f 0 1 k 0 mr 6 s t- ning börkunn—a ifrågakomma även i andra fall än utred- ni n g e n f ö r e s i a g i t. Länsstyrelsen i Uppsala län erinrar om att ut- redningen (SOU 1963: 17 s. 103) förklarat sig ha övervägt regler om beslu- tande folkomröstning i lagfrågor, som faller under 2 kap. förslaget till regeringsform. Enligt länsstyrelsens mening bör spörsmålet om folkom- röstning i dessa frågor upptas till ytterligare övervägande. Sveriges jurist— förbund är inne på en likartad tankegång och anser folkomröstning lämpli- gen kunna övervägas som alternativ till förbundets förslag om kvalificerad majoritet i riksdagen vid lagstiftning rörande centrala medborgarråttigheter (jfr förbundets uttalanden under 2 kap. i SOU 1965: 2 s. 125). Även läns— styrelsen i Skaraborgs län och Sveriges konservativa studentförbund ifråga- sätter om ej beslutande folkomröstning i viss utsträckning bör kunna kom- ma till användning också i andra lagfrågor än sådana som är av grundlags— natur. Konservativa studentförbundet synes vilja förorda att institutet där— vid får motsvarande utformning som det förslag angående rådgivande folkomröstning vilket antogs såsom vilande år 1954 men förkastades år 1960 (se därom SOU 1963: 17 s. 86 f). Enligt förbundet skall riksdagsbeslut ha föregått folkomröstning. Förslaget att omröstningen skall ske i samband med riksdagsval bör utgå, eftersom den under omröstning varande frågan annars lätt kommer i skymundan. Också länsstyrelsen i Kronobergs län anser skäl finnas, som talar för att andra områden än utredningen förordat skall kunna bli föremål för beslutande folkomröstning. Detta spörsmål bör därför utredas ytterligare.

Såsom angivits redan under 3 kap. 7 5 förslaget till regeringsformen anser regeringsrådet Hjern att frågan om ändring av statsformen ovillkorligen skall underställas folkomröstning.

Länsstyrelserna i Gotlands och Malmöhus län a v st y r k e r f ö r s 1 a— get om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. Också länsstyrelsen i Älvsborgs län intar en tämligen negativ hållning i frågan.

Länsstyrelsen i Gotlands län förklarar sig vara föga tilltalad av folkom- röstning över huvud taget, såväl rådgivande som beslutande. Till institutens förmån kan visserligen anföras att de utgör en kontroll av att riksdagens beslut överensstämmer med folkmajoritetens inställning. Av praktiska skäl kan en dylik kontroll icke anordnas alltför ofta och måste därför begränsas till viktigare frågor. Utan tillgång till folkomröstning kan en sådan fråga inom representationen lösas i en lugn och saklig atmosfär, medan vid

folkomröstning risk finns att frågan utnyttjas för en hänsynslös och dema- gogisk propaganda, som kan ge rum för tvivel om värdet av omröstningen som opinionsmätare. Med de mångförgrenade kontakter som finns ut till väljarleden torde fallen av diskrepans mellan folkrepresentanternas och väljarnas inställning komma att inskränkas till dem, i vilka de förra med— vetet går ifrån väljaropinionen och gör detta på grundval av den bättre överblick de besitter. Det torde då vara till fördel för landet att de varken pressas till en annan inställning genom en rådgivande folkomröstning eller desavoueras genom en beslutande folkomröstning. — Länsstyrelsens nega- tiva inställning till folkomröstningsinstitutet gäller även i fråga om ut- redningens förslag om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. Risken för en hänsynslös och demagogisk propaganda synes särskilt stor om sådana frågor som monarki-republik eller statskyrka-icke statskyrka kastas ut i folkomröstning. Andra grundlagsfrågor än de båda nämnda torde av medborgarna i gemen betraktas som mindre viktiga än åtskilliga centrala frågor inom den ekonomiska politiken, som därför med större skäl kunde underställas folkets direkta avgörande. — Skulle emellertid oaktat vad nu anförts beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor föreslås, hemställer länsstyrelsen att det tekniska förfarandet anordnas på annat sätt än ut- redningen tänkt sig. Det självständiga värde folkomröstningsinstitutet kan ha som uttryck för folkets vilja förbinder nämligen länsstyrelsen med den lösligare partibundenhet i jämförelse med allmänna val som utmärker de i omröstningen deltagande. Kombineras folkomröstningen med allmänt val torde partierna icke kunna undgå att engagera sig hårt även i folkomröst- ningsfrågan, varvid omröstningen mister sitt värde som självständig opini- onsmätare. Enligt länsstyrelsen i Malmöhus län är motiven för förslaget om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor icke bärande. Därtill kom- mer att det förhållandet, att omröstningen skulle anordnas i samband med ordinarie riksdagsval och således sammanfalla med själva valrörelsen, kan befaras medföra svårigheter av teknisk vart.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller att det endast är ett fåtal frågor, som över huvud taget lämpar sig för folkomröstning. Frågan måste sålunda ha ett allmänt intresse för väljarna och får icke vara av sådan teknisk eller ekonomisk art, att väljarna i gemen saknar förutsättningar att be- döma densamma. Frågeställningen måste vara enkel, så att den utan svårig- het kan förstås av väljarna och så formulerad att den medger entydiga svar. Då det gäller grundlagsändringar _ vilka enligt författningsutred- ningens förslag under vissa förutsättningar skulle kunna bli föremål för beslutande folkomröstning A är dessa många gånger av sådan teknisk eller organisatorisk art, att väljarna saknar de nödvändiga förutsättningarna för ett objektivt bedömande. Dessa frågor synes därför endast undantagsvis vara lämpade för sådan folkomröstning. Även där så är förhållandet synes den odiskutabla grundsatsen, att för statsskicket väsentliga principer ej kan

ändras eller upphävas utan folkmajoritetens stöd och gillande, vara väl tillgodo-sedd genom regeringsformens bestämmelser om formerna för grund— lagsändringar. Den beslutande folkomröstningen är också rent principiellt oförenlig med en folkstyrelse, som i likhet med vår egen är väsentligen representativ. Vill man därför, trots allt, göra avsteg från denna princip, bör enligt länsstyrelsens för-menande de grundlagsärenden, som anses böra bli föremål för beslutande folkomröstning, klart anges i författningen. Hit hör i så fall hänföras endast frågor, som berör för statsskicket så väsentliga principer att avgörandet härutinnan icke bör tillkomma riksdagen utan folket, d. v. s. väljarna själva genom folkomröstning.

I förevarande sammanhang må jämväl redovisas remissmyndigheternas inställning till utredningens uttalanden och förslag rörande råd giva n— d e f 0 1 k 0 m r 6 s t n i n g (5. 100 f). Utredningens ståndpunkt beträffan- de detta institut har till sty r k t 5 eller uttryckligen lä m n a ts uta n e r i n ra n av länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Kronobergs, Kal- mar, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs och Jämt- lands län. Av dessa har endast några gjort närmare uttalanden i ämnet. Länsstyrelsen i Jämtlands län förklarar sig dela utredningens uppfattning, att rådgivande folkomröstning liksom hittills bör kunna användas vid be- handling av någon viss fråga, då riksdagen så finner påkallat efter beslut i varje särskilt fall. Efter att ha erinrat om att utredningen icke tagit upp det år 1954 såsom vilande antagna grundlagsförslaget om vidgad använd— ning av rådgivande folkomröstning uttalar å andra sidan länsstyrelsen i Kronobergs län, att utredningen haft goda skäl för detta sitt ställningstagan- de. Erfarenheterna av folkomröstningarna i högertrafikfrågan 1955 och i tjänstepensionsfrågan 1957 har icke varit särskilt goda. Svårigheterna att på ett entydigt och klart sätt formulera de frågor som skall bli föremål för omröstning är stora. Det är vidare svårt att för de röstande klarlägga konse- kvenserna i ekonomiskt och andra hänseenden av de olika frågeställning- arna. Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller att den i likhet med utredningen anser, att några bestämmelser om rådgivande folkomröstning icke bör införas i grundlag.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län, som if r ä g a s ä t t e r lä m pl i g h eten av rådgivande folkomröstning över huvud taget, framhåller att den rådgivande folkomröstning, som kan anordnas med stöd av gällande regeringsform, knappast synes ha någon större uppgift att fylla. De frågor som lämpar sig för en dylik folkomröstning är ytterst begränsade. Därtill kommer att riksdagen ju är obunden av resultatet av folkomröstningen och, såsom skett i högertrafikfrågan, ansett sig i strid mot en klart uttalad folkmening kunna genomföra en lagstiftning i frågan. Under sådana för— hållanden kan man ifrågasätta ändamålsenligheten av en sådan folkom- röstning. Det kan emellertid icke förnekas att det i enstaka undantagsfall, såsom t. ex. i fråga om förbudsomröstningen 1922, kan vara motiverat att

före en lagstiftning i ämnet utröna folkopinionen genom en folkomröstning. Men då det gäller ett dylikt beslut, som nära berör flertalet röstberättigade och vars genomförande är beroende på deras lojala inställning, kan det ifrågasättas, om folkomröstningen endast skall ha rådgivande karaktär. Mycket talar för att sådana frågor skulle kunna bli föremål för beslutande folkomröstning. Skall emellertid möjlighet till rådgivande folkomröstning bibehållas, såsom utredningen föreslagit, bör bestämmelserna härom _ då de ej berör den statsrättsliga kompetensfördelningen mellan olika stats— organ _ icke få grundlags karaktär, utan det bör ankomma på riksdagen att fatta beslut härom. Såsom framgått av vad ovan anförts ställer sig även länsstyrelsen i Gotlands län tämligen negativ till tanken på rådgivande folk- omröstning.

Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus samt Gotlands län anser båda att, om rådgivande folkomröstning skall kunna ifråga- komma, institutet bör omnämnas i regeringsformen. Sistnämnda länsstyrelse ställer sig tveksam till utredningens uppfattning att rådgivande folkomröstning över huvud kan anordnas, oaktat insti- tutet ej behandlas i regeringsformen, som helt bygger på det representa- tiva systemet (med det undantag som förslaget om beslutande folkomröst— ning eventuellt kan innefatta). Men även bortsett från hur problemet stats- rättsligt bör betraktas synes det länsstyrelsen missvisande att icke ens i regeringsformen omnämna institutet i fråga. Vid tillkomsten av nuvaran- de bestämmelser om rådgivande folkomröstning i 49 5 2 mom. regerings- formen liksom då 1954 års ändringsförslag framlades synes också upp- fattningen enhälligt ha varit att regeringsformen icke bör begränsas till att reglera endast statsrättsligt bindande beslut. Enligt länsstyrelsen i Göte— borgs och Bohus län synes det, även om man anser att rådgivande folkom- röstning kan anordnas utan uttryckligt stöd av grundlag, ur konstitutionell synpunkt värdefullt om den rådgivande folkomröstningen omnämndes även i den nya grundlagen. Detta synes påkallat även med hänsyn till att tvekan torde kunna råda, huruvida beslut om sådan folkomröstning, såsom utred- ningen synes förmena, faller under riksdagens exklusiva maktbefogenhet eller om beslutet, enligt vad en äldre åsiktsriktning hävd-at, är att anse som en vanlig förvaltningsåtgärd, vilken ankommer på regeringen.

5 5.

Beträffande remissmyndigheternas inställning till förslaget att riksdags— ordningen ej längre skall ha karaktär av grundlag, se under 1 kap. 1 & tredje stycket (SOU 1965: 2 s. 81 f).

Därutöver må här endast nämnas att regeringsrättens ledamöter och hav- rätten öuer Skåne och Blekinge uttryckligen lämnat förevarande paragraf utan erinran.

Förevarande paragraf har t i l l s t y r k t s eller lämnats n t a n e ri n— r a n av riksdagens justitieombudsman, som uttryckligen förklarar sig anse den förordade utvidgningen av lagrådets granskningsområde vara värdefull, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, statens utlänningskom— mission, 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen, utlänningsutredningen och Svenska kommunförbundet. Enligt hovrätten över Skåne och Blekinge föranleder förslaget endast det påpekandet att pa- ragrafen bör kompletteras med anledning av lagrådsfrågans behandling vid 1964 års riksdag (prop. 1964: 140). Länsstyrelsen i Jönköpings län finner vad utredningen i förevarande del anför och föreslår i huvudsak väl avvägt men understryker att lagrådet enligt förslaget får en väsentligt vidgad ar- betsbörda samt förutsätter att dess organisation och arbetsformer ändras enligt redan föreliggande förslag (se därom nyssnämnda proposition).

Även det alldeles övervägande flertalet övriga remissorgan, som behand— lat paragrafen, har ställt sig p 0 s it i v a t ill d e n i stadgandet f ö- reslagna utvidgningen av området för obligatorisk l a g r ä d 5 g r a n s k nin g. Från flera håll hälsas förslaget därom med till— fredsställelse, t. ex. av hovrätten för Västra Sverige, länsstyrelserna i Stock- holms och Göteborgs och Bohus Iän, Föreningen Sveriges häradshövdingar och Sveriges advokatsamfund.

Åtskilliga remissorgan förordar att e n y t t e rl i g a r e 11 t vi d g nin g av det obligatoriska granskningsområdet överväges.1 några yttranden göres mera allmänt hållna uttalanden i sådan riktning. Hov- rätten för Västra Sverige erinrar om att utredningen (SOU 1963: 17 s. 358) själv berört frågan om en ännu mera långtgående utsträckning av gransk— ningsområdet och i detta sammanhang särskilt uppehållit sig vid skattelag- stiftningen. Det har därvid av utredningen förutsatts att en sådan reform skulle kräva en vidgad och ändrad organisation av lagrådet. Utredningen har ansett att hithörande frågor ej kan avgöras utan särskild utredning. Hovrätten vill ansluta sig till tanken på en sådan särskild utredning. Denna bör vara förutsättningslös och sålunda ej från början begränsas till spe- ciella lagstiftningsområden. Med hänsyn till skatteväsendets fundamentala betydelse för samhälle och enskilda synes det självfallet att man vid denna utredning får överväga i vad mån skattelagarna bör underkastas lagråds- granskning. Men även annan lagstiftning kan komma i fråga i detta avseen- de. Också Sveriges advokatsamfund anser i likhet med utredningen att en ytterligare utvidgning av granskningsområdet bör övervägas. Enligt läns- styrelsen i Kristianstads län kan en förstärkning av rättssäkerheten fordra att granskningsområdet vidgas till att omfatta även andra viktigare lagar än de i 6 & nämnda. Samtidigt understryker länsstyrelsen vikten av att tillräck- lig och välkvalificerad personal finns att tillgå också för utformningen av administrativa författningar. Även länsstyrelsen i Stockholms län, Sveriges

juristförbund och Föreningen Sveriges stadsfiskaler uttalar allmänna sym- patier för en vidgning av granskningsområdet, varvid som exempel särskilt nämnes skattelagstiftningen eller centrala delar därav. Juristförbundet ifrå— gasätter i samband härmed om ej lagrådets organisation bör utbyggas i vä- sentligt högre grad än författningsutredningen tänkt sig.

Såsom redan antydes i en del av de nu återgivna yttrandena har önske- målet om utvidgning av lagrådets obligatoriska granskningsområde främst tagit sikte på skattelagstiftningen. Den mest positiva ståndpunkten till tan- ken på lagrådsgranskning av skattelagar intar Sveriges hantverks- och in- dustriorganisation, som framhåller att sådana lagar utan tvekan bör under- kastas lagrådsgranskning. Svea hovrätt finner angeläget att lagrådets ytt- rande inhämtas i fråga om grundläggande bestämmelser i skattelagarna. Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund, Sveriges grossist- förbund och Sveriges allmänna export förening erinrar i gemensamt yttrande om att gällande ordning för stiftande av skattelag kritiserats vid skilda till— fällen, bl. a. i en av Industriförbundet den 12 mars 1960 avlåten skrivelse till författningsutredningen. Därvid har framför allt påtalats som en brist att skattelagstiftningen icke är underkastad obligatorisk granskning av lag- rådet. Vidare erinras om att utredningen i princip ställt sig positiv till tan- ken att även skattelagstiftningen obligatoriskt skulle bli föremål för gransk- ning av lagrådet. Något förslag av sådan innebörd framlägges dock ej, till synes enbart av den anledningen att en sådan utvidgning av det obligatoriska granskningsområdet skulle förutsätta en utvidgning och ändrad samman- sättning av lagrådet, åtgärder som författningsutredningen anser inte kun- na vidtas utan särskild utredning. — Skattelagarna ingriper numera _ inte minst som en följd av det ökade skattetrycket —- på ett helt annat sätt än tidigare i de enskilda medborgarnas förhållanden. Enligt organisatio- nernas mening måste minst lika höga krav ställas på denna lagstiftning i fråga om konsekvens och tydlighet som pålagstiftningen inom civilrättens och straffrättens områden. En obligatorisk granskning i juridiskt-tekniskt hän— seende av lagrådet kan därför inte undvaras då det gäller de grundläggande lagarna inom skatterätten. Organisationerna föreslår att 65 ges en sådan for- mulering att detta önskemål tillgodoses. En sådan utvidgning nödvändiggör— liksom sannolikt redan den av författningsutredningen föreslagna utvidgade granskningsskyldigheten —— att antalet ledamöter i lagrådet utökas och frå- gan om lagrådets sammansättning kommer i nytt läge. Dessa spörsmål torde emellertid kunna erhålla en tillfredsställande lösning inom sådan tid att nå- gon förskjutning av tidpunkten för grundlagsändringens ikraftträdande icke behöver ske av denna anledning. Organisationerna finner det vara en ohållbar ståndpunkt att avvisa det mycket välmotiverade kravet på obliga- torisk lagrådsgranskning av skattelag med hänvisning till att nyssnämnda frågor inte är utredda. Länsstyrelsen i Gotlands län anför att skattelagarna numera har långt mer ingripande verkningar för den enskilde än många

av de lagar som tillhör det obligatoriska granskningsområdet för lagrådet. Samtidigt är ämnesområdet ofta mycket komplicerat. Att de erhåller en god utformning och att konsekvens iakttages såväl dem emellan som i för- hållande till civillagstiftningen är därför mycket angeläget. Det är önske- mål av detta slag som skall tillgodoses genom lagrådsgranskningen, vars värde ligger ej blott i ledamöternas kvalifikationer utan även i att de är helt fristående från regeringen och dess tjänstemän. Då tidsschemat för rege- ringsformsförslagets framläggande för riksdagen synes ge möjlighet att medhinna den utredning, som författningsutredningen ansett nödvändig för ställningstagande till frågan om obligatorisk lagrådsgranskning av skatte- lagar, hemställer länsstyrelsen att en sådan utredning snarast igångsättes. Länsstyrelsen i Uppsala län uttalar att frågan om lagrådsremiss av de vik— tigare skattelagarna bör bringas till sin lösning i samband med författnings- frågans avgörande.

I en del remissvar betonas att olika aspekter kan anläggas på frågan om lagrådsgranskning av skattelagar. Regeringsrättens ledamöter — som an- märker att hänvisningen i förevarande paragraf till 2 5 första stycket skulle kunna ges den tolkningen, att skattelag såsom avseende »åligganden i övrigt för enskilda» omfattades av stadgandet om obligatorisk lagrådsgranskning —— finner sålunda frågan huruvida lagrådsgranskningen bör omfatta även skattelagar vara svårbedö-md. Dessa lagar kan ingripa djupt i den enskildes förhållanden och behandlar en mången gång invecklad materia. Skattelag- stiftningen har fått en alltmer betydelsefull ställning inom rättslivet, och lika höga krav på pregnans, tydlighet och konsekvens kan med rätta ställas på denna lagstiftning som på lagstiftningen inom civilrättens, straffrättens och processrättens områden. Från dessa synpunkter talar starka skäl för att förslag till skattelagar skall i största möjliga utsträckning granskas av lagrådet. Att låta lagrådet granska samtliga skattelagförslvag som förelägges riksdagen torde emellertid knappast vara möjligt. Redan den därmed för- bundna ökningen av lagrådets arbetsbörda kan vara ägnad att inge betänk- ligheter. Under tider av livligt lagstiftningsarhete skulle det kunna bli nöd- vändigt att låta lagrådet arbeta icke blott —— såsom nu är aktuellt —— på två avdelningar utan temporärt även på tre. En betydande ökning av antalet ledamöter i de båda högsta dömande instanserna skulle kunna bli nödvändig. Den väsentligaste svårigheten ligger emellertid däri att skattelagfrågorna ofta är av mycket brådskande natur. Det torde härvidlag räcka med en hän— visning till skattefrågornas sammanhang med den allmänna politiken, bud- getpolitiken och den ekonomiska politiken. Skattelagstiftningen har icke sällan utnyttjats som ett instrument för att i olika konjunkturlägen påverka samhällsekonomin. Mycket snabba beslut har därvid stundom visat sig nöd- vändiga, och en granskning i lagrådet kan i sådant fall icke medhinnas. En annan svårighet är att med nuvarande regler om handlingars offentlighet olägenheter i vissa fall kan uppkomma med hänsyn till konkurrensförhål-

landen o. d., om regeringen genom lagrådsremiss skulle tvingas att offent— liggöra skatteförslag på ett tidigare stadium än som eljest varit nödvändigt. Av nu angivna skäl synes icke alla skattelagförslag till riksdagen lämpligen kunna föregås av granskning i lagrådet. Skulle en sovring ske, exempelvis på grundval av ärendenas mer eller mindre brådskande karaktär, kunde det- ta emellertid leda till att flera av de betydelsefullaste lagförslagen icke skul- le komma inför lagrådet. En sådan ordning synes icke kunna godtagas. I stället skulle kunna övervägas att verkställa en sovring, baserad på försla- gens vikt _ måhända även på deras anknytning till vissa centrala skatte- författningar _ i förening med tillskapandet av särskilda former för un— derhandskontakt och snabbehandling i lagrådet. Om skattelagar i större utsträckning skall hänskjutas till lagrådet bör det, såsom utredningen an- tytt, övervägas att ändra reglerna om lagrådets sammansättning så, att vid behandling av förslag till sådana lagar majoriteten hämtas från rege— ringsrätten. I detta sammanhang erinrar ledamöterna" om att även andra till lagrådets område hörande författningar än skatteförfattningar företrä— desvis tillämpas av regeringsrätten såsom högsta instans. Detta gäller bl. 3. de i förslaget till nämnda område hänförda kommunallagarna men även exempelvis barnavårdslagen, nykterhetsvårdslagen m. fl. lagar om admini- strativa frihetsberövanden samt viktiga delar av byggnads— och väglagstift— ningen. Även förslag till sådana lagar torde under nu angiven förutsättning —— dock självfallet endast om en tilltänkt proposition huvudsakligen avser lagar av här nämnd art — böra granskas av ett lagråd med majoriteten hämtad från regeringsrätten. Såsom av det anförda torde framgå bör frågan om lagrådsgranskning av skattelagar bli föremål för ytterligare utredning. Också riksskattenämnden påpekar inledningsvis att skattskyldigheten kan förefalla utgöra ett sådant åliggande för enskilda varom talas i 2 5. Av utred- ningens motiv kan emellertid utläsas att så ej är fallet. Nämnden framhåller därefter att skattelagarna i så måtto utgör en påbyggnad på den civilrätts— liga rättsordningen som de utgår från civilrättsliga begrepp och institut. Samtidigt kompletterar de den civilrättsliga lagstiftningen genom att till civilrättsliga rättsverkningar av olika transaktioner foga skatterättsliga följ- der. Med hänsyn till det intima samband som råder mellan civilrätten och skatterätten samt den växelverkan civillagar och skattelagar i praktiken ut- övar i förhållande till varandra bör höga krav i lagtekniskt och juridiskt hän- seende ställas på stiftandet av skattelag. Det bör därför enligt nämndens mening sörjas för att de grundläggande lagarna på skatterättens område blir föremål för lagrådsgranskning. Icke heller ändringar i sådana lagverk bör _ i den mån de är av klart principiell betydelse eller innebär genom- gripande förändringar av den gällande ordningen —— få tillkomma utan lag— rådets medverkan. Å andra sidan måste emellertid beaktas att kravet på lag- rådsgranskning icke får sträckas så långt att man därigenom försvårar möj- ligheterna att utnyttja skattelagstiftningen såsom konjunkturpolitiskt me-

del. Enligt kammarrätten kan vissa skäl åberopas för att låta det obligato- riska granskningsområdet även omfatta i varje fall de viktigaste skatte- och taxeringsförfattningama. Särskilt torde detta gälla de bestämmelser som reglerar processen och möjligen även förfarandet i övrigt. Men även be- träffande åtskilliga av de materiella föreskrifterna torde — med hänsyn till deras ingripande verkningar på den enskildes ekonomi — kunna häv- das att de bör granskas av lagrådet. Å andra sidan kan ej förbises att skatte- lagstiftningen numera har en annan innebörd än den tidigare mer begrän- sade uppgiften att täcka ett statligt utgiftsbehov. Denna lagstiftning utnytt- jas som ett led i genomförandet av en samhällsekonomisk politik, som allt efter läget kräver över- eller underbalansering av budgeten. Beskattningen användes för att dämpa konjunktursvängningarna. Ett övertryck i sam— hällsekonomin kan kräva åtgärder mot, allt efter läget, investeringssidan eller konsumtionssidan. Vid för ringa aktivitet inom investeringssektorn eller för liten konsumtionsefterfrågan kan beskattningen behöva ändras i syfte att nå stimulanseffekter. Huruvida en skattelagstiftning i sådant syfte bör ankomma på lagrådets granskning är måhända ej lika uppenbart. Utredningen redovisar inga överväganden härutinnan. Föreningen Sveriges häradshövdingar förklarar sig instämma i utredningens yttrande att vissa skäl talar för att lagrådsgranskningen utsträckes även till de viktigaste skat- telagarna. Därigenom aktualiseras emellertid frågan om lagrådets kapacitet, som redan nu är hårt ansträngd. Någon form av dubblering av lagrådet åt— minstone tidvis lär vara ofrånkomlig. Föreningen anser sig icke ha anled- ning att nu i detalj ingå på nämnda spörsmål men vill starkt understryka vikten av att lagrådets sammansättning icke försvagas.

De under remissbehandlingen framförda önskemålen om utvidgning av lagrådets obligatoriska granskningsområde har dock icke enbart tagit sikte på skattelagstiftningen. Även andra lagstiftningsområden har härvid kom- mit i blickfältet. Regeringsrättens ledamöter erinrar om att området för den obligatoriska lagrådsgranskningen i förslaget har, bortsett från grund— lag, angivits genom en hänvisning till bestämmelserna i 2 å första och andra styckena. Härigenom bortfaller en del av de lagar som anges i andra rege- ringsformens stadganden. Av dessa är åtskilliga sådana att de med utred- ningens allmänna målsättning — mot vilken vägande erinringar icke synes kunna anföras —— uppenbarligen bör granskas av lagrådet. Såsom exempel på sådana lagar kan nämnas lagen om val till riksdagen, lagar om förvalt- ningsförfarandet och lagen med närmare bestämmelser om lagrådet. Även om det kan förutsättas att här åsyftade lagfrågor hänskjutes till lagrådet, synes det följdriktigt att bindande bestämmelser härom meddelas. Länssty- relsen i Göteborgs och Bohus län berör samm-a spörsmål och anser det, med hänsyn bl. a. till utredningens motivuttalande (s. 358) att lagförslagens grundlagsenlighet skall kontrolleras vid lagrådsgranskningen, böra över- vägas om icke den obligatoriska granskningen borde omfatta även de sär-

skild-a lagar som enligt grundlagarna skall finnas och vilka åsyftas i 7 kap. 2 € sista stycket förslaget till regeringsform. Svea hovrätt går ej fullt lika långt men anser att området för nämnda granskning bör utvidgas så att det anges omfatta alla lagar som berör de i 2 kap. lagf ästa fri- och rättigheterna. Samma uppfattning har länsstyrelsen i Uppsala län. Enligt riksåklagaräm- betet är särskilt de i 2 kap. 1 och 2 55 angivna rättigheterna så väsentliga för den enskilde, att lagrådet alltid bör yttra sig över lagstiftning, som berör dessa rättigheter, även om lagen icke skulle utgöra grundlag eller vara så- dan som avses i 7 kap. 2 5 första stycket. Sveriges juristförbund intar en liknande ståndpunkt och anser det vara av särskild vikt att lagrådets kom- petensområde bestämmes på sådant sätt att lagar som berör grundläggande medborgarrättigheter faller därunder. U tlänningsnämnden anser att till det obligatoriska lagrådsområdet bör hänföras också den centrala utlännings- lagstiftningen samt påpekar att gällande utlänningslag granskats av lag- rådet.

I ett tillägg till regeringsrättens yttrande berör regeringsrådet H jern frå- gan om lagrådsgranskning av förslaget till ny regeringsform. Regeringsrä- det framhåller att förslaget till förevarande paragraf efter ordalagen får till följd att endast ändringar i den blivande nya regeringsformen kommer att underkastas lagrådsgranskning under det att själva regeringsformen i sin helhet kommer att lämnas utanför sådan granskning. Detta är självfallet icke tillfredsställande. Regeringsfonnen rymmer så många problem av intrikat juridisk natur att den lika väl som annan lag av centralt innehåll bör underställas lagrådet. Dessbättre förhåller det sig redan enligt nuvaran- de ordning så att vilket lagförslag som helst kan översändas till lagrådet för yttrande, alltså även grundlag. Enligt vad under hand erfarits har utred- ningens tanke också varit att förslaget till regeringsform skall remitteras till lagrådet, även om detta icke kommit till uttryck i motiven. Det får därför förutsättas att så även sker. I allt fall synes det ofrånkomligt att de delar av förslaget, som avhandlar spörsmål av kvalificerat rättslig natur, hän- skjutes dit. De avsnitt som härvidlag främst kommer i fråga är 1, 2, 5 och 7 kap.

I ett par yttranden upptages frågan om 1 a g r ä (1 s h e 11 a n d 1 i n g a v a n n a n f ö r f a t t nin g ä n la g. Sålunda anser hovrätten för Västra Sverige att en utredning om ytterligare utvidgning av det obligatoriska granskningsområdet bör avse ej endast den egentliga lagstiftningen utan även åtminstone Vissa delar av den regeringen tillkommande rätten att be- sluta författningar för rikets styrelse och förvaltning. Särskilt på närings- livets område kan de administrativa författningarna vara av sådan betydelse för den enskilde att de ej bör bringas i tillämpning utan den grundliga pene- trering av de rättsliga spörsmålen som en granskning i lagrådet möjliggör. Svea hovrätt erinrar om att utredningen i motiven icke närmare angett om lagrådet skall kunna höras angående annan författning än lag samt anser

önskvärt att så skall kunna ske. Det torde dock enligt hovrätten vara till- räckligt med stadgande därom i lagen om lagrådet. Länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län inskränker sig i denna del till att påpeka att lagrådet, till följd av den i förslaget nyttjade terminologin, icke uttryckligen synes ha tilldelats uppgiften att, efter frivillig remiss från regeringen, granska för- slag till sådana författningar som skall utfärdas utan riksdagens medverkan. Som jämförelse hänvisar länsstyrelsen till lydelsen av 21 å andra stycket i gällande regeringsform.

Å andra sidan ifrågasättes från något håll lämpligheten av att vidtaga ens den av utredningen föreslagna utvidg- ningen av det obligatoriska granskningsområdet. Ar- betsdomstolens ordförande framhåller sålunda att en utvidgning som den föreslagna i och för sig kan synas önskvärd men att man likväl enligt hans mening bör framgå med viss försiktighet härvidlag. Visserligen har i prop. 1964: 140 föreslagits sådan ändring i gällande regeringsform, att möjlighet tillskapas att låta lagrådet arbeta på avdelningar. Denna ändring är emel- lertid föranledd av att under de närmaste åren beräknas bli remitterade till lagrådet vissa lagförslag, som är så omfattande att lagrådet med nuva- rande organisation icke kan vid sidan därav medhinna annan granskning. Det torde däremot icke vara avsett att lagrådet för framtiden skulle mer el— ler mindre permanent arbeta på avdelningar. En sådan ordning är ej heller eftersträvansvärd. Vid övervägande av det framtida obligatoriska gransk- ningsområdet för lagrådet synes man därför böra utgå från att dubblering av lagrådet normalt icke skall förekomma. Med denna utgångspunkt finns emellertid föga utrymme för att vidga nämnda granskningsområde. Detta bör icke göras så vidsträckt att lagrådet på grund av en alltför tung arbets- börda icke hinner ägna de remitterade lagförslagen tillräckligt omsorgsfull granskning. I fortsättningen liksom hittills bör emellertid möjlighet finnas att underställa lagrådet även lagförslag, som icke obligatoriskt skall remit- teras dit. Här må även nämnas att det enligt kammarrätten kan förefalla tveksamt, om — såsom utredningen föreslår — tillräckliga skäl finns att undantagslöst inhämta lagrådsyttrande beträffande samtliga lagförslag i ämnen som avses i 7 kap. 2 5 första eller andra stycket. Kammarrätten syf- tar härvid bl. a. på ett sådant lagkomplex som värnpliktslagen, vilket inne- hållsmässigt markant skiljer sig från vad som av ålder ansetts tillhöra lag- rådets granskningsområde.

Vad utredningen i motiven (s. 357 f) anfört angående la g r ä d s— granskningens syfte och karaktär har föranlett uttalanden från några remissorgan. Enligt högsta domstolens ledamöter _ som beträf- fande lagrådet i övrigt hänvisar till ledamöternas yttranden med anledning av en inom justitiedepartementet år 1963 upprättad promemoria i ämnet (se därom remissammanställningen i prop. 1964: 140 s. 68 ff) — är gransk- ningsuppgiften väl snävt angiven i det av konstitutionsutskottet år 1949

gjorda uttalande, som utredningen anslutit sig till. Även vid en granskning från juridisk synpunkt måste ett lagförslags sociala och ekonomiska bak- grund beaktas och ståndpunkt tagas till dess sakliga innebörd. Lagråds- granskningen kan uppenbarligen ej inskränkas till att avse, huruvida för- slagets åsyftade innehåll riktigt uttryckts i lagtexten och denna i övrigt erhållit en från juridisk-teknisk synpunkt tillfredsställande utformning. Enligt Svea hovrätt hade det varit önskvärt om utredningen något utvecklat vad som skall förstås med att lagrådsgranskningen uteslutande skall ägnas lagförslagens juridiska sida. Att granskningen, såsom konstitutionsutskottet anförde år 1949, icke bör omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder är klart, men det måste också vara klart att lagrådet icke bör underlåta att granska förslagens överensstämmelse med allmänna rättsgrundsatser. Man bör därför hellre säga att lagrådet skall granska förslagen ur rättslig syn- punkt. Föreningen Sveriges häradshövdingar vill framhålla att utredningens uttalande angående lagrådsgranskningens karaktär icke bör fattas som en snäv begränsning till lagförslagens juridiskt-tekniska utformning. Även in- nehållet bör granskas med hänsyn till dess konsekvenser och allmänna lämplighet i juridiskt avseende och särskilt dess sammanhang med annan lagstiftning.

Förslaget att avskaffa nuvarande möjlighet att utse extra ledamot i lagrådet för visst ärende har kritiserats från ett par håll. Regeringsrättens ledamöter, vilka gör en allmän hänvisning till det yttrande som regeringsrättens flesta ledamöter avgivit över den nyss nämn- da departementspromemorian, påpekar att av det där anförda (se prop. 1964: 140 s. 72) framgår att författningsutredningens nämnda förslag icke kan biträdas. Ej heller riksåklagarämbetet kan ansluta sig till utrednings- förslaget i förevarande del samt hänvisar härutinnan till ämbetets remiss- yttrande över promemorian, vari ämbetet förordat en utvidgning av nuva- rande möjlighet att förordna extra ledamot i lagrådet (se samma prop. s. 73 f).

Sveriges advokatsamfund hävdar att 1 a g r ä d e t s sj älv s t ä n d i g— h e t g e nte m 0 t r e g e r i n g e n bör stärkas samt förordar med hänsyn därtill att i grundlag fastslås såväl att lagrådets ledamöter utses av högsta domstolen respektive högsta förvaltningsdomstolen som tiden för tjänstgö- ring i lagrådet, t. ex. tre år.

7 5.

Regeringsrättens ledamöter och hovrätten över Skåne och Blekinge har uttryckligen lämnat denna paragraf utan erinran. Ej heller Svea hovrätt har något att erinra mot den i förevarande paragraf givna möjligheten för regeringen att för yttrande eller för antagande såsom lag förelägga riksda— gen förslag till författning som regeringen äger besluta för rikets styrelse och förvaltning. Enligt hovrätten måste utredningen uppenbarligen avse att

denna möjlighet att hänskjuta författningsärende till riksdagen skall gälla hela det område som kan bli föremål för reglering genom författning beslutad av regeringen ensam. Om detta författningsområde bör betecknas »för ri- kets styrelse och förvaltning» kan måhända diskuteras. De citerade orden är icke nödvändiga och kan dessutom leda till tron att det finns andra re— geringsförfattningar; de bör därför utgå. _ Regeringens befogenhet att ut- färda författningar, vilken är förutsatt i 7 &, framgår enligt utredningen di- rekt av den omständigheten att det är regeringen som handhar rikets sty- relse. Det kan möjligen ifrågasättas om denna befogenhet icke bör direkt utsägas genom ett stadgande i 4 kap. av ungefärligen det innehållet att re- geringen inom ramen för rikets styrelse och förvaltning äger besluta annan författning än lag och som icke avser bestämmelser angående riksdagen och till denna hörande verk och ämbeten. Hovrätten för Västra Sverige hän— visar till att vissa frågor, som berör sådana författningar vilka regeringen äger besluta för rikets styrelse och förvaltning, behandlats av hovrätten i tidigare sammanhang, bl. a. vid 2 g i förevarande kapitel. I övrigt föranleder paragrafen ingen erinran.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifrågasätter om det icke ur kon- stitutionell synpunkt skulle vara lämpligast att låta gränsdragningen mellan lagstiftning i inskränkt mening och regeringens förordningsmakt bli en tolkningsfråga; författningsutredningen (SOU 1963: 17 s. 360 f) vill på denna punkt bevara det nuvarande diffusa rättsläget, som anses möjliggöra bindande förskjutningar av lagstiftningsmakten (895 sista punkten rege- ringsformen) .

8 &.

Förevarande paragraf har uttryckligen lämnats utan erinran av en minoritet inom högsta domstolen (sex justitieråd), Svea hovrätt och hovrätten över Skåne och Blekinge.

I några yttranden framföres vissa k ri ti s k a synpunkter på den före— slagna paragrafen. Beträffande stadgandets f ö r s t a s t y c k e anmärker arbetsdomstolens ordförande, såsom framhållits redan under 3 kap. (SOU 1965: 3 s. 7), att situationer kan tänkas, där krav på att lag skall utfärdas i Konungens nanm och med hans personliga underskrift icke kan upprätt- hållas. Länsstyrelsen i Älvsborgs län ansluter sig till den reservation som avgivits av herr Dahlén m. fl. (se SOU 1963: 17 s. 521 f) av innehåll att grundlag skall utfärdas av ordinarie och vice talmännen.

I fråga om stadgandet i a n (1 r a s t y c k e t angående återsändande av lag till riksdagen för ny behandling anmärker högsta domstolens ledamö- ter (majoriteten) att bestämmelsen, som efter orden öppnar en oinskränkt möjlighet för regeringen att hindra riksdagens lagbeslut att träda i tillämp- ning, synes stå i mindre god överensstämmelse med den i 15 fastslagna grundsatsen att lagstiftningsmakten tillkommer riksdagen ensam. Väl kan

riksdagen alltid, såsom utredningen framhållit, med hjälp av en misstroen- deförklaring genomdriva sin vilja. Denna faktiska möjlighet för riksdagen att få ett regeringsskifte till stånd upphäver emellertid ej bristen i formell överensstämmelse mellan de båda lagbuden. För övrigt är det icke uteslutet att riksdagen, ehuru den ogillar regeringens åtgärd i lagfrågan, dock ej anser denna vara av sådan vikt att en misstroendeförklaring är påkallad. På grund härav synes 8 & böra jämkas, så att den icke kommer i strid med regeln att lag stiftas av riksdagen, t. ex. genom att det stadgas att återsändande av en lag må ske allenast en gång eller genom att möjligheten att återsända lag knytes till bestämt angivna förutsättningar (jfr utredningens motiv s. 362). Enligt länsstyrelsen i Jönköpings län synes det särskilt angeläget att kom- ma till rätta med »problemet om promulgation av grundlagsstridiga lagar». Om regeringen, eventuellt med anledning av lagrådets yttrande, finner en av riksdagen på eget initiativ beslutad lag strida mot grundlag — vilken eventualitet med de föreslagna bestämmelserna i 2 kap. blir mer tänkbar än för närvarande _ finns enligt förslaget ingen annan väg än återsän- dande för ny behandling enligt förevarande stadgande. Länsstyrelsen, som frågar sig om statsråd kan ställas till ansvar enligt 9 kap. 2 5 om återsän- dande i nämnda fall ej sker, förordar att utredningens förslag omprövas på förevarande punkt. I varje fall synes regeringen böra ha rätt att vägra sank- tionera grundlagsstridiga lagar, varvid dock en motiverad anmälan härom bör göras hos riksdagen. I övrigt skulle man kunna nöja sig med den före- slagna regeln om möjlighet till återsändande. Länsstyrelsen tillfogar att just för dessa frågor, som rimligen bör vara konseljärenden, är det ange- läget att någon kunglig sanktionsvägran ej blir praktiskt tänkbar. Om t. ex. regeringen i ministerråd beslutar att återsända en av riksdagen antagen lag, skulle ju rätt för Konungen att vägra godkänna ministerrådets förslag leda till att återsändande ej sker utan att lagen måste utfärdas av rege- ringen. Man bör därför överväga någon form som gör att de ärenden som här avses får prövas av Konung och statsråd tillsammans.

Regeringsrättens ledamöter anser att den tid av tre veckor, som skall stå till regeringens förfogande för att återsända en av riksdagen antagen lag, kan bli väl knapp, om lagen dessförinnan skall granskas av lagrådet.

8 KAP.

Beskattning och budgetreglering

Beträffande kapitlet som h e 1 h et uttalar länsstyrelsen i Kopparbergs län att dettas innehåll och utformning ej föranlett någon erinran från länssty- relsens sida. Länsstyrelsen i Malmöhus län, som förklarar sig icke ingå på förslagets detaljer, har intet att erinra mot vad utredningen föreslagit i fråga om formerna för. beskattning och budgetreglering. Med de föreslagna grund— lagsbestämmelserna synes de särskilda problem, som aktualiserats av den rådande diskrepansen mellan regerings-formens budgetbestämmelser och nuvarande budgetpraxis, kunna lösas. Länsstyrelsen i Uppsala län finner bestämmelserna i förevarande kapitel endast föranleda det påpekandet, att förslaget i 1 5 andra stycket angående formerna för fastställande av stat- liga avgifter innebär en icke obetydlig utvidgning av riksdagens befogen- heter.

Statskontoret framhåller att regeringsformens nuvarande bestämmelser om beskattning, statsreglering och därmed sammanhängande ämnen är synnerligen föråldrade och att nutida budgetpraxis på ett markant sätt av- viker från de där fastslagna principerna. Vid ett försök att inom ramen för en nyskriven grundlag meddela tidsenliga bud-getbestämmelser blir proble- met bl. a. vilken grad av detaljrikedom som skall känneteckna dessa. Ut- redningen har valt att begränsa hudgetföre-skrifterna till ett minimum; närmare bestämmelser om grunderna för statsbudgetens uppställning före— slås givna i särskild lag. Det är svårt att utan tillgång till förslag rörande sådan lag bedöma om förhållandet mellan grundlag och vanlig lag enligt utredningens förslag skulle bli väl avvägt. Från effektivitetssynpunkt synes emellertid ingenting vara att erinra mot att såsom utredningen föreslår upptaga endast de väsentligaste bestämmelserna i regeringsformen och överlämna den närmare regleringen till en lag som lätt kan ändras när be- hov att modifiera budgetutformningen anmäler sig. Inom 1950 års budget- rättskommitté stannade majoriteten — i motsats till två reservanter _ vid att icke förorda någon budgetsta—dga vid sidan av regeringsformen; en så- dan 'förmena-des kunna på ett olyckligt sätt bin-da statsmakternas hand- lingsfrihet. Läget är emellertid ett annat, om man ger regeringsformens budgetbestämmelser den summariska utformning som författningsutred- ningen föreslär; det kan nämligen knappast vara lämpligt att budgetens

Jppställning skall nästan helt vara grunda-d blott på praxis. Statskontoret tillstyrker alltså, att en särskild utredning får i uppdrag att utarbeta för- slag till en budgetlag, och förutsätter att, när resultatet av en sådan utred- ning föreligger, grundlagens och budgetlagens bestämmelser om budgeten får avvägas mot varandra. —— Författningsutredningen diskuterar budget- årets nuvarande förläggning och finner goda skäl kunna anföras för en om- läggning, så att budgetåret liksom före år 1923 skulle sammanfalla med kalenderåret. Även om kalenderåret som budgetår på den privata sektorn icke är en så undantagslös princip som utredningen tycks vilja antyda, skulle det säkerligen i vissa hänseenden vara fördelaktigt med en sådan omläggning av det statliga budgetåret. Det hade enligt statskontorets me- ning varit önskvärt, att utredningen mera förutsåttningslöst behandlat denna fråga och sökt antyda konsekvenserna för riksdagen, departementen och förvaltningen av en sådan omläggning. —— Med de reservationer för avgränsningen mellan regeringsform och budgetlag som ovan gjorts för- anleder utformningen av 1—3 och 5—7 åå i övrigt ingen erinran från stats- kontorets sida.

Att gällande grundlagsregler. om finansmakten i stor utsträckning fram- står s-om starkt föråldrade påpekas även av riksrevisionsverket och läns- styrelsen i Stockholms län, som båda också anmärker att praxis på åtskil- liga punkter avlägsnat sig från nämnda grundlagsregler. Riksrevisionsver- ket erinrar därutöver om att förslag redan tidigare framlagts som syftat till att bringa grundlagens bestämmelser i överensstämmelse med praxis. Det mest omfattande är den av 1950 års budgeträttskommitté framlagda utred— ningen om grundlagarnas bestämmelser angående budgeten m. m. Försla— gen har i stort sett avsett ändringar och tillägg inom den gällande rege- ringsformens ram, under det att mera omfattande omarbetningar un-dvikits. Författningsutredningen har gått motsatt väg och valt att föreslå en all- män grundlagsrevision. En målsättning har härvid varit att grundlagen endast skall reglera vad som är av väsentlig betydelse för det demokratiska statsskicket. I detta syfte föreslås att ett flertal av grundlagens detaljbe- stämmelser överföres till vanlig lag eller av regeringen beslutad författ- ning. I dessa förutsättes också skola i viss omfattning upptagas bestämmel- ser som innebär en kodifiering av gällande praxis. Va-d angår finansmakten föreligger emellertid icke något förslag till den lag om grunderna för stats- budgetens uppställning, som författningsutredningen förutsätter. skola »kom- plettera 8 kap. förslaget till regeringsform. Tillgång till ett sådant förslag skulle ha underlättat en bedömning av utredningens avvägan-den beträf- fande bestämmelsernas fördelning mellan grundlag och den särskilda bud- getlagen. Ytterligare överväganden i detta avseende torde enligt riksrevi- sionsverkets mening bli erforderliga vid utarbetandet av sistnämnda lag. Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar att utredningens främst under

1—3 55 upptagna förslag innebär att nuvarande grundlagsregler angående beskattning och budgetreglering ersättes av bestämmelser, [som i huvudsak ansluter sig till rådande praxis på området.

I anledning av de utav utredningen under rubriken till 8 kap. (SOU 1963: 17 s. 366) föreslagna terminologiska förändringarna anför riksrevisionsverket, att i den mån dessa betingas av sp-råkbrukets ut- veckling såsom i fråga om utbytet av termen bevillning mot skatt är änd- ringarna befogade. Utmönstringen av ordet stat såsom beteckning för bud- geten hindrar givetvis icke att det bibehålles i sammansättningar såsom investeringsstat och stat för. riksgäldsfonden m. fl. fonder. Såsom samman- fattande begrepp för drift- och kapital-budgeterna anser riksrevisionsverket benämningen riksstat alltjämt böra komma till användning. Det kan ifråga— sättas om hävdvunna termer såsom statsverket och kronan bör avskaffas. De förekommer i stor utsträckning i författningar av skilda slag och har väsentlig betydelse såsom vetenskapligt definierade begrepp i den offent- ligrättsliga litteraturen. Kammarkollegiet uttalar att intet torde vara att erinra mot att i 6 5 i kapitlet användes uttrycket »statens» egendom i stället för »kronans» för att därigenom markera att stadgandet omfattar också den fasta egendom som tillhör riksdagen och dess verk. Detta bör emeller- tid, såsom kollegiet bedömer saken, icke hindra en fortsatt användning av uttrycket >>kronan» i andra sammanhang. I en mångfald författningar talas om kronan eller kronans egendom, och någon anledning att göra ändring därutinnan torde icke finnas. Kollegiet finner för sin del de påståenden, som på sina håll (exempelvis i uppsats i Svensk Jur-isttidning 1960 s. 161 ff) framförts om olägenheter av uttrycket kronan, vara överdrivna.

1 5.

Denna paragraf har i stort sett ej föranlett några erin- ri n g a r från de remissorgan som behandlat stadgandet. Regeringsrättens ledamöter, som finner paragrafens regler innebära en förenkling av de olika bestämmelser i ämnet vilka upptages i nuvarande regeringsform, framhål— ler uttryckligen att de föreslagna bestämmelserna kan godtagas. Länssty— relsen i Stockholms län förklarar sig ej ha några väsentliga erinringar mot förslaget.

I några hänseenden har förslaget emellertid föranlett s ä r s k i 1 d a u t- t ala n de n från vissa remissorgan. Så är fallet bl.a. i fråga om utred- ningens systematisering av de väsentligaste statsin- k 0 m s t e r n a. Regeringsrättens ledamöter anför att den av utredningen i nämn-da hänseende valda indelningen i skatter, avgifter och statsföre- tagens priser anknyter till gängse begrepp men i och för sig icke är entydig utan kan ge utrymme för subjektiva värderingar. Gränsdragningen mellan skatter och statliga avgifter har emellertid från här aktuella synpunkter mindre betydelse, eftersom riksdagen äger besluta om bådadera. Däremot

kan vissa problem uppkomma när det gäller att skilja mellan statliga av— gifter och statsföretagens priser. I sammanhanget kan erinras om att exem- pelvis den handelsvinst, som Nya systemaktiebolaget skall uttaga vid för- säljning av rusdrycker, innehåller ett element av statlig avgift. Den ratio- naliseringsvinst som erhölls genom motbokssystemets slopande skall näm- ligen enligt statsmakternas uttalanden icke komma konsumenterna till godo i form av prissänkningar utan skall i form av högre vinst inlevereras till staten för att möjliggöra ökade nykterhetsfrämjande insatser. Oavsett de invändningar som sålunda och i övrigt kan anföras mot den föreslagna gränsdragningen, synes nämnvärda praktiska svårigheter icke behöva upp- komma. Även riksskattenämnden understryker att enhetliga skatte- och avgiftsbegrepp icke finns. Orden skatt och avgift kan ha olika innebörd i skilda sammanhang. I fråga om de mest betydelsefulla ekonomiska presta- tionerna, t. ex. skatterna på inkomst och förmögenhet samt den allmänna varuskatten, torde visserligen icke göras gällande annat än att de är skatter, men när det gäller t. ex. folkpensionsavgiften kan meningarna vara delade. Författningsutredningens definitioner av begreppen skatt och avgift kan icke anses ge klart besked i sådant fall. För att gränsen mellan skatt och »av- gift skulle bli fullt klar erfordras egentligen utförliga legaldefinitioner. Med det innehåll bestämmelserna fått blir gränsdragningen emellertid icke av sådan betydelse att det kan anses motiverat att intaga sådana definitioner. Såväl skatt som avgift skall beslutas av riksdagen ensam. Den skillnaden märkes emellertid att riksdagen skall kunna delegera till regeringen eller förvaltningsmyndighet att fastställa avgift, medan rätten att besluta om skatt ej skall kunna delegeras. Det synes under sådana förhållanden kunna läg- gas i riksdagens hand att i praxis närmare utforma var gränsen skall anses gå mellan skatt och avgift. Länsstyrelsen i Västerbottens län finner i likhet med utredningen att något behov av att bibehålla termen bevillning icke föreligger. Det torde, som utredningen påpekat, vara tillräckligt att man vid systematisering av de statliga inkomsterna anknyter till den indelning av offentliga inkomster som numera kan anses vara gängse, nämligen att skill- nad bör göras mellan de medel som inflyter genom skatter —— tvångsbidrag _ och medel som inflyter genom avgifter.

Beträffande förslaget att 8 k a t t skall få beslutas e n (1 a s t g e n 0 m 1 a g el l e r, såvitt avser kommunalskatt, m c (1 s t 6 d a v 1 a g uttalar riksskattenämnden att förslaget framstår som en naturlig konsekvens av utvecklingen. Resultatet av detsamma blir emellertid att någon skillnad med avseende på beslutsformen icke kommer att råda mellan beslut om skatt och beslut om andra åligganden för medborgarna. Bestämmelser om ålig- ganden för enskilda avses nämligen enligt 7 kap. 2 5 i förslaget i princip icke skola kunna givas annorledes än i lag. Från systematisk synpunkt sak- nas under sådana förhållanden strängt taget anledning att längre tala om en särskild beskattningsmakt, eftersom denna makt enligt förslaget blir en

integreraude del av lagstiftningsmakten. Allmänna traditionsskäl kan dock anses tala för att på sätt författningsutredningen gjort behandla beskatt- ningen såsom en särskild riksdagsfunktion. Riksskattenämnden förklarar sig vidare från principiell synpunkt ej ha något att erinra mot utredningens uttalande (SOU 1963: 17 s. 375) att riksdagen alltjämt bör kunna under löpande budgetår minska, upphäva eller höja en skatt eller besluta en ny skatt, som skall utgå redan under budgetåret i fråga. Nämnden vill emel- lertid fästa uppmärksamheten på att det, vad gäller skatter som ingår i källskatteuppbörden, av praktiska skäl endast med största svårighet låter sig göra att under löpande budgetårs senare hälft fatta beslut, som skall träda i tillämpning samma år. Liknande skäl har föranlett det nuvarande stadgan- det i 12 5 förordningen om statlig inkomstskatt att uttagningsprocenten för nästkommande budgetårs förra hälft skall vara lika med procenttalet för det löpande budgetårets senare hälft. Länsstyrelsen i Västerbottens län instäm- mer i förslaget att riksdagen alltjämt ensam skall utöva beskattningsrätten samt anser skäl ej föreligga att låta ett skattebeslut avse endast en viss be- gränsad tid. Då beskattningsmakten skall ligga hos riksdagen, synes det ur konjunkturfrä—mjan-de syfte vara lämpligast att ett skattebeslut icke be- gränsas till tiden. Länsstyrelsen finner det därför i likhet med utredningen vara rimligt, att riksdagen under ett löpande budgetår skall kunna minska, upphäva eller höja en skatt ävensom besluta en ny skatt. De ekonomiska för- hållandena i dagens samhälle torde motivera att riksdagen äger denna möj— lighet. Huruvida lagformen skall användas för ett skattebeslut eller icke torde få avvägas med hänsyn till vad som kan vara praktiskt. Man bör se till att icke förvaltningsapparaten blir alltför tungrod-d. Länsstyrelsen för- modar att rätt allvarliga komplikationer skulle uppkomma om endast lag- formen kommer till användning.

Enligt riksrevisionsverket kan den av utredningen (motiven s. 376) förut- satta delegationen av avgiftsma'kten antagas bli använd i stor utsträckning. I likhet med utredningen vill riksrevisionsverket särskilt understryka att för undvikande av årligen återkommande detaljbeslut så- dana bemyndiganden bör ges generell omfattning. I många fall torde därvid principen om kostnadstäckning för viss verksamhet kunna tjäna som un— derlag. Bland annat torde beslutanderätten beträffande samtliga i rikssta- ten under rubriken upphörd i statens verksamhet upptagna avgifter i den mån de icke fastställes genom lag kunna på sådant sätt delegeras till rege- ringen. På denna bör ankomma att avgöra huruvida uppgift i detta av- seende bör anförtros förvaltningsmyndighet.

2 och 3 55. Länsstyrelsen i Västerbottens län biträder utredningens förslag beträf— fande b 11 (1 g e t r e g 1 e r i n g e n. Länsstyrelsen i Stockholms län förkla- rar sig knappast ha några mera väsentliga erinringar mot förslagen i före-

varande del. Det har emellertid —— till synes med visst fog —— mot förslaget anmärkts, att ehuru riksdagen icke kan begränsa sin utgiftsreglering till anvisande av anslag, som gäller endast ett år, man likväl uraktlåtit att skapa grundlagsstöd för erforderliga avsteg från ärlighetens princip i bud- getregleringen.

Riksrevisionsverket, som framför något utförligare synpunkter på för— slaget, anför att detta inskränkts till att klarlägga vad regeringen har att iakttaga för att riksdagen skall kunna reglera budgeten samt att riksdagens befogenhet omfattar såväl inkomstberäkning som anvisning av anslag. Därest bestämmelserna om budgetens uppställning skulle upptagas i rege— ringsformen, måste de såsom utredningen framhåller få en så allmänt hål- len avfattning att de knappast skulle fylla någon egentlig funktion. Detta är enligt riksrevisionsverkets mening i stort sett ett riktigt betraktelsesätt. Det torde dock icke kunna uteslutas att vid budgetlagens utarbetande frå- gan om budgetreglernas fördelning på grundlag och vanlig lag åter kan be- höva prövas. Det framstår nämligen som en brist att icke vissa väsentliga principer för budgetregleringen får sin plats i grundlagen. Så är fallet be- träffande flerårsbalansering av budgeten och utgiftsreglering på längre sikt. Enligt riksrevisionsverkets mening bör. också den viktiga utgiftsreglering som i olika former äger rum vid sidan av budgeten behandlas i regerings- formen. Riksrevisionsverket vill vidare framhålla angelägenheten av att gällande »budgetpraxis kommer till uttryck i författning. Det är därvid önsk- värt att lagreglerna och eventuella tilläggsbestämmelser görs så uttömmande att de fyller förvaltningsmyndigheternas behov av normer på detta område. I yttrandet framhålles slutligen att i första stycket av 3 % ordet anslag lämpligen bör ersättas med utgifter. Det senare begreppet ger ett mera adekvat uttryck för att regleringen av budgetens utgiftssida även omfattar täckning av underskott på vissa kapitalfonder. Såsom framgått ovan under kapitelru-briken berör även statskontoret frågan om budgetreglernas fördel- ning på grundlag och allmän lag.

I några yttranden berörs frågan om en 0 ml ä g g nin g a v b 11 (1 g e t- åre t. Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län bör den utredning, som får i uppdrag att utarbeta förslag till budgetlag, undersöka om icke det statliga budgetåret skulle kunna sammanfalla med kalenderåret och de olika myn- digheterna därmed få möjlighet att avlämna sina anslagsäskanden vid en annan tidpunkt än den nuvarande. Utarbetningen måste nu ske sommar- tid, vilket ur skilda synpunkter är mindre ändamålsenligt. Såvitt nu kan bedömas skulle det för länsstyrelsens del vara till avgjord fördel om budget- året sammanföll med kalenderåret. Såsom angivits under kapitelrubriken uttalar även statskontoret vissa sympatier för nämnda tanke. Statistiska centralbyrån beklagar att författningsutredningen icke upptagit frågan om en omläggning av budgetåret till närmare behandling. Det synes icke nöd- vändigt att låta valet stå mellan nuvarande budgetår den 1 juli—den 30

juni och kalenderåret. I princip kan budgetåret löpa mellan vilka tider av året som helst. Mot bakgrunden av sin erfarenhet från arbetet med att ut- arbeta petitaframställningar vill centralbyrån framhålla att redan en för- skjutning av budgetåret med en månad påtagligt skulle begränsa de av sty- relsen under 2 kap. 2 5 förslaget till riksdagsordning berörda olägenheterna med en tidigareläggning av tidpunkten för petitaframställningens färdig- ställande. Budgetåret skulle då löpa från den 1 juni till och med den 31 maj. Riksdagens budgetbehandling synes, om utredningens förslag i övrigt ge- nomföres, kunna förläggas så att den skulle kunna vara slutförd senast under april. En förskjutning av budgetåret får emellertid även andra kon- sekvenser än dem som sammanhänger med budgetarbetet inom departement och verk. Centralbyrån vill här endast peka på att det ofta innebär en på- taglig olägenhet för statistisk redovisning och därmed analys och planering, att det statliga budgetåret icke sammanfaller med kalenderåret. Denna olägenhet skulle ytterligare förvärras, om budgetåret icke skulle börja vid ett halvårs- eller i vart fall kvartalsskifte. Centralbyrån ifrågasätter om ej budgetårets tidsmässiga förläggning borde bli föremål för en utredning i samband med att författningsutredningens förslag om tidpunkten för bud- getpropositionens avlämnande tas upp till behandling (beträffande sist- nämnda tidpunkt, se 2 kap. 2 & förslaget till riksdagsordning).

Av herr Albin Johansson i Stockholm har framförts vissa förslag till re- former rörande statens affärsdrivande verksamhet. För- slagen, som har betydelse även för budgetregleringen, har redovisats under rubriken till 4 kap. (SOU 1965: 3 s. 28 f), vartill här må hänvisas.

4 5. Beträffande denna paragraf hänvisas till remissammanställningen i prop. 1964: 140 s. 147 ti”.

55.

Förevarande paragraf har ej föranlett annat uttalande än att riksrevi- sionsverket påpekat, att utredningen, då den talar om statens medelvsom stående under regeringens disposition, ej torde åsyfta även av riksbanken förvaltade medel; begreppet staten torde emellertid numera ha en språkligt vidsträcktare innebörd än vad det i detta sammanhang är fråga om.

6 &.

Utredningens i motiven (SOU 1963: 17 s. 417) angivna ståndpunkt, att nuvarande praxis i fråga om riksdagens ställning till kro- nans fasta egendom i huvudsak bör bibehållas, har uttryck- ligen godtagits av domänstyrelsen och länsstyrelsen i Västerbotten län. Do- mänstyrelsen erinrar- samtidigt om att paragrafens regler såtillvida får större räckvidd än motsvarande bestämmelser i 77 & nuvarande regerings-

form, att de också avser den fasta egendom som tillhör riksdagen och dess verk, något som styrelsen finner vara riktigt.

Ett par remissorgan i f r ä g a s å t t e r emellertid o m utredningens n y 5 s 11 å nr 11 (1 a s t å n (1 p u n k t om bibehållande av nuvarande praxis kommit till klart uttryck i lagtexten. Domänstyrelsen förklarar sig på grund av utredningens nyss återgivna motivuttalande ha tagit för givet, att riksdagen-s beslutanderätt såvitt rör avhändelse av ifråga- varande egendom är avsedd att bevaras även såtillvida, att omfattningen av de åtgärder, som med stöd av gällande grundlag hänföres till avhändelse, icke inskränkes. Styrelsen förutsätter följaktligen att för exempelvis pant- sättning och byte —— dock ej ägout-byte genom lantmäteriförrättning —— jäm- väl i fortsättningen skall erfordras samtycke av riksdagen. I 77 % gällande regeringsform exemplifieras begreppet avhända; särskilt anges att såsom avhändelse skall bland annat betraktas förpantning. I förslaget talas där- emot endast om att egendom av hithörande slag ej må avhändas utan riks- dagens bemyndigande utan att avhän—delsebegreppets innebörd klargöres. Om förpantning liksom hittills skall vara underkastad riksdagens beslut, ifrågasätter styrelsen huruvida detta icke bör utsägas i lagtexten. Det sy- nes nämligen styrelsen icke uppenbart att förpantning innebär avhändelse, åtminstone icke i den mening som enligt gängse språkbruk är förbunden med begreppet avhändelse. Närmast till hands förefaller vara att bedöma pantsättning av inteckning såsom en åtgärd, som i förekommande fall kan leda till avhändelse d.v.s. försäljning av den intecknade fastigheten. Att med anläggande av denna synpunkt jämställa pantsättning med avhändelse synes dock knappast förenligt med en strikt tolkningsmetod. Styrelsen fram— håller vidare att byte _ varmed här förstås avtalsbyte —— som utan att sär- skilt anges i nuvarande grundlagsstadgande likväl i praxis bedömts såsom form av avhändelse, ej heller omnämnes i den föreslagna nya texten. I och för sig förefaller dock viss tveksamhet vara berättigad i frågan huruvida byte under alla förhållanden måste anses hänförligt till avhändelse i egent— lig mening. Visserligen avhändes genom byte ett speciellt fastighetsobjekt, men ett fastighetsinnehav såsom massa betraktat —— i detta fall kronans — behöver ej genom byte vare sig förminskas eller nedgå i värde, vilket i detta sammanhang synes betydelsefullt. Styrelsen finner därför skäl föreligga att i detta fall lagfästa praxis genom ett häremot svarande förtydligande av det nya textförslaget. Med hänsyn till det anförda förordar styrelsen att försla- get till förevarande paragraf förses med tillägg, varav klart framgår att så- väl pantsättning som byte skall, såvitt rör statens fasta egendom, vara att jämställa med avhändelse. Även kammarkollegiet påpekar att 77 & gällande regeringsform också avser »förpantning». Penninginteckning har ansetts inbegripen härunder. Om ett förbud även mot sådan inteckning anses böra upprätthållas i en ny regeringsform, torde erfordras en komplettering av 6 5, eftersom uttrycket »avhända» enligt nutida språkbruk icke täcker ett

dylikt förfogande. Då det emellertid även utan sådant förbud ej lär bli ak- tuellt att inteckna statens egendom för penningfordran, ifrågasätter kol— legiet om praktiskt behov av dylik komplettering föreligger. I fråga åter om inteckning till säkerhet för begränsade sakrätter torde 77 & icke ha ut- gjort något hinder härför. I den mån någon tveksamhet härutinnan funnits är den undanröj d genom förslagets formulering.

Utredningens motivuttalande (s. 417), att ett av riksdagen lämnat g e n e- rellt bemyndigande till avhändelse av staten tillhö- rig f a s t e g e n d 0 ni bör kunna gälla tills vidare eller för viss tid, har föranlett kammarkollegiet till den kommentaren att det torde ligga i sa- kens natur, att ett bemyndigande _ som i detta sammanhang får anses vara ett bättre uttryck än »samtycke» _ även om det givits för bestämd tid kan dessförinnan av riksdagen ändras eller återkallas.

Lantbruksstyrelsen erinrar om vad utredningen (se motiven s. 417) ut- talat därom att genom lantbruksnämnderna sker förvärv och försäljning i betydande omfattning av fast egendom i syfte att främja jordbrukets och skogsbrukets yttre rationalisering. Styrelsen förutsätter att det lika litet som för närvarande enligt förslaget skall fordras några särskilda bemyndigan- den av riksdagen utöver vad som framgår av de utav riksdagen beslutade grunderna för verksamheten med den aktiva inköps- och försäljningspoli- tiken med användande av jordfonden. Det förfaringssätt som härvid till- lämpats skulle sålunda anses utgöra en form för sådant generellt bemyn- digande som utredningen avser.

Förslaget att låta de två i senare delen av 77 5 regeringsfor- men upptagna förbehållen ifråga om riksdagens befogenhet att föreskriva grunder för förvaltningen av kronans fasta egendom u t g å har uttryckligen lämnats utan erinran av kammarkollegiet. I des-s yttrande framhålles att det här är fråga om bestämmelser, vilkas praktiska bety— delse numera är relativt liten; såvitt kollegiet kan bedöma är det sannolikt att förbehållet om skatteköp, vilket närmast torde åsyfta det vid tiden för paragrafens tillkomst existerande nybyggesväsendet och i varje fall icke synes avse den allmänna rätten till skatteköp av kronoegendom under stad- gad åborätt, över huvud taget icke längre kan komma att tillämpas. Vad angår de i 77 & omnämnda besittningsrättigheterna ingår dessa till en del bland de privilegier som avses i 114 & regeringsformen. I den mån så är fallet kommer alltså — om utredningens förslag att överföra den nuva- rande privilegieparagrafen till övergångsbestämmelserna godtages — även i fortsättningen att tills vidare föreligga ett grundlagsskydd. I den män för- behållen ej avser. rättigheter av privilegienatur eller privilegieparagrafen ej medtages i den nya regeringsformen kommer visserligen det nuvarande grundlagsskyddet att upphöra, men någon olägenhet torde icke vara för- enad härmed, eftersom bestående besittningsrättigheter till kronojord nu— mera ändock torde åtnjuta ett rättsskydd motsvarande skyddet för förvär-

vade rättigheter. Domänstyrelsen inskränker sig i förevarande samman- hang till att uttala att den praktiska betydelsen av de ifrågavarande för— behållen i 77 å regeringsformen torde vara ringa. Med hänsyn till att det torde dröja åtskilliga år innan de s. k. krononyheminanen är skatteomförda förordar länsstyrelsen i Västerbottens län i likhet med utredningen att nu-Ä varande författningar angående skatteköp och skatteomföring får gälla in- till dess andra bestämmelser utfärdas beträffande dessa fastigheter.

Såsom framgått redan under 2 kap. 3 5 (se SOU 1965:2 s. 146) hävdar Svenska samernas riksförbund att samerna kan åberopa sådan menighets- rätt som avses i 77 & regeringsformen. Riksförbundet, som finner ett all- mänt grundlagsstadgande om rätt till egendom ej vara tillfyllest, förordar att stadgandet i 77 & regeringsformen om menighetsrätt får kvarstå i grund- lag.

I 6 v r i g t må här endast nämnas att byggnadsstyrelsen påtalat, att det vid lokalplanering för den i Stockholm lokaliserade statsförvaltningen har medfört vissa nackdelar att styrelsen ej handhar jämväl riksdagens lokal- frågor. Med anledning därav torde böra övervägas att styrelsen får sådant. uppdrag att biträda riksdagen och dess verk i lokalfrågor att samordning härvid kan ske i stör-sta möjliga utsträckning.

7 5.

Enligt riksrevisionsverket synes paragrafens f ö r s t a m e ni 11 g böra formuleras så att bemyndigande att upptaga län eller ikläda staten ekono- miska förpliktelser även skall kunna ges åt förvaltningsmyndighet. I ytt- randet erinras om generalpoststyrelsens nuvarande befogenhet att upptaga lån för tillgodoseende av tillfälligt penningbehov för postsparbanken och postgirorörelsen. Vid ett eventuellt införande av en friare affärsverksform kan uppkomma ytterligare behov av att till förvaltningsmyndighet delegera denna befogenhet.

I anledning av stadgandet i paragrafens a n d ra s a t s om att statens fordringsanspråk ej må eftergivas utan riksdagens bemyndigande påpekar fullmäktige i riksgäldskontoret att utredningen i motiven (s. 420) uttalat att det dock är lämpligt, att riksdagen i större omfattning än för närvaran- de bemyndigar regeringen att besluta eller överlåta åt förvaltningsmyndig- het att besluta i ärenden angående eftergift av statens fordringsanspråk, varvid utredningen hänvisat till det förslag i sådan riktning som framlagts i betänkandet SOU 1962: 49, vilket nu är föremål för prövning. Fullmäktige framhåller i anslutning härtill att fullmäktige i yttrande den 28 mars 1963 över nämnda betänkande understrukit önskvärdheten av att fullmäktige erhåller motsvarande bemyndigande att besluta om avskrivning av ford- ringsbelopp upp till viss storlek, som i betänkandet generellt föreslagits för Kungl. Maj:t underställda myndigheter. Fullmäktige har för avsikt att i sinom tid göra framställning därom till riksdagens bankoutskott.

50 8 5.

I fråga om bestämmelserna om riksbanken hänvisar stats- kontoret till sina allmänna uttalanden om svårigheten att med nu förelig- gande material uttala sig om avvägningen mellan regeringsformen och där åberopade särskilda lagar (se SOU 1965: 2 s. 37 f). Frågan i vilken utsträck- ning riksbankens uppgifter bör preciseras i grundlag skulle lättare ha kun— nat bedömas om jämväl det aviserade förslaget till ny riksbankslag hade förelegat.

Utredningen-s tanke (SOU 1963: 17 s. 432) på en s ä r s k i l d 11 t r e (1- ning om avveckling av riksgäldskontoret gillas av länsstyrelserna i Stockholms och Älvsborgs län. Förstnämnda länsstyrelse framhåller att det faller i ögonen, att författningsutredningen i sitt förslag bibehållit det säregna verket riksgäldskontoret, ehuru de förhållanden som på sin tid föranledde dess tillkomst uppenbarligen icke längre är för han- den. Av motiven framgår emellertid att utredningen i princip anser riks- banken (och det föreslagna »riksdagens kontor») böra övertaga riksgälds- kontorets uppgifter och att det här endast är fråga om en lösning tills vi- dare i avbidan på resultatet av en i betänkandet förordad närmare utred- ning av frågan om kontorets avveckling. Länsstyrelsen vill i detta samman- hang för sin del endast tillstyrka att en sådan utredning snarast kommer till stånd och i samband därmed framhålla att, därest denna bedrivs med skyndsamhet, resultatet av utredningen måhända kan tänkas föreligga så snart att det blir möjligt att redan från början ge denna paragraf ett mera definitivt och mot nuläget svarande innehåll. Länsstyrelsen i Älvsborgs län uttalar att det är något för vårt land säreget att statsskulden förvaltas av ett under folkrepresentationen lydande verk. Även om denna ordning anses alltjämt böra bestå, synes det knappast erforderligt med ett särskilt äm- betsverk för fullgörande av dessa uppgifter. Länsstyrelsen tillstyrker därför författningsutredningens förslag till utredning om riksgäldskontorets av- veckling och överförande av verkets uppgifter på andra under riksdagen lydande institutioner. I samband därmed bör gränsdragningen mellan olika institutioner för den statliga upplåningsverksamheten fastställas.

En tve k 5 a m hållning till författningsutredningens förslag om utred- ning rörande riksgäldskontorets avveckling intar statskontoret, som inled- ningsvis erinrar om att författningsutredningen i sitt förslag utgått från att riksgäldskontoret alltjämt skall finnas kvar men förutsatt att frågan om det fortsatta handhavandet av uppgiften att förvalta statsskulden och om- besörja erforderlig upplåning skall bli föremål för snar prövning; i betän— kandet skisseras en lösning innebärande att ifrågavarande uppgift överföres på riksbanken. Utredningen synes härvid utgå från de synpunkter på riks- gäldskontoret som framfördes av riksdagens revisorer i deras berättelse 1958 samtidigt som den ansluter sig till bankoutskottets år 1959 uttalade uppfattning att riksgäldskontorets arbetsuppgifter icke bör åvila någon av

de myndigheter som lyder under regeringen. Statskontoret finner det tvek- samt om en så vittsyftande utredning som den i betänkandet skisserade bör igångsättas enbart på de premisser som där angivits. Enligt nuvarande system fungerar riksbanken och riksgäldskontoret som två fristående or- gan med klart redovisade inbördes transaktioner; riksbanken kan i detta sammanhang koncentrera sig på sin primära penningpolitiska uppgift. I praktiken har de båda organens verksamhet samordnats och riksgäldskon- toret ansetts ha ett medansvar i fråga om den penningpolitiska utvecklingen. Detta oaktat torde emellertid en överflyttning av statsskuldförvaltningen etc. till riksbanken få anses innebära att denna skulle tillföras uppgifter av principiellt nytt slag och att en arbetsfördelning skulle överges som allmänt accepteras såsom lämplig. De av utredningen åberopade uttalandena av riksgäldsfullmäktige och kreditmarknadsutredningen torde knappast kun— na tolkas som en direkt rekommendation att inordna riksgäldskontorets verksamhet i riksbankens. En utredning i ämnet torde i varje fall icke kunna undgå att till prövning upptaga även den större frågan om riksban- kens och det statsskuldförvaltande crganets ställning i förhållande till stats- makterna, något som författningsutredningen uppenbarligen icke avsett. — Beträffande riksdagsrevisorernas tanke att överflytta riksgäldskontorets uppgifter till ett annat organ bör påpekas, att den framfördes med utgångs- punkt från uppfattningen att riksgäldskontoret med hänsyn till sina upp- gifter hade en alltför omfattande och kostnadskrävande organisation. År 1960 genomfördes emellertid, på grundval av en av statens organisations- nämnd gjord organisationsundersökning, i rationaliseringssyfte en genom- gripande omorganisation, vilken fullföljts genom en ytterligare omorganisa- tion fr. o. m. årsskiftet 1963/64; härigenom torde de av revisorerna direkt framförda önskemålen ha blivit uppfyllda. Enligt statskontorets uppfatt- ning synes således någon utredning angående överförande av riksgälds- kontorets uppgifter till riksbanken i och för sig icke vara påkallad.

En k l a r t n e g at i v inställning till tanken på utredning om överfö- rande av riksgäldskontorets uppgifter på andra organ redovisas av fullmäk- tige i riksgäldskontoret, vilka motiverar sin ståndpunkt sålunda.

Såsom framgår av den av författningsutredningen i förevarande sammanhang lämnade redogörelsen är tanken på att överflytta statsskuldförvaltningen och statsupplåningen till ett annat organ än riksgäldskontoret icke ny. De förslag i ämnet, som tid efter annan framkommit och vilka sannolikt till viss del varit in- spirerade av det faktum att riksgäldskontoret är en ur internationell synvinkel ovanlig företeelse, har emellertid städse avvisats, uppenbarligen därför att någon reell grund för en omläggning icke kunnat påvisas. Utredningen har för sin del icke framlagt något egentligt sakskäl för sin uppfattning eller sökt visa huruvida någon fördel skulle vara att vinna med den ifrågasatta omläggningen. Frågans konstitutionella aspekter har heller icke berörts, sannolikt därför att utredningen betraktat frågan som av enbart organisatorisk natur.

I anledning härav vill fullmäktige inledningsvis erinra om sitt uttalande an- gående statsrevisorernas av författningsutredningen åberopade framställning år

1958 rörande riksgäldskontorets ställning. Fullmäktige framhöll då bl. a., att tan- ken att slå sönder en organisation, som byggts upp på grundval av en lång tids samlade erfarenhet för att på ändamålsenligaste sätt kunna fullgöra sina funk- tioner, som härvid förvärvat en betydande good will på kreditmarknaden och hos allmänheten och som dessutom befann sig i full verksamhet, i och för sig måste möta starka betänkligheter. Alldeles särskilda skäl borde ha förebringats för att en sådan omläggning skulle vara försvarbar. Detta uttalande anser sig fullmäktige i detta sammanhang böra särskilt understryka.

Författningsutredningen ifrågasätter huruvida ett särskilt ämbetsverk är erfor- derligt för den enligt utredningen »i och för sig begränsade uppgift», som upp- låning och statsskuldförvaltning utgör. Gentemot detta uttalande vill fullmäktige understryka, att ifrågavarande uppgifter torde vara tillräckligt betydelsefulla och omfattande för att motivera en särskild institution, om detta i övrigt är ur prin- cipiell och praktisk synpunkt lämpligt. Det finns heller ingen anledning utgå från att riksgäldskontoret, enbart därför att det vad personalorganisationen beträffar är mindre än åtskilliga andra ämbetsverk, skulle vara mindre effektivt i sin äm- betsutövning. Åtskilliga exempel kan anföras på rationellt arbetande organ — både inom statsförvaltningen och, vilket i detta sammanhang är särskilt relevant, bland de på kreditmarknaden arbetande institutionerna — vilka arbetar med förhål- landevis begränsade personalkadrer. Vad angår utredningens betonande av den begränsade karaktären av arbetet med upplåning och statsskuldförvaltning torde böra framhållas att den statliga upplåningsverksamheten numera är av betydande omfattning och spelar en viktig roll i den ekonomiska politiken, vilket bl. a. fram- hållits av stabiliseringsutredningen i dess betänkande »Mål och medel i stabilise- ringspolitiken». Denna utredning betonade bl. a. nödvändigheten av att staten bedrev en aktiv och differentierad upplåningspolitik, givetvis inom ramen för en allmän penningpolitisk målsättning och stödjande penningpolitiken i övrigt. Stats- uppläningen har också under senare år blivit alltmer differentierad och målmed— veten, ett led i den likviditets— och räntedominerade penningpolitik, som ersatt 1950-talets mer regleringsinriktade penningpolitik, med utlåningstak, placerings— kvoter m. m. Riksgäldskontorets aktivitet har en väsentlig betydelse för utveck- lingen på såväl den långa som den korta kreditmarknaden.

De stora säsongmässiga svängningarna i budgetutfallet har vidare medfört, att statens kassalikviditet blivit en betydelsefull faktor i den statsfinansiella verk- samheten, nära sammanhängande med statsskuldförvaltningen i dess vidaste be— märkelse. I sin egenskap av statsskuldförvaltande och kassamässigt budgetregle- rande organ har riksgäldskontoret genom berörda utveckling fått sig tilldelad en på förevarande område i statsförvaltningen central ställning och blivit en viktig part bland de institutioner som agerar på kreditmarknaden.

Riksgäldskontorets verksamhet fordrar givetvis betydande arbetsinsatser med planering av låneoperationerna, avseende många olika låneformer, med själva emissionerna och med olika törvaltningsuppgifter efter emissionerna, såsom bok- föring, utbetalning av räntor och vinster, vinstutlottningar, depositionsverksam- het, återbetalning av län 111. rn. Statsskuldförvaltningen ställer sålunda ökade krav i takt med upplåningsverksamhetens differentiering och inriktning på nya låne- former. Denna utveckling kommer med säkerhet att fortsätta. Den ökade vikt, som kommit att ges åt olika insatser i sparfrämjande syfte, medför, att även stats- upplåningen till en del måste inriktas på relativt arbetskrävande låneformer. En- ligt ett nyligen avlämnat, enhälligt kommittéförslag bör staten gå i spetsen vid introducerandet och utvecklandet av s. k. värdesäkra obligationslån av olika slag, vilken utveckling, om den realiseras, kommer att få en genomgripande betydelse

för hela vårt kreditväsende och ställa stora krav på riksgäldskontorets insatser icke minst under de närmaste åren.

Vad angår de rationaliseringsvinster i form av personalbesparingar m. m., som eventuellt skulle stå att vinna genom ett överförande till riksbanken av statsskuld— förvaltningen och statsupplåningen, torde dessa vara små och kan rimligtvis icke få bli avgörande vid ett ställningstagande i föreliggande betydelsefulla fråga. Det må i sammanhanget erinras om att det syfte, som närmast torde ha förestavat statsrevisorernas av författningsutredningen åberopade framställning i ämnet 1959, nämligen att nedbringa de administrativa kostnaderna för förvaltningen av statsskulden, numera får anses tillgodosett genom den i två etapper under åren 1960—1963 genomförda omorganisationen av riksgäldskontoret.

Författningsutredningen har för sin del icke angivit hur ett inlemmande i riks- banken av den nuvarande statsskuldförvaltningen och statsupplåningen skulle kunna ske. I och för sig är ett sådant inlemmande naturligtvis icke otänkbart. Man skulle sålunda teoretiskt kunna tänka sig en total integrering av riksbankens och riksgäldskontorets nuvarande transaktioner, innebärande bl. a. att riksban- kens balansräkning även skulle omfatta riksgäldskontorets nuvarande balansräk- ning. Statliga utgiftsöverskott skulle då icke täckas i hittills hävdvunnen mening, utan den likviditetsökning som en medelsutströmning från staten innebär skulle i den utsträckning som vore penningpolitiskt motiverat neutraliseras genom för- säljning från riksbanken av värdepapper, tidigare emitterade eller av riksbanken nyemitterade. Anknytningen till budgeten skulle påverkas, i det att någon separat redovisning av kostnaderna för statsskuldens förräntning icke skulle ifrågakom- ma. Själva begreppet statsskuld enligt nuvarande innebörd, d. v. s. summan av lån som upptagits väsentligen för att finansiera budgeten och som utestår vid ett visst tillfälle, skulle försvinna. Det löpande kassamässiga budgetutfallet skulle visser- ligen även i fortsättningen kunna registreras, men det nuvarande särskiljandet av budgetutfallen och deras finansiering från riksbankens transaktioner såsom två var för sig sammanhållna begreppsgrupper skulle naturligen upphöra. Uppenbart är, att en så genomgripande förändring som att formligen integrera statsskuldför- valtningen och finansieringen av statsbudgetens underskott med riksbankens all- männa penningpolitiska verksamhet -— och en sådan förändring får förutsättas ha varit författningsutredningens yttersta avsikt — vore att på ett ur principiell synpunkt revolutionerande sätt förändra riksbankens uppgifter. Riksbankens ställ— ning och funktionssätt skulle då i hög grad komma att skilja sig från vad som är karakteristiskt för centralbanker världen över. Tilläggas kan, att konsekvenserna av en integrering av här ifrågavarande art skulle i viss mån kunna sägas strida mot det av författningsutredningen i andra sammanhang framförda önskemålet att stärka riksdagens ställning och öka dess kontrollmöjligheter.

Ett annat alternativ för integrering av riksbankens och riksgäldskontorets verk— samhet vore att inom riksbanken, redovisningsmässigt och eventuellt också orga- nisatoriskt, inrätta en separat statsskuldförvaltning med i huvudsak de arbets- uppgifter beträffande statsupplåning och statsskuldförvaltning, som för närva- rande åvilar riksgäldskontoret. Detta alternativ skulle, i varje fall formellt, inne- bära en betydligt mindre förändring av riksbankens ställning än i det först dis- kuterade alternativet, men i realiteten bygga på den fiktionen, att riksbanken i vissa sammanhang primärt agerade som statsskuldförvaltande organ och i andra som centralbank i traditionell bemärkelse. Uppkommande budgetunderskott skulle dag för dag täckas genom statlig upplåning, men ej som nu genom riksgäldskon- torets försorg utan på så sätt att riksbanken, allt efter vad det penningpolitiska läget motiverade, upptog lån antingen på marknaden eller hos sig själv. Transak-

tioner av sistnämnda slag torde förutsätta någon form av separat styrelse för stats- skuldförvaltningen med eget ansvar inför riksdagen, detta närmast för att riks- banksledningen icke skulle behöva att beträffande en och samma transaktion vara involverad i den dubbla egenskapen av låntagare och långivare, vilket i varje fall ur principiell synpunkt kunde uppfattas som en märklig situation. Man är emellertid då i det närmaste tillbaka vid utgångsläget med ett särskilt organ för statsskuldens förvaltning.

Den nuvarande ordningen med ett verk —— riksbanken — som har det primära ansvaret för penningpolitiken och ett verk — riksgäldskontoret — med ansvaret för statsskuldförvaltning och statsupplåning får anses ha betydande förtjänster. Under nuvarande förhållanden står, ur olika synvinklar, den ekonomiska utveck- lingen under observation inom både riksbanken och riksgäldskontoret. Även om en sådan ordning innebär, att skillnader i uppfattning kan tänkas förekomma de olika institutionerna emellan, bör detta naturligtvis i regel ej få hindra att riks- bankens intentioner med avseende på likviditets- och räntepolitiken i lämplig ut- sträckning genomföres via riksgäldskontorets låneverksamhet, eftersom det får förutsättas mycket starka skäl för att riksgäldsfullmäktige skulle frånkänna riks- banken en i det väsentliga riktig bedömning av det kreditpolitiska läget och vad detta kräver av statliga åtgärder vid skilda tidpunkter. Skulle detta likväl vid nå— got tillfälle inträffa, bör situationen ej tydas på annat sätt än som en signal om att lägets oklarhet kräver ytterligare överväganden. I sista hand ansvarar båda in— stitutionerna, var för sig, för sitt handlande inför riksdagen. Ett nära samarbete mellan riksbanken och riksgäldskontoret är emellertid både självklart och ange- läget med hänsyn till att en kraftfull och ändamålsenlig politik på penningvärdens område förutsätter en hög grad av samstämmighet dem emellan. Vid upplånings— politikens utformning äger i enlighet härmed på väsentliga punkter samråd rum med riksbanken.

Även i övrigt kan pekas på fördelar med den nuvarande ordningen, enligt vil- ken riksbanken och riksgäldskontoret kompletterar varandra på ett för dem båda praktiskt sätt. Riksbanken har i sin väsentliga funktion som penningvärdande organ möjlighet att utöva viss myndighet över banksystemet och uppställa regler och villkor, som av bankerna i vissa lägen måste uppfattas som hindrande för de- ras verksamhet. För riksgäldskontoret åter är just avsaknaden av en motsva- rande myndighetsställning, inte minst ur psykologisk synpunkt, en styrka vid många av dess låneoperationer, vid vilka bankerna på provisionsbasis fungerar som kontaktorgan med marknaden. Såsom det i praktiken centrala organet för den dagliga regleringen av statens kassalikviditet intar riksgäldskontoret på helt affärsmässig basis en viktig ställning bland de institutioner som agerar på pen— ningmarknaden. Ett uttryck för att det kan vara lämpligt med en viss arbetsför- delning mellan riksbanken och riksgäldskontoret, trots det nära sambandet mel- lan deras transaktioner, är det förslag som nyligen, med bl. a. riksbankens till- styrkan, framlagts för riksdagens bankoutskott om att riksgäldskontoret skall få möjlighet att ge lån på mycket kort tid, 5. k. dagslån, för att härigenom i viss mån utjämna de starka säsongmässiga svängningarna på penningmarknaden.

I med Sverige jämförbara länder synes vanligen den exekutiva statsmakten be— sluta om och verkställa upplåning efter ett mer eller mindre allmänt hållet be— myndigande av folkrepresentationen. Centralbanken har i vissa fall tillagts en rådgivande funktion visavi regeringen och fullgör ibland vissa uppgifter såsom serviceorgan. I intet fall ansvarar centralbanken formligt för statsupplåningen. Om riksgäldskontoret sålunda, såsom ovan skett, väl kan betecknas såsom en ur internationell synvinkel ovanlig och av särpräglade svenska historiska förhål- landen betingad företeelse, så kan å andra sidan med lika berättigande göras gäl-

lande att ett överförande till riksbanken av uppgiften att handha statsupplåningen och statsskuldförvaltningen skulle innebära en lika ovanlig anordning.

Fullmäktige vill slutligen framhålla, att en eventuell utredning av föreliggande spörsmål icke gärna kan begränsas till att avse enbart riksgäldskontorets ställ- ning utan måste, såsom författningsutredningen riktigt påpekar, komma att om— fatta hela det område varom här är fråga. Utredningen torde sålunda knappast kunna undgå att bl. a. ingående beröra även riksbankens ställning inom konstitu- tionen. Den skulle därför med all säkerhet bli både omfattande och tidsödande och för riksgäldskontoret under lång tid framöver medföra ett osäkerhetstillstånd, ägnat att menligt inverka på såväl personalrekrytering som arbetsresultat. Full- mäktige finner detta innebära allvarliga olägenheter, särskilt i betraktande av de viktiga arbetsuppgifter som under den närmaste tiden förestår för riksgälds- kontoret i dess nya organisation.

Av det anförda torde framgå, att fullmäktige icke anser skäl föreligga för stats- skuldförvaltningens och statsupplåningens överförande till riksbanken och att fullmäktige ej heller finner någon utredning i ämnet påkallad. Fullmäktige får därför avstyrka förslaget om en sådan utredning.

Den av författningsutredningen (SOU 1963: 17 s. 512) framförda tan- k e n a t t, om 79 ä 2 mom. nuvarande regeringsform upphäves utan att er— hålla någon motsvarighet i en ny regeringsform, det bör utredas om ej mynträtten bör överföras till riksbanken, har berörts av statskontoret. I kontorets yttrande påpekas att lämpligheten av att låta riksbanken övertaga ansvaret för mynttillverkningen tidigare övervägts av 1955 års myntverksutredning. Därvid avsågs dock endast en teknisk sam— ordning av mynt- och sedeltillverkningen utan ändring av den i 79 & rege- ringsformen fastslagna befogenhetsfördelningen. Tanken på en sådan om- organisation avvisades emellertid av utredningen bl. a. med hänsyn till de problem som det i så fall erforderliga överförandet av justerings— och kon- trollgöromålen till annan Kungl. Maj:t under-ställd myndighet skulle skapa. Statens provningsanstalt, som närmast ansågs böra övertaga dessa uppgif— ter, har sedermera enligt beslut av 1962 års riksdag omorganiserats utan att den av myntverksutredningen ifrågasatta utvidgningen av dess uppgif- ter blivit aktualiserad. Myntverksutredningens av statsmakterna accepte— rade slutsats att en sammanslagning av mynt- och justeringsverket och riksbankens sedeltryckeri icke lämpligen borde genomföras avsåg dock en- dast den tid som de båda institutionerna kunde kvarstanna i sina dittills- varande lokaler. Om båda eller en av institutionerna måste flytta till annan lokal borde däremot en sammanslagning ske. Författningsutredningens för- slag om en utredning rörande mynträttens överförande till riksbanken synes ha en rent konstitutionell motivering; det organ som handhar sedelutgiv- ningen anses också böra äga inflytande Över Vilka kvantiteter mynt som skall få tillverkas. Då den nuvarande kompetensfördelningen på detta om- råde har gammal hävd och har befunnits acceptabel även under ett skede då den med hänsyn till förhärskande maktdelningsdoktrin i högre grad än nu kunnat te sig som en anomali och då vidare myntväsendets penning-

politiska betydelse torde kunna anses bli allt mindre, är de av författnings- utredningen anförda skälen för en utredning om mynträtten enligt stats— kontorets mening föga bärande.

I anslutning till förevarande kapitel må jämväl redovisas vid remissbe- handlingen gjorda uttalanden med anledning av utredningens förslag (SOU 1963: 17 s. 517 f) att ur grundlagen utmön-stra regeln i 1 1 3 ä r e g e r i n g 5 f o r m e 11 om ansvarsfrihet för taxeringsmän.

Kammarrätten, som ställer sig tveksam till nämnda tanke, erinrar om utredningens uttalande att grundlagsregeln torde äga tillämpning på ord- förande och ledamöter i de olika beskattningsnämnderna och avse frihet från ansvar för tjänstemjssbruk och tjänstefel, som kan hänföras till taxe- ringsbeslutet. Vid upphävande av denna grundlagsenliga ansvarsfrihet kommer enligt utredningen icke någon ändring av rättsläget att inträda. Den som sitter i beskattningsnämnd är nämligen enligt bestämmelserna i brottsbalken underkastad enda-st partiellt ämbetsansvar, vilket icke omfat- tar tjänstemissbruk och tjänstefel som han kan ha gjort sig skyldig till i denna sin egenskap. Den sålunda beskrivna relationen mellan ansvarsfri- heten enligt 113 & regeringsformen och det partiella ämbetsansvaret för den som sitter i beskattningsnämnd kan, anför kammarrätten, väl icke ifråga- sättas såvitt avser förhållandena före 1958, då nu gällande taxeringsförord- ning trädde i kraft. Denna medförde emellertid en sådan ändring i pröv- ningsnämndernas ställning att dessa miste sin tidigare karaktär av beskatt- ningsnämnder. Om därigenom även åvägabragtes ändring i nämndleda- möternas ämbetsansvar torde vara en öppen fråga. Det torde likaså vara ovisst huruvida prövningsnämndernas ledamöter alltjämt skall betraktas som taxeringsmän i regeringsformens mening eller icke. I vart fall har kammarrätten sig icke bekant att något rättsligt avgörande föreligger som är ägnat belysa de här. berörda spörsmålen. Vid sådant förhållande anser kammarrätten den frågan kunna ställas om sådan klarhet om rättsläget i här avhandlade hänseenden föreligger som berättigar till det av utredningen gjorda antagandet att 113 & regeringsformen saklöst skulle kunna borttagas.

I ett par andra yttranden berörs väsentligen frågan hur ämbetsansvaret för taxeringsmän lämpligen bör vara utformat. Riksdagens justitieombuds- man förklarar sig — med tanke på före-stående omprövning av ämbets— ansvarets omfattning —— vilja bestämt förorda att taxeringsmän underkastas fullt ämbetsansvar. Med hänsyn till den utomordentliga betydelse taxerings- arbetet har för den enskildes rätt är det angeläget att genom ett förstärkt sanktionshot motverka uppkomsten eller förekomsten av godtycke och lätt- vindighet vid den rättstillämpning varom här är i fråga. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför inledningsvis att stadgandet i 113 5 regeringsformen

innebär att varken ordförande i taxeringsnämnd eller nämndens ledamöter kan ställas till ansvar för beslut som taxeringsnämnden fattar. Däremot finns exempel på att ansvar utkrävts främst av ordförande i taxerings- nämnd, om han icke fullgjort de skyldigheter som åvilar honom enligt bl. a. bestämmelserna i taxeringsförordningen. I anledning av utredningens för— slag att grundlagsregeln om taxeringsmåns ansvarsfrihet ej längre skall bi- behållas vill länsstyrelsen framhålla att under senare tid svårigheter har förelegat att finna i taxeringsarbete kunniga personer, villiga att deltaga i sådant arbete. Såvitt avser ordförande och kronoombud, vilka erhåller ersätt— ning i förhållande till utfört arbete, kan paralleller dras mellan dessa och tjänstemän i allmänhet. För deras vidkommande talar rättssäkerhetsskäl för» att avskaffa nuvarande grundlagsmåssiga ansvarsfrihet. Arbetet i taxe— ringsnämnderna bedrivs i varierande former inom de gränser som anges av skatte- och taxeringsförfattningarna. Granskningen av deklarationshand- lingarna och ledningen av nämndens arbete ävensom ansvaret för att nämn— dens ledamöter blir tillräckligt informerade åvilar ordföranden. Denne är också skyldig tillse att nämndens beslut meddelas de därav berörda på före- skrivet sätt. I viss utsträckning har även kronoombudet sådana skyldighe- ter. Däremot har de av kommunerna valda ledamöterna icke några dylika åligganden. Värdet av deras insatser ligger på ett annat men för den skull ej mindre viktigt plan. De representerar invånarna inom distriktet och kan genom sin person- och ortskånnedom medverka till att nämndens beslut blir så riktiga som möjligt. Om ansvarsfriheten för de kommunvalda ledamöter- na avskaffas, innebär detta att dessa ledamöters ställning principiellt ånd- ras. De blir närmast likställda med tjänstemän utan att ha motsvarande möjligheter att erhålla underlag för sina avgöranden. En byråkratisering av taxeringsnämnderna, vilket torde bli följden av borttagande av ansvarsfri- heten i nu avsett fall, synes stå i motsats till strävandena om ett medborger- ligt inflytande i taxeringsarbetet. Samma skäl torde kunna åberopas så- vitt avser andra ledamöter än ordförande i prövningsnämnderna. Under åberopande av det anförda föreslår länsstyrelsen att här ifrågavarande an- svarsfrihet bibehålles såvitt avser de funktionärer vilkas taxeringsuppdrag kan betecknas sås-om förtroendeup-pdrag.

9 KAP.

Granskning och tillsyn

I anledning av k a p i tl e t 5 r u b r i k framhåller riksdagens justitieom- budsman att kapitlet enligt utredningens disposition (SOU 1963: 16 s. 29) utgör en del av den avdelning som avsetts skola behandla riksdagen och dess funktion (och verk). Under erinran om att granskning och tillsyn utövas också av till rikets styrelse och förvaltning (4 kap.) hänförliga organ på- pekar justitieombudsmannen, att det sålunda är riksdagens granskning och tillsyn som skall avhandlas i 9 kap., något som kanske borde komma till uttryck i kapitelrubriken.

1 5.

Paragrafens f ö r s t a s t y 0 k e har ej föranlett annat uttalande än att länsstyrelsen i Gotlands län framhållit att, eftersom konstitutionsutskottets granskning avser statsrådens ämbetsutövning i dess helhet, utskottet bör äga utfå även handlingar, som ej hör till visst regeringsärende, t.ex. kon- cept av från departement utgående brev.

Vad angår stadgandets a n (1 r a s ty 0 k e gör länsstyrelsen iGotlands län vissa mera allmänna reflektioner beträffande utskottets granskningsverk- samhet och redovisningen därav. Länsstyrelsen erinrar först om utredning- ens uttalanden (SOU 1963: 17 s. 454 f.) att i det i grundlagsbestämmel- sen åsyftade granskningsbetänkandet skall redovisas vad utskottet vid sin granskning funnit förtjäna uppmärksamhet men som ej är av sådan be- skaffenhet att ansvar, juridiskt eller politiskt, ifrågasättes för vederbö— rande statsråd. Fråga är ej om att ens formellt framställa någon verklig anmärkning mot visst eller vissa statsråd. Enligt länsstyrelsen torde en bi- dragande orsak till det nuvarande dechargeförfarandets betydelselöshet va- ra att 107 5 regeringsformen förutsätter möjligheten av ett ansvarsutkrä— vande i form av hemställan om entledigande av vederbörande statsråd. Ut- redningens strävan att hålla granskningsbetänkandet fritt från inslag av anmärkning synes emellertid ha fört för långt. Mellan åsidosättande av tjänsteplikt och uttalanden om praxis synes befinna sig ett brett fält med utrymme för konkret kritik av en ämbetsåtgärd utan att denna påstås inne— bära åsidosättande av tjänsteplikt. Sistnämnda uttryck häntyder på fall, som för en annan tjänsteman skulle föranleda straffansvar. Göres ej gällan- de att fallet är av denna karaktär, ligger den slutsatsen av utredningens motivering nära till hands att i granskningsbetänkandet ej får riktas kritik mot något statsråd. Det är en vansklig uppgift att så utforma konstitutions-

utskottets granskningsuppgift att den icke förlamas på grund av politiska solidaritetshänsyn. Å andra sidan bör det icke krävas av granskningsbetän- kandet att det ej innehåller personligt riktad kritik. För att icke under hän- visning till förarbetena uttalanden i granskningsbetänkandet, i vilka en anmärkning mot ett statsråd kan intolkas, skall vid tillämpningen under- tryckas, vore det värdefullt med ett klargörande under den fortsatta be- handlingen av författningsutredningens förslag.

I anledning av förslaget i andra styckets andra punkt påpekar regerings- rättens ledamöter, att det icke är helt likgiltigt vilken form riksdagens fram- ställningar till regeringen erhåller. Enligt förslaget skall befogenheten att stifta lag tillkomma riksdagen ensam med endast den inskränkningen, att därvid vissa föreskrifter — bland annat om hörande av lagrådet — skall iakttagas. Även med avseende på andra författningar än lagar kommer riks— dagen liksom hittills i praktiken att ha ett avgörande inflytande. Såsom för närvarande bör dock klart fasthållas gränsen mellan lag och annan författ- ning, å ena, samt allmänna uttalanden av riksdagen eller dess utskott, å andra sidan. Sådana uttalanden utgör visserligen värdefulla bidrag till tolk- ningen och förståelsen av författningsmaterialet. De är dock icke att jäm- ställa med själva författningen och har — bortsett från vissa fall som här kan lämnas åsido —— rättsligt sett icke annan betydelse än den, som består i tyngden hos de anförda argumenten. De utredningsresurser och den tillgång på juridisk expertis, som står riksdagen och dess utskott till buds, är icke heller alltid av den art att misstag kan anses uteslutna. Såsom särskilt vansk- lig framstår uppgiften att göra uttalanden om rätta tillämpningen av äldre författningar, vid vilkas tillkomst måhända icke någon av utskottets leda- möter eller tjänstemän medverkat. Det är därför av vikt att de uttalanden, som konstitutionsutskottet och riksdagen förutsättes komma att göra med stöd av förevarande paragraf, icke erhåller karaktär av en med lagstiftning- en konkurrerande rättskälla utan begränsas till att utgöra framställningar —— låt vara stundom utförligt motiverade sådana om vissa åtgärder att vidtagas av regeringen. Såsom mindre lämpligt måste betecknas, exempel— vis, att riksdagen inskränker sig till att bringa visst förhållande till rege— ringens kännedom eller i annan form till regeringen överlämnar utskottets granskningsmemorial utan angivande av viss konkret åtgärd som önskas vid- tagen. Nu anförda synpunkter torde böra komma till uttryck i grundlagstex— ten exempelvis genom sådan jämkning av den ifrågavarande bestämmelsen, att riksdagen, om den i anledning av meddelande från utskottet finner skäl till åtgärd, som det ankommer på regeringen att vidtaga, skall äga att hos denna göra framställning därom.

2 5. Denna paragraf har uttryckligen lämnats u t a n e r i n r a n av rege- ringsrättens ledamöter.

Föreningen Sveriges stadsfiskaler och Sveriges jurisiförbund tillstyrker förslaget rörande omfattningen av statsrådens ämbetsansvar. Emellertid ställer de sig båda kritiska till tanken att det skall ankomma på konstitu- tionsutskottet att h e s 1 11 t a om få t a 1 mot statsråd för ämbetsbrott. Ju- ristförbundet anser det kunna betvivlas att åtalsfrågan hos nämnda utskott får den objektiva behandling som från allmän synpunkt framstår som önsk- värd. En bedömning på politiska grunder torde ej kunna undgås. Andra lösningar, som bättre tillgodoser det från rättssäkerhetssynpunkt angelägna kravet på objektiv handläggning, bör enligt förbundets mening sökas. Stads— fiskalsföreningen uttalar sig på liknande sätt och tillägger att föreningen finner spörsmålet om vem som skall äga besluta i åtalsfrågan vara svårlöst.

Ett par remissorgan berör den av utredningen i motiven (SOU 1963: 17 s. 458) framförda tanken att i instruktionen för riksdagens ombudsmän skall stadgas skyldighet för justitieombudsmannen att, då fråga uppkommit om förutsättningar för riksrättsåtal mot statsråd före— ligger, på begäran tillhandagå konstitutionsutskottet med dels sådan utredning i saken, som föregår vanligt allmänt åtal, dels yttrande i frågan, huruvida den påstådda gärningen innefattar ämbetsbrott av så grov beskaffenhet att för gärningen kan dömas till avsättning. Justitie— ombudsmannen förklarar sig vilja bestämt avstyrka förslaget att JO skulle vara skyldig att, innan åtal beslutats, uttala omdöme i sistnämnda hän- seende. Visserligen kan det från en synpunkt sägas vara fråga om en juri- disk gränsdragning men den är ej särskilt formellt betonad utan tämligen värderingsmässig. Därjämte ligger i problemställningen ett framträdande politiskt moment i och med att gränsdragningsfrågan också är avgörande för om juridiskt eller politiskt ansvarsutkrävande skall ifrågakomma. Stan— nar utskottet för uppfattningen att politiskt ansvarsutkrävande bör ske, är det sannolikt att JO:s bedömning —— vare sig den inneburit att grovt tjänste- fel förelegat, att ett icke grovt tjänstefel förekommit eller att tjänstefel ej alls begåtts — kommer att användas som slagträ i den följande politiska debatten. En grundläggande princip bör vara att en JO ej skall uttala att ämbetsbrott föreligger med mindre han är beredd men också har möjlighet att få sin bedömning rättsligen prövad av domstol. Men när en rent politisk prövning av ett statsråds handlande skall ske, är det ej alls tilltalande att ett JO-utlåtande, som ej kan bli prövat av domstol, skall stå till förfogande som argument i den politiska striden. Justitieombudsmannen vill starkt understryka önskvärdheten av att ombudsmansinstitutionen hålles utanför de politiska stridsfrågorna. Militieombudsmannen påpekar att, då det i mo- tiven förordats att skyldighet för justitieombudsmannen att i nyss angivna hänseenden tillhandagå konstitutionsutskottet skall stadgas i instruktionen för ombudsmännen, därmed icke torde ha avsetts att enbart nämnde om- budsman skall åläggas denna skyldighet. Konstitutionsutskottet bör givetvis ha möjlighet att anlita den ombudsman som med hänsyn till sakens beskaf- fenhet i det särskilda fallet finnes lämpligast.

61 3 5.

Denna paragraf har ej föranlett särskilt uttalande under remissbehand- lingen.

4 &.

Enligt länsstyrelsen i Kristianstads län, som understryker att förevaran- de stadgande är att uppfatta såsom en yttersta garanti för parlamentaris- men, synes förutsättningarna för beslut om misstroendeförklaring lämpligt avfattade.

Även länsstyrelsen i Malmöhus län tillstyrker i princip att regler angåen— de misstroendeförklaring upptages i regeringsformen. För att skapa be- tryggande garantier för att ett sådant institut icke missbrukas bör emeller— tid stadgas att ärende rörande misstroendeförklaring icke skall få avgöras förrän efter viss tidsfrist. De föreslagna bestämmelserna är icke klarläggan— de i detta avseende. Bortsett härifrån bör enligt länsstyrelsens mening frå— gan om misstroendeförklaring ytterligare utredas. I samband därmed bör även de med institutet misstroendeförklaring nära sammanhängande frå- gorna rörande formerna för riksdagsupplösning och nyval närmare penetre— ras. Utredningens förslag i sistnämnda avseenden synes icke kunna utan vidare läggas till grund för lagstiftning utan bör göras till föremål för ytter- ligare överväganden med hänsyn bl. a. till att utredningen på denna punkt är starkt splittrad.

5 5.

Regeringsrättens ledamöter förordar att, enär skillnaden mellan institu- ten interpellation och spörsmål icke framgår av ordens språkliga innebörd, begreppen definieras i lagtexten. Enligt länsstyrelsen i Uppsala län kan det ifrågasättas om den nuvarande skillnaden mellan interpellation och spörs- mål, nämligen att tillstånd av riksdagen krävs för interpellation men icke för spörsmål, bör bibehållas. I likhet med en reservant i utredningen finner länsstyrelsen ingendera frågeformen böra kräva riksdagens medgivande. Båda formerna ingår som ett led i riksdagens insyn över regeringens åt— göranden. Länsstyrelsen i Västmanlands län finner det nuvarande uttrycket »enkel fråga» vara att föredraga framför den av utredningen föreslagna beteckningen »spörsmål». I sistnämnda ord har i modern tid alltmer kom- mit att inläggas betydelsen »angelägenhet», »problem» etc. Därtill kommer att institutet »enkel fråga» redan vunnit en viss hävd. Länsstyrelsen anser ej någOn ändring på denna punkt motiverad.

I anledning av utredningens ståndpunkt att ej föreslå 11 å g 0 n direkt motsvarighet till 90 & regeringsformen (jfr SOU 1963:17 s. 464) anför länsstyrelsen i Gotlands län, att de synpunkter, som i motiven framförts rörande dels begränsning av överläggningsfriheten i sådana ären- den som kan bli föremål för riksdagens beslut, dels vad frågeinstituten skall

få avse, kan biträdas. Det kan emellertid ifrågasättas om de lagbestämmel— ser härom som föreslås, nämligen förevarande paragraf och 1 kap. 17 5 för— slaget till riksdagsordning, kan anses tillräckliga för att hålla debatterna inom den av utredningen förordade ramen. Erfarenheten torde utvisa att enskilda riksdagsmän i namn av honnörsordet yttrandefrihet ofta utövar ett tryck för att utan ingripande få göra inlägg som går utanför den tillåtna ramen. En vidgning av denna ram torde icke medföra att sådana försök kommer att upphöra. Skäl synes därför föreligga för upptagande av en 1110- derniserad motsvarighet till 90 & regeringsformen med vissa preciseringar i anslutning till utredningens uttalanden. Vad i övrigt angår det föreliggan- de lagtextförslaget ställer sig länsstyrelsen frågande till om man med uttryc- ket >fråga, som avser rikets styrelse och icke omedelbart gäller enskild per- son eller enskild sammanslutning» från frågeinstituten utesluter exempelvis beslut i ett utnämningsärende. Ett sådant ärende berör visserligen alltid en eller flera personer men icke såsom privatmänniskor utan i deras egenskap av offentliga tjänstemän. Även om länsstyrelsens förslag om en närmare reglering i anslutning till utredningens motivuttalanden icke skulle beakta-s, synes en översyn av paragrafens föreslagna lydelse böra företagas.

6 5.

I ett par yttranden understrykes v ä r (1 e t a v (1 e n kontrollerande verksamhet som utövas av bl.a. riksdagens ombuds- m ä n. Föreningen Sveriges stadsfislcaler erinrar om att enligt förslaget dom- stolarnas självständiga ställning ej skall undergå någon förändring, och ut- redningen har ej heller velat åstadkomma ändring i den självständiga ställ- ning som förvaltningsmyndigheterna av ålder intar. Denna ämbetsmännens självständighet utesluter inte granskning och kontroll av deras verksamhet. En ändamålsenlig lösning av problemet att åstadkomma en tillfyllestgöran— de granskning av ämbetsutövningen utgör förslaget att kontrollen skall utövas från regeringens sida av dess högste ombudsman justitiekanslern och av riksdagen genom dess bägge ombudsmän. Sveriges juristförbund gör liknande uttalanden såvitt avser kontrollen över domstolarnas verksamhet samt tillägger att systemet med justitiekanslern och riksdagens ombudsmän som kontrollorgan är väl beprövat och har långvariga traditioner.

Vad angår den närmare utformningen av förevarande pa- r a g r a f erinrar justitieombudsmannen om att bestämmelsen är tämligen kortfattad i jämförelse med motsvarande regler i nuvarande regeringsform. Emellertid är den föreslagna bestämmelsen enligt justitieombudsmannens mening f ul lt til lr ä c k l i g som grundlagsstadgande i ämnet. I anslut- ning till förslaget att i förevarande paragraf anges att ombudsmännen skall vara minst två till antalet vill justitieombudsmannen erinra om att han av- givit yttrande över ett av 1963 års JO-utredning framlagt förslag om grund- lagsändring, syftande till att möjliggöra utökning av antalet ombudsmän (se

A ___—.wåe.s__ ___—, _,

därom prop. 1964: 140 s. 175 ff.). I detta yttrande har även berörts möjlig- heterna att genom vissa begränsningar av J Ozs skyldighet att pröva klago- mål kunna undvika en eljest nödvändig utökning av antalet ombudsmän. Begränsningar av sådan art kan vid behov föreskrivas i instruktionen för ombudsmännen och behöver sålunda ej komma till uttryck i grundlag. Justitieombudsmannen erinrar vidare om att en begränsning i annat hän- seende än som berörts i nyssnämnda yttrande i ombudsmännens, liksom i justitiekanslerns, befogenheter att ingripa för närvarande följer av 101 & regeringsformen, som innebär att åtal mot justitieråd och regeringsråd får ske endast vid verkligt grova och för den enskilde ödesdigra fel i domar— ämbetets utövning. Författningsutredningens förslag innebär däremot att någon begränsning av dessa domares juridiska ansvarighet för ämbetsbrott ej längre skall föreligga och att ämbetsbrott av sådan domare alltså skall bedömas på samma sätt som ämbetsbrott av andra domare (SOU 1963: 17 s. 281—282). Häremot torde några invändningar i och för sig icke vara att resa. Fastmera är det ur principiell synpunkt befogat att riksdagens kon- troll omfattar även den högsta domarmakten. Det ligger emellertid i sakens natur att justitiekanslern och ombudsmännen regelmässigt bör avhålla sig från att — annorledes än vid åtal, t. ex. i samband med avskrivning av klago- mål —— ge uttryck för en personlig uppfattning i lagtolkningsfrågor som prövats i högsta instans.

Gentemot justitieombudsmannens uppfattning att förevarande paragraf är tillfyllest, hävdas från ett flertal andra håll att de föreslagna grund- lagsreglerna om riksdagens ombudsmän är al 1 t fö r k n a p p h ä n di g a. I detta hänseende må till en början nämnas att länsstyrelsen i Västernorr— lands län med hänsyn till ombudsmansämbetenas betydelse såsom rätts- säkerhetsgarantier förordar att k 0 111 p e t e n s k r a v e n för ombudsmän- nen — liksom för övrigt också för justitiekanslern —— även i fortsättningen upptages i grundlag. Länsstyrelsen i Älvsborgs län erinrar om att ombuds- männen enligt 96 & gällande regeringsform skall äga lagkunskap. Detta kompetenskrav har utredningen uteslutit med motivering att den juridiska utbildningen för ombudsmännen är en så självklar förutsättning för äm- betsutövningen att bestämmelser härutinnan synes överflödiga. Länsstyrel- sen anser icke detta vara bärande skäl för att låta nämnda kompetenskrav utgå ur lagtexten. Ett bibehållande av de nuvarande bestämmelserna skapar garantier för att dessa ämbeten icke i framtiden såsom politiska belöningar tilldelas personer, som icke äger erforderliga förutsättningar att utöva så- dant ämbete.

Militieombudsmannen, som framför flera förslag till kompletteringar av reglerna i förevarande paragraf, hävdar bl. a. att a n t al e t o m b 11 d 5- m ä n bör fixeras i grundlag. Efter att ha redogjort för utredningens förslag till grundlagsreglering i denna del och motivet därför (s. 466 f.) anför mili- tieombudsmannen följande.

Huruvida denna reglering kan anses tillfredsställande synes i första hand bero på vilket syfte man vill uppnå genom vissa reglers upptagande i grundlag. I sådant hänseende uttalas i motiven (s. 39) att grundlagens huvuduppgift kan sägas vara att upplinjera en grundordning, en fast ram för den politiska aktiviteten. Under vissa förutsättningar ökar risken för att den politiska striden föres över på ett plan, där grundlagsenligheten i företagna åtgärder ifrågasättes. När det faktiska statsskicket kodifieras genom skriven författning innebär detta att en ökad styrka och motståndskraft gives åt den rådande ordningen. Vidare framhålles (s. 150 och 151) att den skrivna författningens syfte är att fastlägga de väsentliga regler- na om de högsta statsorganens uppbyggnad, verksamhetsformer och befogenhe— ter. Statens många uppgifter är av så inbördes skiftande natur att de bör anförtros åt skilda organ, sammansatta med hänsyn just till vad de särskilda uppgifterna kräver och verksamma i former som anpassats efter uppgifterna. En bestämd och klar funktionsuppdelning underlättar den offentliga insynen i statsorganens verksamhet liksom den också kan läggas till grund för olika slag av ansvarsregle- ring och kontroll.

Beträffande funktionsuppdelningen i förslaget till regeringsform anföres, såvitt nu är ifråga, i motiven (s. 153—155) följande. Rikets styrelse tillkommer rege- ringen. En väsentlig uppgift för regeringen är att besluta författningar för rikets styrelse och förvaltning. Regeringsformen förutsätter också att regeringen, bl.a. genom justitiekanslern, har en allmän tillsynsmyndighet över hur lagar och för- fattningar tillämpas. Förslaget till regeringsform innehåller lika litet som gäl- lande grundlag någon fullständig uppräkning av de uppgifter som ankommer på regeringen. Konstruktionen är i stället den att så långt möjligt övriga statsfunk- tioner specificeras och att regeringens verksamhet i princip kan omfatta allt som ej är förbehållet annat statsorgan eller på annat sätt reglerat i grundlag eller lag. I förhållande till rikets styrelse och förvaltning har riksdagen en särskild, allt- mera väsentlig kontrollfunktion. Från synpunkten av en klar funktionsuppdelning är det av betydelse att kontrollfunktionen utövas enligt bestämda, i grundlagen fastlagda former. Statsråden skall sålunda vara föremål för kontroll från riks- dagens sida, och andra myndigheter än regeringen är från medborgerlig rättssä- kerhetssynpunkt föremål för tillsyn genom riksdagens ombudsmän.

Med hänsyn till nu återgivna motivuttalanden måste det anses viktigt att den _frän riksdagens sida genom ombudsmännen utövade kontrollen är klart angiven till sin omfattning. Enbart ombudsmännens uppgift enligt det inledningsvis anförda stadgandet, att utöva tillsyn över lagars och andra författningars tillämp- ning, synes emellertid icke innefatta erforderlig precisering. Det är uppenbar- ligen en väsentlig skillnad om en sådan tillsynsverksamhet ombesörjes av två eller av ett stort antal ombudsmän. Därest man vill åstadkomma en fullständig och effektiv kontroll över hela fältet kräves givetvis en mångfald ombudsmän. Men det torde ej föreligga skäl att den extraordinära kontroll, som ombudsmän- nens tillsyn utgör, skall vara så omfattande. Hittills kan den sägas huvudsakligen ha haft karaktär av ingripande i särskilda fall då klagomål eller annan omstän- dighet givit anledning därtill, och någon ändring i detta avseende har ej ifråga- satts. Eftersom en på dylikt sätt begränsad tillsynsverksamhet är en nödvändig följd av det förhållandet att, såsom för närvarande, endast två ombudsmän finnes, torde den erforderliga preciseringen enklast ernås genom att ombudsmännen bestämt angives till antalet. Detta synes vara angeläget också från en annan syn- punkt. I olika sammanhang har det personliga momentet framhållits såsom något för ombudsmansinstitutionen väsentligt (se t. ex. SOU 1955: 50 s. 115). Med ett grundlagsstadgande som endast anger minimiantalet ombudsmän torde det vara

_ ...g—___ __,9 __ __. _ .. ___..- ...g... ......- ...a—v

risk att uppkommen fråga om utökning av antalet ombudsmän prövas utan till- räcklig hänsyn till ombudsmansinstitutionens speciella natur.

Omfattningen av ombudsmännens kontroll är i viss mån även beroende av hur deras ämbetsområden bestämmes. Om ämbetsområdet för den ene av ombudsmän- nen är väsentligt större än för den andre kan helt naturligt den förstnämndes kontroll, allmänt taget, icke bli lika ingående som den sistnämndes. Det torde sålunda icke ha varit utan skäl som justitieombudsmannens och militieombuds- mannens ämbetsområden noggrant angavs i gällande regeringsform då militie— ombudsmansämbetet år 1915 inrättades; vid försvarsupprustningcn i samband med första världskrigets utbrott ville man ha en effektivare övervakning över försvarsväsendet än den som dittills utövats av justitieombudsmannen såsom ende ombudsman. Måhända kan sägas att en speciell övervakning alltjämt är påkallad för försvarets del, i det att ett stort antal medborgare varje år av tvång har att fullgöra militärtjänstgöring och att verksamheten inom försvaret i bety- dande omfattning är av farlig beskaffenhet. Utan tvivel är emellertid försvarets särställning i övervakningshänseende numera mindre motiverad än tidigare. På grund härav och då ett stadgande som ej anger ombudsmännens ämbetsområden närmast lär innebära att dessa skall ha ungefär samma storlek, torde det vara tillfyllest att i regeringsformen ombudsmännens antal fastslås utan angivande av änlbetsområdet för envar av dem.

I enlighet med vad sålunda anförts bör alltså i stadgandet i 9 kap. 6 5 första stycket förslaget till regeringsform icke ombudsmännens minimiantal utan deras verkliga antal angivas. Det förefaller knappast troligt att behov av utökning skall uppkomma så hastigt att icke nyval till riksdagen kan avvaktas. Det nuvarande ar- betsläget inom justitieombudsmansämbetet torde ej kunna anses tala för motsatsen. Därest icke förslag till ny regeringsform ända tills för något halvår sedan beräk- nats skola föreläggas 1964 års riksdag, skulle säkerligen den nu pågående utred- ningen om ombudsmansämbetenas framtida organisation och verksamhetsformer ha igångsatts tidigare än som skett.

Att ombudsmännens ä m b e t s- 0 m r ä (1 e n anges i grundlag förordas i ett par andra yttranden. Sålunda anser länsstyrelsen i Västernorrlands län att i grundlag alltjämt bör anges de förvaltningsområden som står under om- budsmännens tillsyn. Länsstyrelsen tillfogar att detsamma bör gälla beträf- fande justitiekanslersämbetet. Även länsstyrelsen i Stockholms län, som finner stadgandena i förevarande lagrum mycket knapphändiga, ifrågasätter om det icke rimligen borde i grundlagen direkt anges vilka som är under- kastade tillsyn av ombudsmännen.

Från några håll förordas att ombudsmännens åtal s h e f 0 g e n h et alltjämt skall anges i grundlagen. Militieombudsmanncn anför i denna del att föreskrifterna i gällande regeringsform, att ombudsman har att vid ve- derbörliga domstolar tilltala dem som underlåtit att behörigen fullgöra sina ämbetsplikter och att alla åklagare är skyldiga att biträda honom med åtals utförande, i förslaget icke synes ha annan motsvarighet än stadgandet i paragrafens sista punkt att åklagare på begäran skall biträda ombudsman. Uppgiften att utöva tillsyn kan i och för sig icke anses inrymma åtals- befogenhet. Utomlands, där ämbeten inrättats efter mönster av den svenska ombudsmansinstitutionen, t.ex. i Danmark, Norge och Förbundsrepubliken

Tyskland, har vederbörande åmbetsinnehavare över huvud icke tillagts rätt att åtala. Då åtalsrätten emellertid måste anses konstitutiv för de nuvaran— de svenska ämbetena, bör det bland ombudsmännens grundläggande befo— genheter uttryckligen anges att ombudsman äger tala å brott varigenom tjänsteplikt åsidosatts. I samband därmed synes även de allmänna åklagar- nas skyldighet att biträda med åtals anställande och utförande böra preci- seras. Länsstyrelsen i Stockholms län är inne på samma tankegång och ifrågasätter om det icke rimligen borde i grundlagen direkt utsägas att om- budsmännen intar ställning av åklagare. Även justitieombudsmannen anser det möjligen kunna ifrågasättas om icke åtalsbefogenheten är av den cen- trala betydelse att den bör omnämnas i förevarande lagrum. Så bör i varje fall ske, om lagstiftningsmakten framdeles — liksom hittills — skall vara samfälld. I så fall lär nämligen riksdagen icke kunna ensidigt genom be- stämmelse i instruktionen ge ombudsmännen denna befogenhet.

I militieombudsmannens yttrande framföres tanken på komplettering av förevarande paragraf även i så måtto att rätten för ombudsman att erhålla bitr ä d e vi (1 u t r e (1 ni n g a. r av olika slag bibehålles grun-dlagsfäst. Militieombudsmannen erinrar om att i den föreslagna paragrafens andra stycke bl.a. stadgas att statliga och kommunala tjänstemän på begäran skall tillhandagå ombudsman med upplysningar och yttranden. Vad sålunda föreskrives torde icke vara avsett att utgöra någon saklig inskränkning i förhållande till gällande regeringsform. Enligt denna har emellertid om- budsman rätt att av statens ämbetsmän erhålla »laglig handräckning». Med stöd härav brukar militieombudsmannen anlita myndigheter och enskilda tjänstemän att verkställa erforderliga utredningar innefattande bl.a. även förhör med personer som icke är tjänstemän, t. ex. värnpliktiga. Detta är givetvis betingat av att ombudsmansämbetet har en förhållandevis liten organisation och därför icke själv kan ombesörja utredningar annat än i undantagsfall. Dä nämnda förfaringssätt knappast täckes av rätten att er- hålla >>upplysningar>>, synes det i klarhetens intresse vara lämpligt att detta ord utbytes mot >>utredningar». Med beaktande av det nu anförda och av det tidigare framförda förslaget att även åtalsbefogenheten får kvarstå i grund- lag föreslår militieombudsmannen att andra stycket av förevarande para— graf ges exempelvis följande lydelse: »Ombudsman må närvara vid dom- stols och annan myndighets överläggningar och avgöranden samt skall äga tillgång till deras protokoll och övriga handlingar. Statliga och kommunala tjänstemän skola på begäran tillhandagå honom med utredningar och ytt- randen. Ombudsman äger tala å brott varigenom tjänsteplikt åsidosatts. Allmän åklagare skall därvid på begäran biträda honom.»

Det från 99 & nuvarande regeringsform till förevarande paragraf över- förda stadgandet om r ä t t för ombudsman a tt n ä r v a r a vid d 0 m- stols överläggningar kritiseras av Svea hovrätt. I dess ytt- rande framhålles att det förhållandet, att domstolarna endast har att rätta

sig efter gällande rättsregler och icke efter anvisningar i konkreta fall, självfallet innebär att domarna icke får utsättas för någon form av person- lig påverkan. Det måste därför ur principiell synpunkt starkt ifrågasättas om riksdagen—s ombudsmän skall ha rätt att övervara domstols överlägg- ning. Hovrätten förordar att ombudsmännens nämnda rättighet borttages.

7 &.

Föreskriften i första punkten av paragrafens andra stycke bör enligt länsstyrelsen i Älvsborgs län icke upptagas i grundlag utan överföras till instruktionen för revisorerna i analogi med vad som föreslagits i fråga om motsvarande bestämmelse beträffande ombudsmännen.

Angående stadgandet i andra styckets andra punkt åberopar regerings- rättens ledamöter vad de anfört under 9 kap. 1 5.

8 5.

Såsom framgått redan under 2 kap. 1 5 (SOU 1965: 2 s. 134) anser riks- dagens justitieombudsman att stadgandet i förevarande paragraf med viss fördel kan sammanföras med nyssnämnda lagrum, .som bl.a. berör tryck- friheten i allmänhet.

10 KAP.

Särskilda bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden

Kapitlet i dess h e 1 'h e t har tills t y r k t 5 eller lämnats helt ut a n e r- in r a n av Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, civilförsvars- styrelsen, statskontoret, statens jordbruksnämnd, länsstyrelserna i Uppsala, Östergötland-s, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Kopparbergs och Jämtlands län samt Got- lands, Malmöhus och Jämtlands läns landstings förvaltningsutskott. Läns— styrelsen i Västerbottens län kan i allt väsentligt biträda förslagen i kapitlet. Likartad ståndpunkt intar även beredskapsnämnden för psykologiskt för— svar, riksrevisionsverket och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Flera av nu nämnda remissorgan, liksom vissa andra myndigheter, som behandlat förevarande kapitel, har understrukit v är det a v att i grundlag upptages regler i de ämnen kapitlet avser. Sålunda anför överbefälhavaren _ under erinran om att försvaret är en av våra väsentliga samhällsfunktioner —— att bestämmelserna i kapitlet är mycket viktiga. Att sådana bestämmelser saknas i gällande grundlagar är en brist i vår beredskapslagstiftning. Särskilt betänkligt är att det för när- varande inte finns författningsenligt stöd för att inrätta en riksdagens krigs— delegation. Överbefälhavaren vill därför framhålla det angelägna i att be- stämmelser motsvarande förslagets 10 kap. snarast fastställes utan avbidan på författningsreformen i övrigt. Civilförsvarsstyrelsen uttalar sin särskilda tillfredsställelse över att det gamla och angelägna önskemålet om grundlags- enlig reglering av hithörande spörsmål nu kommer till stånd. Ur civilför— svarets synpunkt finns intet att erinra mot de föreslagna bestämmelserna, som synes vara väl utformade och ägnade att befrämja landets motstånds— kraft under krig och därmed jämförliga förhållanden.

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, som ingår något utförligare på den allmänna uppläggningen av förevarande kapitel, vill understryka nödvändigheten av att statsmakterna skall ha ett klart stöd för sitt hand- lande i grundlagen även under extraordinära förhållanden. Det är för det psykologiska försvarets möjligheter att verka gentemot en splittrande pro— paganda betydelsefullt, att lagligheten av statsorganens handlande inte kan ifrågasättas. Nämnden vill i detta avseende erinra om broschyren »Om kriget kommer», vari det slås fast att »Sverige i krig liksom i fred styres enligt grundlagarna och att varje 'regering som tillkommit i annan ordning är olaglig». Det måste betecknas som en påtaglig brist att nuvarande grund-

lagar med få undantag saknar bestämmelser om statsmakternas handlande under krig och andra utomordentliga förhållanden. Det är därför synner- ligen angeläget att redan i fred utforma och besluta den lagstiftning som kan vara nödvändig för styrelsens utövande på laglig grund. Syftet härmed är också att försvåra för främmande inkräktare eller illojala element inom landet att usurpera makten med lagliga medel. Beredskapsnämnden vill därför tillstyrka att i grundlagen upptages särskilda bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden enligt det förslag som utredningen lagt fram. I nämndens yttrande erinras vidare om att utredningen vid sin diskussion om utformningen av krigskapitlet avvisat tanken på att ge rege- ringen en generell fullmakt för krigstida förhållanden. Den har i stället gått på den linjen att genom lagstiftningen så långt omständigheterna medger söka garantera riksdagens medverkan även i en krigssituation. Utredningen har valt en annan väg än den Norge följt i sin lagstiftning, som ger rege- ringen generell rätt att vidtaga de åtgärder som befinnes nödvändiga. Man kan utgå från att den norska ståndpunkten bestämts av egen dyrköpt krigs- erfarenhet och insikt om det nutida krigets våldsamma förlopp. Det kan ifrågasättas om inte det norska tillvägagångssättet är det mest realistiska i en snabbt uppblossande kris. Det förslag som utredningen stannat för får anses mera omständligt och mindre effektivt i svåra situationer än en generell fullmakt. För utredningens ståndpunkt talar å andra sidan fram- för allt att en omfattande »speciell» fullmaktslagstiftning redan åstadkom- mits i Sverige, vilken automatiskt träder i tillämpning vid omedelbar krigs- fara genom beredskapslarm. Frånsett bristen på bestämmelser i grundlagen finns sålunda laglig grund för riksstyrelsens handhavande under krigstida förhållanden. Utredningen har också modifierat sitt förslag såtillvida att det öppnar möjlighet för regeringen att utöva riksdagens befogenheter i viss situation. Beredskapsnämnden kan därför godtaga utredningens förslag så- som det närmare utformas i krigskapitlet.

Synpunkten att det framstår som angeläget att statsmakterna även under extraordinära förhållanden kan handla i överensstämmelse med grundlagen understrykes också av länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus, Koppar- bergs och Västerbottens län. Sistnämnda länsstyrelse tillägger att, i valet mellan att därvid ge regeringen mera generella befogenheter att handla eller att bibehålla riksdagen vid möjligheten att fungera så långt möjligt är, länsstyrelsen liksom utredningen förordar det senare alternativet. Även länsstyrelsen i Kristianstads län anser det angeläget att, såsom utredningen föreslagit, riksdagen också under krig bibehålles i sina funktioner som ett verksamt statsorgan. Till förmån för en sådan ordning uttalar sig också länsstyrelserna iMalmöhus och Jämtlands län, vilken sistnämnda framhåller att genom förslaget till 10 kap. goda förutsättningar synes ha skapats för att statsmakterna även under extraordinära förhållanden kan handla inom grundlagens råmärken.

Statskontoret, som i kapitlet främst beaktat bestämmelserna om riksda- gens, regeringens och förvaltningens funktionssätt då riket är i krig, finner dessa bestämmelser utgöra ett värdefullt tillskott till den skrivna författ- ningen. Statskontoret har ej heller något att erinra mot utformningen av bestämmelserna i 1 5 om beredskapsbudget för rikets försvar och bered— skapsbudget för ekonomisk kris eller annat nödläge. Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län synes de i förslaget intagna föreskrifterna om rikets styrelse vid utomordentliga förhållanden vara väl genomtänkta.

I ett par yttranden framskymtar n å g 0 n tv e k 5 a mh e t i fråga om principerna för den föreslagna regleringen. Svea hovrätt understryker till en början vikten av att lagstadgade former finnes för alla de särskilda åt- gärder statsmakterna kan finna erforderliga under krig och andra extra- ordinära förhållanden. Hovrätten delar även utredningens mening att riks- dagen så långt det är möjligt bör fungera under orostider. Särskilda bestäm— melser för statsmakternas verksamhet och befogenheter under krig, krigs- fara och andra extraordinära förhållanden bör därför intagas i regerings— formen. Önskan att skapa laglig grund för extraordinära åtgärder får dock, påpekar hovrätten, icke bli ett självändamål. För den som får sin frihet beskuren eller egendom beslagtagen innebär vetskapen om att det skett i lagliga former ofta endast en ringa tröst. De ökade befogenheter som ges regeringen och andra myndigheter liksom de förenklade former som stad— gas för riksdagens och myndigheternas verksamhet måste begränsas till vad som rimligen kan antagas vara nödvändigt. Detta gäller särskilt då varken krig eller akut krigsfara råder men förhållandena likväl anses extraordi— nära. Begreppet >>andra utomordentliga förhållanden» är ytterst tänjbart och kan komma att åberopas av en regering även under tider då en stark folkopinion med fog kan göra gällande att förhållandena är skäligen nor— mala. Det kan här vara anledning att påminna om de invändningar som i slutet av 1940-talet gjordes mot vidmakthållande av viss krigslagstiftning, som endast kunde tillämpas under krig, krigsfara eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden. I anslutning till det sist sagda må även fram- hållas att Sveriges akademikers centralorganisation anser det vara en brist ur rättssäkerhetssynpunkt att stadgande saknas om hur visshet skall erhål- las att krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden råder; före- komsten av sådant tillstånd medför en rad i kapitlet angivna, betydelsefulla ändringar i vad annars skall gälla.

Tveksamhet ur en annan synpunkt framför länsstyrelsen i Stockholms län, som också finner det i och för sig naturligt och riktigt att utredningen till behandling upptagit även de spörsmål som avses i förevarande kapitel och velat skapa stöd i grundlagen för det agerande i friare former av olika statsorgan _ särskilt de främsta _ som i ett skärpt krigs- eller krisläge framstår såsom oundgängligen nödvändigt. Vad beträffar det närmare inne- hållet i de föreslagna bestämmelserna synes detta också på det hela taget

tillfredsställande underbyggt och väl balanserat; måhända kan man dock på en eller annan punkt hysa någon tvekan, om förslaget uppbäres av en tillräckligt realistisk syn på och full inlevelse i det speciella ämnets många- handa och svåröverblickbara problemställningar. I ett verkligt tillspetsat, mer eller mindre kaotiskt krigsläge lär det, såvitt länsstyrelsen förstår, under alla förhållanden bli nödvändigt att, åtminstone i viss utsträckning, falla tillbaka på den av utredningen i motiven något berörda s.k. konsti— tutionella nödrätten.

Beträffande kapitlets d i s p 0 s i t i o n anmärker beredskapsnämnden för psykologiskt försvar att paragrafföljden inte synes tillräckligt framhäva det väsentligaste i förevarande avsnitt, nämligen riksdagens medverkan i riksstyrelsen under krig. De tre paragrafer _ 4, 6 och 9 55 —— som direkt reglerar riksdagens ställning i krigssituationen bör av denna anledning komma först.

1 5.

Denna paragraf har uttryckligen ti l l s t y r k t 5 eller lämnats u t a n e r i n ra n av Svea hovrätt, överbefälhavaren, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och länsstyrelsen i Gävleborgs län. Överstyrelsen för eko- nomisk försvarsberedskap, som något utvecklar sin ståndpunkt, framhåller att paragrafen är en direkt motsvarighet till de i 63 & gällande regeringsform meddelade bestämmelserna om en obligatorisk beredskapsstat för försvars- väsendet och en icke-obligatorisk beredskapsstat för ekonomisk kris eller annat nödläge, dock med den skillnaden att de i nämnda stadgande med- delade allmänna bestämmelserna om villkoren för användning av anslag å beredskapsbudget enligt utredningens förslag skall upptagas i en särskild lag och icke såsom nu i grundlagen. Eftersom det nuvarande, sedan år 1941 tillämpade systemet med beredskapsstater visat sig lämpligt och då grund- lagen enligt överstyrelsens mening icke bör belastas med detaljföreskrifter, motsvarande de i 63 % regeringsformen upptagna, vill överstyrelsen för sin del tillstyrka utredningens förslag till grundlagsstadgande.

Riksrevisionsuerket, som ej tar h e s t ä m (1 s t ä 1 1 11 in g till förslaget, anser i likhet med utredningen att nuvarande detaljföreskrifter rörande beredskapsbudget bör bibehållas. I vilken utsträckning föreskrifterna bör ingå i grundlagen eller i den särskilda budgetlagen torde emellertid få be- dömas först i samband med utarbetande av förslag till sistnämnda lag.

K r i t i k mot paragrafens utformning har framförts endast av regerings- rättens ledamöter (majoriteten), som förklarar att olika meningar kan råda om lämpligheten att från grundlagen avföra samtliga de föreskrifter som anger beredskapsstaternas provisoriska karaktär. Emellertid synes i vart fall påkallat att det jämväl beträffande beredskapsbudgeten för rikets för— svar redan i grundlagen anges att denna har avseende endast på krig eller krigsfara.

Paragrafen har uttryckligen lämnats n t a n e r i n r a 11 av hovrätten för Västra Sverige, överbefälhavaren, överstyrelsen för ekonomisk försvars- beredskap och länsstyrelsen i Gävleborgs län.

Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap erinrar i sitt yttrande till en början om att enligt gällande regeringsform den lagstiftande makten tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt. Något undantag där— ifrån har icke gjorts för krig eller andra extraordinära förhållanden. Det i dylika situationer starkt framträdande behovet av ett snabbt handlande samt angelägenheten av att en tilltänkt åtgärd icke blir känd i förväg gör emellertid att riksdagens samtycke därtill i allmänhet icke kan avvaktas. Under såväl första som andra världskriget tillgreps därför utvägen att genom särskilda av riksdagen utfärdade fullmaktslagar bemyndiga Kungl. Maj:t att själv under vissa i lagarna angivna utomordentliga förhållanden besluta om åtgärder, vartill riksdagens medverkan eljest skulle varit erfor- derlig. Dessa ursprungligen tidsbegränsade fullmaktslagar har varit före- mål för översyn oeh är numera i allmänhet permanenta och så konstruerade, att de automatiskt träder i tillämpning vid krig samt att regeringen vid krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden äger förordna att bestäm— melserna helt eller delvis skall äga tillämpning. Förordnandet skall dock inom en månad underställas riksdagens prövning. I vissa fall — såsom i fråga om bestämmelser i allmänna förfogandelagen och allmänna tjänste— pliktslagen — gäller att Kungl. Maj :t endast med riksdagens samtycke äger förordna att bestämmelserna skall äga tillämpning. Fullmaktslagarna intar en central ställning i vår beredskapslagstiftning och utgör den formella grund på vilken den ekonomiska beredskapsplanläggningen för närvarande bygger.

Enligt utredningens förslag till regeringsform, anför överstyrelsen vidare, skall lagstiftningsmakten tillkomma riksdagen ensam och någon delegation av riksdagens befogenheter på detta område bör enligt utredningen icke kunna medges utan stöd i grundlag. Eftersom fullmaktslagarna otvivelak- tigt kan innebära ett frångående av den för normala förhållanden föreslagna kompetensregleringen men dylika lagar icke kan undvaras i vissa situatio— ner, anser överstyrelsen, i likhet med utredningen, att i grundlagen bör intagas bestämmelser som möjliggör stiftandet av sådana lagar. Den i före- varande paragraf meddelade bestämmelsen, som innebär att riksdagen, i överensstämmelse med vad som för närvarande tillämpas, genom s.k. ram- lag äger bemyndiga regeringen att, då riket år i krig eller krigsfara eller då andra utomordentliga förhållanden råder, i visst ämne meddela föreskrifter som eljest skolat ges i lag eller med stöd av lag, anger enligt överstyrelsens mening på ett otvetydigt sätt förutsättningarna för att lagen får tillämpas. Dessa är desamma som anges i flertalet nuvarande fullmaktslagar, nämligen krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Ordalydelsen utgör

dock icke något hinder mot att förutsättningarna begränsas i lagen eller att, i överensstämmelse med vad nu gäller, såsom förutsättning för lagens till- lämplighet anges att bestämmelserna i visst läge, t. ex. krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden, får tillämpas endast med riksdagens samtycke eller att regeringens förordnande inom viss tid skall underställas riksdagens prövning. Med ett grundlagsstadgande av det innehåll utredningen före- slagit erhålles enligt överstyrelsens mening en säker formell grund för den redan befintliga ramlagstiftningen och de ytterligare ramlagar som fram- deles kan bli erforderliga för tillgodoseende av beredskapen på olika om- råden. Överstyrelsen hälsar därför förslaget med tillfredsställelse.

Även hovrätten för Västra Sverige uttalar sin tillfredsställelse över att den s. k. fullmaktslagstiftningen genom förslaget erhåller grundlagsstöd.

Ur flera synpunkter krit i s k till utformningen av förevarande para— graf ståller sig Svea hovrätt, som inledningsvis framhåller att enligt hov- rättens mening för överlåtelse av lagstiftningsbefogenhet klart grundlags- stöd måste finnas. Behovet av delegationsmöjlighet för krigsförhållanden kan svårligen bestridas. Hovrätten vill dock starkt ifrågasätta om utrymmet för delegation skall göras så vitt som utredningen föreslagit. Till en början må framhållas att i paragrafen undantag icke gjorts för grundlag ehuru detta måste vara utredningens mening. I konsekvens med formuleringen av delegation enligt 4 kap. 9 5 bör direkt anges att ramlag — oavsett formerna för dess antagande — icke får innehålla delegation i avseende som innebär rätt att ändra grundlag. Vidare är begreppet »andra utomordentliga förhål- landen» ytterst tänjbart. Hovrätten finner det angeläget att denna term ersätts med en annan av snävare innebörd. Det är dock icke möjligt att inom ramen för remissyttrandet granska beståndet av fullmaktslagar för kristider och avge förslag om lämplig gränsdragning i förevarande hän- seende. I detta sammanhang vill hovrätten erinra om att vi har fullmakts- lagar, som icke avser krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållan- den (t.ex. lagen den 17 maj 1963 om ersättning för skada i följd av atom- fartygs drift, SFS nr 158). Här kan också, eftersom skattebeslut enligt för-slaget skall ske genom stiftande av lag, erinras om de olika fall då Kungl. Maj:t erhållit rätt att ändra gällande tulltaxa. För den händelse det skulle anses önskvärt att ge regeringen sådana och likartade befogenheter kan det bli skäl att omarbeta 10 kap. 2 5 och insätta stadgandet i 7 kap. Hovrätten anför vidare att de föreskrifter regeringen meddelar med stöd av en ramlag, hur ingripande de än må vara för näringsliv och enskilda medborgare, san- nolikt kommer att beslutas och utfärdas utan föregående publicitet. Till skillnad mot vad som gäller för lag stiftad av riksdagen får pressen och andra språkrör för den allmänna opinionen icke tillfälle att i förväg disku— tera och belysa de frågor som skall regleras. Denna nackdel är enligt hov- rättens mening så avsevärd att den måste allvarligt beaktas när det gäller att bestämma delegationsområdet för andra tider än krig och krigsfara. En-

ligt förslaget avser delegationsmöjligheten föreskrifter som eljest skolat ges i lag eller »med stöd av lag». De citerade orden torde kunna utgå, eftersom det icke fordras någon ramlag utan endast en vanlig lag för att regeringen skall kunna utfärda sådana föreskrifter. Förslaget innehåller att i ramlag noggrant skall anges under vilka förutsättningar den får tillämpas. Enligt hovrättens mening bör även noggrant anges syftet med föreskrifterna. Ut— redningen har icke diskuterat frågan om särskilda formkrav för antagande av ramlag. Med hänsyn till att genom sådan lag regeringen kan erhålla myc- ket vittgående befogenheter är det skäl att överväga om icke kvalificerad majoritet bör fordras.

I likhet med Svea hovrätt anser länsstyrelsen i Malmöhus län en närmare precisering av innebörden av uttrycket »utomordentliga förhållanden» vara önskvärd. Sveriges akademi/ters centralorganisation, som kommer in på en närbesläktad tankegång, anför att det beträffande gällande fullmakts- lagar i allmänhet är ordnat så att de automatiskt träder i tillämpning vid krig men att vid krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden rege- ringen lhar att meddela särskilt förordnande att de skall träda i funktion. Formliga beslut bör emellertid meddelas även som underlag för tillämpning av grundlagsstadganden om förhållanden vid krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Härigenom erhålles de fasta utgångspunkter som erfordras för att systemet skall fungera på ett betryggande sätt. Det framstår även som önskvärt att den i fullmaktslagarna tillämpade ord— ningen med godkännande av riksdagen inom viss tid — en eller två måna- der — av den utfärdade deklarationen ges motsvarighet i grundlagen. Be- stämmelser i nu nämnda avseenden bör sålunda intas i regeringsformen.

Ett par remissorgan finner den av utredningen använda beteck— ningen ramlag mindre lämplig. Sålunda framhåller bered— skapsnämnden för psykologiskt försvar — efter att ha uttalat sin anslut- ning till vad utredningen anfört rörande formerna för lagstiftning om fullmaktslagar —— att nämnden dock icke är övertygad om att uttrycket ramlag bättre karakteriserar vad lagstiftningen här avser. Utredningen sy— nes närmast motivera omdöpningen med att fullmakt i utlandet tolkas som generell fullmakt, vilket är missvisande för svenska förhållanden. Detta synes nämnden föga väsentligt. Viktigast är att det av namnet klart fram- går vilket ändamål lagstiftningen har och för vilken situation den skall gälla. Uttrycket ramlag är till sitt innehåll obestämt och svävande. Lagstift— ningen avser inte normala fred'sförhållanden utan skall träda i tillämpning vid krig eller krigsfara. Ordet ramlag ger ingen anknytning till en sådan situation utan är snarast ägnat att undanskymma detta förhållande. Nämn- den vill därför föreslå att uttrycket fullmaktslag bibehålles. Även läns- styrelsen i Göteborgs och Bohus län vill för sin del motsätta sig att benäm- ningen ramlag införes i grundlagen. Om särskild beteckning över huvud taget anses erforderlig för de lagar som här avses, torde den hittillsvarande benämningen fullmaktslagar vara att föredraga. Det torde böra uppmärk—

sammas att det väsentliga i riksdagens »fullmakt» till Kungl. Maj:t ofta synes ha bestått i ett bemyndigande att under vissa förutsättningar sätta en av riksdagen antagen lag i kraft.

3 5.

Denna paragraf har uttryckligen lämnats utan erinran av läns- styrelsen iGävleborgs län.

Från flera håll hävdas beträffande paragrafens förs ta stycke att lagtext och motiv ej stämmer helt överens. Regeringsrät— tens ledamöter (majoriteten) anför sålunda att i utredningens motiv an- märkes, att krigsmakten skall för rikets försvar kunna användas även utanför rikets gränser. Detta framgår ej klart av lagtexten. Ej heller ger bestämmelserna i paragrafen otvetydigt vid handen,. huruvida riksdagens medverkan därtill fordras eller ej. Ett förtydligande härvidlag torde vara behövligt. En liknande anmärkning framföres av överbefälhavaren, som inledningsvis erinrar om att ett nutida krig kan komma överraskande och med ett våldsamt inledningsskede, varvid kuppföretag är en tänkbar an- greppsform. Det är av stor betydelse att krigsmakten omedelbart kan insättas till avvärjande av sådana företag, såsom 3 & även synes ha förutsatt. Det är enligt överbefälhavarens uppfattning också nödvändigt att delar av krigsmakten i en sådan situation kan insätta-s för försvarsuppgifter även utanför rikets gränser. Detta gäller såväl flyg- och sjöstridskrafter som markstridskrafter, t. ex. i form av spaningsförhand, vilka omedelbart efter ett överraskande anfall mot vårt land kan behöva insättas även utanför gränserna. I motiven (SOU 1963: 17 s. 477) antyds också att krigsmakten bör kunna användas på detta sätt. Överbefälhavaren tolkar därför formu- leringen i 3 & första stycket så att denna befogenhet att utnyttja krigs- makten är för handen. Denna tolkning bör dock klargöras tydligare genom att andra meningen i paragrafens första stycke utformas på följande sätt: »Ej heller må — annat än i den omfattning som krävs för att omedelbart kunna avvärja påbörjat angrepp — utan riksdagens medgivande svensk väpnad styrka sändas till annat land, såvida icke förpliktelse därtill före- ligger på grund av rikets anslutning till mellanfolklig organisation.» Att oklarhet föreligger i förevarande hänseende anser också länsstyrelserna i Södermanlands och Malmöhus län, vilken sistnämnda uttalar att det står klart att regeringen vid anfall mot riket skall vara befogad att utan dröjs— mål insätta rikets krigsmakt för försvar mot angrepp samt att rikets krigs— makt eller del därav i andra fall icke skall kunna insättas i strid utan riksdagens medgivande. Ehuru den föreslagna grundlagstexten synes ge vid handen att regeringen icke skall vara befogad att ensam besluta om an— vändning av krigsmakten för rikets försvar även utanför landets gränser, återfinnes likväl i motiven (s. 477) ett uttalande, som kan föranleda en annan tolkning. Full klarhet mäste skapas i denna fråga.

I ett par yttranden hävdas att bristande överensstämmelse mellan lagtext

och motiv föreligger även i ett annat hänseende. Svea hovrätt erinrar om att utredningen i motiven framhållit det självklara förhållandet att krigsmak- ten utan dröjsmål bör insättas i strid till rikets försvar för den händelse vårt land utsättes för angrepp från annan stat. I den föreslagna lagtexten har emellertid valts formuleringen »för att avvärja angrepp mot riket». Ef— tersom avvärja kan betyda förebygga (jfr 5 kap. 8 € strafflagen och 24 kap. 1 & brottsbalken) ger denna formulering utrymme för en vidare tolkning, nämligen såsom avseende även ingripande för att avvärja ett väntat men icke påbörjat anfall. Antingen bör lagtexten eller motiven ändras. Hovrätten för Västra Sverige torde åsyfta samma oklarhet då hovrätten förklarar sig ha funnit att lagtexten ger rum för en vidare tolkning än vad som kan utlä— sas av motiven. Lagtexten uttrycker enligt hovrätten bättre än motiven vad som lär vara åsyftat.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser det i första styckets andra punkt förekommande uttrycket mellanfolklig organisation vara al ] t f ö r 0 h e s t ä m t. Länsstyrelsen förklarar sig dela utredningens uppfattning att svensk trupp endast med riksdagens medgivande skall kun- na sändas till annat land för bevakningsuppgifter av polisiär natur samt att undantag från denna regel bör stadgas för det fall att särskilt avtal träf— fats med FN att till dess förfogande ställa väpnade styrkor för upprätthål— lande av internationell fred och säkerhet. Har sådant avtal med FN träffats, bör självfallet svensk trupp utan riksdagens hörande kunna ställas till FN:s förfogande. Emellertid vill länsstyrelsen här understryka att det i lag- texten använda begreppet »mellanfolklig organisation» bör preciseras när- mare. I yttrandet hävdas att enligt motiven till förevarande paragraf endast FN anses motsvara nämnda begrepp, under det att samma uttryck i 4 kap. 9 & inrymmer även en sådan organisation som EEC, vilken har helt andra syften och en annan uppbyggnad än FN.

Vad därefter angår paragrafens a n (1 r a s t y c k e erinrar Svea hov- rätt om att det föreligger en folkrättslig skyldighet att vidtaga där angivna åtgärder. Vid sådant förhållande kan ifrågasättas om icke stadgandet kan utgå. Överbefälhavaren framhåller att krigsmakten enligt IKFN — Instruk- tion för krigsmakten vid hävdande av rikets oberoende under allmänt freds- tillstånd samt under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt _ under vissa förhållanden äger bruka våld redan under allmänt fredstillstånd. Då någon inskränkning i denna befogenhet ej bör göras, före- slås att stadgandet erhåller följande lydelse: »För att värna rikets suveräni— tet eller dess neutralitet under krig mellan —- — _.»

Frågan om mera omfattande k 0 m p 1 e t t e r i n g a r av regleringen i 3 5 diskuteras av Svea hovrätt, som inledningsvis framhåller att i grund— lagen självfallet bör ingå bestämmelser som reglerar befogenheten att vid- taga åtgärder vilka innebär att riket försättes i krigstillstånd. Utredningen har i detta hänseende nöjt sig med att ge föreskrifter om rätt att insätta

krigsmakten i strid. Med det långsiktiga perspektiv en grundlagsstiftare måste ha kan man dock icke gärna helt bortse från möjligheten av krigs- förklaring utan samtidigt insättande av krigsmakten i strid på sådant sätt att redan därigenom krigstillstånd inträder. Eftersom det icke utan vidare är klart att i den regeringen tillkommande rätten att styra riket skall eller bör ingå en obegränsad befogenhet att utfärda krigsförklaring, bör före- skrift omfattande jämväl rätten att förklara krig ges i 10 kap. H0vrätten finner sig icke böra avge något förslag till kompetensfördelning i detta hän- seende. Mot det sagda skulle möjligen kunna invändas att behovet av riks- dagens medverkan i fråga om faktiska möjligheter att föra krig gör före— skrifter om rätten att utfärda krigsförklaring onödiga. Ett sådant resone— mang är dock knappast hållbart, dels därför att krigsförklaringen lätteligen kan orsaka sådant läge där regeringen har formella förutsättningar för fö- rande av krig och dels därför att det genom krigsförklaringen uppkomna tillståndet kan försätta riksdagen i sådan tvångssituation att dess medver— kan kan erhållas lättare än eljest. Vidare framhålles att utredningen i sina överväganden icke synes ha räknat med den eventualiteten att Sverige skulle kunna komma att ingå någon militärallians med skyldighet att vid angrepp mot allierad stat komma denna till hjälp med militära maktmedel. Den i 3 & använda formuleringen »angrepp mot riket» kan icke utan vidare sägas täcka en situation med angrepp mot paktmedlem även om i pakten anges att angrepp mot en medlemsstat skall betraktas som angrepp jämväl mot övriga. Dock kan invändas att i dessa fall riksdagens samtycke bör in- hämtas innan Sverige insätter krigsmakten i strid. Hovrätten påpekar ytter- ligare att utredningen icke i något sammanhang tagit upp frågan om befo- genhet att ingå vapenstilleståndsavtal eller rätten att sluta fred. Enligt gäl- lande regeringsform tillkommer befogenheten att sluta fred Kungl. Maj:t, (13 5), medan riksdagens godkännande krävs för åtskilliga fall av vanliga överenskommelser med främmande stat. I motiven till förslagets motsvarig- het till 12 & nuvarande regeringsform (4 kap. 8 5) sägs intet som tyder på att man avsett att det nya lagrummet skulle omfatta mer än 12 å och inrymma även fredsfördrag. Hovrätten finner det önskvärt att en ny regeringsform får sådan avfattning och motivering att därav klart framgår regeringens och riksdagens befogenheter i fråga om vapenstillestånd och fredsfördrag. Det torde få anses självklart att riksdagens medverkan skall krävas så långt det är praktiskt genomförbart.

4 5.

Paragrafen har uttryckligen g 0 d t a g i t 5 av överbefälhavaren och läns- styrelsen i Gävleborgs län. Ej heller Svea hovrätt har någon egentlig erinran mot förslaget men vill dock påpeka, att föreskriften i första stycket om kal- lelse till riksmöte innebär direktiv till såväl regeringen som talmannen (jfr

1 kap. 3 & förslaget till riksdagsordning) utan att det anges vem det i första hand skall åligga att utfärda kallelsen.

5 &.

Förevarande paragraf har uttryckligen lämnats u t a n e ri n r a n av överbefälhavaren och länsstyrelsen i Gävleborgs län. Svea hovrätt — som erinrar om att hovrätten icke haft att yttra sig angående bestämmelserna i 6 kap. om val till riksdagen — finner sig beträffande förevarande lagrum endast böra framhålla att frågan om urtima val kan behöva övervägas när- mare. Detta gäller särskilt vid reglering inom ramen för gällande regerings- form, enligt vilken beslut om urtima val till skillnad mot förslaget kan för- anleda upplösande av sittande riksdag.

Viss k r i t i k mot paragrafens utformning framföres av bl.a. regerings- rättens ledamöter (majoriteten), vilka erinrar om att i 30 & nuvarande riks- dagsordning bl.a. stadgas, att vid krig eller krigsfara må beslutas att val till riksdagen skall uppskjutas. Därvid kan valperiod, som skolat utlöpa, förlängas med ett år och giltighetstiden för det val, som äger rum i stället för det uppskjutna, förkortas med likaledes ett år. Enligt förslaget må i angivna situation val inställas. Förslaget innehåller icke någon upplysning om hur det i sådant fall går med mandattiden. I motiven utsäges emellertid att den omständigheten, att valet inställes och icke uppskjutes, medför att den löpande valperioden förlänges till dess ny valperiod börjar löpa. Sär— skilt stadgande därom har utredningen ansett icke vara erforderligt. Den föreslagna regleringen med automatisk förlängning av valperioden torde i och för sig icke böra föranleda några erinringar. Den utformning stadgandet fått innebär emellertid att en tydlig och uttömmande bestämmelse ersatts med en oklar sådan, vilket knappast kan anses tillfredsställande. Ett ut- tryckligt stadgande om förlängning av valperioden bör därför intagas i före— varande paragraf. Likaså saknar förslaget motsvarighet till bestämmelsen i 30 & gällande riksdagsordning om begränsning av uppskov med val till högst ett år i sänder. I stället stadgas att, för den händelse val inställts, val skall hållas så snart ske kan. En sådan anordning kan uppenbarligen lätt leda till att nytt val uppskjutes onödigt lång tid. Om begränsningen av upp- skwstidens längd avskaffas, synes därför någon annan säkerhetsregel böra införas. Åtminstone torde böra uttryckligen anges vem som har att föran- stalta om att nytt val kommer till stånd.

Att förslaget icke upptager någon motsvarighet till nuvarande regel om begränsning av tiden för uppskov med val påtalas även i ett par andra re- missvar. Länsstyrelsen i Malmöhus län — som uttryckligen tillstyrker att riksdagen i regeringsformen tillägges befogenhet att med föreslagen kvalifi- cerad majoritet på förslag av regeringen besluta om inställande av lagtima val, då riket är i krigsfara, och som även tillstyrker att i grundlag stadgas förbud mot val till riksdagen under krig utan riksdagens samtycke —— anser

det sålunda mindre lämpligt att ändra gällande bestämmelse, innebärande att val endast kan uppskj utas ett år i taget. Förslaget att val vid krigsfara skall kunna >>inställas>> och att nytt val »skall hållas så snart ske kan» synes läns- styrelsen alltför lösligt. Ej heller länsstyrelsen i Västernorrlands län finner den föreslagna regeln, att lagtima val, som inställts på grund av krigsfara, skall hållas så snart ske kan, tillräckligt bestämd. Lämpligare torde vara att bibehålla det i 305 riksdagsordningen stadgade förfarandet att valet får uppskj utas, dock högst ett år från det valet bort äga rum, och att frågan då må omprövas.

I likhet med regeringsråttens flesta ledamöter anser även länsstyrelserna i Södermanlands och Malmöhus län att i lagtexten bör direkt utsägas att, om riksdagsval inställes eller uppskjutes, löpande valperiod förlänges till dess ny valperiod börjar löpa.

6 g.

Beträffande denna paragraf må hänvisas till den remissammanställning som intagits i prop. 1964: 140 s. 167 ff. I yttrande, som inkommit efter det att nämnda sammanställning färdigställts, erinrar högsta domstolens leda- möter om att enligt stadgandets första stycke riksdagens befogenheter efter visst förordnande skall utövas av riksdagens krigsdelegation. Något partiellt överförande av befogenheterna är det icke fråga om. Rätten att stifta grund- lag skall sålunda, såsom framgår vid en jämförelse med 10 kap. 9 5 och av uttalande i motiven, likaledes tillkomma krigsdelegationen. Frånsett att lämpligheten härav kan ifrågasättas, är det ej lätt att inse, hur förevarande stadgande skall kunna förenas med bestämmelserna i 7 kap. 3 och 4 55. En översyn av stadgandet torde enligt ledamöterna vara påkallad.

7 &.

Paragrafen har uttryckligen lämnats 11 t a n e r i n r a 11 av länsstyrelsen i Gävleborgs län. Överbefälhavaren konstaterar med tillfredsställelse att fö- revarande paragraf ger regeringen möjligheter att utan dröjsmål fatta avgö- rande beslut i krig eller krigsfara. Han har därför ingenting att erinra mot det föreslagna stadgandet om ministerråd av föreslagen storlek men vill framhålla, att det vid krig eller krigsfara, när särskilt skyndsamma beslut erfordras, torde vara nödvändigt att även viktiga beslut kan fattas av enskilt statsråd. Då gränsdragningen av beslutsrätten mellan ministerråd och en— skilt statsråd kommer att regleras i regeringsstadgan, bör spörsmålet beak— tas vid utformningen av denna. Överbefälhavaren förutsätter att han bere— des tillfälle att yttra sig över förslaget till stadga.

Viss tv e k a n beträffande förslaget uttalar Svea hovrätt, som anser det självfallet att under krig eller vid omedelbar krigsfara regeringsbeslut i ministerråd skall kunna fattas snabbt och när som helst under dygnet. Om minimiantalet statsråd fördenskull skall sättas så lågt som till tre kan dock

vara något tveksamt. Vid ställningstagande till denna fråga bör självfallet beaktas de stora befogenheter regeringen har under krig, särskilt om före— skriften i 9 5 blir tillämplig. Hovrätten framhåller vidare att utredningen ej alls berört frågan om det under krig eller krigsfara kan behövas särskilda bestämmelser angående vilka ärenden som skall obligatoriskt avgöras i kon- selj och alltså erfordra Konungens medverkan. I och med att det parla- mentariska statsskicket grundlagsfästes ter det sig naturligt att anpassa for- merna för regeringens verksamhet helt efter praktiska överväganden. _ Utredningen har framhållit att det i händelse av krig kan bli erforderligt att förlägga riksstyrelsen till annan ort än huvudstaden men att särskild be- stämmelse härom icke synes nödvändig. Hovrätten, som delar denna upp— fattning, vill i detta sammanhang endast anföra att krigsförhållandena kan tänkas bli sådana att regeringen måste kunna utöva sin verksamhet från plats utanför riket. — Slutligen uttalar hovrätten att vid sårlagstiftning före en grundlagsreform någon motsvarighet till 7 & icke synes behövlig.

8 5.

Denna paragraf har uttryckligen lämnats u t a n e ri n r a 11 av överbe- fälhavaren. Länsstyrelsen i Kristianstads län, som jämväl synes godtaga stadgandet, framhåller att det synes angeläget att, i anslutning till den dele- gation som paragrafen avser, viss planläggning kommer till stånd redan i fredstid.

I ett par yttranden ifrågasätts huruvida delegations- rätten bör tillkomma riksdagen. Enligt regeringsrättens le- damöter (majoriteten) synes sålunda den befogenhet, som enligt förslaget tillagts riksdagen,, i första hand böra tillkomma regeringen. Liknande stånd- punkt intar länsstyrelsen i Gävleborgs län, som erinrar om utredningens uttalande i motiven (SOU 1963:17 s. 482) att delegation av ämbetsuppgifter i betydande utsträckning kan ske utan stadgande därom i grundlag, i sam- band varmed utredningen hänvisar till administrativa fullmaktslagen. Något behov av ändring i denna lag antyds icke. Åtskilliga myndigheter, beträf- fande vilka lagen är tillämplig och vilka således skulle genom beslut av Kungl. Maj:t kunna få sina uppgifter överflyttade på annan myndighet, skulle såvitt länsstyrelsen kan finna enligt den föreslagna lagtexten falla in under riksdagens direkta bestämman-derått i förevarande avseende. En sådan dubblering av befogenheter måste dock enligt länsstyrelsens mening undvikas särskilt under krig, då en koncentrerad och i möjligaste mån ostörd ledningsfunktion måste kunna utövas av regeringen. Länsstyrelsen vill således ifrågasätta om icke beslutanderätt enligt lagrummet i stället bör ankomma på regeringen.

I flera andra hänseenden kritisk mot förslaget är Svea hov- rätt, som anför.

Hovrätten finner det i och för sig angeläget att grundlagsstöd skapas för vid— sträckt delegation under krig av uppgifter tillkommande regeringen eller andra myndigheter. Stadgandet i 10: 8 — vilket med FRF:s terminologi omfattar även regeringsbefogenheter — tillgodoser detta önskemål i kanske alltför hög grad.

Vad angår befogenheter som enligt FRF ankommer på regeringen föreligger, såsom ovan framhållits i anslutning till 4: 9, viss svårighet att avgöra vilka befo- genheter det är utredningen avser. Denna omständighet torde dock ej här med- föra andra olägenheter än att tvekan kan uppstå huruvida delegation skall ske genom lag eller genom enkelt beslut.

Det kan givetvis ifrågasättas om det skall finnas en praktiskt taget oinskränkt möjlighet att delegera regeringsbefogenheter. Det hade varit önskvärt om utred- ningen givit exempel på de uppgifter som i första hand kunna tänkas behöva bli överförda från regeringen till regional eller annan myndighet. Tillämpningen av 10:8 bör naturligen bli restriktiv. Den begränsning av delegationsmöjligheten som ligger i kravet på att delegationen skall vara påkallad av krigsförhållanden får dock anses innebära rimlig garanti mot missbruk.

I fråga om befogenheter som enligt FRF tillkommer viss förvaltningsmyndighet vill hovrätten endast peka på att enligt förslaget kan det här endast bli fråga om några få fall — närmast justitiekanslern, riksåklagaren och överbefälhavaren _ och beträffande dessa synes delegation knappast vara erforderlig (såvida man icke tänker sig möjligheten att i vissa krigslägen skapa ytterst långtgående befo- genheter för regionala organ) .

Vad angår domstolarna bör det icke ens under krig vara möjligt att till förvalt- ningsmyndighet (eller regeringen) delegera på domstol ankommande rättskipande uppgift, ej heller att överflytta allmän eller särskild domstols domsrätt till förvalt- ningsdomstol. Delegationsrätten enligt 10: 8 bör därför inskränkas så att den icke omfattar de i regeringsformen angivna domstolarna (enligt FRF 5: 2 högsta dom- stolen, 5: 3 högsta förvaltningsdomstolen och 5: 4 riksrätten).

Utredningen — som icke funnit anledning att för normala förhållanden föreslå förbud mot förening av civil och militär myndighetsutövning (motiven s. 508) — har icke diskuterat en eventuell begränsning i detta hänseende i delegationsrätten. Hovrätten finner sig icke i detta sammanhang kunna ange några bestämda rikt- linjer men anser frågan böra övervägas närmare.

Om 10: 8 sålunda i vissa hänseenden kan förefalla ge väl omfattande möjligheter till delegation, finns även anledning att fråga om stadgandet täcker hela det fält som kan bli erforderligt.

Stadgandet omfattar enligt sin föreslagna formulering icke uppgifter som enligt andra grundlagar än FRF ankommer på vi5s myndighet. Någon saklig anledning att icke medtaga exempelvis uppgifter som i tryckfrihetsförordningen tilldelats viss myndighet synes knappast föreligga. Möjligen kan sägas att det rent formellt icke vore riktigt att i regeringsformen medge undantag från regel i annan grund- lag.

Det kan vidare framhållas att konstruktionen i 10: 8 sammanställd med 10: 2 medför vissa praktiska olägenheter, om icke ramlagar i stor omfattning finnes beslutade före ett krigsutbrott. Under krig kan det vara svårt att genomföra dele- gation enligt 10:2, vilken ju kräver lagform. Skäl talar därför för att utvidga rätten att under krig delegera genom enkelt beslut till att avse jämväl sådana, myndighet tillkommande befogenheter som omfattas av 10: 2.

Slutligen bör övervägas om icke riksdagen skall under krig kunna fatta beslut om att överföra vissa av sina befogenheter till regeringen.

Att bestämmelsen ej är alldeles klar hävdas även av länsstyrelsen i Väs-

ternorrlands län. Enligt länsstyrelsen synes av motiven till paragrafen när- mast framgå att med »inyndighet» ej avses regeringen. Jämlikt administra- tiva fullmaktslagen gäller ju också redan att regeringens befogenheter en— ligt denna lag kan i krig vid t. ex. avspärrning av område överflyttas på civil- befälhavaren eller länsstyrelse. Å andra sidan används i förslaget till rege- ringsform formuleringen »i'egeringen och annan myndighet», vilket skulle tyda på att 8 & även avser regeringen. Det skulle. därför vara av värde om det klargjordes vilka myndigheter som avses.

9 5. Beträffande denna paragraf hänvisas till remissammanställningen i prop. 1964: 140 s. 167 ff.

Övergångs bestämmelserna

De föreslagna övergångsbestämmelserna har uttryckligen lämnats helt u t a n e r i n r a n av Göta hovrätt. Ej heller statsåklagarna i Stockholm och Malmö har något att erinra ur de synpunkter som de har att företräda.

Såsom angivits redan i tidigare sammanhang (se SOU 1965: 2 s. 37) framför å andra sidan regeringsrättens ledamöter den allmänna k r i t i s k a synpunkten att utredningen ej närmare berört de mångskiftande problem av rättslig och praktisk natur, som måste vara förbundna med övergången till en ny regeringsform.

1 &.

Stadgandet i paragrafens fö r s t a st y (: k e har rönt k r i t i k från flera remissorgan. Hovrätten över Skåne och Blekinge, som synes anse ut- formningen av bestämmelsen principiellt felaktig, påpekar inledningsvis att utredningen torde ha fönbisett att det i paragrafen behandlade spörsmå- let också gäller grundlag. Även i övrigt är förslaget oriktigt avfattat, då intet i 7 kap. 1 5 andra stycket förslaget till regeringsform anger att detta stad- gande icke gäller äldre lag. Vad som erfordras är alltså icke ett parallell— stadgande till nämnda lagrum utan ett undantag därifrån. Hovrätten före- slår att stadgandet av-fattas sålunda att vad i 7 kap. 1 5 andra stycket stad- gas ej skall gälla lag som tillkommit före den nya regeringsformens ikraft- trädande genom gemensamt beslut av Konungen och riksdagen; om änd- ring eller upphävande av sådan lag skall gälla vad i den nya regeringsfor- men stadgas om stiftande, om den är grundlag, av sådan lag och eljest av annan lag. Det kan anmärkas att ett sålunda avfattat stadgande har till- lämpning också på kyrkolag, ehuru beträffande sådan lag 2 5 4. leder till att den hittillsvarande formen för lagstiftning är bibehållen.

Ur flera synpunkter kritisk mot förslaget är Svea hovrätt, som anmärker att utredningen ytterst knapphändigt behandlat de olika former i vilka nu gällande lagar och författningar har tillkommit samt att förslagen i före- varande paragraf inte kan anses tillfyllest för att lösa frågorna om på vad sätt äldre författningar skall kunna ändras eller upp-hävas. Det krävs en systematisk genomgång av gällande författningar innan det är möjligt att taga en mera bestämd ståndpunkt till utformningen av erforderliga över.- gångsbestämmelser. Då detta svårligen kan göras inom ramen för remiss- yttrandet inskränker sig hovrätten till att peka på en del frågor och i kort— het belysa några spörsmål. Hovrätten påtalar därefter först att frågan om upphävande eller ändring av äldre grundlag icke har behandlats i samband med övergångsbestämmelserna. Såsom hovrätten framhållit under 7 kap. 3 5 (s. 24) hör den i nämnda paragrafs andra stycke intagna bestämmelsen om ändring i successionsordningen närmast hemma bland övergångsbe— stämmelserna. Trots att 1 & övergångsbestämmelserna har avfattats så att

den enligt ordalagen omfattar även grundlag, torde det dock vara uppen- bart att bestämmelserna i 7 kap. 3 och 4 55 skall vara direkt tillämpliga på äldre grundlag. Vad gäller författningar tillkomna genom samfälld lagstift- ning med stöd av 87 och 89 55 nuvarande regeringsform är det enligt hov- rätten uppenbart att sådana skall få upphävas eller. ändras endast genom lag, såsom även föreslagits i 1 &. Hovrätten erinrar om att den under 7 kap. berört frågan huruvida det ämne som reglerats genom en enligt 89 & rege- ringsformen av riksdag och regering gemensamt beslutad lag alltjämt till- hör lagområdet efter det författningen upphävts. Oavsett vilken uppfatt- ning i denna fråga som kan anses riktig i vad avser förhållandena medan den äldre grundlagen är tillälnplig, torde det vara klart att i och med den nya grundlagens ikraftträdande dess reglering av lagområdet blir utslags- givande. Vidare påtalas att det icke är alldeles klart vilka författningar ut- redningen vill täcka med uttrycket författningar som tillkommit »genom beslut av Konungen gemensamt med riksdagen». Formuleringen för närmast tanken till enbart den samfällda lagstiftningen, fall alltså där Konungen och riksdagen gemensamt beslutat lag eller förordning. Så anges också om- rådet i motiven till 1 5 (SOU 1963: 17 s. 484). I motivens ingress till över- gångsbestämmelserna (s. 483) antyder utredningen dock att problem kan uppstå i fråga om författningar »vid vars tillkomst riksdagen eljest med— verkat». En typ av författningar som här erbjuder särskilt intresse är så- dana som Konungen beslutat efter hörande av riksdagen (exempelvis väg- trafikförordningen, sjötrafikförordningen, läkemedelsförordningen, narko- tikaförordningen, hälsovårdsstadgan, livsmedelsstadgan och valutaförord-v ningen). Det är icke alldeles klart i vilken utsträckning riksdagen måste höras vid ändring (eller upphävande) av dessa författningar. Till ledning för denna frågas bedömning finns ett principuttalande vid 1948 års riks- dag (SärU 1948:1 s. 11), enligt vilket riksdagens hörande kan underlåtas endast då det icke är fråga om några egentliga ingrepp i medborgarnas fri- het och egendom. I överensstämmelse härmed förekommer också att i en författning samtidigt beslutas ändringar, beträffande vissa lagrum efter riksdagens hörande och beträffande andra lagrum utan att riksdagen läm— nats tillfälle att yttra sig. Möjligheten för regeringen att utfärda författning efter hörande av riksdagen föreslås grundlagsfäst i 7 kap. 7 5. Det kan ändock vara tveksamt vilka regler som bör gälla för ändring och upphä- vande av sådana äldre författningar. En riktlinje måste vara att lag alltid skall krävas när det är fråga om regler som enligt den nya regeringsformen faller inom lagområdet. Det gäller alla äldre författningar, oavsett huru- vida de tillkommit efter riksdagens hörande eller ej. Utredningens uppfatt— ning att ändring eller upphävande av författning som regeringen ensam ut- färdat icke medför något egentligt problem, eftersom sådana ärenden »praktiskt taget undantagslöst» enligt förslaget kommer att avgöras av rege- ringen ensam, är, såsom framgår av det sagda, icke hållbar.

I likhet med Svea hovrätt ingår hovrätten för Västra Sverige på frågan vilka författningar som åsyftas i första stycket. Hov- rätten förklarar sig utgå från att bestämmelsen endast avser författningar, som tillkommit genom Konungens och riksdagens sammanstämmande be- slut. Ett och annat uttalande i motiven kunde möjligen ges den innebörden att bestämmelsen även åsyftar författning, som beslutats av Konungen efter det att förslag i ärendet varit framlagt för riksdagen för dess hörande eller yttrande. Detta torde dock så mycket mindre vara avsikten som utredningen i annat sammanhang behandlat frågan om förfarandet vid ändring av dylik författning.

Bestämmelsen i paragrafens andra stycke har uttryckligen läm- nats uta n e r i n ra 11 av hovrätten Över Skåne och Blekinge.

I viss mån k r i ti s k mot förslaget i denna del är däremot Svea hovrätt, som erinrar om utredningens motivuttalande (s. 484) att »bevillningsför- ordningarna» ej bör få ändras eller upphävas annorledes än genom lag. Såvitt gäller egentliga skattebestämmelser står. det i överensstämmelse med förslaget till regeringsform, som ju kräver lag. Men till bevillningar räknas enligt gällande regeringsform bl. &. postavgiftcr och dessa hänföres av ut- redningen till allmänna avgifter, ej till skatterna. De bör i överensstäm- melse med 8 kap. 1 5 därför kunna ändras även genom särskilt beslut, ej — såsom 1 5 andra stycket övergångsbestämmelserna anger _ allenast ge- nom lag eller efter medgivande av riksdagen.

I flera yttranden förordas att paragrafen k 0 111 p 1 e t t e r a s med be- stämmelser som reglerar frågan om giltigheten av äldre författningar, som icke står i överensstämmelse med den nya regeringsformen. Högsta dom- stolens ledamöter uttalar att av 1 5 framgår, ehuru icke direkt utsagt, att författning som före regeringsformens ikraftträdande tillkommit under medverkan av riksdagen alltjämt skall äga giltighet. Däremot ger lagtexten icke någon ledning för bedömande i vad mån en före regeringsformen utan riksdagens medverkan tillkommen författning, som enligt denna skulle ha krävt lagform, vid dess ikraftträdande bibehåller sin giltighet. Lagtexten synes fordra komplettering. Arbetsdomstolens ordförande berör samma fråga och anser att bland övergångsbestämmelserna bör upptagas stadgan- de, som tillerkänner fortsatt giltighet åt sådana vid den nya regeringsfor- mens ikraftträdande gällan-de författningar, som i överensstämmelse med tidigare gällande regler utfärdats i administrativ ordning men som enligt förslaget måste ha formen av lag. För en sådan ordning uttalar sig även Svea hovrätt, som något utförligare ingår på spörsmålet om giltigheten av äldre författningar. Hovrätten anför.

_Om en författning — det må vara en av riksdag och regering gemensamt stiftad. lag eller en av regeringen ensam beslutad förordning eller kungörelse — innehål- ler en bestämmelse som står i strid med ett senare tillkommet grundlagsbud (exem-

pelvis en retroaktiv straffbestämmelse) blir det äldre lagrummet uppenbarligen ogiltigt, såvida icke övergångsbestämmelse till grundlagen stadgar annorlunda.

Om åter en föreskrift i äldre författning icke materiellt strider mot den nya regeringsformen men har tillkommit i annan ordning än som krävs där (exempel- vis regeringsförfattning med föreskrifter som enligt den nya grundlagen kräver lag), ligger det visserligen nära till hands att anse att den äldre författningen allt- jämt gäller. För att undvika tvivel om dessa författningars giltighet kan det dock vara skäl att i en särskild övergångsbestämmelse stadga att de skall äga bestånd. Självfallet får dock ändringar i sådana författningar icke vidtagas på annat sätt än som står i överensstämmelse med den nya grundlagen.

Problem kan vidare uppstå beträffande regeringens behörighet att utfärda för- fattningar med stöd av bemyndiganden i fullmaktslagar, tillkomna före den nya grundlagen. Detta gäller bland annat om den i 10: 2 givna möjligheten till ramlag begränsas så att den icke omfattar andra utomordentliga förhållanden än krig och krigsfara.

2 5.

Utformningen av förevarande paragraf har t i l l s t y r k t 5 eller uttryck- ligen lämnats u t a n e r i n r a n av Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige samt domkapitlen i Stockholm, Uppsala, Skara, Växjö, Lund, Göteborg och Karlstad.

Från ett flertal håll hävdas emellertid att g r u n d 1 a g s r e g 1 e r n a a n g å e n d e s v e n s k a k y r k a n, främst reglerna om kyrkolagstift- ning, hör intagas i själva regeringsformen. Enligt högsta domstolens ledamöter kan det sålunda icke anses riktigt att, i avvaktan på ett framtida ställningstagande till frågan om förhållandet [mellan stat och kyrka, reglera kyrkolagstiftningen i övergångsbestämmelserna. Regerings- formen måste utgå från det rådande sambandet mellan stat och kyrka, och den erforderliga regleringen av kyrkolagstiftningen bör ske i själva grund— lagen. Detsamma gäller de regler som upptagits i 2 5 2. övergångsbestäm- melserna. Regeringsrättens ledamöter erinrar om att förslaget att upp—taga kyrkolag som särskild lagkategori i övergångsbestämmelserna uteslutande har motiverats av att det i avvaktan på ställningstagandet till pågående ut- redningsarbete angående förhållandet mellan stat och kyrka ansetts rik- tig-ast att bibehålla nuvarande ordning för sådan lagstiftning, en ordning som helt avviker från den av utredningen eljest föreslagna ordningen för lagstiftning och som därför icke lämpligen ansetts böra inarbetas i den föreslagna regeringsformen. Först sedan ställning tagits i frågan om för- hållandet mellan stat och kyrka avses stadgandet i övergångsbestämmel- serna skola utgå. Beroende på hur ställningstagandet utfaller skall därvid antingen regeringsformen kompletteras med bestämmelser om kyrkolag- stiftning eller bestämmelser därom helt utgå ur grundlagen. Vad sålunda föreslagits föranleder ledamöterna till den anmärkningen, att den valda metoden väl har praktiska fördelar men att den icke är förenlig med vanli- gen tillämpad lagstiftningsteknik.

Att förfarandet att intaga förevarande regler. bland övergångsstadgan- dena ej stämmer överens med sedvanlig lagstiftningsteknik understryks även i ett par andra yttranden. 1958 års utredning kyrka—stat påpekar att, för den händelse en sådan lösning för den framtida gestaltningen av för- hållandet mellan staten och 'svenska kyrkan väljes att kyrkolagsbegreppet bör bibehållas, en reform av nämnda begrepp kräver ytterligare utredningar och kan väntas taga åtskillig tid. Skiljes åter kyrkan från staten på sådant sätt att kyrkolagsbegreppet kan utgå, kan genomförandet av skilsmässan med hänsyn till den komplicerade sammanblandning av kyrkliga och bor- gerliga uppgifter och organ, som präglar det nuvarande förhållandet, kom- ma att taga åtskillig tid. Att i avvaktan på lösningen av frågan om den framtida gestaltningen av förhållandet mellan staten och svenska kyrkan överföra grundlagsregleringen av relationen kyrka—stat till övergångsbe- stämmelserna för att eventuellt senare _ om sådan skilsmässa ej genom- föres, att begreppet kyrkolag bör utgå —— återinföra bestämmelserna i grund- lagen synes ej vara den lämpligaste lösningen. Det är att märka att i en lags övergångsbestämmelser, såsom beteckningen anger, sedvanligen endast upptages stadganden, som skall gälla under övergångstiden till dess en be- slutad ny ordning helt kan komma i tillämpning, och detta oavsett om utred- ningsarbete pågår eller planerats för genomförande av ytterligare reformer på det av lagstiftningen berörda området. Vill man undvika att i samband med en författningsreform varje prejudicerande ståndpunkt tages i fråga om den framtida gestaltningen av förhållandet kyrka—stat, synes de nu- varande grundlagsbestämmelserna rörande svenska kyrkan kunna, i stället för att överföras till övergångsbestämmelserna, placeras i sitt sakliga sam- manhang eller också i ett särskilt kapitel om svenska kyrkan i regerings- formen. Bibehålles banden mellan kyrka och stat bör, såsom författnings- utredningen framhåller, bestämmelserna ju ändå ges i grundlag. Skiljes kyrkan från staten på sådant sätt, att begreppet kyrkolag bör utgå och ej heller eljest bestämmelser om kyrkor och sam-fund bör ges i grundlag, krä- ver upphävandet av ett kapitel om kyrkan i grundlagen ej andra former för beslutet än ett upphävande av de föreslagna övergångsbestämmelserna. Placeringen i grundlag medför därför ej praktiska olägenheter av vikt. Om bestämmelserna upptages i grundlagen i ett särskilt kapitel om svenska kyrkan kunde i ett sådant kapitel stadganden ges om kyrkans bekännelse, kyrkliga myndigheter och kyrkomötet, kyrkans deltagande i lagstiftningen genom kyrkomötet samt kyrkomötets kompetens i övrigt, tillsättningen av prästerliga tjänster samt bekännelse av kyrkans lära som kompetensvillk'or. En ledamot av domkapitlet i Strängnäs anser förtattningsutredningens för- slag att överföra bestämmelserna i 87 5 2 mom. nuvarande regeringsform till övergångsbestämmelserna till den nya grundlagen vara en mindre lycklig nyhet inom lagstiftningsväsendet. Tidigare har gällt att en bestämmelse stått kvar på sin plats i lagen till dess bestämmelsen upphävts. Även i det

fall att hela lagen upphävts och ersatts med en ny har stadganden, som icke varit avsedda att ändras, återfunnits i den nya lagen. I övergångsbe- stämmelser har däremot införts sådana tidigare stadganden som skulle upphöra men som av olika anledningar icke genast kunde upphävas. Såvida icke en ny ordning på detta område är avsedd att genomföras kan författ- ningsutredningens överförande av bestämmelserna i 87 Q 2 mom. gällande regeringsform till övergångsbestämmelserna icke uppfattas på annat sätt än att utredningen tagit för givet att bestämmelserna skall upphävas inom en snar framtid. Även om detta skulle vara utredningens mening måste framläggandet av denna åsikt anses föregripa 1958 års utrednings stånd- punkt i den viktiga frågan om förhållandet mellan kyrka och stat, såvida inte författningsutredningens åtgärd rentav skulle av 1958 års utredning kyrka—stat kunna uppfattas som en fingervisning om hur åtminstone för- fattningsutredningen ser på en vital fråga som 1958 års utredning har att undersöka. Bestämmelserna om hur kyrkolag skall stiftas och ändras bör därför överföras till plats inne i själva grundlagen.

Synpunkten att placeringen av förevarande regler i övergångsbestämmel— serna innebär eller i vart fall kan uppfattas som ett ställningstagande i sak angående förhållandet mellan stat och kyrka återkommer i flera andra ytt- randen. Länsstyrelsen i Gotlands län erinrar om att författningsutredningen som motiv för att tills vidare placera de föreskrifter, som avser svenska kyr- kan, i övergångsbestämmelserna åberopat det arbete som pågår inom 1958 års utredning kyrka—stat. Mot denna motivering skulle länsstyrelsen icke haft något att erinra, om sistnämnda utredning haft till uppgift att utarbeta förslag till en annan gestaltning av förhållandet mellan staten och svenska kyrkan än den nu gällande. Så är emellertid icke fallet. I yttrandet erinras om att det var 1956 års riksdag som anhöll om en allsidig och förutsättnings- lös utredning av frågan om den framtida gestaltningen av förhållandet mellan staten och svenska kyrkan. I det utskottsutlåtande som låg till grund för riks-dagens skrivelse i ärendet underströks att utredningens hu— Vudsyfte borde vara att framlägga material för en fortsatt diskussion av och ett framtida ställningstagande till nämnda fråga. Utredningen borde därför enligt utskottets uppfattning vara förutsättningslös i den meningen, att den icke tog sikte på vare sig fortsatt organisatoriskt samband mellan staten och kyrkan eller upplösning av detta samband. Då utredningen till— sattes, förklarade sig departementschefen kunna i allt väsentligt ansluta sigtill de uttalanden om utredningens syfte och uppläggning, som gjorts i utskottets av riksdagen godkända utlåtande. Den tillkallade och ännu sit- tande utredningen skulle endast utföra ett förberedelse- och planläggnings- :arbete, och sedan detta fullgjorts fick ärendet ånyo prövas för beslut om det fortsatta utredningsarbetet. — Placeringen av lagregleringen av kyrkans förhållanden i övergångsbestämmelserna medför icke någon lättnad i för-

farandet i händelse lagregleringen anses höra ändras eller utgå. Icke desto mindre anser länsstyrelsen den innebära ett föregripande av ett ännu knap- past påbörjat utredningsarbete, som skall bedrivas förutsättningslöst ; den nu pågående utredningen har såsom nämnts sig ålagt endast förberedelse- och planläggningsarbete. Såsom även själva ordet anger är det nämligen i lagstiftningen ett hävdvunnet bruk att i övergångsbestämmelser intaga en- dast sådana föreskrifter som av olika anledningar är erforderliga för att reglera förhållandet mellan gammal och ny lag och vilkas giltighet därför är temporär. Att göra lagregleringen av kyrkans förhållanden till endast en övergångsföreteelse måste därför enligt länsstyrelsens mening tolkas som ett ställningstagande i själva sakfrågan. Tilläggas må att departementsche- fen i direktiven för den pågående utredningen uttalade, att man kunde för— moda att utredningen skulle kräva avsevärd tid, en uppfattning som tids- åtgången för förberedelse- och planläggningsarbetet icke jävat. En even— tuell ändring av regeringsformens kyrkolagsbestämmelser torde därför till- höra en tämligen avlägsen framtid. Det är riktigt att nuvarande ordning för kyrkolagstiftning helt avviker från den av författningsutredningen före- slagna ordningen för lagstiftning. Denna omständighet rubbar dock icke de ovan anförda synpunkterna, varför länsstyrelsen anser att övergångsbe- stämmelsernas 2 & bör inarbetas i 7 kap. Även domkapitlet i Visby framhål- ler att de kyrkorättsliga bestämmelsernas placering i övergångsbestämmel- serna visserligen icke innebär någon ändring av bestämmelsernas grund- lagskaraktär. Ett sådant lagtekniskt förfarande bör emellertid ej betraktas från rent formell synpunkt. Förfaringssättet har otvivelaktigt även en ma- teriell sida, vilket i förevarande fall får sin särskilda betoning av utredning— ens uttalanden i SOU 1963: 16 s. 45 om den framtida kyrkolagstiftningen. Sett i denna belysning innebär ifrågavarande övergångsbestämmelser något mer än en lagteknisk konstruktion av övervägande formell beskaffenhet. De innebär ett ställningstagande i en för kyrkan fundamental fråga, varom utredning ännu icke påbörjats. Domkapitlet vill som sin mening framhålla att nuvarande regeringsforms bestämmelser av kyrkorättslig karaktär bör inarbetas i själva den nya grundlagen. Länsstyrelsen i Jönköpings län för— klarar sig icke ha något att erinra mot de i ifrågavarande paragraf föreslagna bestämmelserna i och för sig. Genom att de intagits bland övergångsbestäm- melserna och särskilt genom utredningens motivuttalande (SOU 1963: 17 s. 487), att dessa såvitt de avser kyrkolag och kyrkolagstiftning kan utgå, sedan ställning tagits i frågan om förhållandet mellan stat och kyrka synes emellertid författningsutredningen i viss mån ha föregripit den särskilda utredningen härom. Liknande ståndpunkt intar domkapitlet i Luleå, som jämväl i princip godtar paragrafen men anser beteckningen övergångsbe- stämmelse mindre lyckad, eftersom den kan tas till intäkt för den uppfatt— ningen att man är inställd på att efter en övergångstid lösa banden mellan

7—514631

staten och kyrkan. Avgjort bättre vore att beteckna bestämmelserna som »Särskilda bestämmelser», eventuellt med tillägget >>för svenska kyrkan m.m.».

Sistnämnda förslag framförs även av domkapitlet i Härnösand, som ock- så finner det egendomligt att förevarande stadganden rubricerats som övergångsbestämmelser, i all synnerhet som även författningsutredningen räknar med möjligheten att nuvarande band mellan stat och kyrka kan komma att bibehållas. Ej heller domkapitlet i Strängnäs (majoriteten) kan finna anledning föreligga att överföra föreskrifterna angående kyrkolag och kyrkolagstiftning till särskilda övergångsbestämmelser. Skulle så ändå ske och nuvarande band mellan stat och kyrka i allt väsentligt kommer att bi- behållas, synes det domkapitlet lämpligt att övergångsbestämmelserna er- sättes med kompletterande regler i den nya regeringsformen.

Enligt domkapitlet i Linköping framstår det ur kyrkans synpunkt som ett oeftergivligt krav att stadgandet i 87 5 2 mom. nuvarande regeringsform bibehålles och icke överföres till övergångsbestämmelserna.

Författningsutredningens under förevarande paragraf intagna motiv- utt al a n d e (SOU 1963: 17 s. 487 f) a t t, om utredningen angående förhållandet mellan stat och kyrka skulle leda till att nuvarande band dem emellan i allt väsentligt bibehålles, k y r k 0 l a g framdeles b ö r s t i f t a s av riksdagen ensam, har kritiserats av de remissorgan som berört uttalandet.

Domkapitlen hävdar så gott som genomgående att kyrkolag icke bör få stiftas utan medverkan från något organ som representerar kyrkan, närmast kyrkomötet. Domkapitlet i Linköping an-för till en början att den domine— rande ställning beträffande lagstiftningen, som riksdagen föreslås skola inta, måste anses uppseendeväckande och medför ytterst kännbara kon- sekvenser för svenska kyrkan. I samband därmed kritiserar domkapitlet att författningsutredningen under 2 kap. 1 5 (SOU 1963: 17 s. 173) definie- rat religionsfriheten såsom något negativt, liktydigt med frihet från den av folkets flertal omfattade religionen. Då enligt förslaget riksdagen ensam äger stifta all lag kommer, påpekas i yttrandet, religionsfrihetens innehåll att ligga helt i riksdagens händer. Att författningsutredningen upptagit kyrkolag som en särskild lagkategori har skett i avvaktan på slutförandet av utredningen rörande förhållandet mellan kyrka och stat. Därvid fram- hålls uttryckligen att »placeringen i övergångsbestämmelserna innebär icke något förord från utredningens sida till förmån för 'den ena eller andra lös- ningen» (motiven s. 337). Med hänsyn till detta uttalande måste det anses i hög grad förvånande att författningsutredningen likväl tagit ställning till kyrkomötets framtida betydelse. Det måste bestämt framhållas att det ur kyrkans synpunkt är och förblir ett oeftergivligt krav, att kyrkomötet även i framtiden bibehålles vid sin rätt enligt 87 5 2 mom. gällande regerings- form. Domkapitlet ställer sig frågan om kyrkomötet kommer att få någon

som helst möjlighet att på något avgörande sätt kunna ge uttryck åt och få sina för kyrkan livsviktiga synpunkter och intressen beaktade, sedan all lagstiftningsmakt lagts i riksdagens händer. Även om författningsutred- ningen menar att lejonparten av riksdagens ledamöter måste förutsättas tillhöra kyrkan, kan man principiellt våga räkna med motsatta förhållan- det. Enligt gällande kyrkomötesförordning måste kyrkomötets ombud till- höra svenska kyrkan. Denna som man tycker självklara regel beträffande dem som skall deltaga i stiftande av kyrkolag gäller enligt författningsutred- ningen icke riksdagens ledamöter. Dessa behöver alltså icke tillhöra den kyrka, vars lag riksdagen stiftar. Före representationsreformens genom- förande hade kyrkan i prästeståndet ett forum för att ge sin mening till känna. Då deltog också alla fyra stånden i allt riksdagsarbete. Efter 1866 fick kyrkan sitt kyrkomöte, vars uppgift var dels att deltaga i stiftande av kyrkolag, dels att behandla andra för kyrkan vitala frågor. Riksdagen ansågs vid tiden för representationsreformens genomförande icke lämpad att ensam besluta i kyrkliga frågor, till vilka också hörde kyrkolagsfrågor. I vår tid har uppfattningen svängt helt om beträffande riksdagens kompetens i hit- hörande frågor, så att riksdagens ledamöter icke ens avkrävs kyrkotillhörig- het, ehuru de likväl anses kompetenta att deltaga i stiftande av kyrkolag. Författningsutredningen anser att tiden nu är inne att fråntaga kyrkan allt egentligt inflytande på kyrkolagstiftningen. Riksdagen torde emellertid alltfort sakna erforderlig kompetens att ensam avgöra kyrkolagstiftnings- frågor. Om författningsutredningens förslag skulle förverkligas, innebär det en kyrkans isolering från de genom det nuvarande kyrkomötet utövade funktionerna. Det framlagda förslaget ter sig därför ur kyrkans synpunkt oantagbart. Det är livsnödvändigt att kräva att kyrkomötet bibehålls vid sin tidigare rätt att deltaga i stiftande av kyrkolag. Svenska kyrkans lag kan logiskt sett endast stiftas under medverkan av personer som tillhör svenska kyrkan. Denna har rätt att begära att sådana garantier lämnas att dess oberoende och självständighet icke äventyras.

Likartade uttalanden återkommer i åtskilliga andra yttranden. Domkapit- let i Stockholm anför att nuvarande former för kyrkolagstiftning är ett ut- tryck för kyrkans egenart. Denna egenart har bl. a. otvetydigt fastslagits i prop. 1951: 100, där föredragande departementschefen framhåller att kyrkan icke är att betrakta som en statsinstitution i samma mening som andra så- dana utan har en annan uppgift och en annan karaktär än statsinstitutio- ner i allmänhet. Kyrkan är, framhöll departementschefen, en andlig gemen- skap, ett trossamfund, som leder sitt ursprung från de äldsta kristna för- samlingarna och vars karaktär och verksamhet bestämmes av dess bekän- nelse. Beträffande kyrkolagsbegreppet vill domkapitlet hänvisa till de över- väganden och slutsatser som redovisas i 1951 års kyrkomöteskommittés be- tänkande. Det är enligt domkapitlets mening otänkbart att till riksdagen ensam överföra bestämmanderätten i de frågor, som nu avgöres av Kungl.

Maj:t, riks-dagen och kyrkomötet gemensamt. Det skulle betyda att beslut bl. a. i frågor rörande kyrkans lära, gudstjänst och ordningar skulle (fattas av riksdagen ensam. Författningsutredningens resonemang tar icke tillbör- lig hänsyn till det centrala spörsmålet om kyrkans egenart. Domkapitlet finner det därför angeläget att frågan om kyrkomötets medverkan i kyrko- lagstiftningen göres till föremål för en ingående utredning och att, om de nuvarande relationerna mellan stat och kyrka för framtiden i huvudsak kommer att bestå, kyrkans inflytande på sin egen lagstiftning rättsligt ga— ranteras. På ungefär samma sätt uttalar sig domkapitlet i Skara. Även dom- kapitlet i Uppsala finner att det rättsliga erkännandet av svenska kyrkan skall ske izformer som svarar mot kyrkans inneboende egenart. Detta måste innebära att kyrkan icke kan frånhända sig bestämmanderätten över for- merna för kyrklig utveckling, för religiös moralbildning, uppfostran och utbildning i förhållande till de förändringar som kyrka, kultur och sam- hällsliv är underkastade. Domkapitlet i Visby anför att en framtida regle- ring av förhållandet mellan stat och kyrka med bibehållande i väsentlig mån av nuvarande föreningsband förutsätter en avvägning av de statliga och kyrkliga myndigheternas inbördes kompetens, byggande på en omfat- tande och omsorgsfull utredning. Om hela detta område, som nu ligger under Kungl. Maj:ts, riksdagens och kyrkomötets gemensamma bestäm- manderätt, överföres till riksdagen, skulle detta leda till orimliga kon- sekvenser. Riksdagen skulle i så fall ha att ensam ta ställning även till rena kyrkliga lärofrågor. Om en gränsdragning kan ske på sådant sätt, att vissa frågor överlåtes till riksdagens ensamma beslutanderätt och övriga avgöres helt utan riksdagens medverkan, låter sig i dagens läge icke överblickas. Författningsutredningens ifrågavarande motivuttalande, som icke bygger på någon analys av hithörande problem, kan ej tilläggas någon bindande verkan vid en framtida bedömning av spörsmålen. Domkapitlet i Karlstad uttalar som sin mening att, om kyrkolag bestämmes som generella regler av väsentlig innebörd för kyrkan, det skulle leda till orimliga konsekvenser om nuvarande medbestämmanderätt för kyrkomötet vid stiftande av kyrko— lag upphävdes. Nödvändigheten av att kyrkomötet bibehålles vid nämnda funktion hävdas också av domkapitlet i Strängnäs (majoriteten), som anser att regeringens nuvarande medbestämmanderätt vid kyrkolagstiftningen efter den nya regeringsformens ikraftträdande ej längre kan sakligt moti- veras. Nuvarande stadgande därom kan dock svårligen betraktas som en parallellföreteelse till föreskriften om kyrkomötets samtycke vid stiftande av kyrkolag. Den sakliga motiveringen för sistnämnda bestämmelse torde f. 6. efter ett borttagande av regeringens medbestämmanderätt bli ännu starkare än tidigare. Riksdagens förutsatta rätt att ensam fatta beslut rörande kyr- kans interna frågor kan tänkas medföra att besluten påverkas eller omintet- göres av ledamöter, vilka icke sj älva tillhör kyrkan. Detta kan i en viss situa- tion för kyrkans medlemmar innebära ett religionstvång, som icke står i

överensstämmelse med den nya regeringsformens stadgande att var och en skall skyddas »vid en fri utövning av sin religion». Genom kyrkomötet erhål— ler kyrkolagsarbetet även ett tillskott av kyrklig och teologisk specialkun- skap, som måste betecknas som nödvändig. Ur kyrkans synpunkt kan en ' ändring icke godtagas, vilken degraderar kyrkan till en statsfunktion och

kyrkomötet till ett remissinstitut. Motiveringen för ett dylikt kyrkomöte torde med skäl kunna ifrågasättas. Enligt domkapitlet i Luleå måste en kyr- kans medbestämmanderätt i frågor av väsentlig betydelse för kyrkans sta- tus och verksamhet anses härledd ur demokratiska principer. En sådan rätt bör därför såsom hittills få utövas genom en kyrkans egen representation, d.v.s. genom kyrkomötet. Hur ett sådant inflytande vid en framtida regle- ring av förhållandet mellan stat och kyrka skall utformas anser sig dom- kapitlet icke kunna gå närmare in på i detta sammanhang. I första hand bör det ankomma på utredningen stat—kyrka att undersöka denna fråga. Även domkapitlet i Lund riktar en bestämd gensaga mot tanken att riks- dagen ensam skall stifta kyrkolag. Svenska kyrkan är ett trossamfund, som i avgörande delar fortfarande regleras av 1686 års kyrkolag. Bara ett återgivande av rubrikerna för denna lags tre första kapitel — om den rätta kristliga läran, om predikan och gudstjänstens ordentliga förrättande och om döpelsen — borde stämma till eftertanke. Domkapitlet ställer frågan om riksdagen har kompetens att ensam avgöra dessa angelägenheter.. Det land, som närmast är jämförbart med vårt land med avseende på kyrkans organi— sation, är Finland. Författningen är av 1919 och här ligger också — som i regeringsformsförslaget _ den lagstiftande makten i riksdagens händer med den skillnad dock att presidenten äger suspensivt veto i lagstiftnings- frågor. Kyrkolag stiftas likväl efter samstämmiga beslut av presidenten, riksdagen och kyrkomötet. Domkapitlet frågar sig om det är otänkbart att lösa denna fråga i vårt land på samma eller liknande sätt som skett i Fin- land. Skall förhållandet mellan stat och kyrka i framtiden regleras på vä- sentligen samma sätt som nu, är en förutsättning härför att kyrkan icke frånkännes medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag. I detta sam- manhang må också nämnas att en ledamot av domkapitlet i Strängnäs anser att kyrkolag även i framtiden bör stiftas av Kungl. Maj:t, kyrkomötet och riksdagen. Ledamoten ifråga förklarar sig kunna medge att, då svenska kyrkan enligt hans mening utgör en sektor av den statliga verksamheten, det i och för sig icke är uteslutet att denna sektors grunddrag och verksam- hetsformer fastställes av riksdagen ensam. Men då det finns ett särskilt, för behandling av kyrkliga frågor representativt organ för folkviljan, näm- ligen kyrkomötet, borde den kyrkliga verksamheten enbart vinna på att även kyrkomötet deltog i den kyrkliga lagstiftningen. Inga andras intressen skulle därigenom trädas förnär. Man skulle också till stöd för kyrkomötets rätt att medverka i lagstiftningen om kyrkolag kunna anföra, att regeringsformens. garanti för att var och en skall skyddas vid en fri utövning av sin religion

torde stärkas om beslutanderätten beträffande lagar och konstitutionella stadgar för den kyrkliga verksamheten ligger på flera håll. Av samma skäl bör Kungl. Maj:t bibehållas vid sin nuvarande rätt att medverka vid stiftan- det av kyrkolag och vara högsta kyrkliga styrelseorgan för den svenska kyrkan.

I yttranden från ett par domkapitel understrykes att flera alternativ än författningsutredningen synes räkna med kan tänkas beträffande förhål— landet mellan kyrka och stat i framtiden. Sålunda anser domkapitlet i Göte- borg att man måste ifrågasätta om nämnda utredning riktigt karakteriserat läget, då den begränsar sitt resonemang till att antingen förbindelsen mellan stat och kyrka upphäves eller att all kyrkolagstiftning överföres till riks- dagen. Uttalandet har härigenom blivit så onyanserat att det icke rimligen bör få vägvisande betydelse för det fortsatta utredningsarbetet på denna punkt. Det gjorda uttalandet kan knappast vila på mera noggranna över- väganden. Författningsutredningen kan svårligen ha avsett att hela det lagstiftningsområde, som nu ligger under Kungl. Maj:ts, riksdagens och kyrkomötets gemensamma bestämmanderätt, skulle överföras till riksda- gen. Det skulle innebära att riksdagen ensam skulle lagstifta exempelvis om bestämmelser rörande gudstjänstlivet, sakramentsförvaltningen, dopets förrättande, enskild skrift och avlösning m.m. Man torde kunna utgå från att författningsutredningen snarare menat, att sådana internt kyrkliga frå- gor skulle regleras genom en kyrklig lagstiftning, exempelvis av Konung och kyrkomöte. Detta förutsätter emellertid ett helt nytt kyrkolagsbegrepp. Hela detta frågekomplex måste närmare utredas. Författningsutredningen har rätt däri, att kyrkolagstiftningen blir ett problem, om all ciiil lag- stiftning kommer att vila hos riksdagen allena. Att under sådana förhål- landen bibehålla Kungl. Maj :t och riksdagen såsom 'meddelaktiga i kyrkolag- stiftningen synes visserligen icke stöta på oöverstigliga hinder men vållar uppenbarligen svårigheter framför allt av teknisk art. Vid en sådan utred— ning synes först böra beaktas de sakliga skäl, som en gång ledde till inrät- tandet av kyrkomötet. Ett av huvudskälen var uppenbarligen, att en poli- tiskt vald folkrepresentation såsom riksdagen icke ansågs lämpad att be- sluta i kyrkliga ärenden. Detta skäl torde ha fått ökad betydelse, sedan reli— gionslagstiftningen ändrats, så att riksdagens ledamöter icke behöver vara medlemmar av svenska kyrkan. Kyrkomöte och riksdag är icke två olika representationer för en och samma storhet, utan de företräder två olika storheter med olika syften och olika medlemmar. Om man utgår från att kyrkomötet måste bibehållas, ligger det nära till hands att överväga vad som föreslagits av 1951 års kyrkomöteskommitté, nämligen att interna kyrkliga frågor skulle regleras i s. k. kyrkoordning, tillkommen genom gemensam lagstiftning av kyrkomötet och Kungl. Maj:t. Naturligtvis måste i så fall övervägas, om möjligen analogien med författningsändringen i fråga om riksdag och Kungl. Maj:t förutsätter, att kyrkomötet i sådana frågor blir

ensamt bestämmande och intar. samma ställning till Kungl. Maj:t som riks- dagen i fråga om den civila lagstiftningen. Men även om interna kyrkliga frågor i framtiden kan regleras på detta sätt, kommer det alltid att finnas ett lagstiftningsområde där både staten och kyrkan har befogade anspråk på medinflytande. Hit hör bestämmelser, som samtidigt berör religiösa och civilrättsliga förhållanden, exempelvis äktenskapslagstiftningen, jord- fästningslagen och bestämmelserna om medlemskap i kyrkan med därav följande förpliktelser och rättigheter. Här synes man även i framtiden —— därest de organisatoriska banden mellan stat och kyrka i någon form skall upprätthållas —— få räkna med en form av lagstiftning, där såväl riks— dagen som kyrkomötet medverkar, såvida det icke skulle visa sig möjligt att dela upp hithörande bestämmelser i civilrättsliga, reglerade av riksda- gen, och kyrkliga, reglerade av kyrkomötet. En sådan uppdelning synes dock bli vansklig på grund av att hithörande bestämmelser ofta berör såväl borgerliga som kyrkliga förhållanden, vilka knappast kan åtskiljas, så länge stat och kyrka är organisatoriskt samordnade. Det förefaller under alla förhållanden nödvändigt att dessa frågor blir föremål för en grundlig och förutsättningslös utredning. Det torde bli nödvändigt att genomgå hela det område, som nu tillhör kyrkolagstiftningen, liksom övriga författningar, som reglerar det kyrkliga livet, och överväga hur ifrågavarande lagstiftning i framtiden skall ske, dels om förhållandet mellan stat och kyrka föränd- ras, dels om det skall i huvudsak fortbestå medan regeringsformen föränd- ras på nu föreslaget sätt. Under hänvisning till det anförda hemställer dom- kapitlet att hela frågan om den kyrkliga lagstiftningens framtida reglering blir föremål för en allsidig och förutsättningslös utredning genom 1958 års utredning kyrka—stat, att härvid särskilt beaktas vad 1951 års kyrkomö- teskommitté anfört samt att kyrkan i framtiden — såframt bandet mellan den och staten kommer att bestå och hur detta förhållande än kommer att regleras _— erhåller det medinflytande i kyrkliga frågor, som den religiösa friheten kräver och som hittills i vårt land tillerkänts kyrkan. Domkapitlet i Härnösand anser det naturligt att författningsutredningen icke funnit anledning att närmare analysera förhållandet mellan stat och kyrka. Därför ter sig emellertid utredningens uttalanden beträffande kyrkolagstiftningen alltför kategoriska. Relationen mellan kyrka och stat kan utgestaltas på många skilda sätt, vilket såväl historiska som aktuella förhållanden i vårt och andra länder utvisar, varför också avvägningen mellan de statliga och kyrkliga organens inflytande på den lagstiftning, som berör kyrkan, kan ske högst olika. Gentemot den mening författningsutredningen uttalar, att den övergångsbestämmelse, som tillförsäkrar kyrkomötet medbestämmanderätt vid kyrkolagstiftning, därest de nuvarande banden mellan stat och kyrka bibehålles måste utmönstras och kyrkolagstiftningsmakten helt förbehål— las riksdagen, måste det framhållas, att relationen mellan kyrka och stat därigenom skulle radikalt förändras och kyrkan förvandlas till en gren av

statsverksamheten. För närvarande omfattar, vilket också 1951 års kyrko- möteskommitté i sitt betänkande (SOU 1955: 47) framhållit, den kyrko— lagstiftning, där kyrkomötets medverkan grundlagsenligt är garanterad, bl. a. sådana ämnen som kyrkans bekännelse, frågor om medlemskap, kyr- kans gudstjänster och sakrament, ämbeten och tjänster. Riksdagens leda— möter är icke valda med hänsyn till uppgiften att lösa sådana frågor och kommer väl inte heller i framtiden att väljas med hänsyn härtill. Ger man begreppet kyrkolag den innebörd det nu har, synes författningsutredningens uppfattning dessutom strida mot den religionsfrihet för enskilda och för samfund, som garanterats genom 1951 års lag om religionsfrihet. Dom- kapitlet hänvisar härutinnan till vad föredragande departementschefen an- förde i den proposition, varigenom förslaget till religionsfrihetslag fram- lades. I de författning-ar, som tillkommit under senare år, har dessutom lek- männens inflytande i kyrkliga angelägenheter starkt framhävts. Dom- kapitlet erinrar om församlingsstyrelselagen och den nya lagen om biskops- val. Den utveckling, som lagstiftningen så önskar befordra, skulle fördröjas eller hindras, därest kyrkans aktiva lekmän i kyrkans högsta representativa organ skulle berövas medinflytandet i kyrkolagstiftningen. Om författ- ningsutredningen i sina uttalanden om kyrkolagstiftningen med kyrkolag icke skulle ha avsett kyrkolag i nu gängse uppfattning, vill domkapitlet framhålla att begreppet kyrkolag måste avse »statskyrkolag», alltså de ram-bestämmelser som kan anses erforderliga därigenom att kyrkan till- erkänts beskattningsrätt och fått vissa allmänna borgerliga uppgifter sig anförtrodda, exempelvis folkbokföringen. Innan en sådan kyrkolags inne- börd bestämmes, erfordras en noggrann och omsorgsfull utredning. Även om man alltså skulle kunna fixera vissa lagstiftningsämnen berörande kyr- kan, vilka kunde avgöras av riksdagen ensam, och vissa andra, som kunde avgöras av kyrkomötet ensamt, torde en sådan utredning dock ge vid han- den att lagstiftningsområden föreligger, där såväl statens som kyrkans in- tressen är så stora att en gemensam lagstiftning kan bli erforderlig.

Att författningsutredningen i alltför hög grad förenklat problemställning- en angående det framtida förhållandet mellan stat och kyrka framhåller också 1958 års utredning kyrka—stat, som något utförligare ingår på detta och närliggande problem. Utredningen anför bl. a.

1958 års utredning kyrka—stat har vid sina undersökningar rörande den fram- tida gestaltningen av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan funnit sig icke kunna begränsa sina undersökningar till endast de två av författningsutredningen angivna lägena med ett upprätthållande i allt väsentligt av de nuvarande banden mellan staten och kyrkan resp. ett skiljande av kyrkan från staten utan har fun- nit anledning att närmare granska ett flertal tänkbara lösningar.

Ett studium av förhållandena i andra länder ger stöd åt tanken att flera lös— ningar bör göras till föremål för överväganden. Den finska kyrkan är ett exempel på hurusom, utan skilsmässa, en i väsentliga delar friare relation mellan stat och kyrka kan utformas än vad fallet är i Sverige. I Västtyskland har stat och kyrka

skilts, men olika kyrkosamfund kan där vinna viss offentlig-rättslig ställning, och viss statlig lagstiftning beträffande kyrkan förekommer. Behovet av lagstiftning om förhållanden av väsentlig vikt för kyrkan beror på hur relationen kyrka—stat utformas och kan kvarstå, även om kyrkan organisatoriskt och i andra hänseen- den skiljes från staten. Även för ett läge med en radikal skilsmässa kan det tänkas bli erforderligt att i vart fall för en viss avvecklingsperiod giva lagbestämmelser av kyrkolags natur. Problemet torde därför ej vara så enkelt att man utan vidare kan säga, att om kyrkan skiljes från staten, begreppet kyrkolag bör utgå.

Mellan staten och Svenska kyrkan föreligger på snart sagt varje område — lag- stiftning, rättskipning, förvaltning, ekonomi etc. — nära samband. Utformningen av detta samband växlar och innefattar på olika områden större eller mindre kyrkligt beroende av staten. Vad gäller lagstiftningen har kyrkan erhållit viss frihet, i det att den genom kyrkomötet som eget organ deltager i stiftandet av kyrkolag och därmed i regleringen av angelägenheter av vikt för kyrkan. Genom beslut i kyrkolags form regleras förutom frågor rörande en mera yttre ordning också inre kyrkliga förhållanden, t. ex. kyrkans bekännelse, gudstjänster, dop och nattvard. I länder utan sådant nära samband mellan stat och kyrka som hos oss ankommer det på kyrkan själv att genom egna organ bestämma i frågor av sist berörda slag. Att Svenska kyrkan emellertid, genom att kyrkomötet deltar i stiftande av kyrkolag, beretts ett visst mått av frihet anses allmänt utgöra ett vä- sentligt drag i den nuvarande gestaltningen av förhållandet mellan staten och kyr- kan i Sverige. Överföres hela lagstiftningsmakten i fråga om kyrkolag till riks- dagen ensam, kan därför ej sägas, att de nuvarande banden mellan stat och kyrka i allt väsentligt upprätthålles. Kyrkan knytes i stället, såvitt gäller genom lagstift- ning reglerade förhållanden, närmare till staten och blir härutinnan helt be— roende av riksdagens maktutövning. Kyrkan skulle härvid — som i Danmark och Norge, där kyrkolag stiftas av statens egna organ —— få en mera utpräglad karaktär av statskyrka.

1958 års utredning kyrka—stat skall enligt sina direktiv vara förutsättningslös i den meningen, att den icke ensidigt tar sikte på vare sig fortsatt organisatoriskt samband mellan staten och kyrkan eller upplösning av detta samband. Utred- ningen kan till följd härav väl behandla även lägen, där förhållandet mellan sta- ten och kyrkan i framtiden gestaltas på sådant sätt, att kyrkan bindes närmare till staten än nu. Men varken bland företrädare för staten eller för kyrkan synes råda den uppfattningen, att man skall återgå till en äldre situation, där kyrkan kunnat betraktas som en statsfunktion. Huvudintresset måste därför inriktas på en sådan gestaltning av förhållandet mellan staten och kyrkan, att de nuvarande banden helt eller delvis löses.

Författningsutredningens förslag, att riksdagen ensam skall stifta kyrkolag, ger 1958 års utredning kyrka—stat anledning undersöka, bland andra alternativ, om en sådan gestaltning av förhållandet mellan stat och kyrka kan åstadkommas, att visserligen ej de nuvarande handen på kyrkolagstiftningens område i allt vä- sentligt bibehålles, men kyrkan ändock allmänt sett kan sägas stå i en relation till staten motsvarande det nuvarande förhållandet. Den förstärkning av banden med staten på lagstiftningens område, som riksdagens övertagande av lagstift- ningsmakten innebär, måste under den angivna förutsättningen kompenseras ge- nom att kyrkan på annat sätt beredes en motsvarande frihet. Närmast till hands ligger därvid att reformera begreppet kyrkolag så, att endast vissa av de förhål- landen, som kyrkolagen nu reglerar, i fortsättningen hänföres under kyrkolag och bestämmes av riksdagen ensam, medan kyrkan i övriga fall får, t. ex. genom kyrko-

mötet, själv reglera sina angelägenheter. Författningsutredningen synes ej ha aktualiserat denna fråga. Tvärtom synes den utgå från ett oförändrat kyrkolags- begrepp. Den förordar (s. 336), att termen lag reserveras för författning, som innehåller så väsentliga rättsregler, att den bör beslutas av innehavaren av den lagstiftande makten. Denna bestämning av lagbegreppet vilar på samma grund som kyrkomöteskommitténs av författningsutredningen återgivna definition av begrep- pet kyrkolag. Enligt kyrkomöteskommittén skall kyrkolag —— _ — avse endast kyrkliga angelägenheter av större vikt för kyrkan, dock att frågor, där det borger— liga samhällets intressen framträder med särskild styrka, skall hänföras till annan lag.

En sådan radikal ändring av kyrkolagsbegreppet som aktualiseras av vad 1958 års utredning kyrka—stat ovan anfört är en omfattande och svårlöst fråga. Trots många utredningar och förslag till reformer kvarstår 1686 års kyrkolag alltjämt i sina grunddrag oförändrad. 1951 års kyrkomöteskommitté kom, efter grundliga undersökningar, ej längre än till att utan precisering i lagtext framlägga ett utkast till en ny kyrkolag och utkast till en kyrkoordning. De av kyrkomöteskommittén och eljest framlagda förslagen har som utgångspunkt, att kyrkomötet deltager i lagstiftningen. För den reform av kyrkolagsbegreppet, som föranledes av lagstift- ningsmaktens överförande till riksdagen ensam, är berörda förslag därför ej an- vändbara. Ett omfattande utredningsarbete blir erforderligt. Det synes icke böra ifrågakomma att genomföra ett sådant, förrän ställning tagits till hur förhållandet mellan kyrka och stat skall gestaltas i sina grunddrag. För sistnämnda ställnings— tagande kan däremot ett angivande av några tänkbara grunddrag i en reform av kyrkolagsbegreppet vara av värde, och utredningen avser att upptaga frågan här- om i ett betänkande om stiftande av kyrkolag.

Utredningen vill härefter beröra frågan, om det förhållandet, att riksdagen en— sam har lagstiftningsmakten i övrigt, utesluter att riksdagen och kyrkomötet ge— mensamt stiftar kyrkolag.

Som motivering för att kyrkomötet ej skulle deltaga i stiftandet av kyrkolag anger författningsutredningen endast (s. 487 f): »Att borttaga regeringens med- bestämmanderätt i fråga om kyrkolag och samtidigt låta kravet på kyrkomötets samtycke kvarstå måste enligt utredningens mening anses uteslutet.»

Att regeringens medbestämmanderätt i lagstiftningen — ej blott beträffande kyrkolag — föreslås borttagen motiveras av författningsutredningen (s. 337) nå- got utförligare. Utredningen hänvisar till att den föreslagna regeringsformen ej som 1809 års RF bygger på en maktbalans mellan konung och ständer. En parla- mentarisk regeringsmakt säges icke kunna på detta för samhällslivets gestaltning grundläggande område göra anspråk på någon från folkrepresentationen fristå— ende och likaberättigad ställning. Den nuvarande regeringsformens konstruktion med lagen såsom resultat av två inbördes överensstämmande och likvärdiga beslut framstår — på grund av parlamentarismen — som definitivt föråldrad. En lös- ning med riksdagen som ensam lagstiftande säges vidare ansluta sig till den praxis som utvecklat sig. Regeringen har nämligen så till vida sedan länge upphört att utöva sin medbestämmanderätt, som den icke längre gör bruk av sin statsrätts- liga befogenhet att vägra sanktion av lagbeslut, som riksdagen för sin del fattat.

De skäl författningsutredningen sålunda åberopar för att slopa regeringens del— tagande i lagstiftningen hänför sig uteslutande till förhållandet mellan folkrepre- sentationen och regeringen och kan ej äga tillämpning när det gäller relationen mellan riksdagen och kyrkomötet. Kyrkomötet är ju icke såsom den parlamenta- riska regeringen framsprungen ur riksdagen utan är en självständig representa- tion för Svenska kyrkan. Därtill kommer att kyrkomötet alltjämt slår vakt om sin medbestämmanderätt vid lagstiftningen.

_i

Frågan om kyrkomötets deltagande i lagstiftningen har emellertid även andra aspekter. Av särskilt intresse i sammanhanget är den utredning som 1951 års kyrkomöteskommitté utfört om kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter ln. m. (SOU 1955: 47). Kyrkomöteskommittén har granskat vilka skäl som var bestäm- mande för lagstiftaren då kyrkomötets nuvarande befogenheter fastställdes, lik- som också de skäl som senare framkommit för och emot kyrkomötets deltagande i lagstiftningen. Efter denna granskning har kyrkomöteskommittén stannat för att föreslå, dels att kyrkomötets nuvarande befogenhet att deltaga i kyrkolagstift— ningen bibehålles, dels att kyrkomötets ställning bl. a. stärkes genom tillskapande av en ny lagstiftningsform med Kungl. Maj:t och kyrkomötet såsom beslutande då det gäller vissa andra författningar än kyrkolag. Härigenom skulle kyrkomötets kompetens vidgas att omfatta även kyrkoordning och kyrkans böcker.

Vid sin granskning av de skäl som anförts mot kyrkomötets deltagande i lag- stiftningen konstaterar kyrkomöteskommittén, att en väsentlig förändring ägt rum vad gäller bärkraften av dessa skål, främst genom 1951 års religionsfrihetslagstift— ning. Redan vid kyrkomötets tillkomst gjordes den invändningen, att lagstiftnings- kompetens för kyrkomötet skulle strida mot grunderna för vårt statsskick. Kon- stitutionsutskottet har i äldre uttalanden (1894 och 1920) upprepat denna invänd- ning. Dessa uttalanden baserades på att kyrkan såsom en statskyrka vore att jäm- ställa med andra samhällsinstitutioner och att dess verksamhet borde regleras i samma ordning som gällde för övriga statliga inrättningar. I frågan, om Svenska kyrkan vore en statsinstitution, gjorde statsmakterna vissa uttalanden i samband med 1951 års religionsfrihetslagstiftning. Mot förslaget till religionsfrihetslag hade i remissyttranden invänts, att kyrkan borde betraktas som en statsinstitu— tion. I propositionen nr 100 år 1951 med förslag till den nya religionsfrihetslagen tog regeringen avstånd från en karaktäristik av kyrkan, som jämställde den med andra statsinstitutioner. Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, uttalade i propositionen:

»Vill man med beteckningen statsinstitution säga t. ex. att kyrkans verksamhet regleras genom lagstiftning, utövad av Kungl. Maj:t och riksdagen i bestämda for- mer och i vissa fall med kyrkomötets medverkan, att vissa administrativa kyrkliga ärenden avgöras av Kungl. Maj:t eller att den kyrkliga ekonomien till väsentlig del vilar på beskattning, torde icke något vara att invända mot uttryckssättet. Det måste dock samtidigt beaktas att kyrkan icke är en statsinstitution i samma me- ning som andra sådana, den har en annan uppgift och en annan karaktär än stats- institutioner i allmänhet. Den har icke upprättats såsom ett led i den statliga verksamheten och dess huvuduppgift är icke att handhava statliga angelägenheter, även om också sådana kunna vara uppdragna åt kyrkliga myndigheter, t. ex. folk— bokföring. Kyrkan är en andlig gemenskap, ett trossamfund som leder sitt ur- sprung från de äldsta kristna församlingarna och vars karaktär och verksamhet bestämmes av dess bekännelse. I sin centrala, religiösa uppgift ha de kyrkliga myndigheterna även efter reformationen intagit en självständig ställning.»

Justitieministerns uttalande i propositionen lämnades utan erinran av lagrådet och riksdagen, och kyrkomötet anslöt sig till detsamma.

Kyrkomöteskommittén tar i sitt betänkande upp frågan, vilken betydelse kyr- kans sålunda preciserade ställning kan ha för kyrkomötets deltagande i kyrko- lagstiftningen, och uttalar, att erkännandet av kyrkans ursprung och särart gör tesen om kyrkan såsom »staten organiserad för dess religiösa verksamhet» obruk- bar såsom argument för att kyrkomötets deltagande i lagstiftningen skulle vara från principiell statsrättslig synpunkt ohållbart. Något annat principiellt skäl mot kyrkomötets deltagande i lagstiftningen lärer, tillägger kyrkomöteskommittén, icke heller kunna påvisas.

Kyrkomöteskommitte'n anför även skäl för att kyrkomötet bör deltaga i stiftande av kyrkolag. Medbestämmanderätt för kyrkan i kyrkligt religiösa angelägenheter framstår, uttalar kommittén (s. 205), icke endast som ett kyrkligt önskemål utan som ett allmänt intresse, härlett nr demokratiska principer och i överensstäm— melse med religionsfrihetens grundsatser. Det torde, fortsätter kommittén, även vara en numera allmänt omfattad mening, att kyrkomötet bör äga bestämmande- rätt i frågor som rör kyrkans tro och lära, dess gudstjänster och nådemedelsför- valtning. Kommittén tillägger, att det med skäl kan göras gällande, att denna medbestämmanderätt för att bliva av något värde principiellt hör omfatta även ekonomiska och organisatoriska betingelser för att kyrkan skall bli i stånd att verka i enlighet med sin bekännelse.

Såsom ovan berörts synes borttagandet av den parlamentariska regeringens del- tagande i lagstiftningen ej ha direkt samband med frågan om fördelningen av be- stämmanderätten i kyrkliga frågor mellan statsmakten och kyrkan. Det lär därför ej heller utgöra ett principiellt skäl mot kyrkomötets deltagande i lagstiftningen. Till frågan om andra skäl _ i motsats till vad kyrkomöteskommittén ansett — kan åberopas mot en sådan gestaltning av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan, att kyrkan genom egna organ jämte riksdagen deltager i utformningen av bestämmelser som gäller kyrkliga angelägenheter av större vikt, får utred- ningen anledning återkomma i det ovan berörda betänkandet om kyrkolagstift— ningen.

Några remissorgan inskränker sig väsentligen till att påpeka att det är för tidigt att fatta någon som helst ståndpunkt till frågan om sättet för stif- tande av kyrkolag, om nuvarande förhållande mellan stat och kyrka i allt väsentligt kommer att bibehållas. Svea hovrätt finner för sin del icke erfor- derligt att nu taga ställning till frågan om regler för kyrkolagstiftning för det fall att banden mellan stat och kyrka kvarstår. Hela problemet om for- merna för kyrkolagstiftning och om omfattningen av begreppet kyrkolag bör bedömas i ett sammanhang och klarläggas i samband med pågående ut— redning om förhållandet mellan kyrka och stat. Enligt hovrätten för Västra Sverige kan självfallet skäl åberopas för en sådan framtida lösning som för- fattningsutredningen förordat. Hovrätten förmenar dock att frågan om kyrkolagstiftningen intimt sammanhänger med det stora problemkom— plexet förhållandet stat—kyrka och måste bedöma-s i samband med detta. Statsmakterna synes därför i nuvarande läge ej 'böra binda sig för någon bestämd ståndpunkt i fråga om formerna för kyrkolagstiftning i framtiden. Även kammarkollegiet anser det vara för tidigt att nu, innan frågan om förhållandet kyrka—stat blivit avgjord, taga ställning till formerna för kyrkolagstiftning. Gentemot vad utredningen härutinnan anfört får dock kollegiet uttala att den omständigheten, att de båda nuvarande icke-kyrkliga lagstiftningsmakterna, Kungl. Maj:t och riksdagen, ersättes av riksdagen ensam, i och för sig icke utgör något sakskäl för att borttaga kyrkomötet som lagstiftare i fråga om kyrkolag. Kollegiet erinrar i detta sammanhang om författningsutredningens eget uttalande (motiven s. 338), att den av ut- redningen föreslagna konstruktionen att lag stiftas av riksdagen ensam ej torde medföra någon egentlig ändring i fråga om lagstiftningsarbetet. Det

i l i 1

kan sålunda enligt utredningen förväntas att regeringen alltjämt till över- vägande del kommer att svara för detta. Nämnda motivuttalande åberopas även av domkapitlet i Växjö, som ej kan underlåta att uttala sin förvåning över att utredningen i detta sammanhang och innan utredningsarbetet rö— rande förhållandet mellan stat ooh kyrka slutförts, anser sig kunna under åberopande av rent formella grunder och på ett så kategoriskt sätt som skett uttala sig i denna för kyrkan livsviktiga fråga.

3 &.

Förevarande paragraf har uttryckligen lämnats n t a n e r i n r a n av Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge samt domkapitlen i Upp- sala, Växjö och Härnösand.

Kammarkollegiet, som framkastar tanken att paragrafen får u t g å och att i 2 5 upptages ett stadgande om prästerskapets privilegier, anför följande.

Enligt författningsutredningen äro de privilegier, som alltjämt ha eller kunna ha någon betydelse, prästerskapets och det forna borgarståndets. Sedan erforder— ligt utredningsarbete i fråga om förhållandet kyrka—stat samt om avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter slutförts, bör enligt författnings- utredningen tiden vara inne att upphäva de återstående ståndsprivilegierna och därmed också nuvarande grundlagsstadganden om dessa privilegier. I avvaktan härpå har föreslagits, att de bestämmelser som nu ingå i RF 114 % bibehållas och upptagas i övergångsbestämmelserna.

Såsom utredningen angivit (motiven s. 489) synes något anspråk av reell inne- börd på adliga privilegier sedan länge icke hävdas. Vad angår borgerskapets pri- vilegier torde Kungl. Maj:t komma att framlägga proposition till årets riksdag om avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Om en sådan avveckling kommer till stånd, lärer därefter icke återstå något borgerskapets privilegium av reellt innehåll. Såsom bondeståndets privile— gier ha tidigare uppfattats den s. k. stadgade åborätten till kronojord och rätten att skatteköpa jord som innehaves under sådan åborätt. Varken beträffande åbo- rätten eller skatteköpsrätten torde emellertid numera någon rubbning kunna tän- kas i annan form än genom lagstiftning, och det skydd för dessa rättigheter som kunnat ligga i deras privilegiekaraktär saknar således reell innebörd. Med anled- ning av utredningens uttalande om avvecklingen av åborättsinstitutet får kolle- giet nämna följande. Det stora flertalet av de fastigheter, som för närvarande in- nehas under stadgad åborätt, torde utgöras av mindre enheter utan mantal (»jord- lägenheter»), ofta upptagna på allmänning och till besittningsrätten förenade med visst hemman. Antalet dylika fastigheter, som för närvarande torde uppgå till 700 åt 800, minskas kontinuerligt dels genom skatteköp, dels genom att fastigheter så- som obefintliga uteslutas ur jordregistret i samband med uppläggandet av det nya ekonomiska kartverket eller eljest. Det förefaller emellertid sannolikt, att en total avveckling kommer att kräva lagstiftningsåtgärd av något slag. En särskild grupp fastigheter under stadgad åborätt utgöres av de 5. k. krononybyggena i Västerbottens och Norrbottens län, för närvarande uppgående till cirka 170 styc- ken. Till dessa fastigheter kunna åborna under vissa förutsättningar förvärva ägan— derätt utan erläggande av skatteköpeskilling. Kollegiet anser sig med stöd av de senaste årens utveckling ha grundad anledning räkna med att samtliga åborättig- heter tillhörande denna kategori skola vara avvecklade inom några år.

Vad nu sagts innebär att de — efter avveckling av städernas särskilda rättig- heter och skyldigheter i förhållande till staten — kvarstående privilegierna för adeln, borgerskapet och bondeståndet torde kunna formellt upphävas utan ytter- ligare utredning. Det förutsättes härvid, att adelsmötet kommer att medverka för adelns del. Om ifrågavarande privilegier sålunda nu upphävas, kvarstå endast prästerskapets privilegier, vilka i avvaktan på utredningen kyrka—stat icke torde böra rubbas. I så fall kan lämpligen hela 3 5 i de föreslagna övergångsbestäm- melserna utgå och i stället såsom en särskild punkt i 2 & upptagas ett stadgande om prästerskapets privilegier.

Frågan om prästerskapets privilegier berörs närmare även i ett par andra yttranden. Domkapitlet i Linköping vill understryka att, ef- tersom det här ej är fråga om förmåner som avser prästerskapet utan om privilegier som skydd för svenska kyrkan, det av omsorg om kyrkans bästa icke är möjligt att —— såsom författningsutredningen hävdar — från >>nu- mera allmänt gängse uppfattning» få fram ett krav på privilegiernas upp- hävande utan att annan likvärdig garanti lämnas i kyrkolags form till skydd för kyrkan och dess ställning i samhället. Det avgörande kan ej vara hän- syn för det som anses tidsenligt utan det för kyrkan väsentliga skydd som prästerskapets privilegier utgör och som genom gällande lagstiftning allt- fort gäller. Att medge privilegiernas upphävande utan vidare såsom författ- ningsutredningen föreslår är närmast att betrakta som uttryck för bristande omsorg om kyrkan. Om också själva ordet privilegier klingar. otidsenligt, är likväl saken av sådan vikt att den måste tillgodoses i någon form av lag- stiftning, som icke är av övergångskaraktär. Domkapitlet i Härnösand fin- ner önskvärt att kyrkolag får övertaga skyddet för ifrågavarande privilegier samt erinrar om att kyrkomöteskommittén föreslog en sådan ordning (se SOU 1963: 17 s. 490). Även 1958 års utredning kyrka—stat erinrar om kyrkomöteskommitténs nämnda ståndpunkt samt tillägger att kommittén därvid förutsatte, att kyrkolag skulle stiftas av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte. Genomföres författningsutredningens förslag att kyrkolag skall stiftas av riksdagen ensam, kommer spörsmålet om skyddet för kyrkan i ett nytt läge. 1958 års utredning förklarar sig för närvarande icke beredd att ange hur frågan i ett sådant läge kan tänkas bli löst men torde få åter- komma härtill i ett kommande betänkande.

4 &.

Paragrafen har uttryckligen lämnats utan erinran av hovrätten över Skåne och Blekinge och länsstyrelsen i Västerbottens län.

Svea hovrätt finner paragrafen ej föranleda något yttrande, enär den sär- skilda tjänstemannalagen torde hinna införas innan en ny regeringsform antages. Av samma skäl anser länsstyrelsen i Gotlands län att frågan om att medtaga bestäm-melser motsvarande förevarande paragraf torde ha förlo— rat sin aktualitet innan förslaget till ny grundlag förelägges riksdagen. Riksåklagarämbetet erinrar om att paragrafen, sådan den utformats,

icke torde kunna ändras i annan ordning än som gäller i fråga om grund- lag, något som kan vara av betydelse när en särskild tjänstemannalag skall träda i kraft. Det kan möjligen ifrågasättas om icke —— för ernående av det i motiven angivna syftet —— paragrafen bön begränsas till att gälla till dess en tjänstemannalag träder i kraft.

Beträffande förevarande paragraf, se även remissammanställningen i prop. 1964: 140 s. 91 f.

ESSELTE Al. STHLI |! 511031

NORDISK U'DREDNINGSSERIE (NU) 1965

1. Transportekonomlsk forskning t Norden. 8. "Enkelt? meuomriksveger mellom Norge og Sve- ge.

STATENS

OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1965

i

Systematisk förteckning

(Siffrorna inom klammer beteckna utredningar-nas nummer i den kronologiska förteckningen)

J ustitledepartementet

Sammanställning av remisyttranden över författ- ningsutredningens förslag till ny författning. Del 1: Allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap. 1 för- slaget till regeringsform. [2] Del 2: Kap. 8. 4 och 5 i förslaget till I:re eringsform. [8] Rättegångshjalp. Godtro sförviirv av [lösöre. [14] Fuktåtnlåaäde av faderskapet nu bara utom akten- s Fartygs befälhavare. Gemensamt haveri och dispasch. Ansvarsbeatämmelserm. m. [18] Dagstidningamas ekonomiska villkor. [22] Ändringar i ensittarlagen m.m. [26 Sammanställning av remissyttranden över författ- ningsutredningens förslag till ny författning. Del 4. Kap. 7, 8, 9 och 10 i förslaget till regeringsform samt övergångsbestämmelserna. [34]

Utrikesdepartementet Sveriges sjöterritorium. [1]

Socialdläpartementet

Tandvårdsförsäkringiu] Institutet för arbets tsygien och arbetsfysiologi. [24]

Kommunikationsdepartementet

Skånes och Halknds vattenförsörjning. [8]

Friluftslivet i Sverige. Deln Friluftslivet i sam— hällsplaneringen. [19] 1960 års radioutredning. 1. Radions och televisionens framtid i Sverige 1. Bakgrund och förutsättningar. programfrågor. Organisations— och finansierings- frågor. [20] 2. Radions och televisionens framtid i

Sverige II. Bildnings- och undervisningsver Vhet. Forskninlgsfrdgor. [21] Vligmlirk en. [38

Finansdepartementet

Måttenheter. [5] Upp bördsfrågor. [28] Nytt skattesytsem. Remissyttranden. [28]

Ecklesiastikdepartementet

Antikvitetskollegiet. [10] 1963 års universitets- och högskolekommitt 1. byggnaden av universitet och Uhögskolor. . ring och kostnader 1. [11] 2. Utbyggnaden av _ versitet och högskolor. Lokalisering och kos , der II. Specialutredningar. [12] De svenska utlandsförsam lin rnas ekonomi. [15] 1960 års lärarutbildnings 1. planer för lärarutbildning en IV:1. [29] 8. t il IV:2. [30% Specialundersökningar om lärarutbildning V. [" ?

Jordbruksdepartementet

Ny jordförvlirvsls. [16]

1096 drsjordbru utredning. 1. De svenska 1 ' bruksproduktemas distributions- och mar . hållanden. [27]

Inrikesdepartementet

Ommden6 kommunala självstyrelsens lokala fö r Praktik- och feriearbetsförmedling. [7] Arbetsmarknadspolitik. [9] Höjd bostadsstandard. [92]