SOU 2015:109

Bättre samarbete mellan stat och kommun - vid planering för byggande

Till statsrådet Mehmet Kaplan

Regeringen beslutade den 27 februari 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och utbudet av markanvisningar (dir. 2014:29).

Till särskild utredare förordnades den 24 juni 2014 professorn Thomas Kalbro.

Den 4 september 2014 beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:130) att utvidga uppdraget till att även omfatta frågor avseende kommunernas möjligheter att ställa detaljerade krav i en detaljplan, möjligheten till bättre planberedskap och behovet av effektivisering i de statliga myndigheternas, i synnerhet länsstyrelsens, medverkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna. Genom tilläggsdirektivet förlängdes utredningstiden.

Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades från och med den 10 november 2014 departementssekreteraren Petter Dahlin, departementssekreteraren David Ek, kanslirådet Ivar Frostenson, kanslirådet Johan Krabb, kanslirådet Patrik Lidin, departementssekreteraren Maria Nordh, departementssekreteraren Kristin Olsson och departementssekreteraren Elin Persson.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 10 november 2014 sakkunnige Anna-Bie Agerberg, projektutvecklaren Nancy Mattsson, juristen Lars Svensson samt länsarkitekten Elisabet Weber.

David Ek entledigades från och med den 20 april 2015 och i stället förordnades kanslirådet Claes Eriksson som sakkunnig från och med samma datum. Kristin Olsson entledigades från och med den 28 april 2015. Patrik Lidin entledigades från och med den 23 juni 2015 och i stället förordnades rättssakkunnige Carl Winnberg från och med samma datum. Johan Krabb entledigades från och med den 17 september 2015 och i stället förordnades kanslirådet Sara

Jendi Linder från och med samma datum. Petter Dahlin entledigades från och med den 24 september 2015 och i stället förordnades kanslirådet Ingrid Hasselsten från och med samma datum.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 september 2014 juristen Johanna Dahlin, lantmätaren Lars Jansson och universitetsadjunkten Eidar Lindgren.

Eftersom arbetet har bedrivits i nära samråd med sakkunniga och experter är betänkandet formulerat i vi-form, vilket dock inte innebär att alla experter och sakkunniga står bakom samtliga förslag och bedömningar.

Utredningen som har antagit namnet Planprocessutredningen överlämnar härmed sitt betänkande Bättre samarbete mellan stat och

kommun - vid planering för byggande (SOU 2015:109).

Uppdraget är i och med detta slutfört.

Stockholm december 2015

Thomas Kalbro

/Johanna Dahlin Lars Jansson Eidar Lindgren

5

Innehåll

Förkortningar ..................................................................... 17

Sammanfattning ................................................................ 19

1 Författningsförslag ..................................................... 29

1.1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)................................................................................ 29 1.2 Förslag till förordning om ändring i förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom .......... 34

2 Utredningens uppdrag och arbete................................ 35

2.1 Uppdraget ................................................................................ 35 2.2 Arbetsformer ........................................................................... 37 2.2.1 Enkätundersökningar och intervjuer ...................... 37 2.3 Betänkandets disposition ........................................................ 39

3 Att planera och bygga bostäder ................................... 41

3.1 Inledning.................................................................................. 41 3.2 Intressenter och aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt ......................................................................... 42 3.2.1 Många aktörer leder till samordningsproblem ....... 45 3.3 Offentlig prövning av bostadsprojekt – innehåll och ordningsföljd ........................................................................... 47 3.3.1 Prövning med PBL:s planer och tillstånd .............. 53

Innehåll SOU 2015:109

6

3.4 Många aktörer och många frågor – PBL ger ramar men hanterar inte allt ...................................................................... 54

4 Gällande rätt ............................................................. 55

4.1 Inledning ................................................................................. 55 4.2 Reglering av byggande i PBL ................................................. 55 4.2.1 Historik ................................................................... 55 4.2.2 Allmänna och enskilda intressen ............................ 56 4.2.3 Krav på byggnader, tomter och allmänna platser ....................................................................... 57 4.2.4 Regionplan ............................................................... 58 4.2.5 Översiktsplan .......................................................... 59 4.2.6 Detaljplan ................................................................ 60 4.2.7 Områdesbestämmelser............................................ 62 4.2.8 Bygglov inom detaljplan ......................................... 63 4.2.9 Processen för upprättande av detaljplaner ............. 64 4.2.10 Statens överprövning av kommunens beslut

om detaljplaner ........................................................ 69

4.2.11 Överklagande av beslut om detaljplan och bygglov ..................................................................... 70 4.2.12 Avgifter för planläggning och bygglov .................. 71

4.3 Kopplingar mellan PBL och miljöbalken .............................. 72 4.4 Plangenomförande och genomförandeavtal ......................... 73 4.4.1 Byggherreägd mark – exploateringsavtal ............... 74 4.4.2 Kommunägd mark – markanvisning ...................... 75

5 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande ................................................. 77

5.1 Utredningsuppdrag och genomförande ................................ 77 5.1.1 Utredningens enkäter och intervjuer ..................... 77 5.2 Disposition .............................................................................. 78 5.3 Marknadsförutsättningar för bostadsbyggande .................... 78 5.4 Incitament avseende bostadsbyggande ................................. 80 5.5 Kommunernas markinnehav .................................................. 81

Innehåll

7

5.6 Boverkets bostadsmarknadsenkät .......................................... 82 5.7 Hinder för detaljplaneläggning .............................................. 83 5.8 Utredningens kommentarer ................................................... 84 5.8.1 Marknadsförutsättningar ........................................ 84 5.8.2 Kommunalpolitiska ambitioner .............................. 84 5.8.3 Statliga bestämmelser, riktlinjer och målsättningar ............................................................ 85 5.8.4 Motstånd från medborgare och grannar ................ 88 5.8.5 Svårigheter att rekrytera personal ........................... 88 5.8.6 Ekonomiska resurser till planläggning ................... 89 5.8.7 Andra hinder och restriktioner ............................... 90 5.8.8 Brist på mark för bostadsbyggande ........................ 90 5.9 Våra sammanfattande kommentarer ...................................... 90

6 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap ... 93

6.1 Utredningsuppdraget .............................................................. 93 6.2 Disposition .............................................................................. 94 6.3 Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen ................... 94 6.4 Undersökningar om outnyttjade byggrätter ......................... 96 6.4.1 Länsstyrelsernas och Sweco:s utredningar ............. 97 6.4.2 Utredningens enkätundersökning .......................... 98 6.5 Planberedskap och planeringsberedskap enligt Boverket..... 99 6.6 Utgångspunkter för överväganden om planberedskap ....... 100 6.6.1 Outnyttjade byggrätter – planberedskap? ........... 100 6.6.2 Planberedskap i olika typfall ................................. 101 6.6.3 Planberedskap i dag ............................................... 104 6.7 Utgångspunkter för överväganden om planeringsberedskap .............................................................. 106 6.7.1 Planeringsberedskap i dag ..................................... 106 6.8 Överväganden och bedömningar ......................................... 108 6.8.1 Krav på viss planberedskap ................................... 108 6.8.2 Krav på viss planeringsberedskap ......................... 111

Innehåll SOU 2015:109

8

7 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder för att stimulera en ökad planläggning ................................. 113

7.1 Utredningsuppdraget ........................................................... 113 7.2 Avgränsning och disposition ............................................... 114 7.3 Statligt planeringsstöd för bostadsbyggande ...................... 114 7.3.1 Tidigare statliga planeringsstöd – LISområden och vindkraft.......................................... 114 7.3.2 Överväganden och bedömning ............................ 115 7.4 Övriga åtgärder ..................................................................... 119 7.4.1 Tidigare kompetensutvecklingsinsatser ............... 120 7.4.2 Överväganden och bedömningar ......................... 123

8 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen .................. 129

8.1 Utredningsuppdraget ........................................................... 129 8.1.1 Länsstyrelsens yttranden ...................................... 129 8.1.2 Länsstyrelsens krav på underlag ........................... 130 8.2 Länsstyrelsens nuvarande roll i detaljplaneprocessen ........ 131 8.2.1 Riksintressen i planeringen ................................... 133 8.2.2 Framtagande av planeringsunderlag ..................... 133 8.3 Problembeskrivning ............................................................. 135 8.3.1 Länsstyrelsens yttrande ........................................ 135 8.3.2 Länsstyrelsens krav på underlag ........................... 137 8.4 Tidigare utredningar ............................................................. 138 8.5 Överväganden och förslag.................................................... 139 8.5.1 Yttrande vid endast ett tillfälle? ........................... 139 8.5.2 Kommunen ska kunna begära att länsstyrelsen lämnar planeringsbesked ....................................... 141 8.5.3 Besked i fråga om planeringsunderlag ................. 150

9 Processen inför detaljplaneläggning ........................... 153

9.1 Uppdrag och disposition ...................................................... 153 9.2 Lagregler av betydelse för processen inför detaljplaneläggning ............................................................... 153

Innehåll

9

9.2.1 Översiktsplan ......................................................... 153 9.2.2 Riktlinjer för bostadsförsörjning och annan strategisk planering ................................................ 156 9.2.3 Planbesked ............................................................. 156 9.2.4 Planprogram ........................................................... 157 9.2.5 Riktlinjer för exploateringsavtal och markanvisningar ..................................................... 157 9.2.6 Miljöbedömning .................................................... 158

9.3 En översikt av processen – från initiering till planläggning .......................................................................... 159 9.3.1 Processen mellan initiering och kommunens beslut om detaljplaneläggning............................... 159 9.4 Utredningar och beslut inför detaljplaneläggning .............. 161 9.5 Tidigare förslag från Plangenomförandeutredningen ......... 165 9.6 Överväganden och förslag .................................................... 166

10 Tidsfrister i detaljplaneprocessen .............................. 169

10.1 Utredningsuppdraget ............................................................ 169 10.2 Allmänt om tidsfrister .......................................................... 170 10.2.1 En internationell utblick ....................................... 172 10.3 Statliga myndigheters medverkan i detaljplaneprocessen... 173 10.3.1 Statlig överprövning .............................................. 174 10.3.2 Lantmäterimyndigheten ........................................ 175 10.4 Tidsfrister för olika moment i detaljplaneprocessen .......... 176 10.4.1 Tidsfrister för detaljplaneprocessen i PBL ........... 177 10.4.2 Övriga bestämmelser ............................................. 178 10.5 Problembeskrivning .............................................................. 178 10.6 Utgångspunkter för överväganden om tidsfrister .............. 180 10.6.1 För- och nackdelar med tidsfrister ....................... 180 10.6.2 Förutsättningar för tidsfrister .............................. 181 10.6.3 Tidsfristens längd .................................................. 181 10.6.4 Konsekvenser om en tidfrist överskrids .............. 182

Innehåll SOU 2015:109

10

10.7 Överväganden, bedömningar och förslag ........................... 183 10.7.1 Tidsfrister för samråds- och

granskningsyttranden ........................................... 183

10.7.2 Tidsfrist för planeringsbesked .............................. 184 10.7.3 Tidsfrist för länsstyrelsens beslut efter överprövning ......................................................... 186 10.7.4 Tidsfrister för besked från andra statliga myndigheter........................................................... 190 10.7.5 Behovet av ytterligare tidsfrister i detaljplaneprocessen ............................................. 191

11 Detaljplanens innehåll .............................................. 193

11.1 Utredningsuppdraget ........................................................... 193 11.2 Disposition ............................................................................ 193 11.3 Bakgrund och problembeskrivning ..................................... 194 11.3.1 Detaljplanens innehåll ........................................... 194 11.3.2 Hög detaljeringsgrad – förekomst och

problem .................................................................. 195

11.3.3 Varför har vissa planer en hög detaljeringsgrad?.................................................... 199 11.3.4 Kan planavvikelser eller planändringar vara lösningen? .............................................................. 200 11.3.5 Tidigare förslag om begränsning av planbestämmelser .................................................. 201

11.4 Överväganden och förslag.................................................... 202 11.4.1 Vad behöver olika aktörer få klarlagt i

detaljplaneskedet? ................................................. 203

11.4.2 Bestämmelser om användning, byggandets omfattning och byggnaders placering .................. 207 11.4.3 Bestämmelser om byggnaders utseende .............. 208 11.4.4 Bestämmelser om byggnaders tekniska egenskaper ............................................................. 213 11.4.5 Bygglovsprövningens styrka inom detaljplan ...... 215

Innehåll

11

12 Kommunal markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv ............................................................. 219

12.1 Utredningsuppdrag och disposition .................................... 219 12.2 Kommunal markpolitik ........................................................ 219 12.3 Varför ska kommunerna äga mark? ..................................... 220 12.4 Lagändringar och förändrade förutsättningar för kommunala markförvärv ...................................................... 223 12.4.1 Förändringar i expropriationslagen ...................... 223 12.4.2 Är den ovan beskrivna bilden fullständig? ........... 226 12.4.3 Höjda ersättningsnivåer och kommunal

markpolitik ............................................................. 228

12.5 Överväganden och bedömningar ......................................... 230 12.5.1 Statligt markförvärvsstöd till kommuner? ........... 230 12.5.2 Prissättning vid statlig försäljning av mark till

kommuner .............................................................. 231

13 Kommunal försäljning av mark – markanvisningar ....... 235

13.1 Utredningsuppdrag och disposition .................................... 235 13.2 Kommunal försäljning av mark – markanvisning ............... 235 13.2.1 Tillämpade metoder för markanvisningar ............ 238 13.3 Lagstiftning av relevans för kommunala markanvisningar .................................................................... 239 13.3.1 Lagen om riktlinjer för kommunala

markanvisningar ..................................................... 240

13.3.2 Förslag i proposition 2014/15:122 ....................... 241 13.3.3 EU:s statsstödsregler ............................................. 241

13.4 Kopplingen mellan markanvisning och detaljplaneläggning................................................................ 242 13.5 Överväganden och bedömningar ......................................... 251

14 Statlig mark för bostadsbyggande .............................. 255

14.1 Bakgrund ............................................................................... 255 14.2 Utredningsuppdraget ............................................................ 255

Innehåll SOU 2015:109

12

14.3 Avgränsning och disposition ............................................... 256 14.4 Nuvarande reglering ............................................................. 256 14.4.1 Budgetlagen ........................................................... 257 14.4.2 Försäljningsförordningen ..................................... 258 14.4.3 Statliga bolag ......................................................... 260 14.4.4 Stiftelser ................................................................. 260 14.5 Problembeskrivning ............................................................. 260 14.6 Var finns det statlig mark som kan vara intressant för bostadsbyggande? ................................................................. 262 14.6.1 Fortifikationsverket .............................................. 262 14.6.2 Statens fastighetsverk ........................................... 264 14.6.3 Våra enkäter ........................................................... 264 14.6.4 Sammanställning ................................................... 264 14.7 Tidigare utredningar ............................................................. 266 14.8 Överväganden, bedömningar och förslag ........................... 269 14.8.1 Lantmäteriet ska göra en värdering ...................... 270 14.8.2 En kulturfråga ....................................................... 272 14.8.3 Oexploderad ammunution ................................... 272 14.8.4 Värdering av marken vid försäljning till

kommuner för samhällsbyggnadsändamål ........... 273

15 Övriga frågor ........................................................... 275

15.1 Inledning ............................................................................... 275 15.2 Parallell hantering ................................................................. 275 15.2.1 Överväganden och bedömning ............................ 275 15.3 Reglering av upplåtelseform till bostäder i detaljplanen? .. 278 15.3.1 Reglering av hyresrätt i detaljplan och

möjligheten till ombildning till bostadsrätt? ....... 280

15.4 Digitalisering ......................................................................... 281 15.4.1 Avslutande kommentarer ..................................... 284 15.5 Exploateringsavtal och LOU ............................................... 284 15.5.1 EG-domstolen och La Scala-domen, 2001 .......... 285 15.5.2 Svenska Kommunförbundets

rekommendationer, 2003 ...................................... 285

Innehåll

13

15.5.3 Lagreglering av exploateringsavtalen, 2015 .......... 286 15.5.4 Osäkerhet om hur exploateringsavtalen ska tillämpas ................................................................. 287

15.6 En jämförelse av förutsättningarna i svensk lagstiftning och La Scala-domen .............................................................. 287 15.6.1 La Scala-domen ...................................................... 287 15.6.2 Svensk lagstiftning ................................................. 290 15.6.3 Överväganden och bedömning ............................. 293

16 Avslutande reflektioner ............................................ 299

17 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 303

17.1 Dag för ikraftträdande .......................................................... 303 17.2 Övergångsbestämmelser ....................................................... 303

18 Konsekvenser .......................................................... 305

18.1 Inledning................................................................................ 305 18.2 Ekonomiska konsekvenser ................................................... 306 18.3 Utredningsuppdraget ............................................................ 306 18.4 Kompetensutveckling ........................................................... 307 18.5 Kommunen ska kunna begära att länsstyrelsen lämnar planeringsbesked ................................................................... 308 18.5.1 Våra förslag till ändringar i befintlig

lagstiftning ............................................................. 309

18.5.2 I vilken utsträckning kommer kommunerna att använda sig av möjligheten att begära planeringsbesked? .................................................. 309 18.5.3 Konsekvenser för staten ........................................ 311 18.5.4 Konsekvenser för kommuner ............................... 315 18.5.5 Konsekvenser för företag eller andra enskilda ..... 316

18.6 Tidsfrister .............................................................................. 316 18.6.1 Tidsfrist för planeringsbeskedet ........................... 316 18.6.2 Tidsfrist för länsstyrelsens handläggning efter

beslut om överprövning ........................................ 316

Innehåll SOU 2015:109

14

18.7 Begränsningar av kommunernas möjligheter att ställa krav i en detaljplan ................................................................ 319 18.7.1 Våra förslag till ändringar i befintlig

lagstiftning ............................................................. 319

18.8 Förenklingar vid försäljning av statlig mark till kommuner ............................................................................. 323 18.8.1 Våra förslag till ändringar i befintlig

lagstiftning ............................................................. 323

18.8.2 I vilken utsträckning kommer möjligheten att inhämta värderingsyttrande från Lantmäteriet användas? ............................................................... 323 18.8.3 Konsekvenser för staten ....................................... 324 18.8.4 Konsekvenser för kommuner ............................... 325 18.8.5 Konsekvenser för företag eller andra enskilda .... 325

18.9 Konsekvenser för bostadsbyggandet ................................... 325 18.10 Förslag på finansiering ......................................................... 326 18.11 Vad händer om inga regler ändras? ...................................... 327 18.12 Den kommunala självstyrelsen ............................................ 328 18.13 Övriga konsekvenser ............................................................ 331

19 Författningskommentar ............................................ 333

19.1 Förslaget till lag om ändring i PBL ...................................... 333 19.2 Förslaget om ändring i förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom ................................... 340

Referenser ....................................................................... 341

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:29 ........................................... 351

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:130 ......................................... 361

Innehåll

15

Bilaga 3 Ökat bostadsbyggande En översikt av tänkbara

incitamentsproblem ...................................................... 367

Bilaga 4 Enkät Planprocessutredningen .................................... 389

Bilaga 5 Fördjupad enkät Planprocessutredningen................... 425

Bilaga 6 Enkät till Länsstyrelserna ............................................. 433

17

Förkortningar

Bostadsförsörjningslagen Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Budgetlagen Budgetlag 2011:203 Dir. Direktiv Ds Promemoria i departementsserien ESL Lag (1987:11) om exploateringssamverkan ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi EU Europeiska unionen Expropriationslagen Expropriationslag (1972:719) F. Och följande sida Ff. Och följande sidor FortV Fortifikationsverket Förköpslagen Förköpslag (1967:868) Försäljningsförordningen Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. Förvaltningslagen Förvaltningslag (1986:223) Hushållningsförordningen Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Ibid. Samma källa som angetts ovan

Förkortningar SOU 2015:109

18

JB Jordabalk (1970:94) JO Justitieombudsmannen Kap. Kapitel KL Kommunallag (1991:900) KTH Kungliga Tekniska Högskolan LIS Landsbygdsutveckling i strandnära lägen LOU Lag (2007:1091) om offentlig upphandling MKB-förordningen Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar Miljöbalken Miljöbalk (1998:808) NJA Nytt juridiskt arkiv PBL Plan- och bygglag (2010:900) 1987-års PBL Plan- och bygglag (1987:10) Plan- och byggförordningen Plan- och byggförordning

Prop. Proposition SFV Statens fastighetsverk SKL Sveriges Kommuner och Landsting SLU Sveriges lantbruksuniversitet SOU Statens offentliga utredningar Va Vatten och avlopp RÅ Regeringsrättens Årsbok

19

Sammanfattning

Inledning

Vi har haft i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och antalet kommunala markanvisningar. Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att även omfatta frågor om bl.a. vilka möjligheter kommunen ska ha att ställa detaljerade krav i en detaljplan, förutsättningar för en bättre kommunal planberedskap samt behovet av effektivisering av de statliga myndigheternas – särskilt länsstyrelsernas medverkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna.

I uppdraget ingick en inventering och analys av olika kommuners hinder och incitament avseende planläggning.1

Bättre samarbete mellan stat och kommun

Viljan finns – men kommunerna behöver tydliga besked

De allra flesta kommuner har en uttalad politisk ambition att bygga bostäder och att öka kommunens folkmängd. Därmed finns även en vilja att planlägga för bostadsbebyggelse och många kommuner satsar resurser på att planlägga mer och snabbare. Detta har resulterat i att planläggningsaktiviteten har ökat. Vi bedömer alltså inte att brist på kommunalpolitisk ambition är den stora ”boven i dramat”.

1 Till grund för denna analys har vi bl.a. genomfört en enkätundersökning som riktade sig till de 155 kommuner som i Boverkets bostadsmarknadsenkät uppgett att de har bostadsbrist. Vi har även genomfört djupintervjuer med 16 kommuner i tillväxtregioner.

Sammanfattning SOU 2015:109

20

Det finns dock organisatoriska samordningsproblem. Här inbegrips då de omfattande och ofta komplicerade utredningar som detaljplaneläggningen normalt förutsätter.

I vår enkätundersökning anger kommunerna att statliga bestämmelser, riktlinjer och målsättningar m.m. är ett hinder vid detaljplaneläggning för bostadsbyggande.

Att många kommuner ser statliga bestämmelser som ett hinder beror dels på intressekonflikter, dels på otydlighet i statens krav vad gäller t.ex. behovet av utredningar och deras innehåll och omfattning. Nedan behandlas förslag som syftar till att minska denna otydlighet och förbättra samarbetet mellan stat och kommun.

Kommunerna ska få möjlighet att begära ett planeringbesked från länsstyrelsen

Vissa kommuner uppger att de inte får de besked de behöver från länsstyrelsen under detaljplaneprocessen. Vår enkätundersökning visar t.ex. att kommunerna anser att det finns problem med att länsstyrelsen ger otydliga besked i fråga om ingripandegrunderna (riksintressen, hälsa och säkerhet etc.) i 11 kap. 10 § PBL2. Vidare uppges att länsstyrelsen frångår bedömningar som lämnats tidigare under planprocessen och ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkurrerande statliga intressen.

Vi har funnit att det finns ett behov av att länsstyrelsen ska yttra sig på ett bindande sätt under planarbetets gång. I vissa fall kan det t.ex. visa sig tidigt i planprocessen att en enskild fråga är avgörande för tillkomsten av en detaljplan. I sådana fall är det inte ändamålsenligt att arbeta vidare med planeringen förrän denna fråga är avgjord. Det är då viktigt att kommunen snabbt kan få besked om länsstyrelsens inställning till den aktuella frågan. Det kan t.ex. handla om ifall en bullerstörd plats eller ett område av riksintresse ska få bebyggas överhuvudtaget.

För att kommunerna vid behov ska få bindande besked från staten i dessa frågor föreslår vi en möjlighet att begära ett s.k.

planeringsbesked från länsstyrelsen. Detta besked ska klargöra hur

planförslaget förhåller sig till en eller flera av ingripandegrunderna i

2 Plan och bygglagen (2010:900).

SOU 2015:109 Sammanfattning

21

11 kap. 10 § PBL. Planeringsbeskedet är ett komplement till dagens regler om samråd och granskning som kvarstår oförändrade. Kommunen ska kunna välja att begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen inför och/eller under arbetet med detaljplaneläggning.

Länsstyrelsen bestämmer vilket underlag som krävs för prövning av planeringsbeskedet. Ett positivt planeringsbesked är bindande för länsstyrelsen på så vis att överprövning efter detaljplanens antagande inte kan ske med stöd av 11 kap. 10 § PBL i det eller de avseenden som beskedet avser. Detta gäller dock inte om planen eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt efter beslutet om planeringsbesked.

Länsstyrelsen ska lämna planeringsbeskedet inom sex veckor, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Länsstyrelsens beslut om planeringsbesked ska kunna överklagas till regeringen av kommunen och innebär därmed en möjlighet att slutligt avgöra vissa frågor i ett tidigt skede av detaljplaneläggningen.

Vi föreslår även att kommunen ska kunna begränsa en begäran om planeringsbesked till en fråga om vilket planeringsunderlag länsstyrelsen behöver för att kunna pröva kraven i 11 kap. 10 § andra stycket PBL.

Vi bedömer att möjligheten att begära ett bindande planeringsbesked bör minska osäkerheten i områden där statens intressen behöver preciseras och förtydligas. Beskedet innebär att planläggning kan påbörjas med vetskap om att kommunen tidigt kan få de besked som behövs och därmed undvika risken för ”förgävesplanering”.

Processen inför detaljplaneläggning

Under processen inför detaljplaneläggning ger lagstiftningen kommunerna stor valfrihet att anpassa utrednings- och beslutsprocessen till kommunala och projektspecifika förutsättningar. Vår bedömning är att denna flexibilitet i grunden är bra och vi ser inte något tydligt behov av att ändra lagstiftningen i dessa delar.

Däremot anser vi att kommunerna (och byggherrarna), på ett bättre sätt än i dag, behöver få tidiga, tydliga och bindande besked om de restriktioner och utredningskrav som staten har inför en viss

Sammanfattning SOU 2015:109

22

detaljplaneläggning. Som ovan konstaterats föreslår vi därför att kommunen ska ha möjlighet att inför och/eller under detaljplaneprocessen begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen avseende statens krav.

Tidsfrister

Nuvarande bestämmelser om samråd och granskning innebär att kommunen sätter en tidsgräns som länsstyrelsen ska yttra sig inom. Redan i dag finns alltså tidsfrister för länsstyrelsens besked till kommunen i dessa fall. Vi ser inget behov av att införa ytterligare bestämmelser i dessa avseenden.

I dag saknas en tidsfrist för länsstyrelsens handläggning efter ett beslut om överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Även om det är ett begränsat antal detaljplaner som överprövas så kan långa handläggningstider medföra att angelägna bostadsbyggnadsprojekt fördröjs. Vi anser därför att det är motiverat att införa en tidsfrist på två månader för länsstyrelsens handläggning i dessa ärenden. Tidsfristen ska kunna förlängas om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet.

För vårt förslag om planeringsbesked föreslår vi som huvudregel att länsstyrelsen ska ge beskedet inom sex veckor. Denna tidsfrist får dock förlängas om det är nödvändigt med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter.

Inget statligt planeringsstöd till kommunerna – men kompetensutvecklingsinsatser

I uppdraget ingick att överväga ett ekonomiskt statligt planeringsstöd för bostadsbyggande samt andra former av stöd, t.ex. planeringsunderlag och vägledningar för kommunernas arbete.

Statligt ekonomiskt stöd till planering

Kommunerna kan i dag få täckning för sina kostnader för detaljplaneläggning genom planavgifter eller i samband med att kommunal mark överlåts till en byggherre. Eftersom denna möjlighet finns

SOU 2015:109 Sammanfattning

23

anser vi inte att det behöver införas något statligt stöd till detaljplaneläggning.

Ett alternativ är att stödet utformas som ett stöd till översiktsplanering eller annat arbete med strategisk planering, t.ex. framtagande av planeringsunderlag, riktlinjer för bostadsförsörjning eller fördjupningar av översiktsplaner. Vi ser dock inte att ett sådant stöd, i någon märkbar omfattning, skulle leda till att det byggs bostäder som annars inte skulle byggas.

Vår sammantagna bedömning är att det inte bör införas något statligt planeringsstöd för bostadsbyggande.

Kompetensutveckling

Företrädare för både stat och kommun beskriver att det finns ett behov av kompetenshöjande insatser för att bl.a. motverka de problem som uppstår vid tillämpningen av statens krav vid detaljplaneläggning.

Vi rekommenderar därför att Boverket samt länsstyrelserna ges i uppdrag att i samverkan med SKL genomföra en kompetensutvecklingsinsats avseende plan- och bygglagstiftningen och dess tillämpning. Boverket bör utpekas som huvudansvarig och få ett samordningsansvar för uppdraget. I arbetet bör även berörda myndigheter, t.ex. Naturvårdsverket, Lantmäteriet, Riksantikvarieämbetet, Försvarsmakten och Trafikverket involveras.

Inom ramen för uppdraget bör det även göras en översyn av myndigheternas vägledningar inom området.

Utbildningsinsatserna bör pågå under åren 2017–2020 och rikta sig till förtroendevalda samt anställda på kommuner, länsstyrelser och andra berörda myndigheter.

Kommunala förvärv av statlig mark

Det finns i dag ett regelverk för hur statlig mark ska avyttras som innebär att kommunerna har en förtur till att få köpa sådan mark för vissa ändamål, t.ex. bostadsbyggande. När stat och kommun inte kan enas om köpeskillingen kan frågan överlämnas till regeringen.

Många kommuner beskriver processen vid förvärv av statlig mark som krånglig och tidskrävande. Processen kan bl.a. förlängas

Sammanfattning SOU 2015:109

24

av långdragna prisdiskussioner som ytterligare kompliceras av att staten ibland kräver en nära förestående detaljplan innan försäljning kan genomföras. För att förenkla dessa prisdiskussioner och effektivisera försäljningsprocessen föreslår vi att Lantmäteriet, på begäran av någon av parterna, ska avge ett värderingsutlåtande. Detta ska vara vägledande för förhandlingarna mellan parterna samt för regeringens beslut om frågan överlämnas dit.

I ett särskilt avsnitt om kommunal markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv resonerar vi även kring hur statens mark ska värderas. I princip ska expropriationslagens ersättningsregler ligga till grund för värderingen. Lagen synes dock innehålla vissa oklarheter om hur s.k. förväntningsvärden ska behandlas vid ersättningen. Vi anser därför att det bör förtydligas efter vilka grunder ersättningen ska fastställas när kommuner köper mark av staten. Det har dock inte ankommit på utredningen att redovisa några närmare förslag i denna del.

Mindre detaljerade detaljplaner

Det förekommer att detaljplaner för större bostadsprojekt har bestämmelser som reglerar byggnaders utseende på ett mycket detaljerat sätt. Sådana exakta regleringar leder inte sällan till problem i genomförandeskedet, som i många fall ligger flera år efter planarbetet.

Vi anser därför att det finns skäl för en lagändring som begränsar detaljplanens tillåtna innehåll beträffande en ny byggnads yttre ut-

formning vad avser färg- och materialverkan. Härmed avses bestäm-

melser om färgsättning, materialval för tak och fasader, fönstersättning, förekomst och placering av skarvar/fogar etc. Vi föreslår att en detaljplan enbart ska kunna innehålla sådana bestämmelser om det behövs för att uppfylla statens krav i 11 kap. 10 § andra stycket PBL, varvid det i praktiken kommer att handla om riksintressen avseende t.ex. kulturhistoriskt värdefulla byggnader eller miljöer.

Förslaget påverkar inte kommunernas möjligheter att reglera färg- och materialfrågor. Det innebär bara att kommunens prövning av dessa frågor sker fullt ut i bygglovet. Kommunerna kommer, liksom i dag, att kunna ta fram olika program och policydokument som kan ligga till grund för bedömningen i bygglovskedet. Den lagtekniska lösning som föreslås bör innebära att kommunerna i prak-

SOU 2015:109 Sammanfattning

25

tiken får bättre möjligheter att hantera dessa frågor i bygglovet än vad man har i dag.

Krav på byggnadsverks tekniska egenskaper regleras i 8 kap. 4 § PBL, plan- och byggförordningen (2011:338) samt Boverkets föreskrifter. Samtidigt finns en bestämmelse i 4 kap. 16 § PBL om att en detaljplan kan ha bestämmelser om utförande av byggnadsverk, dvs. byggnaders tekniska egenskaper. Om det i en detaljplan läggs in planbestämmelser som på ett detaljerat sätt reglerar tekniska egenskaper kan det vid tidpunkten för byggande visa sig att bestämmelserna inte längre stämmer överens med generellt gällande nationella föreskrifter. Det blir en otydlig eller t.o.m. motsägelsefull reglering av byggandet.

För att minska risken för otydliga ”dubbelregleringar” föreslår vi en begränsning av möjligheterna att reglera byggnadsverk och tomters tekniska egenskaper. Vårt förslag innebär att detaljplaner endast får innehålla sådana bestämmelser om det, på samma sätt som beträffande färg- och materialverkan, behövs för att planen ska uppfylla statens krav i 11 kap. 10 § andra stycket PBL. Förslaget förtydligar att en detaljplanebestämmelse om tekniska egenskaper endast är tillåten om den kan motiveras av att det råder speciella förhållanden på platsen och av att bestämmelsen är nödvändig för att bebyggelse ska kunna komma till stånd.

Vårt förslag förtydligar även att kommunen inte kan ställa egna krav på tekniska egenskaper.

Inget krav på viss kvantifierad plan- eller planeringsberedskap

I utredningsuppdraget ingick att överväga en skyldighet för kommuner med hög efterfrågan på bostäder att ha färdiga detaljplaner motsvarande t.ex. tre års byggande, dvs. en planberedskap. Vi skulle också överväga en skyldighet för kommunerna att ha en viss

planeringsberedskap3 som medför att nyproduktion av bostäder kan

påbörjas i en sådan takt att behovet snabbt kan tillgodoses.

3 Begreppet planeringsberedskap omfattar enligt Boverkets definition kommunernas strategiska beredskap, markberedskap samt resurs- och organisationsberedskap. Se Boverket (2012), Kommunernas planberedskap, Rapport 2012:10.

Sammanfattning SOU 2015:109

26

Vi anser inte att det bör införas några sådana definierade krav. Ett skäl till detta är att vi inte funnit någon relevant modell för hur dessa krav skulle konstrueras och tillämpas i praktiken. Vad ska t.ex. plan- eller planeringsberedskapen relateras till och hur ska beredskapen mätas och uppskattas?

Härtill kommer att kommunerna har mycket skiftande marknads- och planeringsförutsättningar som kan kräva olika arbetsformer vid detaljplaneläggning för bostadsbyggande. I vissa fall är det lämpligt att planarbetet påbörjas först efter att en byggherre har initierat ett projekt. I andra fall arbetar kommunen med en planberedskap och tar fram detaljplaner utan att byggherren medverkar vid planläggningen.

Vi bedömer att det finns anledning för kommunerna att, i större utsträckning än i dag, arbeta med en planberedskap på kommunal mark där byggherrar kan erbjudas färdiga detaljplanerade områden. En sådan planberedskap förutsätter att kommunerna bedriver en aktiv markpolitik.

Kommunal markpolitik

Kommunal markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv

Många kommuner äger i dag mark som kan användas för bostadsbyggande. Utredningens enkätundersökningar visar att en majoritet av kommunerna, framförallt de största kommunerna, även bedriver en aktiv markpolitik i syfte att säkerställa lämplig mark för bl.a. framtida bostadsbyggande.

Kommunernas förutsättningar för att förvärva mark har förändrats på senare år genom upphävandet av förköpslagen (1967:868) och genom förändringar i expropriationslagstiftningen som innebar en höjning av ersättningsnivån för marken (en nivå som blir styrande vid frivilliga förhandlingar).

Mot den bakgrunden anser vi att det bör utredas vidare om det är lämpligt att, under vissa förutsättningar, införa ett statligt stöd till kommuner som bedriver en aktiv markpolitik. Ett sådant stöd skulle kunna skapa incitament för att förvärva mark och underlätta bostadsbyggandet i vissa situationer. Det har dock inte ankommit på utredningen att redovisa några närmare förslag i denna del.

SOU 2015:109 Sammanfattning

27

Kommunal försäljning av mark – markanvisningar

Utredningen har inte identifierat några sådana problem beträffande markanvisningsprocessen som är av den arten att de motiverar tillägg eller preciseringar i det befintliga regelsystemet.

Det betyder inte att markanvisningarna är utan problem när det gäller den praktiska tillämpningen och det finns utrymme för att förbättra kommunernas arbete i vissa delar. Vi har t.ex. sett att det kan finnas fördelar med att byggherren utses sent i förhållande till detaljplaneplanprocessen (s.k. sena markanvisningar). I dessa fall gör kommunen först en detaljplan och överlåter sedan marken till byggherren i samband med, eller efter, planantagandet. Därmed kan byggherren undvika den osäkerhet som i dag råder om vilka kostnader för detaljplaneläggningen som faktiskt kommer att uppstå i slutändan. Sena markanvisningar kan därför vara ett sätt att få fler byggherrar att bli intresserade av markanvisningar. Det gäller t.ex. nyetablerade aktörer samt mindre och medelstora byggherreföretag med begränsade resurser och förutsättningar för att hantera risker. Potentiellt gäller det också utländska aktörer med begränsad kunskap om den svenska planprocessen. Efterfrågan på kommunal mark skulle i så fall kunna öka.

I utredningsarbetet har vi sett goda exempel på hur markanvisningar kan hanteras och erfarenhetsöverföring mellan kommuner pågår. Vad som saknas är en strukturerad vägledning som behandlar hur markanvisningar bör och kan genomföras i olika situationer. Det pågår för närvarande ett arbete inom Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, med att ta fram en sådan vägledning.

Övriga frågor

I vårt uppdrag ingick att utreda om det finns möjlighet att skapa förutsättningar för att i något avseende utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt. Det finns redan i dag goda sådana möjligheter genom t.ex. 9 kap. 36 § PBL, som innebär att lov får ges med villkoret att planbeslutet vinner laga kraft, och möjligheten till bygglovsbefrielse i detaljplan (4 kap. 15 § och 9 kap. 7 § PBL). Vi har inte kunnat identifiera något behov av ytterligare möjligheter till parallell hantering.

Sammanfattning SOU 2015:109

28

Under utredningen har vi uppmärksammat några frågor som ligger utanför direktiven, men som vi bedömer som väsentliga. Det rör sig om möjligheten att reglera upplåtelseform till bostäder (t.ex. hyresrätt) i detaljplanen och digitaliseringens möjligheter för planprocessen.

Vi analyserar också relationen mellan lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad LOU, och PBL:s exploateringsavtal. Efter en dom i EG-domstolen i början på 2000-talet har det hävdats att byggande av kommunala allmänna platser (gator m.m.) måste föregås av en offentlig upphandling. En exploatör skulle alltså inte, med stöd av exploateringsavtal, kunna utföra anläggningarna och sedan överlämna dem till kommunen. Vi menar dock att den aktuella domen delvis avser en annan situation än vad som gäller i Sverige. Vår slutsats blir att LOU inte förhindrar att kommunen utan föregående upphandling (i ett exploateringsavtal) ger exploatören i uppdrag att utföra de allmänna platserna. Mot den bakgrunden bedömer vi att det bör utarbetas förtydligande vägledningar beträffande LOU:s tillämpning i olika situationer där exploateringsavtal används.

29

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900),

dels att 4 kap. 16 §, 11 kap. 10 och 11 §§, 13 kap. 6 § samt rubriken

närmast före 4 kap. 16 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 kap. 10 a och 10 b §§

samt 13 kap. 5 a §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

Placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter

Byggnadsverk och tomters placering, utformning och tekniska egenskaper

16 §

I en detaljplan får kommunen

1. bestämma placering, ut-

formning och utförande av byggnadsverk och tomter,

1. bestämma

byggnadsverk

och tomters placering, utformning och tekniska egenskaper,

2. i fråga om byggnadsverk bestämma de preciserade krav som behövs för att följa kraven på varsamhet enligt 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 17 och 18 §§,

3. bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 §,

4. bestämma att byggnader som omfattas av förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 § inte får rivas, och

Författningsförslag SOU 2015:109

30

5. i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader bestämma sådana krav på byggnadsverk som avses i 16 kap. 2 och 5 §§ och bestämma undantag från sådana krav.

Bestämmelser om tekniska egenskaper enligt första stycket 1 får införas endast om de är nödvändiga för att planen ska tillgodose de intressen och uppfylla de krav som anges i 11 kap. 10 § andra stycket.

Vad som anges i andra stycket gäller även bestämmelser om en ny byggnads utformning avseende färg- och materialverkan.

5 kap.

Planeringsbesked

10 a §

Om kommunen inför eller under detaljplaneläggning skriftligen begär det ska länsstyrelsen lämna ett planeringsbesked. I detta ska länsstyrelsen bedöma om planförslaget har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket avseende den eller de frågor som kommunens begäran gäller.

Länsstyrelsen får i ett planeringsbesked ange vilka ändringar som krävs för att detaljplanen inte ska överprövas enligt 11 kap. 10 §.

Planeringsbeskedet ska lämnas inom sex veckor från det att begäran kom in till länsstyrelsen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till planförslagets

SOU 2015:109 Författningsförslag

31

omfattning eller andra särskilda omständigheter.

10 b §

Ett planeringsbesked kan även avse en fråga om vilket underlag som krävs för att länsstyrelsen ska kunna bedöma om planförslaget har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket.

11 kap.

10 §

När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.

Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

4. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

5. en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Om länsstyrelsen har lämnat ett besked enligt 5 kap. 10 a § som innebär att planförslaget i visst avseende tillgodoser de intressen och uppfyller de krav som anges i 11 kap. 10 § andra stycket får en överprövning inte ske beträffande den eller de frågor som planeringsbeskedet gäller. Detta gäller inte om planförslaget eller förutsättningarna för plane-

Författningsförslag SOU 2015:109

32

ringen har ändrats väsentligt avseende den eller de frågor som planeringsbeskedet gäller.

11 kap.

11 §

Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket. Om kommunen medger det, får beslutet upphävas i en viss del.

Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket. Om kommunen medger det, får beslutet upphävas i en viss del.

Länsstyrelsen ska besluta i fråga om upphävande enligt första stycket inom två månader från det att länsstyrelsen har fattat ett beslut om överprövning enligt 10 § första stycket om inte längre tid är nödvändig på grund av utredningen i ärendet.

13 kap.

5 a §

Kommunen får överklaga länsstyrelsens beslut om planeringsbesked enligt 5 kap. 10 a § till regeringen.

I övrigt får ett beslut om planeringsbesked inte överklagas.

SOU 2015:109 Författningsförslag

33

6 §

Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag än de som avses i 4 och 5 §§ och andra beslut av en statlig förvaltningsmyndighet enligt denna lag får överklagas hos mark- och miljödomstol.

Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag än de som avses i 4, 5 och 5 a §§ och andra beslut av en statlig förvaltningsmyndighet enligt denna lag får överklagas hos mark- och miljödomstol.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2017.

2. Bestämmelserna i 4 kap. 16 § andra och tredje stycket gäller inte i ärenden som påbörjats före den 1 juni 2017.

3. Har en länsstyrelse, före den 1 juni 2017, enligt 11 kap. 10 § beslutat om överprövning ska tidsfristen om två månader i 11 kap. 11 § andra stycket räknas från den 1 juni 2017 och inte från beslutet om överprövning.

Författningsförslag SOU 2015:109

34

1.2 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 1996:1190 ) om överlåtelse av statens fasta egendom

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1190) att 18 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 §

Vid försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål skall pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och den fastighetsförvaltande myndigheten eller en av regeringen utsedd särskild förhandlare. Om parterna inte kan enas om priset och övriga villkor, får myndigheten eller kommunen överlämna frågan till regeringen.

Vid försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och den fastighetsförvaltande myndigheten eller en av regeringen utsedd särskild förhandlare. Om parterna inte kan enas om priset och övriga villkor, får myndigheten eller kommunen överlämna frågan till regeringen.

Innan frågan får överlämnas till regeringen ska ett yttrande från Lantmäteriet om värdet på egendomen ha inhämtats av någon av parterna. Ett sådant yttrande ska vara vägledande för förhandlingarna mellan parterna samt för regeringens beslut i frågan.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2017.

2. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ärenden som har överlämnats till regeringen före den 1 juni 2017.

35

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1 Uppdraget

Regeringen beslutade om utredningens direktiv den 27 februari 2014 (dir. 2014:29). Den 4 september 2014 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2014:130). Direktiven bifogas som bilaga till betänkandet, Bilaga 1 och 2.

Utredningen har haft det övergripande uppdraget att utreda och föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och markanvisningar. Genom tilläggsdirektiven utvidgades uppdraget till att även omfatta frågor om kommunernas möjligheter att ställa detaljerade krav i en detaljplan, en möjlighet till bättre kommunal planberedskap samt behovet av effektivisering av de statliga myndigheternas, särskilt länsstyrelsernas medverkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna.

Uppdraget kan delas upp i fyra delar. Den första delen handlar om förutsättningar för aktiv planläggning i kommunerna. Häri ingår både en inventering och analys av olika kommuners hinder och incitament avseende planläggning samt förslag på åtgärder som kan leda till att öka planeringsaktiviteten i kommunen. I direktiven anges att utredningen särskilt ska överväga ett ekonomiskt statligt planeringsstöd för bostadsbyggande samt andra former av stöd än ekonomiska, t.ex. planeringsunderlag och vägledningar för kommunernas arbete. Vidare anges att utredningen ska överväga en skyldighet för kommuner med hög efterfrågan på bostäder att ha färdiga detaljplaner eller en planeringsberedskap som medför att nyproduktion av bostäder kan påbörjas i en sådan takt att behovet snabbt kan tillgodoses.

Den andra delen handlar om själva detaljplaneprocessen och statliga myndigheters roll i denna. Häri ingår att analysera hur pro-

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:109

36

cessen inför en detaljplaneläggning fungerar och föreslå åtgärder som kan leda till effektiviseringar. Beträffande länsstyrelsen ska utredningen överväga en ordning som innebär att myndigheten yttrar sig över ett planärende sammanhållet vid ett tillfälle och tidigt i processen tydliggör vilket underlag som behövs från kommunen m.fl. Vidare ska utredningen överväga behovet av tidsgränser för olika moment i planprocessen, t.ex. för besked från länsstyrelsen och andra myndigheter. Utredningen ska även utreda om det finns möjligheter att skapa förutsättningar för att i något avseende utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt.

Den tredje delen handlar om att utreda ifall kommunens möjlighet att ställa krav i en detaljplan kan behöva begränsas för att detaljplanerna ska bli mindre detaljerade.

Den fjärde delen handlar om hur utbudet av mark för bostadsbyggande kan öka. Häri ingår att analysera kommunernas system för markanvisningar och utreda hur aktiviteten på området kan ökas, t.ex. genom en kommunal markreserv för bostadsbyggande. Utredningen ska även utreda om, och i så fall hur statligt ägd mark skulle kunna avyttras i syfte att användas för bostadsbyggande.

I uppdraget ingår att analysera ett relevant och representativt urval av kommuner över hela landet med å ena sidan vitt skilda demografiska och ekonomiska förutsättningar, å andra sidan likartade förutsättningar, men med olika ambitioner när det gäller planering för bostäder. I uppdraget ingår inte att utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras.

Utredaren ska lämna de förslag till åtgärder, författningsförslag och andra förslag som behövs. Utredaren ska dessutom redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslaget redovisas.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2015.

SOU 2015:109 Utredningens uppdrag och arbete

37

2.2 Arbetsformer

Utredningens arbete har bedrivits i samarbete med sakkunniga och experter som fortlöpande har haft möjlighet att komma med synpunkter på utredningens förslag vid de totalt sju sammanträden som utredningen har hållit.

Vi har genomfört enkätundersökningar och intervjuer med kommuner och länsstyrelser som beskrivs nedan.

Vi har medverkat på Länsstyrelsernas forum för hållbart samhällsbyggande, Länsstyrelsernas plan- och bostadsdagar samt på Skånskt Bostadsforum.

Synpunkter från byggindustrin har inhämtats genom utredningens expert samt genom att vi arrangerat en workshop för ett antal företrädare för byggindustrin. Vi har även haft möten med Sveriges byggindustrier och ett kommunalt bostadsbolag.

Enligt direktiven ska utredningen föra en dialog med Boverket, Tillväxtverket, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Bostadsplaneringskommittén (S 2013:12) samt vid behov även med andra relevanta aktörer. Dialogen med Boverket och SKL har förts via utredningens experter samt genom att utredningen har medverkat på SKL:s Nätverk för samhällsbyggnadschefer samt SKL:s beredning för samhällsbyggnad. Dialogen med Bostadsplaneringskommittén har förts via utredaren som medverkat som expert i den utredningen samt genom särskilda möten mellan utredningarna.

Vi har även träffat sekreteraren i utredningen om EU-rättsliga förutsättningar för kommunal bostadspolitik (S 2013:11) samt sekreteraren och utredaren i utredningen Bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande (S 2014:14).

En av utredningens sekreterare har medverkat som expert i Riksintresseutredningen (M 2014:01) och vi har haft ett möte med sekretariatet i den utredningen. Härutöver har vi även haft dialog med Trafikverket, Konkurrensverket, Statens fastighetsverk Fortifikationsverket och Tillväxtverket.

2.2.1 Enkätundersökningar och intervjuer

För att genomföra vår analys har vi under hösten 2014 och våren/sommaren 2015 genomfört flera enkätundersökningar och intervjuer med representanter för länsstyrelser och kommuner.

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:109

38

Kommuner

Den mest omfattande enkäten har skickats ut till samhällsbyggnadschef eller motsvarande i 155 av landets 290 kommuner. De kommuner som har valts ut är sådana som har uppgett att de hade

underskott på bostäder i kommunen som helhet i Boverkets bostads-

marknadsenkät 2014.1 Kommunerna finns över hela landet och har vitt skilda demografiska förutsättningar. Vår enkät har besvarats av 114 av de 155 kommunerna, vilket innebär en svarsfrekvens på cirka 74 procent. Vi har inte identifierat några skillnader i svarsfrekvens utifrån kommuntyp eller geografisk spridning. Vår bedömning är därför att enkätresultatet speglar kommunernas förutsättningar på ett relativt bra sätt och att det kan läggas till grund för vår analys.

Kommunerna fick även möjlighet att lämna kommentarer till flera av frågorna. Dessa kommentarer framgår av Bilaga 4 där enkätundersökningen i sin helhet redovisas.

Utöver den stora enkäten har vi även genomfört en fördjupad enkätundersökning (se Bilaga 5) som har riktats till mark- och exploateringschefer i landets 35 största kommuner. Detta för att få en bättre bild av kommunernas syn på just mark-och exploateringsfrågorna. Den fördjupade enkäten besvarades av 32 kommuner totalt vilket innebär en svarsfrekvens på cirka 91 procent.

Förutom enkätundersökningarna har vi även genomfört djupintervjuer med 16 kommuner under hösten 2014 och våren 2015. Vi har valt ut kommuner med en geografisk spridning och med olika förutsättningar för bostadsbyggande. Utifrån vårt uppdrag har vi dock fokuserat på kommuner som upplever bostadsbrist och framförallt på kommuner där behovet av bostadsbyggande är stort. Vi har även ansett det angeläget att täcka in några kommuner där det funnits kritik mot att det inte planeras för bostäder.

Företrädare för följande kommuner har intervjuats: Malmö, Växjö, Göteborg, Örebro, Västerås, Haninge, Nacka, Stockholm, Danderyd, Salem, Ekerö, Uppsala, Gävle, Sundsvall, Umeå och Kiruna.

1 Resultaten av 2015 års Bostadsmarknadsenkät hade ännu inte offentliggjorts när enkäten skickades ut. Det finns några kommuner som i Bostadsmarknadsenkäten har uppgett att de har underskott på bostäder i centralorten/innerstaden men inte i kommunen som helhet. Dessa kommuner ingår inte i vårt kommunurval.

SOU 2015:109 Utredningens uppdrag och arbete

39

Vi har även intervjuat företrädare för SmåKom som är ett nätverk för kommuner med få invånare2.

Utredningen har uppdragit åt Hans Lindh, professor i fastighetsekonomi vid institutionen för Fastigheter och byggande, Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) att analysera tänkbara incitamentsproblem vid ökat bostadsbyggande. Hans promemoria redovisas i Bilaga 3.

Vi har även initierat två exjobb om 15 respektive 30 poäng vid Institutionen för Fastigheter och byggande, KTH. Det ena handlar om detaljplaners detaljeringsgrad och det andra om hur förutsättningar inför detaljplanearbetet påverkar den fortsatta processen.

Länsstyrelser

Vi har genomfört en enkätundersökning som har skickats ut till samtliga 21 länsstyrelser och som har besvarats av 15 länsstyrelser. Svarsfrekvensen uppgår alltså till cirka 71 procent. Vi har även genomfört intervjuer med Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Länsstyrelsen i Västmanlands län.

2.3 Betänkandets disposition

I kapitel 3 beskrivs processen vid bostadsbyggande och de aktörer som är involverade i denna. Gällande rätt med fokus på PBL och miljöbalken beskrivs i kapitel 4. I kapitel 5 belyser vi kommunernas olika förutsättningar för bostadsbyggande samt de hinder och incitament som har betydelse vid detaljplaneläggning och bostadsbyggande.

Kapitel 6 handlar om möjligheterna att ställa vissa uttryckliga, kvantifierbara krav på kommunerna vad gäller planläggning för bostäder och kapitel 7 handlar om åtgärder för att stimulera en ökad planläggning.

Förslag på hur länsstyrelsens medverkan i detaljplaneplaneprocessen och processen inför planläggning ska effektiviseras behandlas i

2 SmåKom består av 66 kommuner (april 2015). Kommunerna har i regel 11 000 invånare eller färre.

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:109

40

kapitel 8 respektive kapitel 9. Behovet av tidsfrister i planprocessen, särskilt för besked från länsstyrelsen, behandlas i kapitel 10.

Kapitel 11 innehåller våra överväganden om begränsningar av vad kommuner får reglera i detaljplan.

I kapitel 12 behandlas kommunal markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv. Kommuners möjligheter att förvärva statlig mark för bostadsbyggande behandlas i kapitel 13 där vi även redovisar en inventering av var det finns statlig mark som kan vara lämplig för bostadsbyggande. Kapitel 14 handlar om kommunal försäljning av mark (markanvisningar).

I kapitel 15 tar vi upp frågan om vilka möjligheter som finns att utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt och behovet av fler sådana möjligheter. I kapitlet behandlas även några frågor som vi uppmärksammat under utredningsarbetets gång men bedömt ligga utanför direktiven.

Kapitel 16 innehåller reflektioner avseende vårt utredningsuppdrag.

De avslutande kapitlen innehåller frågor kring ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 17), konsekvenserna av förslagen (kapitel 18) och författningskommentar (kapitel 19).

41

3 Att planera och bygga bostäder

3.1 Inledning

En central del av utredningen är att överväga åtgärder som kan underlätta och öka byggandet av bostäder. Processen att bygga bostäder omfattar allt från diskussioner på översiktlig nivå fram till att byggnaderna står färdiga. En mängd aktiviteter och beslut måste alltså genomföras innan ett bostadsprojekt är färdigställt. I vår utredning ligger fokus på lagreglerade processer som, direkt eller indirekt, är kopplade till kommunernas planering för bostadsbyggande.

Detta avsnitt syftar till att sätta in lagstiftningen i ett större sammanhang och ge en bakgrund till våra överväganden vad gäller processer och prövningsinstrument vid bostadsbyggande. Avsnittet innehåller beskrivningar och kommentarer kring

• de olika intressenter och aktörer som medverkar vid planering och prövning av bostadsprojekt och

• vilka generella moment och frågeställningar som ingår i den offentliga prövningen av sådana projekt.

Avsnittet ger sammantaget en bild av planprocessens komplexitet, med många aktörer och en stor mängd utredningar, avvägningar och beslut.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

42

3.2 Intressenter och aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt

Bostadsbyggandet berör många intressenter och aktörer med olika mål och incitament som har inbördes kopplingar och relationer till varandra. Det kan schematiskt illustreras med Figur 3.1 nedan.1

Figur 3.1 Aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt

Kommunen

I sin roll som planmyndighet ska kommunen se till att bebyggelsen är lämplig enligt de krav som plan- och bygglagen (PBL) ställer.

Kommunen har också ansvar för dels teknisk infrastruktur som gator, vatten och avlopp, dels andra verksamheter med kopplingar till bostadsbyggande som skolor, daghem m.m.

Vidare kan kommunen som markägare överlåta mark till byggherrar, s.k. markanvisning, med avsikt att uppföra bostäder. En markanvisning kan ske före, under eller efter detaljplaneprocessen.

1 Här saknas flera viktiga aktörer, bl.a. finansiärer och byggentreprenörer.

Kommunen

Grannar m.fl. med rätt att överklaga

Byggherren

Framtida bostadskonsumenter

Staten

Regionala

aktörer

Konsulter

Allmänheten

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

43

Kommunen, eller kommunala bolag, kan även vara byggherre och uppföra bostäder, skolor m.m.

Byggherren

Byggherren, dvs. den som låter utföra byggnadsarbeten i egen regi eller med hjälp av byggentreprenörer, är en heterogen grupp.2 Det kan t.ex. vara offentliga organ, allmännyttiga bostadsföretag, enskilda fastighetsägare eller privata bolag i olika former. Till den senare gruppen hör allt från stora byggkoncerner till småföretag.

Vid tidpunkten för uppförande av bostäderna är byggherren vanligtvis ägare av den mark som ska bebyggas. Förvärvet kan ha skett före detaljplanearbetet, under planarbetets gång eller efter att planen antogs.

Staten

Staten har alltid en roll vid upprättande av detaljplaner och representeras då av flera myndigheter och verk med olika ansvarsområden.

Länsstyrelsen agerar under planprocessen dels som rådgivande organ, dels som tillsynsmyndighet. Om planen antas inträder länsstyrelsen därefter i rollen som första instans vid ett eventuellt överklagande.3 Länsstyrelsens ansvarsområde är brett och i organisationen finns specifika kompetenser som medverkar när länsstyrelsen ska yttra sig över en detaljplaneläggning.

Beroende på det aktuella bostadsprojektet kommer staten dessutom att, via sina sektorsmyndigheter, framföra synpunkter inom olika områden. Ett exempel är Trafikverkets medverkan för att lösa ett projekts anslutning till det statliga vägnätet. Vidare kan staten uppträda som fastighetsägare.

2 I PBL 1 kap. 4 § definieras byggherre som ”den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten”. 3 I lagrådsremissen En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser som överlämnades till lagrådet den 1 oktober 2015 föreslås dock att överklagande ska ske direkt till mark- och miljödomstolen och inte till länsstyrelsen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juni 2016.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

44

Regionala aktörer

För planområdets tekniska försörjning (va, el m.m.) krävs i varierande grad medverkan av regionala aktörer. För att lösa försörjning med kollektivtrafik behöver kommunen nå överenskommelser med regionala huvudmän för kollektivtrafik (landsting m.fl.). Det kan även finnas regionala planeringsorgan med målsättningar om markanvändning och byggande som kommunen måste förhålla sig till.

Grannar och miljöorganisationer – med rätt att överklaga

Ägare av mark eller andra rättigheter som berörs – inom eller intill planområdet – har möjligheter att dels yttra sig under planprocessen, dels överklaga beslut att anta en detaljplan. Detsamma gäller sådana boende som bedöms vara direkt berörda av planen.

Även intresseorganisationer ges möjlighet att framföra synpunkter på planeringen av ett bostadsprojekt. Vissa miljöorganisationer har även möjlighet att överklaga detaljplaner som kan medföra betydande miljöpåverkan.

Allmänheten

Ett syfte med PBL:s förfaranderegler vid upprättande av detaljplaner är att allmänheten ska få möjlighet att ge synpunkter på planerat byggande. När det gäller större stadsbyggnadsprojekt får allmänheten ofta kännedom om projektet på andra sätt än via det formella planförfarandet. Synpunkter framförs också ofta via massmedia eller andra kanaler som ligger vid sidan av PBL.

Konsulter

Såväl kommunen som byggherren anlitar i större eller mindre grad konsulter för olika moment under planarbetets skeden. Det kan vara inledande tekniska undersökningar av t.ex. markens stabilitet, föroreningar, bullernivåer. Det kan även gälla arbete med miljökonsekvensbeskrivningar, gestaltningsprogram för byggnader och allmänna platser etc. Konsulter kan dessutom medverka i arbetet

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

45

med att upprätta förslag till detaljplan (karta, bestämmelser, planbeskrivning).

3.2.1 Många aktörer leder till samordningsproblem

De olika intressenterna och aktörerna har skilda utgångspunkter, målsättningar och drivkrafter. Det belyses av professor Hans Lind i

Ökat bostadsbyggande – en översikt av tänkbara incitamentsproblem,

se, Bilaga 3. Ett kännetecknande drag för planprocessen är alltså att den måste hantera målkonflikter.

En primär uppgift för PBL och övrig lagstiftning på området är att klargöra de olika intressenternas rättigheter och skyldigheter vid planering och plangenomförande. Vad ligger inom ramen för den kommunala beslutsmakten? Vilken är statens roll? Vad får byggherren besluta om? Vilket inflytande ska allmänheten och grannar ha på plan- och byggprojekt? Vem ska ansvara för byggande, drift och finansiering av olika infrastrukturanläggningar.

Den rättsliga regleringen av ”maktfördelningen” vid planering och plangenomförande har naturligtvis en central betydelse för hur plan- och byggprocessen bedrivs.

Samtidigt kan konstateras att lagstiftningen som styrmedel har begränsningar. Den ger enbart ramar för hur plan- och byggprocessens aktörer ska ”samordnas”. Hur det praktiska arbetet inom t.ex. en kommun ska organiseras och samordnas med andra aktörer ligger i mångt och mycket utanför lagens räckvidd. De målkonflikter som kan finnas i processen gäller inte bara mellan de aktörer som beskrivits ovan. Inom kommuner, staten, byggherrar etc. finns ”interna aktörer” med olika verksamhets- och ansvarsområden som måste samordnas. I realiteten är alltså bilden mer komplicerad än vad Figur 3.1. ger intryck av. Det ser snarare ut som i Figur 3.2 nedan.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

46

Figur 3.2 Aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt (jfr Figur 3.1)

Framgångsfaktorer?

De samordningsproblem i plan- och byggprocessen som belyses ovan är inte specifika för Sverige. De är generella och internationellt uppmärksammande.

En jämförande analys av åtta tyska städer med avseende på markpolitik och bostadsbyggande, pekar på ett antal faktorer som är grundläggande för effektiviteten i planering och plangenomförande.4

• Breda överenskommelser, mellan politiska partier och mellan politiker och tjänstemän

• Likabehandling av berörda aktörer

• Transparens och klarhet

• Långsiktighet

4 Kötter et. al (2014), Kommunale Bodenpolitik und Baulandmodelle – Strategien für bezahl-

baren Wohnraum? Eine vergleichende analyse in deutschen Städten. Gesellschaft für Geodäsie,

Geoinformation und Landmanagement.

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

47

• Flexibilitet och anpassning, till olika situationer och ändrade förutsättningar

• Samordning mellan stat, regioner och kommuner

• Kommunerna i ”förarsätet”, med en samordning av politik och administration samt administrativa avdelningar inbördes. ”För byggherrar är det viktigt att information och beslut samlas på ett ställe”.

Med utgångspunkt från Storbritannien och Nederländerna konstateras att samspelet mellan den offentliga sektorn och byggherrar är centralt för en fungerande process.5 Samtidigt är samspelet komplicerat eftersom offentliga och privata aktörer arbetar utifrån olika förutsättningar och med olika incitament som ofta leder till intressekonflikter.6

För att samverkan ska fungera mellan aktörerna måste det finnas gemensamma mål och erfarna/kompetenta ledare. Vidare måste s.k. ”organisatoriska mellanrum” i plan- och byggprocessen så långt möjligt minimeras.7 Dvs, inga moment får glömmas bort och ansvarsfördelningen för olika moment måsta vara tydlig.

3.3 Offentlig prövning av bostadsprojekt – innehåll och ordningsföljd

Den offentliga planeringen och prövningen av ett nytt bostadsprojekt inleds vanligen med övergripande frågor om markanvändning och därefter prövas projektets detaljutformning.

Arbetet med beslutsunderlag för prövningen behöver dock inte ske i samma ordning. För att vinna tid – eller i syfte att ”marknadsföra” projektet – kan det vara värt risken att tidigt lägga ned arbete

5 Heurkens, E. (2011). A method to study the management of urban development projects.

Planning, Practice and Research, 29(4), 350–369. Heurkens, E. (2012). Private Sector-led

Urban Development Projects. Management, Partnerships and Effects in the Netherlands and the UK, HA+BE | Architecture and the Built Environment, No 4. 6 Martinez, C. and Olander, S. (2015). Stakeholder participation for sustainable property development. Procedia Economics and Finance, 21, 57–63. 7 Sturdy A, Clark T, Fincham R and Handley K (2009) Between innovation and legitimation boundaries and knowledge flow in management consultancy. Organization, 16, 627–653.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

48

på detaljer i beslutsunderlaget, trots att den offentliga prövningen befinner sig i ett inledande översiktligt skede.

Även prövningen kan läggas upp så att detaljer behandlas parallellt med prövningen av övergripande frågor. I så fall finns en risk för att arbete läggs ner i onödan på detaljfrågor i ett projekt som senare bedöms vara olämpligt på andra grunder.

I vissa fall kan det vara rationellt att tidigt behandla frågor om byggnadernas tekniska konstruktion eller byggnaders placering. Det gäller t.ex. platser med speciellt svåra grundläggningsförhållanden eller som är utsatta för störningar och risker. Särskilda krav på konstruktion eller placering, kan påverka projektets ekonomi eller på annat sätt ha betydelse för överväganden om projektets genomförande.

I fortsättningen utgår vi dock från att den offentliga prövningen sker stegvis från översiktlig nivå ner till detaljfrågor. En grov indelning av olika skeden kan då se ut enligt Figur 3.3.

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

49

Figur 3.3 Principskeden vid prövning av ett bostadsprojekt

I den fortsatta framställningen nedan ges exempel på innehåll i de olika skedena.

Är bostadsprojektet önskvärt?

- konkurrerande markanvändningsintressen? - kommunalpolitik och –ekonomi?

Är området lämpligt för bostäder?

- miljö? - infrastruktur?

Ekonomisk genomförbarhet?

- kostnader? - finansiering? - marknadsförutsättningar?

Bebyggelseutformning i stort?

- stadsbild, byggnadshöjder m.m? - gator, kvartersmark, grönstruktur? - innehåll/exploateringsgrad? - service?

Principer och huvuddrag för

fördelning av ansvar och kostnader?

- mellan kommun och byggherre m.fl.

Slutlig fördelning av ansvar och kostnader?

- mellan kommun och byggherre m.fl.

Bebyggelseutformning i detalj?

- utformning av gator/allmänna platser? - byggnaders närmare placering? - byggnaders utformning och utseende? - utformning av tomtmark?

Byggnaders konstruktion?

- inre utformning av byggnader? - byggnaders tekniska egenskaper?

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

50

Är bostadsprojektet önskvärt?

Prövningen av ett bostadsprojekt kan avse överväganden som går utöver den enskilda kommunens intressen. Den tilltänkta platsen för bebyggelse bör kanske användas till annat än bostadsbyggande. Det kan t.ex. finnas nationella intressen för utbyggnad av infrastruktur eller för skydd av flora och fauna. Ett annat exempel kan vara att byggandet skulle inkräkta på ett friluftsområde av stor betydelse för andra kommuner i regionen.

Omvänt kan nationella eller regionala hänsyn vara argument för att bygga på den aktuella platsen även om kommunen har svaga incitament att tillåta byggande. Bebyggelsen kan exempelvis vara ett led i en nationell politik för bostadsbyggande eller vara önskvärd för att ge ökat underlag för kollektivtrafik som är av betydelse för en krets av kommuner.

Ur kommunens perspektiv kan det i prövningen ingå att bedöma platsens värde för en alternativ användning som är värdefull för de egna invånarna, exempelvis för service eller som rekreationsområde.

Är området lämpligt för bostäder?

Även om det i princip framstår som önskvärt att kunna bygga bostäder på den aktuella platsen kan det finnas svårigheter av teknisk art att uppföra bebyggelsen. Hur är de naturgivna förutsättningarna vad gäller geologi, klimat, hydrologi? Föroreningar? Störningar och olycksrisker från näraliggande verksamheter? Är dessa förutsättningar sammantagna sådana att en god boendemiljö i området kan uppnås med rimliga kostnader?

Ett i och för sig önskvärt bostadsbyggande kan dessutom visa sig svårt att genomföra på grund av att geologiska eller hydrologiska förhållanden försvårar anläggande av infrastruktur. Prövningen kan då komma att handla om att bedöma vilka fördyringar som kan uppstå i fråga om infrastruktur. Kan bostadsprojektet bära dessa kostnader?

Vad gäller mer övergripande frågor om infrastruktur är kommunen ofta beroende av andra aktörer, t.ex. Trafikverket. Kommunen behöver därför få besked från dessa aktörer om vilken infrastrukturförsörjning som kommunen kan räkna med och hur finansiering ska ske. När övergripande frågor om infrastruktur bedöms vara

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

51

avgörande för projektet är det rationellt att prioritera dessa frågor. Detta för att inte riskera onödigt arbete med andra undersökningar och prövningar av teknisk karaktär.

Är projektet ekonomiskt genomförbart?

De ekonomiska ställningstagandena i detta skede handlar om att bedöma de grundläggande marknadsförutsättningarna för ny bebyggelse. Från kommunalekonomisk synpunkt är det av intresse att bedöma förändringar i skatteunderlag, sysselsättning, kostnader för social och kommersiell service, utbyggnad av kommunal infrastruktur m.m.

Bebyggelseutformning i stort?

Om bostäder anses önskvärda och bedöms tekniskt och ekonomiskt möjliga är nästa steg att lägga fast ramar för projektets innehåll. Det gäller exempelvis frågor om:

• Bebyggelsens karaktär; villor, radhus eller flerbostadshus?

• Bebyggelsens omfattning; exploateringsgrad, antal lägenheter, bebyggelsehöjder?

• Fördelning på lägenheter av olika slag/storlek?

• Kompletterande service som daghem, skolor m.m?

• Utbyggnad av teknisk infrastruktur som vägar/väganslutningar, kollektivtrafik, va-anläggningar, elförsörjning, telekommunikationer m.m.?

Principer för fördelning av ansvar och kostnader?

Kostnader och ansvar för utbyggnad och drift av teknisk eller social infrastruktur kan fördelas mellan stat och kommun, inbördes mellan kommuner, mellan kommun och byggherrar samt inbördes mellan byggherrar.

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

52

Sådana beslut om kostnads- och ansvarsfördelningar kan utformas som principer som läggs fast före det att projektets närmare omfattning och utformning är bestämd.

Bebyggelseutformning i detalj?

Detaljutformning av bebyggelsen innebär att ta ställning till exempelvis:

• byggnaders placering, höjd, form, färgsättning m.m.

• utformning av allmänna platser som gator, gångvägar, parker,

• placering av ledningar och annan infrastruktur

• omfattning och placering av parkering

• kvartersmarkens/tomtmarkens utformning (tillgänglighet, anpassning till anslutande allmänna platser m.m.).

Slutlig fördelning av ansvar och kostnader?

När bostadsprojektets närmare utformning och omfattning är bestämd kan en slutlig ansvars- och kostnadsfördelning läggas fast. Vanligen är det då fråga om kostnadsfördelning mellan kommunen och byggherren som konfirmeras i ett genomförandeavtal.8

Byggnaders konstruktion?

Byggnaders tekniska egenskaper regleras med bindande statliga föreskrifter som gäller generellt för hela landet. Kommunens prövning enligt PBL avser att säkerställa att de nationella kraven iakttas. På platser med svåra grundläggningsförhållanden eller som är utsatta för risker, kan frågor om byggnaders konstruktion behöva uppmärksammas i ett tidigt skede eftersom det kan påverka överväganden om byggandets ekonomi m.m.

8 Med termen genomförandeavtal avses exploateringsavtal eller markanvisningsavtal. Dessa avtal beskrivs närmare i avsnitt 4.4.

SOU 2015:109 Att planera och bygga bostäder

53

3.3.1 Prövning med PBL:s planer och tillstånd

Utredningar, diskussioner/förhandlingar och ställningstaganden sker delvis utanför regleringen PBL. En idé om ett bostadsbyggande kan t.ex. förkastas redan efter en första kontakt med en viktig aktör – utan att det har påbörjats något ärende enligt PBL.

Utifrån PBL:s regler kan dock systemet för prövning av olika frågor på olika nivåer grovt beskrivas med nedanstående Figur 3.4.

Figur 3.4 PBL:s prövning av ett bostadsprojekt

Här kan noteras att det finns valfrihet i PBL-systemet. Översiktsplanen kan för ett visst område och inför en viss bebyggelseutveckling fördjupas till en mer detaljerad nivå och behandla sådant som i ett annat fall hanteras endast inom ramen för detaljplanen. Översiktsplanen är visserligen enbart vägledande men kan i sak vara ett viktigt instrument för utredning och ställningstagande till ett förestående byggande. I kapitel 9 om processen inför detaljplaneläggning behandlas detta närmare.

Är bostadsprojektet önskvärt?

Bebyggelsestruktur och exploateringsgrad?

Bebyggelseutformning i detalj?

Teknisk konstruktion?

Översikts-

plan

Detalj-

plan

Bygglov

Startbesked

Är projektet

ekonomiskt genomförbart? Är området lämpligt för bostäder?

Att planera och bygga bostäder SOU 2015:109

54

Det kan även noteras att det finns en valfrihet att pröva byggnaders utformning med detaljplan eller bygglov – eller att i ett visst avseende reglera detaljutformning med detaljplanen och pröva återstående utformningsfrågor i bygglovet. Lagreglerna för prövning med detaljplan respektive bygglov behandlas i kapitel 11 om detaljplaners innehåll.

3.4 Många aktörer och många frågor – PBL ger ramar men hanterar inte allt

Beskrivningen av aktörer och frågeställningar som måste besvaras visar att arbetet med planering och beslut kring bostadsprojekt är omfattande och komplicerat.

Frågor kring organisation, samordning av aktörer, utredningars innehåll och omfattning, former för politisk behandling m.m. har avgörande betydelse för hur pass effektiv processen som helhet blir vad gäller tidsåtgång och kostnad. Detta bör finnas i bakgrunden vid diskussioner kring ändringar av det rättsliga ramverket i PBL. Många frågor kring processen kan inte, eller bör inte, regleras med lagstiftning. Samtidigt ska understrykas att de ramar som ges av PBL vad gäller olika aktörers befogenheter och inflytande har avgörande betydelse för processens huvuddrag.

55

4 Gällande rätt

4.1 Inledning

PBL med dess koppling till miljöbalken är grunden för reglering av byggande i svensk rätt. Nedan behandlas huvuddragen i lagstiftningens krav vad gäller markanvändning och byggande och de medel i form av bl.a. detaljplaner som lagstiftningen tillhandahåller för att säkerställa att kraven uppfylls.

4.2 Reglering av byggande i PBL

4.2.1 Historik

PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Den nuvarande PBL trädde ikraft 2011 och ersatte den första plan- och bygglagen (1987:10) som infördes år 1987. 1987-års PBL innebar stora förändringar i förhållande till den byggnadslagstiftning som tidigare hade gällt och fokuserade på medborgarinflytande och decentralisering av beslutsfattandet.1

En central del i reformen var att staten genom länsstyrelsen inte längre skulle fastställa kommunernas planer. Eventuella konflikter mellan stat och kommun skulle lösas genom dialog och samråd i planprocessen. Däremot fick länsstyrelsen möjlighet att på vissa angivna grunder granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Av lagen framgick även det s.k. kommunala planmonopolet, dvs. att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Genom 1987-års PBL avskaffades den tidigare möjligheten att ge dispens från planbestämmelser och endast mindre avvikelser från dessa blev möjliga.

Gällande rätt SOU 2015:109

56

Vid reformen infördes krav på att varje kommun skulle ha en aktuell översiktsplan som omfattade hela kommunen. Översiktsplanen skulle tas fram i samarbete mellan stat och kommun och på så sätt förhindra att staten ingrep i ett senare skede.

I dagens PBL finns huvuddragen i 1987-års PBL kvar.

4.2.2 Allmänna och enskilda intressen

I PBL:s inledande paragraf konstateras att lagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Det betonas även att hänsyn ska tas till den enskilda människans frihet.

I 2 kap. PBL finns övergripande regler om allmänna och enskilda intressen. I 2 kap. 1 § anges den grundläggande principen att hänsyn ska tas både till allmänna och enskilda intressen vid prövningen av frågor enligt PBL.

Av 2 kap. 2 § PBL följer att miljöbalkens regler i 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och naturresurser ska beaktas. Vidare ska planläggningen, enligt 2 kap. 3 § PBL, främja tillgänglighet, användbarhet samt en ändamålsenlig struktur och estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder. Hänsyn ska tas till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Numera framgår även att planläggning ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.2

För att ett område ska kunna bebyggas med bostäder krävs att det är lämpligt för boende. Lokalisering och utformning av bebyg-

gelse regleras i 2 kap. 5–7 §§ PBL. Bebyggelse ska lokaliseras till

mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till

• hälsa och säkerhet,

• jord-, berg- och vattenförhållanden,

2 Se 2 kap. 3 § 5 PBL samt prop. 2012/13:178.

SOU 2015:109 Gällande rätt

57

• trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, energiförsörjning, elektronisk kommunikation samt övrig samhällsservice,

• förebyggande av bullerstörningar samt vatten- och luftföroreningar, och

• risk för olyckor, översvämning och erosion.

Bebyggelse ska även utformas och placeras på den avsedda marken med hänsyn till bl.a.

• stads- och landskapsbild, natur- och kulturvärden,

• avfallhantering, trafikförsörjning och tillgänglighet,

• skydd mot brand och trafikolyckor,

• möjlighet att förebygga olägenheter av omgivningsbuller,

• behovet av gator, vägar, grönområden och lekplatser samt

• möjligheter att ordna service.

Hänsyn måste även tas till vilken inverkan bebyggelsen har på om-

givningen. Bebyggelse under mark ska i skälig utsträckning utformas

så att den inte försvårar användningen av marken ovanför (2 kap. 8 § PBL). Av 2 kap. 9 § PBL framgår att planläggning och placering av byggnader inte får medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet i övrigt. I 2 kap. 10 § PBL hänvisas till att miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken ska följas.3

4.2.3 Krav på byggnader, tomter och allmänna platser

I 8 kap. PBL finns bestämmelser om byggnaders yttre och inre utform-

ning, samt om tomter och allmänna platser. Av 8 kap. 1 § 2 PBL fram-

går att en byggnad ska ha en god form-, färg- och materialverkan, vara lämplig för sitt ändamål och uppfylla krav på tillgänglighet och

3 Miljökvalitetsnormer är rättsligt bindande föreskrifter om en viss lägsta miljökvalitet för mark, vatten, luft eller miljön i övrigt inom ett visst geografiskt område, se 5 kap.1, 2 §§miljöbalken.

Gällande rätt SOU 2015:109

58

användbarhet för personer med nedsatt rörlighet och orienteringsförmåga.

En byggnad ska även ha de tekniska egenskaper som är väsentliga bl.a. i fråga om bärförmåga, beständighet, brandsäkerhet, energihushållning, skydd mot buller och lämplighet för det avsedda ändamålet (8 kap. 4 § PBL).

Kraven på byggnaders utformning samt tekniska egenskaper preciseras i plan- och byggförordningen (2011:338) och i Boverkets föreskrifter.4

Tomter och allmänna platser5ska utformas så att naturförutsätt-

ningarna så långt möjligt tas till vara, krav på tillgänglighet och användbarhet beaktas, risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för trafiken inte uppkommer. Vidare ska det finnas friytor för lek och utevistelse, utfarter för nödvändiga transporter, samt i skälig utsträckning utrymmen för parkering, lossning och lastning, se 8 kap. 9–12 §§ PBL.

I PBL finns även bestämmelser om befintlig bebyggelse. Det finns ett förbud mot att förvanska särskilt värdefulla byggnader och områden (8 kap. 13 § PBL). Av 8 kap. 14–15 §§ PBL följer att tomter och byggnader ska hållas i vårdat skick. Härtill kommer att ändringar av bebyggelseområden och byggnader ska ske varsamt med hänsyn till dess karaktärsdrag och värden (8 kap. 17 § PBL).

4.2.4 Regionplan

Regionplanen regleras i 7 kap. PBL. Den antas av ett s.k. regionplaneorgan och används för att samordna flera kommuners planering av t.ex. trafikleder, bebyggelse och grönområden. Regionplanen är endast vägledande. Bebyggelse kan därför tillåtas även om den inte är i överensstämmelse med regionplanen.

Regeringen kan vid behov utse ett regionplaneorgan inom ett visst geografiskt område, t.ex. ett kommunalförbund, förutsatt att de berörda kommunerna inte motsätter sig det.

4 Även Transportstyrelsen har bemyndigats att meddela föreskrifter för tillämpningen av tekniska egenskapskrav i vissa avseenden, se plan- och byggförordningen 10 kap. 3 och 6 §§. 5 Allmänna platser är gator, vägar, torg, parker, naturmark etc. som ska vara tillgängliga för allmänheten.

SOU 2015:109 Gällande rätt

59

I SOU 2015:59En ny regional planering – ökad samordning och

bättre bostadsförsörjning föreslår Bostadsplaneringskommittén bl.a.

att det ska finnas ett regionalt fysiskt program i varje län och att reglerna om regional planering ska utgå ur PBL och i stället tas in i en egen lag. Lagen föreslås träda ikraft den 1 januari 2019.

4.2.5 Översiktsplan

I 3 kap. PBL regleras översiktsplanen. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Liksom regionplanen är översiktsplanen endast vägledande och bebyggelse kan tillåtas även om den inte är i överensstämmelse med översiktsplanen. Syftet med översiktsplanen är att ange de stora dragen i markanvändningen och bebyggelseutvecklingen. Här redovisas bl.a. riktlinjer för var bebyggelsen bör lokaliseras. I planen ska kommunen även redovisa hur man tänker tillgodose riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. Kommunen ska även redovisa hur översiktsplanen samordnas med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen6 samt i förekommande fall områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (7 kap. 18 e § miljöbalken). Det ska även framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (3 kap. 5 § 5 PBL).

Länsstyrelsen spelar en viktig roll i översiktsplaneringen genom att tillhandhålla planeringsunderlag samt genom att kontinuerligt föra en dialog med kommunen (3 kap. 10 § PBL). Länsstyrelsen ska dessutom lämna ett särskilt granskningsyttrande över förslaget till översiktsplan (3 kap. 16 § PBL). I detta ska framgå vilka anmärkningar som finns mot planen beträffande riksintressen, miljökvalitetsnormer, områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, mellankommunal samordning samt hälsa, säkerhet och risken för olyckor, översvämning eller ersosion. Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande tillsammans med översiktsplanen.

6 Se t.ex. förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur, regionala trafikförsörjningsprogram enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik samt kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

Gällande rätt SOU 2015:109

60

Minst en gång under kommunfullmäktiges mandattid ska länsstyrelsen redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet (3 kap. 28 § PBL). Länsstyrelsen ska även lämna en sådan redogörelse när kommunen begär det.

Kommunen kan göra planen mer detaljerad för en viss del av kommunen, t.ex. ett område där en mer omfattande exploatering planeras (3 kap. 23 § PBL). En sådan plan brukar kallas fördjupning

av översiktsplanen.

4.2.6 Detaljplan

Med detaljplanen regleras markanvändning och byggande med bindande verkan och kommunen tar ställning till vilken markanvändning som ska tillåtas utifrån bestämmelserna i 2 kap. PBL samt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Krav enligt PBL som inte prövas i detaljplanen tas upp i bygglovsprövningen (se 9 kap. 30 § PBL).

Detaljplanen är avsedd att ge förutsättningar för en rationell och effektiv tillståndsgivning eftersom de principiella och grundläggande frågorna har klargjorts under planarbetet. En fastighetsägares rätt att bygga begränsas till vad som anges i planen (byggrätten). Planen innebär förutsägbarhet och skydd för samme fastighetsägare när grannarna ska bygga.7 Eftersom detaljplanen är rättsligt bindande får bygglov enligt huvudregeln inte strida mot planen. I vissa fall får dock avsteg göras (se avsnitt 4.2.8 nedan).

Om kommunen är huvudman för allmänna platser ger planen en rätt och en skyldighet att lösa in mark som är avsedd för allmänna platser samt en skyldighet att ställa i ordning och underhålla dessa (se 6 kap. PBL).

Av det s.k. detaljplanekravet (4 kap. 2 § PBL) följer att en detaljplan framförallt måste upprättas vid större byggprojekt, omvandling eller bevarande av bebyggelseområden. Det kan även behövas detaljplan för vissa enstaka byggnader som får stor inverkan på omgivningen eller ska förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Vad gäller projekt av någon betydelse för

7 Se Kalbro & Lindgren (2015). Markexploatering, s. 30.

SOU 2015:109 Gällande rätt

61

bostadsförsörjningen krävs i princip alltid en ny eller ändrad detaljplan.

Enligt det s.k. kommunala planmonopolet (1 kap. 2 § PBL) är det kommunen själv som avgör om en detaljplan ska upprättas. En fastighetsägare kan alltså inte kräva att en detaljplan ska upprättas.

Detaljplanen består av plankarta och en planbeskrivning (4 kap. 30, 31 §§ PBL). Om genomförandet av detaljplanen kan antas få betydande miljöpåverkan ska den även innehålla en miljökonsekvensbeskrivning (4 kap. 34 § PBL).

Planen ska ha en bestämd genomförandetid som lägst får vara fem år och högst femton år (4 kap. 21 § PBL). Under genomförandetiden får detaljplanen, mot fastighetsägarnas vilja, bara ändras eller upphävas om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte har kunnat förutses vid planläggningen (4 kap. 39 § PBL). Om planen ändras har fastighetsägarna rätt till ersättning för förlorad byggrätt m.m. (14 kap. 9 § PBL).

Efter genomförandetidens slut gäller planen tills dess att den ändras eller upphävs (4 kap. 38 § PBL). Om detta sker gäller inte de restriktioner som finns under genomförandetiden och det utgår t.ex. ingen ersättning till en fastighetsägare som blir av med sin byggrätt.

Vad gäller planbestämmelser så finns även regler att beakta i 2 kap. plan- och byggförordningen samt i Boverkets allmänna råd (2014:5) om planbestämmelser för detaljplan.

Obligatoriska planbestämmelser

En detaljplan måste alltid innehålla vissa obligatoriska bestämmelser. Planen ska ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och

vattenområden. Den ska även bestämma användningen och utform-

ningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för, t.ex. standard på vägar eller utformning av grönområden, samt användningen av kvartersmark och vattenområden (4 kap. 5 § PBL). Allmänna platser i detaljplanen är gator, vägar, torg, parker, naturmark eller andra områden som enligt en detaljplan är avsedda för gemensamma behov och som ska vara tillgängliga för allmänheten. Kommunen är i regel huvudman för dessa, vilket innebär att kommunen ansvarar för byggande och drift av anläggningarna. Det förekommer även s.k. enskilt huvudmannaskap (4 kap. 7 § PBL), vilket innebär

Gällande rätt SOU 2015:109

62

att fastighetsägarna inom detaljplanen ansvarar för vägar och grönområden genom en gemensamhetsanläggning.8

Vid bostadsbyggande bör detaljplaner reglera byggandets omfattning (antal våningar, bruttoarea etc.). Detta framgår av förarbetena till 1987-års PBL.9

Frivilliga planbestämmelser

Utöver det obligatoriska innehållet så innehåller detaljplaner även ett antal frivilliga bestämmelser.10 Kommunen får bl.a. reglera

• bebyggelsens omfattning, användning, placering, utformning och utförande,

• fastighetsindelning, servitut, gemensamhetsanläggningar m.m.

Under vissa förutsättningar får kommunen även upphäva strandskyddet enligt 7 kap. miljöbalken för ett område i planen (4 kap. 17 § PBL).

Detaljplanen kan alltså användas för en relativt långtgående reglering av markanvändning och bebyggelse. Av 4 kap. 32 § tredje stycket PBL följer dock att planen inte får vara mer detaljerad än

vad som är nödvändigt med hänsyn till planens syfte.

Utformningen av planen måste även ta hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden (4 kap. 36 § PBL).

Om planen avviker från översiktsplanen ska avvikelsen och skälen till denna redovisas i planbeskrivningen (4 kap. 33 § 5 PBL).

4.2.7 Områdesbestämmelser

Områdesbestämmelser regleras i 4 kap. 41–43 §§ PBL. De kan tas fram för begränsade områden som inte är detaljplanelagda. Bestämmelserna reglerar ett mindre antal frågor och ger, i motsats till detaljplanen, inte fastighetsägare någon rättslig garanti för att få bygga. Bestämmelserna är dock rättsligt bindande, dvs. bygglov får

8 Se anläggningslagen (1973:1149). 9 Se prop. 1985/86:1 s. 593594. 10 Se 4 kap. 10–16 och 18 §§ PBL samt prop. 1985/86:1 s. 572588.

SOU 2015:109 Gällande rätt

63

enligt huvudregeln inte strida mot dessa. Områdesbestämmelser är framförallt avsedda för reglering av befintlig bebyggelse. De kan inte användas för att reglera uppförande av nya bostadsområden där det krävs detaljplan.

4.2.8 Bygglov inom detaljplan

Ansökan om bygglov ska innehålla de ritningar, beskrivningar m.m. som är nödvändiga för att behandla ansökan (9 kap. 21 § PBL). Byggnadsnämnden ska fatta beslut om bygglov inom tio veckor från det att en fullständig ansökan kom in. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet får tiden förlängas med högst tio veckor (9 kap. 27 §).

I 9 kap. 30 § PBL finns grundläggande bestämmelser om hur en bygglovsansökan ska prövas i områden som omfattas av detaljplan. Inom detaljplan ska bygglov för en ny byggnad beviljas om byggnaden överensstämmer med detaljplanen och uppfyller vissa utpekade krav i 2 och 8 kap. PBL i de avseenden som kraven inte har reglerats fullt ut i detaljplanen. Det gäller bl.a. byggnadens placering på tomten eller dess yttre utformning (t.ex. färgsättning), tillgänglighet, lämplighet för avsett ändamål eller tomtens anordnande.

Av 9 kap. 31 b § första stycket följer att bygglov får ges för en åtgärd som avviker från detaljplan om avvikelsen är liten och förenlig med detaljplanens syfte. Detsamma gäller avvikelser från områdesbestämmelser. Begreppet liten avvikelse ska tolkas på samma sätt som det tidigare begreppet mindre avvikelse i 1987-års PBL. Ett exempel på liten/mindre avvikelse kan vara att byggnadshöjden kan få överskridas med några decimeter.11

Från och med den 1 januari 2015 gäller – utöver möjligheten att godta en liten avvikelse – att byggnadsnämnden får godta en planavvikelse där byggnadsåtgärden är av ”begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt” (9 kap. 31 b § 2 PBL). I förarbetena anges som exempel sådana åtgärder som inte var aktuella då planen antogs

Gällande rätt SOU 2015:109

64

men som senare visar sig angelägna, t.ex. bullerskydd. En förutsättning är dock att avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte.12

Samtidigt infördes en regel om att utrymmet för planavvikelser blir större efter planens genomförandetid. Då får planavvikelser godtas för åtgärder som ”tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse” eller som innebär en markanvändning som utgör ett ”lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen” (9 kap. 31 c §). Som exempel nämns bl.a. att kunna uppföra byggnad för förvaring av cyklar och barnvagnar på mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas invid flerbostadshus.13

Planavvikelser får inte medföra betydande miljöpåverkan eller begränsning av rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen (9 kap. 31 e §). Vidare måste ”summan” av gammal och ny avvikelse vara godtagbar (9 kap. 31 d §).

4.2.9 Processen för upprättande av detaljplaner

Processen för upprättande av detaljplaner regleras i 5 kap. PBL. Den som vill vidta en åtgärd som kräver detaljplan kan begära att kommunen ska redovisa sin inställning till att inleda planläggning i ett s.k. planbesked (5 kap. 2 § PBL) som ska ges inom fyra månader om inte sökanden och kommunen kommer överens om längre tid.

Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet kan kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt s.k. planprogram (5 kap. 10 § PBL). Programmet kan bl.a. innehålla en nulägesbeskrivning, förutsättningar och syfte med planläggningen. Vidare kan anges hur planarbetet ska bedrivas och en tidsplan för planprocessen.

Om detaljplanen kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömning göras av planen. Inom ramen för miljöbedömningen ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas. Miljöbedömningen beskrivs närmare under avsnitt 4.3 nedan.

När ett detaljplaneförslag har tagits fram ska detta bli föremål för samråd och i vissa fall även granskning. Samrådet syftar dels till

SOU 2015:109 Gällande rätt

65

att hjälpa kommunen att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt, dels till att ge dem som berörs av planen insyn och en möjlighet att påverka. Länsstyrelsen ska vid samrådet bl.a. ta till vara och samordna statens intressen och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Länsstyrelsen ska även ge råd om tillämpningen av 2 kap. och övriga bestämmelser i PBL (5 kap. 14 § PBL).

När det finns ett färdigt detaljplaneförslag ska länsstyrelsen yttra sig över detta i ett granskningsyttrande (5 kap. 22 § PBL) där frågor som kan föranleda ett ingripande från staten enligt 11 kap. PBL behandlas. Det rör sig här om de s.k. ingripandegrunderna, dvs. om

• ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

• frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

• en miljökvalitetsnorm inte följs,

• strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser eller

• en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Även lantmäterimyndigheten ska yttra sig över planförslaget och bevaka att detaljplanen är förenlig med PBL:s bestämmelser om huvudmannaskap, fastighetsindelning samt genomförande- och fastighetskonsekvensbeskrivning (5 kap. 22 a § PBL).

En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller principiell betydelse (5 kap. 27 § PBL). Efter antagande ska kommunen skicka ett meddelande om detta till länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och andra berörda (5 kap. 29 § PBL).

Hur samråd och granskning går till beror på vilket planförfarande som ska användas. I grunden finns regler om ett standardförfarande14 vilket får användas i de fall där utökat planförfarande (5 kap. 7 § PBL) eller samordnat planförfarande (5 kap. 7 a § PBL)

14 Se 5 kap. 6 § PBL och prop. 2013/14:126. Förfarandet kan sägas motsvara det som tidigare kallades enkelt planförfarande.

Gällande rätt SOU 2015:109

66

inte ska tillämpas. I det följande beskrivs processerna enligt dessa olika förfaranden.

Standardförfarande

Samråd ska ske med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs. Därutöver ska tillfälle till samråd ges

• de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs,

• vissa hyresgästorganisationer och

• de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

Om planförslaget uppenbarligen saknar betydelse för bostadsrättshavare, hyresgäster, boende och hyresgästorganisationer behöver kommunen inte samråda med dem (5 kap. 11 § andra stycket PBL).

Det krävs ingen kungörelse för samråd om planförslaget. Om samrådskretsen godkänner förslaget behöver ingen underrättelse om det färdiga planförslaget ske och ingen granskning göras, jfr nedan angående utökat planförfarande.15

Om samrådskretsen däremot inte godkänner förslaget ska kommunen (efter eventuella ändringar av det preliminära förslaget)

underrätta samrådskretsen om sitt färdiga planförslag och låta det granskas under minst två veckor. Granskningstiden får göras kortare

om alla är överens om det (5 kap. 18 § PBL). Underrättelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgänglig på kommunens webplats (5 kap. 19 § PBL). Kommunen ska samtidigt skicka ett meddelande om innehållet i underrättelsen till kända sakägare, hyresgästorganisationer, myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. En kopia av planförslaget och samrådsredogörelsen ska dessutom skickas till länsstyrelsen och de kommuner som berörs (5 kap. 20 § PBL).

Den som har synpunkter på planförslaget ska lämna dessa under granskningstiden och kommunen ska sammanställa synpunkterna i sitt granskningsutlåtande. Där redovisar kommunen även sitt förslag

SOU 2015:109 Gällande rätt

67

med anledning av synpunkterna. I granskningsutlåtandet redovisas dessutom de synpunkter som framkommit under samrådet (5 kap. 17, 23 §§ PBL). Kommunen ska så snart som möjligt skicka granskningsutlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda (5 kap. 24 § PBL). Om kommunen ändrar sitt förslag väsentligt efter granskningstiden ska förslaget granskas på nytt (5 kap. 25 § PBL).

Utökat planförfarande

Utökat förfarande är som namnet antyder ett mer omfattande alternativ som enligt 5 kap. 7 § ska användas om planförslaget

• inte är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna,

• är av betydande intresse för allmänheten,

• i övrigt är av stor betydelse, eller

• kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Samrådskretsen är densamma som vid standardförfarandet men kommunen ska inför samrådet kungöra planförslaget och därefter ska samrådet pågå i minst tre veckor (5 kap. 11 a § PBL). En kungörelse ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning (5 kap. 11 b § PBL). Under samrådet ska kommunen hålla planförslag, eventuellt planprogram och övrigt planeringsunderlag av betydelse tillgängligt (5 kap. 11 c § PBL).

Efter samrådet ska de synpunkter som har framkommit sammanställas i en samrådsredogörelse där det även ska framgå hur kommunen har tagit ställning till inkomna synpunkter, framförallt de synpunkter som inte har beaktats (5 kap. 17 § PBL).

Därefter ska kommunen i en underrättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas under minst tre veckor (5 kap. 18 § PBL). Underrättelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgänglig på kommunens webplats (5 kap. 19 § PBL). Kommunen ska samtidigt skicka ett meddelande om innehållet i underrättelsen till kända sakägare, hyresgästorganisationer, myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. En kopia av planförslaget och samrådsredogörelsen ska

Gällande rätt SOU 2015:109

68

dessutom skickas till länsstyrelsen och de kommuner som berörs (5 kap. 20 § PBL).

Den som har synpunkter på planförslaget ska lämna dessa under granskningstiden och kommunen ska sammanställa synpunkterna i sitt granskningsutlåtande (5 kap. 23 § PBL). Kommunen ska så snart som möjligt skicka granskningsutlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda (5 kap. 24 § PBL). Om kommunen ändrar sitt förslag väsentligt efter granskningstiden ska förslaget granskas på nytt (5 kap. 25 § PBL).

Om kommunen har inlett planprocessen enligt standardförfarandet men efter samrådet bedömer att planförslaget borde ha handlagts enligt det utökade förfarandet ska kungörelse ske inför granskning om planförslaget inte tidigare har kungjorts eller har ändrats väsentligt (5 kap. 18 § tredje stycket PBL).

Tabell 4.1 Skillnader mellan standardförfarande och utökat förfarande

16

Standardförfarande Utökat förfarande

Samråd

• Ingen lagstadgad tid eller krav på kungörelse

• Kan godkänna förslaget (18 §)

• Synpunkter i granskningsutlåtandet (17 §)

• Kungörelse krävs (11 a–c §§)

• Samråd under minst tre veckor (11 a §)

• Samrådsredogörelse (17 §)

Granskning

• Underrättelse om ej godkännande

• Minst två veckor men kan förkortas eller slopas

• Underrättelse

• Minst tre veckor

Övrigt

• Kan kungöra efter samrådet om det inte skett tidigare (18 §)

Samordnat planförfarande

För samordnat planförfarande gäller samma bestämmelser som för standarförfarandet med vissa undantag (5 kap. 7 a §). Samordnat planförfarande tillämpas när planförslaget är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande över denna och någon av följande två situationer föreligger.

16 Samtliga paragrafhänvisningar gäller 5 kap. PBL.

SOU 2015:109 Gällande rätt

69

1. Planförslaget gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken.

2. Planförslaget gäller enbart åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av vägplan eller järnvägsplan.

Undantagen från standardförfarandet beror på att samråd, kungörelse och granskning ska samordnas med de åtgärder som har vidtagits i det andra ärendet, dvs. tillståndsprövning enligt miljöbalken eller upprättande av väg- eller järnvägsplan. Vid det samordnade planförfarandet behöver därför samråd bara ske om prövningen av det andra ärendet är avslutad och utredning och samråd i det ärendet inte räcker för att kraven på samråd enligt PBL ska anses vara uppfyllda (5 kap. 16 § PBL).

Av 5 kap. 18 a § PBL följer att kungörelse vid samordnat planförfarande, ska ske under granskningsskedet och inte under samrådsskedet. Kungörandet får samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet.

Om kungörandet samordnas ska kommunens granskningsutlåtande enligt 5 kap. 23 § PBL även behandla de skriftliga synpunkter av betydelse som har inkommit i det andra ärendet.

4.2.10 Statens överprövning av kommunens beslut om detaljplaner

Länsstyrelsen ska inom tre veckor från det att den fick meddelande om kommunens beslut att anta planen avgöra om den ska överpröva kommunens beslut utifrån de s.k. ingripandegrunderna. Överprövning ska enligt 11 kap. 10 § PBL ske om det kan antas att

• ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

• frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

• en miljökvalitetsnorm inte följs,

• strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser eller

Gällande rätt SOU 2015:109

70

• en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Om länsstyrelsen under överprövningen finner att så är fallet ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut att anta planen helt eller, om kommunen medger det, i en viss del (11 kap. 11 § PBL).

4.2.11 Överklagande av beslut om detaljplan och bygglov

Överklaganden regleras i 13 kap. PBL. Beträffande rätten att överklaga hänvisar PBL till 22 § förvaltningslagen (1986:223) där det anges att ”den som beslutet angår” har rätt att överklaga ett beslut om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas (13 kap. 8 § PBL).

Enligt praxis anses beslut om detaljplaner beröra ägare till fastighet inom planen eller direkt gränsande till planområdet. Bygglov anses angå fastighet som gränsar till den fastighet som har ansökt om lovet. Därutöver anses besluten angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- och trafikförhållanden på platsen m.m.17

När det gäller överklagande av kommunens beslut om såväl planer som bygglov är länsstyrelsen i nuläget första instans (13 kap. 3 § PBL). Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till mark- och miljödomstolen (13 kap. 6 § PBL). I lagrådsremissen En kortare

instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser som överläm-

nades till lagrådet den 1 oktober 2015 föreslås dock att överklagande ska ske direkt till mark- och miljödomstolen och inte till länsstyrelsen.18

Mark- och miljödomstolens domar och beslut kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen för vars prövning det krävs prövningstillstånd. Mark- och miljööverdomstolen kan därefter tillåta att en dom eller ett beslut överklagas till Högsta domstolen, se 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

17 Se Didón m.fl., Plan- och bygglagen (1 juli 2014, Zeteo) kommentaren till 13 kap. 8 §. 18 De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juni 2016.

SOU 2015:109 Gällande rätt

71

Om länsstyrelsen genom sin tillsyn enligt 11 kap. PBL beslutar att helt eller i viss del upphäva kommunens beslut om detaljplan eller lov få detta beslut överklagas hos regeringen (13 kap. 5 §). Både kommunen och den enskilde vars rättigheter eller intressen står på spel kan i ett sådant fall överklaga länsstyrelsens beslut.19

4.2.12 Avgifter för planläggning och bygglov

Byggnadsnämnden får ta ut avgifter för att täcka kostnader i samband med planbesked, upprättande/ändring av detaljplan eller områdesbestämmelser, beslut om lov, tekniskt samråd, startbesked m.m. (se 12 kap. 8–9 §§ PBL).

Avgiften som tas ut vid upprättande och ändring av detaljplaner eller områdesbestämmelser – s.k. planavgift – får täcka kostnader för planprogram samt åtgärder som krävs för att upprätta ett slutligt planförslag. Planavgifterna ska tas ut i samband med bygglovsgivningen och får bara tas ut om den fastighet som bygglovet avser har nytta av planen eller områdesbestämmelserna (12 kap. 9 § PBL).

Avgift för planbesked, planavgift och avgift för lov m.m. får högst motsvara kommunens genomsnittliga kostnad för den typ av besked, handläggning eller beslut som avgiften avser. Grunderna för hur avgifterna ska beräknas ska anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige (12 kap. 10 §). Avgiften ska betalas av den som är sökande eller har gjort anmälan i ärendet (12 kap. 11 § PBL).

Vid bostadsbyggande hanteras kostnaderna för planläggning ofta genom exploateringsavtal eller markanvisningsavtal (se avsnitt 4.4 nedan). Kostnaderna för planläggning kan även hanteras i ett separat avtal. Om sådana avtal innebär att någon annan än kommunen betalar kostnaderna kan kommunen inte ta ut någon planavgift. Bestämmelserna om planavgift ger emellertid den rättsliga grunden och ramen för avtalen.20

19 Se Didón m.fl., Plan- och bygglagen (1 juli 2014, Zeteo) kommentaren till 13 kap. 5 §. 20 Se Didón m.fl., Plan- och bygglagen (1 juli 2014, Zeteo) kommentaren till 12 kap. 9 §.

Gällande rätt SOU 2015:109

72

4.3 Kopplingar mellan PBL och miljöbalken

Som ovan framgått finns det ett antal kopplingar mellan PBL och miljöbalken. En sådan koppling är bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken.

I 3 kap. miljöbalken finns grundläggande bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden som gäller för hela landet. Syftet med bestämmelserna är att dessa områden ska användas för de ändamål för vilka de är bäst lämpade (3 kap. 1 § miljöbalken). I kapitlet räknas ett antal typer av områden upp, t.ex. områden som har höga natur- eller kulturvärden eller som är särskilt lämpliga för industriell produktion eller för kommunikationer. Dessa områden ska så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan orsaka påtaglig skada (3 kap. 5–9 §§ PBL).

En del av dessa områden har ansetts vara särskilt värdefulla och har därför pekats ut som riksintressen av statens sektorsmyndigheter. Sektorsmyndigheterna och deras uppgifter i fråga om riksintressen regleras i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen).

De områden som har pekats ut som riksintressen ska skyddas mot åtgärder som kan orsaka påtaglig skada. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska företräde ges åt det eller de ändamål som bäst främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Försvarsintresset ges dock alltid företräde (3 kap. 10 § miljöbalken).

I 4 kap. miljöbalken finns en uppräkning av namngivna geografiska områden med stora natur- och kulturvärden som är av riks-

intresse och där exploatering bara får ske under vissa förutsättningar.

Riksintresseområdena ska, med vissa undantag, skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Undantagen i 4 kap. innebär bl.a. att de bestämmelser som rör områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet. (4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken).21

21 Se Riksintresseutredningens betänkande SOU 2014:59 s. 22 ff. för en mer ingående redogörelse.

SOU 2015:109 Gällande rätt

73

I PBL finns även bestämmelser om att miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. miljöbalken ska beaktas, se 2 kap. 10 § PBL. Dessa normer är rättsligt bindande föreskrifter om en viss lägsta miljökvalitet för mark, vatten, luft eller miljön i övrigt inom ett geografiskt område. Regeringen får meddela miljökvalitetsnormer för vissa områden eller för hela landet för att skydda människors hälsa eller miljön. I dag finns det bl.a. miljökvalitetsnormer för buller och luftföroreningar.

Om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömning göras av planen (6 kap. 11 § miljöbalken). Inom ramen för miljöbedömningen ska en miljö-

konsekvensbeskrivning upprättas där planens förväntade miljöpå-

verkan identifieras, beskrivs och bedöms (4 kap. 34 § PBL samt 6 kap.1218 §§miljöbalken)22. Miljökonsekvensbeskrivningen möjliggör en samlad bedömning av verksamhetens effekter på miljön och på människors hälsa (6 kap. 3 § miljöbalken). Av 6 kap. 14 § miljöbalken följer att miljökonsekvensbeskrivningen ska bli föremål för samråd. I en detaljplaneprocess sker detta genom att miljökonsekvensbeskrivningen infogas i planbeskrivningen (4 kap. 33 § första stycket 4 samt 34 § första stycket PBL).

4.4 Plangenomförande och genomförandeavtal

Begreppet plangenomförande syftar på alla de åtgärder som vidtas för att den markanvändning som anges i en antagen detaljplan ska bli verklighet. I praktiken handlar det t.ex. om att bygga gator och anordningar för vatten och avlopp. Det kan även handla om att genomföra fastighetsrättsliga åtgärder som fastighetsbildning och att inrätta gemensamhetsanläggningar m.m.

I 6 kap. PBL finns bl.a. bestämmelser om genomförande av detaljplanens allmänna platser när kommunen är huvudman. Där regleras t.ex. ordnande och underhåll av allmänna platser samt ansvar för de kostnader som uppstår i samband därmed. Av de s.k. gatukostnads-

bestämmelserna i 6 kap. PBL framgår att kommunen får besluta att

fastighetsägarna i ett område ska betala kommunens kostnader för att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats eller vidta

22 Se även förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen).

Gällande rätt SOU 2015:109

74

en annan åtgärd som syftar till att tillgodose områdets behov (6 kap. 24 och 25 §§ PBL).

Vid större exploateringar ingår byggherren och kommunen i regel ett s.k. genomförandeavtal som preciserar parternas rättigheter och skyldigheter gentemot varandra. Dessa avtal brukar ges olika benämningar beroende på om byggherren eller kommunen äger marken när exploateringen initieras. Detta ska kort belysas i det följande.

4.4.1 Byggherreägd mark – exploateringsavtal

I PBL definieras exploateringsavtal som ”ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen”.23 Avtalet är en överenskommelse mellan kommunen och byggherren om hur en exploatering ska genomföras. I exploateringsavtalet behandlas dels vem som ska ansvara för utförande av olika åtgärder, dels vem som ska finansiera åtgärderna.

Vanligen ingås avtalet strax innan planantagandet, med villkor om att avtalet blir giltigt under förutsättning att planen vinner laga kraft. I samband med att planprocessen inleds tecknas normalt ett s.k. föravtal, med principer för planarbetet, planens utformning m.m.

Kommunen ska ha förutbestämda riktlinjer, utgångspunkter och

mål för avtalen. Syftet är att en byggherre i förväg – innan detalj-

planearbetet startar – ska kunna förutse vilka krav som kommunen kommer att ställa på planeringen och plangenomförandet. Av riktlinjerna bör bl.a. framgå övergripande principer för vilka åtgärder och kostnader som kommunen avser att få täckning för.24

PBL ställer också upp regler för exploateringsavtalens innehåll. Avtalen får reglera åtagande för en byggherre att vidta eller finan-

siera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna

platser, va-anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. För att ett sådant åtagande ska vara tillåtet måste följande förutsättningar vara uppfyllda.25

23 Se 1 kap. 4 § PBL där det även framgår att definitionen inte omfattar avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. 24 Se 6 kap. 39 § PBL och prop. 2013/14:126, s. 150. 25 Se 6 kap. 40–42 §§ PBL samt prop. 2013/14:126 s. 156 f.

SOU 2015:109 Gällande rätt

75

1. Åtgärderna måste vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras.

2. Byggherrens åtaganden måste stå i rimligt förhållande till den nytta han/hon har av planen. I de fall det skrivs exploateringsavtal med flera byggherrar inom detaljplanen måste det således ske en rimlig kostnadsfördelning mellan dessa.

3. Ett exploateringsavtal får inte innehålla åtaganden om att helt eller delvis bekosta anläggningar som avser ”social infrastruktur” såsom vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en lagstadgad skyldighet att tillhandahålla.

4. Exploateringsavtalet får inte reglera ersättning för åtgärder som redan har utförts, såvida inte den aktuella detaljplanen är ett led i en etapputbyggnad med flera detaljplaner.

I exploateringsavtalen får kommunen inte ställa krav på byggnaders tekniska egenskaper som går utöver det som är reglerat i PBL, plan- och byggförordningen och Boverkets föreskrifter (se 8 kap. 4 a § PBL).

4.4.2 Kommunägd mark – markanvisning

I 1 § andra stycket lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar definieras begreppet markanvisning enligt följande. ”Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.” 26

Genom markanvisningsavtalet accepterar byggherren de villkor som kommunen ställt upp för markanvisningen.

I samband med att detaljplanen antas sker sedan en definitiv överlåtelse av den kommunala marken till byggherren, samtidigt

26 I prop. 2014/15:122 föreslås att definitionen på begreppet markanvisning ska tas in i PBL samt att reglerna om hur markanvisningar och exploateringsavtal ska redovisas under detaljplaneprocessen ska samordnas. Detta innebär att en kommuns avsikt att genomföra en detaljplan med markanvisningar ska redovisas i planbeskrivningen och under samrådet. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2016.

Gällande rätt SOU 2015:109

76

som ett slutligt avtal om plangenomförande ingås mellan kommunen och byggherren. Beträffande själva plangenomförandet hanterar ett sådant avtal ofta samma frågor som ett exploateringsavtal, t.ex. vem som ska ansvara för och finansiera åtgärderna.

I markanvisningsavtal får kommunen, liksom i exploateringsavtal, inte ställa egna krav på byggnaders tekniska egenskaper som går utöver det som är reglerat i PBL, plan- och byggförordningen och Boverkets föreskrifter (se 8 kap. 4 a § PBL).27

Enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar måste kommunen även ha en markanvisningspolicy. Där ska framgå kommunens utgångspunkter och mål med markanvisningsverksamheten, hur markanvisningarna ska genomföras samt principer för markprissättningen.

27 Se prop. 2013/14:126 s. 219222 samt s. 306.

77

5 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande

5.1 Utredningsuppdrag och genomförande

Enligt direktiven ska utredningen analysera kommunernas skilda förutsättningar för bostadsbyggande och utreda om det finns generella, eller för vissa delar av landet särskilda, hinder kring planläggningen för att uppnå ett ökat bostadsbyggande. Vi ska även utreda varför ambitionen när det gäller bostadsplanering kan skilja stort mellan kommuner med likvärdiga förhållanden och reflektera kring vilka olika skäl, strategier och handlingsmöjligheter som kan finnas för att planlägga för bostäder respektive att inte göra det.

Vi ska analysera ett relevant och representativt urval av kommuner över hela landet med å ena sidan vitt skilda demografiska och ekonomiska förutsättningar, å andra sidan likartade förutsättningar, men med olika ambitioner när det gäller planering för bostäder.

5.1.1 Utredningens enkäter och intervjuer

Till grund för vår analys av kommunernas skilda förutsättningar för bostadsbyggande och eventuella hinder vid planläggningen har vi under våren 2015 genomfört en enkätundersökning som har riktat sig till 155 av landets 290 kommuner. Vi har dessutom genomfört en mer begränsad enkätundersökning som har riktats till mark- eller exploateringschefer i landets 35 största kommuner. Härutöver har vi även genomfört djupintervjuer med 16 kommuner och med

Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande SOU 2015:109

78

företrädare för SmåKom1 som är ett nätverk för kommuner med få invånare. Såväl enkätundersökningar som intervjuer beskrivs närmare i avsnitt 2.2.1.

5.2 Disposition

Kapitlet inleds med en övergripande redogörelse för tre faktorer som har betydelse för bostadsbyggande och planläggning; marknadsförutsättningar, incitament avseende bostadsbyggande samt kommunernas markinnehav. I samband härmed behandlas även Boverkets bostadsmarknadsenkät. Därefter redovisar vi de hinder som vår enkät visar att kommunerna upplever vid planläggning. Avslutningsvis kommenterar vi enkätresultatet och kommunernas allmänna förutsättningar för planering och bostadsbyggande.

Kommunernas planberedskap och planeringsberedskap behandlas i kapitel 6 och omfattas därför inte av våra redogörelser och slutsatser i det nu aktuella kapitlet.

5.3 Marknadsförutsättningar för bostadsbyggande

Marknadens efterfrågan/betalningsvilja för nyproduktion av bostäder varierar mycket mellan landets kommuner. Det kan illustereras med Boverkets beräkningar av det s.k. ”Tobins q”, dvs. kvoten mellan marknadsvärde och produktionskostnad. Ju högre värde på Tobins q desto mer lönsamt är det att bygga. Vid värdet 1 är kostnaden för en nyproducerad bostad densamma som för en begagnad bostad.2 År 2012 hade 202 kommuner, av landets 290 kommuner, värden på Tobins q under 0,8, se Figur 5.1.

1 SmåKom består av 66 kommuner (april 2015). Kommunerna har i regel 11 000 invånare eller färre. 2 Se Boverket (2014) Boverkets indikatorer. Analys av utvecklingen av bygg- och bostads-

marknaden med byggprognos. April 2014. I Boverkets undersökning visar ”Tobins q” för-

hållandet mellan priset på ett begagnat småhus och produktionspriset för ett nytt småhus med liknande standard.

SOU 2015:109 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande

79

Figur 5.1 Förutsättningar för bostadsbyggande år 2012 (Tobins q)

Källa: Boverkets indikatorer. Analys av utvecklingen av bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos, april 2014.

Pris och betalningsvilja har stigit sedan år 2012 men faktum kvarstår att många delar av landet har starkt begränsade marknadsmässiga förutsättningar för nyproduktion av bostäder. Det ligger dock utan-

Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande SOU 2015:109

80

för utredningens uppdrag att diskutera dessa övergripande marknadsförutsättningar för bostadsbyggande.

Även i kommuner med lågt Tobins q finns det ofta vissa attraktiva lägen där det finns goda förutsättningar för nyproduktion. Som Boverket konstaterar så begränsas dock potentiellt attraktiva lägen av olika regelverk.3 PBL och miljöbalken med flera lagar ställer krav som måste uppfyllas för att bostadsbebyggelse ska tillåtas. Det gäller riksintressen, hälsa- och säkerhet (buller, översvämning, olycksrisker, förorenad mark m.m.), strandskydd m.m.

5.4 Incitament avseende bostadsbyggande

Fler invånare som betalar skatt kan leda till en bättre ekonomi för kommunen som resulterar i bättre social service.4 När det byggs nytt kan det också tillskapas resurser för att renovera gator, vägar och andra allmänna platser. En ökad befolkning gynnar dessutom det lokala näringslivet och den kommersiella servicen i kommunen.5

Även om det finns många fördelar med en ökad befolkning och ett ökat bostadsbyggande finns det även vissa problem. Professor Hans Lind beskriver i Ökat bostadsbyggande – en översikt av tänk-

bara incitamentsproblem, Bilaga 3, ett antal faktorer som kan med-

föra att det inte byggs bostäder. Nedan beskrivs några av dessa möjliga faktorer.

• NIMBY-argumentet (”not in my back yard”), dvs. även om det behöver byggas bostäder så ska det inte ske i närheten av mig. Det kan t.ex. handla om att ett grönområde bebyggs och/eller att utsikt och liknande påverkas negativt.

• Ett projekt med ökat byggande riskerar att pressa ner bostadspriserna eller prisökningstakten i kommunen. Då kan medborgare i kommunen vara emot projektet även om det inte tar värdefull mark i anspråk.

3 Se Boverket (2015), Markpriser, markbrist och byggande, Marknadsrapport Mars 2015 s. 23 f. 4 Det kommunala skatteutjämningssystemet komplicerar bilden något. Utjämningssystemet syftar till att skapa ekonomiska förutsättningar för att alla kommuner och landsting ska kunna tillhandahålla en likvärdig service för sina invånare. 5 Se t.ex. Nygren (2015), Tillväxt – ett medvetet och politiskt val, Fastighetsnytt, 2015-10-20.

SOU 2015:109 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande

81

• Motståndet kan förstärkas om byggande av nya bostäder vänder sig till grupper med lägre inkomster. Hushållen kan då vara rädda för negativa spridningseffekter på fastighetsvärden och bostadspriser. Fler hushåll med lägre inkomster kan även leda till högre kostnader och högre skatt för kommunen.

• Kommunens direkta investeringskostnader i anslutning till projektet kan ibland vara mycket höga, t.ex. i områden som kräver omfattande marksaneringar eller infrastrukturinvesteringar

• Kommunens övriga följdkostnader för t.ex. skola, barnomsorg och annan social verksamhet kan bli omfattande. Av betydelse är då om bostadsbyggandet sker för personer som redan bor i kommunen (och där kommunen redan bär dessa kostnader) eller om det sker för personer som flyttar till kommunen.

5.5 Kommunernas markinnehav

I en rapport från år 2015 konstaterar Konkurrensverket att kommunerna har ett betydande markinnehav.6 Denna bild bekräftas av våra enkätundersökningar. I enkätundersökningen till 155 kommuner uppger i princip samtliga kommuner att de har fastigheter eller obebyggda områden som är lämpliga för framtida bostadsbyggande. Av kommunernas kommentarer till enkätfrågan framgår dock att vissa kommuner anser att de äger för lite mark och/eller mark i fel lägen.

Den kommunala markens betydelse för det framtida bostadsbyggandet kan belysas med Figur 5.2, som visar hur stor andel av byggandet som bedöms ske på kommunens mark.

6 Se Konkurrensverket (2015), Byggbar mark? En nyckelresurs vid byggande, Rapport 2015:5 s. 33.

Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande SOU 2015:109

82

Figur 5.2 Andelen bostadsbyggande på kommunal mark

Enkätsvar på frågan: ”Hur stor ungefärlig andel av bostadsbyggandet bedöms ske på kommunens mark?”

Enligt vår enkätundersökning till 155 kommuner bedriver merparten av kommunerna (63 procent) en aktiv markpolitik (förvärv av mark för bostadsbyggande) i syfte att säkerställa ett framtida byggande. Av kommentarerna framgår att vissa kommuner har satsat på en mer aktiv markpolitik under de senaste åren.

I den mindre enkätundersökningen som riktade sig till mark- och exploateringschefer i de 35 största kommunerna uppger 29 kommuner att de bedriver en aktiv markpolitik i syfte att underlätta och säkerställa framtida byggande.

Kommunernas markpolitik behandlas även i kapitel 12.

5.6 Boverkets bostadsmarknadsenkät

I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2015 skulle kommunerna bl.a. lista de tre främsta faktorerna som begränsar bostadsbyggandet i kommunen. Vidare skulle kommunerna ange i vilken omfattning kommunen kan påverka dessa hinder.

Vi har tagit del av enkätsvaren och kan konstatera att höga produktionskostnader i förhållande till konsumenternas betalningsförmåga/betalningsvilja uppges vara den främsta faktor som begränsar

SOU 2015:109 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande

83

bostadsbyggandet (jfr avsnitt 5.3 ovan). Många kommuner uppger även olika former av statliga regelverk som ett hinder för bostadsbyggande. Av svaren framgår att kommunerna anser sig ha små möjligheter att påverka dessa faktorer.

Av enkätsvaren i bostadsmarknadsenkäten kan vidare utläsas att mycket få kommuner uppger brist på ekonomiska resurser som ett hinder för bostadsbyggandet.

5.7 Hinder för detaljplaneläggning

I utredningens enkät till 155 kommuner frågade vi vilka hinder som finns för att ta fram detaljplaner för bostadsbyggande. I anslutning till svaren har kommunerna också lämnat ett stort antal kommentarer som redovisas i Bilaga 4.

Figur 5.3 Hinder för planläggning

Enkätsvar på frågan: ”Finns det några påtagliga hinder/svårigheter för att ta fram detaljplaner för bostadsbyggande?” Flera svarsalternativ var möjliga.

De svar som kommunerna lämnat ger en bild av upplevda hinder och problem som kan försvåra detaljplaneläggning. Däremot är det inte möjligt att göra en bedömning av hur stora hindren är. Nedan

Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande SOU 2015:109

84

följer våra kommentarer till enkätresultatet och kommunernas allmänna förutsättningar för planering och bostadsbyggande.

5.8 Utredningens kommentarer

5.8.1 Marknadsförutsättningar

En förutsättning för detaljplaneläggning är att någon vill bygga det som planeras. Av bostadsmarknadsenkäten framgår att det främsta hindret för bostadsbyggandet är höga produktionskostnader i förhållande till konsumenternas betalningsförmåga/betalningsvilja. I många fall saknas det alltså grundläggande förutsättningar för att planering och byggande ska komma till stånd.

Vid våra intervjuer har vi fått bilden att själva planläggningen för bostäder inte tycks vara något egentligt problem i kommuner med låg efterfrågan på nyproduktion. Det främsta hindret är i stället problem med finansieringen.

5.8.2 Kommunalpolitiska ambitioner

En klar majoritet av kommunerna vi har intervjuat har en uttrycklig politisk ambition att öka befolkningen och bygga bostäder. Det manifesteras genom högt satta politiska mål för bostadsbyggandet. Många av kommunerna har konkret tillfört resurser till plansidan i syfte att kunna planlägga mer och snabbare. Detta kan vara en förklaring till att planeringsaktiviteten i Sverige har ökat.7

Att det finns en stark ambition att öka befolkningen verifieras även av en enkätundersökning som Konkurrensverket har gjort. I enkäten uppger samtliga kommuner att de vill öka sin befolkning.8

Generellt finns alltså en kommunal vilja att planlägga för bostadsbebyggelse.

7 Se www.boverket.se. År 2013 antogs 1770 detaljplaner och år 2014, 1 839 detaljplaner. Antalet antagna detaljplaner har följt en svag årlig ökning sedan 2012 då en nedåtgående trend bröts. Trots ökningen är det totala antalet antagna detaljplaner fortfarande lägre år 2014 än det var per år mellan år 2005–2010. 8 Se Konkurrensverket (2015) Byggbar mark? En nyckelresurs vid byggande, Rapport 2015:5 s. 68. Enkäten skickades ut till kommunstyrelsens ordförande och kommunchefen i 45 kommuner med stor befolkning (närmare hälften av Sveriges befolkning bor i de utvalda kommunerna). Svarsfrekvensen var närmare 90 procent.

SOU 2015:109 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande

85

Det finns dock ett fåtal kommuner med en stark efterfrågan på bostäder där den politiska viljan att bygga är begränsad. Som framgår av Hans Lindhs PM (se avsnitt 5.4) kan det finnas flera förklaringar till detta. Bristande politisk vilja är naturligtvis ett hinder i sammanhanget. Om det saknas vilja att bygga bostäder kommer det heller inte att planläggas för bostadsbebyggelse i någon större omfattning.

5.8.3 Statliga bestämmelser, riktlinjer och målsättningar

Utifrån svarsalternativen i vår enkät uppgav flest kommuner att statliga bestämmelser och riktlinjer är hinder för detaljplaneläggning. För att åskådliggöra vad som upplevs som hinder återges nedan några av kommunernas kommentarer i denna del.9

Under en följd av år har framförallt staten via nya bestämmelser och lagstiftning hela tiden fört på nya restriktioner. Dessa sammantaget gör det alltmer komplicerat att planlägga. Inte minst naturvård, rödlistade arter mm, strandskydd och bullerbestämmelser väger mycket tungt.

Det är inte de enskilda svårigheterna som är problemet utan att allt fler frågor med allt större precision förväntas utredas och avgöras i planskedet. Det är då svårt att genomföra planeringen så snabbt som marknaden behöver.

Domstolarnas olika tolkningar av miljöbalken gör att det råder osäkerhet om exempelvis när en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram. Detta kan sedan bli grund för överklagande av detaljplanen.

Kommunen är ofta oenig med länsstyrelsen om hur detaljerade utredningar som behöver göras för att länsstyrelsen ska släppa igenom planerna, t.ex. säkerhet, trafik, buller, arkeologi etc.

Miljökvalitetsnormer (särskilt för vatten) är särskilt problematiskt, då det är en förbudslagstiftning som inte kan vägas mot andra allmänna intressen.

Upplever att kraven i många sektorer (energi, vatten, natur, kulturmiljö, klimat, trafik etc.) har ökat och att många har önskemål om att detta ska lösas med samhällsplanering.

9 Vissa av kommentarerna har genomgått en smärre redigering för att öka läsbarheten. Se Bilaga 4 för en fullständig redovisning av samtliga kommentarer.

Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande SOU 2015:109

86

Fornminneslagen/arkeologiska fynd är kostsamt och tar tid – länsstyrelsen äger processen.

Många riksintressen begränsar bostadsbyggandet.

Här kan noteras att kommunernas synpunkter dels illustrerar att det finns intressekonflikter mellan övriga statliga intressen och bostadsbyggandet och dels att det uppstår problem på grund av otydlighet i statens krav.

Att det finns problem med otydlighet illustreras även av den del av vår enkätundersökning där vi ställde frågor om hur kommunerna upplevde kontakterna med länsstyrelsen under planprocessen. En majoritet av kommunerna uppger att kontakterna med länsstyrelsen fungerar på ett bra sätt, men en tredjedel uppger att de inte gör det. Av denna tredjedel kommuner uppger ungefär hälften att länsstyrelsen ger otydliga besked i fråga om PBL:s ingripandegrunder, inte tydligt skiljer på sin rådgivning och sådana synpunkter som kan leda till överprövning, frångår bedömningar som lämnats tidigare under planprocessen och ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkurrerande statliga intressen.10

I både enkäten och intervjuerna betonar flera kommuner komplexiteten vid detaljplaneläggning på grund av krav enligt miljöbalken (t.ex. artskydd, biotopskydd, miljökonsekvensbeskrivningar, riksintressen m.m.) och de utredningar som dessa krav innebär. Många gånger kan det dessutom vara svårt att hitta den kompetens som behövs för att göra utredningarna.11

Med anledning av kommunernas synpunkter har vi gått igenom Mark- och miljööverdomstolens domar i detaljplaneärenden under

10 En annan, mer generell, kommentar är att kommuner anger att länsstyrelsen ger bostadsbyggandet för liten tyngd vid avvägningar mot andra statliga intressen. Även Bostadsplaneringskommittén behandlar frågan om otydlighet i statens krav och konstaterar att staten och statliga myndigheter inte är tillräckligt samordnade i sina dialoger med kommuner. Statens agerande kännetecknas enligt kommittén av bristande helhetssyn, återkommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstridiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m. Se SOU 2015:59 s. 304 f. 11 En kommun som vi intervjuat konstaterade att kommunen ”drunknar” i utredande och nämnde inventering av fladermöss som ett konkret exempel på de problem som finns. Inventering av en viss art kan bara göras under en mycket begränsad del av året. Dessutom saknas det kompetens inom området och kommunen beskriver att det finns cirka 2–3 personer i landet som är experter på arten. Detta innebär att varken kommunen eller länsstyrelsen har den kompetens som behövs. Därmed är risken stor att inventeringarna blir bristfälliga och att detaljplanen upphävs om den överklagas. Liknande synpunkter framförs från flera kommuner.

SOU 2015:109 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande

87

åren 2014–2015. Genomgången visar att det förekommer att detaljplaner upphävs på grund av bristfälliga utredningar av olika miljöintressen. I vissa av målen framstår det som svårt för kommunen att bedöma ifall man har utrett allt som behöver utredas, t.ex. på grund av oklara eller motstridiga besked från länsstyrelsen.12 Vi noterar även att det påfallande ofta förekommer att underinstanserna och överinstansen gör olika bedömningar.13 Genomgången indikerar att det finns en osäkerhet kring behovet av utredningar i dessa fall och vi bedömer att denna osäkerhet är en av förklaringarna till att statliga bestämmelser etc. lyfts fram som ett hinder vid planläggning. 14

12 I Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-04-20 i mål P 8073-14 fastställde domstolen länsstyrelsens beslut att upphäva en detaljplan eftersom underlaget i planärendet inte möjliggjorde ett ställningstagande kring behovet av Natura 2000-tillstånd och artskyddsdispens. Länsstyrelsen hade under planprocessen påpekat att underlaget inte var tillräckligt för ett ställningstagande ifråga om Natura-2000-tillstånd men hade i ett senare yttrande bedömt att planen inte stred mot de intressen som länsstyrelsen ska bevaka enligt 12 kap. 1987-års PBL. Mark- och miljödomstolen hade bedömt att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och detaljplanen fastställas. I Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-01-22 i mål P 2823-13 konstaterade domstolen att den grönfläckiga paddan (Bufo viridis) sannolikt förekom inom eller i anslutning till planområdet och att ett genomförande av detaljplanen innebar en beaktansvärd risk för att paddans livsmiljö skulle komma att skadas eller förstöras. En miljökonsekvensbeskrivning borde således ha upprättats och detaljplanen upphävdes. Planområdet låg i närheten av ett Natura 2000-område men den grönfläckiga paddan omnämndes inte i länsstyrelsens bevarandeplan för detta och länsstyrelsen hade inte behandlat förekomsten av paddan i sina yttranden. Länsstyrelsen hade inte heller beslutat att överpröva detaljplanen enligt 12 kap. 1987-års PBL men upphävde planen efter överklagande. Mark- och miljödomstolen hade gjort samma bedömning som länsstyrelsen. I Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-07-20 i mål P 11599-14 fann domstolen att de utredningar som gjorts för att bedöma behovet av en miljökonsekvensbeskrivning var tillräckliga och att det inte hade framkommit att detaljplanen kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det fanns därför inte skäl att ställa krav på att en specifik miljökonsekvensbeskrivning skulle upprättas. Mark- och miljödomstolen hade gjort en annan bedömning och upphävt planen eftersom avsaknaden av en specifik miljökonsekvensbeskrivning avseende påverkan på ett närliggande Natura 2000-område saknades. I Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-26 i mål P 2127-15 upphävdes en detaljplan på grund av en bristfällig bullerutredning. Underinstanserna hade gjort en annan bedömning. I Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-04-25 i mål P 10833-13 upphävdes en detaljplan eftersom kommunen inte hade klargjort att det fanns förutsättningar för att säkerställa en godtagbar dagvattenhantering eller att bullerfrågan hade hanterats på ett godtagbart sätt. Underinstanserna hade gjort en annan bedömning. 13 Att Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom i stor utsträckning förklaras endast delvis av att det krävs prövningstillstånd i dessa mål. Prövningstillstånd ska bl.a. meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som mark- och miljödomstolen har kommit till. Se 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar samt 39 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. 14 Se även RÅ 2005 ref. 44 som senare praxis ofta hänvisar till. I målet upphävdes en detaljplan för att den miljökonsekvensutredning som gjorts inte behandlat exploateringsens konsekvenser för fridlysta arter som påstods förekomma inom planområdet. Regeringen konstaterar att regelverket får anses förutsätta att erforderlig information avseende artskydd

Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande SOU 2015:109

88

Vi har fått bilden att somliga kommuner avstår från detaljplaneläggning i vissa områden där krav enligt miljöbalken påverkar detaljplaneläggningen. Detta på grund av att planläggningen blir komplex och att kommunerna är osäkra på ifall planen verkligen kommer att realiseras och stå sig vid ett överklagande.15

Det ingår inte i vårt uppdrag att behandla omfattningen och utformningen av statliga regler och restriktioner. Sett till detaljplaneläggning för bostäder kan vi dock konstatera att reglerna är en ”komplicerande faktor”. I hög grad handlar det om att kommunerna behöver få tydliga besked om restriktionernas innebörd och vilka utredningar som behövs i olika skeden av ett detaljplaneärende (se kapitel 8 där denna fråga behandlas).

5.8.4 Motstånd från medborgare och grannar

I vår enkät lyfts motstånd från medborgare och grannar fram av relativt många kommuner som ett hinder för planläggning. Det ingår inte i vårt uppdrag att behandla medborgarinflytande, överklagandemöjlighet16 etc. Vi kan bara konstatera att detta ses som ett problem. En kommun konstaterar i sin kommentar till frågan att motstånd finns men att det inte haft avgörande påverkan på bostadsbyggandet.

5.8.5 Svårigheter att rekrytera personal

I enkäten lyfter många kommuner fram svårigheter att rekrytera personal med kompetens och erfarenhet som ett hinder för planläggning. Denna bild bekräftas av intervjuerna där även kommuner i tillväxtregioner, som betraktas som attraktiva arbetsgivare, beskriver

ska finnas tillgänglig i ett ärende om detaljplan, genom en miljökonsekvensbeskrivning i egentlig mening eller, om det är tillräckligt, genom utredning i enklare form. 15 I sammanhanget kan nämnas att SKL nyligen har genomfört en enkät där man frågade kommunerna om de anser att Natura 2000-områden är ett hinder för kommunens strategiska bostadsplanering? Av de kommuner som besvarade enkäten svarade 10 procent av kommunerna ”Ja, ofta”, 25 procent ”Ja, sällan” och 65 procent ”Nej, aldrig”. Av svaren framgår alltså att just Natura 2000-områden ibland ses som ett hinder i planeringen men att en majoritet av kommunerna inte upplever några större problem med detta. Se SKL (2015) Planeringsläget i

ett urval av Sveriges kommuner, 2015-08-11.

16 Instanskedjan vid överklagande behandlas i lagrådsremissen En kortare instanskedja för

detaljplaner och områdesbestämmelser som överlämnades till lagrådet den 1 oktober 2015.

SOU 2015:109 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande

89

svårigheter med att hitta rätt personal. Svårigheterna uppges bero på de senaste årens generationsskifte som har lett till brist på erfaren personal och till att den personal som finns byter arbete betydligt oftare än förr. En av kommentarerna till vår enkätfråga om hinder vid planläggning får illustrera problematiken.

Här är ”flaskhalsen” personalens storlek. Vi får i snitt 10 fler nya uppdrag per år än vad vi får planer antagna per år. Vi rekryterar och växer, men våra kvantitativa mål ökar snabbare än personalstyrkan. Med ökande planeringstakt ökar också behovet av strategisk planering, som då också tar resurser. Vi jobbar en del med konsultstöd, och vi har också provat modellen att låta byggherrarna rita planerna. Men det kräver ändå en stor insats kommunal handläggning och avlastar därför inte så mycket som man skulle kunna tro. Det innebär dessutom ett arbetssätt som gör oss mindre intressanta som arbetsplats jämfört med att göra planerna helt in house. Och då får vi svårare att rekrytera, och därmed mer ”flaskhals”.

Frågan om kompetensförsörjning behandlas närmare i kapitel 7.

5.8.6 Ekonomiska resurser till planläggning

De flesta kommuner vi har intervjuat uppger att de har tillräckligt med ekonomiska resurser för planering även om det kan vara svårt att hitta den kompetens som behövs. Den bilden stämmer även med resultatet av Boverkets bostadsmarknadsenkät där mycket få kommuner uppger att brist på ekonomiska resurser är ett problem.17

Bilden motsägs dock i viss mån av vår enkät till 155 kommuner där förhållandevis många kommuner (30 stycken) lyfter fram brist på ekonomiska resurser som ett påtagligt hinder för planläggning.

En förklaring till skillnaderna kan vara att vi framförallt har intervjuat kommuner i tillväxtregioner med relativt goda marknadsförutsättningar för bostadsbyggande, där kostnader för planarbete och utredningar kan överföras på byggherren. En majoritet av de kommuner som har angett brist på ekonomiska resurser i vår enkät har förhållandevis dåliga marknadsförutsättningar för nybyggnation, vilket kan påverka politiska prioriteringar avseende resurser till planläggning.

17 Frågeställningen i Bostadsmarknadsenkäten handlar om bostadsbyggande och inte om planläggning vilket kan ha viss betydelse för resultatet.

Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande SOU 2015:109

90

Sammantaget verkar brist på ekonomiska resurser för planeringsarbetet inte vara något betydande hinder för planläggning, i vart fall inte i kommuner i tillväxtregioner.

5.8.7 Andra hinder och restriktioner

Utifrån vår enkätundersökning är det svårt att fastställa vad de kommuner som uppgett svarsalternativet andra hinder och restriktioner syftar på. Av kommentarerna framgår dock att vissa kommuner som har valt detta alternativ syftar på kommunalt markinnehav. Det finns kommentarer om att kommunen äger för lite mark och att det är ett mycket stort hinder att kommunens förköpsrätt har tagits bort.

5.8.8 Brist på mark för bostadsbyggande

Ett antal kommuner lyfter fram brist på mark som är attraktiv och lämplig för bebyggelse som ett hinder för planläggning. I kommentarerna nämns t.ex. restriktioner kring byggande på jordbruksmark, riksintressen och bullerrestriktioner18 som faktorer som begränsar den mark som kan bebyggas.19 Sannolikt har de kommuner som valt detta svarsalternativ även svarat att statliga bestämmelser, riktlinjer m.m. hindrar planläggning.

5.9 Våra sammanfattande kommentarer

Marknadsförutsättningar är avgörande för bostadsbyggandet i landets kommuner och därmed även för planläggningen. Om efterfrågan på nyproduktion är svag kommer det inte att produceras bostäder och behovet av att planlägga blir därmed litet.

De allra flesta kommunerna har en uttalad politisk ambition att bygga bostäder och vill att kommunens folkmängd ska öka. Där-

18 I sammanhanget kan nämnas att regeringen nyligen har fattat beslut om flera förändringar i regelverket rörande buller i syfte att underlätta bostadsbyggandet. Se t.ex. förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggande. 19 Vissa kommuner som har valt detta svarsalternativ syftar sannolikt på att bristande marknadsförutsättningar innebär att det finns brist på mark som är attraktiv att bebygga.

SOU 2015:109 Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande

91

med har de även incitament för att skapa förutsättningar för bostadsbyggande i kommunen. Många kommuner har satsat resurser på att planlägga mer och snabbare vilket har resulterat i att planeringsaktiviteten har ökat. Även om det finns kommuner som inte passar in i denna beskrivning har vi inte bibringats en generell uppfattning att brist på kommunalpolitisk ambition är den stora ”boven i dramat”.

Vi kan däremot konstatera att frågor om samordning och organisation spelar en väsentlig roll. I kapitel 3 beskriver vi att planprocessen är en komplicerad process med många aktörer och målkonflikter. Hur det praktiska arbetet inom en kommun organiseras och samordnas med andra aktörer har stor betydelse. Det finns anledning att tro att det finns brister i samordningen mellan stat och kommun. Det gäller t.ex. behovet av utredningar vid detaljplaneläggning.

Kompetens är en förutsättning för den samordning och organisation som krävs för att planprocessen ska fungera väl. Det är därför problematiskt att många kommuner beskriver att det råder kompetensbrist och svårigheter att rekrytera.

93

6 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

6.1 Utredningsuppdraget

I utredningens direktiv konstateras att en detaljplan ofta upprättas först efter att en exploatör har tagit initiativ till byggande. En fördel med detta är att planen blir anpassad till det specifika projektet. Samtidigt innebär det att kommunerna inte kan ha en reserv med färdiga detaljplaner där markens lämplighet har prövats.

Världsbanken har i rapporten Sweden´s Business Climate –

Opportunities for Entrepreneurs through Improved regulations (2014)

bl.a. uppmärksammat det svenska regelverket för planläggning och bygglov. Rapporten lyfter fram problematiken med den, till stor del, oreglerade process som föregår den formella planprocessen (denna process behandlas i kapitel 9). Enligt direktiven skulle mycket av denna problematik kunna undvikas om kommunerna i större utsträckning hade färdiga detaljplanerade områden att erbjuda intresserade exploatörer, dvs. en planberedskap. Den inledande processen skulle då ha tydliga ramar och utgångspunkter och därmed bli både enklare och mer effektiv.

Som ett hinder mot att snabbt kunna påbörja ett bostadsbyggande konstateras i direktiven att det ofta lyfts fram att kommunerna har bristande planeringsberedskap. Här hänvisas till Boverket som konstaterar att begreppet planeringsberedskap bör omfatta strategisk beredskap, markberedskap samt resurs- och organisationsberedskap.1 Boverkets erfarenhet är att de kommuner som lyckas bäst med sin planering för bostadsändamål är de kommuner som aktivt arbetar med sin planeringsberedskap. Dessa kommuner kopplar

1 Se Boverket (2012). Kommunernas planberedskap, Rapport 2012:10.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

94

tydligt samman översiktsplaneringen med riktlinjer för bostadsförsörjning, infrastrukturplanering och en aktiv markpolitik.

Mot den bakgrunden har vi fått i uppdrag att utreda om det bör ställas krav på kommuner med hög efterfrågan på bostäder att ha färdiga detaljplaner motsvarande t.ex. tre års byggande samt om ett sådant krav kan kombineras med att kommunen anger hur upplåtelse av kommunal mark ska ske. Alternativt ska vi utreda om kommuner med hög efterfrågan på bostäder bör ha en sådan planeringsberedskap att en nyproduktion av bostäder kan påbörjas i en sådan takt att ett ökat behov av bostäder snabbt kan tillgodoses.

6.2 Disposition

Inledningsvis behandlas kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen samt förekomsten av outnyttjade byggrätter och orsaker till detta. Därefter behandlas kommunernas plan- och planeringsberedskap samt våra bedömningar av ifall det bör ställas krav på kommunerna i dessa delar.

6.3 Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen

Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunen lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) står att kommuner själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller deras medlemmar och som inte ska skötas enbart av staten eller någon annan. Den lokala bostadsförsörjningen är en sådan angelägenhet.2

Varje kommun ska med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Detta framgår av lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, benämnd bostadsförsörjningslagen. Riktlinjerna ska antas under varje mandatperiod och

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

95

redovisa vad kommunen vill göra med det befintliga bostadsbeståndet och med planerade nybyggda områden.

Bostadsförsörjning handlar om att anpassa bostadsbeståndet till ändrade förutsättningar och även kommuner som har en minskande befolkning behöver en strategi för hur bostadsbeståndet ska hanteras, t.ex. genom rivning.

Det är långt ifrån alla kommuner som uppfyller sin skyldighet att ta fram riktlinjer. I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2015 uppger 39 procent av kommunerna att de har riktlinjer som är antagna under föregående mandatperiod. Det är framförallt kommuner med underskott på bostäder som jobbar med boendeplanering. Riktlinjerna är vanligast i Storstockholm och i högskolekommuner med fler än 75 000 invånare.3

Av bostadsförsörjningslagens 2 § följer att riktlinjerna minst ska innehålla följande uppgifter:

1. kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av

bostadsbeståndet,

2. kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och

3. hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regio-

nala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen.

Om kommunens riktlinjer saknar en sådan uppgift som avses i punkt 3 ovan får regeringen förelägga kommunen att anta nya riktlinjer. Kommunens ansvar enligt bostadsförsörjningslagen medför ingen möjlighet för den enskilde att utkräva en rätt till bostad.

För att genomföra riktlinjerna kan kommunen bl.a. använda sig av översikts- och detaljplaneläggning, kommunalt markinnehav i kombination med en aktiv markpolitik, ägardirektiv till allmännyttan samt exploateringsavtal och markanvisningsavtal. I stor utsträckning är det dock marknaden och privata aktörer som avgör vad som faktiskt byggs.

I samband med en nyligen genomförd översyn av bostadsförsörjningslagen infördes bl.a. en ny bestämmelse i 2 kap. 3 § 5 PBL. Bestämmelsen anger bostadsbyggande och utveckling av bostadsbe-

3 Se Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2015, Riktlinjer för bostadsförsörjning, www.boverket.se.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

96

ståndet som ett sådant allmänt intresse som kommunerna ska främja vid planläggning. Kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 5 PBL (se 4 § bostadsförsörjningslagen).4

Nyligen infördes dessutom en bestämmelse om att översiktsplanen ska visa hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (3 kap. 5 § 5 PBL). I den mån bostadsbehovet lämpligen tillgodoses genom ny bebyggelse bör kommunen precisera hur behovet ska tillgodoses, t.ex. i vilka områden det är aktuellt att exploatera för nya bostäder. I förarbetena beskrivs att avsikten med lagändringen är att kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen.5

6.4 Undersökningar om outnyttjade byggrätter

Med begreppet ”outnyttjade byggrätter” avses normalt byggrätter i antagna detaljplaner där genomförandet inte har påbörjats. Under senare år har flera undersökningar visat att det finns många outnyttjade byggrätter. Det har beskrivits som ett problem att byggrätterna inte leder till bebyggelse och man har även undersökt vad detta beror på. Nedan redovisas resultatet av dessa undersökningar och av vår egen enkätundersökning.

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

97

6.4.1 Länsstyrelsernas och Sweco:s utredningar

På uppdrag av regeringen har länsstyrelserna i Stockholm6, Uppsala7, Östergötland8, Skåne9 och Västra Götaland10 kartlagt i vilken utsträckning det finns detaljplanelagd mark för bostäder som inte har tagits i anspråk, dvs. där det finns outnyttjade byggrätter för bostäder. Vidare har Sweco, på uppdrag av SKL, studerat 25 kommuners planlagda mark för bostadsbyggande och möjliga skäl till varför det inte byggs i planerna.11

Länsstyrelserna har använt olika metoder för att kartlägga och redovisa förekomsten av outnyttjade byggrätter. De har även utgått från olika definitioner på vad som avses med en ”outnyttjad byggrätt”. Det går därför inte att få någon uppfattning om hur många byggrätter det rör sig om. Sammantaget visar dock kartläggningen att det finns ett betydande antal detaljplaner med outnyttjade byggrätter i många kommuner.

Av rapporterna framgår att flera av detaljplanerna stod inför ett genomförande inom en relativt snar framtid. Men det fanns samtidigt planer där ett genomförande låg långt fram i tiden, var osannolikt eller orealistiskt. Överlag konstateras att det primärt är marknadsförutsättningar (konjunktur och efterfrågan) som styr om och när ett byggprojekt påbörjas. Det noteras även att det i vissa tillväxtområden kan finnas kapacitetbrist på byggproduktionssidan.

I övrigt kan orsakerna till outnyttjade planer delas in i följande huvudkategorier.

6 Se Länsstyrelsen i Stockholm (2014, 2015). Outnyttjade detaljplaner för bostäder. Lägesbild i

13 av länets kommuner i mars 2014, Rapport 2014:7 och Uppföljning av bostadsbyggandet,

Rapport 2015:7. 7 Se Länsstyrelsen i Uppsala (2014), Uppdrag angående viss icke-ianspråktagen detaljplanelagd

mark för bostadsändamål, dnr 402-5554-13.

8 Se Länsstyrelsen i Östergötland (2014), Återrapportering: Uppdrag angående viss icke-

ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål, dnr 400-10062-13.

9 Se Länsstyrelsen i Skåne (2014), Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i Skåne? –

Exempel från åtta kommuner, dnr 400-24105-13 samt Planberedskap i Skåne – en inventering i större tätorter, dnr 408-16469-14.

10 Se Länsstyrelsen i Västra Götaland (2014), Obebyggda byggrätter, Viss icke-ianspråktagen

detaljplanelagd mark för bostadsändamål i tio kommuner i Västra Götalands län, Rapport

2014:33. 11 Se Sweco (2013), Hänger det ihop? En studie av tjugofem kommuners planlagda mark för

bostadsbyggande och möjliga skäl till varför det inte byggs.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

98

1. Planen avser ett omvandlingsområde, dvs. omvandling från fritidshus till helårsboende, där genomförandet normalt pågår under en längre tid.

2. Planen ingår i ett större exploateringsområde som byggs ut i etapper under flera år framöver.

3. Planen är inaktuell, dvs. området omfattas av en detaljplan där marknadsförutsättningarna har ändrats.

4. Planen har en reglering av bebyggelse m.m. som i dag hindrar byggande under marknadsmässiga förutsättningar.

I de ovanstående rapporterna finns det många exempel på detaljplaner som inte har genomförts, trots att byggherren har initierat och medverkat i detaljplaneläggningen.

6.4.2 Utredningens enkätundersökning

Även vår enkätundersökning som riktade sig till 155 kommuner12visar att det finns outnyttjade byggrätter i kommunerna. Ungefär tre fjärdedelar av kommunerna uppger att de har byggrätter för bostäder i detaljplaner där genomförandet inte har påbörjats tre år efter

planens antagande.

Länsstyrelsernas, Sweco:s och vår enkätundersökning ger samstämmiga förklaringar till varför byggrätterna inte har tagits i anspråk, se Figur 6.1. Dessa förklaringar stämmer även med den bild vi har fått vid intervjuer med kommuner, där många betonat marknadsförutsättningarnas betydelse för plangenomförandet.

12 Enkätundersökningen beskrivs mer utförligt i kapitel 2. Se även Bilaga 4.

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

99

Figur 6.1 Orsaker till att genomförandet av planer inte påbörjats

Enkätsvar på frågan: ”Varför har genomförandet inte påbörjats?” Flera svarsalternativ var möjliga.

Figuren belyser det viktiga sambandet mellan planering och marknadsförutsättningar. De fyra orsakerna till att plangenomförandet inte har påbörjats har alla en, mer eller mindre, tydlig koppling till marknadsfaktorer.

6.5 Planberedskap och planeringsberedskap enligt Boverket

I sin rapport Kommunernas planberedskap konstaterar Boverket följande:13

Begreppet planberedskap har använts sedan 1960-talet och avsåg då den beredskap kommunen hade i form av färdiga detaljplaner som väntade på att kunna genomföras av kommunen själv enligt en budgeterad plan med statlig delfinansiering. Man talade om planer i byrålådan och det betydde att man var produktionsberedd för de närmaste åren. Eftersom verkligheten ser helt annorlunda ut i dag har begreppet till stor del förlorat sin betydelse och många kommuner arbetar i dag med planberedskap i en mycket bredare och mer strategisk innebörd. Anledningen till att kommunerna inte längre tar fram detaljplaner som läggs i byrålådan i väntan på att genomföras är att det inte längre är

13 Se Boverket (2012), Rapport 2012:10.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

100

samhället som styr bostadsbyggandet med subventioner och det är inte heller samhället genom kommunerna som bygger bostäderna. Det är de enskilda konsumenternas efterfrågan och exploatörernas lyhördhet inför marknadsläget som styr när och hur många bostäder som byggs, vilka upplåtelseformer det blir samt delvis var bostäderna hamnar.

Mot denna bakgrund vill Boverket hellre framhålla betydelsen av kommunernas planeringsberedskap. Detta begrepp omfattar tre faktorer.

1. Strategisk beredskap, dvs. i vilken mån kommunen använder sig av en strategisk översiktsplan där olika program och riktlinjer kan sammanställas. Häri ingår även användningen av detaljplaneprogram, fördjupningar av översiktsplaner, riktlinjer för bostadsförsörjning etc.

2. Markberedskap, dvs. att kommunen äger mark som är lämplig för bostadsändamål samt bevakar mark som är lämplig att förvärva och har en strategi för markförvärv.

3. Resurs- och organisationsberedskap, dvs. hur kommunen har organiserat arbetet med planeringen och behovet av personal. Häri ingår frågor som hur lång tid det tar att ta fram en detaljplan samt om planen har de egenskaper som krävs för att den smidigt ska kunna genomföras.

Vi ansluter oss till Boverkets definition av planeringsberedskap. Vad gäller planberedskap för vi en närmare diskussion om såväl begrepp som funktion nedan.

6.6 Utgångspunkter för överväganden om planberedskap

6.6.1 Outnyttjade byggrätter – planberedskap?

Kommunal planberedskap innebär att det finns antagna detaljplaner och därmed en beredskap för kommande bostadsproduktion. Det finns alltså byggrätter i antagna detaljplaner som ännu inte har genomförts, dvs. än så länge ”outnyttjade byggrätter”.

Som ovan konstaterats har det i diskussioner om bostadsbyggande framförts att det är ett problem att vissa byggrätter inte leder

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

101

till bebyggelse. Detta väcker flera frågor och det är därför befogat att reflektera över hur outnyttjade byggrätter förhåller sig till frågan om planberedskap.

Om det handlar om byggrätter som sannolikt kommer att utnyttjas inom en överskådlig framtid kan de ses som en del i kommunens planberedskap för bostadsförsörjning. Så kan vara fallet vid etappvisa utbyggnader av större projekt. Handlar det i stället om platser där detaljplaneläggningen var en ”felbedömning”, beträffande efterfrågan, byggkostnader eller annat, finns normalt inget skäl att agera för att byggande verkligen ska påbörjas. Det faktum att det redan har lagts ned arbete på planläggning är i sig inget motiv för att genomföra en detaljplan som visat sig mindre ändamålsenlig. Detsamma gäller sådana äldre detaljplaner, där det med dagens samhällskrav inte längre är lämpligt att bygga.

De fall där samhället kan ha skäl att tvinga14 fram ett plangenomförande är då markägaren saknar vilja (eller förmåga) att bygga, samtidigt som platsen är en viktig resurs för bostadsförsörjningen. Sådana outnyttjade byggrätter kan, åtminstone i vissa fall, ses som en del i kommunens planberedskap.

En fungerande planberedskap förutsätter att kommunen tar fram ”rätt” detaljplaner, dvs. detaljplaner som har goda förutsättningar att genomföras i den takt som behövs. Detta kräver att det finns byggherrar som är villiga att genomföra planen inom en rimlig framtid. För att inte bli inaktuella och för att passa olika byggprojekt och byggherrar får inte heller detaljplanerna vara alltför detaljerade, utan bör enbart ange ramar för bebyggelsen. Det sistnämnda behandlas i kapitel 11 och 13.

6.6.2 Planberedskap i olika typfall

Ett bebyggelseprojekt har särdrag som gör att plan- och genomförandeprocessen, i större eller mindre grad, är anpassad till det enskilda fallet. Några huvudvarianter på processer kan dock utmönstras beroende dels på byggherrens roll i detaljplanearbetet, dels på markägandet.15

14 Enligt PBL:s regler om plangenomförande efter genomförandetiden, se 6 kap. PBL, eller enligt klausuler i genomförandeavtal. 15 Se Kalbro & Lindgren (2015), Markexploatering, s. 173–182.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

102

Byggherrens roll i planprocessen: Medverkar byggherren aktivt vid utformning av detaljplanen?

Markägandet: Ägs marken av byggherren eller kommunen när byggprojekt och planering initieras?

Med avseende på dessa två faktorer kan man urskilja fyra typfall vid genomförandet av ett plan- och byggprojekt. Dessa fall skiljer sig i väsentliga avseenden åt beträffande hur planprocessen initieras och bedrivs.16

Figur 6.2 Fyra typfall vid genomförande av bostadsprojekt

Fall 1 – Icke-aktiv byggherre / byggherreägd mark

Här handlar det om planering av privatägd mark där fastighetsägaren/byggherren saknar kunskap för att medverka med professionella synpunkter i detaljplaneläggningen.

Ett exempel på denna situation är planering för förtätning av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden med många fastigheter och fastighetsägare. I detta fall uppförs bebyggelse inte samordnat på de olika fastigheterna utan pågår under en relativt lång tidsrymd. I dessa områden måste alltså kommunen göra planer ”i förväg”, dvs. i den meningen finns där en planberedskap.

16 Ett bebyggelseprojekt behöver dock inte renodlat följa enbart ett av dessa typfall. Inom ett område kan det finnas delområden med olika karaktär och processen kan därför variera mellan olika delområden.

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

103

Fall 1 – Icke-aktiv byggherre / byggherreägd mark

Här handlar det om planering av privatägd mark där byggherren saknar kunskap för att medverka med professionella synpunkter i detaljplaneläggningen.

Ett exempel på denna situation är planering för förtätning av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden med många fastigheter och fastighetsägare. I detta fall uppförs bebyggelse inte samordnat på de olika fastigheterna utan pågår under en relativt lång tidsrymd. I dessa områden måste alltså kommunen göra planer ”i förväg”, dvs. i den meningen finns där en planberedskap.

Fall 2 – Aktiv byggherre / byggherreägd mark

Då marken ägs av en professionell byggherre finns förutsättningar för byggherren att medverka aktivt vid utformningen av projekt och detaljplan. Det sker alltså en samordning av byggherrens projektidéer och den kommunala detaljplaneläggningen.17

Fall 3 – Icke-aktiv byggherre / kommunägd mark

Här äger kommunen marken och detaljplaneläggningen sker i princip utan aktiv medverkan från kommande byggherrar. Detaljplanerna upprättas alltså utan att kommunen närmare känner till de krav och önskemål som en blivande byggherre har.

Detta är definitionsmässigt ett fall som innebär att kommunen skapar en planberedskap, för att sedan överlåta marken till en byggherre genom s.k. markanvisning. Detta fall förekommer vid såväl utbyggnad av större flerbostadshusområden av professionella byggherrar som vid planering av villatomter för försäljning till t.ex. en kommunal tomtkö.

17 I många fall upprättas detaljplanen utifrån en projektidé som är formulerad innan planeringen påbörjas. Detaljplanen har alltså gått från att vara en plan för framtida bebyggelse till att bli en första tillståndsprövning av ett konkret projekt. Se SOU 2005:77 s. 474 samt Kalbro, Lindgren & Paulsson (2012), Detaljplaner i praktiken, TRITA-FOB-Rapport 2012:1, KTH för en närmare redogörelse.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

104

Fall 4 – Aktiv byggherre / kommunägd mark

Här utser kommunen byggherren i samband med att detaljplanearbetet påbörjas. Byggherren utvecklar sedan projektet och planen i samverkan med kommunen. När planen antas överlåts marken till byggherren.

I vilka typfall är en planberedskap möjlig?

Även om det finns väsentliga skillnader mellan de fyra typfallen, ser vi inte några principiella hinder för en planberedskap i alla fyra fallen, dvs. att detaljplaner upprättas utan att plangenomförandet påbörjas i direkt anslutning till planens antagande. Detaljplaner kan t.ex. upprättas för större områden som sedan byggs ut i etapper, oavsett om marken initialt är privat- eller kommunägd.

En grundläggande förutsättning är dock att planerna då ges en sådan utformning att de inte låser framtida byggande om vissa förutsättningar för bebyggelsen skulle ändras mellan planens antagande och byggstart. Planerna får med andra ord inte göras alltför detaljerade. Frågor om den mer detaljerade utformningen av bebyggelsen måste i dessa fall anstå till bygglovsprövningen (se kapitel 11).

Även om en planberedskap i och för sig är möjlig i samtliga typfall finns det naturligtvis olika för- och nackdelar med en planberedskap beroende på vilket typfall det handlar om. Formuleringen i våra direktiv om ”färdiga detaljplanerade områden att erbjuda intresserade exploatörer” syftar t.ex. på en planberedskap enligt typfall 3, dvs. när kommunen tar fram en detaljplan på sin egen mark utan att byggherren medverkar i planarbetet. Det är framförallt i dessa fall som en planberedskap innebär att byggherren ”slipper” planprocessen och de risker och den tidsutdräkt som denna innebär (se kapitel 13 där detta fall belyses närmare).

6.6.3 Planberedskap i dag

För att få en bild av kommunernas planberedskap har vi ställt frågor om detta i vår enkätundersökning som riktade sig till 155 kommuner. Av de kommuner som besvarat enkäten uppger cirka två tredjedelar att de har outnyttjade byggrätter i aktuella detaljplaner

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

105

som motsvarar det planerade byggandet under den närmaste treårsperioden. I dessa kommuner finns sålunda en planberedskap. Vissa

kommuner konstaterar dock att det visserligen finns tillräckligt många outnyttjade byggrätter, men att dessa ligger i planer som inte bedöms ekonomiskt genomförbara, jfr avsnitt 6.4.2.

Den bild vi har fått vid våra kommunintervjuer, och som stämmer väl med enkätresultatet, är att en majoritet av kommunerna arbetar aktivt med att ha en planberedskap. Denna bild verifieras av SKL (2015) som konstaterar att planberedskapen fortsatt är god i de flesta kommuner.18 Konkurrensverket (2015) konstaterar att kommunernas planberedskap generellt sett verkar ha ökat under de senaste åren.19

Planberedskap på kommunal mark

Med tanke på de fördelar som en planberedskap på kommunal mark innebär har utredningen särskilt undersökt i vilken utsträckning kommunerna i dag arbetar med en planberedskap på kommunal mark. Enkäten visar att ett antal kommuner tar fram ”nästan färdiga” eller antagna detaljplaner på egen mark utan att det finns en byggherre utsedd.

Normalfallet är däremot att planarbetet påbörjas först när en byggherre är utsedd, se Figur 6.3. Vi har dock noterat ett ökat intresse för en planberedskap på kommunal mark i syfte att kunna erbjuda exploatörer färdiga detaljplanerade områden, vilket även bekräftas av kommentarer till enkäten, se Bilaga 4.

18 SKL har frågat 64 kommuner (kommuner där det tillkommit mer än 1 000 bostäder de senaste tio åren) om deras planberedskap. I de 51 kommuner som besvarat enkäten beräknas sammantaget drygt 143 000 bostäder kunna byggas med detaljplaner som bedöms vara genomförbara inom en tioårsperiod. Härtill kommer att det pågår arbete med detaljplaner som innefattar ungefär lika många bostäder. Se SKL (2015), Planeringsläget i ett urval av

Sveriges kommuner, PM 2015-08-11.

19 Se Konkurrensverket (2015), Byggbar mark? En nyckelresurs vid byggande, Rapport 2015:5, s. 31 där Konkurrensverket konstaterar att detaljplanerna numera ofta är antagna tre till fem år innan bygget påbörjas. Tidigare var de ofta antagna tätare inpå byggstart. Enligt konkurrensverket är det i huvudsak positivt att byggnation nu sker med bättre framförhållning även om det kan indikera att man av marknadsskäl ”ligger på” färdigplanerad mark som borde ha bebyggts snabbare. Se Konkurrensverket (2015), Bättre konkurrens i bostads-

byggandet? En uppföljning 2009-2012, Rapport 2015:4 s. 8 och 53.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

106

Figur 6.3 Hur ofta upprättas färdiga planer utan att det finns en byggherre utsedd?

Enkätsvar på frågan ”I vilken omfattning tar kommunen fram ”nästan färdiga” eller antagna detaljplaner på egen mark utan att det finns en byggherre utsedd?”

6.7 Utgångspunkter för överväganden om planeringsberedskap

6.7.1 Planeringsberedskap i dag

På samma sätt som planberedskapen skiljer sig även planeringsberedskapen åt mellan kommunerna. Vissa kommuner har svårt att hinna planlägga i den takt som behövs, medan andra kommuner inte beskriver några sådana problem.

Det kan illustreras med spridningen i tidsåtgång för upprättande av detaljplaner mellan olika kommuner, se Figur 6.4 Variationerna är stora beroende på bl.a. omfattningen på byggandet i kommunen och vilken typ av bebyggelseprojekt det rör sig om.

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

107

Figur 6.4 Tidsåtgång för den formella detaljplaneprocessen

Enkätsvar på frågan: ”Vad är den genomsnittliga tidsåtgången för att upprätta en plan för bostadsbyggande – från kommunens beslut att påbörja planarbetet till planens antagande?”

I enkäten fick kommunerna ange om det finns en ”väntetid”, dvs. en tidsutdräkt, från kommunens beslut att påbörja planarbetet till dess att det faktiska arbetet påbörjas. Resultatet framgår av Figur 6.5 nedan.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

108

Figur 6.5 ”Väntetid” innan planarbetet påbörjas

Enkätsvar på frågan: ”Finns det en väntetid från beslutet att påbörja planarbetet tills det faktiska arbetet påbörjas?”

Som framgår av figuren är det inte ovanligt att det finns en ”plankö”, dvs. att det dröjer innan det faktiska arbetet med planen kan påbörjas. Kommunerna har dock olika definitioner på vad som avses med ”beslut att påbörja planarbetet” och ”faktiska arbetet påbörjas”. Det innebär att enkätresultatet får tolkas med försiktighet.

Av kommentarerna till enkäten framgår att vissa planer prioriteras framför andra, t.ex. större bostadsplaner där handläggningen påbörjas snabbare.

6.8 Överväganden och bedömningar

6.8.1 Krav på viss planberedskap

Bedömning: Det bör inte införas något krav på att kommu-

nerna ska ha en viss planberedskap.

Enligt bostadsförsörjningslagen ska kommunerna ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen med avseende på bl.a. planerade områden för nyproduktion av bostäder. Många kommuner använder rikt-

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

109

linjerna för att redovisa sin målsättning beträffande planberedskap och kommunalt markinnehav.20 Det finns alltså redan i dag en koppling mellan kommunernas bostadsplanering och deras planberedskap. Genom de lagändringar i bostadsförsörjningslagen och PBL som nyligen har genomförts har dessutom relationen mellan bostadsförsörjning och fysisk planering markerats ytterligare. Att kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen betonas i prop. 2013/14:59 s. 23 ff.

Varken bostadsförsörjningslagen eller PBL innehåller dock något uttryckligt krav på en viss definierad planberedskap i förhållande till en förväntad bostadsproduktion. Frågan är om förutsättningarna för bostadsbyggande skulle förbättras om det ställdes upp ett uttryckligt, kvantifierat krav på att kommunerna ska ha en planberedskap för bostadsproduktionen t.ex. de kommande tre åren?

En grundläggande fråga är då vad kravet på tre års planberedskap skulle ställas mot. Ska den kommunala planberedskapen relateras till det antal planerade bostäder som kommunen anger i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen? Kommunen bestämmer i så fall själv över den målsättning som kravet ska relateras till. I den mån en planberedskap är nödvändig för att kommunen ska kunna fullgöra sitt ansvar för bostadsförsörjningen anser vi att ett sådant krav får anses framgå redan av den rådande lagstiftningen.21

En alternativ lösning är att ”någon annan” sätter en siffra på vad som är ett rimligt bostadsbyggande i kommunen inom den närmaste treårsperioden. Kravet på kommunens planberedskap relateras sedan till denna siffra. Exempelvis skulle staten kunna definiera och bestämma bostadsförsörjningsbehovet i en kommun och den planberedskap som är nödvändig. Detta skulle få konsekvenser för såväl kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen som det kommunala

20 Av Boverkets bostadsmarknadsenkät 2015 framgår att kommuner med bostadsbrist tar fram riktlinjer i relativt stor utsträckning. Riktlinjerna är vanligast i storstadskommunerna och det finns aktuella riktlinjer i framförallt Storstockholm och högskolekommuner med fler än 75 000 invånare. 21 I bostadsförsörjningslagen anges att varje kommun med riktlinjer ska planera för bostadsförsörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostads-

försörjningen förbereds och genomförs. I riktlinjerna ska kommunens planerade insatser för att

nå uppsatta mål redovisas.

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

110

planmonopolet. Vi har bedömt att den typen av tvingande lösningar ligger utanför utredningsdirektiven.22

I båda ovanstående fall uppstår problem med hur planberedskapen ska beräknas. Ska samtliga outnyttjade byggrätter räknas in eller ska man försöka uppskatta vilka som kan tänkas leda till bebyggelse inom en viss tid?

Härtill kommer att kommunerna har mycket skiftande marknads- och planeringsförutsättningar som kräver olika arbetsformer för detaljplaneläggning för bostadsbyggande. I vissa fall är det t.ex. lämpligt att arbeta med en planberedskap där kommunen tar fram detaljplanen utan att byggherren medverkar. I andra fall är det bättre att planen tas fram i samarbete mellan byggherre och kommun. Den primära målsättningen är att bygga bostäder. Om detta byggande förverkligas med eller utan planberedskap är, enligt vår bedömning, en sekundär fråga.

Mot bakgrund av det ovanstående anser vi att det finns starka skäl som talar emot ett krav på en viss definierad planberedskap.23För att fullgöra sitt ansvar för bostadsförsörjningen är det dock viktigt att kommunerna arbetar aktivt med planering och planberedskap efter sina egna förutsättningar. Vår bild är att de flesta kommuner med hög efterfrågan på bostäder gör det. Vi bedömer däremot att det finns anledning för kommunerna att, i större utsträckning än i dag, arbeta med en planberedskap på kommunal mark där byggherrar kan erbjudas färdiga detaljplanerade områden. Markägande och planberedskap på kommunal mark behandlas i kapitel 12 och 13.

22 I princip är det alltså möjligt med t.ex. inskränkningar i det kommunala planmonopolet till förmån för statligt eller regionalt beslutsfattande. Men sådana lösningar bör i så fall övervägas på ett samordnat sätt och i andra former. Det kan exempelvis noteras att Bostadsplaneringskommittén föreslår att möjligheten till planföreläggande avseende mellankommunal samordning ska tas bort. Se SOU 2015:59 s. 447 f. 23 Ett krav på en viss planberedskap skulle kunna betraktas som en inskränkning i den kommunala självstyrelsen (se 14 kap. 3 § RF samt prop. 2009/10:80 s. 212). Vi har dock inte funnit anledning att fördjupa oss i den analysen, eftersom vi inte föreslår något krav på en viss kommunal planberedskap av andra skäl.

SOU 2015:109 Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap

111

6.8.2 Krav på viss planeringsberedskap

Bedömning: Det bör inte införas något krav på att kommu-

nerna ska ha en viss planeringsberedskap.

Utöver ett krav på planberedskap, som behandlats ovan, ska vi även överväga om det ska finnas ett visst krav på kommunernas plane-

ringsberedskap, med syfte att en nyproduktion av bostäder kan på-

börjas i en sådan takt att ett ökat behov av bostäder snabbt kan tillgodoses.

Enligt Boverket ingår tre komponenter i begreppet planeringsberedskap: strategisk beredskap, markberedskap samt resurs- och organisationsberedskap.

Vissa kommuner har en god planeringsberedskap medan andra har problem med att ta fram detaljplaner i den takt som efterfrågas. Det är inte ovanligt att det finns en ”plankö”. En sådan plankö kan ses som en indikation på att planeringsberedskapen i vissa kommuner inte lever upp till behovet av planläggning. Det pågår dock ett aktivt arbete med att tillföra plan- och bygglovssidan mer resurser i många kommuner. Frågan är alltså om det trots detta bör ställas mer konkreta krav på planeringsberedskapen.

Liksom kravet på planberedskap i föregående avsnitt bedömer vi att ett krav på planeringsberedskap är svårt att konstruera och tillämpa.

I begreppet planeringsberedskap ingår komponenter som är svåra att mäta och som därför inte lämpar sig för att koppla till konkreta krav, t.ex. hur arbetet med planeringen är organiserat och om de detaljplaner som tas fram har de egenskaper som krävs för att de smidigt ska kunna genomföras.

Planeringsberedskapen kan beskrivas som kommunens förmåga att ta fram detaljplaner i den takt som behövs. Ett alternativ kan därför vara att kravet utformas utifrån att kommunen varje år ska ta fram den mängd detaljplaner som motsvarar det årliga behovet av bostadsbyggande. Detta förutsätter i så fall att kommunen har en tillräcklig strategisk beredskap, markberedskap samt resurs- och organisationsberedskap för att göra det. Eftersom kommunen sätter mål för bostadsbyggandet sätter kommunen därmed även målet för planeringsberedskapen. Vi anser att det redan av kommunernas övergripande ansvar för bostadsförsörjningen, PBL och bostadsför-

Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap SOU 2015:109

112

sörjningslagen får anses följa ett krav på kommunen att ta fram de detaljplaner som behövs för det planerade bostadsbyggandet.24

Ett alternativ skulle kunna vara att ”någon annan”, t.ex. staten, ställer krav på ett visst bostadsbyggande som planeringsberedskapen ska relateras till. Som ovan konstaterats ser vi dock inte att ett förslag på en sådan lösning överensstämmer med utredningsdirektiven.

Det bör slutligen noteras att ett stort problem med kommunernas planeringsberedskap är svårigheter att rekrytera personal med den kompetens som behövs (se kapitel 5). Ett krav på planeringsberedskap kan svårligen råda bot på detta.

Ett möjligt alternativ till ett krav på en viss planeringsberedskap skulle kunna vara att införa en tidsgräns för hur lång tid det får ta att ta fram en detaljplan för bostadsbebyggelse. Detta alternativ behandlas i avsnitt 10.7.5.

24 Se fotnot 21 ovan. I en rapport från 2012 konstaterar Boverket att formerna för hur planeringen ska bedrivas inte preciseras, men att den ska ”främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds och genomförs”. Det kan till exempel röra sig om underlag för en strategisk markpolitik och en god planeringsberedskap. Se Boverket (2012), Boverkets översyn av bostads-

försörjningslagen, Rapport 2012:12 s. 13.

113

7 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder för att stimulera en ökad planläggning

7.1 Utredningsuppdraget

Utredningen har i uppdrag att överväga olika åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostäder. I tidigare kapitel har vi behandlat frågan om det bör införas krav på en viss planberedskap eller planeringsberedskap. I vårt uppdrag ingår även att överväga åtgärder för att stimulera planläggning för bostäder, vilket behandlas i detta kapitel.

I utredningsdirektiven står att det sannolikt finns hinder och bristande incitament till varför planläggning för bostadsändamål inte sker i större omfattning i dag. Om detta kan avhjälpas anser regeringen att det är möjligt att planläggning kan ske i större omfattning i kommuner där efterfrågan på bostäder är stor, och att det kan ske på kortare tid. Mot den bakgrunden har vi fått i uppdrag att utreda huruvida det finns behov av att införa ett riktat, statligt

ekonomiskt planeringsstöd för bostadsbyggande. Om så är fallet ska

vi lämna förslag på hur stödet i så fall bör utformas för att få önskad effekt

Vi har även fått i uppdrag att överväga andra former av stöd än ekonomiska, t.ex. planeringsunderlag, vägledningar etc.

Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… SOU 2015:109

114

7.2 Avgränsning och disposition

Mot bakgrund av formuleringarna i utredningens direktiv har vi gjort tolkningen att ett eventuellt planeringsstöd framförallt skulle rikta sig mot kommuner med stor bostadsbrist och att detta syftar på kommuner i tillväxtregioner.1

Vi behandlar inledningsvis tidigare statliga planeringsstöd avseende LIS-områden och vindkraft. Därefter redogör vi för våra överväganden och bedömningar beträffande behovet av planeringsstöd för bostadsbyggande och övriga åtgärder, framförallt en kompetensutvecklingsinsats.

7.3 Statligt planeringsstöd för bostadsbyggande

7.3.1 Tidigare statliga planeringsstöd – LIS-områden och vindkraft

I direktiven beskrivs att vindbruk och landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) är två planeringsområden där det under en tid har varit motiverat att införa riktade statliga planeringsstöd.

Stödet till planeringsinsatser för vindkraft innebar att Boverket beviljade kommunerna stöd med 50 procent av den totala beräknade planeringsinsatsen för översiktlig planering för vindkraft. Om det fanns särskilda skäl kunde stödnivån bli högre. Stödet gavs endast till kommuner som hade goda naturliga förutsättningar för utbyggnad av vindkraftsanläggningar. Huvudsyftet med stödet var att i översiktsplanerna skapa en beredskap för en utbyggnad av vindkraft. Många kommuner gjorde tillägg till sin översiktsplan och vissa tog fram en ny kommunomfattande översiktsplan. Stödet gick då endast till den del av arbetet som berörde vindkraft. Stödet användes även för att ta fram planeringsunderlag som t.ex. landskapsanalyser och vindkarteringar.2

1 Det finns ingen entydig definition på begreppet tillväxtregion. Enligt Tillväxtverket brukar det avse regioner där både befolkningen och ekonomin växer. Framförallt rör det sig då om storstadsregioner eller regioner med större urbana centra. Se Boverket (2012) Kommunernas

planberedskap, Rapport 2012:10 s. 14.

2 Se Boverket (2012), Utvärdering och uppföljning av stöd till planeringsinsatser för vindkraft, Rapport 2012:21 s. 21 ff. Se även förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft.

SOU 2015:109 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder…

115

Stödet har utvärderats av Boverket som konstaterar att stödet har varit lyckosamt och gett många kommuner tillfälle att arbeta med vindkraft. Planeringen har resulterat i att tre av fyra kommuner nu har en planeringsberedskap3 för vindkraft. Boverket konstaterar dock även att det återstår att se hur mycket av den planerade produktionen som faktiskt kommer att byggas ut med vindkraft.4

Stödet till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (s.k. LIS-områden) gavs till planeringsinsatser i syfte att klarlägga om det i kommunen finns sådana LIS-områden som avses i 7 kap. 18 e § miljöbalken.5 Även detta stöd administreras av Boverket samt uppgår till 50 procent av den planerade insatsen om inte en högre nivå är motiverad. Ansökan om stöd ska lämnas in till Boverket senast den 31 december 2016 men det årliga anslaget för stödet är förbrukat och i dagsläget finns det inga medel för att bevilja nya ansökningar om stöd. Stödet kunde under vissa förutsättningar sökas av kommuner, länsstyrelser, samverkansorgan i länet samt landsting med regionalt utvecklingsansvar. Fokus låg på att, innan en översiktsplaneprocess påbörjas, ta fram lämpliga planeringsunderlag6 för utpekande av LIS-områden. Det var inte möjligt att söka stöd för att ta fram en översiktsplan, t.ex. i form av ett tillägg eller en fördjupning.7

7.3.2 Överväganden och bedömning

Bedömning: Det bör inte införas något statligt planeringsstöd

för bostadsbyggande.

3 Här syftar Boverket sannolikt på en strategisk beredskap. 4 Se Boverket (2012), Utvärdering och uppföljning av stöd till planeringsinsatser för vindkraft Rapport 2012:21 s. 25. Se även förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft. 5 Se förordning (2012:545) om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen samt www.boverket.se. 6 Med planeringsunderlag avses, enligt Boverket, underlag som är anpassat till den fysiska planeringen och som kommer att vidarebearbetas i en kommande översiktsplaneprocess. 7 Se Boverkets broschyr Information om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i

strandnära lägen.

Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… SOU 2015:109

116

Ett stöd är förenat med utgifter och administrationskostnader. För att stödet ska vara motiverat krävs därför att stödet är ett effektivt styrmedel med hänsyn till målsättningen. Vi har utgått från att målsättningen med det stöd vi ska överväga primärt är att öka bostadsbyggandet i tillväxtregioner.

Stödet avseende vindkraft gällde översiktlig planering och framtagande av planeringsunderlag. Stödet till LIS-områden begränsade sig till planeringsunderlag. Ett planeringsstöd till bostadsbyggande skulle kunna utformas utifrån någon av dessa förlagor eller som ett stöd till detaljplaneläggning.

Om stödet utformas som ett stöd till detaljplaneläggning innebär det att kommunerna får stöd för kostnader som de har möjligheter att få täckning för genom planavgifter eller i samband med att marken överlåts till en byggherre. Vid våra kontakter med olika kommuner har vi fått en relativt samstämmig bild av att kommunernas kostnader för detaljplaneläggningen inte ses som något stort problem. I vart fall inte i kommuner där efterfrågan på bostäder är stor och de marknadsmässiga förutsättningarna gör det möjligt att låta byggherren stå för plankostnaderna. En kommun uttryckte det hela som att ”det är inte pengarna som är problemet”.

Vi har tidigare konstaterat att kommunerna generellt sett har en vilja att bygga bostäder och trygga bostadsförsörjningen. Det finns dock några få kommuner med stark efterfrågan på bostäder där incitamenten att bygga bostäder framstår som svaga (se kapitel 5). Vi bedömer dock inte att ett statligt ekonomiskt stöd till själva planarbetet, i nämnvärd grad, skulle förbättra de senare kommunernas incitament avseende bostadsbyggande och leda till att det byggs bostäder som annars inte skulle byggas. I så fall är det bättre med åtgärder som riktar sig mot själva bostadsbyggandet och inte mot planläggningen som sådan. En kommun som har incitament att bygga bostäder har även incitament att planlägga. 8

8 Sådana åtgärder, t.ex. ekonomiska stöd till de kommuner som arbetar hårdast för att öka bostadsbyggandet, förutsätter naturligtvis att man tar hänsyn till att kommunerna har vitt skilda förutsättningar och möjligheter med hänsyn till bl.a. storlek och marknadsförutsättningar. Det är svårt att få en helt rättvisande bild av vilka kommuner som är ”bäst” på bostadsbyggande. Ett försök till rangordning av kommunernas insatser på detta område finns i HSB:s bostadsindex där Ale och Umeå toppar listan med ett högt planerat byggande och en stor andel påbörjat byggande. Indexet väger samman fyra parametrar av relevans för bostadsmarknaden: planerat byggande, påbörjande av byggplanerna, bostadssituationen för unga och riktlinjer för bostadsförsörjningen. Statistiken har satts i relation till faktorer som

SOU 2015:109 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder…

117

Ett annat alternativ är att stödet, liksom stödet till vindkraft och LIS-områden utformas som ett stöd till översiktsplanering eller

annat arbete med strategisk planering, t.ex. framtagande av plane-

ringsunderlag, riktlinjer för bostadsförsörjning eller fördjupningar av översiktsplaner.

Boverket har i dag ingen fullständig bild av hur aktuella kommunernas översiktsplaner faktiskt är.9 Många kommuner håller sin översiktsplan aktuell genom att jobba med tillägg och fördjupningar i delar där översiktsplanen behöver kompletteras eller konkretiseras.

Av en SKL-rapport från år 201410 framgår att kommuner som ligger i tillväxtregioner har förhållandevis nya kommunomfattande översiktsplaner eller har ett pågående översiktsplanearbete. Enligt SKL är cirka 75 procent av de kommunomfattande översiktsplanerna i landet aktuella eller så pågår arbete med att ta fram en ny översiktsplan. Det är en förbättring i förhållande till tidigare rapporter från Boverket.

Även kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjning har förbättrats. Av bostadsmarknadsenkäten 2015 framgår att cirka 40 procent av kommunerna har riktlinjer för bostadsförsörjning antagna under förra mandatperioden och fram till januari 2015. Det är en tydlig ökning jämfört med tidigare år, då endast cirka 25 procent av kommunerna uppgav detta. Även här är det kommuner i tillväxtregioner som ligger bäst till och det är framförallt kommuner med bostadsbrist som tar fram riktlinjer. De är vanligast i storstadskommunerna.11

Ovanstående talar för att den strategiska planeringen i kommunerna ser allt bättre ut och att det är kommuner som ligger i tillväxtregioner med stor bostadsbrist som verkar ha bäst strategisk beredskap, vilket är naturligt eftersom dessa kommuner har ett större behov än andra kommuner av att planera för sin framtida utbyggnad. Dessa kommuner lägger därför mer resurser på översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning.12 Även en enkätundersökning

är relevanta som till exempel invånarantal och flyttnetto samt till det planerade antal bostäder kommunerna uppgett. 9 Det är inte givet att en flera år gammal översiktsplan är inaktuell och för att statistiken ska bli mer giltig konstaterar Boverket att översiktsplanens antagandeår borde justeras med när de senast förklarades som aktuella. Se www.boverket.se, PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik. 10 Se SKL (2014), Aktuella kommunomfattande översiktsplaner – Läget i landet mars 2014. 11 Se www.boverket.se, Bostadsmarknadsenkäten 2015. 12 Se även Bostadsplaneringskommitténs resonemang i SOU 2015:59 s. 102.

Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… SOU 2015:109

118

som Bostadsplaneringskommittén har genomfört visar att tillväxtkommunerna har jämförelsevis goda resurser för strategisk planering.13

Nyligen genomfördes lagändringar i PBL (se 2 kap. 3 § 5 samt 3 kap. 5 § PBL) vars syfte är att kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, t.ex. genom att översiktsplanen ska visa hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (se avsnitt 6.3).

Det är ännu inte möjligt att dra några slutsatser beträffande lagändringarnas effekt. Vi anser dock att det ovanstående talar för att, i vart fall kommuner i tillväxtregioner med bostadsbrist, kommer att fortsätta att lägga resurser på att förbättra sin strategiska planering och att lagändringarna på sikt kommer att bidra till att stärka kopplingen mellan bostadsförsörjningen och den fysiska planeringen. Möjligen skulle ett statligt stöd kunna bidra till att snabba på den processen.

Sammantaget ser vi dock inte att det är motiverat med ett statligt stöd för att kommunerna ska fullgöra sitt övergripande ansvar för den lokala bostadsförsörjningen och de lagstadgade skyldigheter som ingår som en del av detta ansvar. De kommuner som stödet skulle rikta sig till har redan ekonomiska resurser och incitament för att fullgöra sitt ansvar. Vi bedömer därför inte att ett sådant stöd, i någon märkbar omfattning, skulle leda till att det byggs bostäder som annars inte skulle byggas.

Situationen vid bostadsplanering skiljer sig dessutom från de förhållanden som motiverade stöd till vindkraftsplanering. Ett av argumenten för stödet till vindkraft var att det ofta rörde sig om kommuner med mer begränsade resurser för planering och därmed svårigheter att upprätthålla en aktuell översiktlig planering.14 Vad gäller LIS-områden är syftet att skapa förutsättningar för service

13 Enkäten riktade sig till kommunala chefer för samhällsplanering och i en av frågorna fick cheferna bedöma kommunens kapacitet att genomföra en ändamålsenlig översiktsplanering. Av svaren framgår att sambandet mellan kapacitet för översiktsplanering och kommunstorlek är tydligt och att kapaciteten genomgående bedöms vara bättre i kommuner som har ett underskott på bostäder. Även beträffande riktlinjer för bostadsförsörjning var sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek mycket tydligt och större kommuner ansåg sig ha markant bättre kapacitet att planera för bostadsförsörjning Se Bostadsplaneringskommitténs betänkande (SOU 2015:59) s. 102 och s. 475. 14 Se prop. 2005/06:143 s. 22.

SOU 2015:109 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder…

119

och arbetstillfällen på landsbygden. Även detta planeringsstöd går alltså i regel till kommuner med begränsade resurser för planering. Det planeringsstöd vi ska överväga riktar sig däremot, som ovan konstaterats, framförallt till kommuner som har jämförelsevis goda resurser för planering och där ”pengarna inte är problemet”.

Sammanfattningsvis anser vi att det inte bör införas något statligt planeringsstöd till detaljplaneläggning eller strategisk planering. Pengarna som skulle ha gått till ett sådant stöd kan göra stor nytta på andra områden, exempelvis kompetensutveckling inom samhällsbyggnadsområdet eller förbättrade förutsättningar för kommunala markförvärv. Dessa frågor behandlas i avsnitt 7.4 nedan samt i kapitel 12.

7.4 Övriga åtgärder

Utredningen har även i uppdrag att överväga andra former av stöd än ekonomiska, t.ex. planeringsunderlag, vägledningar etc.

Det finns i dag gott om vägledningar och annat informationsmaterial som t.ex. Boverket och SKL har tagit fram. Kommunerna efterfrågar i princip inte ytterligare sådant material. Vid våra kommunintervjuer har begreppet ”information overload” dykt upp i samband med svårigheter att tillgodogöra sig det material som redan finns.

Däremot har det framkommit synpunkter på att det material som finns kan behöva uppdateras och förbättras i vissa delar, inte minst beträffande de miljöfrågor som ska behandlas i en planprocess. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.4.2 nedan.

Ett område där vi har identifierat ett behov av nya vägledningar är markanvisningar. SKL arbetar för närvarande med den frågan (se kapitel 13).

Härutöver har vi sett att det finns ett behov av kompetensutveckling inom PBL-området. I kommunintervjuerna beskriver flera kommuner problem med kompetensförsörjningen inom samhällsbyggnadsområdet. Den yngre generationen byter arbete och kommun i större utsträckning än sina äldre kollegor vilket påverkar

Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… SOU 2015:109

120

kommunernas produktivitet negativt (se även kapitel 5). Boverket uppmärksammar dessa frågor i en rapport från 2012.15

Även länsstyrelser och andra statliga myndigheter har problem med kompetensförsörjningen, vilket får betydelse för statens medverkan i planprocessen.

Problemen med kompetensförsörjningen handlar dels om att det är svårt att rekrytera och dels om att kunskaperna om lagstiftningen behöver förbättras och uppdateras.

7.4.1 Tidigare kompetensutvecklingsinsatser

I syfte att förbättra och uppdatera kunskaperna om lagstiftningen har det under senare år genomförts ett antal kompetensutvecklingsinsatser.

Språngbräda för en ny plan- och bygglag

En genomförd kompetenssatsning är Språngbräda för en ny plan-

och bygglag16 där Boverket fick i uppdrag att i samverkan med läns-

styrelserna genomföra en samordnad kompetensutvecklingsinsats för en bättre tillämpning av plan- och bygglagstiftningen. Kompetenssatsningen påbörjades år 2007 och avslutades år 2010. Målgruppen för kompetenssatsningen var framförallt länsstyrelserna och den riktade sig brett till länsstyrelsens olika sakområden. I satsningen deltog även andra berörda statliga myndigheter och i delar av satsningen involverades även SKL.

Planeringen av kompetensinsatsen skedde i samverkan mellan Boverket och länsstyrelsen. Det upprättades en organisation med ett för Boverket och länsstyrelserna gemensamt sekretariat samt en gemensam beredningsgrupp och styrgrupp. Projektledare och ordförande i gruppen utsågs från Boverket. Målen för kompetensutvecklingsinsatsen var bl.a. följande:

15 Boverket (2012), Kommunernas planberedskap. Rapport 2012:10. 16Kompetenssatsning 2007–2010 för en bättre PBL-tillämpning. Se Boverkets slutrapport med samma namn, juli 2010.

SOU 2015:109 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder…

121

• att öka insikten om och förståelsen för fördelningen av ansvar och roller, såväl inom staten som mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda i planering och byggande, i syfte att få en effektivare tillämpning,

• att utveckla lämpliga och effektiva arbetssätt inom länsstyrelserna för olika roller och uppgifter inom plan- och bygglagstiftningen och näraliggande frågor inom miljöbalken och andra lagstiftningar samt

• att förbättra samspelet med och stödet till kommunerna.

Kompetensinsatsen genomfördes bl.a. genom seminarier, en särskild satsning på unga handläggare samt tematiska pilotprojet. Kompetenssatsningen utvärderades av Boverket som fann att denna varit lyckad och skapat förutsättningar för en snabbare, effektivare och mer rättssäker tillämpning av PBL. En anledning till denna framgång var att satsningen bidragit till en ökad insikt och förståelse för rollerna i tillämpningen av PBL. I utvärderingen konstaterades att det är viktigt att involvera kommunerna och övriga berörda statliga myndigheter i framtida kompetenssatsningar.

Ny PBL på rätt sätt

Under åren 2010–2012 genomfördes utbildnings- och kompetensinsatser av kommittén Ny PBL på rätt sätt vars uppdrag var att underlätta införandet av den nya PBL som trädde i kraft den 2 maj 2011. Insatserna riktade sig kommuner, länsstyrelser och andra statliga myndigheter. Vissa insatser riktade sig även till företag och allmänhet. Kommitténs arbete genomfördes i nära samverkan med framförallt Boverket, länsstyrelserna, SKL, Lantmäteriet och många kommuner.

Kommitténs arbete beskrivs i deras slutrapport SOU 2012:87

Ny PBL-på rätt sätt.

Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… SOU 2015:109

122

Boverkets regeringsuppdrag att genomföra kompetensinsatser kring PBL

Ett kompetensutvecklingsuppdrag som alltjämt pågår är Boverkets regeringsuppdrag att genomföra kompetensinsatser kring PBL som ska pågå mellan år 2014–2016 och genomföras i samverkan med länsstyrelserna, Lantmäteriet och SKL.17 Kompetensinsatserna är en fortsättning på det arbete som bedrevs av utredningen Ny PBL på rätt sätt. Syftet med Boverkets uppdrag är att främja en mer enhetlig och mer effektiv tillämpning av PBL. Uppdraget består av tre delar:18

1. Stöd till nationella utvecklingsprojekt

2. PBL-utbildning

3. PBL-nätverk

Den första delen handlar om att utveckla metoder och arbetssätt som baseras på den praktiska tillämpningen i kommuner och på länsstyrelser. Boverket har fått i uppdrag att fördela bidrag till kommuner för att skapa nationella utvecklingsprojekt som syftar till att dela erfarenheter av praktisk tillämpning från olika delar av landet. Kommunerna kan under år 2014–2016 söka stöd för att ta fram metoder och arbetssätt för en mer enhetlig och effektiv tillämpning av PBL.

Den andra delen handlar om att öka kunskapen om PBL.19 Boverket har tagit fram en webbaserad PBL-utbildning som riktar sig till förtroendevalda och en som riktar sig till anställda på kommuner och länsstyrelser. Utbildningen för förtroendevalda påbörjades under våren 2015 och utbildningen för anställda påbörjades under hösten 2015. Boverkets utbildningsuppdrag syftade framförallt till en introduktionsutbildning för nyanställd personal inom kommuner och länsstyrelser. I sin kartläggning fann dock Boverket att det finns ett gemensamt behov av en grundläggande plattform med möjlig-

17 Se Boverket (2015), Uppdrag att genomföra kompetensinsatser kring plan- och bygglagen

(2010:900). Rapport 2015:4.

18 Se Socialdepartementet (2014), Uppdrag att genomföra kompetensinsatser kring plan- och

bygglagen (2010:900). 2014-03-13, dnr S2014/2439/PBB.

19 Se Boverket (2014), Uppdrag att förbereda kompetenssatsning i plan- och bygglagen. Rapport 2014:3.

SOU 2015:109 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder…

123

heter till fördjupning inom vissa områden som är specifikt anpassade efter vissa yrkeskategorier. Man har därför tagit fram en utbildning som riktar sig till anställda på kommuner och länsstyrelser och inte enbart till nyanställda.

I sin rapport 2014:3, Uppdrag att förbereda kompetenssatsning i

plan- och bygglagen, har Boverket kartlagt vilka utbildningen bör vända

sig till, vilka ämnen som bör ingå i utbildningen samt på vilket sätt utbildningarna bör genomföras.

Den tredje delen handlar om att upprätthålla och vidareutveckla PBL-nätverk. Boverket har arbetat med att utnyttja de befintliga nätverk som finns vid länsstyrelsen, Lantmäteriet och SKL och att delta vid deras sammankomster.

Kompetensutvecklingsinsats i syfte att bl.a. undvika onödiga överklaganden

Regeringen har i augusti 2015 gett Boverket i uppdrag att utarbeta en vägledning och anordna kompetensutvecklingsinsatser i syfte att bl.a. undvika onödiga överklaganden och att underlätta för den instans som har att pröva ett överklagande i det fall ett sådant ändå kommer till stånd. Uppdraget ska genomföras i nära samverkan med länsstyrelserna och SKL och redovisas senast den 15 oktober 2016.20

7.4.2 Överväganden och bedömningar

Samordnad kompetensutvecklingsinsats

Bedömning: Boverket samt länsstyrelserna bör ges i uppdrag att

i samverkan med SKL genomföra en samordnad kompetensutvecklingsinsats avseende plan- och bygglagstiftningen och dess tillämpning. Boverket bör utpekas som huvudansvarig och få ett samordningsansvar för uppdraget. I arbetet bör även berörda myndigheter, t.ex. Naturvårdsverket, Lantmäteriet, Riksantikvarieämbetet, Försvarsmakten och Trafikverket involveras.

20 Se Näringsdepartementet (2015), Uppdrag angående beslutsunderlag vid prövningen av

överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen, 2015-08-27, N 2015/6103/PUB.

Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… SOU 2015:109

124

Utbildningsinsatserna bör rikta sig till förtroendevalda samt anställda på kommuner, länsstyrelser och andra berörda myndigheter.

Uppdraget bör pågå under åren 2017–2020 varefter en uppföljning bör genomföras.

Som redovisats i kapitel 5 anger kommuner statliga bestämmelser, riktlinjer och målsättningar m.m. som ett förhållandevis stort hinder vid detaljplaneläggning för bostadsbyggande. I viss mån beror detta på intressekonflikter som inte kan åtgärdas genom utbildningsinsatser, men vår bild är att det även uppstår problem på grund av otydlighet vid tillämpning av statens krav, t.ex. vad gäller behovet av utredningar.21 Dessa problem skulle delvis kunna minska genom erfarenhetsöverföring och utbildning.

Planprocessen är komplex och förutsätter att det finns erfarna handläggare med hög kompetens hos de olika aktörerna. Det är därför ett problem att många kommuner lyfter fram svårigheter att rekrytera personal med kompetens och erfarenhet som ett hinder för planläggning. Svårigheterna uppges bero på de senaste årens generationsskifte som har lett till en brist på erfaren personal och till att den personal som finns byter arbete betydligt oftare än förr.

Det finns ett stort behov av utbildningsinsatser inom hela samhällsbyggnadsområdet.22 Förutom antalet utbildningsplatser behöver även innehållet i utbildningarna ses över. Samhällsbyggandet förutsätter att det finns olika typer av specialister med hög kompentens inom sina respektive områden. Men väsentliga samordningsproblem kan härledas till ett ”stuprörstänkande” där helhetssynen har gått

21 Denna bild baseras på enkätresultaten som redovisas i kapitel 5 samt på våra intervjuer och kontakter med företrädare för kommuner och länsstyrelser. Se även Bostadsplaneringskommitténs betänkande SOU 2015:59 s. 304 f. där brister i statens agerande i samhällsplaneringen behandlas. Kommittén konstaterar att det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn, återkommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstridiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m. 22 I rapporten Kommunernas kompetensbehov för byggfrågor i plan- och bygglagstiftningen, Rapport 2012:16, har Boverket kartlagt vilken kompetens som är önskvärd vid handläggning av byggfrågor i plan- och bygglagstiftningen och gjort en sammanställning av de utbildningsplatser som finns för att försörja detta kompetensbehov. Även Lantmäteriet har kartlagt kompetensbrist och behov av ytterligare utbildningsplatser inom området förrättningsverksamhet och fastighetsindelning. Se rapporten Regleringsbrevsuppdrag om kompetensförsörjning

till förrättningsverksamhet och fastighetsindelning från år 2012

SOU 2015:109 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder…

125

förlorad. Projektledarrollen fyller därför en central funktion för att processen ska fungera på ett effektivt sätt. Rollen kräver översiktliga kunskaper inom olika specialområden, men den professionella kompetensen ligger i att använda dessa kunskaper och att leda och samordna specialister. Vid utbildning på högskolor och i andra sammanhang får alltså frågor som rör helhetsperspektiv och projektledning inte försummas.23

Det kan även finnas behov av kortare påbyggnadsutbildningar och ökade möjligheter till praktik för att bättre möta de behov som finns på arbetsmarknaden.

Utifrån utredningens uppdrag har vi dock valt att begränsa oss till utbildningsinsatser som riktar sig till förtroendevalda samt anställda på kommuner, länsstyrelser och andra berörda myndigheter.

Det pågår ett antal utredningar, inklusive denna, som kan komma att läggas till grund för ytterligare lagändringar i PBL och andra författningar med koppling till PBL. När de lagändringar som genomförts har varit i kraft ett tag behöver de utbildningar som tagits fram dessutom byggas på med erfarenheter från den praktiska tillämpningen och praxis på området.

Mot bakgrund av det ovanstående ser vi att det finns ett behov av ytterligare utbildningsinsatser som involverar såväl statliga som kommunala aktörer. Ökad kunskap inom området bör leda till att de bedömningar som görs under processens gång blir tydligare och mer enhetliga och att samspelet mellan stat och kommun förbättras. Det kan även vara lämpligt att insatserna i vissa delar utformas på ett sådant sätt att privata aktörer kan ta del av resultatet.

Under utredningsarbetet har vi fått en bestämd uppfattning om att de kommuner som ser bostadsbyggande, planering och plangenomförande som en helhet har lyckas bäst. Vi har även fått signaler om att det finns ett behov hos både kommuner och länsstyrelser av utbildning i samspelet mellan PBL och annan lagstiftning, framförallt miljöbalken. Här finns ofta stora svårigheter. Det är därför angeläget att utbildningsinsatserna utgår från planering och plangenomförande som en helhet och att relevanta delar av miljöbalken samt relationen mellan denna och PBL behandlas särskilt.

23 I det avseendet instämmer vi med Hagström (2015), Ett krig utan vinnare, Fastighetsnytt, publicerad 2015-10-21.

Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… SOU 2015:109

126

På samma sätt som i satsningen Språngbräda för ny plan- och

bygglag bör insatserna syfta till att öka deltagarnas insikt och för-

ståelse för fördelningen av ansvar och roller, såväl inom staten som mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda i planering och byggande, i syfte att få en effektivare tillämpning.

Eftersom Boverket är förvaltningsmyndighet för berörda frågor och ska verka för en ökad kunskap hos kommuner, statliga myndigheter och andra avseende dessa24 anser vi att Boverket bör utpekas som huvudansvarig och få ett samordningsansvar för de utbildningsinsatser som ska genomföras. Utifrån tidigare kompetensinsatser inom området har Boverket även relevant erfarenhet av att lägga upp och genomföra den här sortens utbildningsinsatser.

Boverket bör bedriva arbetet i nära samarbete med länsstyrelser och SKL. Den nämnda kompetenssatsningen, Språngbräda för ny

plan- och bygglag, var en lyckad satsning och vi bedömer att en lik-

nande lösning kan vara lämplig även denna gång, med den förändringen att kommuner och berörda statliga myndigheter involveras på ett tydligare sätt.25

I vilka former och med vilket upplägg utbildningsinsatserna ska genomföras för att bli så effektiva så möjligt på lång såväl som kort sikt får analyseras närmare av de aktörer som ska genomföra uppdraget. Det är viktigt att man tar till vara erfarenheterna från tidigare genomförda kompetensinsatser kring PBL.

Översyn av vägledningar

Bedömning: Inom ramen för det ovan beskrivna kompetens-

utvecklingsuppdraget under 2017–2020 bör berörda myndigheter även göra en översyn av sina vägledningar inom området.

Under utredningsarbetet har det framkommit synpunkter på att de vägledningar som finns för detaljplaneläggning kan behöva uppdateras och förbättras i vissa delar, inte minst beträffande de miljö-

24 Se Förordning (2012:546) med instruktion för Boverket. 25 Vi ser t.ex. att det kan vara lämpligt att det upprättas en organisation med gemensamt sekretariat samt gemensam beredningsgrupp och styrgrupp där representanter från Boverket, länsstyrelserna och SKL ingår. I den mån det bedöms lämpligt kan även representanter från övriga berörda myndigheter delta.

SOU 2015:109 Statligt planeringsstöd och andra åtgärder…

127

frågor som ska behandlas i en planprocess. Vi anser därför att det är lämpligt att ett sådant arbete sker inom ramen för det föreslagna kompetensutvecklingsuppdraget.

Samtliga myndigheter som berörs av uppdraget bör få i uppdrag att göra en översyn av sina vägledningar och att uppdatera och förbättra dessa vid behov.

129

8 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

8.1 Utredningsuppdraget

8.1.1 Länsstyrelsens yttranden

I direktiven beskrivs att länsstyrelsen under planprocessen vanligtvis har en fortlöpande dialog med kommunen avseende dels sådant som ingår i länsstyrelsens rådgivande funktion, dels frågor inom ramen för tillsynen enligt 11 kap. PBL. Det framhålls samtidigt att; ”i vissa fall krävs besked från länsstyrelsen i en viss fråga för att kommunen ska kunna gå vidare i planprocessen”. Det kan t.ex. avse hur ett visst riksintresse ska tolkas. I direktiven sägs även att vissa kommuner uppgett att besked från länsstyrelsen ibland dröjer, vilket förlänger planprocessen.

Utredningen ska därför överväga om det är möjligt och lämpligt att länsstyrelsen yttrar sig över ett planärende sammanhållet och vid endast ett tillfälle i detaljplaneprocessen och om länsstyrelsen bör vara bunden av detta yttrande vid en överprövning.

Avgränsning

Formuleringen att länsstyrelsen ska yttra sig över ett planärende ”sammanhållet” kan syfta på att samtliga sakområden och aspekter ska finnas behandlade i yttrandet, vilket sker automatiskt om yttrande ska ges vid endast ett tillfälle.

Formuleringen ”sammanhållet” kan även syfta på att länsstyrelsens yttrande ska innehålla en sammanvägd bedömning. Detta eftersom det ibland beskrivs som ett problem att länsstyrelsens yttrande innehåller motstridiga formuleringar avseende olika sakområden och

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

130

att länsstyrelsen inte ger kommunen ett sammanvägt och samlat slutomdöme om planförslaget. Det bör dock poängteras att så länge det handlar om länsstyrelsens råd om olika krav i 2 kap. PBL är det trots allt kommunen i egenskap av planmyndighet som har ansvar för dessa avvägningar – inte länsstyrelsen.

När det gäller de olika ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § PBL kan det förekomma att länsstyrelsen framför krav som är sinsemellan svåra att förena. Om kommunen i ett sådant fall ändrar planen för att undvika överprövning på den ena grunden kan det i något fall leda till överprövning på en annan grund. I sådana situationer behöver länsstyrelsen naturligtvis vara tydlig med att planförslaget måste vara godtagbart utifrån samtliga ingripandegrunder.

Länsstyrelsens skyldighet att sammanställa och samordna de statliga intressena framgår redan av nuvarande lagstiftning och dess förarbeten (se avsnitt 8.2).

Vår slutsats blir därför att formuleringen i direktiven syftar på att samtliga sakområden och aspekter ska finnas behandlade i ett yttrande som ges vid ett enda tillfälle och som blir bindande för länsstyrelsen vid senare överväganden om överprövning.

8.1.2 Länsstyrelsens krav på underlag

I direktiven framhålls att länsstyrelsen ofta påtalar behovet av särskilda utredningar som stöd för detaljplaneläggningen. Länsstyrelsen har dock inte någon formell möjlighet att under planprocessen kräva en viss utredning. Det framhålls i direktiven att kommuner i många fall ändå upplever länsstyrelsens påpekanden som krav. Detta mot bakgrund av länsstyrelsens möjlighet att överpröva planen. Länsstyrelsens synpunkter vad gäller underlag kan också komma fram vid olika tillfällen under planprocessens gång. Detta gör det svårt för kommunen att beräkna tidsåtgång och kostnad för planeringen.

Utredningen ska därför överväga om det är möjligt och lämpligt att länsstyrelsen huvudsakligen vid ett enda tillfälle, tidigt i processen, tydliggör vilka underlag som krävs från kommunen eller andra parter i ett ärende.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

131

8.2 Länsstyrelsens nuvarande roll i detaljplaneprocessen

Det är visserligen en kommunal angelägenhet att planlägga mark och vatten enligt PBL, men även staten har en viktig roll i planprocessen. Staten företräds av länsstyrelsen som dels ska samordna och bevaka statens intressen, dels ge råd till kommunerna om tillämpningen av PBL.

Efter planens antagande kan länsstyrelsen på vissa specifika grunder, de s.k. ingripandegrunderna, överpröva planen enligt 11 kap. 10 och 11 §§ PBL. Överprövning ska ske om planen kan antas innebära att

• ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

• frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

• en miljökvalitetsnorm inte följs

• strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser eller

• en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska redan under planprocessens inledande samrådsskede ta till vara och samordna statens intressen och verka för att nämnda ingripandegrunder beaktas.1 Länsstyrelsen ska även ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL (5 kap. 14 § PBL). Sedan den 1 januari 2015 ska länsstyrelsen dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i PBL om det behövs från allmän synpunkt för att detaljplanen ska bli ändamålsenligt utformad. Det kan t.ex. röra sig om att påpeka väsentliga formaliafel.2 Samrådet har ofta formen av successiva kontakter och det kan delas upp i flera steg som ansluter till olika stadier i planarbetet.3

1 Detaljplaneprocessen beskrivs närmare i kapitel 4. 2Prop. 2013/14:126 s. 126 ff. 3 Se prop. 1985/86:1 s. 136 ff.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

132

En grundtanke i PBL är att länsstyrelsen genom aktiva insatser tidigt i planprocessen ska bidra med sådant underlag och sådana råd och synpunkter som innebär att en statlig överprövning av detaljplanen kan undvikas.4

Länsstyrelsen ska senast vid granskningen av detaljplanen lämna besked om invändningar som kan leda till en överprövning enligt 11 kap. PBL. Det sker genom ett s.k. granskningsyttrande (5 kap. 22 § PBL) som länsstyrelsen ska lämna om planförslaget innebär att en ingripandegrund blir aktuell.

Länsstyrelsens uppgift att samordna statens intressen regleras även i 2 kap. plan- och byggförordningen (2011:338). Där framgår att länsstyrelsen ska hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet under samrådsskedet. En myndighet som inte har invänt mot översiktsplanen behöver dock bara underrättas om planförslaget inte har stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten. De statliga myndigheter som har synpunkter på planförslaget i samrådet ska framföra dessa till länsstyrelsen.

Länsstyrelsens roll under samrådet beskrevs på följande sätt i förarbetena till 1987-års PBL (prop. 1985/86:1 s. 141):

I de inledande skedena av samrådet anser jag att länsstyrelsens uppgift bör vara att till kommunen förmedla de olika fackenheternas och länsorganens synpunkter och se till att alla kommer till tals. Då bör samrådet vara ett fritt meningsutbyte om planens utformning. I de sena samrådsskedena bör det åligga länsstyrelsen att samordna de statliga myndigheternas synpunkter och göra de avvägningar mellan skilda statliga uppfattningar som behövs för kommunens planläggning. Mot slutet måste också länsstyrelsen klart skilja på sådana synpunkter som är att betrakta som råd och sådana som innebär påpekanden om att riksintressen inom ett visst område eller mellankommunala intressen eller hälsoskydds- och säkerhetsintressen inte har tillgodosetts. Att sådana påpekanden kommer till klart uttryck är viktigt.

4 Vikten av ett tidigt samråd med länsstyrelsen betonas både i förarbetena till PBL och till 1987-års PBL. I prop. 1985/86:1 anges att det är av särskild vikt att kommunerna tidigt får besked om länsstyrelsens inställning till hur områden av riksintresse lämpligen bör användas, mellankommunala samordningsbehov och bebyggelseutvecklingen med hänsyn till hälsoskyddet. Se även Didón m.fl, Plan- och bygglagen (1 juli 2014, Zeteo), kommentaren till 5 kap. 14 §.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

133

8.2.1 Riksintressen i planeringen

Länsstyrelsen ska under planprocessen ge kommunerna råd och stöd beträffande riksintressen. Dessutom ska länsstyrelsen se till att kommunernas planer inte påtagligt skadar de riksintressen som berörs.5

De olika typerna av riksintressen pekas ut av statens sektorsmyndigheter som har uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. De bidrar med kunskap och synpunkter under hanteringen av ett planärende. Exempel på sektorsmyndigheter är Trafikverket, Naturvårdsverket och Försvarsmakten. Sektorsmyndigheterna och deras uppgifter i fråga om riksintressen regleras i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen). Myndigheterna ska skriftligen upplysa länsstyrelsen om de områden som de bedömer är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.6

Länsstyrelsen sammanställer underlag som kommer från sektorsmyndigheterna och förser kommunerna med detta i planprocessen. Om det inte finns något sådant underlag från myndigheterna, ska länsstyrelsens arbete grundas på det material som länsstyrelsen bedömer lämpligt.7 Boverket ska samordna sektorsmyndigheternas arbete med underlaget.8

Länsstyrelsen ska ta de initiativ som behövs för att riksintressen ska beaktas i planprocessen. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i planprocessen.9 Om ett visst område är av riksintresse för flera verksamheter bör länsstyrelsen prioritera mellan dessa till ledning för kommunens planarbete.10

8.2.2 Framtagande av planeringsunderlag

I länsstyrelsens uppgift att bevaka de allmänna intressena ingår även att ge kommunerna planeringsunderlag. I förarbetena till 1987-års PBL står att länsstyrelsen ska tillhandahålla allt tillgängligt material

5 Se 5 kap. 14 § PBL samt förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken beskrivs även i kapitel 4. 6 Se 2 § hushållningsförordningen. 7 Se 3 första och andra stycket hushållningsförordningen. Se även SOU 2014:59 s. 29. 8 Se 1 § andra stycket hushållningsförordningen samt 2 § förordning (2012:546) med instruktion för Boverket. 9 Se 3 § hushållningsförordningen. 10 Se prop. 1985/86:1 s. 539 f.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

134

som kan ha betydelse för planförslaget. Det är särskilt betydelsefullt att underlag förmedlas inom områden där länsstyrelsen genom sin ordinarie verksamhet förfogar över lämpligt material. Det kan t.ex. röra sig om material som belyser näringslivs, sysselsättnings- och befolkningsutveckling, klimat, natur- och kulturminnesvård, miljöskydd samt forskningsresultat och erfarenheter från andra län. Ofta finns detta material redan hos kommunen i form av t.ex. underlagsmaterial till översiktsplanen.11

Som ovan konstaterats sammanställer länsstyrelsen även underlag beträffande riksintressen som kommer från sektorsmyndigheterna och förser kommunerna med detta i planprocessen. Länsstyrelsens ska även sammanställa övrigt material av betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och är skyldig att tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt andra myndigheter och den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i ett visst ärende (6 kap. 20 § miljöbalken).

Om länsstyrelsen ser en risk för att planen kommer att överprövas, om inte vissa brister belyses närmare eller åtgärdas, kan länsstyrelsen även påtala att kommunen behöver ta fram särskilda utredningar som stöd för detaljplaneläggningen. Som ovan konstaterats kan länsstyrelsen inte kräva några utredningar utan endast påtala brister i vissa avseenden.

Vem ska ta fram underlaget för en viss detaljplan?

Utöver det ovannämnda planeringsunderlaget, som är av en mer övergripande karaktär, krävs även ett specifikt planeringsunderlag för den aktuella detaljplanen.

Vilken part som bör ansvara för att ta fram ett visst underlag beror på vilken typ av underlag det är. Om det handlar om att bedöma platsens lämplighet för bostadsbyggande med hänsyn till teknisk försörjning, service, geologiska och hydrologiska förutsättningar, markföroreningar, bullerstörningar från omgivningen m.m. är det kommunens uppgift som planmyndighet att utreda dessa frågor. Vad gäller sådana utredningar om platsens lämplighet som har betydelse

11 Se prop. 1985/86:1 s. 138 ff, 539 och 611 samt förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Se även Adolfsson & Boberg (2014), Detaljplanehandboken s. 70.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

135

för hälsa- och säkerhet behöver dock kommunen få tydliga besked om länsstyrelsens utredningskrav i dessa avseenden.

När det handlar om ett riksintresse är det i grunden staten som har ansvar för att ange dess avgränsning och beskriva vad riksintresset består av – även om en kommun kan bidra med faktauppgifter. Även värdering av nyttor och kvaliteter hos ett visst riksintresse liksom vägning mot andra intressen är ytterst en fråga för staten.

Vilka utredningar bör då en kommun ansvara för när det gäller riksintressen? I egenskap av planmyndighet finns ett ansvar för att beskriva hur det föreslagna projektet påverkar ett riksintresse. Länsstyrelsen behöver dock ge kommunerna ledning beträffande hur pass omfattande och djuplodande utredningar som krävs i ett visst fall.

Om bebyggelse planeras inom strandskyddsområde ska kommunen som en del i planarbetet klarlägga i vad mån mark redan är ianspråktagen samt göra en bedömning av hur allmänhetens tillträde till stranden påverkas om planen genomförs. Vidare ska bedömas om åtgärden väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Särskilt i det sistnämnda avseendet kan kommunen behöva få besked från länsstyrelsen vad gäller omfattning och karaktär av den utredning som behövs.

8.3 Problembeskrivning

8.3.1 Länsstyrelsens yttrande

Beträffande frågan om länsstyrelsen ska yttra sig sammanhållet och vid endast ett tillfälle i detaljplaneprocessen har vi inte fått några signaler om att en sådan ordning skulle leda till en effektivare planprocess. I många fall är det ur såväl kommunens som länsstyrelsens perspektiv rationellt att länsstyrelsens prövning sker vid olika skeden i planprocessen. Vid våra intervjuer med kommuner och byggherrar har det framförts önskemål om att prövningen, i större utsträckning än i dag, bör ske stegvis. Det finns önskemål om att länsstyrelsen, tidigt i planprocessen, ska kunna ge bindande besked i frågor som är avgörande för projektet och som kan bedömas utan ett färdigt förslag till detaljplan. I vissa fall kan en viss grundläggande förutsättning för byggande behöva klaras ut innan något egentligt planarbete påbörjas. Beträffande behovet av tidiga bindande besked har följande synpunkter framförts till utredningen.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

136

• Såväl kommun som byggherre behöver tidigt veta vilka förutsättningar de ska utgå ifrån i det fortsatta planarbetet (projekteringstrygghet). Om det saknas klart besked i en grundläggande fråga kan risknivån bli så hög att projektet inte inleds. I andra fall kan otydliga förutsättningar i planeringens inledning leda till fördyringar om det krävs omarbetningar i senare skeden. I värsta fall kan det uppstå ”förgävesplanering”, dvs. när kommunen, som inte har uppfattat några tydliga invändningar från länsstyrelsen, arbetar fram en plan som i ett sent skede inte godtas.

• Otydliga förutsättningar kan medföra att kommun och/eller byggherre ”för säkerhets skull” utgår från en kravnivå som senare visar vara onödigt hög.

• Yttranden i fråga om ingripandegrunder lämnas normalt samtidigt med råd om PBL:s tillämpning m.m. Det är ibland otydligt vad som avser ingripandegrunder respektive råd.12

• Eftersom samrådsyttranden inte är bindande kan länsstyrelsen ändra ståndpunkt vid ett nytt samråd eller under granskningsskedet. Det kan givetvis finnas goda skäl till det om nya fakta har tillkommit eller om planförslaget har ändrats. Till utredningen har dock framförts att länsstyrelsen i något fall har ändrat sig av andra orsaker. Som exempel har nämnts byte av handläggare. Sådana ändrade besked kan leda till betydande förseningar och fördyringar i de fall projektet/planen behöver omarbetas.

• Under planprocessen kan länsstyrelsen i dag framföra att planen inte är godtagbar med hänsyn till ingripandegrunderna trots att länsstyrelsen sannolikt inte kommer att överpröva planen. Länsstyrelsen kan alltså framföra långtgående krav i hopp om att kommunen följer dessa, samtidigt som kraven inte med nödvändighet behöver försvaras i en rättslig prövning efter planens antagande.13

12 Detta förhållande har även tidigare observerats, se Riksrevisionen (2015), Uppsikt och

tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik, RiR 20015:12 s. 28. Vår utredning har

tagit del av ett antal yttranden från länsstyrelser i olika delar av landet. Vi har då konstaterat att problemen med sammanblandning av ingripandegrunder och allmänna råd kvarstår på vissa håll. 13 Företeelsen har även noterats i ovanämnda granskning från Riksrevisionen, se bilaga 2 till RiR 2005:12.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

137

• I kommunens politiska behandling av planen kan det vara svårt för planhandläggare att förklara allvaret i en invändning från länsstyrelsen. Enbart ett yttrande räcker inte. Med ett tidigt beslut från länsstyrelsen kan orealistiska planprocesser lättare avbrytas.

Utredningens enkätundersökning

Vi har skickat ut en enkät till 155 av landets kommuner.14 I svaren uppger två tredjedelar av kommunerna att kontakterna med länsstyrelsen fungerar bra under planprocessen. Av den tredjedel som inte anser det uppger ungefär hälften att länsstyrelsen ger otydliga besked i fråga om ingripandegrunderna och att länsstyrelsen frångår bedömningar som lämnats tidigare under planprocessen samt att länsstyrelsen ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkurrerande statliga intressen.

8.3.2 Länsstyrelsens krav på underlag

Många kommuner har uppgett att de i praktiken upplever länsstyrelsens påpekanden om utredningar som krav. Detta gäller särskilt om det efterfrågade materialet rör frågor som kan bli föremål för länsstyrelsens överprövning. Länsstyrelsens yttranden kan dessutom vara omfattande och beröra många ämnesområden. Det kan ibland vara svårt att utläsa i vad mån synpunkter om underlag handlar om nödvändiga utredningar för tillsyn eller om det handlar om önskvärda andra utredningar. Vi har även fått signaler om att kommuner ibland upplever att länsstyrelsen begär in mer underlag än vad som är motiverat. Det sistnämnda problemet har tidigare uppmärksammats av Plangenomförandeutredningen.15

Det är inte ovanligt att nya byggprojekt föreslås inom eller invid platser som berörs av ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Som nämnts ovan har länsstyrelsen ett ansvar för att ta fram planeringsunderlag beträffande riksintressen. Underlaget måste vara så

14 Enkäten har riktat sig till de kommuner som upplever bostadsbrist. Frågorna har besvarats av 108 av landets kommuner så enkäten ger ingen fullständig bild av hur Sveriges kommuner ser på samarbetet med länsstyrelsen. Enkäten beskrivs i kapitel 2 och redovisas i sin helhet i Bilaga 4. 15 Se SOU 2013:34 s. 122 f.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

138

pass genomarbetat att kommunerna i sin tur kan utreda och visa hur ett konkret planförslag förhåller sig till dessa intressen. Några av de kommuner som utredningen har varit i kontakt med har påtalat problem med att otydliga underlag beträffande riksintressen leder till att byggherrar och kommuner får lägga tid och resurser på att utreda riksintresset i sig för att kunna avgöra hur planförslaget förhåller sig till detta.16

8.4 Tidigare utredningar

Behovet av tidiga och tydliga besked från staten inför och under detaljplanearbete har under senare år uppmärksammats i flera utredningar. Det gäller bland annat länsstyrelsens hantering av riksintressen.17 Av utredningarna framgår att det finns områden som behöver förbättras för att samarbetet mellan stat och kommun ska fungera på ett mer tillfredsställande sätt.

SKL har framfört18 att planarbetet skulle kunna effektiviseras om kommunen fick ett tidigare ställningstagande i fråga om ingripandegrunderna. Regeringen resonerar kring detta i prop. 2013/14:126 och konstaterar där att det vore önskvärt att länsstyrelsen kan lämna ett så tidigt besked som möjligt till kommunen i fråga om sådana intressen som kan föranleda ett ingripande från statens sida. Regeringen påpekar samtidigt att det många gånger kan vara svårt för länsstyrelsen att ta ställning tidigt i planprocessen, särskilt om ställningstagandet är beroende av ytterligare uppgifter eller underlag från kommunerna. Regeringen anser därför att det för närvarande saknas förutsättningar för att ändra bestämmelserna i PBL i detta avseende.19

Även Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34) har föreslagit lagändringar med syfte att lyfta upp dialogen mellan stat och kommun till ett tidigare skede. Utredningens förslag bygger på

16 Se även Riksrevisionen (2013), Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostads-

byggande, rapport 2013:21 s. 50 ff.

17 Se Riksintresseutredningen, SOU 2014:59, Bostadsförsörjning och riksintressen, s. 55. Se även t.ex. SOU 2014:59, Riksrevisionens ovannämnda rapport 2013:21 samt SKL (2011),

Hantering av riksintressen.

18 Se SKL:s remissvar avseende den s.k. planprocesspromemorian, En enklare detaljplane-

process, S2013/6968/PBB. Promemorian har tagits fram av Socialdepartementet.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

139

tanken att frågor om riksintressen, miljökvalitetsnormer, mellankommunala frågor och miljöbedömningar så långt som möjligt ska vara avgjorda när översiktsplanen upprättas/antas. Övergripande frågor ska således vara utredda inför den fortsatta dialogen mellan byggherren och kommunen om ett konkret projekt.

Plangenomförandeutredningen har mot denna bakgrund föreslagit att en översiktsplan som tydligt redovisar vissa kriterier, bl.a. markanvändningen, ska kallas för områdesplan. Länsstyrelsens möjligheter att ingripa mot efterföljande beslut när det gäller riksintressen och mellankommunala frågor slopas om det finns en områdesplan där kommunen och länsstyrelsen är överens. Länsstyrelsen ska alltså ta slutlig ställning till dessa frågor när områdesplanen upprättas. Beträffande frågor om miljökvalitetsnormer, strandskydd samt hälsa och säkerhet föreslås dock att länsstyrelsens möjligheter att ingripa ska behållas för prövning i senare skede. Plangenomförandeutredningen anser att dessa frågor ofta kan bedömas fullt ut först när den närmare markanvändningen har lagts fast.20

Plangenomförandeutredningens förslag har inte genomförts.21

8.5 Överväganden och förslag

8.5.1 Yttrande vid endast ett tillfälle?

Utredningen ska överväga om det är möjligt och lämpligt att länsstyrelsen yttrar sig över ett detaljplaneärende sammanhållet och vid endast ett tillfälle under planprocessen och om länsstyrelsen bör vara bunden av detta yttrande vid en överprövning. Såväl råd kring tillämpning av 2 kap. PBL som tillsyn ifråga om ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § skulle med andra ord sammanställas och lämnas vid ett tillfälle.

Som ovan konstaterats finns det dock ofta ett behov av att prövningen sker stegvis och det är inte ovanligt att kommunen bedriver planarbetet på ett sätt som förutsätter att länsstyrelsen yttrar sig vid flera tillfällen. Så är t.ex. fallet då kommunen inleder planarbetet med ett separat programskede. Redan i ett sådant tidigt skede kan kommunen behöva besked i vissa strategiska frågor, medan länsstyrel-

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

140

sens synpunkter i andra avseenden med fördel kan lämnas senare. Vi anser därför inte att systemet bör begränsas på så vis att länsstyrelsen ska yttra sig sammanhållet och vid endast ett tillfälle.

Det väsentliga är att kommunen får tydliga och tillförlitliga yttranden. Dessutom kan kommunernas planerings- och beslutsprocesser bli effektivare om länsstyrelsen så tidigt som möjligt ger besked i fråga om ingripandegrunderna. I vissa fall bör det vara möjligt att sådana besked görs bindande vad avser möjligheter till överprövning enligt 11 kap. 10–11 §§ PBL.

Vi har övervägt en lösning som innebär att länsstyrelsens samrådsyttrande ges större tyngd. I lagtexten anges i dag att länsstyrelsen ska ”verka för” att planen blir förenlig med de krav som ska uppfyllas enligt 11 kap. 10 § PBL (ingripandegrunderna). Ett alternativ skulle kunna vara att länsstyrelsen under samrådet ska ”ge besked” i fråga om planen är förenlig med nämnda krav.

Ett sådant besked i samrådsyttrandet skulle kunna göras bindande beträffande länsstyrelsens möjligheter till överprövning – förutsatt att varken planförslaget eller planeringsförutsättningarna ändras fram till dess att planen antas. Länsstyrelsens bevakning av ingripandegrunderna i 11 kap 10 § skulle således ske fullt ut i samrådsskedet. Därmed skulle länsstyrelsens uppgift under granskningsskedet begränsas till att kontrollera om planförslaget har ändrats i sådan grad att tidigare besked om ingripandegrunderna inte gäller.

Att länsstyrelsen skulle ge ett sammanhållet besked vid endast ett tillfälle i fråga om samtliga ingripandegrunder i samrådet löser dock inte problemet med att kommunen i vissa fall behöver få besked i vissa avgörande frågor i ett betydligt tidigare skede, innan det finns ett färdigt planförslag och innan det är möjligt att ge besked i samtliga frågor (se problembeskrivningen i avsnitt 8.3). Vi förordar därför en annan lösning som beskrivs nedan.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

141

8.5.2 Kommunen ska kunna begära att länsstyrelsen lämnar planeringsbesked

Förslag: Nuvarande regler i 5 kap. PBL om länsstyrelsens

yttranden under detaljplaneprocessen ska kompletteras med en

möjlighet för kommunen att inför och/eller under planprocessen

begära ett planeringsbesked i fråga om planens förenlighet med 11 kap. 10 § PBL.

En begäran om planeringsbesked ska kunna avse en eller flera av de ingripandegrunder som anges i 11 kap. 10 §. Länsstyrelsen bestämmer vilket underlag som krävs för att den ska kunna lämna planeringsbesked.

Ett planeringsbesked om att planen i det aktuella avseendet är förenlig med 11 kap. 10 § innebär att överprövning efter planens antagande inte kan ske med stöd av 11 kap. 10 § i det eller de avseenden som beskedet avser. Detta gäller inte om planförslaget eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till den eller de ingripandegrunder som planeringsbeskedet avsåg.

Länsstyrelsen ska lämna planeringsbeskedet inom sex veckor, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter.

Länsstyrelsens beslut om planeringsbesked ska kunna överklagas av kommunen.

Som ovan konstaterats behöver kommuner och byggherrar så tidigt som möjligt få besked i de frågor staten råder över. De behöver få veta dels hur länsstyrelsen ser på planens förenlighet med 11 kap. 10 § PBL och dels vilket underlag länsstyrelsen behöver för sådana ställningstaganden. Länsstyrelsen kan uttala sig om detta under samrådsskedet samt göra en markering vid granskningen om planen riskerar att bli föremål för överprövning. I dag finns dock inget sätt för kommunen att få bindande besked från länsstyrelsen i dessa frågor förrän allt planarbete är utfört och länsstyrelsen efter planens antagande har avgjort frågan om ingripande enligt 11 kap. 10–11 §§ PBL.

I vissa fall kan det visa sig tidigt i planprocessen att en enskild fråga är avgörande för tillkomsten av en detaljplan varför det inte är rimligt att arbeta vidare med planeringen förrän denna fråga är

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

142

avgjord. Det är då viktigt att kommunen snabbt kan få besked om hur länsstyrelsen ser på den aktuella frågan. En sådan fråga kan vara om en bullerstörd plats alls ska få bebyggas. Det kan även handla om möjligheterna att bygga inom ett område av riksintresse för friluftsliv. Även frågan om det med hänsyn till strandskyddet kan godtas att marken tas i anspråk, bör i många fall kunna avgöras redan i planarbetets inledning eller i vart fall under samrådsskedet.

I ett annat fall kan platsen vara lämplig för byggande men frågan gälla högsta höjd på byggnad, t.ex. med hänsyn till riksintresse vad gäller kulturmiljö eller med hänsyn till flygsäkerhet.

Ovan har redogjorts för Plangenomförandeutredningens förslag om att frågor om riksintressen och mellankommunal samordning skulle kunna avgöras i ett tidigt skede och med bindande verkan i en s.k. områdesplan. Som framgått delar vi Plangenomförandeutredningens bedömning att det inför detaljplaneläggning finns behov av tidiga och bindande besked från staten men vi ser att detta kan lösas på annat sätt än genom ställningstagande i form av en plan (se kapitel 9). Det finns även ett behov av bindande besked från staten under själva detaljplaneläggningen.

Planeringsbesked – ett komplement till samråd och granskning

För att ge kommunerna ökade möjligheter att vid behov få bindande besked från staten föreslår vi att kommunerna ska få möjlighet att begära ett s.k. planeringsbesked från länsstyrelsen. Med planeringsbesked avses att länsstyrelsen på begäran av kommunen ska ta ställning till om det finns skäl för ett ingripande på någon eller några av de grunder som anges i 11 kap. 10 § PBL.

Vi vill betona att planeringsbeskedet är ett komplement till dagens regler om samråd, granskning och överprövning. Dessa regler ändras inte på annat sätt än att frågan om överprövning enligt 11 kap. 10– 11 §§ i vissa fall avgörs innan kommunen beslutar om planens antagande. Länsstyrelsen ska dock alltjämt i varje detaljplaneärende ta ställning till om det efter kommunens antagandebeslut ska ske en överprövning.

Kommunen bedömer själv om det är lämpligt att använda sig av möjligheten att begära ett planeringsbesked. Kommunen avgör även vid vilken tidpunkt en begäran om planeringsbesked görs.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

143

Beskedet ska kunna begäras inför starten av ett detaljplanearbete eller när som helst under pågående detaljplaneläggning. Det finns inget krav på att det mer detaljerade arbetet med planen ska ha påbörjats. I något fall kan det vara värdefullt att i en viss fråga få ett besked från staten redan under behandlingen av en byggherres begäran om planbesked eller inför kommunen beslut att påbörja det konkreta planarbetet (jämför det som sägs ovan och i kapitel 9 angående processen inför detaljplaneläggning). I andra fall kan det finnas skäl att begära ett planeringsbesked i ett senare skede. Det kan vara under/efter samråd eller under/efter granskning.

Figur 8.1 Exempel på att planeringsbesked kan begäras i olika skeden inför och under detaljplaneläggning

Planeringsbeskedet kan avse en eller flera av de ingripandegrunder som finns i 11 kap. 10 §. Efter att planeringsbesked har givits i en fråga kan kommunen senare under planprocessen begära besked i en annan fråga som kan föranleda ingripande enligt 11 kap. 10 §.

Länsstyrelsen ska lämna planeringsbeskedet inom sex veckor från det att kommunens begäran kom in till länsstyrelsen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

144

eller andra särskilda omständigheter. Våra överväganden beträffande denna tidsfrist finns i kapitel 10.

Länsstyrelsen ska kunna ställa krav på underlag för att pröva den frågeställning planeringsbeskedet ska avse. Om länsstyrelsen inte har tillräckligt med underlag kan myndigheten enbart ge besked om vilket underlag som behövs och kan alltså inte ta ställning i sak. I dessa fall bör kommunen ges möjlighet att komplettera ärendet. Länsstyrelsen bedömer därefter själv om det kompletterade underlaget är tillräckligt eller ej.

Ett planeringsbesked om att planen i det aktuella avseendet är förenlig med 11 kap. 10 § innebär att länsstyrelsen inte kan ta upp frågan i ett senare samråd eller i granskningen och inte besluta om överprövning efter planens antagande med stöd av 11 kap. 10 § i det eller de avseenden som beskedet avser. Detta gäller dock inte om planen eller förutsättningar för planeringen har ändrats på ett för ingripandegrunderna avgörande sätt efter beslutet om planeringsbesked. Ett exempel på sådana förändrade förutsättningar kan vara att nya fakta eller riktlinjer i frågor om hälsa och säkerhet har tillkommit som motiverar en annan bedömning.

Ett för kommunen ”positivt” besked ska kunna förenas med villkor om att planförslaget behöver ändras i ett visst avseende för att planen inte ska komma att överprövas enligt 11 kap. 10 §. Om kommunen inte har iakttagit ett sådant villkor kan länsstyrelsen senare överpröva detaljplanen.

Ett för kommunen ”negativt” besked att planen inte är förenlig med något av de krav som finns i 11 kap. 10 § innebär i regel att länsstyrelsen genom överprövning bör upphäva ett eventuellt senare beslut från kommunen att anta planen. I vart fall om varken planen eller planeringsförutsättningarna har ändrats. Vi anser dock inte att det bör införas någon sådan skyldighet i lagstiftningen.

Kommunen ska kunna överklaga ett planeringsbesked. Detta kan bli aktuellt om beskedet är negativt eller förenat med villkor. Överklagande ska ske till regeringen, på motsvarande sätt som vid beslut enligt 11 kap. 11 § om upphävande av kommunens planbeslut (se 13 kap. 5 § PBL). Överklagandemöjligheten behandlas närmare under rubriken Överklagande nedan.

Vid ett för kommunen negativt planeringsbesked kan kommunen i stället för att överklaga välja att gå vidare med planen som den är

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

145

vilket medför att frågan om överprövning blir slutligt avgjord först efter planens antagande.

Med detta system kan kommunerna avgöra hur de lägger upp detaljplanearbetet och i olika skeden stämma av detta mot statens krav i strategiska frågor – för att inte riskera ”förgävesplanering” och arbete med fel utgångspunkter.

Om det i ett planärende tidigt finns underlag för prövning mot statens samtliga krav finns inget hinder mot att behandla allt i ett samlat planeringsbesked, innan ett fullständigt planförslag utarbetas och går ut på samråd. I så fall behöver länsstyrelsen inte yttra sig beträffande ingripandegrunderna i samrådet och granskningen. Dessa har ju redan behandlats med bindande verkan i planeringsbeskedet, förutsatt att varken planen eller planeringsförutsättningarna har förändrats därefter.

Begreppet planeringsbesked

Vi har övervägd vilken term som bör användas för det föreslagna beskedet.

Den term som framstår som enklast och mest tilltalande är

planeringsbesked. Nackdelen är dock att denna term kan samman-

blandas med planbeskedet i 5 kap. PBL.

Ett alternativ skulle kunna vara ingripandebesked. Denna term används dock redan i PBL i ett annat avseende varför den inte är lämplig (se 12 kap. 8 § punkt 1).

Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara överprövandebesked eftersom beskedet syftar till att ge besked beträffande länsstyrelsens avsikter att överpröva detaljplanen. Vid ett negativt besked kan dock kommunen trots beskedet välja att gå vidare med planen och det är först efter att planen har antagits som länsstyrelsen slutligen avgör om överprövning bör ske eller ej (11 kap. 10–11 §§ PBL). Begreppet överprövandebesked skulle därför bli missvisande.

Mot bakgrund av det ovanstående anser vi, trots risken för sammanblandning, att begreppet planeringsbesked är lämpligast.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

146

Överklagande

Som ovan konstaterats är utgångspunkten att kommunen ska kunna överklaga beslutet om planeringsbesked. Ett planeringsbesked skulle naturligtvis i praktiken kunna ha stor betydelse även för enskilda, t.ex. en byggherre, och vi har övervägt om även enskilda bör ha en möjlighet att överklaga detta beslut. Oavsett vad länsstyrelsen anför i planeringsbeskedet är det ytterst kommunen som avgör huruvida planarbetet ska fortsätta eller ej. Vi anser därför inte att en enskild ska kunna överklaga ett beslut om planeringsbesked. Av 13 kap. 2 § 1 PBL följer i dag att kommunens beslut att avbryta ett planarbete inte får överklagas.22

Vi har även övervägt alternativet att beslutet om planeringsbesked inte heller ska kunna överklagas av kommunen. Vi tror visserligen att planeringsbeskedet fyller en funktion även om det inte kan överklagas. Planeringsbeskedet blir dock ett effektivare verktyg om det kan överklagas och därmed innebär en möjlighet att så tidigt som möjligt fullt ut avgöra vissa grundläggande förutsättningar för planeringen. Därigenom behöver kommunen inte ”chansa” och gå vidare med planeringen förrän frågan är avgjord. Om regeringen gör en annan bedömning än länsstyrelsen är det regeringens bedömning som ska ligga till grund för länsstyrelsens kommande beslut i fråga om överprövning efter planens antagande.

Överklagandemöjligheten borde även minska risken för att länsstyrelsen lämnar ett negativt besked ”för säkerhets skull”.

Vad som är ett överklagbart beslut regleras inte i lagstiftningen men av praxis på området framgår att ett beslut måste få påtagliga konsekvenser för den berörda för att det ska anses vara överklagbart. Det har ofta gjorts åtskillnad mellan sk. förfarandebeslut (beslut som fattas under handläggningen) och slutliga beslut (beslut varigenom ärendet avgörs). Slutliga beslut har i regel ansetts överklagbara medan bara vissa särskilt angivna förfarandebeslut har ansetts överklagbara. 23

Man kan argumentera för att planeringsbeskedet bör jämställas med ett förfarandebeslut. En myndighets beslut att avge ett yttrande är typiskt sett ett exempel på ett förfarandebeslut eftersom funk-

22 Detta motiveras i förarbetena med att ett beslut att avbryta ett planarbete inte är bindande för kommunen, se prop. 2009/10:170 s. 354. 23 Se SOU 2010:29, kap. 32 för en genomgång av terminologi och praxis på området.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

147

tionen är att skapa underlag för ett kommande avgörande (slutligt beslut). Planeringsbeskedet har mycket gemensamt med ett beslut att avge ett yttrande. En jämförelse kan göras med att länsstyrelsens beslut att avge samråds- och granskningsyttrande inte kan överklagas trots att länsstyrelsen där upplyser kommunen om sin syn på planförslagets förenlighet med ingripandegrunderna.

En skillnad är dock att länsstyrelsen, i ett positivt planeringsbesked tar slutlig ställning till ingripandegrunderna (förutsatt att inget förändras under planeringens gång). I den meningen har alltså planeringsbeskedet snarast karaktären av ett bindande, slutligt beslut. I dessa fall finns dock ingen anledning för kommunen att överklaga länsstyrelsens beslut eftersom detta inte går kommunen emot.

I ett negativt planeringsbesked, dvs. om länsstyrelsen konstaterar att planförslaget strider mot någon eller flera ingripandegrunder, tar dock länsstyrelsen inte slutlig ställning. Även om man får förutsätta att ett sådant besked leder till en faktisk överprövning om kommunen väljer att fortsätta med planförslaget så är det först vid överprövningen som länsstyrelsen slutligen tar ställning till den frågan och länsstyrelsen är inte formellt bunden av sin bedömning i planeringsbeskedet.

Oavsett om ett beslut om planeringsbesked betraktas som ett förfarandebeslut eller ej anser vi att kommunen bör få möjlighet att överklaga ett negativt planeringsbesked eller ett besked förenat med villkor. Detta eftersom syftet med planeringsbeskedet är att kommunen ska få ett tydligt besked från länsstyrelsen. Om länsstyrelsen konstaterar att planförslaget strider mot en eller flera ingripandegrunder bör kommunen kunna utgå från att länsstyrelsen kommer att överpröva planen om kommunen väljer att gå vidare med denna. Därigenom får planeringsbeskedet sådana faktiska kon-

sekvenser för kommunen att beslutet bör kunna överklagas.

Det finns en risk för att överklagandemöjligheten skulle tynga planförfarandet. Ett exempel är ifall kommunen överklagar ett negativt planeringsbesked avseende möjligheten att bygga inom strandskyddat område och får rätt i denna del. I den fortsatta planprocessen kanske det visar sig att planförslaget även strider mot ett riksintresse och att det därför ändå inte är möjligt att gå vidare med planen. I så fall har överklagandeprocessen rörande strandskyddet lett till onödiga kostnader och en förlängning av planförfarandet.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

148

Vi tror dock att den sortens situationer är mycket sällsynta och att en kommun som väljer att överklaga ett planeringsbesked i regel förvissar sig om att planförslaget i övrigt kommer att godtas. Ett överklagande av planeringsbeskedet kommer även i många fall att ersätta ett senare överklagande av länsstyrelsens beslut att upphäva kommunens beslut om detaljplan (13 kap. 5 § PBL).

Det framförs ofta att överklaganden av detaljplaner och bygglov är ett hinder för bostadsbyggandet.24 Man kan därför ifrågasätta om det bör införas ännu en överklagandemöjlighet i PBL. Att en sakägare överklagar en oönskad detaljplan leder naturligtvis till att planprocessen förlängs och i vissa fall till att hindra planerad byggnation. Den föreslagna möjligheten för kommunen att överklaga ett planeringsbesked syftar dock till att möjliggöra byggnation. Häri ligger en avgörande skillnad och vi har svårt att se att kommunen skulle välja att överklaga om kommunen bedömer att ett sådant överklagande förlänger planprocessen i onödan och hindrar bostadsbyggandet.

Om kommunen inte skulle kunna överklaga ett negativt planeringsbesked skulle kommunen ställas inför valet att;

• avbryta planläggningen eller

• gå vidare med planläggningen och överklaga ett senare beslut från länsstyrelsen att efter överprövning upphäva detaljplanen.

Inget av dessa alternativ kan sägas gynna bostadsbyggandet och vi anser därför att en överklagandemöjlighet är befogad.

Leder planeringsbeskedet till ett effektivare planförfarande?

Som ovan konstaterats innebär planeringsbeskedet en möjlighet att så tidigt som möjligt fullt ut avgöra vissa grundläggande förutsättningar för detaljplaneringen. Det kan t.ex. gälla frågor om bebyggelsens närhet till riskfyllda verksamheter, högsta höjd på byggnad med hänsyn till flygsäkerhet eller upphävande av strandskydd. Vi tror att tidiga och tydliga planeringsbesked i sådana frågor kom-

24 Se t.ex. Boverkets bostadsmarknadsenkät 2014 och Fastighetsägarnas rapport Inte på min

bakgård – en rankning över kommunerna med flest överklagade plan- och bygglov.

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

149

mer att leda till ett effektivare planförfarande och minska risken för ”förgävesplanering”, till fördel för såväl kommun som byggherre.

I de fall en viss strategisk fråga klarläggs tidigt genom planeringsbesked behöver denna fråga inte behandlas av länsstyrelsen vid flera tillfällen (såvida inte planförslaget eller förutsättningar ändras på ett avgörande sätt). Processen kan således bli mer effektiv även sett från statens sida.

I de fall där samarbetet mellan kommun och länsstyrelse fungerar väl kommer sannolikt planeringsbeskedet att användas i mindre utsträckning än om samarbetet fungerar mindre väl. Även i de situationer där samarbetet fungerar väl kan dock kommunen ha ett behov av att få ett bindande besked från länsstyrelsen beträffande en eller flera ingripandegrunder i ett tidigt skede.

I vissa fall kan länsstyrelsen bedöma att det är olämpligt att i ett tidigt skede ge ett planeringsbesked i den fråga kommunen ställer utan att göra avvägningar mot vissa andra intressen. Om en sådan avvägning kräver ett mer utvecklat underlag eller ett relativt färdigt planförslag kan länsstyrelsen konstatera detta i planeringsbeskedet. Kommunen får i så fall inget besked i sak.

Vi tror att kommunen själv kan bedöma i vilka situationer ett planeringsbesked kan förväntas leda till en effektivare planprocess. Om det saknas behov av ett planeringsbesked eller om detta riskerar att krångla till processen i onödan tror vi inte att kommunen skulle begära ett sådant besked.

En synpunkt som har framförts till utredningen är att planeringsbeskedet ökar risken för att länsstyrelsen lämnar ett negativt besked. Ett exempel kan vara om ett planförslag, trots att det initialt kan verka strida mot en ingripandegrund, i slutändan skulle anses godtagbart utifrån en sammanvägd bedömning. Om länsstyrelsen tvingas att lämna ett planeringsbesked innebär det att det blir nej trots att det kunde ha blivit ett ja. Även i detta fall tror vi att kommunens möjlighet att bestämma när planeringsbeskedet ska begäras minskar denna risk.

Vi vill även betona att det är länsstyrelsen själv som avgör vilket underlag som behövs för att länsstyrelsen ska kunna ta ställning till en viss fråga. Detta borde, tillsammans med överklagandemöjligheten, minska risken för att länsstyrelsen lämnar ett negativt besked ”för säkerhets skull”.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

150

8.5.3 Besked i fråga om planeringsunderlag

Förslag: Kommunen ska kunna begränsa en begäran om plane-

ringsbesked till en fråga om vilket planeringsunderlag länsstyrelsen behöver för att kunna pröva kraven i 11 kap. 10 § PBL.

Planeringsbesked i fråga om planeringsunderlag ska inte kunna överklagas.

Enligt direktiven ska utredningen överväga om det är möjligt och lämpligt att länsstyrelsen huvudsakligen vid ett enda tillfälle, tidigt i processen, tydliggör vilka underlag som krävs från kommunen eller andra parter i ett ärende.

Som tidigare konstaterats kan länsstyrelsen i formell mening inte kräva några utredningar utan endast påtala brister i vissa hänseenden. Trots detta uppfattas inte sällan länsstyrelsens påpekanden som krav, vilket blir särskilt problematiskt om påpekandet härrör från länsstyrelsens rådgivande funktion och saknar samband med tillsynsfunktionen.

Även vad gäller underlag som har betydelse för planens förenlighet med 11 kap. 10 § PBL bör kommunen själv i rollen som planmyndighet få avgöra vilket underlag som ska tas fram inför ett beslut om planantagande. Med tanke på länsstyrelsens möjlighet att överpröva detaljplanen i dessa fall har dock kommunen ett intresse av att få besked om vilket underlag länsstyrelsen anser sig behöva för sina ställningstaganden.

Kommunen kan i dag tidigt få länsstyrelsens synpunkter om vilka utredningar som bör ligga till grund för ett planförslag. Det kan ske antingen genom informella kontakter eller i ett formellt tidigt samråd (kring ett skisserat förslag till plan eller kring ett planprogram). Länsstyrelsen är dock inte bunden av de synpunkter som då framförs utan kan ändra sig och framställa krav på nya utredningar längre fram.

Som en generell princip bör gälla att länsstyrelsens synpunkter/krav på utredningar ska framföras så tidigt som möjligt. Exempelvis bör krav på utredningar som rör markens beskaffenhet eller om godtagbart minsta avstånd till en trafikled kunna formuleras tidigt och därmed ligga till grund för arbetet med att ta fram ett planförslag som senare går ut på samråd. Även krav på utredning om effekter på ett visst riksintresse bör kunna formuleras tidigt. I

SOU 2015:109 Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen

151

vissa fall behöver det dock finnas ett utarbetat planförslag för att det ska vara möjligt för länsstyrelsen att precisera vilka ytterligare utredningar som krävs.

Planeringsbeskedet kan även användas i fråga om planeringsunderlag

Vi anser att kommunen bör få möjlighet att begränsa en begäran om planeringsbesked till att enbart avse frågan vilket planerings-

underlag länsstyrelsen kräver för att senare kunna ta ställning till

planens förenligt med kraven i 11 kap. 10 § PBL. Kommunen ska själv kunna välja om man vill att länsstyrelsen i planeringsbeskedet ska lämna besked om samtliga utredningar som krävs i ett visst ärende eller enbart beträffande utredningar avseende en viss strategisk fråga. Det är dock länsstyrelsen själv som avgör om den har en tillräcklig redovisning av den planerade åtgärden för att bedöma vilka utredningar som krävs.

Kommunens begäran om planeringsbesked ska vid behov kunna avse både besked om vilka utredningar som krävs och besked beträffande ingripandegrunderna (se ovan). I de fall där länsstyrelsen inte anser sig ha ett tillräckligt underlag för att lämna besked beträffande ingripandegrunderna ska länsstyrelsen uppge vilket underlag som krävs för att ett sådant ställningstagande ska vara möjligt.

Med den ordning vi föreslår kan länsstyrelsen under samråd och granskning agera för att planeringsunderlaget ska bli godtagbart. Samtidigt kan kommunen ta initiativ till att frågan om vilket planeringsunderlag som behövs klargörs genom ett planeringsbesked. Detta sker i så fall i det skede och i den fråga där kommunen bedömer att det finns behov av ett sådant klargörande.

Överklagande avseende underlag

Om länsstyrelsen i ett planeringsbesked kräver underlag som kommunen inte anser vara rimligt kan kommunen välja att gå vidare med planarbetet utan att ta fram det aktuella underlaget. Eftersom kommunen själv avgör vilket planeringsunderlag som ska tas fram anser vi att planeringsbesked i fråga om underlag inte ska kunna överklagas. Länsstyrelsen bör motivera varför ett visst underlag behövs.

Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

152

Om ett planeringsbesked avser både länsstyrelsens ställningstagande beträffande ingripandegrunderna och besked om underlag ska endast ställningstagandet kunna överklagas.

Bör ett planeringsbesked avseende underlag vara bindande för länsstyrelsen?

Att länsstyrelsen kan ändra sig beträffande vilket planeringsunderlag som behövs är rimligt i de fall det senare visar sig att det planerade projektet eller någon förutsättning för detta förändras. Om inget förändras kan man däremot ifrågasätta om det är lämpligt att länsstyrelsen kan ändra sig och framställa krav på ytterligare utredningar. Ändrade besked gör det svårt för kommunen att beräkna tidsåtgång och kostnad för planeringen och vi har därför övervägt om ett planeringsbesked i fråga om underlag ska vara bindande för länsstyrelsen, förutsatt att inget förändras.

Om länsstyrelsen i ett senare skede upptäcker att den i planeringsbeskedet har glömt att nämna en utredning som behövs så skulle länsstyrelsen i så fall inte kunna upplysa kommunen om detta i samrådet. Vi anser att detta vore olyckligt med tanke på kommunens intresse av att få reda på vilket beslutsunderlag som krävs. Konsekvensen kan annars bli att länsstyrelsen överprövar detaljplanen trots att överprövning hade kunnat undvikas om den aktuella utredningen hade tagits fram. Vi anser därför inte att ett planeringsbesked beträffande underlag bör vara bindande för länsstyrelsen.

Även om beskedet inte är bindande så innebär det en möjlighet för kommunen att få ett samlat och tydligt besked om vilka utredningar som krävs beträffande ingripandegrunderna. Vi tror därför att ett planeringsbesked gällande underlag fyller en funktion även om det inte är bindande.

153

9 Processen inför detaljplaneläggning

9.1 Uppdrag och disposition

Enligt direktiven ska utredningen analysera processen inför en detaljplaneläggning och lämna förslag på åtgärder som kan leda till effektiviseringar.

Avsnittet inleds med sammanfattningar av de instrument och lagregler i PBL m.m. som kan användas för att förbereda detaljplaneläggning.1 Därefter behandlas hur processerna inför planläggningen kan läggas upp i praktiken. Avslutningsvis behandlas utredningens överväganden och förslag beträffande åtgärder som kan leda till effektiviseringar.

9.2 Lagregler av betydelse för processen inför detaljplaneläggning

9.2.1 Översiktsplan

Översiktsplanen är inte bindande men avsedd att ge vägledning för bl.a. kommunens beslut om detaljplaneläggning. Översiktsplanen är även ett viktigt underlag för en byggherre att utveckla projektidéer. En tydlig och väl underbyggd översiktsplan redovisar var möjligheterna att få igenom ett projekt är störst och planen kan även underlätta byggherrens arbete inför en detaljplaneläggning.

Några föreskrifter om översiktsplanens detaljeringsgrad (kartskalor m.m.) och omfattningen av utredningar till grund för planen finns inte. Kommunen kan själv – utifrån sina förutsättningar och

1 Se även kapitel 4.

Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109

154

behov – välja med vilken noggrannhet översiktsplanen ska ange planeringsförutsättningar och ställningstaganden inom olika sektorer och geografiska områden.

Länsstyrelsen spelar en viktig roll i översiktsplaneringen genom att dels tillhandahålla planeringsunderlag, dels under samrådet föra en dialog med kommunen (3 kap. 10 § PBL). Länsstyrelsen ska dessutom lämna ett särskilt granskningsyttrande över förslaget till översiktsplan. I detta ska framgå vilka eventuella anmärkningar som länsstyrelsen har beträffande riksintressen, miljökvalitetsnormer, områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, mellankommunal samordning samt i fråga om hälsa, säkerhet och risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 16 §). Inför beslut om antagande av översiktsplanen ska kommunen redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande tillsammans med planen.

Kommunen kan ändra översiktsplanen inom ett visst område för att där särskilt utreda och ge riktlinjer för markanvändning och byggande på ett mer detaljerat sätt än i kommunen i övrigt (se 3 kap. 23 § PBL). Vid sådana s.k. fördjupningar av översiktsplanen är det formella förfarandet reglerat på i huvudsak samma sätt som vid upprättande av ny översiktsplan.2 Ett exempel på en sådan plan finns på nästa sida.3

Även vid fördjupningar av översiktsplanen ska länsstyrelsen lämna ett granskningsyttrande där eventuella anmärkningar mot planen framgår (i de avseenden som redovisas ovan). En fördjupning av översiktsplanen kan därmed, på ett mer detaljerat sätt, redovisa förutsättningar och riktlinjer för kommande detaljplaneläggning.

2 En av skillnaderna är att i stället för två månaders utställning krävs att planen är tillgänglig

för granskning i minst sex veckor.

3 Fördjupad översiktsplan för Rissne-Hallonbergen-Ör, Sundbybergs stad.

SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning

155

Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109

156

9.2.2 Riktlinjer för bostadsförsörjning och annan strategisk planering

Utöver översiktsplanen arbetar många kommuner med andra former av strategisk planering för att underlätta de ställningstaganden som byggherre och kommun behöver göra inför en detaljplaneläggning. Ett exempel är s.k. kvalitetsprogram och utvecklingsplaner/utvecklingsprogram där kommunen redovisar vilka kvaliteter man vill se i det framtida byggandet.4 Dessa dokument kan ligga till grund för de projektidéer som utvecklas.

Även kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning är en del av den strategiska planeringen. Av lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar framgår att varje kommun ska ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen i kommunen. Vissa kommuner väljer att formulera riktlinjerna i särskilda program och dokument, medan andra väljer att integrera bostadsfrågorna i kommunens översiktsplan.5 Riktlinjer för bostadsförsörjning behandlas mer utförligt i kapitel 6.

9.2.3 Planbesked

En detaljplaneläggning kan initieras genom ansökan om planbesked enligt 5 kap. 2–5 §§ PBL. I planbeskedet ska kommunen redovisa om man avser att inleda föreslagen planläggning eller ej. En begäran om planbesked ska innehålla en beskrivning av det huvudsakliga ändamålet med den avsedda åtgärden och en karta som visar det område som berörs. Om åtgärden avser ett byggnadsverk ska begäran också innehålla en beskrivning av byggnadsverkets karaktär och ungefärliga omfattning. Utgångspunkten är att kommunens beslutsunderlag ska vara översiktligt och principiellt. Miljökonsekvenser behöver därför inte behandlas i en begäran om planbesked.6

När kommunen har fått en begäran om planbesked som uppfyller dessa krav ska kommunen fatta beslut inom fyra månader, om inte kommunen och byggherren kommit överens om längre tid.

4 För en närmare beskrivning av hur kommuner kan jobba med dessa dokument, se Cars (2015), Värdeskapande stadsbyggande, Fastighetsnytt 2015-04-26. 5 Se www.boverket.se, Bostadsmarknadsenkäten 2015. 6 Se prop. 2009/10:170 s. 227.

SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning

157

Om kommunen inte avser att inleda en planläggning ska kommunen ange skälen för det i planbeskedet.

Ett positivt planbesked innebär endast att ett planarbete med viss inriktning ska inledas och är ingen garanti för att en detaljplan kommer att antas. Kommunen kan också när som helst under detaljplaneprocessen ändra sig och avbryta planarbetet.

9.2.4 Planprogram

Efter att kommunen har beslutat att påbörja ett planarbete avgör kommunen själv om det behövs ett inledande planprogram där planens utgångspunkter och mål anges (se 5 kap. 10 § PBL). Det är också kommunen som bestämmer vilka utredningar som ska ligga till grund för utarbetandet av ett planprogram.

När kommunen väljer att göra ett program ska detta vara föremål för samråd (se 5 kap. 11 § första stycket). Programmet ska dessutom redovisas vid det efterföljande samrådet om förslag till detaljplan (5 kap. 13 § andra stycket PBL).

Genom planprogrammet kan kommunen tidigt påbörja en dialog med dem som kommer att beröras av planen och få in viktiga synpunkter inför en kommande detaljplaneläggning. Samrådet om planprogrammet kan bland annat ge signaler om hur länsstyrelsen ställer sig i frågor som rör statliga intressen.

I förarbetena framhålls att ett planprogram kan underlätta detaljplanearbetet vid mer komplicerade planer som berör många intressenter och som innehåller starka motstående intressen eller när kommunens översiktsplan inte är aktuell i förhållande till de frågor som ska regleras i detaljplanen, dvs. när den föreslagna detaljplanen saknar stöd i översiktsplanen.7

9.2.5 Riktlinjer för exploateringsavtal och markanvisningar

En kommun ska ha riktlinjer för exploateringsavtal och markanvisningar (om kommunen genomför sådana). Riktlinjerna för exploateringsavtal ska ange utgångspunkter och mål för avtalen. De ska även ange grundläggande principer för fördelning av kostnader

7 Se prop. 2009/10:170 s. 235 f. och 443.

Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109

158

och intäkter vid genomförandet av detaljplaner. Även andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal ska redovisas. Riktlinjerna för markanvisningar ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser/upplåtelser av markområden för byggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.8

Reglerna är avsedda att klargöra processen inför en detaljplaneläggning genom att byggherrar ska mötas av tydliga principer och i förväg kunna få en uppfattning om vilka krav kommunen kan komma att ställa för att upprätta en detaljplan och/eller sälja mark.9

I kapitel 4 och 13 finns en mer utförlig beskrivning av regleringen av exploateringsavtal och markanvisningar.

9.2.6 Miljöbedömning

I de fall en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömning med miljökonsekvensbeskrivning göras.10Momentet då behovet av miljöbedömning klargörs brukar benämnas behovsbedömning.11 Processen som helhet för att avgöra om en miljöbedömning krävs samt arbete med miljöbedömning brukar kallas miljöbedömningsprocessen och den pågår parallellt med planprocessen. Under processen ska kommunen samråda med bl.a. länsstyrelsen och de synpunkter som kommer fram i samrådet ska redovisas i planärendet.

Tidpunkter och former för kommunens samråd med länsstyrelsen regleras inte i lagstiftningen. Samråd om miljöbedömningar sker dock i regel innan samråd om ett utarbetat detaljplaneförslag. Med denna process är det möjligt för länsstyrelsen att i ett tidigt skede inför detaljplaneläggningen redovisa sin syn på behovet av miljöbedömning och i förekommande fall ge synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll.

8 Se 1 kap. 4 § PBL samt lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar 9 Se prop. 2013/14:126 s. 146 ff samt 226 ff. 10 Detta framgår av 4 kap. 34 § PBL, 6 kap.1118 §§miljöbalken samt förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen). 11 Se 6 § MKB-förordningen.

SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning

159

I de fall där en miljökonsekvensbeskrivning behöver upprättas utgör denna en del av planbeskrivningen (4 kap. 33 samt 34 §§ PBL) och blir därmed föremål för såväl samråd som granskning i detaljplaneärendet.

Miljöbedömningsprocessen behandlas även i avsnitt 15.2.

9.3 En översikt av processen – från initiering till planläggning

Den formella detaljplaneprocessen, som inleds genom att kommunen fattar ett beslut om att påbörja planläggningen, föregås av ett s.k. initieringsskede.

Initieringen av ett bostadsprojekt – av kommunen eller en byggherre – sker mot bakgrund av riktlinjer i en kommuntäckande översiktplan, en fördjupning av översiktsplanen, kvalitetsprogram eller motsvarande. I vissa fall kan också ett initiativ till t.ex. större bostadsprojekt vara startpunkten för att ta fram en fördjupning av översiktsplanen eller motsvarande utredning/plan.

När kommen äger marken kan initieringen i princip ske på tre sätt: (1) kommunen går ut med program för en markanvisningstävling till intresserade byggherrar; (2) om marknadens efterfrågan är begränsad kan förutsättningar för en s.k. direktanvisning diskuteras med en byggherre som visat intresse av att bygga på den aktuella marken; (3) kommunen inleder planläggning trots att någon byggherre ännu inte är utsedd.

Om marken är privatägd tas ofta initiativet av byggherren själv. Det kan ske genom en informell kontakt med kommunen eller genom att byggherren ansöker om ett formellt planbesked från kommunen. Även kommunen kan initiera ett projekt på privat mark genom att ”ge signaler” till byggherren/markägaren att bebyggelse av marken är önskvärd.

9.3.1 Processen mellan initiering och kommunens beslut om detaljplaneläggning

Efter att ett detaljplaneärende har initierats vidtar ett arbete med att klargöra förutsättningar och mål för kommande detaljplaneläggning. Dvs, det finns en förberedande utrednings- och besluts-

Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109

160

process innan beslut fattas att påbörja det egentliga detaljplanearbetet. Det handlar om grundläggande förutsättningar för byggande på den aktuella platsen samt frågor kring planens huvudsakliga innehåll och principer vad gäller ansvar för genomförande och finansiering av infrastruktur. Andra faktorer som behandlas i detta skede är behovet av olika typer av utredningar, frågan om miljöbedömning enligt miljöbalken, vilken planprocess enligt PBL som ska tillämpas, tidsplan m.m. En sammanställning av detta brukar benämnas ”Start-PM”, ”Planutredning”, eller liknande. Dessa dokument ligger därefter till grund för politiska beslut att påbörja detaljplaneläggning – de beslut som vanligtvis benämns ”planuppdrag”.

Omfattningen av arbetet med en ”Start-PM” varierar, beroende bl.a. på hur mycket information som ges av översiktsplanen, en fördjupning av planen eller av andra övergripande utredningar eller riktlinjer för byggandet. Det finns skillnader mellan olika kommuner och mellan olika projekt beträffande vilka frågor som behandlas i en ”Start-PM” och vilka frågor som behandlas inom ramen för planarbetet.12

Kommunerna har stora möjligheter att – i fråga om arbetet inför detaljplaneläggning – själva bestämma ansvarsfördelning och beslutsgång inom den kommunala organisationen. Det gäller bland annat rollfördelningen mellan kommunstyrelse och byggnadsnämnd och förekomsten av olika beredningar eller utskott. Variationen är stor i detta avseende mellan olika kommuner.13 Det ligger i sakens natur att en kommunal intern organisation påverkar planprocessens utformning och effektivitet. Hur kommunerna väljer att organisera sig vad gäller beslutande och beredande organ samt förvaltningsorganisation, har vi dock bedömt ligga utanför vår utredning.

12 Se Jakobson (2015), Förutsättningar inför detaljplanearbetet – Hur påverkar det processen?, Institutionen för Fastigheter och byggande, KTH. Examensarbete nr 371. 13 Se Glad (2014), Effektivt stadsbyggande – genom ett processorienterat arbetssätt, Institutionen för Fastigheter och byggande, KTH. Examensarbete nr 309.

SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning

161

9.4 Utredningar och beslut inför detaljplaneläggning

Lagstiftningen ger som framgått stora möjligheter att välja i vilken form och i vilket skede utredningar genomförs och beslut tas. Utredningar och beslut på en mer övergripande nivå kan behandlas i form av översiktsplan enligt PBL eller i en annan ”oreglerad” form, t.ex. ett mer omfattande ”Start-PM”. Ytterligare utredningar och ställningstaganden inför starten av det egentliga planläggningsarbetet kan i valda delar ske före planuppdrag eller förläggas till skedet efter planuppdrag. Vidare kan arbetet efter planuppdrag delas upp i ett programskede och ett skede då förslag till detaljplan upprättas. Man kan beskriva detta som att det finns en viss mängd utredningar och ställningstaganden som ska göras och det finns stora möjligheter att välja i vilket skede/i vilken form de ska behandlas. I Figur 9.1 visas tre exempel på detta.

Processerna inför en detaljplaneläggning kan således se olika ut även fast de i sak behandlar i stort sett samma saker. Det innebär att tidsåtgången för enskilt skede – och dess omfattning – är mindre relevant. I diskussioner om stadsbyggande och beslutsprocessernas längd och komplexitet bör utgångspunkten vara att betrakta tids-

åtgång och arbetsinsats för processen som helhet.

Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109

162

Figur 9.1 Exempel på att den samlade mängden utredningar och beslut kan fördelas på olika sätt mellan olika formella skeden

Kommunerna har alltså stor valfrihet att anpassa utrednings- och beslutsprocessen till sina egna förutsättningar och till det aktuella ärendets specifika förutsättningar. Det kan naturligtvis diskuteras huruvida den valfrihet som PBL:s flexibilitet ger är av godo. Det är en valfrihet under ansvar som förutsätter att kommunen ”väljer rätt” och nyttjar systemet på ett sätt som är rimligt i förhållande till planeringssituationen. Utredningens samlade bedömning är dock att denna flexibilitet i grunden är bra. Vi ser inte något tydligt behov av att ändra bestämmelser i PBL, för att ytterligare styra upp sådana utredningar och beslut som kommunen själv råder över.

Däremot finns anledning att närmare analysera de delar av processen inför detaljplaneläggning som kommunen inte råder över, dvs. relationen till och samverkan med andra aktörer i samhällsbyggandet (se kapitel 3). Förenklat kan dessa aktörer sägas vara byggherren, staten samt övriga aktörer. Vilka behov och möjligheter finns det att med lagstiftning effektivisera samspelet med andra aktörer?

Variant 1

Översiktsplan

Fördjupning av översiktsplanen

Prövning av planbesked

Planutredning/

Start-PM

Planprogram

Detaljplaneläggning

Översiktsplan

Planutredning/

Start-PM

Detaljplaneläggning

Översiktsplan

Planutredning/

Start-PM

Detaljplaneläggning

Informella kontakter

Informella kontakter

Variant 2

Variant 3

Planprogram

SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning

163

Byggherren

I sådana planärenden där byggherren medverkar från start är det viktigt att tidigt klargöra ansvarsfördelningen mellan byggherre och kommun vad gäller utredningar som kommer att krävas i olika skeden inför och under detaljplaneläggningen. För byggherren är det då väsentligt att så tidigt som möjligt få besked om förväntade utredningar och kostnader. Byggherren behöver givetvis även så tidigt som möjligt få besked om vilket byggande som kommer att inrymmas i planen och hur kostnadsansvaret ser ut i fråga om olika typer av infrastruktur.

Vikten av tydlighet och förutsägbarhet kan få exemplifieras med bestämmelserna om exploateringsavtal. Enligt 6 kap. 39 § PBL ska det finnas kommunala principer och riktlinjer för avtalens innehåll. Hur dessa riktlinjer utformas avgör sedan kommunen. Det betyder att vi kan få varierande riktlinjer i kommunerna – och i slutändan flera typer av exploateringsavtal. Enligt utredningens bedömning vore en samordning mellan kommunerna önskvärd för att öka tydligheten gentemot byggherrar. Det gäller inte minst i storstadsområdena där många kommuner ingår i en bygg- och bostadsmarknadsregion. Reglerna om riktlinjer för exploateringsavtal har dock inte varit i kraft så länge att det kan dras några bestämda slutsatser om behov av ytterligare lagreglering inom området.

Vad gäller relationen mellan byggherre och kommun ser utredningen sammanfattningsvis inte något tydligt behov av att ändra de lagregler som tar sikte på skedena inför planläggning. Nuvarande regler ger goda möjligheter att klara ut relationerna till byggherren. Det är snarare tillämpning av lagstiftningen som är avgörande för samspelet mellan byggherre och kommun (se kapitel 3).

Staten

Vad gäller statens roll vid planering för bostadsbyggande har flera kommuner under utredningen framfört att detaljplaneläggningen kompliceras eller hindras av länsstyrelsens krav vad gäller dels hänsynen till andra intressen än bostadsbyggande, dels kraven på utredningar (se kapitel 5 och 8). Kommunernas kommentarer vad gäller relationen mellan stat och kommun kretsar kring två grundläggande frågor: 1) vad ska staten bestämma och 2) hur kan plane-

Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109

164

ringsprocesser utformas så att statens krav klarläggs tidigt. Den första frågan om beslutsfördelningen ligger utanför vår utredning. Vad gäller planeringsprocesser har vi under arbetet konstaterat att kommunerna (och byggherrarna) behöver få tidiga och tydliga besked om de restriktioner och utredningskrav som staten har inför en viss detaljplaneläggning. I detta avseende har lagstiftningen en central roll.

I många fall är staten – utöver sin tillsynsfunktion enligt PBL – även en aktiv part i detaljplanearbetet. En stor del i kommunens utredningsarbete inför detaljplaneläggning av större projekt är t.ex. att nå överenskommelser med Trafikverket om anslutningar till det statliga vägnätet. För att klargöra huvuddragen i projektets (och detaljplanens) trafiklösningar samt klargöra finansieringen av dessa krävs i många fall att byggherren, kommunen och Trafikverket tillsammans arbetar fram en lösning. Omfattningen och komplexiteten vad gäller trafikförsörjningen och samordningen mellan parterna ser helt olika ut i olika fall. Det förefaller därför svårt att med lagstiftning närmare reglera hur utredningar och förhandlingar kring dessa frågor ska bedrivas.

Andra aktörer

Andra aktörer som kommunen behöver samspela med inför detaljplaneläggning kan vara t.ex. en grannkommun, ett regionalt organ med ansvar för kollektivtrafik eller en mellankommunal organisation med ansvar för va-försörjning. Frågor om hur regionala organ samverkar med kommunernas planering har nyligen behandlats av Bostadsplaneringskommittéen14. Vårt intryck är att samverkan mellan kommun och regionala organ inför detaljplaneläggning till mycket stor del handlar om hur arbetet bedrivs i praktiken, vad gäller bl.a. remisser och möten mellan parterna.

14 Se SOU 2015:59En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning.

SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning

165

9.5 Tidigare förslag från Plangenomförandeutredningen

Behovet av att tidigt klargöra vilka statliga restriktioner och krav som gäller inför ett visst detaljplanearbete har påtalats av Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34). Utredningen lade fram ett förslag med syfte att statens krav ska vara utredda inför den fortsatta dialogen mellan byggherren och kommunen om ett konkret projekt och en detaljplan.15

Plangenomförandeutredningens förslag i denna del var att en översiktsplan som redovisar markanvändningen, principer för bebyggelsens utformning och trafikförsörjning samt högsta totalhöjd för byggnadsverk ska kallas för områdesplan. Om det finns en områdesplan där kommunen och länsstyrelsen är överens16 slopas länsstyrelsens möjlighet att senare ingripa i fråga om riksintressen och mellankommunal samverkan. Beträffande frågor om miljökvalitetsnormer, strandskydd samt hälsa och säkerhet eller risken för olyckor, översvämning eller erosion föreslås att länsstyrelsens möjligheter att ingripa ska behållas för prövning i senare skede. Plangenomförandeutredningen anser att dessa frågor ofta kan bedömas fullt ut först när den närmare markanvändningen har lagts fast.17

Plangenomförandeutredningens förslag om en områdesplan har inte genomförts. Regeringen har ansett att ett ställningstagande till en sådan reform bör avvakta resultat av andra aktuella utredningar som rör planering och byggande.18

Under vårt arbete har vi kunnat bekräfta att det finns ett behov av sådana tidiga klarlägganden som Plangenomförandeutredningen efterlyst. Vi har dock valt en annan lösning på problemet.

15 Se SOU 2013:34, Ett effektivare plangenomförande. 16 Här avses att länsstyrelsen – i sin tillsynsroll – inte haft invändningar under granskningskedet. 17 Se SOU 2013:34 s. 263 ff. 18 Se prop. 2013/14:126 s. 53 f.

Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109

166

9.6 Överväganden och förslag

Flertalet kommuner har ambitioner att arbeta så effektivt som möjligt med skeden inför detaljplaneläggning. Omfattningen av de utredningar som behöver göras och de restriktioner och krav som gäller bestäms dock i hög grad av staten. Vi föreslår inga ändringar i sak vad gäller statens krav. Sådana ställningstaganden ligger utanför utredningen. Däremot föreslår vi lagändringar som skulle ge kommunerna ökade möjligheter att genom ett s.k. planeringsbesked tidigt få bindande besked från staten i vissa strategiska frågor. Se kapitel 8.

Förenklat kan förslaget beskrivas som att kommunen ska ha

möjlighet att under detaljplaneprocessen begära ett besked från läns-

styrelsen i en sådan fråga som ingår i länsstyrelsens tillsyn enligt 11 kap. 10 § PBL. Länsstyrelsen avgör själv om den ställda frågan är möjlig att besvara med det material som finns framtaget. Om beskedet blir att detaljplaneläggningen är förenlig med statens krav i det aktuella avseendet kan länsstyrelsen inte ingripa och överpröva planen i samma avseende.

Planeringsbeskedet kan begäras inför och/eller under detaljplaneläggningen. Ett exempel kan vara att området ingår i en fördjupning av översiktsplanen och att länsstyrelsens granskningsyttrande över denna tyder på att platsen kan bebyggas med hänsyn till riksintressen, strandskydd och avstånd till en bullrande verksamhet. Inför en eventuell detaljplanering har kommunen behov att få ett uppdaterat och mer precist besked i en eller flera av dessa frågor. Ett bindande besked i en viss fråga kan då fås genom ett planeringsbesked. Planeringsbeskedet blir alltså en viktig del i pro-

cessen inför detaljplaneläggning.

Förutom att planeringsbeskedet kan användas i ett tidigt skede inför en eventuell detaljplaneläggning kan det tillämpas senare i processen, närmare inpå starten av det detaljerade arbetet med att upprätta ett planförslag. Detta illustreras i Figur 9.2 nedan.

SOU 2015:109 Processen inför detaljplaneläggning

167

Figur 9.2 Exempel på att planeringsbesked kan begäras i olika skeden under processen inför detaljplaneläggning

Vårt förslag om planeringsbesked omfattar samtliga frågor som staten bevakar i sin tillsynsroll enligt 11 kap. 10 §. I det avseendet går förslaget längre än Plangenomförandeutredningens modell. Vårt förslag är också mer flexibelt eftersom det ger större möjligheter att välja i vilken fråga och i vilket skede inför detaljplaneläggning som relationen mellan stat och kommun klaras ut med bindande verkan.

Vi har även övervägt ifall länsstyrelsen bör ges möjlighet att i ett granskningsyttrande över en översiktsplan19 med bindande verkan besluta att översiktsplanen i ett eller flera avseenden och inom vissa geografiska områden är förenlig med de krav som staten bevakar enligt 11 kap. 10–11 §§ PBL. Innebörden skulle bli att en detaljplan

19 Företrädesvis skulle det i så fall komma att användas i områdesvisa fördjupningar av översiktsplanen.

Översiktsplan

Fördjupning av översiktsplanen

Prövning av planbesked

Planutredning/

Start-PM

Planprogram

Förslag till detaljplan

Exempel på tidpunkter för

planeringsbesked

Processen inför detaljplaneläggning SOU 2015:109

168

inte kan överprövas i det eller de avseenden som klarlagts med bindande verkan i översiktsplanen.

Våra motiv för att inte föreslå ett system av det slag som nämns ovan är det inte i tillräcklig grad ger möjlighet till aktuella och bindande besked från staten utifrån rådande planeringsförutsättningar och aktuellt planläggningsbehov. Framtagande och ställningstagande till översiktsplaner och planer av det slag som Plangenomförandeutredningen har föreslagit kräver en betydande arbetsinsats. Det kan inte förväntas att sådana planer snabbt kan ändras i det fall en grundläggande planeringsförutsättning har ändrats. I stället behövs ett system som möjliggör uppdaterade, tydliga och bindande besked från staten nära inpå starten av en detaljplaneläggning.

Sammanfattningsvis anser vi att det för processen inför detaljplaneläggning inte är befogat med fler lagändringar än det vi föreslår i form av s.k. planeringsbesked.

169

10 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

10.1 Utredningsuppdraget

I våra direktiv beskrivs att det kan ta lång tid att få de besked från länsstyrelsen kommuner behöver och att kommuner nämner dessa väntetider som en faktor som förlänger planprocessen. Det finns ett antal orsaker till att väntetiderna kan bli långa, t.ex. hög arbetsbelastning hos länsstyrelserna och komplexa frågeställningar.

Även om länsstyrelserna har arbetat med olika effektiviseringsåtgärder bedömer regeringen att det finns ett behov av att se över om det bör införas tidsfrister för de svar statliga myndigheter ska ge rörande en planfråga och vilka åtgärder som ska kunna vidtas om svar inte ges. Syftet är att förkorta tidsåtgången för handläggningen av planärenden. Vi ska därför utreda:

• om det är möjligt och lämpligt att införa särskilda tidsfrister för sådana moment där besked från länsstyrelsen är nödvändiga för att kommunerna ska kunna gå vidare i planprocessen,

• om tidsfrister behövs för när myndigheter ska svara på förfrågningar från kommuner samt

• förekomsten av, och behovet av, tidsfrister för olika moment i planprocessen.

Vid vår bedömning av om tidsfrister bör införas bör vi ta hänsyn till risken för att länsstyrelsen kan komma att lämna negativa svar för att hinna svara i tid. I våra direktiv står att sådana tendenser finns redan i dag i samband med den kommunala skyldigheten att lämna planbesked inom viss tid. Vi ska överväga förslag till hur denna risk kan undvikas eller minimeras.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

170

10.2 Allmänt om tidsfrister

Av 7 § förvaltningslagen (1986:223) följer att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt och snabbt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Det finns inga fastställda tidsfrister i förvaltningslagen men JO och JK utövar tillsyn över myndigheterna och förluster som orsakas av dröjsmål kan ersättas genom skadestånd.1

Av ordalydelsen framgår att 7 § enbart avser ärenden ”där någon

enskild är part”. Paragrafen är därför inte tillämplig vid ”intern”

myndighetshantering, t.ex. när länsstyrelsen ska yttra sig till kommunen. Även om paragrafen inte är direkt tillämplig så bör alla myndigheter eftersträva en ärendehandläggning som är snabb, enkel och billig.2

Under 2000-talet har frågan om tidsfrister för myndighetsbeslut i plan- och byggprocessen bl.a. behandlats av Plan- och byggkommittén3 och av Byggprocessutredningen.4

Plan- och byggkommittén konstaterade allmänt att en tidsram som en myndighet bör hålla sig inom i sig framstår som intressant. Genom att ange tidsfrister för handläggning av olika ärenden kan man synliggöra för enskilda och andra berörda inom vilken tid de kan förväntas få besked. Men kommitténs samlade bedömning blev ändå att man kan uppnå samma syfte som med tidsfrister genom tidsplanering, interna målsättningar och uppföljningar så länge planeringen görs på ett ambitiöst sätt.5

Byggprocessutredningen kom till andra slutsatser. Utredningen föreslog att det borde införas en tidsfrist på tio veckor för byggnadsnämndernas prövning av ärenden om bygg-, rivnings- och marklov samt förhandsbesked. Utredningens förslag genomfördes och handläggningstiden för lov och förhandsbesked regleras numera i 9 kap. 27 § PBL där det står att byggnadsnämnden ska handlägga ärenden skyndsamt och meddela sitt beslut inom tio veckor från

1 Se Bohlin & Warnling-Nerep (2012), Förvaltningsrättens grunder, andra upplagan, Norstedts, s. 79. Även Europakonventionen, Europadomstolens praxis och EU-rätten medför vissa krav på myndigheters handläggningstider. Se SOU 2010:29 s. 253290. Kraven gäller, liksom 7 § förvaltningslagen, förhållandet mellan myndigheten och den enskilde. 2 Se Hellners & Malmqvist, Förvaltningslagen (31 maj 2010, Zeteo) kommentaren till 7 §. 3SOU 2005:77, Får jag lov? Om planering och byggande. 4SOU 2008:68, Bygg – helt enkelt. 5 Se SOU 2005:77 s. 822823.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

171

det att den fullständiga ansökningen kom in till nämnden. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas med högst tio veckor ytterligare.

Utredningen förseslog även att en byggherre skulle ha rätt att hos kommunen begära ett besked huruvida kommunen avser att påbörja ett arbete med upprättande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta besked benämndes plan-

besked och skulle lämnas senast inom tre månader, såvida inte bygg-

herren och kommunen kom överens om en längre tid. Tidsfristerna skulle fungera som vägledande riktlinjer och utredningen föreslog inga sanktionsmöjligheter om tidsfristerna överskreds.6 Också i denna del genomfördes utredningens förslag men tidsfristen för planbeskedet förlängdes (se 5 kap. 4 § PBL).

Även i Ds 2014:31Nya steg för en effektivare plan- och bygglag behandlas frågan om tidsfrister. Där föreslås att kommunernas handläggningstid för ett anmälningsärende, liksom lov och förhandsbesked, bör regleras med en tidsfrist och att regeringen ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om detta och vilken tidsfrist som ska gälla.7 Förslaget behandlas i prop. 2014/15:122Nya steg för en

effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller (s. 32 ff) och ändringarna föreslås träda

i kraft den 1 januari 2016.

De nämnda utredningarna har huvudsakligen fokuserat på myndigheters tidsfrister i relation till enskilda, medan handläggningstider för ”intern” myndighetshantering i princip inte har berörts.

Plangenomförandeutredningen föreslog dock att kommunen, inför arbetet med att upprätta en översiktsplan eller områdesplan, skulle kunna begära att länsstyrelsen tillhandahöll underlag av betydelse för planeringen.8 Detta underlag skulle överlämnas senast två månader efter kommunens begäran. Förslaget har ännu inte genomförts.9

6 Se SOU 2008:68 s. 123 ff. och 182 ff. Även om PBL inte innehåller några sanktioner så omfattas bestämmelsen av JO:s och JK:s tillsyn. Se t.ex. JO:s beslut 2014-10-24, dnr 5738-2013, där en samhällsbyggnadsnämnd fick kritik för att ha överskridit tidsfristen för handläggning av ett bygglovärende. JO konstaterade att tidsfristen inte får överskridas ens om sökanden samtycker till det. 7 Se Ds 2014:31 s. 203 ff. 8 Se SOU 2013:34, föreslagen bestämmelse i 3 kap. 6 a §, PBL. 9 Plangenomförandeutredningens förslag behandlas i prop. 2013/14:126 s. 128 f.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

172

De tidsfrister som nyligen infördes i PBL verkar ha fallit väl ut. I Ds 2014:31 konstateras att erfarenheterna från tidsfrister för förhandsbesked och lov talar för att tidsfrister bidrar till kortare handläggningstid och ökad förutsebarhet om tidsåtgången.10

I sammanhanget vill vi även lyfta fram regeringens möjligheter att styra handläggningstiderna genom inriktningsmål i regleringsbrev till länsstyrelserna. De inriktningsmål för överklagade PBL-ärenden som har införts11 verkar ha haft god effekt.12

10.2.1 En internationell utblick

Flera länder har tidsfrister för hantering av planer och bygglov eller motsvarande. Det gäller bl.a. Frankrike, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och Norge.13 Dessa frister rör primärt relationen mellan myndigheter och enskilda.

I den norska plan- och bygglagstiftningen14 finns dock tidsfrister för s.k. innsigelser (invändningar), som kan göras av statliga och regionala organ mot kommunala förslag till planer som «er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde». Dessa invändningar ska göras så snart som möjligt, dock senast inom en tidsfrist på minst 6 veckor (som kan förlängas genom överenskommelser). Om tidsfristen har löpt ut bortfaller rätten att göra en invändning.15

10 Se Ds 2014:31 s. 207. Dessa erfarenheter överensstämmer med erfarenheter från införande av tidsfrister i Norge där tidsfristerna har inneburit att handläggningstiderna har gått ned, se Kalbro & Lindgren (2008), Plan- och bygglovsprocessen, privata planinitiativ och tidsfrister, s. 74. 11 Se t.ex. regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende länsstyrelserna, Socialdepartementet, S2014/8870/SAM. 12 Antalet länsstyrelser som når det inriktningsmål som innebär att 75 procent av de överklagade planärendena ska ha avgjorts inom 90 dagar har ökat för varje år sedan mätningarna påbörjades år 2012. Se www.boverket.se, PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik. 13 Se Kalbro (2007), Tidsfrister för myndighetsbeslut i plan- och byggprocessen. Rapport från Fastigheter och byggande, KTH. 14 Plan- og bygningsloven, § 5–4. Se även Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og

bygningsloven, T-2/13, Rundskriv, 27.08.2013.

15 Plan- og bygningsloven, § 5–5.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

173

10.3 Statliga myndigheters medverkan i detaljplaneprocessen

Länsstyrelsens medverkan i planprocessen beskrivs i kapitel 4 och

8. Där framgår att länsstyrelsen ska ge råd om tillämpningen av 2 kap. och övriga bestämmelser i PBL om det behövs från allmän synpunkt. Länsstyrelsen ska dessutom verka för att ingripandegrunderna uppfylls samt ta till vara och samordna statens intressen. Det sker bl.a. genom att länsstyrelsen håller andra statliga myndigheter underrättade om planarbetet under samrådsskedet och tar emot synpunkter från berörda myndigheter. Länsstyrelsens samordningsroll innebär att kommunen ska kunna vända sig direkt till länsstyrelsen som ska inhämta de yttranden som behövs och göra en samlad bedömning av de statliga intressena16, se 5 kap. 14 § PBL samt 2 kap. plan- och byggförordningen (2011:338). Härav följer även att kommunen inte behöver samråda direkt med andra statliga myndigheter som t.ex. Sjöfartsverket, Energimyndigheten och Försvarsmakten. I praktiken vänder sig dock kommunen ofta direkt till vissa statliga myndigheter om ett planförslag berör deras intressen. Myndigheterna yttrar sig då till kommunen och inte till länsstyrelsen även om länsstyrelsen i regel informeras om innehållet i yttrandet. Länsstyrelsen kan även rekommendera kommunen att vända sig direkt till statliga myndigheter som kan anses vara särskilt berörda.17

Samråd ska ske med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och

de kommuner som berörs enligt 5 kap. 11 § PBL. Beträffande resten av samrådskretsen är det tillräckligt att kommunen ger tillfälle till samråd. Att samråd ska ske innebär att kommunen måste få svar från länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten för att komma vidare i planprocessen. PBL innehåller bestämmelser om hur kort samrådstid kommunen får sätta. Vid utökat planförfarande ska samrådstiden vara minst tre veckor (5 kap. 11 a §). Länsstyrelsens svar i samrådet ges normalt i ett samrådsyttrande. I nuläget innehåller PBL ingen uttrycklig tidsfrist för när samrådsyttrandet ska lämnas.

16 Detta syftar på myndighetsintressena och inte statens intresse som t.ex. fastighetsägare. Länsstyrelsen ska prioritera mellan motstridiga statliga intressen och göra den samlade värdering som kommunen behöver till ledning för sitt planarbete. Se prop. 1985/86:1 s. 136 samt 540. 17 Se prop. 1985/86:1 s. 540.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

174

I förarbetena till 1987-års PBL konstateras dock att länsstyrelsen bör delge kommunen resultatet av sina överväganden utan att några bestämmelser härom införs.18

Länsstyrelsen ska även avge ett granskningsyttrande enligt 5 kap. 22 § PBL om planförslaget innebär att ingripandegrunderna blir aktuella. Här finns redan en angiven tidsfrist i PBL eftersom yttrandet ska lämnas under granskningstiden. Kommunen avgör hur lång granskningstiden ska vara men det finns bestämmelser i 5 kap. 18–18 a §§ PBL som anger hur kort tiden får vara beroende på vilket planförfarande som används.

10.3.1 Statlig överprövning

När en kommun har beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska länsstyrelsen på eget initiativ kontrollera ifall de krav som anges i 11 kap. 10 § andra stycket PBL har tillgodosetts. Om det finns anledning att anta att så inte är fallet ska länsstyrelsen fatta ett beslut enligt 11 kap. 10 § PBL om att överpröva kommunens beslut. Länsstyrelsen måste fatta sitt beslut om överprövning inom tre veckor.

Att länsstyrelsen överprövar beslutet innebär att myndigheten överväger ifall kommunens beslut ska upphävas enligt 11 kap. 11 § PBL eller inte.19

Länsstyrelsens beslut enligt 11 kap. 10 § om att överpröva kommunens beslut får inte överklagas (13 kap. 3 § PBL).

Som ovan framgått finns det en tidsfrist för beslutet om överprövning. Det finns dock ingen tidsfrist som reglerar länsstyrelsens behandling av de planer som man har beslutat att överpröva enligt 11 kap. PBL.

Om det finns särskilda skäl får regeringen eller länsstyrelsen, för

ett visst geografiskt område, besluta att reglerna om överprövning

ska tillämpas även i fråga om byggnadsnämndens beslut om lov

eller förhandsbesked enligt9 kap PBL. Om länsstyrelsen beslutar att

överpröva ett lov eller förhandsbesked får länsstyrelsen besluta att detta inte ska gälla förrän prövningen har avslutats (11 kap. 12 §

18 Se prop. 1985/86:1 s. 141. 19 Se Se Didón m.fl., Plan- och bygglagen (1 juli 2014, Zeteo), kommentaren till 11 kap. 11 §.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

175

PBL). Länsstyrelsen måste i förväg ange vissa geografiska områden där beslut i ärenden om lov och förhandsbesked ska expedieras till länsstyrelsen (se 9 kap. 42 § PBL).20 Kravet på särskilda skäl innebär att det bara är i undantagsfall som detta blir aktuellt. Länsstyrelsen har tre veckor på sig att besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte utifrån ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § andra stycket.

Av 18 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. följer att bestämmelserna i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL även ska tillämpas på beslut att ge lov eller förhandsbesked i fråga om verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett naturområde som avses i 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken, dvs. sådana särskilda skyddade områden som avses i det s.k. art- och habitatdirektivet (direktiv 92/43/EEG) och fågeldirektivet (direktiv 2009/147/EEG). Enligt de nämnda direktiven ska livsmiljöer och djur- och växtarter skyddas bl.a. genom att man ska skapa ett europeiskt nätverk av skyddade områden (Natura 2000).

10.3.2 Lantmäterimyndigheten

Lantmäteriet är den statliga lantmäterimyndigheten.21 Det finns även ett antal kommunala lantmäterimyndigheter som handlägger ärenden om fastighetsbildning, fastighetsbestämning, särskild gränsutmärkning och fastighetsregistrering inom kommunen.22 Av PBL framgår att samråd ska ske med lantmäterimyndigheten vilket omfattar både den statliga och de kommunala lantmäterimyndigheterna. Vid samrådet ska lantmäterimyndigheten påtala eventuella brister i planen som kan påverka det fastighetsrättsliga genomförandet och ge råd om innehållet i exploateringsavtal (5 kap. 15 § PBL).23

20 Bakgrunden till ett sådant beslut av länsstyrelsen kan t.ex. vara att kommunen inte har följt länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 §. Det kan även bli aktuellt för bevakning av bebyggelsefrågor t.ex. omkring militära anläggningar, inom skyddsområden intill vissa energiproducerande anläggningar eller i områden som av annan anledning är av riksintresse, Se Didón m.fl., Plan- och bygglagen (1 juli 2014, Zeteo), kommentaren till 11 kap. 12 §. 21 Se förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. 22 Se lag (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet. 23 Från och med den 1 januari 2015 har paragrafen fått ett nytt innehåll och preciserar numera lantmäterimyndighetens roll i planprocessen, se prop. 2013/14:126 s. 143 ff.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

176

I praktiken går samrådet till på olika sätt beroende på om det är en kommunal eller statlig lantmäterimyndighet som är samrådspartner. De kommunala lantmäterimyndigheterna deltar tidigt i planprocessen och det förekommer ofta ett tätt och mer informellt samarbete mellan lantmäterimyndigheten och plankontoret. En stor del av kommunikationen sker muntligen och det lagstadgade samrådet blir i regel en bekräftelse av det som redan diskuterats. Vid samråd med den statliga lantmäterimyndigheten tas kontakterna ofta senare i processen och det är inte ovanligt att lantmäterimyndighetens handläggare ser planhandlingarna för första gången vid samrådet. Kommunikationen är i hög grad skriftlig.24

Av det ovanstående framgår att lantmäterimyndighetens roll i planprocessen varierar beroende på om det finns en kommunal lantmäterimyndighet eller inte.

Lantmäterimyndigheten ska numera även yttra sig över planförslaget under granskningstiden om det strider mot vissa angivna paragrafer i PBL. Lantmäterimyndigheten ska här uppmärksamma och kommentera samma frågor som myndigheten ska verka för under samrådet (5 kap. 15 samt 22 a §§ PBL).25 Lantmäterimyndigheten har precis som länsstyrelsen en bestämd tidsfrist att hålla sig inom i denna del.

10.4 Tidsfrister för olika moment i detaljplaneprocessen

Av våra direktiv framgår att vi ska utreda förekomsten av tidsfrister för olika moment i planprocessen. Vi har uppfattat att detta tar sikte på detaljplaneprocessen. Inledningsvis behandlas de tidsfrister som finns i PBL och därefter övriga bestämmelser rörande detaljplaneprocessen.

24 Se Lantmäteriet (2013), Samråd och olämpliga planbestämmelser, Lantmäterirapport 2013:1s. 16. 25 Se prop. 2013/14:126 sida 145.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

177

10.4.1 Tidsfrister för detaljplaneprocessen i PBL

Det är inte helt självklart vilka bestämmelser i PBL om detaljplaneprocessen som innehåller tidsfrister. En bestämmelse om att kommunen ska samråda under en viss tid som ska vara minst tre veckor kan betraktas som en tidsfrist eftersom de som ska yttra sig under samrådet ska hålla sig till den tid kommunen sätter (se 5 kap. 11 a § PBL). I våra direktiv konstateras även att 5 kap. 22 § PBL som reglerar att länsstyrelsen ska lämna sitt granskningsyttrande inom granskningstiden är en angiven tidsfrist. Av 5 kap. 22 a § följer att denna tidsfrist även gäller för lantmäterimyndigheten.

PBL innehåller även vissa bestämmelser om att myndigheter ska vidta vissa åtgärder ”utan dröjsmål” eller ”så snart som möjligt”. Se t.ex. 5 kap. 24 § PBL. Vidare finns bestämmelser om meddelanden som ska skickas i anslutning till kungörelse eller tillkännagivande på kommunens anslagstavla (se t.ex. 5 kap. 20 samt 30 §§ PBL).

Utöver de ovan beskrivna bestämmelserna innehåller PBL följande tidsfrister för olika moment i planprocessen med koppling till myndigheters handläggning26:

• Kommunen ska ge ett planbesked inom fyra månader från det att en fullständig begäran om planbesked kom in om inte kommunen och den som har gjort begäran kommer överens om något annat (5 kap. 4 §).

• När beslutet att anta detaljplanen har vunnit laga kraft ska kommunen inom två veckor skicka planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten (5 kap. 32 §).

• Länsstyrelsen måste besluta sig inom tre veckor om den ska överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Tiden räknas från det att länsstyrelsen har fått meddelande om kommunens beslut (11 kap. 10 §).

26 Bestämmelser rörande överklagande finns inte med. Eftersom uppräkningen gäller tidsfrister för moment i detaljplaneprocessen omfattar den inte heller tidsfrister för t.ex. bygglov.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

178

10.4.2 Övriga bestämmelser

Utöver PBL finns det även bestämmelser rörande planprocessen i bl.a. miljöbalken och plan- och byggförordningen.

Av 2 kap. plan- och byggförordningen framgår att länsstyrelsen ska hålla statliga myndigheter underrättade under samrådet och att dessa ska framföra sina synpunkter till länsstyrelsen under samrådet.

I miljöbedömningsprocessen ska kommunen samråda om behovsbedömningen med länsstyrelsen, de kommuner som berörs och andra berörda myndigheter (6 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar). När och hur samrådet ska ske är dock inte reglerat i lagstiftningen.

Om en miljökonsekvensbeskrivning blir aktuell finns bestämmelser i bl.a. miljöbalken där det framgår att länsstyrelsen under samrådet ska verka för att en miljökonsekvensbeskrivning får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen (6 kap. 5 § första stycket).

10.5 Problembeskrivning

Myndigheterna ska eftersträva en ärendehandläggning som är snabb, enkel och billig. Vad detta innebär i praktiken kan naturligtvis diskuteras. Det finns dock indikationer på att dagens planprocess inte alltid uppfyller dessa kriterier.

Vissa av de aktörer som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att planprocessen tar lång tid och är oförutsebar. Att processen är oförutsebar skapar frustration och leder till att byggherrar har svårt att planera sin verksamhet på ett effektivt sätt. Osäkerheten om tidsåtgången och huruvida projektet kommer till stånd kan leda till att färre byggherrar vågar ge sig ut på marknaden. Detta kan leda till minskad konkurrens som innebär att färre projekt genomförs och att byggkostnaderna ökar.27

I sammanhanget är det viktigt att påpeka att kritiken mot den långa planprocessen inte enbart avser själva detaljplaneläggningen. Många lyfter fram processen inför detaljplaneläggning (se kapitel 9) och långa överklagandeprocesser som de största problemen i samman-

27 Se även Kalbro & Lindgren (2008), Plan- och bygglovsprocessen, privata planinitiativ och

tidsfrister.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

179

hanget. I de fall där själva detaljplaneläggningen tar lång tid förklaras detta ofta med framtagandet av tidskrävande och omfattande utredningar. Ibland leder även omständigheter som är att hänföra till byggherren och dennes interna processer till fördröjningar. Hur lång tid detaljplaneprocessen tar varierar dessutom väldigt mycket beroende på vilken sorts detaljplan det rör sig om och var i landet man befinner sig.

Av den enkät vi genomfört28 framgår att de flesta kommuner uppger att den genomsnittliga tidsåtgången för att upprätta en detaljplan för bostadsbyggande är 1–2 år. I vissa fall tar det mindre än ett år och i några få fall tar det fyra år eller längre.

Vid våra kontakter med företrädare för kommuner, länsstyrelser och byggbolag har någon enstaka lyft fram länsstyrelens medverkan i planprocessen och de väntetider som denna orsakar som en bidragande faktor till att planprocessen kan dra ut på tiden. De flesta uppger dock att länsstyrelsen och andra statliga myndigheter i regel svarar inom utsatt samrådstid och granskningstid. Denna bild bekräftas även av vår stora enkät där det framgår att en majoritet av kommunerna uppger att länsstyrelsen i regel svarar inom utsatt samråds- och granskningstid. Det finns dock ett antal kommuner som anser att länsstyrelsen sällan eller aldrig svarar i tid.

Många kommuner och länsstyrelser har ifrågasatt behovet av ytterligare bestämmelser om tidsfrister eftersom de uppfattar att den tid kommunen sätter för när samråds- och granskningsyttrandet ska vara inne redan är att betrakta som en tidsfrist.

Vissa av de kommuner vi har intervjuat har särskilt lyft fram problem med länsstyrelsens handläggningstider vid överprövning enligt 11 kap. PBL. Med anledning av detta har vi inhämtat statistik från länsstyrelserna avseende handläggningstiderna vid överprövning. Statistiken avser 13 länsstyrelsers överprövningar de senaste fem åren.29 Det rör sig totalt om cirka 90 ärenden. Den längsta handläggningstiden som uppgetts är 16 månader men statistiken omfattar inte ärenden som fortfarande är öppna. I fyra ärenden är handläggningstiden ett år. Handläggningstiderna varierar stort och i vissa ärenden har handläggningstiden endast varit någon eller

28 Enkäten skickades ut till 155 kommuner. Se Bilaga 4 för en fullständig redovisning av enkätresultatet. 29 I ett fall har länsstyrelsen utgått från de senaste tre åren.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

180

några veckor. Totalt har 66 ärenden en handläggningstid som överstiger två månader.

De kommuner vi har haft kontakt med har inte beskrivit några problem med lantmäterimyndighetens handläggningstider i planprocessen. Även denna bild bekräftas av vår enkätundersökning.

10.6 Utgångspunkter för överväganden om tidsfrister

Frågan om det bör införas tidsfrister för myndighetsbeslut eller besked kan brytas ner i några primära frågeställningar som behandlas nedan.

• Vilka för- och nackdelar finns med tidsfrister?

• För vilken typ av beslut eller besked kan tidsfrister tänkas fungera på ett effektivt sätt? Vilka förutsättningar måste vara uppfyllda?

• Hur lång bör tidsfristen vara i olika situationer?

• Vad blir konsekvensen om en tidsfrist överskrids? Ska det finnas någon form av sanktion?

10.6.1 För- och nackdelar med tidsfrister

Tidsfrister är ett sätt att öka förutsebarheten och förkorta handläggningstiderna.

Tidsfrister påverkar inte mängden arbete som ska utföras av en myndighet. Denna ska utföra samma uppgifter oavsett om det finns en tidsfrist att beakta eller inte. Tidsfrister kan dock öka belastningen på myndigheten genom att begränsa myndighetens möjlighet att prioritera och fördela arbetet. Därmed riskerar tidsfrister att leda till ökade kostnader och/eller en bortprioritering av de uppgifter och ärenden som inte omfattas av tidsfrister.

Tidsfrister som leder till kortare handläggningstider kan även innebära fördelar för myndigheten. Långa handläggningstider skapar stora ärendebalanser och handläggarna behöver hantera frågor om de ärenden som väntar på avgörande. När ärendet har legat ett tag måste handläggaren dessutom läsa in sig på nytt. Långa handläggningstider ökar även risken för handläggarbyte som leder till dubbelarbete, bl.a. eftersom den nye handläggaren måste läsa in sig på ärendet.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

181

10.6.2 Förutsättningar för tidsfrister

För att tidsfrister ska kunna tillämpas på myndigheters handläggning måste myndighetens arbete vara relativt förutsägbart. Det betyder att åtminstone två förutsättningar måste vara uppfyllda.

1. När tidsfristen börjar löpa måste myndigheten ha tillgång till ett fullständigt underlag att basera sitt ställningstagande på.

2. Det måste finnas (mer eller mindre) förutbestämda riktlinjer eller kriterier för hur myndighetens ställningstagande ska göras mot bakgrund av det givna beslutsunderlaget.

Prövning av bygglov är ett exempel där tidsfrister kan tillämpas utan större problem. Prövningen baseras på en bygglovsansökan där det i normalfallet tydligt kan klargöras vilka dokument och handlingar som krävs för att ansökan ska kunna behandlas och för att tidsfristen ska börja löpa, dvs. vilka krav som ställs på ett fullständigt beslutsunderlag. Vidare kan man konstatera att de beslutskriterier som gäller för bygglovsprövningen ofta är relativt klara.

10.6.3 Tidsfristens längd

Det är komplicerat att bestämma tidsfristens längd. Vad som är en lämplig längd beror naturligtvis på ärendets omfattning och komplexitet, vilket varierar mellan olika ärenden.

Om tidsfristen utgår från handläggningen av ett normalt, okomplicerat ärende räcker tiden inte till för handläggningen av ett komplicerat ärende. Tidsfristen kommer i så fall att överskridas, alternativt kommer myndigheten att lämna ett negativt besked eftersom den inte hinner utreda tillräckligt för att lämna ett positivt besked.

Om tidsfristen görs tillräckligt lång för att täcka in alla komplicerade ärenden riskerar det att leda till onödigt långa handläggningstider för enkla ärenden. Detta eftersom tidsfristen uppfattas som ett riktmärke för när handläggningen ska vara avslutad.30

30 Mot bakgrund av regleringen i 7 § förvaltningslagen borde denna risk vara liten men i praktiken kan den nog inte uteslutas.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

182

En lösning kan vara att sätta en relativt kort tidsfrist som huvudregel med möjlighet till undantag för komplicerade ärenden. Detta riskerar dock att leda till en komplicerad rättstillämpning med överväganden beträffande undantagsregelns tillämpning i det enskilda fallet.

10.6.4 Konsekvenser om en tidfrist överskrids

Mot bakgrund av de tidsfrister som finns i utländsk lagstiftning om planer och byggtillstånd31, kan man principiellt tänka sig tre huvudtyper av sanktioner om en myndighet överskrider en fastställd tidsfrist.

1. Det sökta tillståndet är att anse som beviljat. Denna variant, som även kallas tyst medgivande förekommer inom EU-rätten32 och tillämpas i t.ex. Frankrike och Nederländerna. Här finns också en parallell till de norska reglerna om ”innsigelser” (se ovan).

2. Det sökta tillståndet ska anses vara vägrat. Detta system finns i Storbritannien. Den sökande har därefter rätt att få ”icke-beslutet” överprövat av regeringen (Secretary of State). Motsvarande regler finns även i Tyskland. Om beslutsmyndigheten överskrider tidsfristen har den sökande rätt att få ärendet prövat av en förvaltningsdomstol.

3. Den som sökt tillstånd är berättigad till ekonomisk kompensation. Detta är en metod som används i Norge, där det sker en reduktion av de kommunala avgifterna för att behandla plan- respektive tillståndsärenden.

Det är svårt att hitta en lämplig sanktion vid ”intern” myndighetshantering.

31 Se Kalbro (2007), Tidsfrister för myndighetsbeslut i plan- och byggprocessen. Rapport från Fastigheter och byggande KTH. 32 Tyst medgivande förekommer i artikel 13 i tjänstedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden). Av artikeln framgår att en ansökan ska anses beviljad om en förvaltningsmyndighet inte fattar beslut inom en på förhand fastställd tid. Detta gäller dock under förutsättning att ett annat förfarande inte är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. Se vidare prop. 2008/09:187 s. 8890, 274, Lag (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden, samt SOU 2010:29 s. 286.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

183

Eftersom kommunen behöver få del av länsstyrelsens synpunkter för att kunna göra en korrekt bedömning i ett planärende anser vi att konstruktionen med tyst medgivande passar illa.33 Än så länge är tyst medgivande dessutom relativt främmande för svensk rätt och bör inte användas för förfaranden enligt plan- och bygglagen som rör tvingande hänsyn till allmänna intressen. I sådana fall är det viktigt att en ansökan avgörs efter prövning i sak.34 Tyst medgivande behandlas mer utförligt nedan i avsnitt 10.7.3.

Konstruktionen att det sökta tillståndet ska anses vara vägrat med möjligheter till överprövning (punkt 2) bidrar sannolikt inte till en snabbare och smidigare detaljplaneprocess.35 Den formen av sanktion framstår därför som utesluten.

Ett system med ekonomisk kompensation (punkt 3) lämpar sig illa för relationen mellan kommun och länsstyrelse.

Även om det inte införs några uttryckliga sanktioner så talar mycket för att tidsfrister tjänar som riktlinje och målsättning för handläggningen. De tidsfrister som nyligen har införts i PBL verkar ha fallit väl ut trots avsaknad av uttryckliga sanktioner.

10.7 Överväganden, bedömningar och förslag

10.7.1 Tidsfrister för samråds- och granskningsyttranden

Bedömning: Nuvarande bestämmelser om samråd och gransk-

ning innebär att kommunen sätter en tid som länsstyrelsen ska yttra sig inom. Vi ser inget behov av att införa ytterligare bestämmelser avseende tid för länsstyrelsens yttranden i samråd och granskning.

33 Länsstyrelsen ska yttra sig till kommunen och inte bevilja ett tillstånd. Trots detta bör begreppet tyst medgivande (punkt 1) kunna användas för att beskriva att myndighetens underlåtenhet att agera leder till ett godkännande av planförslaget. 34 Se prop. 2009/10:170 s. 374 där det konstateras att förfaranden enligt plan- och bygglagen och andra bestämmelser på byggområdet är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, eftersom syftet är att skydda miljön eller människors säkerhet eller hälsa. Det är därför av avgörande betydelse att en ansökan avgörs efter prövning i sak. 35 Se SOU 2010:29 s. 277 f. samt SOU 2008:68 s. 183.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

184

Som ovan konstaterats finns det redan en tidsfrist för när granskningsyttrandet ska lämnas. Däremot regleras samrådsyttrandet och tidsfrist för detta inte uttryckligen i PBL. Lagstiftningen utgår dock från att yttrandet ska lämnas inom samrådstiden.36 Så ser även den praktiska tillämpningen ut och i praktiken finns det alltså redan en tidsfrist även för samrådsyttrandet.

Trots detta har vi övervägt att införa en fastställd tidsfrist i PBL om t.ex. tre veckor för samtliga samrådsyttranden med möjlighet för kommunerna att förlänga denna vid behov. Med tanke på våra resonemang om sanktionsmöjligheter ovan kan vi dock inte se att en sådan tidsfrist skulle kunna förenas med någon sanktion. Vi anser därför inte att en sådan tidsfrist skulle vara mer verkningsfull än den konstruktion som finns i dag.

Om det var så att kommunen satte en onödigt lång samrådstid skulle byggherrens intresse av en snabb planprocess kunna motivera en fastställd tidsfrist i lagstiftningen. Vi har dock inte fått några indikationer på att så är fallet.

Sammanfattningsvis ser vi ingen anledning att införa nya bestämmelser om tidsfrister för samråds- och granskningsyttranden.

10.7.2 Tidsfrist för planeringsbesked

Förslag: I bestämmelserna om planeringsbesked ska anges att

länsstyrelsen ska lämna sitt besked inom sex veckor från det att begäran kom till länsstyrelsen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Vi föreslår ingen sanktion för det fall tidsfristen överskrids.

Vårt förslag om planeringsbesked beskrivs i kapitel 8. Som ovan konstaterats anser vi att den nuvarande konstruktionen med samråds- och granskningstid bör behållas och vi ser att det finns fördelar med att systemet så långt som möjligt är uppbyggt på ett enhetligt sätt. Den lagtekniska lösning vi föreslår avseende planeringsbeskedet skiljer sig dock något från konstruktionen med samråds- och

36 Se ovan samt prop. 1985/86:1 s. 141.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

185

granskningstid även om den praktiska tillämpningen sannolikt blir densamma. Vi anser att det i bestämmelsen om planeringsbesked bör anges att länsstyrelsen ska lämna planeringsbeskedet inom sex veckor om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter.

Vi har ovan pekat på de problem som finns med att fastställa tidsfristens längd när ärenden varierar i svårighetsgrad. Eftersom planeringsbeskedet är en ny, oprövad, konstruktion blir det extra svårt att fastställa en lämplig tidsfrist.

Länsstyrelsen kan behöva invänta besked från andra statliga myndigheter, t.ex. Sjöfartsverket och Försvarsmakten, innan det är möjligt att svara kommunen. Ett planeringsbesked kan dessutom begäras utan att länsstyrelsen tidigare har kommit i kontakt med ärendet. Med tanke på detta och eftersom ett positivt planeringsbesked ska vara bindande för länsstyrelsen anser vi att det finns skäl för en längre tidsfrist än i samråd och granskning. Vid våra kontakter med kommuner och länsstyrelse har vi från några håll fått beskedet att sex veckor kan vara en lämplig tidsfrist. Vissa vi har talat med anser att det är för lång tid och andra att det är för kort. Vi bedömer därför att sex veckor kan vara en rimlig utgångspunkt och föreslår att tiden för när länsstyrelsen ska lämna sitt planeringsbesked ska vara sex veckor från det att länsstyrelsen fick in en begäran om planeringsbesked från kommunen.

Det är länsstyrelsen som bedömer vilket underlag som krävs för att kunna lämna ett planeringsbesked. Om länsstyrelsen inte anser att den har ett tillräckligt underlag kan myndigheten enbart ge besked om vilket underlag som krävs och kan alltså inte ta ställning i sak. I dessa fall bör dock länsstyrelsen ge kommunen en möjlighet att komplettera ärendet. Om kommunen kompletterar ärendet ska tidsfristen förlängas så att länsstyrelsen alltid har sex veckor på sig att svara från det att ett färdigt ärendeunderlag föreligger.

Det finns naturligtvis inget som hindrar att länsstyrelsen väljer att svara snabbare än den satta tiden. I vissa komplicerade ärenden kan det dessutom krävas längre tid än sex veckor med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Vi förutsätter att kommunen och länsstyrelsen för en dialog om vad som är en lämplig tid utifrån det aktuella ärendets förutsättningar.

Vi ser inte att det är möjligt att förena tidsfristen med någon sanktion.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

186

10.7.3 Tidsfrist för länsstyrelsens beslut efter överprövning

Förslag: Det ska införas en tidsfrist om två månader för läns-

styrelsens beslut enligt 11 kap. 11 § PBL att upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser efter överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Tidsfristen gäller från det att länsstyrelsen har fattat sitt beslut om överprövning. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas.

Det är ett begränsat antal detaljplaner som tas in för överprövning av länsstyrelsen. Under år 2014 överprövade länsstyrelserna 46 detaljplaner vilket motsvarar 2,5 procent av det totala antalet antagna detaljplaner detta år. Andelen är ungefär densamma som för år 2013 då länsstyrelserna överprövade 2 procent av de antagna detaljplanerna. Av dessa är det många som inte föranleder någon ytterligare åtgärd från länsstyrelsens sida men i vissa fall upphävs detaljplanen. Under år 2014 upphävde länsstyrelserna helt eller delvis 11 detaljplaner inom ramen för statlig tillsyn enligt 11 kap 11 § PBL. Det motsvarar endast 0,5 procent av det totala antalet antagna detaljplaner år 2014.37

Även de planer som inte föranleder någon åtgärd från länsstyrelsens sida kan emellertid bli liggande hos länsstyrelsen en längre tid innan beslutet fattas. Som ovan framgått finns det en tidsfrist för beslutet om överprövning (tre veckor) men det finns ingen tidsfrist som reglerar länsstyrelsens behandling av de planer som man har beslutat att överpröva enligt 11 kap. PBL.

I förarbetena till 1987-års PBL övervägdes en tidsfrist även för detta. Departementschefen konstaterade emellertid att motiven för en sådan tidsfrist inte kunde anses vara så starka att de uppvägde olägenheterna med den ganska otympliga reglering som då skulle behövas i lagen. Man borde dock kunna utgå från att länsstyrelsen i de få ärenden som kan antas bli överprövade som regel inte ska behöva ägna längre tid än högst några månader åt prövningen.38Som vi redovisat i problembeskrivningen verkar dock länsstyrel-

37 Statistiken finns på Boverkets hemsida, www.boverket.se under PBL-kunskapsbanken/ uppfoljning/Statistik. 38 Se prop. 1985/86:1 s. 347 f.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

187

sens prövning ofta ta längre tid än så. Det finns exempel på att handläggningen pågått under mer än ett år.

Även om det är ett begränsat antal detaljplaner som överprövas så leder de långa handläggningstiderna till att angelägna projekt för bostadsbyggande kan bli liggande i väntan på att länsstyrelsen ska fatta sitt beslut. Vi anser därför att det är motiverat att införa en tidsfrist för länsstyrelsens prövning efter det att ett beslut om överprövning har fattats.

Det är svårt att avgöra hur lång en sådan tidsfrist bör vara men vi har vid diskussioner med företrädare för länsstyrelsen fått uppfattningen att en tidsfrist om två månader efter beslut om överprövning bör vara tillräckligt för att länsstyrelsen ska kunna fatta sitt beslut i fråga om upphävande enligt 11 kap. 11 § PBL. Länsstyrelsen är redan insatt i ärendet genom sin medverkan i samråd och granskning. Som ovan konstaterats har vi inhämtat statistik från 16 länsstyrelser avseende cirka 90 överprövningsärenden. Av dessa har totalt 66 ärenden handlagts under längre tid än två månader. Den genomsnittliga handläggningstiden var 127 dagar, dvs. 4 månander och en vecka. Eftersom avsikten med tidsfristen är att förkorta handläggningstiderna bedömer vi att en tidsfrist om två månader är lämplig.

Om länsstyrelsen inte hinner handlägga ärendet under denna tid finns det en risk för att myndigheten upphäver kommunens beslut ”för säkerhets skull”. Det skulle i så fall leda till en fördröjning av planprocessen snarare än en effektivisering. Tidsfristen ska därför kunna förlängas om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet. Ett exempel på när detta kan bli aktuellt är ifall det krävs en kompletterande utredning för att klargöra att planen uppfyller de krav som kan ställas på hälsa och säkerhet.

Tyst medgivande och andra möjliga sanktioner

Vi har övervägt ifall tidsfristen bör kopplas till någon sanktion. En möjlig sanktion skulle vara att länsstyrelsen har försuttit sin chans att upphäva kommunens beslut om detta inte görs inom två månader från beslutet om överprövning. En sådan konstruktion ligger nära konstruktionen i 11 kap. 10 § PBL där det framgår att länsstyrelsen måste fatta ett beslut om överprövning inom tre veckor

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

188

för att inte försitta sin möjlighet att upphäva kommunens beslut med stöd av 11 kap. 11 § PBL.

I lagrådsremissen till 1987-års PBL konstaterade departementschefen att regleringen i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL39 innebar att länsstyrelsen kunde lämna ett ”tyst godkännande”, dvs. att man i de allra flesta fallen inte fattade något formaliserat beslut i saken utan bara lät tiden löpa ut. Kanske gjordes en intern tjänsteanteckning i akten om att ingen åtgärd behövs.40

Detta påpekande möttes av kritik från lagrådet som ansåg att länsstyrelsens avgörande av frågan alltid bör ges i form av ett beslut oavsett om utgången innebär att statlig kontroll ska ske eller inte. Lagrådet menade att kraven på ordning och reda i länsstyrelsens arbete föranledde att man av handlingarna i ärendet skulle kunna utläsa när ett beslut att inte ta åt sig planen hade fattats och vem som var ansvarig för beslutet.41

Departementschefen anslöt sig till lagrådets kritik och konstaterade att det efter granskningstidens utgång eller dessförinnan skulle antecknas ett beslut om att ingen prövning ska ske på handlingarna. Det var därför något missvisande att i fortsättningen tala om ett ”tyst godkännande”. Emellertid låg i detta endast en smärre formell ändring och ingen ändrad uppfattning i stort i fråga om länsstyrelsens agerande.42

Även om departementschefen valde att frångå begreppet ”tyst godkännande” så innebär de regler som infördes, såvitt vi kan utläsa, att ett uteblivet beslut från länsstyrelsens sida i princip blir att betrakta som ett tyst medgivande. Om inget beslut om överprövning fattas försitter länsstyrelsen sin chans att upphäva kommunens beslut.

Trots detta anser vi inte att en sådan konstruktion är lämplig för länsstyrelsens prövning efter det att beslutet om överprövning har fattats. Om ett beslut om överprövning har fattas är det för att länsstyrelsen anser att kommunens beslut kan antas innebära att någon eller några av ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § andra stycket blir tillämpliga, t.ex. att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet.

39 Dåvarande 12 kap. 1,2 §§. 40 Se Remiss till lagrådet den 20 oktober 1983 Förslag till ny plan- och bygglag, s. 273 f. 41 Se lagrådets yttrande, prop. 1985/86:1, bilagedelen s. 316 f. 42 Se prop. 1985/86:1 s. 346 f.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

189

Som ovan konstaterats bör tyst medgivande inte användas vid förfaranden enligt PBL som är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset.43 Vi menar att detta är en sådan situation där det inte är lämpligt med tyst medgivande och att det är viktigt att länsstyrelsen fattar ett formellt beslut efter ett beslut om överprövning.

Som framgår ovan (se avsnitt 10.6.4) finns det ingen annan lämplig sanktion att tillgå varför vi anser att den föreslagna tidsfristen om två månader inte bör förenas med någon sanktion. Även om det inte införs någon sanktion så bedömer vi att en tidsfrist kommer att tjäna som riktlinje för handläggningen och att de flesta länsstyrelser kommer att hålla sig inom denna.

Överprövning av lov och förhandsbesked

Vårt förslag innebär att tidsfristen även kommer att gälla i de fall där länsstyrelsen enligt 11 kap. 12 § PBL beslutar att tillämpa bestämmelserna om överprövning i fråga om byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked enligt 9 kap. PBL.

Tidsfristen kommer dessutom att gälla i de fall där 18 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. innebär att bestämmelserna i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL ska tillämpas på beslut att ge lov eller förhandsbesked i fråga om verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett naturområde som avses i 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken.

Vi bedömer inte att den föreslagna tidsfristen bör ge upphov till några problem i dessa fall eftersom länsstyrelsens prövning av bygglov och förhandsbesked i regel är mindre omfattande än prövningen av detaljplaner.

43 Se ovan samt prop. 2009/10:170 s. 374.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

190

10.7.4 Tidsfrister för besked från andra statliga myndigheter

Bedömning: Nuvarande bestämmelser om samråd och gransk-

ning innebär att kommunen sätter en tid som lantmäterimyndigheten ska yttra sig inom. Vi ser inget behov av att införa ytterligare bestämmelser avseende tid för lantmäterimyndighetens yttrande.

Det bör inte heller införas bestämmelser om tidsfrister för besked från andra statliga myndigheter.

Utgångspunkten är att lantmäterimyndigheten, liksom länsstyrelsen, ska inkomma med sitt yttrande under samrådstiden. Även om detta inte uttryckligen framgår av lagtext så är det så det går till i den praktiska tillämpningen.

Det finns redan en tidsfrist för lantmäterimyndighetens yttrande under granskningen (5 kap. 22 § PBL).

I vår probleminventering har vi inte funnit att lantmäterimyndighetens handläggningstider upplevs som något problem. Liksom länsstyrelsen så uppfattar lantmäterimyndigheten den satta tiden som en tidsfrist som man i regel håller.

Mot bakgrund av våra resonemang om tidsfrister för länsstyrelsens yttranden (se avsnitt 10.7.1 ovan) ser vi ingen anledning att införa nya bestämmelser om tidsfrister för lantmäterimyndighetens yttrande i samråds- och granskningsskedet.

Möjligheten för en kommun att vända sig direkt till andra statliga myndigheter som t.ex. Sjöfartsverket, Försvarsmakten och Energimyndigheten är inte lagreglerad utan lagstiftningen utgår från att det är länsstyrelsen som ska ge kommunen ett samlat besked om de statliga intressena. Vi har därför inte ansett det meningsfullt att överväga en tidsfrist för besked till kommunen från andra statliga myndigheter än länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten.

SOU 2015:109 Tidsfrister i detaljplaneprocessen

191

10.7.5 Behovet av ytterligare tidsfrister i detaljplaneprocessen

Bedömning: Vi har inte identifierat några övriga tidsfrister som

vi bedömer bör införas.

En tidsfrist som skulle kunna ha en verklig påverkan på planprocessen är en tidsfrist som avser tiden från det att planbesked lämnas fram till dess att det finns en färdig detaljplan.

Vi har ovan redogjort för att myndighetens arbete måste vara relativt förutsägbart för att tidsfrister ska kunna tillämpas på myndighetens handläggning. Detta innebär att myndigheten måste ha tillgång till ett fullständigt underlag när tidsfristen börjar löpa och att beslutskriterierna måste vara relativt klara. Kommunens handläggning av ett detaljplaneärende är i hög grad en oförutsägbar process som innehåller politiska bedömningar och tekniska komplikationer som kan dyka upp under ärendets gång. Processen kan många gånger komma att förlängas på grund av omständigheter som ligger utanför kommunens kontroll.44

I Norge finns tidsfrister som avser detaljplaneprocessen (upprättande och beslut om reguleringsplaner). Ett stort antal planer i Norge görs i form av ”privat regulering”, dvs. byggherren gör ett planförslag – inklusive nödvändiga utredningar – som sedan ska behandlas av kommunen. De tidsfrister som finns i plan- og bygnings-

loven avser kommunens hantering och beslut av det privata plan-

förslaget.45 Dessa tidsfrister går alltså inte att jämföra med en tidsfrist i PBL för detaljplaneprocessen (från planbesked till färdig detaljplan). I motsats till en sådan tidsfrist uppfyller de norska tidsfristerna de två principiella förutsättningar som anges ovan, dvs. det finns ett beslutslunderlag att ta ställning till och kommunens beslutskriterier är relativt klara.46

Frågan om en tidsfrist för den svenska detaljplaneprocessen har behandlats av Byggprocessutredningen i SOU 2008:68 (s. 162) där utredningen anför följande:

44 Se även Kalbro & Lindgren (2008), Plan- och bygglovsprocessen, privata planinitiativ och

tidsfrister s. 69–70.

45 § 12–11 och § 12–12 i plan- och bygningsloven. 46 I Norge klargörs förutsättningarna för privat planläggning dels i komuneplanens arealdel (som motsvarar den svenska översiktsplanen), dels vid den obligatoriska forhåndskonferanse (§ 12–8) mellan kommunen och byggherren som inleder planarbetet.

Tidsfrister i detaljplaneprocessen SOU 2015:109

192

Som har framgått ovan (avsnitt 2.5.3) föreslår vi att det i lagen införs en längsta tid för kommunens beslut om planbesked med anledning av en framställning från någon enskild. Detta är möjligt på grund av att beslutsunderlaget i initialskedet förutsätts vara enkelt, begränsat till sin omfattning och att det inte innehåller några detaljfrågor som kräver ingående behandling. Den därefter följande planprocessen däremot är i det närmaste omöjlig att tidsbegränsa på samma generella sätt i lagen. Många skiftande ärendetyper förekommer ju, och ärendena skiljer sig avsevärt från varandra i omfattning och därmed tidsåtgång. Hur man än utformar förfarandereglerna och även om man gör radikala förenklingar, ligger det i sakens natur, att lagen inte kan en gång för alla bestämma hur lång tid ett ärende maximalt får ta i anspråk.

Byggprocessutredningen förespråkade därför en bestämmelse om upprättande av tidsplan som kom att införas i 5 kap. 5 § PBL.

Eftersom vi delar Byggprocessutredningens bedömning anser vi inte att det bör införas någon tidsfrist för planprocessen från planbesked till färdig detaljplan, trots att det finns ett sådant behov.

I övrigt har vi inte kunnat identifiera något behov av tidsfrister för olika moment i detaljplaneprocessen. De moment som tar tid, t.ex. framtagande av utredningar och förhandlingar om genomförandeavtal regleras inte i PBL och lämpar sig inte för tidsfrister.

193

11 Detaljplanens innehåll

11.1 Utredningsuppdraget

I direktiven sägs att detaljplaner i dag ofta utformas med så hög detaljeringsgrad att de kan bli svåranvända om förutsättningarna för byggande ändras. En anledning till den höga detaljeringsgraden är att detaljplanens bestämmelser ofta utformas utifrån ett specifikt byggprojekt. Utredningen har därför fått i uppdrag att utreda om kommunens möjlighet att ställa krav i en detaljplan kan behöva begränsas.

11.2 Disposition

Kapitlet inleds med en bakgrund och problembeskrivning som innehåller ett avsnitt om detaljplanens huvudsakliga innehåll samt en beskrivning av problem som kan uppstå i genomförandeskedet om en detaljplan har reglerat byggandet med hög detaljeringsgrad. Här behandlas även vilka motiv och faktorer som kan ligga bakom valet att med detaljplan reglera detaljer i fråga om t.ex. byggnaders form och färgsättning i stället för att hantera detta i bygglovet.

Efter detta behandlas frågan om ökade möjligheter till planavvikelser kan vara ett sätt att hantera problematiken med planer som i genomförandeskedet visar sig innehålla oönskade begränsningar för byggandet.

Vidare redovisas tidigare förslag som har varit avsedda att minska problemen med alltför detaljerade och/eller inaktuella planbestämmelser.

Efter detta följer våra överväganden och förslag. Där går vi igenom vad vi anser att olika aktörer behöver få klarlagt i detaljplaneskedet. Vi diskuterar därefter hur problem i genomförandeskedet kan minskas genom att tillåta ett visst utrymme för ”plantolkning” eller att inte

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

194

tillåta vissa typer av planbestämmelser. Detta utmynnar i förslag om begränsningar av möjligheterna att i nya detaljplaner införa vissa bestämmelser om byggnaders utseende och tekniska utförande.

Som avslutning behandlas kommunernas möjligheter att hävda arkitektoniska krav vid bygglovsprövning inom detaljplan.

11.3 Bakgrund och problembeskrivning

11.3.1 Detaljplanens innehåll

I kapitel 4 har vi redovisat PBL:s regler om i vilka situationer en detaljplan måste upprättas. För bostadsbyggande har detaljplanen i huvudsak följande syften:

• pröva platsens lämplighet för bostäder,

• lägga fast en funktionell indelning i kvartersmark (tomtmark), gator och andra allmänna platser och

• lägga fast ramar för användning och byggande.

Med detaljplanen ges också den rättsliga grunden för markåtkomst vad gäller allmän plats och vissa utrymmen inom kvartersmark. Den ger även grund för finansiering av sådan infrastruktur som är nödvändig för att genomföra planen.

Detaljplanens dokument, tillsammans med de genomförandeavtal som upprättas, ska ge byggherrar och fastighetsägare tydlig information om rättigheter och skyldigheter vad gäller planens genomförande. Av planhandlingarna ska även framgå vilka andra väsentliga konsekvenser som detaljplanen kan få.

Arbetet med att upprätta en detaljplan ska ske inom ramarna för de förfaranderegler som finns i 5 kap. PBL och som vi har redovisat i kapitel 4. Ett syfte med dessa regler är att säkra en beslutsprocess där olika aktörer kan bidra med kunskap samt framföra synpunkter eller krav. Vid bostadsbyggande är aktörerna i huvudsak:

• kommunen,

• den som vill bygga (byggherren),

• staten,

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

195

• kommunmedborgare och organisationer samt

• grannar och andra som har rätt att överklaga detaljplanen.

Under planprocessen ska kommunen bedöma vilken bebyggelsereglering detaljplanen bör innehålla för att dessa aktörer ska kunna fullfölja sina uppgifter eller bevaka sina intressen. Sådana överväganden om innehåll och detaljeringsgrad hos en viss detaljplan ska göras mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 1 § PBL om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Vidare finns en uttrycklig regel i 4 kap. 32 § PBL att en detaljplan inte får vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till planens syfte. Kommunen ska således från fall till fall överväga vad som behöver regleras i förväg genom detaljplanen och vad som kan prövas senare i bygglovet.1

Det kan redan här nämnas att lagtexten i PBL i dag är uppbyggd med syfte att reglering av byggnaders placering och utformning ska kunna ske antingen i detaljplanen eller vid bygglovsprövningen (se nedan avsnitt 11.4.5).

11.3.2 Hög detaljeringsgrad – förekomst och problem

Sedan 1987 års plan- och bygglagsreform har i flera sammanhang uppmärksammats att detaljplaner för bostadsprojekt tenderar att bli alltmer detaljerade. Även vid våra kontakter med byggherrar och kommuner har framförts att det ofta uppstår problem vid genomförandet av detaljplaner med långtgående regleringar och att detta inte sällan måste hanteras genom planändringar. I första hand förefaller det vara bestämmelserna om byggnaders placering och utformning som kan visa sig problematiska vid genomförandet.

Det är inte ovanligt att de planer som tagits fram under senare år styr byggnaders placering och yttre utformning så detaljerat att det närmast kan liknas vid ansökningshandlingar inför bygglov. Utöver exakta mått på byggnader regleras inte sällan detaljer i fasadmaterial, färgsättning m.m. Regleringen kan ibland ske i form av separata dokument som kopplas till planen (ofta benämnda gestaltnings- eller

1 Hur pass långtgående krav som kommunen i slutändan bör få ställa behandlas inte i vår utredning. Dvs., vi gör inga ställningstaganden vad gäller ”maktfördelningen” mellan kommunen och byggherren.

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

196

kvalitetsprogram). Planhanteringen har då alltmer lämnat PBL:s ursprungstanke, där planen ger ramar varefter en bygglovsprövning kan avse olika varianter av bebyggelse som prövas i ett skede närmare byggstart. 2

Förekomsten av bestämmelser om färgsättning, materialval eller liknande regleringar i planer upprättade åren 2013–2015 har undersökts i en studie som omfattade 50 detaljplaner, avseende bostadsprojekt i 50 kommuner.3

Nedanstående figur visar att cirka hälften av dessa planer innehåller någon form av detaljerad reglering av byggnaders utseende. Även byggteknik reglerades i något avseende i cirka hälften av planerna.

Figur 11.1 Förekomst av bestämmelser om utseende eller byggteknik. 50 detaljplaner upprättade under åren 2013–2015

2 Denna fråga behandlas även i SOU 2005:77Får jag lov? Om planering och byggande. (s. 484 ff.) samt i SOU 2013:34En effektivare plan- och bygglovsprocess. (s. 103–111). 3 Haglund & Ekman (2015), Detaljeringsgraden i dagens detaljplaner. Institutionen för Fastigheter och Byggande, KTH. Examensarbete nr 285.

0 10 20 30 40 50

Antal detaljplaner

Fönsterestetik

Entréestetik Hänvisning till

getstaltningsprogram

Fasadfärg

Illustration i detaljplan

Hänvisning till annat dokument

Fasadmaterial

Övrig estetik

Byggteknik

Takestetik

Någon form av estetikreglering

Bullernivå

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

197

För att komplettera bilden av hur kommunerna arbetar med nya planer har vi i vår enkätundersökning (se avsnitt 2.2.1) ställt frågan om kommunerna i dag gör detaljplaner för bostadsprojekt som innehåller bestämmelser om färgsättning, materialval, fönstersättning eller liknande bestämmelser om byggnaders utseende. Av svaren framgår att flertalet av de kommuner som besvarat enkäten använder sig av sådana planbestämmelser, åtminstone i enstaka fall.

Figur 11.2 Förekomst av bestämmelser om byggnaders utseende i detaljplaner för bostadsprojekt

Enkätfråga: Gör kommunen i dag detaljplaner för bostadsprojekt med någon bestämmelse om byggnaders färgsättning, materialval, fasadutsmyckning, fönstersättning eller andra liknande bestämmelser om byggnaders utseende?

I sina kommentarer till frågan har flera kommuner sagt att det främst är anpassning till omgivande miljö som motiverar bestämmelser om färgsättning etc. Kommentarerna antyder samtidigt att några kommuner under senare tid har ändrat, eller är på väg att ändra, sitt arbetssätt så att planerna ska bli ”mindre detaljerade”.

Slutsatsen av det som redovisats ovan är att det i dag inte är ovanligt att detaljplaner för bostadsprojekt innehåller relativt detaljerade regleringar av byggnaders utseende. Variationen är dock stor och i vissa fall väljer kommunerna att arbeta med detaljplaner som har en låg detaljeringsgrad, se kapitel 13.

Ett grundläggande problem med hög detaljeringsgrad i bindande planbestämmelser är att det vid tiden för planläggning inte sällan saknas tillräcklig kunskap om förutsättningarna för att bygga på

Nej

Ja, i enstaka fall

Ja, det är vanligt

Antal kommuner

0

20

40

60

80

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

198

det sätt planen anger. En viss föreskriven gestaltning kan t.ex. vara byggnadstekniskt svår att genomföra vilket inte tillräckligt har beaktats under planarbetet. Senare när planen ska genomföras blir det tydligt att det av ekonomiska, byggnadstekniska eller miljömässiga skäl vore en fördel att bygga på ett annat sätt än vad planen anger.

Det är dessutom ofta svårt att under planprocessen fullständigt klargöra byggandets naturgivna förutsättningar på den aktuella platsen. Markförhållanden kan leda till svårigheter med byggnadens placering som man inte räknade med under planarbetet, även om det lagts ned mycket arbete på markundersökningar.

I andra fall kan det ha tillkommit ny kunskap om byggmaterial eller ändrade myndighetskrav om byggnaders tekniska egenskaper, riskavstånd m.m. När en detaljplan innehåller bestämmelser om byggnaders tekniska egenskaper kan det vid tidpunkten för byggandet visa sig att dessa inte är relevanta eller att de inte längre stämmer överens med de generellt gällande nationella föreskrifterna om tekniska egenskaper.

Även synen på gestaltning, färgsättning etc. kan ändra sig från det att planen utarbetades till dess att byggande och försäljning av bostäder blir aktuellt. Byggherren kan vilja anpassa projektet till en ändrad efterfrågan. I andra fall kan det vara kommunen som önskar att byggnaderna ska få ett något annorlunda utseende än vad som lagts fast i detaljplanen.

En bidragande orsak till de problem som nyss nämnts är att kommunerna i vissa fall inte har resurser eller kunskap för att bedöma vilka komplikationer som kan uppstå i byggskedet på grund av detaljplanens exakta reglering. För att ha en god uppfattning om genomförandets problematik krävs kunskaper i byggteknik, byggproduktion och ekonomi liksom kunskaper om bostadskonsumenternas efterfrågan.4

Här ska samtidigt understrykas att goda kunskaper om byggandets teknik och ekonomi inte är en garanti för att undvika de beskrivna komplikationerna. Alla aktörer – även byggherrar – har svårt att förutse hur förutsättningarna för byggandet kan komma att förändras under tiden fram till byggstart. Problemen förstärks av att det ofta hinner gå flera år från det att bebyggelsens utformning läggs

4 Se Kalbro, Lindgren & Paulsson, (2013), Offentlig reglering av byggprojekt – för detaljerat

och för tidigt? Rapport 2013:7 s.29–30, Institutionen för Fastigheter och Byggande, KTH.

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

199

fast till dess att bygget startar. Dokument och planbestämmelser som behandlar byggnaders utseende och placering utarbetas ibland tidigt under planprocessen, och planantagandet kan dröja av olika skäl. Dessutom kan ett överklagande av planen ytterligare öka tidsglappet mellan planering och byggande. För stora bostadsprojekt som genomförs i etapper under många år kan det dessutom vara så att projektering inför byggande av de sista etapperna blir aktuellt uppemot tio år efter det att detaljplanens bestämmelser formulerades.

11.3.3 Varför har vissa planer en hög detaljeringsgrad?

Vad är då förklaringen till att vissa detaljplaner för bostadsprojekt görs så detaljerade att det uppstår problem vid genomförandet? I grunden får antas att planerna är uttryck för en hög ambitionsnivå vad gäller att skapa en estetisk och funktionell stadsmiljö. Men varför väljer kommunerna att pröva och reglera detaljer i byggandet genom en detaljplan i stället för i bygglovsprövningen?

Ett motiv för detta är att detaljplanen bedöms vara en säker metod, medan möjligheterna att ställa krav i bygglovsskedet upplevs vara alltför små. Denna problematik med en ”svag” bygglovsprövning har behandlats i tidigare sammanhang och det har framförts att kommunerna bör få ökade/tydligare möjligheter att inom planens byggrätt ställa krav på byggnaders placering och utformning.5 Denna fråga om bygglovsprövningens ”styrka” inom detaljplan behandlas närmare i avsnitt 11.4.5.

En annan orsak till dagens situation kan vara att byggherrar i tidiga skeden vill ”sälja in” projekten till politiker och tjänstemän genom att visa detaljerade illustrationer etc. Illustrationerna omarbetas och utvecklas – mer eller mindre i samarbete med kommunen – och blir till grund för redovisningar i planbeskrivningen eller infogas i andra dokument (gestaltningsprogram eller liknande). Utifrån detta material formuleras planbestämmelser med hög detaljeringsgrad, utan att någon tillräckligt överblickar konsekvenserna för byggandet. I denna process anlitar såväl byggherrar som kommuner ofta konsulter, som kan antas ha svaga incitament att hålla nere utred-

5 Se SOU 2013:34, En effektivare plan- och bygglovsprocess, s. 108–111. Se även den diskussion som förs i prop. 2013/14:126, En enklare planprocess, s. 203–203.

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

200

ningsarbetet. Dessutom har kommunen svaga ekonomiska incitament att begränsa arbetet med att utforma planbestämmelser, eftersom planarbetet bekostas av byggherren.

11.3.4 Kan planavvikelser eller planändringar vara lösningen?

Lagstiftaren är medveten om att regleringar ”i förväg” genom detaljplaner ofrånkomligen leder till att det i byggskedet kan framkomma önskemål att bygga något annorlunda än vad planbestämmelserna anger. Lagstiftningen innehåller därför regler om att planavvikelser i viss omfattning och under vissa förutsättningar kan tillåtas i bygglovsprövningen. Sådana regler kan vara ett sätt att minska de problem som tidigare beskrivits i fråga om planer med hög detaljeringsgrad.

Med nuvarande regler krävs dock att berörda grannar i dessa fall ges tillfälle att yttra sig inför bygglovsprövningen, vilket medför ett inte obetydligt administrativt arbete och vanligtvis fördröjer handläggningen. En översyn av dessa lagregler om ”grannhörande” ligger dock utanför vår utredning.

Möjligheterna att godta planavvikelser har utökats från och med den 1 januari 2015 (se avsnitt 4.2.8). Dessa lagändringar har dock inte tagit sikte på önskemål om att placera eller utforma nya bostadsbyggnader på ett annat sätt än vad planen anger. I dessa fall är lagens utrymme för planavvikelser oförändrat.

Om en planavvikelse inte är möjlig måste planen ändras. Detta medför ett betydande administrativt arbete. Dessutom ska noteras att bestämmelserna om genomförandetid innebär begränsningar vad gäller möjligheterna att ändra en detaljplan. Om en berörd part (t.ex. ägare till angränsande fastighet) motsätter sig planändringen kan ändringen endast komma till stånd om den avser något av stor allmän vikt som inte kunde förutses då planen antogs.

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

201

11.3.5 Tidigare förslag om begränsning av planbestämmelser

Plangenomförandeutredningen föreslog att alla planbestämmelser skulle upphöra att gälla efter genomförandetiden, med undantag för de obligatoriska bestämmelserna6 och bestämmelser om upphävt strandskydd. I prop. 2013/14:126En enklare planprocess bedömdes dock förslaget vara alltför långtgående. I stället föreslog regeringen att enbart detaljplanebestämmelser som reglerar arkitektonisk eller estetisk utformning skulle upphöra att gälla efter att genomförandetiden gått ut.7 Lagreformen skulle tillämpas på såväl gällande äldre planer som på nya planer. Bakgrunden var de problem som regeringen såg med inaktuella och alltför detaljerade detaljplaner (se prop. 2013/14:126 s. 115122).

Vid förslagets behandling i Civilutskottet framfördes bland annat att en bestämmelse om byggnadens form eller storlek kan ha andra motiv än estetiska. En reform av ovanstående karaktär skulle därför leda till alltför stor osäkerhet om vilka bestämmelser som upphört att gälla. Dessa invändningar bidrog till att förslaget inte genomfördes.8

Här ska poängteras att förslaget i prop. 2013/14:126 inte innehöll några begränsningar vad gäller planbestämmelser under genomförandetiden. Förslaget skulle alltså inte ha varit någon lösning på de problem som vi tidigare beskrivit i fråga om detaljerade planbestämmelser och hur de kan försvåra genomförande av nya bostadsprojekt.

Med anledning av Civilutskottets kritik vill vi redan nu betona att vårt förslag nedan om begränsning av tillåtna planbestämmelser enbart tar sikte på nya planer. Under förutsättning att dessa detaljplaner utformas utifrån de regler vi föreslår kommer samtliga bestämmelser i planerna att vara sådana som ska tillämpas.

6 Se SOU 2013:34, En effektivare plan- och bygglovsprocess. De obligatoriska bestämmelser som avsågs att gälla efter genomförandetiden är bland annat användning av kvartersmark (se 4 kap. 5 § PBL). Bestämmelser om byggandets omfattning och byggnaders utformning är inte obligatoriska och skulle i det nämnda förslaget upphöra att gälla efter genomförandetiden. 7 Sådana bestämmelser om byggnads storlek eller form som inte avser reglering av byggandets omfattning (4 kap. 11 § PBL) utan enbart avser utformning och som införts med stöd av 4 kap. 16 § PBL, skulle anses vara bestämmelser om estetik och därmed upphöra att gälla efter genomförandetidens utgång. 8 Se Civilutskottets betänkande 2013/14:CU31 s. 16.

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

202

11.4 Överväganden och förslag

Förslag: Möjligheterna att i detaljplan reglera en ny byggnads

utformning vad avser färg- och materialverkan ska begränsas till situationer då detta krävs för att planen inte ska bli föremål för överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL.

Möjligheterna att i detaljplan reglera byggnadsverk och tomters tekniska egenskaper ska begränsas till situationer då detta krävs för att planen inte ska bli föremål för överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL.

När detaljplaner reglerar byggnaders utseende på ett mycket detaljerat sätt sker det antingen som en (1) direkt reglering under rubriken planbestämmelser eller (2) genom att det i en planbestämmelse anges att byggandet ska följa det som sägs i ett annat dokument (gestaltningsprogram etc.).9

I avsnitt 11.3. beskrivs de svårigheter som detaljerade regleringar leder till i genomförandeskedet. De enkätundersökningar som redovisas i avsnittet visar enligt vår uppfattning att detaljplaner för bostadsprojekt innehåller detaljerade regleringar av byggnaders utseende i en sådan omfattning att det utgör ett problem.

Även Boverket har uppmärksammat frågan om detaljerade regleringar och påtalar i sina råd att bl.a. bestämmelser om utformning endast bör tillämpas om det finns ”särskilda skäl att ta hänsyn till förhållandena på platsen eller i omgivningen”.10 Dessa råd bör ha en viss återhållande effekt vad gäller benägenheten att med detaljplan låsa byggnaders utformning. Andra sätt att motverka förekomsten av detaljregleringar kan vara ett ökat erfarenhetsutbyte mellan planeringens och byggandets aktörer, liksom utbildning i frågor kring reglering och byggande.

Vi tror dock inte att dessa åtgärder är tillräckliga för att med någon större säkerhet åtgärda de problem som finns och bedömer därför att det finns goda skäl för en lagändring som begränsar detaljplanens tillåtna innehåll.

9 Se Kalbro, Lindgren, Paulsson (2013), Offentlig reglering av byggprojekt – för detaljerat och

för tidigt? TRITA-FOB-Rapport 2013:7 s. 5–9.

10 Boverkets allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan. BFS 2014:5 DPB 1.

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

203

Vid våra överväganden om en sådan lagändring har vi haft tre centrala utgångspunkter:

1. Vad gäller byggnaders placering, utformning och utförande ska detaljplanen inte reglera mer än ”nödvändigt”, för att problem vid plangenomförandet inte ska uppstå.

2. Vad måste detaljplanen innehålla för att de olika aktörerna – kommunen, byggherren, staten, allmänheten och direkt berörda fastighetsägare m.fl. – ska kunna ta tillvara sina respektive intressen?

3. Nuvarande lagregler i 9 kap. 30 § PBL ger möjlighet att i bygglovsprövningen hävda krav vad gäller byggnaders placering och utformning, så länge inte dessa krav strider mot planen och inte hindrar ett byggande i den omfattning planen har lagt fast (byggrätten). Se avsnitt 11.4.5.

11.4.1 Vad behöver olika aktörer få klarlagt i detaljplaneskedet?

Kommunen

För kommunen är det av central betydelse att med detaljplaner lägga fast kvartersmarkens användning och byggandets omfattning (byggrätten). Beroende på situationen kan det även vara viktigt att reglera byggnadernas placering och storlek/form.

I vissa fall kan det också vara lämpligt med en långtgående styrning av bebyggelsens yttre utformning vad gäller t.ex. färgsättning och arkitektonisk utformning i övrigt. Lagsystemet måste därför ge kommunerna möjlighet att hävda sådana krav vad gäller byggnaders utseende. Vår bedömning är dock att en sådan reglering inte behöver ske i detaljplanen, eftersom krav på färgsättning, detaljer i fasadutformning etc. kan ställas vid bygglovsprövningen. Ett sådant förfarande är i linje med PBL:s grundtanke om en prövning i två steg där i första hand markanvändning och byggandets omfattning behandlas i detaljplanen (se avsnitt 11.4.5).

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

204

Byggherren

Byggherren är i första hand betjänt av att detaljplanen klargör tillåten användning och tillåten omfattning av byggandet. Därigenom får byggherren projekteringstrygghet inför fortsatt arbete med detaljutformning av byggnaderna. I den efterföljande bygglovsprövningen kan kommunen och byggherren sedan hantera detaljer vad gäller t.ex. byggnaders utseende.

I många situationer har byggherren behov av förutsägbara principer för byggnaders arkitektoniska gestaltning redan i detaljplaneskedet, dvs. förutsägbarhet om bygglovsprövningen. Men detta kräver

inte att byggnaders utseende läggs fast i rättsligen bindande plan-

bestämmelser. Förutsägbarhet kan uppnås genom att utformningsprinciper tas in i planbeskrivningen och/eller gestaltningsprogram och konfirmeras i genomförandeavtal (vilket ofta sker i dag).11

I 4 kap. 16 § PBL anges att ”utförande” av byggnad får regleras. Avsikten är då att kunna reglera det tekniska utförandet (byggnadens tekniska egenskaper).12 Planbestämmelser om utförande kan användas i situationer där det är motiverat med hänsyn till platsens förutsättningar för att bebyggelsen inte ska bli olämplig med hänsyn till människors hälsa, säkerhet, risken för olyckor, översvämning eller erosion (se 11 kap. 10 § PBL).13 Det kan t.ex. handla om att i lågt belägna områden skydda byggnader från vatten genom att införa bestämmelser om lägsta schaktningsnivå.

För byggherren är det givetvis av central betydelse att veta vilka krav som ställs i fråga om byggnaders tekniska utförande. Dock bör i varje enskilt fall övervägas i vilken grad sådana tekniska krav ska läggas fast i detaljplaneskedet eller om de ska hanteras med kontrollsystemet i 10 kap. PBL.

11 Även om det naturligtvis inte är möjligt att med bindande verkan föregripa en kommande bygglovsprövning i ett genomförandeavtal. Se prop. 1985/86:1 s. 227 f. 12 Se prop. 1985/86:1 s. 578580 och Boverkets allmänna råd (2014:5). 13 Att det i dessa avseenden i grunden gäller statens krav får nog anses underförstått med hänsyn till den nyligen genomförda lagreformen för begränsning av kommunala krav på byggnaders tekniska egenskaper. Se nedan avsnitt 11.4.4 och prop. 2013/14:126.

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

205

Staten

En viktig funktion hos detaljplanen är att staten ska kunna bevaka det som anges i 11 kap. 10 § PBL om bl.a. riksintressen och hälsa och säkerhet. Det förutsätter att en detaljplan i vissa fall har långtgående regleringar av byggnaders utformning och tekniska egenskaper. I kulturhistoriskt värdefulla miljöer av riksintresse kan det t.ex. vara nödvändigt att en viss arkitektonisk utformning av byggnader tryggas genom detaljplanebestämmelser. I bullerstörda lägen kan det vidare vara befogat att kunna reglera bostäders inre utformning vad gäller planlösningar/rumsindelningar (såsom sker i dag).

På platser utsatta för olycksrisker kan staten genom planbestämmelser få garantier om ett visst utförande i fråga om en byggnads tekniska egenskaper. Visserligen bör detta i huvudsak hanteras med kontrollprocessen i 10 kap. PBL. Vi anser dock att det, liksom i dag, bör finnas en möjlighet för staten att bedöma i vilka fall byggnaders tekniska egenskaper i något visst avseende kan behöva regleras i detaljplan, som komplement till bestämmelserna i 10 kap. PBL.

Direkt berörda fastighetsägare m.fl.

Nästa fråga är vad planen bör redovisa för att fastighetsägare och boende m.fl. inom eller invid planområdet ska kunna hävda sina intressen.

I de fall närboende/grannar framför invändningar under ett pågående planarbete, eller överklagar planer och bygglov, gäller detta vanligtvis frågan om att bygga överhuvudtaget, frågor om byggnaders placering och storlek, effekterna av ökad trafik eller andra ”störningar” från den nya bebyggelsen.14 Däremot rör invändningarna sällan färgsättning eller andra arkitektoniska aspekter.

Byggandets omfattning liksom byggnaders placering, storlek och höjd kan därför i många fall vara viktigt att reglera med hänsyn till att de som finns i omedelbar närhet kan bli påverkade av ökad trafik, ökad insyn, skuggning m.m. Däremot anser vi att det med hänsyn till grannars intressen inte är befogat att i detaljplan reglera

14 Jämför Asplin & Henriksson (2010), Överklagande av detaljplaner. Institutionen för Fastigheter och Byggande, KTH. Examensarbete nr 11 samt Sederström & Fyhn (2015). Är alla

med? – En fallstudie om medborgarinflytande i detaljplaneprocessen. Institutionen för Fastig-

heter och Byggande, KTH. Examensarbete nr 287.

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

206

byggnaders utformning i övrigt (färgsättning, fasadmaterial etc.). Grannar eller andra som berörs av ett byggprojekt kan i fråga om färgsättning eller arkitektoniska detaljer hävda sina intressen genom att överklaga det specifika bygglov som de är berörda av.

Allmänheten

Vad behöver kommunens medborgare och olika organisationer veta om ett föreslaget byggprojekt för att göra sin stämma hörd?

Möjligheterna till sådant medborgarinflytande i planeringen var en central del i 1987-års lagreform. I förarbetena anförde då departementschefen följande om kopplingen mellan medborgarinflytande och detaljplaners detaljeringsgrad:

För bostadsområden anser jag det rimligt om planen redovisar om det gäller enbostadshus i högst två våningar eller flerbostadshus i högre höjd än två våningar. I det senare fallet bör det maximala våningsantalet anges. Likaså bör det anges om friliggande eller sammanbyggda hus skall byggas på området. För större områden bör läget för tillfarter anges liksom parkeringarna och större gemensamma ytor.15

I propositionen sägs att ovanstående information i många fall bör vara ett tillräckligt innehåll i ett första steg vid prövning av ny bostadsbebyggelse. Den detaljerade prövningen sker därefter i bygglovet, varvid de som är direkt berörda kan komma till tals och ha ett inflytande över hur byggnader placeras och utformas inom detaljplanens ramar. Samtidigt framförs att ovannämnda minsta reglering i detaljplaner för bostadsprojekt inte är tillräcklig vid stadsförnyelse och byggande på platser som omgärdas av äldre bebyggelse. Kravet på mer detaljerad redovisning i detaljplanen motiveras då av ”sakägares och övriga intressenters intressen”. 16 Det tycks således inte ha varit strävan efter ett brett medborgarinflytande som ansågs kräva en detaljerad redovisning och reglering i detaljplanen, utan mer en fråga om hur bebyggelsen påverkar närboende och hur den anpassas till omgivande bebyggelse.

Vad gäller medborgarinflytande anser vi att det är viktigt att planen definierar tillåten markanvändning och bebyggelseområdets

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

207

struktur vad gäller gator, parker och andra allmänna platser. Även byggnaders tillåtna storlek, höjd och huvudsakliga placering kan vara viktigt att klarlägga och låta allmänheten ge sina synpunkter på under en detaljplaneprocess. Däremot anser vi inte att byggnaders utformning i detalj – färgsättning, materialval eller andra saker som enbart handlar om utseende – behöver regleras i detaljplan med motivet att tillgodose medborgarinflytande.

11.4.2 Bestämmelser om användning, byggandets omfattning och byggnaders placering

En utgångspunkt för vårt förslag är att kommunen i detaljplanen, liksom i dag, ska kunna reglera markanvändning och byggandets omfattning på ett sådant sätt att byggherren får tillräcklig information för att kunna värdera planens fastlagda ”byggrätt”. Reglering av tillåten markanvändning och byggandets omfattning måste dessutom kunna ske på ett sätt som är motiverat med hänsyn till detaljplaneringens roll vad gäller statens och medborgarnas inflytande (se avsnitt 11.4.1).

Vad gäller byggandets omfattning handlar det om att kunna reglera byggnaders storlek (höjd/antal våningar, bredd), ytor (total bruttoarea etc.), antal lägenheter/lokaler, exploateringsgrad etc. Planbestämmelser om höjd, ytor m.m. kan ibland vara uttryckta med precisa mått vilket kan orsaka problem i genomförandeskedet. Vi ser dock inte att det är möjligt att begränsa kommunernas möjligheter att reglera detta.17 För att i någon mån bemästra de problem som kan uppstå bör det i fråga om byggnaders höjd, liksom i fråga om storleksmått i kvadratmeter, finnas ett visst utrymme för tolkning av planen. Jämför de uttalanden om plantolkning som gjorts i prop. 1989/90:37 s. 55 där bland annat ett överskridande av planens byggnadshöjd med några decimeter anses vara planenligt. Om ”avsteget” från planbestämmelsen inte påverkar något annat intresse bör det, enligt vår uppfattning, inte betraktas som en avvikelse med åtföljande krav på grannhörande inför beslut om lov.

Även planbestämmelser om byggnaders placering kan i vissa fall orsaka problem vid plangenomförandet beroende på att bestäm-

17 I var fall inte utöver kravet på att en detaljplan inte får vara mer detaljerad än vad som krävs med hänsyn till planens syfte, se 4 kap. 32 § andra stycket PBL.

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

208

melsen är utformad med hög detaljeringsgrad. Med utgångspunkt i våra resonemang ovan om vad olika aktörer, bland annat kommunen själv, kan behöva få klarlagt i detaljplaneskedet bedömer vi dock att det inte är möjligt att närmare precisera i vilka fall byggnaders placering får regleras i detaljplan. I vissa fall kan det krävas att en byggnads placering regleras med hög detaljeringsgrad. I en tät stadsmiljö kan byggnadskropparnas placering, t.ex. i förhållande till gata och ledningsdragningar, behöva utredas och regleras med förhållandevis hög noggrannhet redan i detaljplaneskedet. I bullerstörda områden kan byggnaders placering i vissa fall behöva låsas i detaljplanen för att kunna säkerställa en god boendemiljö. Men i många andra fall kan det vara lämpligt att i planen enbart anger en ”byggruta” med tillåten placering och därefter pröva placeringen vid bygglovsprövningen.

Oavsett hur detaljplanen reglerar byggnaders placering uppkommer inte sällan önskemål om att placera en byggnad något annorlunda. Som tidigare nämnts kan skälet t.ex. vara att konsekvenserna av detaljplanens angivna placering framgår först då markundersökningar och projektering hunnit längre. På motsvarande sätt som ifråga om höjd- eller ytbestämmelser bör det i dessa fall finnas utrymme för en viss plantolkning. Placeringen bör kunna anses planenlig såvida den inte uppenbart strider mot planen eller medför påtagliga effekter för omgivningen.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att de möjligheter som i dag finns att i detaljplan reglera användning av mark och byggnader, byggandets omfattning och byggnaders placering, bör behållas.

11.4.3 Bestämmelser om byggnaders utseende

Färgsättning, materialval etc. ska inte regleras i detaljplan

Mot bakgrund av problemen i genomförandeskedet med detaljerade bestämmelser och våra överväganden om vad olika intressenter behöver få klarlagt i detaljplaneskedet föreslår vi följande:

Detaljplaner får – som huvudregel – inte ha bestämmelser för nya byggnader som reglerar färgsättning, materialval för tak och fasader, fönstersättning, förekomst och placering av skarvar/fogar

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

209

etc.18 Prövningen av sådana frågor kring estetisk utformning ska i stället göras i bygglovet.

Vad gäller materialval för tak och fasader ska noteras att det i vissa situationer ska vara möjligt att i detaljplan reglera detta om det på den aktuella platsen är motiverat av byggnadstekniska skäl (t.ex. vid byggande i direkt anslutning till transportled för farligt gods). Se nedan.

Förslaget omfattar inte alla bestämmelser om utseende/estetik

Även planbestämmelser om byggnads storlek, bredd, form eller höjd syftar ofta till att uppnå en viss estetisk kvalitet. En sådan bestämmelse kan dock ha flera syften. Utöver att uppnå en viss arkitektonisk effekt kan bestämmelsen t.ex. syfta till skydd mot buller eller vind, eller vara till för att säkra fri sikt i en gatukorsning. Bestämmelserna har även i många fall en avgörande betydelse för att definiera ”byggrätten”.

Om en reglering av storlek, bredd, form eller höjd har som enda syfte att uppnå en viss arkitektonisk effekt skulle det – enligt de resonemang som förts ovan om detaljplanens funktion för olika aktörer – finnas skäl att undvika reglering med detaljplan. Dvs, en generell princip skulle vara att utformningskrav som enbart handlar om estetik ska fullt ut prövas i bygglovet.

Regeringen har tidigare lagt fram ett förslag i den riktningen men då begränsat lagreformen till detaljplaner vars genomförandetid har gått ut. Som nämnts genomfördes inte förslaget, bl. a. av skälet att det vid planens tillämpning kan vara svårt att fastställa vilka utformningsbestämmelser som enbart har haft ett estetiskt motiv och därför upphör att gälla efter genomförandetidens utgång (Civilutskottets betänkande 2013/14:CU31 s. 16.).

För att undvika dylika gränsdragningsproblem har vi valt att begränsa vårt förslag så att det endast är bestämmelser som avser färgsättning, materialval etc. som inte ska kunna införas i nya detaljplaner.

18 Sådana regleringar av byggnads utformning brukar i dag betecknas med bokstaven f. Se punkt 7.5 i Boverkets allmänna råd (2014:5) om planbestämmelser för detaljplan. Där anges att bestämmelser om kulörer, material etc. endast bör införas om ”det finns särskilda skäl att ta hänsyn till förhållandena på platsen eller omgivningen”.

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

210

De materiella kraven ändras inte

Vad gäller PBL:s materiella krav i 2 och 8 kap. avseende anpassning till omgivningen och god form-, färg- och materialverkan föreslår vi ingen ändring varför kommunerna kommer att ha samma befogenheter som i dag att påverka gestaltning av stadsmiljöer och utformning av enskilda byggnader. Skillnaden blir att det, som huvudregel, ska ske fullt ut i bygglovet.

Riksintressen för kulturmiljövård kan bevakas

Vi föreslår en undantagsregel med innebörd att detaljplaner får innehålla sådana bestämmelser om byggnaders utseende som krävs för att staten (länsstyrelsen) inte ska ingripa och överpröva detaljplanen med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 10–11 §§ PBL. I praktiken kommer det att handla om detaljplaner i områden av riksintresse för kulturmiljövården. För att säkerställa att byggandet blir förenligt med berört riksintresse får detaljplanen då reglera t.ex. färgsättning.

Hur ska då en kommun kunna bedöma vilka planbestämmelser om utseende som krävs i ett visst fall – för att inte staten ska överpröva planen? Normalt bör sådana frågor kunna klaras ut genom länsstyrelsens yttrande i samrådsskedet. Alternativt kan frågan klarläggas genom vårt förslag om s.k. planeringsbesked, se kapitel 8. Dvs, kommunen kan i en formell begäran om planeringsbesked ställa frågan: Kommer denna föreslagna detaljplan att bli föremål för överprövning p.g.a. att den saknar vissa bestämmelser om byggnaders utseende?

Beslut i fråga om färgsättning etc. tas i ett senare skede – men kan förberedas under planarbetet

Med ovanstående system kommer (enligt huvudregeln) kommunens prövning av färgsättning, fasadmaterial, fönstersättning – och hur byggnaderna i dessa avseenden förhåller sig till omgivningen – att förskjutas från planskedet till bygglovsskedet. Som stöd för sådana prövningar kan kommunen använda sig av olika former av, icke bindande, program för stadsutveckling, arkitektur och beva-

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

211

rande. Sådana program eller riktlinjer kan ha olika detaljeringsgrad och olika geografisk omfattning. De kan vara en del av översiktsplanen eller utgöra ett beslutsunderlag utan formell koppling till översiktsplanen. Framförallt vad gäller hänsyn till den befintliga bebyggelsens arkitektur och kulturmiljövärden finns det sedan lång tid många exempel på att kommunerna tar fram kulturmiljöprogram eller liknande, till stöd för bl. a. prövning av bygglov.

I de fall det finns program eller riktlinjer av denna typ kan de t.ex. vara ett stöd för att via bygglovsprövningen åstadkomma enhetlighet eller variation i stadsbilden. Under arbetet med en detaljplan kan byggherre och kommun ta upp frågan om hur kommande bygglovsprövningar kommer att påverkas av ett ”stadsmiljöprogram”. Saknas det utarbetade program/riktlinjer för byggnaders utseende är det inget som hindrar att ett sådant beslutsunderlag arbetas fram samtidigt med detaljplanen, och ges den geografiska avgränsning som är lämplig med tanke på kommande bygglovsprövningar inom den aktuella detaljplanen.

Hur ska då byggherren kunna bedöma hur en bygglovsansökan bör utformas i fråga om färgsättning etc. för att sannolikt bli beviljad? Problematiken är i princip densamma som då byggherren i dag inför en detaljplaneprocess gör överväganden om byggnaders utformning. Mer eller mindre i samarbete med kommunen arbetar man fram förslag som kan leda till en antagen detaljplan. Detta utan att fördenskull föregripa myndighetsbeslutet om antagande av planen. På motsvarande sätt ser vi att en byggherre förbereder sin bygglovsansökan för att förslaget inte ska falla på utpräglade utseendefrågor. Det bör dock påpekas att det – på motsvarande sätt som inför ett planantagande – inte är möjligt att i förväg bestämma hur byggnadsnämnden ska besluta i en kommande bygglovsprövning.19

Med vårt förslag bör det inte längre råda någon tveksamhet om att bygglovsprövningen i dessa fall ska anses vara lika stark som en planbestämmelse (se avsnitt 11.4.5). Ställningstaganden i fråga om t.ex. färgsättning eller fasadmaterial kan då bättre utgå från de förutsättningar som råder vid tidpunkten för byggande.

19 Se SOU 2012:91 s. 193 f. med där hänvisade rättsfall samt prop. 1985/86:1 s. 227 f.

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

212

Här ska även poängteras att förekomsten av ett bygglov som beviljats i ett tidigt skede20 men som av olika skäl inte har nyttjats, inte hindrar att byggherren senare söker ett nytt lov där byggnadens utseende har justerats utifrån aktuella önskemål. Med vårt förslag hindras inte sådana nya bygglov av inaktuella planbestämmelser om ett visst utseende.

Förslaget berör inte planbestämmelser om ändring av byggnad

Vi föreslår inga ändringar vad gäller möjligheterna att med detaljplan reglera i vad mån befintliga byggnader får ändras. Visserligen skulle man även här kunna argumentera för att ovannämnda regleringar ska ske i bygglovet. Utredningens utgångspunkt har dock framförallt varit detaljplanering för nya bostäder. Vi har därför valt att inte närmare behandla frågan om planbestämmelser som reglerar ändring av byggnad.

Här kan dock nämnas att den sortens problem vi sett med detaljerade planer för nya bostadsprojekt inte förekommer på samma sätt i fråga om planbestämmelser avseende befintliga byggnader. Dessutom kan det vara mer befogat att för befintliga byggnader klargöra redan i detaljplanen vilka eventuella ändringar som får ske utan att det ska anses strida mot varsamhetskravet i 8 kap. 13 § PBL eller förbudet mot förvanskning i 8 kap. 13 § PBL.

Färgsättning etc. i kulturmiljöer som inte utgör riksintresse?

Enligt vårt förslag kan en detaljplan som tillåter nya byggnader i ett område med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse innehålla bestämmelser om färgsättning, materialval etc. för nya byggnader endast om området utgör ett riksintresse för kulturmiljövården.

I andra områden med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan kommunen inte använda planbestämmelser för att reglera färgsättning etc. vad gäller nya byggnader. De materiella kraven i PBL är dock desamma – oavsett om bebyggelseregleringen sker i detalj-

20 Det kan vara ett bygglov som förenats med villkor att planen vinner laga kraft eller ett lov som beviljats kort tid efter att planen vann laga kraft.

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

213

planen eller bygglovsprövningen – och kommunen kan hävda krav vad gäller färgsättning m.m. i bygglovsprövningen (se avsnitt 11.4.5).

Kommunen kan dessutom ta fram olika program och riktlinjer avseende den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen och ha dessa som stöd vid bygglovsprövningen.

11.4.4 Bestämmelser om byggnaders tekniska egenskaper

Under arbetet med att ta fram en detaljplan har kommunen som planmyndighet ansvar för att bedöma platsens lämplighet ur olika aspekter, bl. a. vad gäller hälsa och säkerhet. I områden som är utsatta för störningar, risker eller som uppvisar svåra byggnadstekniska förhållanden kan det krävas åtgärder för att platsen ska bli lämplig för byggande. Sådana åtgärder kan säkerställas genom bestämmelser i detaljplanen. Med 4 kap. 12 och 14 §§ kan t.ex. säkras att ett plank uppförs som skydd mot omgivningsbuller. Med stöd av 4 kap. 10 § kan t.ex. bestämmas att tomtmarken ska läggas på sådan nivå att den inte riskerar att översvämmas vid höga vattenstånd.

I andra fall kan det krävas att byggnader i byggnadstekniskt avseende utförs på ett visst sätt, för att bemästra platsens dåliga förutsättningar för byggande. En sådan planbestämmelse kan införas med stöd av 4 kap. 16 §.21 Ett exempel är att det för en byggnad invid järnväg införs en bestämmelse om förstärkt fasad. I ett annat fall kan de geologiska eller hydrologiska förhållanden i området vara motiv för att med detaljplan reglera hur byggnader grundläggs.

Sistnämnda två exempel handlar om att trygga byggnaders tekniska egenskaper enligt kraven i 8 kap. 4 § PBL. Dessa krav preciseras genom plan- och byggförordningen och Boverkets föreskrifter. Om det i en detaljplan läggs in planbestämmelser som på ett detaljerat sätt reglerar byggnaders tekniska egenskaper kan det vid tidpunkten för byggande visa sig att dessa inte längre stämmer överens med nyssnämnda generellt gällande nationella föreskrifter. Det blir en otydlig eller t.o.m. motsägelsefull reglering av byggandet. För att minska risken för otydliga ”dubbelregleringar” av byggnaders tekniska egenskaper bör det i 4 kap. 16 § införas en begränsning av

21 Se prop. 1985/86:1 s. 578580 och Boverkets allmänna råd (2014:5).

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

214

möjligheterna att reglera tekniskt utförande av byggnadsverk och tomter.

Med bestämmelserna i 8 kap. 4a § PBL har lagstiftaren velat klargöra att en kommun i sin myndighetsutövning eller i genomförandeavtal inte kan ställa egna krav på byggnaders tekniska egenskaper.22 Kommunens möjlighet att med stöd av 4 kap. 16 § PBL införa planbestämmelser om utförande av en byggnad bör därför inte kunna användas för att ställa s.k. ”kommunala särkrav” i fråga om tekniska egenskaper. Om så vore möjligt skulle 8 kap. 4a § PBL i huvudsak vara en verkningslös lagregel, eftersom huvudelen av byggandet sker inom detaljplan. I stället måste rimligen lagreglerna tolkas så att kommunen med stöd av 4 kap. 16 § kan agera så att en byggnads tekniska egenskaper på en viss plats – med speciella förutsättningar – når upp till den nivå som krävs enligt 8 kap. 4 § PBL och de föreskrifter som staten utfärdat för att precisera tekniska egenskapskrav på byggnader.

I dag råder trots detta viss osäkerhet om hur förhållandet mellan regleringen i 4 kap. 16 § och 8 kap. 4 a ska tolkas. En bidragande orsak till detta kan vara paragrafens ordalydelse: ”En kommun får inte i andra fall än som följer av 4 kap. 12 § och 16 §§ … ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper …”. Formuleringen ”egna krav” skulle kunna tolkas som att det vore fritt för kommunen att med 4 kap. 16 § ställa helt egna krav på byggnaders tekniska egenskaper – som går utöver de föreskrifter som gäller i fråga om byggnaders tekniska egenskaper. Det är därför befogat att i fråga om detaljplanebestämmelser förtydliga rollfördelningen stat – kommun i fråga om kravnivån avseende byggnaders tekniska egenskaper.

Med anledning av det som sagts ovan i fråga om risken för ”dubbelregleringar” (planbestämmelser vid sidan av Boverkets föreskrifter) samt behovet att vid detaljplaneläggning klargöra rollfördelningen stat – kommun vad gäller tekniska egenskapskrav föreslår vi en begränsningsregel i 4 kap. 16 §. Denna innebär att detaljplaner får innehålla bestämmelser om byggnads utförande (tekniska egenskaper) endast om detta krävs för att säkerställa att byggandet uppfyller statens krav i fråga om hälsa och säkerhet. Dvs, endast om det krävs för att länsstyrelsen inte ska ingripa och överpröva detaljplanen enligt 11 kap. 10 § PBL.

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

215

Hur ska då en kommun kunna bedöma vilka planbestämmelser om tekniskt utförande som krävs i ett visst fall – för att inte staten ska överpröva planen? På samma sätt som i fråga om bestämmelser om byggnaders utseende (se ovan) bör behovet av planbestämmelser om byggteknik kunna klaras ut genom länsstyrelsens yttrande i samrådsskedet eller med vårt förslag om s.k. planeringsbesked.

11.4.5 Bygglovsprövningens styrka inom detaljplan

Vi har ovan behandlat tänkbara förklaringar till att detaljer i byggandet inte sällan regleras genom detaljplan i stället för i bygglovsprövningen. Motivet förefaller vara att detaljplanen bedöms vara en säker metod för reglering medan möjligheterna att ställa motsvarande krav i bygglovsskedet upplevs som alltför små. Med anledning av detta vill vi kommentera frågan om bygglovsprövningens ”styrka” inom detaljplan.23

Rättsinstanser har i vissa fall ansett att det saknas stöd för att ställa krav i bygglovsskedet, eftersom kravet borde ha ställts i detaljplanen. Det kan därför ifrågasättas om prövningssystemet med detaljplan och efterföljande bygglov har uppfattats på det sätt som avsågs då lagtexten utformades. Tanken var att de materiella kraven i 2 och 8 kap. skulle prövas i två steg:

1. Övergripande frågor om framförallt markanvändning och byggandets omfattning (byggrätt) prövas i detaljplanen. Även vissa mer detaljerade krav om t.ex. byggnaders utseende eller placering kan – men behöver inte – regleras i detaljplanen.

2. Prövningen i detalj om byggnadens utformning m.m. sker i bygglovet.

Att prövningssystemet ”detaljplan – bygglov” ska fungera på detta sätt anser vi vara en följd av lagtextens konstruktion, se 9 kap. 30 § PBL. Vid prövning av bygglov inom detaljplan ska, utöver prövning mot planen, ske en prövning direkt mot lagens krav avseende bland annat byggnaders utseende, placering och anpassning till omgiv-

23 Frågan har tidigare berörts i SOU 2005:77Får jag lov? s. 486 ff, SOU 2013:34En effek-

tivare plan- och bygglovsprocess, s. 108–111, liksom i prop. 2013/14:126En enklare planprocess, s. 200–204.

Detaljplanens innehåll SOU 2015:109

216

ningen. Så länge sådana krav i bygglovsskedet inte hindrar att planens byggrätt kan nyttjas finns i lagtexten inget hinder mot att långtgående ”kompletterande” krav ställs vid prövning av bygglov. Detta eftersom de materiella kraven i PBL enligt lagtexten är desamma oavsett om de hanteras i detaljplaneskedet eller vid bygglovsprövningen. Uppfattningen att systemet ska betraktas på detta sätt stöds även av de uttalanden regeringen gör i prop. 2013/14:126 s. 201204 och den redovisning av förarbeten och praxis som finns där.

Vi har övervägt behovet av en lagändring för att ytterligare tydliggöra det som sagts ovan om bygglovsprövning inom detaljplan. Vår bedömning är att nuvarande lagtext om prövning av bygglov inte bör ändras. Systemets avsedda funktion får trots allt anses vara tydlig mot bakgrund av lagtextens utformning och uttalanden i förarbeten.

För planbestämmelser om byggnaders utseende kommer systemet detaljplan – bygglov att förändras med vårt förslag. Inom en detaljplan som tas fram med de föreslagna reglerna kommer det inte att finnas några bestämmelser som reglerar färgsättning, materialval för tak och fasader, fönstersättning, förekomst och placering av skarvar/fogar etc. Prövningen av sådana frågor kommer enbart att behandlas vid bygglovsprövningen. I dessa fall kan överprövande instanser inte hävda att krav vad gäller utseende borde ha hanterats i detaljplanen. I den meningen stärks bygglovsprövningen genom vårt förslag.24

Samtidigt ska påpekas att vår utredning inte behandlar innebörden eller styrkan hos de materiella kraven i 2 och 8 kap. PBL och hur dessa krav ska vägas mot andra intressen. Dvs., vi gör inga ställningstaganden vad gäller ”maktfördelning” mellan byggherre och kommun. I det avseendet medför vårt förslag således ingen ändring av bygglovets ”styrka”.

Som framgått föreslår vi att en detaljplan ska kunna ha bestämmelser om en byggnads utseende om det är befogat för att skydda ett riksintresse. Oavsett detta har kommunen fortfarande kvar an-

24 Se även regeringens bedömning i prop. 2013/14:126 s. 201203 där regeringen konstaterar att förslaget om att utformningsbestämmelser ska upphöra att gälla efter genomförandetidens utgång innebär att möjligheterna att hävda utformningskrav i bygglovprövningen stärks. De anser inte att det behövs någon lagändring för att förtydliga detta. Vårt förlag bör innebära att bygglovsprövningen stärks på ett ännu tydligare sätt.

SOU 2015:109 Detaljplanens innehåll

217

svaret att pröva byggnadens utseende med hänsyn till annat än riksintresset, för att uppfylla de generella kraven i 2 och 8 kap. PBL. Ett föreslaget byggande kommer därför i vissa fall att prövas både mot detaljplanebestämmelser om utseende och mot kompletterande krav om utseende som ställs vid bygglovsprövningen.

219

12 Kommunal markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv

12.1 Utredningsuppdrag och disposition

Utredningen har fått i uppdrag att analysera kommunernas system för markanvisning och att föreslå åtgärder som syftar till att öka utbudet av mark som är lämplig för bostadsbyggande. Markanvisningarna behandlas i kapitel 13.

En förutsättning för att markanvisningar ska kunna ske är att kommunen äger mark. I detta kapitel resonerar vi kring varför kommuner ska äga mark och hur kommunernas förutsättningar för att förvärva mark har påverkats av förändringar av lagstiftningen på området. Avslutningsvis redovisar vi våra överväganden och bedömningar med anledning av dessa förändringar.

12.2 Kommunal markpolitik

Boverket framhåller behovet av en kommunal markberedskap och av en aktiv markpolitik.1 De kommuner som lyckas bäst med sin planering för bostadsändamål kopplar tydligt samman översiktsplaneringen med riktlinjer för bostadsförsörjning, infrastrukturplanering och en aktiv markpolitik.

En betydande del av den mark som är aktuell för nyproduktion av bostäder ägs – ofta sedan lång tid tillbaka – av kommunerna. I en rapport från Boverket framgår att tolv procent av landets kommuner uppger att de äger all mark som är aktuell för planerat/pågående

1 Se Boverket (2012), Kommunernas planberedskap, Rapport 2012:10.