SOU 2022:14

Sänk tröskeln till en god bostad

Till statsrådet Johan Danielsson

Regeringen beslutade den 7 maj 2020 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda dels den uppgiftsfördelning mellan stat och kommun som funnits inom bostadspolitiken sedan 1940-talet, dels vissa bostadspolitiska verktyg, och vid behov lämna förslag som ökar deras effektivitet (dir. 2020:53). Dåvarande riksdagsledamoten Karolina Skog förordnades samma dag till särskild utredare.

Kanslirådet Danielle Zachrisson förordnades den 15 maj 2020 som sekreterare. Utredaren Christoffer Carlander förordnades som sekreterare den 24 augusti 2020. Konkurrensrådet Johan Hedelin och juristen Tove Lundmark Söderberg förordnades som sekreterare den 15 december 2020. Tove Lundmark Söderberg entledigades den 25 oktober 2021. Den 22 november 2021 förordnades nationalekonomen Christer Löfgren som sekreterare.

Den 1 oktober 2020 förordnades ämnesrådet Lars Arell, rättssakkunnige Joel Björk-Werner, kanslirådet Philip Fridborn-Kempe, rättssakkunniga Sanja Moraca Roos, departementssekreteraren Max Roos och kanslirådet Annika Århammar som sakkunniga till utredningen. Samma dag förordnades samhällsplaneraren Elin Blume, chefekonomen Martin Hofverberg, experten Ulrika Hägred, adj. professor Christer Larsson, bostadspolitiska experten Hanna Larsson, samhällspolitiske chefen Martin Lindvall, utvecklingsledaren Henrik Weston, och bostadspolitiske experten Jan-Ove Östbrink, som experter i utredningen.

Den 3 september 2021 entledigades Sanja Moraca Roos och Philip Fridborn-Kempe från uppdraget att vara sakkunniga. Samma dag förordnades departementssekreteraren Li Björk Dronjak och departementssekreteraren Kristina Ingemarsdotter Persson som sakkunniga i utredningen. Den 25 november 2021 entledigades Max Roos från uppdraget att vara sakkunnig. Samma dag förordnades kanslirådet Annika Remaeus som sakkunnig i utredningen.

Den 20 augusti 2020 förordnades Roger Hedlund (sd), Helena Holmberg (l), Ola Johansson (c), Joakim Järrebring (s), Clara Lindblom (v), Josefin Malmqvist (m), Therese Metz (mp) och Larry Söder (kd) att ingå i en parlamentarisk referensgrupp. Den 1 april 2021 entledigades Josefin Malmqvist (m) och Carl-Oskar Bohlin (m) förordnades till den parlamentariska referensgruppen. Den 4 oktober entledigades Helena Holmberg (l) och Jakob Olofsgård (l) förordnades till den parlamentariska referensgruppen.

Regeringen beslutade den 3 december 2020 om tilläggsdirektiv till utredningen med innebörden att kartläggningsuppdraget om kreditgivares villkor för förstagångsköpare och tillämpning av undantag från amorteringskrav inte längre omfattas av uppdraget (dir. 2020:126). Uppdragen omhändertogs delvis av utredningen om förslag för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden (dir. 2020:125).

Regeringen beslutade den 2 september 2021 om tilläggsdirektiv med innebörden att utredningsuppdraget förlängs till den 31 mars 2022 (dir. 2021:67).

Till betänkandet har fogats fem särskilda yttranden. Härmed överlämnar vi betänkandet Sänk tröskeln till en god bostad. (SOU 2022:14). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm den 30 mars 2022

Karolina Skog

/Danielle Zachrisson Johan Hedelin Christoffer Carlander Christer Löfgren

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att analysera och överväga åtgärder som dels tydliggör uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken, dels bidrar till att ett antal bostadspolitiska verktyg är effektiva och ändamålsenliga. Det övergripande syftet med utredningen är att skapa förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning. Med detta avses enligt direktivet att utifrån en gemensam problembeskrivning använda bostadspolitiska verktyg på ett sätt som ger hushåll möjlighet att kunna skaffa en bostad som svarar mot deras behov samtidigt som boendesegregationen motverkas och förutsättningarna för jämlika uppväxt- och levnadsvillkor förbättras.

Utredningen har sökt lösningar som kan bidra till en utveckling där fler utifrån egen förmåga klarar att ordna en god bostad.

Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora

En socialt hållbar bostadsförsörjning behöver ha hushållens situation i centrum. Människor begränsas i sina liv när de inte har en godtagbar boendesituation eller saknar en egen bostad. Höga trösklar gör det svårt för människor att etablera sig på den ordinarie bostadsmarknaden och att anpassa sitt boende utifrån livssituation. Det påverkar möjligheterna att flytta för studier eller arbetet och det kan också försvåra möjligheterna för föräldrar att skapa ett tryggt boende för sina barn och för exempelvis våldsutsatta personer att kunna förändra sin situation. Den socioekonomiska boendesegregationen begränsar livschanser och ger negativa konsekvenser för samhället.

Utbudet på bostadsmarknaden har visat sig inte kunna matcha hushållens bostadsbehov. Det har medfört en situation där den så kallade strukturella hemlösheten är stor vilket innebär hårt tryck på

kommunernas socialtjänst. När vissa kan etablera sig på bostadsmarknaden och få sina grundläggande bostadsbehov tillgodosedda och andra inte uppstår ojämlikheter på bostadsmarknaden. Det tar sig uttryck genom bland annat trångboddhet, ansträngd boendeekonomi, osäkra boendelösningar och hemlöshet. Situationen påverkar även individers och hushålls deltagande i samhällslivet. Hushållens sökande efter lösning på sin boendesituation har skapat en grogrund för svarta marknader med kopplingar till kriminalitet.

Ojämlikheter i boendet är svårt att separera från ekonomiska ojämlikheter. Den ekonomiska ojämlikheten ökar och fastighetspriserna stiger. Klyftan mellan insiders och outsiders på bostadsmarknaden växer. För många är hyresbostadsmarknaden det enda alternativet samtidigt som hyresbostadsmarknadens andel av beståndet har minskat.

Barnfamiljer med svag köpkraft har särskilt svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmarknaden. Att hyra av privatpersoner innebär många gånger en oönskad osäkerhet i boendet och högre hyra än på den reguljära bostadsmarknaden. Det kan för många vara en bra lösning under en övergångsperiod, men för barnfamiljer kan det leda till trångboddhet, ansträngd boendeekonomi och ofrivilliga flyttar, något som påverkar barnens möjligheter till en god uppväxt.

Tillämpningen av socialtjänstlagen och bosättningslagen skiljer sig mellan olika kommuner. I den mån det är baserat på olika lokala förutsättningar är det inte nödvändigtvis ett problem, men en konsekvens av att kommunernas ansvar inte är tydligt reglerat är så kallad social dumpning.

Alla måste göra mer

Det är och bör vara ett gemensamt åtagande för stat och kommun att vidta åtgärder som möjliggör för alla på bostadsmarknaden att ha en god bostad. Stat och kommun definierar sina roller genom sitt faktiska agerande.

Utmaningarna på bostadsmarknaden visar tydligt att rådande ordning inte är ändamålsenlig. Tillräckligt verksamma åtgärder har inte vidtagits för att få en bostadsmarknad som möter behoven. Ansvarsfördelningen inom bostadsförsörjningen bygger på gamla premisser, men medför inte hinder för någon aktör att genomföra de åtgärder som krävs. Tvärtom finns överlappningar mellan statens och kommuner-

nas möjligheter att agera. Vägen framåt ligger i ömsesidig förståelse för stat och kommuns respektive roller och praktiska möjligheter att agera och gemensam insikt om behovet av att mobilisera och åtgärda problemen. Det ställer höga krav på en tydlig politisk viljeinriktning, samverkan och transparens mellan stat och kommun. Ansvarsfördelningen behöver uppdateras och fyllas med innehåll utifrån dagens förutsättningar. En sådan förändring kan lägga grunden för ett åtgärdsarbete som tar sin utgångspunkt i behoven och i vilken mån tidigare åtgärder har lett till måluppfyllelse.

Åtgärderna behöver innefatta mer än bostadsbyggande

Bostadspolitiken har de senaste åren varit inriktad på att öka bostadsbyggandet. Det är behövligt, men har inte ändrat på det faktum att det är svårt för nya och inkomstsvaga hushåll att av egen kraft och förmåga kunna lösa sin boendesituation. Ett skäl till detta är att nyproducerade bostäder alltid är relativt dyra att bo i. Det är således inte tillräckligt att fokusera på kvantitet. Vid sidan av bostadsbyggandet behövs ett större fokus på hur såväl nyproduktion som det befintliga bostadsbeståndet kan användas för att hjälpa fler till eget tryggt boende samtidigt som boendesegregation motverkas.

Utredningen har identifierat fyra tematiska områden vars utveckling på olika sätt har en inverkan på hushållens boendesituation och möjligheter att förändra den:

  • produktion och andra utbudsskapande åtgärder,
  • fördelning och förmedling,
  • konsumtion och efterfrågan,
  • förvaltning och renovering.

Åtgärder för att främja bostadsförsörjningen behöver utgå från ett samspel mellan dessa områden.

Utredningen ser att det framöver behövs ett särskilt fokus på frågor om hur bostäder fördelas och förvaltas, för vem de byggs och hur hushåll ska kunna konsumera och efterfråga bostäderna.

Bostadspolitiken har alltid haft selektiva inslag. En av slutsatserna från 1940-talets bostadssociala utredning var att de statliga åtgärderna inte kommer att kunna nå alla, att det kommer att kvarstå en rest av

hushåll i så svaga ekonomiska omständigheter att de behöver individuellt utformat stöd. Denna slutsats är alltjämt giltig. Historien visar att inga generella socialpolitiska reformer så här långt har lyckats nå ut så brett att de undanröjer behovet av att rikta åtgärder till särskilt utsatta hushåll.

Utredningen ser ett behov av bostadspolitiskt fokus i skärningspunkten mellan socialtjänstens arbete och den ordinarie bostadsmarknaden. En förskjutning från insatser enligt socialtjänstlagen innebär ett ökat behov av selektiva inslag på bostadsmarknaden samt ett behov av åtgärder som fungerar som en brygga mellan socialtjänstens insatser och den ordinarie bostadsmarknaden. Hänsyn till barns behov av trygghet och kontinuitet motiverar särskilda åtgärder för barnfamiljer.

Då utmaningarna till stora delar kan relateras till ökade skillnader gällande ekonomiska förutsättningar och köpkraft kan bostadspolitiken inte särskiljas från välfärdspolitiken. Frågor om hushållens förmåga att efterfråga och konsumera bostäder behöver därför vara en central del av den nationella bostadsförsörjningen.

Förslag

Åtgärder och verktyg för bostadsförsörjningen behöver utvecklas och anpassas för att möta utmaningarna. För att sänka trösklarna och göra bostadsmarknaden mer inkluderande presenterar utredningen en rad förslag för tydligare styrning och effektivare verktyg.

En ny lag med ett gemensamt mål

Utredningen kan med utgångspunkt i utmaningarna på bostadsmarknaden konstatera att de behöver lösas av stat och kommun i samverkan. Genom en ny, samlad bostadsförsörjningslag betonas det gemensamma ansvaret och förutsättningar för ett åtgärdsinriktat och målfokuserat arbete skapas.

Styrningen på området behöver förbättras och bli tydligare. I syfte att förtydliga det gemensamma ansvaret för att bedriva en effektiv bostadspolitik föreslår utredningen ett gemensamt mål för stat och kommun. Med ett mål som också tar fasta på vikten av att de kommersiella och idéburna aktörerna inom bygg- och fastighetssektorn kan

bidra i det bostadssociala arbetet kan hela samhällets resurser mobiliseras för en mer inkluderande bostadsmarknad.

Förslaget på nytt mål lyder:

Målet för bostadsförsörjningen är att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Arbetet med bostadsförsörjningen ska särskilt främja jämlika uppväxtvillkor samt motverka boendesegregation och hemlöshet. Bostadsmarknaden ska fungera inkluderande och möta hushållens efterfrågan och behov. Regering och kommun ska var och en för sig och i samverkan arbeta för att nå målet. Såväl kommersiella som idéburna bostadsaktörer ska ges förutsättningar att bidra till måluppfyllelsen.

Staten bör kliva fram

Staten är den part som kan förändra spelreglerna på bostadsmarknaden. Staten kan styra byggherrarnas ekonomiska förutsättningar att producera bostäder och boendes möjlighet att betala samt motverka ekonomiska ojämlikheter mellan hushållen. Staten är också den part som skapar förutsättningar för kommunernas agerande.

Utredningen ser ett behov av att staten tydligare ska ta ledning, visa den politiska viljeinriktningen och hantera bostadsförsörjningen som den tvärsektoriella fråga den är. Därför föreslås att staten, i likhet med vad som redan gäller för kommunerna, tar fram en nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen. I inledningen av varje mandatperiod ska regeringen till riksdagen redogöra för planerade åtgärder. Syftet är att avkräva regeringen spelreglerna för kommande mandatperiod och att åstadkomma effektiva åtgärder.

Förslag på nya former för samverkan mellan regeringen och kommunerna läggs fram, bland annat i form av ett nytt råd för bostadsförsörjning.

Utredningen lägger även fram förslag med syfte att statens mark, när så är lämpligt, snabbare och enklare kan ställas till förfogande för en kommun som behöver den för bostadsförsörjningsändamål.

Kommunerna har en central roll

Kommuner, med sin lokala förankring, lokalkännedom och kompetens på området, har fortsatt en central roll i bostadsförsörjningsarbetet. Lika centralt är därför att deras särskilda verktyg är väl fungerande och anpassade för att möta utmaningarna på bostadsmarknaden.

Utredningen föreslår en breddning av kommunens arbete med bostadsförsörjning genom kommunala handlingsplaner för bostadsförsörjning med lokala mål. Syftet är att det nationella målet för bostadsförsörjningen i bostadsförsörjningslagen ska uppnås genom effektiva åtgärder i samspel med den kommunala självstyrelsen och med beaktan av varierade behov och förutsättningar.

Det offentliga markinnehavet kan och bör ses som ett verktyg av flera som kan användas för att styra utformning av närmiljön, vad som byggs och för vem. Det är en potential som kan nyttjas bättre än i dag. I detta syfte föreslås en tydligare koppling mellan kommunala riktlinjer för markanvisningar och handlingsplanen för bostadsförsörjning.

För att stärka de kommunala verktygen föreslås att Boverket ges i uppdrag att ge metodstöd till kommunerna om hur olika verktyg kan användas för att uppnå social hållbarhet. Det handlar om hyresgarantier, sociala kontrakt samt det kommunala markinnehavet.

Sänkta trösklar för att hyra en bostad

Utredningen föreslår en reglering av hyresvärdars tillträdeskrav med innebörden att kraven ska ha ett berättigat syfte samt vara lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Utredningen föreslår också att kraven ska vara transparenta och tillhandahållas bostadssökande samt under vissa omständigheter även kommun. Förslagen läggs fram mot bakgrund av att de omfattande krav som vissa hyresvärdar i dag ställer på blivande hyresgäster riskerar att utestänga hushåll, huvudsakligen med grund i hur inkomstkraven är utformade och vilka inkomstslag som godtas. Förslaget innebär att hyresvärdar behåller möjligheter att bestämma vem de hyr ut till, men de behöver arbeta mer evidensbaserat vid utformningen av kraven och i högre utsträckning se till individers situation.

Hyresgarantier för barnfamiljer

Även om tillträdeskraven sänks finns det risk att vissa barnfamiljer har svårt att bli godkända som hyresgäster. Det finns ett system med statligt stöd till hyresgarantier, men det används nästan inte alls. Utredningen föreslår därför att det görs om. Det är enligt utredningen angeläget att stat och kommun samarbetar för att barnfamiljer ska kunna hitta trygga boendelösningar. I syfte att förbättra förutsättningarna för barnfamiljer att kunna etablera sig på bostadsmarknaden föreslås att alla kommuner ska tillhandahålla hyresgarantier till barnfamiljer som har behov av det för att erhålla en permanent bostad.

Garantierna finansieras genom ett statligt stöd till kommunerna. Till skillnad från den garanti som gäller nu ska kommunerna kunna erhålla statligt stöd även för familjer i behov av försörjningsstöd. Detta innebär en ansvarsförskjutning genom att staten tar ökat ansvar för barnfamiljer vars bostadsbehov inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Lagen är utformad så att modellen i framtiden, och vid behov, kan användas för bredare målgrupper.

En mer aktiv och träffsäker kommunal bostadsförmedling

Att kommunala bostadsförmedlingar erbjuder transparent, aktiv förmedling är viktigt i ett läge med bostadsbrist. De använder sig av kötid, som är en transparent förmedlingsprincip som minskar risken för godtyckliga grunder för urval av hyresgäster. Men kötid innebär att hushåll som står inför ett mer akut behov av bostad eller förändrad boendesituation, men inte haft möjligt att samla ihop många ködagar, har små chanser att kunna lösa sin situation genom en kommunal bostadsförmedling. Utredningen bedömer att fördelning av hyresbostäder behöver ske med större inslag av selektivitet.

De kommunala bostadsförmedlingarna har en förmåga att tillsammans med fastighetsägare underlätta för vissa grupper att ta sig in på den ordinarie bostadsmarknaden. Denna förmåga behöver användas mer, till fler typer av hushåll och grupper, med behov som i dag inte tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden. Nuvarande reglering tolkas av kommunala bostadsförmedlingar som att förmedling utifrån behov inte är tillåtet. För att åstadkomma en mer aktiv och träffsäker förmedling föreslås att bostadsförmedlingar får tydligare förutsättningar att kunna tillämpa reservationer och större utrymme för förturer.

Bättre förutsättningar för allmännyttan att producera och renovera bostäder

De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen bidrar till att främja bostadsförsörjningen. Utredningen kan konstatera att de så kallade allbo-reglerna ger vida ramar för de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen och det är möjligt att förena affärsmässighet med en socialt hållbar bostadsförsörjning.

Men utredningen kan samtidigt konstatera att allmännyttans handlingsutrymme inte används i särskilt stor utsträckning. För att säkra en medvetenhet om att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen utgör ett av kommunens verktyg för att leva upp till sitt ansvar för bostadsförsörjningen föreslås att allbo-reglerna förs in i den nya bostadsförsörjningslagen, där de får ett större sammanhang och där målsättningen är tydliggjord.

Något som hämmar de allmännyttiga företagens möjligheter att utföra sitt uppdrag inom ramen för bostadsförsörjningen är tillämpningen av EU:s upphandlingsregelverk i Sverige, som går längre än vad direktivet kräver. Utredningen föreslår en förändring av lagen om offentlig upphandling som bedöms medföra att dessa företag inte längre behöver följa de detaljerade reglerna i lagen vilket kommer främja deras förutsättningar för nyproduktion och renoveringar. Förslaget ger bolagen bättre möjligheter att leva upp till de mål som ställs upp av deras ägare och bedöms leda till färre avyttringar.

Stärk den idéburna bostadssektorn

Den idéburna bostadssektorn har potential att bidra till bostadsförsörjningen. I andra länder utgör den en viktig del av bostadsmarknaden. Idéburna bostadsaktörer drivs med annat ändamål än vinst och består av stiftelser eller människor som går samman för att skapa ett gott boende.

Den idéburna bostadssektorns ställning i Sverige stärks av utredningens förslag. I huvudsak genom att idéburna bostadsaktörer skrivs in i målet för bostadsförsörjningen, men också genom ett verksamhetsbidrag till intresseorganisationer som främjar användardrivet idéburet bostadsbyggande.

Den idéburna bostadssektorn har särskild potential att bidra till bostadsförsörjningen på svaga marknader. Där kan användardrivna

idéburna bostadsaktörer såsom byggemenskaper vara direkt avgörande för att få till stånd bostäder som är anpassade till lokala behov. Men finansieringen är svår, varför ett statligt topplån i någon form behövs för att främja byggande av bostäder på landsbygden av idéburna bostadsaktörer.

Det behövs mer

Med de förslag som återfinns i detta betänkande kan den sociala bostadspolitiken återskapas. Förslagen utgör en ram för en systematisk och transparent politik för bostadsförsörjning. Effekterna om de genomförs är att fler kan få en god bostad och att trycket på kommunernas socialtjänst kan minska. Men en ram måste fyllas med innehåll. För att målet om goda bostäder till alla ska nås behövs betydligt mer än det som ryms inom denna utrednings uppdrag. Många ytterligare reformer behöver komma på plats för att komma till rätta med de strukturella problem som föreligger. Alla samhällsaktörer behöver gå ifrån att bara göra det som krävs av dem till det som faktiskt behövs.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till bostadsförsörjningslag

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande.

1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens och kommunernas arbete med bostadsförsörjning.

Bestämmelserna syftar till att säkerställa att regeringen och kommunerna tar ställning till behovet av åtgärder för bostadsförsörjningen och att de åtgärder som vidtas är effektiva.

2 § Målet för bostadsförsörjningen är att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Arbetet med bostadsförsörjningen ska särskilt främja jämlika uppväxtvillkor samt motverka boendesegregation och hemlöshet. Bostadsmarknaden ska fungera inkluderande och möta hushållens efterfrågan och behov.

Regeringen och kommunerna ska var och en för sig och i samverkan arbeta för att nå målet. Såväl kommersiella som idéburna bostadsaktörer ska ha goda förutsättningar att bidra till måluppfyllelsen.

Nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen

3 § Regeringen ska året efter det att ordinarie val till riksdagen har hållits ta fram en nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen och lämna denna till riksdagen.

Handlingsplanen ska innehålla följande uppgifter

1. en redovisning och bedömning av utvecklingen på bostadsmarknaden och vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på denna,

2. en redovisning och bedömning av vidtagna åtgärder inom relevanta politik- och utgiftsområden,

3. en beskrivning av planerade åtgärder för nå målet för bostadsförsörjningen enligt 2 § och

4. en beskrivning av Sveriges åtaganden inom EU och internationellt.

Kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen

4 § Varje kommun ska planera för bostadsförsörjningen i kommunen med en kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen.

Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen samråda med berörda kommuner och ge länsstyrelsen och regionen tillfälle att yttra sig.

Den kommunala handlingsplanen enligt första stycket ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Förändras förutsättningarna för handlingsplanen ska en ny sådan upprättas och antas av kommunfullmäktige.

5 § Den kommunala handlingsplanen ska innehålla följande uppgifter

1. kommunens mål för bostadsförsörjningen,

2. kommunens planerade åtgärder för att nå mål enligt första punkten,

3. hur kommunen har tagit hänsyn till målet för bostadsförsörjningen enligt 2 § samt till regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen.

Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av

1. tidigare kommunala åtgärder,

2. den demografiska utvecklingen,

3. marknadsförutsättningarna och

4. vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Analysen ska genomföras med stöd av det underlag som Boverket förser kommunen med. Kommunen får använda ytterligare underlag som behövs för analysen.

6 § Kommunerna ska beakta behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning.

7 § Av 2 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900) framgår att den kommunala handlingsplanen för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen av samma lag.

8 § En kommun ska lämna regeringen de uppgifter om kommunens bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.

9 § Om kommunens handlingsplan för bostadsförsörjningen saknar någon sådan uppgift som avses i 5 § första stycket 3 får regeringen förelägga kommunen att anta en ny handlingsplan.

Kommunal bostadsförmedling

10 § Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen ska en kommun anordna bostadsförmedling. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling, ska dessa kommuner anordna sådan bostadsförmedling.

Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling enligt första stycket.

11 § En kommunal bostadsförmedling ska förmedla lägenheter i turordning efter kötid till sökande, i den utsträckning de inte fördelas enligt ett förturssystem.

Turordning efter kötid hindrar inte att lägenheter reserveras för grupper av sökande baserat på deras behov eller i övrigt enligt vad som är ändamålsenligt, allt under förutsättning att det sker enligt i förväg fastställda kriterier.

12 § Utöver sådan förmedlingsersättning som får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a § jordabalken, får kommunen ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den hyressökande. Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma avgiften och grunderna för hur den ska tas ut.

Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

13 § Med allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag avses i denna lag ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner gemensamt har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte

1. i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt,

2. främjar bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som är ägare till bolaget, och

3. erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget.

Med bestämmande inflytande avses att en kommun eller flera kommuner gemensamt äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget och också förfogar över så många röster.

Det inflytande som utövas av ett bolag över vilket en kommun eller flera kommuner har ett bestämmande inflytande ska anses utövat av kommunen eller flera kommuner gemensamt.

14 § Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer trots 2 kap.6 och 7 §§kommunallagen (2017:725).

Första stycket hindrar inte att det lämnas sådant stöd till ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag som

1. har godkänts av Europeiska kommissionen, eller

2. har lämnats enligt sådana förordningar som Europeiska kommissionen beslutat enligt artikel 108.4 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eller

3. har lämnats enligt villkor för stöd som har fastställts av Europeiska kommissionen och som anses förenligt med den gemensamma marknaden samt är undantaget från kravet på anmälan i artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Värdeöverföringar

15 § Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolags värdeöverföringar får under ett räkenskapsår inte överstiga ett belopp som motsvarar räntan på det kapital som kommunen eller kommunerna vid föregående räkenskapsårs utgång har skjutit till i bolaget som betalning för aktier. Räntesatsen ska därvid utgöras av den genom-

snittliga statslåneräntan under föregående räkenskapsår med tillägg av en procentenhet.

Värdeöverföringar under ett räkenskapsår får dock inte överstiga ett belopp som motsvarar hälften av bolagets resultat för föregående räkenskapsår.

16 § Begränsningen av värdeöverföringar i 15 § gäller inte för överföring av sådant nettoöverskott som uppkommit vid avyttring av fastigheter under föregående räkenskapsår. Med nettoöverskott avses skillnaden mellan en fastighets försäljningspris och dess bokförda värde med tillägg för försäljningskostnader.

Värdeöverföringar enligt första stycket får dock inte överstiga hälften av nettoöverskottet och ska ha föregåtts av kommunfullmäktiges beslut.

17 § Begränsningen av värdeöverföringar i 15 § gäller inte för överföring av överskott som uppkommit under föregående räkenskapsår

1. om överskottet används för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar, eller

2. om värdeöverföringen görs mellan allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag inom samma koncern.

18 § Regeringen får föreskriva att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag skriftligen, till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, årligen ska lämna uppgifter om beslutade värdeöverföringar och hur de har beräknats.

Kommuners stöd till boende

19 § Kommuner får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad.

20 § Kommuner ska ställa säkerhet för att ett avtal om hyra av en bostadslägenhet fullgörs i syfte att ett enskilt hushåll ska få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med en rätt till förlängning, om

1. det enskilda hushållets behov av en sådan bostad inte kan tillgodoses på annat sätt,

2. bostaden är belägen i kommunen,

3. den eller de hyresgarantin avser är bosatta i samma kommun, och

4. kommunen har rätt till statligt bidrag enligt förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier.

Beslut enligt första stycket får inte överklagas.

21 § Vad som sägs i 19–20 §§ inskränker inte de skyldigheter som kommunen har enligt socialtjänstlagen (2001:453).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

2. Bestämmelserna i 5 § andra stycket 1 och 20 § tillämpas från och med den 1 januari 2024.

3. Genom lagen upphävs lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt 6 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

Övergångsbestämmelser

Den nationella handlingsplan som enligt 3 § första stycket ska tas fram och lämnas till Riksdagen under 2023, ska tas fram och lämnas till Riksdagen senast under 2024.

1.2. Förslag till lag om ändring i jordabalken

Enligt riksdagens beslut föreskrivs att det i jordabalken ska införas två nya paragrafer 12 kap. 1 a § och 12 kap. 18 j §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

1 a §

Hyresvärdens krav för att ingå hyresavtal med en ny hyresgäst ska, när de ställs inför upplåtelse av bostadslägenheter i näringsverksamhet, ha ett berättigat syfte och vara lämpliga samt nödvändiga för att uppnå syftet.

18 j §

En hyresvärd ska på lämpligt sätt upplysa bostadssökande om de krav som hyresvärden ställer på en ny hyresgäst enligt 1 a §.

En hyresvärd som upplåter femtio bostadslägenheter eller fler ska även, om den kommun där fastigheten är belägen begär det, tillhandahålla kommunen motsvarande information i skriftlig form.

Regeringen får förordna att även en eller flera myndigheter som regeringen bestämmer får göra en sådan begäran som avses i andra stycket. Informationen ska i så fall lämnas till myndigheten i fråga.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling

Enligt riksdagens beslut föreskrivs att 1 kap.18 och 22 §§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

18 §

Med offentligt styrt organ avses en sådan juridisk person som

tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och

Med offentligrättsligt organ avses, vid tillämpningen av denna

lag, varje organ som har samtliga följande egenskaper:

1. som till största delen är

finansierad av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet,

1. de har särskilt inrättats för

att tillgodose behov i det allmännas intresse, utan industriell eller kommersiell karaktär,

2. vars verksamhet står under

kontroll av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet, eller

2. de är juridiska personer, och

3. i vars styrelse eller mot-

svarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet.

3. de finansieras till största

delen av statliga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ, eller står under administrativ tillsyn av sådana myndigheter eller organ, eller de har ett förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan där mer än hälften av ledamöterna utses av staten, regionala eller lokala myndigheter eller av andra offentligrättsliga organ.

1 kap.

22 §

Med upphandlande myndighet avses en statlig eller kommunal myndighet.

Vid tillämpning av denna lag ska med myndighet jämställas

1. beslutande församling i en kommun eller en region,

2. offentligt styrt organ som avses i 18 §, och

2. offentligrättsligt organ som avses i 18 §, och

3. sammanslutning av

a) en eller flera myndigheter enligt första stycket eller församlingar enligt 1, eller

b) ett eller flera organ enligt 2.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar

Enligt riksdagens beslut föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

Denna lag innehåller bestämmelser om riktlinjer för kommunala markanvisningar och syftar

till att säkra transparens och tydlighet i byggprocessens inledande skede samt till att främja bostadsförsörjningen i kommunen.

Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.

2 §

En kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.

Om det innehåll som avses i andra stycket anvisar flera olika möjliga utgångspunkter, mål, handläggningsrutiner, villkor eller principer ska det av riktlinjerna framgå vad som medför att en markanvisning av kommunen behandlas på det ena eller det andra sättet.

Av riktlinjerna ska även framgå hur kommunens markägande kan bidra till att realisera målen i

den kommunala handlingsplanen för bostadsförsörjningen.

När en ny kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen har antagits ska kommunen vid behov revidera eller upprätta riktlinjer för markanvisningar.

En kommun som inte genomför några markanvisningar är inte skyldig att anta sådana riktlinjer.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.5. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Enligt riksdagens beslut föreskrivs att 2 kap. 3 § i plan- och bygglagen (2010:900) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden främja

1. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder,

2. en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper,

3. en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt,

4. en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, och

5. bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Även i andra ärenden enligt denna lag ska hänsyn tas till de intressen som anges i första stycket 1–5.

Den kommunala handlingsplanen för bostadsförsörjningen enligt bostadsförsörjningslagen (20xx:xx) ska vara vägledande vid tillämpningen av första stycket 5.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.6. Förslag till förordning om verksamhetsbidrag till vissa ideella och ekonomiska föreningar för att främja användardrivet idéburet bostadsbyggande

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns bestämmelser om verksamhetsbidrag till vissa ideella och ekonomiska föreningar som främjar utvecklingen av användardrivna idéburna bostadsaktörer.

Med användardriven idéburen bostadsaktör avses en från stat och kommun fristående bostadsaktör, startad av individer eller hushåll som gått samman, som med annat ändamål än vinst planerar, bygger, eller förvaltar bostäder för definierade behov och målgrupper eller för eget nyttjande.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Syftet med bidraget

2 § Syftet med bidraget är att främja användardrivet idéburet bostadsbyggande.

Med användardrivet idéburet bostadsbyggande avses bostadsbyggande av en användardriven idéburen bostadsaktör.

Bidragsmottagare

3 § Bidrag får lämnas till en ideell eller ekonomisk förening som

1. främjar utvecklingen av användardrivna idéburna bostadsaktörer,

2. är självständig och demokratiskt uppbyggd och medlemskap i föreningen är frivilligt,

3. bland sina medlemmar har användardrivna idéburna bostadsaktörer men i övrigt endast fysiska personer och andra ideella eller ekonomiska föreningar, och

4. inte själv är byggherre avseende bostäder.

4 § Bidrag får inte lämnas till en organisation som

1. har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten, eller

2. är i likvidation eller försatt i konkurs.

Förutsättningar för bidrag

5 § Bidrag enligt denna förordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas för följande ändamål:

1. Kostnadsfri rådgivning och vägledning till användardrivna idéburna bostadsaktörer som avser starta eller driver ett bostadsprojekt,

2. Utveckling och spridning av kunskap till relevanta aktörer om förutsättningar för och samhällsnytta med bostadsbyggande av användardrivna idéburna bostadsaktörer. Bidrag får lämnas för högst ett år i taget.

Ärendenas handläggning

6 § Boverket prövar frågor om bidrag enligt denna förordning.

7 § En ansökan om bidrag ska vara skriftlig och lämnas in till Boverket senast vid den tidpunkt varje år som Boverket fastställer.

Ansökan ska innehålla

1. sökandens stadgar,

2. handlingar som visar vem eller vilka som har rätt att företräda sökanden

3. årsredovisning, årsbokslut eller motsvarande sammanställning av räkenskaper, verksamhetsberättelse och revisionsberättelse för närmast föregående räkenskapsår,

4. en beskrivning av hur bidraget bidrar till att uppfylla 2 §, vilken eller vilka av ändamålen i 5 § första stycket som ansökan avser, en övergripande plan för arbetet och hur det ska följas upp, om sökanden samarbetar med någon organisation och uppgift om kostnaderna för arbetet, och

5. uppgifter om sökanden ansökt om eller beviljats annat statsbidrag för samma verksamhet som en ansökan enligt denna förordning avser och i sådant fall med vilket belopp.

Fördelningen av bidrag

8 § Vid fördelningen av bidrag ska Boverket, utifrån tillgängliga medel, prioritera mellan inkomna ansökningar och ge företräde till de ansökningar som bedöms ha bäst förutsättningar att uppfylla det syfte som anges i 2 §.

Under ett och samma kalenderår kan samma sökande erhålla bidrag med högst hälften av de totala bidragsmedel som beviljas enligt förordningen.

Om sökanden har lämnat en sådan redovisning som avses i 13 § för tidigare beviljade bidrag, ska det som framgår av den redovisningen beaktas när ansökan bedöms.

9 § Ansökan får avslås om sökanden har fått annat statsbidrag för samma verksamhet som en ansökan enligt denna förordning avser.

Beslut och utbetalning

10 § Av ett beslut om bidrag ska framgå

1. vilka ändamål enligt 5 § första stycket. som bidraget beviljas för, och

2. sista dag för redovisning enligt 13 §.

11 § Ett beslut om verksamhetsbidrag får förenas med villkor. Dessa ska framgå av beslutet.

12 § Bidraget betalas ut årligen av Boverket vid den tidpunkt som

Boverket fastställer.

Redovisning

13 § Den som har beviljats bidrag ska vid den tidpunkt som angetts i beslutet redovisa till Boverket hur medlen använts. Redovisningen ska innehålla en ekonomisk redovisning och en redogörelse för vilka resultat som har uppnåtts samt hur resultaten förhåller sig till det ändamål som bidraget har beviljats för.

En revisor ska granska redovisningen. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Om det bidrag som har tagits

emot uppgår till minst fem prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken, ska revisorn vara auktoriserad eller godkänd.

En mottagare av bidrag är skyldig att på begäran lämna de ytterligare uppgifter som myndigheten behöver för att granska redovisningen.

14 § Boverket ansvarar för uppföljning och utvärdering av stödet.

Hinder mot utbetalning

15 § Boverket får besluta om att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut om det finns grund för återbetalning enligt 16 §.

Återbetalning och återkrav

16 § Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2. bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål eller till de kostnader som det har beviljats för,

4. mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 13 §, eller

5. villkor i beslutet inte har följts.

17 § Om bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig enligt 16 § ska Boverket besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget.

Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att avstå från att kräva tillbaka bidraget helt eller delvis.

Bemyndigande

18 § Boverket får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

19 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om hinder mot utbetalning enligt 15 § och beslut om återkrav enligt 17 § får dock inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar,

dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf 1 a § med

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

I denna förordning finns bestämmelser om regionala bostadsmarknadsanalyser och bestämmelser som kompletterar lagen

( 2000:1383 ) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

I denna förordning finns bestämmelser om regionala bostadsmarknadsanalyser och bestämmelser som kompletterar bostads-

försörjningslagen (20xx:xxxx).

1 a §

Länsstyrelsen ska lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen.

Länsstyrelsen ska uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd.

2 §

Länsstyrelsen ska i en skriftlig rapport analysera bostadsmarknaden i länet. Utöver en regional bostadsmarknadsanalys ska rapporten innehålla en redovisning av

– hur kommunerna lever upp till kraven enligt lagen (2000:1383)

om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,

– hur länsstyrelsen lever upp till kraven i 3 § lagen om kom-

munernas bostadsförsörjningsansvar, och

– hur kommunerna lever upp till kraven enligt bostadsförsörj-

ningslagen (20xx:xxxx),

– hur länsstyrelsen lever upp till kraven i 1 a §, och

– hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kommunen, med andra kommuner och regionalt.

Rapporten ska lämnas till Boverket senast den 15 juni varje år.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier

Regeringen föreskriver att 13 §§ i förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Enligt denna förordning får statligt bidrag ges till en kommun som enligt 2 kap. 6 § lagen

(2009:47) om vissa kommunala befogenheter ställt säkerhet för

att ett avtal om hyra av bostadslägenhet fullgörs (hyresgaranti).

Bidrag lämnas i mån av tillgång på medel.

Enligt denna förordning läm-

nas statligt bidrag till en kommun

som med stöd av 20 § bostads-

försörjningslagen (20xx:xxxx) ställt

säkerhet för att ett avtal om hyra av bostadslägenhet fullgörs (hyresgaranti).

2 §

Som förutsättning för att bidrag

skall lämnas gäller att

1. den eller de för vilka hyresgarantierna lämnas har fått en bostad med hyresrätt som är garanterad med hyresavtal,

2. hyresgarantin omfattar minst

sex månadshyror och gäller under minst två år, och

3. den eller de för vilka hyresgarantierna lämnas bedöms ha ekonomiska förutsättningar att utan försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) fullgöra hyresbetalningar.

Som förutsättning för att bidrag

ska lämnas krävs att hyresgaran-

tin omfattar minst sex månadshyror och gäller under minst två år samt att den eller de för vilka

hyresgarantierna lämnas ingår i ett hushåll med hemmavarande barn eller hushåll med barn som bor växelvis i den mening som avses i 96 kap. 4 5 a §§ socialförsäkringsbalken .

3 §

Bidrag lämnas med 5 000 kronor per lämnad hyresgaranti.

Bidrag lämnas med 15 000 kronor per lämnad hyresgaranti.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:676) om stöd till byggemenskaper

Regeringen föreskriver att 1, 3 a, 5 och 6 §§ i förordningen (2019:676) om stöd till byggemenskaper ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Statligt stöd enligt denna förordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas till byggemenskaper för initiala projektkostnader i samband med anordnande av bostäder.

Statligt stöd enligt denna förordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas till byggemenskaper eller till vissa lokala utveck-

lingsbolag för initiala projektkost-

nader i samband med anordnande av bostäder.

3 a §

Med byggemenskaper jämställs vid tillämpningen lokala utvecklingsbolag som har en särskild vinstutdelningsbegränsning (svb) enligt aktiebolagslagen (2005:551) och åt sina ägare, som ska vara fysiska personer, anordnar bostäder genom nybyggnad, tillbyggnad eller ombyggnad av byggnad som tidigare använts för annat ändamål.

5 §

Stöd får lämnas om

1. minst sex medlemmar i byggemenskapen som är fysiska personer betalat en medlemsinsats som uppgår till minst 10 000 kronor per person, och

1. minst sex medlemmar i byggemenskapen eller minst sex

ägare i ett lokalt utvecklingsbolag, som i bägge fallen ska vara fysiska

personer, har betalat en medlemsinsats som uppgår till respektive

har köpt aktier i bolaget till

ett nominellt värde av minst

10 000 kronor per person, och

2. byggemenskapen äger, eller genom avtal disponerar, mark som kommunen medger får bebyggas med flerbostadshus som kan antas inrymma bostäder åt samtliga medlemmar i byggemenskapen.

2. byggemenskapen äger, eller genom avtal disponerar, mark som kommunen medger får bebyggas med bostadshus som kan antas inrymma bostäder åt samtliga medlemmar i byggemenskapen.

6 §

Stöd får inte lämnas för kostnader som avser arbete eller utrustning som utförts eller levererats

1. av en medlem i byggemenskapen, eller

1. av en medlem i byggemenskapen eller en ägare i ett lokalt

utvecklingsbolag, eller

2. före beslutet om stöd.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

De uppgifter om värdeöverföringar som enligt 6 § lagen ( 2010:879 ) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska lämnas varje år ska lämnas till länsstyrelsen.

Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska årligen lämna uppgifter om värdeöverföringar enligt 18 § bostadsförsörjningslagen (202x:xxxx) till länsstyrelsen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete

Regeringen föreskriver att 11 § förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete att ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §

När den regionala utvecklingsstrategin tas fram ska följande särskilt beaktas:

– EU:s strategi för Östersjöregionen, – havs- och fiskeriprogrammet, – kommunala översiktsplaner inklusive för havsområden,

kommunala riktlinjer för bo-

stadsförsörjning,

kommunala handlingsplaner

för bostadsförsörjningen,

– landsbygdsprogrammet, – länsplaner för regional transportinfrastruktur och regionala trafikförsörjningsprogram,

– regionala bredbands- och digitaliseringsstrategier eller motsvarande,

– regionala klimat- och energistrategier, – regionala kulturplaner, – regionala serviceprogram, – regionplaner enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900), och – åtgärdsprogram för regionala miljömål och för vattenförvaltning. Även andra strategier och program som är relevanta för regionen bör beaktas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande

Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas under förutsättning att kommunen vid tidpunkten för ansökan enligt 5 § första stycket under föregående eller innevarande mandatperiod har antagit dels riktlinjer för

bostadsförsörjningen enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, dels en

ny översiktsplan alternativt gjort en översyn av planens aktualitet enligt 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900).

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas under förutsättning att kommunen vid tidpunkten för ansökan enligt 5 § första stycket under föregående eller innevarande mandatperiod har antagit dels en kommunal

handlingsplan för bostadsförsörjningen enligt bostadsförsörjningslagen (20xx:xxxx), dels en ny

översiktsplan alternativt gjort en översyn av planens aktualitet enligt 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.

1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad

Regeringen föreskriver att 12 § förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

En ansökan om bidrag ska innehålla följande uppgifter om kommunen:

1. efterfrågan på bostäder,

2. arbetsmarknadens utveckling,

3. befolkningsutveckling,

4. demografisk utveckling, och

5. kommuninvånarnas genomsnittliga årsinkomst före skatt. Till ansökan ska fogas

1. kommunens riktlinjer för

bostadsförsörjning enligt 1 § lagen ( 2000:1383 ) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,

1. den kommunala handlings-

planen för bostadsförsörjningen enligt 4–5 §§ bostadsförsörjningslagen (20xx:xxxx),

2. en redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och det företag som ska ta emot stödet, och

3. de övriga uppgifter som behövs för prövningen av ansökan.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.

Regeringen föreskriver att 6 och 18 §§ förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Andra fastighetsförvaltande myndigheter än de som nämns i 5 § får uppdra åt Statens fastighetsverk att besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar om egendomens värde inte överstiger 15 000 000 kronor.

Även de myndigheter som nämns i 5 § 3 får uppdra åt Statens fastighetsverk att besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar om egendomens värde överstiger 5 000 000 kronor men inte 15 000 000 kronor.

Andra fastighetsförvaltande myndigheter än de som nämns i 5 § får uppdra åt Statens fastighetsverk att besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar om egendomens värde inte överstiger 75 000 000 kronor.

Även de myndigheter som nämns i 5 § 3 får uppdra åt Statens fastighetsverk att besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar om egendomens värde överstiger 5 000 000 kronor men inte 75 000 000 kronor.

18 §

Vid försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och den fastighetsförvaltande myndigheten eller en av regeringen utsedd särskild förhandlare. Inom ramen för förhandlingarna får en part begära in ett yttrande från Lantmäteriet om värdet på egendomen.

Om parterna inte kan enas om pris och övriga villkor får en part överlämna frågan till regeringen tillsammans med ett sådant yttrande som avses i första stycket.

Förhandlingarna ska bedrivas skyndsamt. Om parterna inte kan

enas om pris och övriga villkor får en part överlämna frågan till regeringen tillsammans med ett sådant yttrande som avses i första stycket.

Ett sådant yttrande som avses i första stycket ska vara vägledande vid bestämningen av pris och övriga villkor för överlåtelsen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1. Inledning

Regeringen beslutade den 7 maj 2020 att tillkalla en särskild utredare för att analysera och lämna förslag gällande den uppgiftsfördelning mellan stat och kommun som funnits inom bostadspolitiken sedan 1940-talet samt ett antal bostadspolitiska verktyg (dir. 2020:53, bilaga 1). Det övergripande syftet med utredningen är att skapa förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning som definieras enligt följande:

En socialt hållbar bostadsförsörjning handlar om att utifrån en gemensam problembeskrivning använda bostadspolitiska verktyg på ett sätt som ger hushåll möjlighet att kunna skaffa en bostad som svarar mot deras behov samtidigt som boendesegregationen motverkas och förutsättningarna för jämlika uppväxt- och levnadsvillkor förbättras.

Direktivet lyfter särskilt de hushåll som på marknadens villkor har svårt att få sina behov tillgodosedda. Direktivet beskriver oklarheter kring vilken del av det allmänna som ska vidta åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för dessa hushåll att kunna tillgodose sina bostadsbehov på bostadsmarknaden. Vidare beskrivs att det därför finns anledning att analysera och överväga åtgärder som dels tydliggör uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken, dels bidrar till att de bostadspolitiska verktygen används, är effektiva och ändamålsenliga.

De bostadspolitiska verktyg som enligt direktivet ska analyseras och vid behov förändras är hyresgarantier, bostadsförmedlingar och förturer, allmännyttan, markinnehav, kommunala stöd till enskilda för att skaffa eller inneha en bostad samt frågor om hur den icke-spekulativa delen av bostadsmarknaden kan öka. Uppdraget att kartlägga kreditvillkor för förstagångsköpare och tillämpningen av undantag från amorteringskrav vid nyproduktion utgick i och med det tilläggs-

direktiv som beslutades i december 2020 (dir. 2020:126, bilaga 2). Utredningens slutredovisningsdatum förlängdes därefter genom tilläggsdirektiv till den 31 mars 2022 (dir. 2021:67, bilaga 3).

I direktivet anges att utredaren ska ha ett nära samarbete Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och samråda med berörda myndigheter och organisationer. Utredaren ska även samråda med pågående offentliga utredningar och ta del av forskning på området.

2.2. Utredningens arbete

Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. Utredningen har haft tio sådana sammanträden. Därutöver har utredningen haft sju sammanträden med en parlamentarisk referensgrupp.

De sammanträden som hölls inledningsvis med experter och sakkunniga innefattade inhämtande av synpunkter och förhållningssätt till utmaningarna på bostadsmarknaden och till bostadsförsörjning som koncept och åtagande. Därefter har sammanträden och möten inneburit diskussioner om de utpekade verktygen och principer för förändringar av dem. I utredningens slutskede har sammanträdena använts till att behandla och diskutera utkast till förslag och betänkandetexter.

Referensgruppen har löpande informerats om arbetets fortskridande och de förslagsinriktningar som utredningen arbetat utifrån. Sammanträdena har haft olika teman utifrån direktivets tematik varav ett sammanträde uteslutande behandlade frågan om mål för bostadsförsörjningen.

Utredningsarbetet har påverkats av de restriktioner som gällt med anledning av den pågående coronapandemin. Sammanträden och möten har med några få undantag endast kunnat genomföras digitalt, vilket inneburit begränsningar i inhämtande av synpunkter och i den kreativa delen av arbetet.

Enkäter

Möjligheten att skicka ut enkäter till kommuner har varit begränsad med anledning av pandemin. Utredningen har därför samarbetat och samordnat enkätfrågor med Boverket. Frågor om hyresvärdars tillträdeskrav har samordnats med Boverkets enkät inom ramen för upp-

draget att analysera risker för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden.1 Utredningen har också samordnat frågor till kommuner med Boverket i samband med Bostadsmarknadsenkäten (BME) 2021. Det gällde frågor om hyresgarantier, bostadsförmedling och förturer, allmännyttan samt kommunala ekonomiska stöd till enskilda. Utredningen har också skickat en enkät till samtliga kommunala bostadsförmedlingar i landet.

Befintligt material m.m.

Utredningen har tagit del av befintligt material för att beskriva utmaningarna på bostadsmarknaden och utmaningar som kan hänföras till de verktyg och områden som pekas ut i direktivet. Exempel är tidigare utredningar samt myndighets- och forskningsrapporter, liksom rättspraxis. Utredningen har även tagit del av svaren från Sveriges allmännyttas enkät till sina medlemsföretag i frågor om social hållbarhet. Flera offentliga utredningar har därutöver funnits tillgängliga som viktiga underlag.

Intervjuer och rundabordssamtal

Utredningen har tagit del av erfarenheter från offentliga och privata aktörer, kommunala tjänstepersoner, byggherrar och fastighetsägare. Kommunintervjuerna har med några undantag skett med tjänstepersoner. Kommunerna har valts ut utifrån olika faktorer beroende på tematiskt område/verktyg och syftat till att ge en djupare förståelse för hur arbetet med hyresgarantier, förtur, markinnehav samt kommunala ekonomiska stöd till enskilda bedrivs och är organiserat.

I fråga om hyresgarantier har utredningen intervjuat sju kommuner med hyresgarantier som ansöker om statsbidrag för dessa. Utöver dessa har frågan om hyresgarantier berörts vid ett tiotal andra kommunintervjuer. Den 25 januari 2021 hölls även ett rundabordssamtal med tio hyresvärdar.

I fråga om bostadsförmedling och förturer genomförde utredningen den 5 oktober 2020 ett rundabordssamtal med nätverket för kommu-

1 Se Uppdrag till Boverket att analysera risker för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden (A2020/01472/MRB) och Boverkets rapport Risk för diskriminering och hinder

för etablering på bostadsmarknaden (Rapport 2021:9).

nala bostadsförmedlingar (Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala). Den 7 december 2020 och 10 januari 2022 genomfördes rundabordssamtal där samtliga kommunala bostadsförmedlingar var inbjudna. Utredningen har haft löpande kontakter med företrädare för landets samtliga kommunala bostadsförmedlingar. Intervjuer med privata förmedlingsplattformar har också genomförts. Därutöver har frågan om förturer behandlats vid ett femtontal kommunintervjuer.

I fråga om allmännyttan har intervjuer med samtliga 16 kommuner som saknar allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag eller bostadsstiftelser genomförts. Beskrivningen av verksamheten i de allmännyttiga företag som finns har huvudsakligen analyserats utan några särskilda intervjuer, eftersom ett omfattande material om företagen redan funnits tillgängligt. Dessutom har omfattande uppgifter kunnat erhållas från Sveriges Allmännytta. Utredaren har medverkat vid en nätverksträff med företagsledare inom allmännyttan som arrangerats av Sveriges Allmännytta.

I fråga om markinnehav har intervjuer med ett femtontal kommuner genomförts. Rundabordssamtal har genomförts vid flera tillfällen. Tillsammans med SNS genomförde utredningen ett rundabordssamtal den 26 mars 2021 där olika representanter från byggbolag, fastighetsägare, regionala företrädare, arkitekter, bostadsforskare och kommunföreträdare samlades. Ett annat rundabordssamtal genomfördes den 17 maj 2021 tillsammans med Global utmaning där utredningens uppdrag om mark var i fokus för diskussionerna om socialt hållbar bostadsförsörjning.

I fråga om idéburna bostadsaktörer genomförde utredningen den 13 april 2021 ett rundabordssamtal med företrädare från olika aktörer med kunskap om byggemenskaper. Den 16 april 2021 deltog utredningen i ett rådslag om hur det sociala byggandet kan utvecklas i Sverige och den 18–19 november 2021 deltog utredningen i konferensen Socialt byggande 2021. Utredningen har haft löpande kontakter med företrädare för Föreningen för byggemenskaper, KollektivhusNU och Egnahemsfabriken. Därutöver har utredningen intervjuat enskilda idéburna bostadsaktörer, privata och allmännyttiga fastighetsägare, Sveriges Stadsmissioner m.fl.

Genomförda möten har huvudsakligen skett digitalt med anledning av pandemin.

Samråd med myndigheter, utredningar och organisationer

Utredningen har haft samråd med flera myndigheter och utredningar, däribland Regeringskansliet, Boverket, Socialstyrelsen, Delegationen mot segregation (Delmos), Försäkringskassan, Diskrimineringsombudsmannen (DO), Statskontoret, Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet (Fi 2019:04), Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (S 2018:13), Samsjuklighetsutredningen (2020:08), Utredningen om merkostnader i bostad med särskild service enligt LSS (S 2020:03) och Förslag för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden (Fi 2020:11) samt länsstyrelserna. Utredningen har också haft kontakt med länsstyrelserna i samband med deras uppdrag att kartlägga kommuners insatser för att hjälpa våldsutsatta personer med eller utan barn att ordna stadigvarande boende (A2020/01299).

Utredningen har också haft samråd med eller deltagit i seminarier med bl.a. Stadsmissionen, Delaktighet, Handlingskraft och Rörelsefrihet (DHR) samt Hela Sverige ska leva. Utredningen har tagit del av forskning på området, bl.a. genom Chalmers Centrum för boendets arkitektur (CBA), Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Institutionen för urbana studier och Institutionen för socialt arbete vid Malmö universitet, Socialhögskolan vid Lunds universitet, Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet och Mistra Urban Futures.

När det gäller frågan om de allmännyttiga företagens upphandlingsskyldighet har utredningen träffat både Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket.

Utredningen har haft löpande kontakter med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Boverket, Sveriges Allmännytta, Hyresgästföreningen och Fastighetsägarna även utöver de kontakter som föranleds av att dessa organisationer är representerade i expertgruppen.

2.3. Disposition och läsanvisning

Betänkandet följer i huvudsak kommittédirektivets disposition.

Kapitel 3 innehåller en redogörelse för utmaningar på bostadsmarknaden och en problematisering av potentiella åtgärdsområden för att i högre utsträckning uppnå en socialt hållbar bostadsförsörjning.

Kapitel 4 innehåller en redogörelse för åtagandet för stat och kommun inom bostadsförsörjningen samt en historisk tillbakablick i frågan.

Kapitel 5–10 innehåller redovisningar av de olika kartläggningar och analyser som utredningen genomfört för respektive verktyg och område som pekats ut i direktivet. Kapitel 5 innehåller den kommunala användningen av hyresgarantier och utvecklingen av hyresvärdars krav. Kapitel 6 innehåller den kommunala användningen av andra ekonomiska stöd till enskilda hushåll för att skaffa eller inneha en bostad. Kapitel 7 innehåller kommunala bostadsförmedlingars och förturers funktion på bostadsmarknaden. Kapitel 8 innehåller allmännyttans funktion och kapitel 9 det kommunala och statliga markinnehavet. Kapitel 10 innehåller villkoren för idéburna bostadsaktörer.

Kapitel 11 innehåller utredningens förslag och samlade bedömningar. Kapitel 12 innehåller konsekvenser av förslagen och kapitel 13 innehåller författningskommentarer. Därefter följer fem särskilda yttranden samt fem bilagor.

3. Utmaningar för bostadsförsörjningen

3.1. Inledning

En socialt hållbar bostadsförsörjning behöver ha hushållens situation i centrum. Människor begränsas i sina liv när de inte har en godtagbar boendesituation eller saknar en egen bostad. Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora. Utbudet på bostadsmarknaden har visat sig inte kunna matcha hushållens bostadsbehov. När vissa kan etablera sig på bostadsmarknaden och få sina grundläggande bostadsbehov tillgodosedda och andra inte uppstår ojämlikheter på bostadsmarknaden. Det tar sig uttryck genom bland annat trångboddhet, ansträngd boendeekonomi, osäkra boendelösningar, hemlöshet och skillnader mellan insiders och outsiders.

Situationen påverkar individers och hushålls deltagande i samhällslivet och riskerarar att påverka särskilt barns fysiska och psykiska hälsa samt skolgång negativt. Samtidigt bor vi segregerat, något som begränsar livschanser. Det är utmaningar som behöver hanteras.

Nedan följer en framställning av bostadsbristens omfattning. Uppgifterna bygger till stor del på Boverkets arbete med att utveckla en gemensam problembild av läget på bostadsmarknaden. Lägesbilden har kompletterats med uppgifter från bland annat Socialstyrelsen och Delegationen mot segregation (Delmos).

3.1.1. Trångboddhet och ansträngd boendeekonomi

Boverket har tagit fram ett antal indikatorer som speglar omfattningen av bostadsbristen, mätt som antalet hushåll som inte har en rimlig boendesituation.1 Två av dessa indikatorer är trångboddhet2 och ansträngd boendeekonomi3. Genom att kombinera trångboddhet och ansträngd boendeekonomi gör Boverket en uppskattning av antalet hushåll med en som saknar en rimlig boendesituation och som dessutom har små ekonomiska möjligheter att förändra den.

Beräkningarna visar att barnfamiljer är en av de hushållsgrupper som har det svårast på bostadsmarknaden. Det är 56 000 hushåll, eller 226 000 personer, som är trångbodda och har en ansträngd boendeekonomi. Av dessa är 44 000 familjer med hemmavarande barn som är 25 år eller yngre, vilket motsvarar knappt 80 procent av hushållen som är trångbodda och har en ansträngd boendeekonomi. Omkring hälften av dessa hushåll bor i någon av de tre storstadsregionerna. Så gott som samtliga tillhör den femtedel som har lägst inkomst om man jämför med samhället som helhet, dvs. med samtliga hushåll. I 45 000 av de 56 000 hushåll som saknar en rimlig boendesituation är någon född utomlands (knappt 80 procent) och 41 000 av de 56 000 hushållen (drygt 70 procent) bor i hyresrätt.

Enligt Boverket hade 438 000 hushåll varit trångbodda eller haft ansträngd boendeekonomi minst två år i rad vilket indikerar att hushållet har svårt att förändra sin situation. Flest hushåll och högst andel (14,2 procent) återfinns i Storstockholm.

Baserat på utvecklingen under 2012–2018 har Boverket gjort en enkel trendframskrivning till 2022 som visar att, om utvecklingen fortsätter i samma takt, så kommer andelen hushåll med ansträngd boendeekonomi att minska till drygt 4 procent (motsvarande en minskning från 250 000 till 200 000 hushåll) medan andelen trångbodda kommer att ha ökat till nästan 11 procent (motsvarande en ökning från 462 000 till 518 000 hushåll). Andelen hushåll som är både trångbodda och eko-

1 Boverket (2021): Mått på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras. Rapport 2020:21. Beräkningarna är baserade på registerdata och avser uppgifter från 2018. Se även Boverket.se, Öppna data – Bedömning av bostadsbrist. 2 Boverket har utgått från Socialstyrelsens riktlinjer: ”För att ett hushåll inte ska anses trångbott bör det, utom för ensamstående utan barn, ha sovrum utöver vardagsrum och kök eller kokvrå. Två barn bör kunna dela sovrum. Med beaktande av stigande ålder och personlig integritet, bör barn emellertid inte behöva dela sovrum. Vuxna som inte är sambor bör inte behöva dela sovrum.” 3 Måttet avser enligt Boverket hur många hushåll som inte har en disponibel inkomst som täcker både baskonsumtion och schabloniserade boendeutgifter.

nomiskt ansträngda kommer att ha minskat till 1,1 procent (en nedgång från 56 000 till 53 000 hushåll).

3.1.2. Hemmaboende vuxna barn

En annan indikator på att boendesituationen kanske inte är att betrakta som rimlig är om det finns hemmaboende vuxna barn. Enligt Boverkets beräkningar har 510 000 hushåll hemmaboende vuxna barn, det vill säga där någon som är 18 år eller äldre bor i samma bostad som en förälder. Drygt en femtedel av dessa hushåll är trångbodda.4 Det behöver dock inte vara orimligt att bo med sina föräldrar. Det är först när exempelvis priser, hyror eller utbudet på annat sätt begränsar ungas möjligheter att steget ut i vuxenlivet som det blir problematiskt. Enligt Hyresgästföreningen, som vartannat år kartlägger hur många unga vuxna som ofrivilligt bor hemma, bor 200 000 unga kvar hemma fast de inte vill. Undersökningen visar samtidigt en positiv trend där antalet unga med eget boende ökar.5

3.1.3. Avsaknad av rimlig materiell boendestandard

Ett ytterligare perspektiv på frågan om rimlig boendesituation är boendestandarden. Det saknas registerdata över bostädernas materiella standard, men för att kunna spegla situationen och mäta den över tid har Boverket i sitt val av indikatorer över situationen på bostadsmarknaden valt att belysa SCB:s årliga enkätundersökning av levnadsförhållanden.

Under 2018 bodde knappt åtta procent i en bostad som de själva bedömde hade problem med något av följande: läckande tak, fuktiga väggar, golv och stommar eller röta i fönsterkarmar och golv. Andelen har varit förhållandevis stabil de senaste åren. De största skillnaderna som kan observeras mellan olika grupper är att barnfamiljer verkar vara något mer drabbade än hushåll utan barn, att yngre drabbas mer än äldre och att personer med utländsk bakgrund (personer födda i utlandet eller där båda föräldrarna är födda i utlandet) är mer drab-

4 Boverket (2021): Mått på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras. Rapport 2020:21. 5 Hyresgästföreningen (2021) – Unga vuxnas boende 2021.

bade än personer med svensk bakgrund. Undersökningen bygger på en självuppskattning, vilket kan innebära viss osäkerhet i resultatet.6

3.1.4. Frekventa flyttar och osäkra boendelösningar

Bostaden kan betraktas som en fysisk plats med vissa kvaliteter men också som en rätt att få disponera denna plats. Eftersom det saknas data över kontraktsformer är det svårt att mäta hur många hushåll som saknar eget kontrakt. För att försöka spegla omfattningen av osäkert boende har Boverket utifrån tillgängliga registerdata konstaterat att 42 000 hushåll har flyttat, dvs. bytt folkbokföringsadress, minst en gång om året under de senaste tre åren. Måttet kan ses som en indikator på osäkert boende, men kan samtidigt vara svårtolkat. Exempelvis kan hög flyttfrekvens vara frivillig och låg flyttfrekvens bero på svårigheter att hitta en rimlig bostad att flytta till. Måttet förutsätter också att folkbokföringsadressen har ändrats. Hur många som faktiskt bor osäkert och på ett sätt som inte skulle uppfattas som godtagbart är svårt att utläsa av indikatorn. Kompletterande sätt att beskriva osäkra boendesituationer kan därför behövas, exempelvis avseende andrahandsmarknaden.7

Andrahands- och inneboendemarknaden

Det finns indikationer på att andrahandsmarknaden och inneboendelösningarna är relativt omfattande även om det är svårt att mäta exakt. 2018 uppskattade Boverket att cirka 150 000 hushåll hyr i andra hand. Det konstaterades då att det främst är unga och ensamboende hushåll som bor på detta sätt. Hushållen har ofta lägre inkomster, lägger relativt stor andel av sin disponibla inkomst på boendet och har små marginaler kvar att leva på efter att hyran är betald.8 2015 lät Boverket genomföra en enkät som indikerade att 24 procent av andrahandshyresgästerna har barn och 73 procent av andrahandshyresgästerna inte har barn.9

6 Boverket (2021): Mått på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras. Rapport 2020:21. 7 Uppsala universitet, Institutet för bostads- och urbanforskning, yttrande avseende Mått på

bostadsbristen. Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras (Dnr Fi 2020/05250),

dnr IBF 2021/14. 8 Boverket (2018): Uppdrag att följa utvecklingen på andrahandsmarknaden. Rapport 2018:29. 9 Boverket (2015): Andrahandsmarknaden – Hyror utbud och institutioner. Rapport 2015:39.

Enligt en undersökning från Länsstyrelsen i Stockholms län hyr cirka 70 000 personer i åldrarna 18–85 år i andra hand och ytterligare 103 000 är inneboende i regionen. Det skulle innebära att fyra procent av alla personer mellan 18–85 år bor i andra hand och sex procent är inneboende. I åldersgruppen 18–30 år bor sju procent i andra hand och 17 procent är inneboende. Antalet har ökat sedan 2017 då motsvarande siffror var 47 000 respektive 69 000. Länsstyrelsen konstaterar att det troligen är ännu fler som hyr i andra hand eller är inneboende eftersom enkäten endast når folkbokförda personer.10

3.1.5. Hemlöshet

Enligt den senaste hemlöshetskartläggningen från 2017 befann sig 33 250 personer i hemlöshet.11 Kartläggningen fångar inte alla hemlösa och bör därmed betraktas som en underskattning. Hemlöshet mäts genom insamling av uppgifter om vilka situationer som personer i kontakt med socialtjänst, idéburna verksamheter etcetera befinner sig i under en viss mätvecka. Dessa situationer är:

  • Akut hemlöshet – Personer som bor på akutboende, härbärge, vandrarhem, skyddat boende eller som sover i offentliga lokaler, bilar, utomhus eller motsvarande.
  • Institutionsvistelse och stödboende – Personer som är intagna eller inskrivna på en kriminalvårdsanstalt, ett hem för vård och boende (HVB), ett familjehem eller liknande och som inom tre månader från mätveckan inte har ett ordnat boende efter flytt eller utskrivning.
  • Långsiktig boendelösning – Personer som bor i en av kommunen ordnad boendelösning som är förenad med tillsyn, särskilda villkor eller regler. Benämns ofta som socialt kontrakt, försökslägenhet, kommunalt kontrakt etcetera.12

10 Länsstyrelsen i Stockholms län (2020): Läget i länet – Bostadsmarknaden i Stockholms län 2020. 11 Socialstyrelsen (2017): Hemlöshet 2017 – omfattning och karaktär, november 2017. 12 Benämningarna varierar mellan kommuner och kontrakten kan vissa fall vara av tillfällig karaktär och vissa fall avsedda för att den enskilde ska kunna överta kontraktet och därmed få besittningsrätt.

  • Eget ordnat tillfälligt boende – Personer som bor tillfälligt och kontraktslöst hos kompisar/bekanta, familj/släktingar eller har ett tillfälligt (max tre månader efter mätveckan) inneboende- eller andrahandskontrakt hos en privatperson.

Nästan hälften av de hemlösa personerna befann sig i någon form av mer långsiktig boendelösning som kommunen ordnat. Bland männen i denna situation var missbruk den vanligaste orsaken till att de hamnat i sin nuvarande situation. Bland kvinnorna var det främst att de inte godkänts som hyresgäster på den ordinarie bostadsmarknaden.

Den näst största gruppen var personer som befann sig i akut hemlöshet, cirka 5 900 personer varav cirka 650 sov ute eller i offentliga utrymmen. Bland dem i akut hemlöshet har, i jämförelse med undersökningen från 2011, framför allt antalet kvinnor ökat, varav de flesta hade barn, var utlandsfödda och bodde på vandrarhem eller hotell. För en tredjedel av kvinnorna var våld i nära relationer en faktor som bidragit till att de hamnat i en akut hemlöshetssituation. För männen var främst missbruk orsaken. För den fjärdedel av personerna i akut hemlöshet som inte godkänts som hyresgäster på den ordinarie bostadsmarknaden var orsakerna främst avsaknad av boendereferens, låg inkomst, att försörjningsstöd inte godkänts eller hyresskuld och betalningsanmärkning.

Omkring 5 700 personer hade själva ordnat eget kortsiktigt boende hos andra privatpersoner. Minst är gruppen som vistades på olika institutioner och stödboende och som saknar bostad efter planerad utflyttning eller utskrivning.

Av kartläggningen framgår att var femte person inte hade några behov som föranleder stöd, insatser eller behandling utöver boendet.

Drygt 4 500 kvinnor och 1 800 män i kartläggningen bodde tillsammans med minst ett av sina barn. Omkring 40 procent av dem befann sig i hemlöshet till följd av att de inte hade godkänts på den ordinarie bostadsmarknaden, vilket motsvarade drygt 2 300 föräldrar. Avsaknad av stadigvarande inkomst eller arbetslöshet var också en faktor som bidragit till föräldrarnas hemlöshet. För kvinnorna var det relativt vanligt att de hade varit med om våld i en nära relation och en skilsmässa eller separation, vilket hade bidragit till deras hemlöshet.

De flesta föräldrar som bodde med sina barn, stadigvarande eller växelvis, levde i en långsiktig boendelösning ordnad av kommunen.

Nästan 1 500 föräldrar som bodde med minst ett av sina barn befann sig i en akut hemlöshetssituation och cirka 700 hade eget ordnat kortsiktigt boende. En tredjedel av föräldrarna som bodde med sina barn uppgavs inte ha några andra behov utöver boendet, vilket gällde nästan 1 700 föräldrar.

Det genomförs drygt 2 000 avhysningar årligen, enligt Kronofogdemyndighetens statistik13. Socialstyrelsen redogör i rapporten Förebygga och motverka hemlöshet att personer som en gång blivit avhysta har mycket svårt att komma in på bostadsmarknaden igen p.g.a. de krav som värdar ställer på en hyresgäst för att få ett kontrakt och att det ofta är hushåll med små ekonomiska marginaler som blir avhysta. Personer som blivit avhysta verkar också få en försämrad ekonomisk situation och har i högre grad ekonomiskt bistånd flera år efter själva avhysningen, i jämförelse med motsvarande grupp som inte blivit avhysta. Socialstyrelsen trycker därför på vikten av att förebygga avhysningar, inklusive bevilja ekonomiskt bistånd för att betala hyresskulden och på det sättet förebygga att personer får en förvärrad ekonomisk situation. Även barnfamiljer berörs av avhysningar, vilket enligt Socialstyrelsen innebär att redan utsatta familjer utsätts för stora påfrestningar som kan följa barnen under lång tid. En avhysning påverkar såväl barns materiella standard som deras trygghet. Barns levnadsstandard och uppväxtvillkor försämrades efter att de blivit avhysta med sin familj. Under 2020 berördes 449 barn av genomförda avhysningar. De flesta barn som får uppleva en avhysning från sitt permanenta boende lever med sin ensamstående mamma.14

Sveriges stadsmissioner15 har identifierat ett antal grupper som de möter genom sina verksamheter. En av dessa grupper är de som faller mellan stolarna och som benämns som ”de ohjälpta”. Det är enligt Sveriges stadsmissioner en grupp människor med rättigheter i det svenska välfärdssystemet som inte har eller inte får tillgång till den hjälp de har rätt till. Det är en grupp som faller utanför offentlig statistik och därför svår att uppskatta. Orsakerna är enligt Sveriges stadsmissioner svåra att fastställa, men i europeisk forskning delas orsakerna in i tre huvudkategorier: brist på information, komplicerade ansökningsprocesser och stigmatisering. Studier har visat att träff-

13 Socialstyrelsen (2021) Förebygga och motverka hemlöshet som refererar statistik som hämtats från Kronofogden juni 2021. 14 Ibid. 15 Sveriges stadsmissioner är en rikstäckande medlemsorganisation med lokala stadsmissioner som medlemmar.

säkerheten för sociala rättigheter i Västeuropa är låg. En europeisk översikt talar om att andelen icke-mottagare, de ohjälpta, inom flera sociala områden ofta är runt 50 procent och att utsatta grupper i högre utsträckning än andra tenderar att vara icke-mottagare. Om det översätts till svenska förhållanden finns troligen en grupp som borde få stöd från det svenska välfärdssystemet, men av olika skäl inte får det utan i stället vänder sig till civilsamhället och stadsmissionerna.16

3.1.6. Socioekonomisk boendesegregation

Ett ytterligare perspektiv på bostadsfrågan är den närmiljö och det sammanhang bostaden finns i. De närområden som människor lever och växer upp i har betydelse för personlig utveckling och hälsa. I närområdet skapas och upprätthålls lokala kulturer, normer och värderingar som kan få inverkan på möjligheter både i skolan och på arbetsmarknaden. Forskning har visat att det kan vara sämre för hushåll att leva i homogent fattiga områden. Boendesituationen och närmiljön riskerar att sortera livschanser och bidra till ökad ojämlikhet eller befästa den. Barn är som regel mer utsatta än vuxna eftersom de tillbringar mer tid i sitt närområde.17

Boendesegregation påverkar skolsegregation, särskilt gällande förskoleklass och grundskolans tidigare årskurser då eleverna huvudsakligen går i en skola nära hemmet.18

Socioekonomisk boendesegration handlar om att människor bor uppdelat i olika bostadsområden utifrån utbildning, yrkesgrupp eller ekonomiska resurser. Socioekonomisk boendesegregation är relationell19 mellan fattiga och rika områden. Den socioekonomiska boendesegregationen har generellt ökat under perioden 1990–2018. 1990 hade ungefär 27 procent av den del av befolkningen med lägst inkomster behövt flytta till ett annat bostadsområde för att deras bosättningsmönster skulle likna bosättningsmönstret bland de som hade högst

16 Karlsson, Magnus (2021): Pandemin och icke-mottagarna. Externa perspektiv – segregation och covid-19, Delegationen mot segregation, artikelserie 17, mars 2021. 17 Andersson, Roger och Holmqvist, Emma (2019) Grannskapseffekter och politik och planering

för minskad segregation – Underlagsrapport till Jämlikhetskommissionen. Institutet för bostads-

och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet, maj 2019. 18SOU 2020:28: En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldel-

ning, s. 196, 208.

19 En relationell syn på den socioekonomiska boendesegregationen betonar sambanden mellan områden som har socioekonomiska utmaningar och områden som är socioekonomiskt starka. Det behöver inte bara vara ett bostadsområde, en stadsdel eller en skola som är segregerad, utan hela kommuner och regioner.

inkomster. År 2018 var motsvarande siffra ungefär 41 procent. De grupper som lever mest segregerat är de med de högsta respektive lägsta inkomsterna. Under 2010-talet har boendesegregationen minskat något, men enligt Delegationen mot segregation (Delmos) som på uppdrag av regeringen har genomfört analysen, är det svårt att i dagsläget avgöra om det är ett trendbrott, se figur 2.1.20

Figur 3.1 Segregationsindex per inkomstgrupp

Indexvärde

Anm.: Segregationsindex utgår från inkomstfördelning i olika demografiska statistikområden (DeSO). Den vuxna befolkningen delas in i inkomstkvintiler. Befolkningen utgörs här av de personer, 20 år eller äldre, som var folkbokförda den 31 december varje givet år. Indexen löper på en skala från 0–100 där värdet 0 innebär ingen segregation och värdet 100 innebär total segregation. Y-axeln startar vid värde 5. Källa: Delegationen mot segregations rapport Segregation i Sverige – årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegregationens utveckling, från Statistiska centralbyrån och Delegationen mot segregation.

Den socioekonomiska boendesegregationen är enligt Delmos inget storstadsfenomen utan segregation finns i många kommuner och städer i landet även om graden av segregation varierar. Ungefär 37 procent av befolkningen bor i en kommun där graden av segregation motsvarar eller är högre än riksgenomsnittet.

Delmos har även analyserat boendesegregationen på områdesnivå. Resultatet har visat att andelen områden med socioekonomiska ut-

20 Delegationen mot segregation, Delmos (2021): Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om den

socioekonomiska boendesegregationens utveckling.

0 5 10 15 20 25 30 35

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Kvintil 1

Kvintil 2 Kvintil 3

Kvintil 4

Kvintil 5

maningar21 har ökat under perioden 2011–2019. Desamma gäller områden med goda ekonomiska förutsättningar. Andelen socioekonomiskt blandade områden minskar under perioden och andelen områden med mycket goda socioekonomiska förutsättningar är relativt stabil.

Orsaker till att segregation uppstår är dels strukturella, dels individuella. Strukturella orsaker är sådana som är svåra för individen att påverka. Det kan till exempel handla om inkomstojämlikhet, samhällsplanering och hyresvärdars krav. Inkomstojämlikhet är en strukturell orsak för den socioekonomiska boendesegregationen eftersom det utan inkomstskillnader inte skulle kunna uppstå skillnader mellan områden. Inkomstojämlikheten förklarar till stor del segregationens tillväxt, men inte enbart. Det krävs även koppling mellan inkomster och var man bosätter sig. Strukturella förklaringar kan då vara hur man får tag på en bostad samt hur och var det finns förutsättningar att bli godkänd som hyresgäst. Hur städer och samhällen är planerade och byggda kan både inkludera och exkludera, förenkla eller försvåra möten samt uppmuntra eller avråda från att utforska andra områden.22

Individuella orsaker handlar om preferenser och personliga förutsättningar. Det handlar om möjligheten att kunna välja var man vill bo och att man gör det som ett led i ett livsstilsval, möjlighet att bo nära likasinnade eller att undvika områden som uppfattas som mindre attraktiva. För vissa är det ett aktivt val, för andra är det handling i brist på alternativ.23 Segregationen drivs till stor del av de som har större valmöjligheter på bostadsmarknaden.24

21 Områdestyperna är: Områdestyp 1 – områden med stora socioekonomiska utmaningar, områdestyp 2 – områden med socioekonomiska utmaningar, områdestyp 3 – socioekonomiskt blandade områden, områdestyp 4 – områden med goda socioekonomiska förutsättningar och områdestyp 5 – områden med mycket goda socioekonomiska förutsättningar. Områdestyp 1 och områdestyp 2 går in under samlingsbegreppet områden med socioekonomiska utmaningar. 22 Delegationen mot segregation, Delmos (2021): Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om

den socioekonomiska boendesegregationens utveckling.

23 Ibid. 24 Andersson, Roger och Holmqvist, Emma (2019) Grannskapseffekter och politik och planering

för minskad segregation – Underlagsrapport till Jämlikhetskommissionen. Institutet för bostads-

och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet, maj 2019 och Liang, Che-Yuan (2021):

Inkomstojämlikhet och boendesegregation. SNS Analys 71, april 2021.

3.2. Bostadsförsörjningens fyra tematiska områden

Utredningen har sökt svar på om det finns en uttalad innebörd eller vedertagen förståelse för begreppet bostadsförsörjning. Något entydigt och logiskt svar på frågan har inte funnits, men med utgångspunkt i utmaningarna på bostadsmarknaden, de verktyg som omnämns i utredningens kommittédirektiv och samtal med forskare på bostadsområdet har utredningen identifierat fyra tematiska områden vars utveckling på olika sätt har en inverkan på hushållens boendesituation och möjligheter att förändra den:

  • produktion och andra utbudsskapande åtgärder,
  • fördelning och förmedling,
  • konsumtion och efterfrågan,
  • förvaltning och renovering.

Dessa kommer genom betänkandet att benämnas som bostadsförsörj-

ningens fyra tematiska områden. Med produktion och andra utbudsskapande åtgärder avses nyproduktion av bostäder, ombyggnation av

bostadshus som leder till att fler bostäder tillskapas samt omvandling av lokaler eller fritidshus till permanentbostäder. Bostadsbyggande används ofta synonymt med bostadsförsörjning men är i praktiken ett av flera medel som kan påverka möjligheten för fler att på marknaden skaffa ett godtagbart boende. Andra utbudsskapande åtgärder kan exempelvis vara privatpersoners uthyrning av bostäder.

Fördelning och förmedling av bostäder omfattar hur bostäder kom-

mer bostadssökande till godo. Det kan handla om regler kring konsumentinformation och hur det fungerar mellan köpare och mäklare vid köp och hyra av bostad samt diskriminering. Det kan också handla om förmedlingsprinciper inom kommunal bostadsförmedling och villkor vid uthyrning av hyresbostäder.

Med konsumtion och efterfrågan avses hushållens ekonomiska förmåga att kunna efterfråga och konsumera bostäder på marknaden. I den bredaste bemärkelsen handlar det om arbetsmarknadspolitik och hushållens möjlighet till egen försörjning och inkomstutveckling. I en snävare bemärkelse handlar det om skatter och avdrag kopplade till boendet och transfereringar från socialförsäkrings- och bidragssystem, till exempel bostadsbidrag och bostadstillägg, och deras för-

måga att skapa förutsättningar för hushåll att kunna efterfråga och konsumera en godtagbar bostad. Ytterst är det även en fråga om det kommunala försörjningsstödet.

Med förvaltning och renovering avses boendekvaliteter och bostadsstandard. Det kan till exempel handla om förutsättningar för och krav på fastighetsägare att hålla bostäder i gott skick samt tillsyn över att så sker.

Nedan belyser utredningen ett antal identifierade utmaningar inom respektive område.

3.2.1. Produktion och andra utbudsskapande åtgärder

Produktion är viktigt men kräver en nyansering

Befolkningsutvecklingen ställer stora krav på bostadsförsörjningen. Sedan början av 2000-talet har befolkningen vuxit med nästan 1,5 miljoner invånare. Det beror främst på att fler har invandrat än utvandrat, men på också att det föds fler än det dör. Det har bidragit till ökad befolkning i alla regioner men har i de glesare kommunerna motverkats av negativt födelsenetto och flyttning inom landet. Befolkningsutvecklingen har ur ett historiskt perspektiv varit kraftig de senaste åren. Det tog 35 år, från 1969 till 2004, för Sverige att växa från åtta till nio miljoner invånare. Att gå från nio till tio miljoner invånare tog 13 år och inträffade 2017. Nästa gräns, 11 miljoner invånare, förväntas enligt SCB passeras 2034, alltså 17 år efter att befolkningen uppgick till 10 miljoner invånare. Invandring innebär att befolkningen ökar med hushåll som är nya på bostadsmarknaden och som är i behov av bostäder.25

Den ökande andelen äldre innebär också utmaningar bostadsförsörjningen. 2020 var andelen 80 år eller äldre 5,2 procent av befolkningen och de beräknas 2030 vara 7,5 procent. Ökningen gäller för i stort sett alla regioner.26 Den äldre generationens bostadsbehov är ofta inte akut men ökningen av antalet äldre kommer att fortgå och behovet av tillgängliga bostäder och bostäder som erbjuder social samvaro att öka.27

25 Statistiska centralbyrån, SCB: Snabba fakta, Befolkningsprognos för Sverige. Hämtad 2021-11-09. 26 Statistiska centralbyrån, SCB (2021): Sveriges framtida befolkning 2021–2070. Demografiska rapporter 2021:1. 27SOU 2015:85: Bostäder att bo kvar i – Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer.

Med utgångspunkt i SCB:s befolkningsprognoser beräknar Boverket hur stort byggbehovet i landet är. Enligt Boverkets byggbehovsprognos uppskattas det totala byggbehovet vara mellan 592 000 och 664 000 bostäder under 2020–2029, vilket motsvarar ett årligt tillskott på 59 200–66 400 bostäder per år. Denna nivå motsvarar de hushåll som beräknas tillkomma under perioden, att det underskott som byggts upp sedan 2006 byggs i kapp samt en buffert. Om tillkommande bostäder ligger mellan 40 800 och 43 200 bostäder per år svarar det mot tillkommande hushåll under perioden 2020–2029. Sju av tio bostäder beräknas behöva byggas i storstadsområdena. I 25 av landets 60 arbetsmarknadsregioner finns i princip inget bostadsbyggnadsbehov (se dock kommentar nedan).28

De senaste åren har bostadsbeståndet generellt ökat snabbare än befolkningen och med utgångspunkt i Boverkets prognoser för bostadsbyggandet förväntas bostadsbyggandet ligga i linje med byggbehovet kommande år. Under 2021 förväntas 61 700 bostäder påbörjas och 2022 förväntas 64 000 bostäder påbörjas.29

Det finns samtidigt omständigheter som komplicerar byggbehovet. Boverkets beräkning av det tar inte hänsyn till att bostäder inte är homogena. Det innebär att det kan finnas ett behov som ligger utanför beräkningarna. Befolkningsförändringar kan påverka byggbehovet genom att hushållssammansättningen förändras men även genom att olika åldersgrupper bor på olika sätt, till exempel i olika upplåtelseformer. Det innebär att det i regioner som i princip saknar byggbehov enligt beräkningen kan finnas ett behov av bostäder som till exempel är anpassade för äldre. Noterbart är också att yngre generellt bor i hyresrätter och studentbostäder men i viss mån även i bostadsrätt. Sedan sjunker andelen i dessa boendeformer till förmån för äganderätt. Efter 65 år sjunker andelen i äganderätt till förmån för specialbostäder för äldre och i viss mån hyresrätt och bostadsrätt.30

Den demografiska utvecklingen, efterfrågan på olika typer av bostäder och marknadsförutsättningarna varierar i betydande utsträckning i landet. På vissa platser är marknadsförutsättningarna sådana att efterfrågan inte kan mötas med nyproduktion. Risken för att bostäderna inte blir uthyrda eller sålda kan bedömas vara för hög varför

28 Boverket (2020): Bostadsbyggnadsbehov 2020–2029. Rapport 2020:32. 29 Boverket (2021): Boverkets indikatorer, juni 2021. 30 Boverket (2020): Bostadsbyggnadsbehov 2020–2029. Rapport 2020:32.

nyproduktion blir särskilt svår att åstadkomma eller riskerar att helt utebli.31

På andra platser är marknadsförutsättningarna mer gynnsamma vilket innebär bättre förutsättningar för nyproduktion. På dessa platser kan det dock finnas en utmaning i att marknadspriserna och hyresnivåerna i nyproduktionen är sådana att byggbehovet inte kan realiseras p.g.a. att hushållen inte kan eller vill efterfråga bostäderna i fråga.32Hyrorna har exempelvis alltid varit högre i det senast byggda beståndet men skillnaderna mellan nyproduktionshyrorna och genomsnittshyrorna i det övriga bostadsbeståndet ökade markant några år in på 2000-talet. Stora skillnader mellan hyrorna i nyproduktion och i beståndet kan påverka efterfrågan.33

För hushåll med lägre inkomster är nyproduktion inte alltid ett alternativ, exempelvis på grund av att inkomsterna inte räcker till för att betala boendeutgifterna, att hyresvärdarna ställer krav som är svåra att nå eller för att nyproduktionshyror inte motsvarar kommunernas och socialtjänstens norm för skälig boendekostnad34. I stället talas ofta om flyttkedjor som lösning.35

Studier visar över lag att flyttkedjor är korta men att tillskott av större bostäder generellt ger längre flyttkedjor. En studie av flyttningar i Stockholms län har visat att flyttkedjor i tredje led når hushåll med inkomster som är lägre än genomsnittet i länet. Det finns dock ingen garanti för att kedjan når de hushåll som har de allra lägsta inkomsterna eller att de når dem med akut behov av en bostad. Effekterna kan också variera beroende på bostadsmarknadssituationen på orten. En kunskapsöversikt från Malmö universitet visar att socioekonomiskt svaga grupper sällan eller aldrig deltar i flyttkedjor som initieras i samband med att nya bostäder byggs.36

31 Se Boverkets digitala handbok för bostadsförsörjning – hämtad 2021-10-14. 32 Se till exempel Region Stockholm (2020): Efterfrågan på nya bostäder i Stockholmsregionen. Rapport 2020:6. 33 Se Boverkets digitala handbok för bostadsförsörjning – hämtad 2021-10-14. 34 Skälig boendekostnad är vad en låginkomsttagare på orten har möjlighet att kosta på sig. Se Socialstyrelsen (2021): Handbok för ekonomiskt bistånd. 35SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. 36 Se Region Stockholm (2018): Flyttkedjor – En litteraturöversikt över befintlig forskning om bostads-

flyttkedjor. Rapport 2018:13. Malmö Stad (2019): Flyttkedjeanalys för nybyggnation i Malmö,

McShane, Karl och Kristersson, Håkan. Evidens (2021): Flyttkedjor och rörlighet på bostadsmark-

naden, november 2021.

Ökat utbud på andrahandsmarknaden – ett komplement som medför risker

För den som har svårt att köpa en bostad eller hyra med besittningsrätt är det alternativ som står till buds att bo hos föräldrar och släktingar alternativt att hyra en bostad eller ett rum av en privatperson utan besittningsrätt.

Andrahands- och inneboendelösningar kan vara en bra temporär lösning för bostadssökande som snabbt behöver hitta en bostad, särskilt unga. Reglerna kring andrahandsuthyrning förändrades under första halvan av 2010-talet genom lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad som bland annat möjliggör kostnadsbaserad hyra, dock inte för hyresrätt. Även taket för skattefri uthyrning har höjts för att öka utbudet på marknaden.37

I fråga om privatpersoners uthyrning av hyresrätt har det mot bakgrund av förekomsten av olovlig uthyrning och oskäliga andrahandshyror genomförts regelskärpningar, bland annat med innebörden att det numera är brottsligt att hyra ut en lägenhet i andra hand utan tillstånd till en hyra som är oskälig. Avsikten är att stävja framväxten av en svart bostadsmarknad med otrygga boendeförhållanden dit såväl enskilda som barnfamiljer med låga inkomster eller försörjningsstöd ofta blir hänvisade, med risk för frekventa flyttar och oskäliga hyror.38

3.2.2. Konsumtion och efterfrågan

Bostadsojämlikhet – svårt att särskilja från ekonomisk ojämlikhet

När vissa kan etablera sig på bostadsmarknaden och få sina grundläggande bostadsbehov tillgodosedda medan andra inte har samma möjligheter uppstår ojämlikheter på bostadsmarknaden. Ojämlikheter i boendet är svårt att separera från ekonomiska ojämlikheter.39Inkomstskillnaderna i Sverige har under lång tid ökat. Det beror till stor del på ökade kapitalinkomster bland hushåll i toppen av inkomst-

37 Lagen innehåller bland annat regler för hyressättning och uppsägning som skiljer sig från reglerna vid uthyrning av hyresrätt. Se prop. 2012/13:1, utg.omr. 18, bet. 2012/13:CU3, rskr. 2012/13:128. Se även prop. 2020/21:201, bet. 2021/22:CU2, rskr. 2021/22:42. 38 Se bland annat Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning (SOU 2017:86) och prop. 2018/19:107, bet. 2018/19:CU17, rskr. 2018/19:264. 39SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet.

fördelningen och att inkomsterna i de lägre inkomstskikten ökat långsammare än medianinkomsten.40

Över tid har det också varit fördelaktigt att äga sitt boende, både med hänsyn till månatlig kostnad i relation till inkomst och att det genom bland annat låga räntor skett en pris- och värdeökning på ägt boende, vilket skapat en förmögenhetstillväxt.41 Prisuppgången och låga räntor har i sin tur inneburit att hushållens skuldsättning ökat och utvecklats till ett orosmoln för den finansiella stabiliteten med kreditrestriktioner som följd. Prisuppgången på bostäder har också inneburit att antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad, särskilt i storstadsområdena, har ökat och att tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara. Det har i sin tur inneburit att många unga är beroende av hjälp från familjen för att kunna köpa en bostad. Den som inte har sådana möjligheter hänvisas till att hyra samtidigt som andelen hyresrätter i beståndet minskat och hyresrätten över lag är en dyrare upplåtelseform. De med lägst inkomst utesluts från de ekonomiskt mest fördelaktiga boendelösningarna. För många blir andrahandsmarknaden det enda alternativet, där hyrorna är höga. Situationen gör att det blir svårt att etablera sig på bostadsmarknaden och att anpassa sin boendesituation efter ändrade livsförhållanden, till exempel i samband med att familjen växer, en separation eller arbete på ny ort.42

Socialförsäkringssystemen finns för att ge ekonomisk trygghet vid olika händelser och skeden i livet. Flera delar av socialförsäkringssystemen har försvagats sedan 1990-talet. När trygghetssystemen försvagas ökar trycket på kommunernas socialtjänster.43 En granskning av till exempel bostadsbidraget har visat att de höjningar och förändringar av bostadsbidraget som genomförts under de senaste 20 åren inte följt löne- och prisutvecklingen. Det har fått till följd att bidraget har koncentrerats till hushåll med låga inkomster och låg relativ ekonomisk standard. Granskningen visar också att bostadsbidraget omfördelar inkomster i lägre grad än tidigare. De hushåll

40SOU 2019:65: Långtidsutredningen 2019, huvudbetänkande. 41SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet. 42 Se bland annat SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. Dir. 2020:125 Förslag

för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden och Stockholms handelskammare

(2021): Trösklar och hinder på bostadsmarknaden. Stockholms Handelskammare, juni 2021. Veidekke (2017): Så löser vi bostadskrisen – Strategier för en fungerande bostadsmarknad. Se även hurvibor.se. 43 Se SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet och SOU 2019:65: Långtidsutredningen 2019,

huvudbetänkande.

som tar emot bostadsbidrag har ofta inkomster som ligger så långt under gränsen för låg relativ ekonomisk standard att bidraget inte är tillräckligt för att lyfta dem över gränsen. Bostadsbidragets konstruktion försvårar förutsättningarna att kunna efterfråga större bostäder.44

För att sociala ersättningar/transfereringar i realiteten ska påverka hushållens möjligheter till etablering på bostadsmarknaden och förändra sin situation behöver även sådana inkomster godtas av hyresvärdar vid bedömningen av betalningsförmåga och deras krav i övrigt vara på en sådan nivå att hushåll med sådana ersättningar utesluts. Om inte sociala ersättningar godtas riskerar politiska satsningar för att öka konsumtionsförmågan bli verkningslösa. SCB redovisar årligen statistik över antalet så kallade helårspersoner45 i åldrarna 20–64 som försörjs genom sociala ersättningar och bidrag. Dessa ersättningar innefattar sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, ersättning vid arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ekonomiskt bistånd samt etableringsersättning. Antalet helårspersoner som försörjdes med sociala ersättningar och bidrag ökade med 6,0 procent mellan 2019 och 2020. Det totala antalet var 790 242, vilket motsvarar 13,4 procent av befolkningen i arbetsför ålder. De ersättningsformer som totalt sett ökade under 2020 var de för arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder medan ersättningsformerna ekonomiskt bistånd, sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning samt etableringsersättning minskade.

3.2.3. Fördelning och förmedling

Anskaffningsfrågan är central för bostadssökande

På marknaden för ägda bostäder är dynamiken mellan pris och möjlighet för köparen att få krediter avgörande för vem som kan köpa. Hyresbostäder på den ordinarie bostadsmarknaden fördelas på andra sätt. Det kan handla om byten, bostadskö, lotteri, förtur, kontakter med hyresvärdar, förmedlingsplattformar eller, som belysts ovan, genom svarthandel. En vanlig fördelningsmekanism är kötid, via en förmedling, teknisk plattform eller direkt hos hyresvärden. En ledig

44 Riksrevisionen (2017): Bostadsbidraget – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv, RiR 2017:9. Se även SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet. 45 För att skapa jämförbarhet mellan olika typer av ersättningar beräknas så kallade helårsekvivalenter som visar hur många som skulle kunna försörjas under ett helt år med full ersättning. Till exempel blir två personer, som varit heltidsarbetslösa ett halvår var, tillsammans en helårsekvivalent. Se Statistiknyhet från SCB 2021-03-24: Antalet personer försörjda på sociala ersätt-

ningar och bidrag ökar.

lägenhet genom kö går till det hushåll av de som visat intresse som har längst kötid och som uppfyller de krav som hyresvärden ställt upp. Normalt sett tillämpas ett system där en person kan ställa sig i kö utan att nödvändigtvis för tillfället ha ett behov av en bostad. Parallellt förkommer även förturer eller olika reservationer där urvalet görs med eller utan en kombination med kötid, dock sällan utifrån ett inkomsttak.46 Av en enkät som Boverket låtit göra framgår att personer som under de senaste två åren har försökt skaffa sig en ny hyreslägenhet främst bedömde otillräcklig kötid som anledningen till att de nekats att hyra bostad.47

Bland kommunala bostadsbolag är kötid den allenarådande fördelningsprincipen (99 procent av bolagen tillämpar kötid som fördelningsprincip). Motsvarande siffra för privata hyresvärdar är 44 procent. Bland privata hyresvärdar är det främst individuell bedömning som gäller, 57 procent, men även förmedling genom kontakter, 44 procent.48

Flera stora privata hyresvärdar använder sig av kösystem, antingen genom kommunala bostadsförmedlingar, egna köer eller privata förmedlingsplattformar. Det finns också större hyresvärdar som exempelvis genom lottning slumpar fram vilka som kallas på visning givet att de klarar kraven som ställts upp eller som tilldelar bostäderna individuellt. Det finns privata hyresvärdar som tar hänsyn till speciella omständigheter eller ömmande skäl när lediga bostäder fördelas, särskilt vid skilsmässa eller ändrade familjeförhållanden där barn är inblandade. Det förekommer även att privata värdar hjälper barn till en befintlig hyresgäst att flytta hemifrån.49

Anskaffning genom socialtjänsten – tillämpningen varierar mellan kommuner

Många fastighetsägare, främst kommunala, har som policy att bistå kommunen med bostäder till individer med någon form av sociala behov.50

Kommunernas socialtjänst har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Socialtjänsterna

46 Kopsch, Fredrik (2020): Hur ska hyreslägenheter fördelas? Fores. 47 Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9. 48 Ibid. 49 Ibid. 50 Ibid.

möter de yttersta konsekvenserna av när såväl den ordinarie bostadsmarknaden som andrahands- och inneboendemarknaden inte förmår möta bostadsbehoven. Det har under flera år påtalats att socialtjänsterna i allt högre utsträckning upplever sitt arbete som en slags ”bostadsförmedling” och att boendeinsatserna blivit en central del av arbetet. Orsaken har bedömts vara bristande utbud av hyresbostäder i en prisklass inkomstsvaga hushåll klarar av och svårigheter för många att bli godkända som hyresgäst.51

Det finns inga bestämmelser i socialtjänstlagen som ger bostadslösa en allmän rätt till att få en bostad av socialtjänsten. Däremot kan socialtjänsten i särskilda fall vara skyldig att tillhandahålla en bostad som bistånd. Rätt till bistånd i form av bostad som uppfyller kraven på skälig levnadsnivå har i rättspraxis rört situationer när en person eller familj är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad.52 Socialtjänstens ansvar kan handla om att bistå med olika former av akuta eller mer långsiktiga boendelösningar utifrån individuella behov och efter biståndsbedömning.53

Enligt Socialstyrelsen innebär reglerna i socialtjänstlagen att var och en i första hand är skyldig att försörja sig själv och sin familj inom ramen för sin förmåga. I detta ingår ett ansvar för att ordna en bostad, vilket innebär att var och en själv får söka bostad via bostadsförmedling, bostadsföretag, andrahandsförmedlingar eller på annat sätt försöka ordna sin bostadssituation. Det kan handla om att bo hos släktingar och vänner eller hyra rum eller bostad av en utomstående. Föräldrar har huvudansvaret för att säkerställa nödvändiga levnadsvillkor för sina omyndiga barn och ansvarar för att barnens behov och rättigheter blir tillgodosedda.54

Att det generellt sett är svårare att få ett hyreskontrakt om man har skulder eller betalningsanmärkningar är exempelvis inte i sig ett

51 Se bland annat Dagens Samhälle (2018): Socialtjänsten är ingen bostadsförmedling. En debattartikel av Lena Holmlund, då ledamot i Föreningen Sveriges socialchefer och verksam som sektorschef i Göteborgs stad samt Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet –

Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten, september 2021.

52 I rättspraxis har man som framgår av JO:s ämbetsberättelse 2017/18 s. 425 ansett att en enskild person har rätt till bistånd från socialnämnden genom att den ska tillhandahålla eller ombesörja en bostad som uppfyller kraven på en skälig levnadsnivå, om den enskilde är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad (se bland annat RÅ 1990 ref. 119 och 2004 ref. 130). Varken i socialtjänstlagen eller i förarbetena till lagen finns det dock någon bestämmelse eller något uttalande om att socialnämndens åligganden omfattar att tillhandahålla bostad åt bostadslösa i allmänhet (jfr prop. 1979/80:1 s. 200 och 356 samt prop. 2000/01:80 s. 92). 53 Se beskrivningar i Socialstyrelsens digitala kunskapsguide, kunskapsguiden.se – hämtad 2021-10-14. 54 Ibid.

skäl till att beviljas bistånd. Att det är brist på bostäder på den öppna bostadsmarknaden är inte heller i sig skäl nog för bistånd till bostad från socialtjänsten.55 Högsta förvaltningsdomstolen har bedömt det som godtagbart att boendestandarden i vissa fall är lägre än vad som anses skäligt på längre sikt. I en akut situation eller när ett lämpligt boende inte kan erbjudas den biståndssökande för en rimlig kostnad kan boende på härbärge godtas under en övergångsperiod.56

Hur detta hanteras lokalt kan variera. En majoritet av kommunerna använder så kallade sociala kontrakt för att hyra ut bostäder till behövande som av olika skäl har svårt att bli godkända som hyresgäster. Det innebär att kommuner köper eller hyr bostäder, både privata och allmännyttiga, som de i sin tur hyr ut till behövande. Boendet är ofta förenat med tillsyn eller särskilda villkor. För hyresvärdar innebär det en trygghet att ha kommunen som förstahandshyresgäst. Antalet sociala andrahandslägenheter med grund i ett biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen är enligt BME 2021 cirka 19 600 fördelat på 235 kommuner. Det är en minskning med cirka 1 000 lägenheter jämfört med året innan. Det är också något fler än antalet identifierade hemlösa i långsiktiga boendelösningar, något som beror på olika mätmetoder och givetvis tidpunkt för mätning.57 Utöver dessa 19 600 lägenheter finns cirka 6 700 lägenheter, fördelat på 53 kommuner, som hyrs ut utan grund i ett biståndsbeslut varav närmare 40 procent återfinns i Stockholms kommun. Antalet andrahandslägenheter som kommunerna bistår med summerar totalt till drygt 26 000.58 De senaste åren har utvecklingen av antalet kontrakt varit relativt stabil, men sett ur ett längre perspektiv har ökningen varit markant. Under åren 2008–2019 tredubblades antalet sociala kontrakt via socialtjänsten, från 9 000 till 27 000. Förklaringar till ökningen har varit att det blivit svårare för fler att etablera sig på bostadsmarknaden och det kommunala ansvaret enligt bosättningslagen.59

55 Se beskrivningar i Socialstyrelsens digitala kunskapsguide, kunskapsguiden.se – hämtad 2021-10-14. 56 Socialstyrelsens hemsida kunskapsguiden.se och rättsfall RÅ 1990 ref. 119, RÅ 2004 ref. 130 och RÅ 1994 not 574. 57 Alla personer med sociala eller kommunala kontrakt ingår inte i Socialstyrelsens hemlöshetskartläggning, vilket till stor del beror på att de kontrakt som ingår i Socialstyrelsens definition ska vara förenade med tillsyn, särskilda villkor och regler. Se Socialstyrelsen (2017): Hemlöshet

2017 – omfattning och karaktär, november 2017.

58 Boverket (2021): Bostadsmarknadsenkäten 2021. 59 Se Grander, Martin och Salonen, Tapio (2020): Ökad ojämlikhet i boendet i spåren av corona-

pandemin. Externa perspektiv – segregation och covid-19, Delegationen mot segregation, novem-

ber 2020, Socialstyrelsen (2017): Hemlöshet 2017 – omfattning och karaktär, november 2017, samt Boverket (2021): Bostadsmarknadsenkäten 2021.

Det saknas heltäckande kartläggning över kommunernas policy för boendeinsatser men enligt Socialstyrelsen förekommer olika tolkningar av socialtjänstens yttersta ansvar och att kommuner ställer olika krav på personer som befinner sig i akut hemlöshet utifrån om de betraktas som socialt eller strukturellt hemlösa. Tillgången till bostäder i kommunen kan också ha betydelse för hur kommunen erbjuder boendeinsatser och till vilka. Det förekommer att det ställs högre krav på personer som är hemlösa av strukturella skäl.60 En ny studie har visat att den lokala bostadsmarknadens sammansättning har betydelse för hur omfattande insatser som behövs från socialtjänsten. Förekomsten av hyresrätter över lag och i synnerhet inom allmännyttan verkar dämpande för kommunens sociala boendeinsatser. Kommunernas övergripande ansvar för bostadsförsörjningen och särskilda ansvar enligt exempelvis socialtjänstlagen är således två kommunicerande kärl.61 Detta samband redogörs vidare i kapitel 4.2.2.

Begreppen social och strukturell hemlöshet beskriver olika orsaker till hemlöshet i skärningspunkten mellan hushållens möjligheter att lösa sin egen boendesituation och socialtjänstens arbete med boendeinsatser. På Stockholms Stadsmissions hemsida beskrivs strukturell hemlöshet enligt följande:

Människor i strukturell hemlöshet saknar egen bostad för att de inte har ekonomiska förutsättningar att ta sig in på den vanliga bostadsmarknaden. Det kan till exempel bero på skilsmässa eller sjukdom. Det kan även vara unga vuxna som vill flytta hemifrån men inte kan eller personer med betalningsanmärkningar och skulder som gör att de inte kan få ett hyreskontrakt eller har möjlighet att köpa en bostad. De som lever i strukturell hemlöshet behöver oftast inte stöd när de får eget boende.62

Begreppet strukturell hemlöshet används i kontrast till så kallad social hemlöshet. Social hemlöshet beskrivs av Stockholms Stadsmission enligt följande:

60 Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete

inom socialtjänsten, september 2021, och Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Det boendesociala arbetet i förändring – Erfarenheter från sex kommuner, november 2020.

61 Grander, Martin & Frisch, Morten (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmän-

nytta. En analys av privatägd hyresrätt och den sekundära bostadsmarknaden i kommuner som saknar allmännytta. 22:2; SBV Working Paper Series. Malmö universitet.

62 Stockholms stadsmission, www.stadsmissionen.se, Vad är strukturell hemlöshet? Hämtad 2021-11-19.

Social hemlöshet grundar sig i social problematik som exempelvis missbruk och/eller psykisk ohälsa. Människor i social hemlöshet behöver ofta stöd för att klara av ett eget boende.63

Det finns ingen samlad statistik över hur många hushåll som saknar egen bostad av strukturella eller sociala skäl, hur många som vänder sig till kommunens socialtjänst och som beviljas eller nekas bistånd för långsiktigt eller kortsiktigt boende, hur många som ges möjlighet att överta ett socialt kontrakt eller inte. Mot bakgrund av att kommuner gör olika tolkningar av det yttersta ansvaret enligt socialtjänstlagen och att läget på bostadsmarknaden kan påverka ser det sannolikt olika ut i olika kommuner. En del kommuner använder så kallade sociala kontrakt för att hantera såväl socialt som strukturellt betingad hemlöshet, medan andra gör en tydlig distinktion. För till exempel barnfamiljer i strukturell hemlöshet kan det innebära att nödbistånd64ges för kortare perioder samtidigt som det ställs krav på aktivt sökande av bostad samt en redovisning av resultatet.65

Utestängning från bostadsmarknaden och svårigheten att på egen hand kunna skaffa en egen bostad är till stora delar relaterad till strukturella faktorer i samhället. Brist på bostäder som motsvarar behoven hos olika grupper, hyresnivåer som är för höga för hushåll med genomsnittliga eller lägre inkomster och höga krav för att godkännas som hyresgäst bidrar till denna utestängning. Dessa faktorer är förutsättningar som även kommunernas socialtjänst agerar utifrån.66

Anskaffningsproblem, aktiv medverkan till bosättning i annan kommun och otydlig bosättningslag

En annan utveckling som uppmärksammats de senaste åren är aktiv medverkan till bosättning i annan kommun, vad som i media brukar benämnas social dumpning. Aktiv medverkan till bosättning i annan

63 Stockholms stadsmission, www.stadsmissionen.se, Vad är strukturell hemlöshet? Hämtad 2021-11-19. 64 Nödbistånd avser medel för möjlighet att kortsiktigt lösa ett bostadsbehov på till exempel vandrarhem. 65 Se Runquist, Wedding (2021): Hur har andrahandslägenheter i Malmö kommun fördelats till

hemlösa över tid? En studie av prioriteringar och exkluderingar. Rapport nr 1 i forsknings-

projektet Skånska hem Socialhögskolan, Lunds universitet, samt Socialstyrelsen (2021): Före-

bygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten, september

2021. 66 Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt

arbete inom socialtjänsten, september 2021.

kommun är när en kommun genom sitt agerande får en person eller ett hushåll med ekonomiskt bistånd att flytta till en annan kommun, utan att personen själv har uttryckt en tydlig vilja att flytta. Det behöver inte alltid vara ett problem, men om det sker mot individens vilja och mottagande kommun har ansträngd ekonomi och sämre arbetsmarknadsförutsättningar blir situationen problematisk.67

Den främsta orsaken till fenomenet aktiv medverkan till bosättning i annan kommun, så kallad social dumpning, är enligt Statskontoret den varierande tillgången på bostäder. Statskontoret konstaterar att kommuner inte har någon skyldighet enligt lag att erbjuda kommuninvånare bostad i kommunen eller att erbjuda hjälp att hitta bostad. Många kommuner har dock tjänster för att hjälpa bidragstagare, dvs. personer som har försörjningsstöd eller etableringsersättning, att hitta bostad. Statskontorets undersökning om social dumpning visar att det är mer vanligt att större kommuner och kommuner med låg arbetslöshet, hög skattekraft och underskott på bostäder erbjuder sådant stöd. Rådgivarna kan hjälpa till med att söka andrahandsbostäder, ställa personer i bostadskö och tillsammans med klienten träffa hyresvärdar. Det finns också exempel där bostadsrådgivare söker kontakt med hyresvärdar i andra kommuner som godtar personer med försörjningsstöd som hyresgäster eller att bostadsrådgivarna blir kontaktade av dessa hyresvärdar. Kommunala företrädare har uttryckt att det för barnfamiljer kan vara bättre att hitta mer långsiktiga boendelösningar i andra kommuner än att de ska behöva bo osäkert och/eller trångt i befintlig kommun.68

Statskontoret har konstaterat att fyra grupper är utsatta för aktiv medverkan: nyanlända, personer med missbruk eller andra sociala problem, strukturellt hemlösa och personer i behov av skyddat boende. Nyanlända tycks vara en särskilt utsatt grupp. I praktiken har detta lett till att allt fler nyanlända från 2018 har blivit av med sitt tillfälliga boende och att enskilda och barnfamiljer hamnar i områden och på orter med sämre arbetsmarknadsförutsättningar.69

Lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (bosättningslagen) trädde i kraft 2016. Den innebär att kommuner är skyldiga att efter anvisning ta emot nyanlända som har

67 Statskontoret (2020): Aktiv medverkan till bosättning i annan kommun – En kartläggning. Rapport 2020:19. 68 Ibid. 69 Statskontoret (2020): Aktiv medverkan till bosättning i annan kommun – En kartläggning. Rapport 2020:19. Se även Kammarrätten i Stockholm 2019. Mål 4155-18.

beviljats uppehållstillstånd. Syftet med lagen är att nyanlända snabbare ska tas emot för bosättning i en kommun, och därmed kunna påbörja etableringen i samhällslivet och på arbetsmarknaden.70

Kommunernas tillämning av lagen när det gäller boende ser olika ut. Av propositionen71 som låg till grund för bosättningslagen framgår också att intentionen var att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt bör erbjuda nyanlända som omfattas av anvisningar permanenta bostäder samtidigt som det gavs uttryck för en förståelse för att boenden av mer tillfällig karaktär också skulle kunna komma att behövas. Regeringen bedömde att det inte var lämpligt att i lagen reglera vilken typ av boende som avses. Detta har lett till oklarheter i vari kommunernas ansvar består. En del kommuner erbjuder bostad under en tvåårsperiod med hänvisning till dels tiden med etableringsinsatser enligt förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare72, dels tiden som staten betalar ut schablonersättning för mottagandet till kommunerna enligt förordning73. I Boverkets redovisning av 2021 års bostadsmarknadsenkät framkommer att 105 kommuner erbjöd tillsvidarekontrakt eller förstahandskontrakt i samband med mottagandet eller kort tid därefter medan övriga av de 230 kommuner som tagit emot nyanlända enligt bosättningslagen, erbjöd någon form av tillfälligt kontrakt. Kommunerna i storstadsregionerna har i högre utsträckning tidsbegränsade kontrakt som upphör efter en specificerad tid, och nyanlända hänvisas då till ordinarie bostadsmarknad i hela landet.74

Enligt en granskning från Riksrevisionen lever bosättningslagen upp till riksdagens intentioner om jämnare fördelat mottagande och bättre etablering för nyanlända på arbetsmarknaden. Samtidigt gör Riksrevisionen iakttagelsen att kommuner som fått ökat mottagande ser ökade kostnader för försörjningsstöd, att boendelösningarna ser olika ut i olika kommuner och att aktiv medverkan är en oönskad konsekvens av att kommunernas ansvar inte varit tydligt reglerat.75

70 Hur många nyanlända varje kommun ska ta emot beror på kommunens storlek, arbetsmarknadsförutsättningar, det sammantagna mottagandet av nyanlända och ensamkommande barn samt hur många asylsökande som redan vistas i kommunen. 71Prop. 2015/16:54: Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända. 72 Nyanlända kan delta i etableringsinsatser under som längst två år på heltid och de som deltar i etableringsinsatser får statlig etableringsersättning (Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser och Förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare). 73 Förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. 74 Boverkets bostadsmarknadsenkät 2021. 75 Riksrevisionen (2021): Bosättningslagen – har reformen levt upp till intentionerna? RiR 2021:29.

3.2.4. Förvaltning och renovering

En stor del av bostadsbeståndet har ett renoveringsbehov. Det gäller i högsta grad de allmännyttiga företagen, då hälften av dessa har ett taxeringsmässigt värdeår före 1975 varav nära 30 procent under miljonprogrammet åren 1965–1974.76 Det förekommer att allmännyttiga bostadsföretag behöver sälja delar av sitt bostadsbestånd för att kunna finansiera renoveringar.77

Renoveringar innebär många gånger ökade boendekostnader i form av hyreshöjningar eller avgiftshöjningar. Särskilt uppmärksammat har detta blivit vid renovering av hyresbostäder. RISE har i en undersökning påvisat ett förfarande där renoveringar utförs med metoder som ger maximala hyresökningar och att detta i de undersökta fallen var mer förekommande än värdesäkrande renoveringar. Dessutom visar rapporten att hyreshöjningarna till följd av renoveringar varit i snitt högre i de delar där de med lägst medelinkomst bor.78Kraftiga hyreshöjningar efter renoveringar kan leda till att hushåll med lägre inkomster flyttar, med risk att koncentrationen av låginkomsttagare förstärks i de områden och fastigheter som ännu inte har renoverats.79 Bostäder med lägst hyror återfinns i det befintliga beståndet och om detta bestånd förvaltas på ett sätt som gör att hyror systematiskt höjs kommer utbudet av prisrimliga bostäder lika systematiskt att minska.

En annan utmaning är de bostäder som förfaller och där underhåll och renoveringar inte genomförs. Det förekommer att den typen av bostäder nyttjas som ett led i aktiv medverkan till bosättning i annan kommun.80

Erfarenheter från omvandlingsprojekt som exempelvis det i Gårdsten visar samtidigt att en genomtänkt och inkluderande förvaltning och varsamhet vid renoveringar kan vara nycklar till social hållbarhet och trygghet i bostadsområden.81

76 Sveriges Allmännytta (2020): Ekonomisk statistik för allmännyttan 2020, s. 5. 77 Grander M, Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag 2020, s. 79–86. 78 RISE (2021): Underlag till uppdrag att utvärdera stödet för renovering och energieffektivisering

samt att analysera ägarförhållanden på hyresbostadsmarknaden. Delrapport 4 (2021-03-09) och 6

(2021-04-22). 79 Boverket (2014): Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar. Rapport 2014:34 och SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet. 80 Länsstyrelsen i Östergötlands län (2021): Slutredovisning: Uppdrag att motverka aktiv med-

verkan till bosättning i annan kommun. För ytterligare beskrivning av sociala utmaningar kopp-

lat till förvaltningsfrågor, se bland annat SOU 2017:33: Stärkt ställning för hyresgäster samt SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet. 81 Salonen, Tapio (2021): Samhällsbygget Gårdsten. Allmännyttans framtid?

3.3. Sociala konsekvenser av läget på bostadsmarknaden

3.3.1. Konsekvenser för både individ och samhälle

Den som saknar eget kapital, har låg inkomst, ”fel” inkomstkällor, saknar kontakter och/eller är ny på bostadsmarknaden samt saknar kötid till hyresbostäder har ett särskilt svårt utgångsläge på bostadsmarknaden. Gemensamt för alla som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden är att de ofta löser sin boendesituation genom andrahandsmarknaden och inneboendelösningar, boende hos släktingar eller privatpersoner. Det kan för vissa vara en bra lösning under en övergångsperiod eller om det är ett aktivt val i form exempelvis ett delningsboende, medan det för andra kan innebära trångboddhet, höga boendeutgifter och frekventa flyttar.

Att inte kunna etablera sig på bostadsmarknaden och kunna förändra sin boendesituation kan ta sig uttryck genom uppskjuten familjebildning, avstående från utbildning och arbete på ny ort samt klyftor mellan insiders och outsiders på bostadsmarknaden.

En situation med insiders och outsiders på bostadsmarknaden bidrar till ojämlikhet, inlåsning och boendesegregation. Ökade bostadspriser har gjort det svårare för förstagångsköpare och de med störst behov av låga boendekostnader att ta sig in på den ägda bostadsmarknaden. Trycket på det hyrda beståndet ökar när många bostadssökande, antingen frivilligt eller ofrivilligt, konkurrerar inom den delen av beståndet samtidigt som det hyrda beståndets andel av bostadsmarknaden minskar.

Bostadsmarknaden bidrar till påtagliga fördelningseffekter i samhället. De personer som äger eller har ägt sin bostad, insiders, har gynnats av den snabba prisuppgången på bostadsmarknaden. I takt med prisuppgångarna har de kunnat realisera vinster när de har sålt sina bostäder, vilket har gjort att de har kunnat köpa allt dyrare bostäder. Det har i sin tur drivit upp priserna ytterligare. Därtill gynnas de hushåll som äger sin bostad av skattesystemet.82

Fler än var tredje ung tvekar inför att bilda familj eller flytta till en annan ort till följd av läget på bostadsmarknaden vilket i sin tur kan få konsekvenser för samhällsekonomin.83 Att inte kunna etablera sig

82 Anförande av riksbankschefen Stefan Ingves, Bostadsmarknadens utmaningar – att väga i dag mot i morgon, 18 september 2019. 83 Hyresgästföreningen (2021): Unga vuxnas boende.

på bostadsmarknaden försvårar förutsättningarna att klara övrig livsföring, klara utbildning och arbete. Det kan också försvåra möjligheterna för till exempel våldsutsatta personer att kunna förändra sin situation när alternativen är få. Socialstyrelsen pekar i den senaste upplagan av den så kallade dödsfallsutredningen på att ett återkommande problem är att brottsoffer för våld i nära relationer inte fått hjälp med att flytta till en annan stadigvarande bostad för att undkomma gärningspersonen. Det har bidragit till att brottsoffret antingen har flyttat tillbaka till gärningspersonen efter en tids vistelse i tillfälligt boende eller har bott kvar på en adress som varit känd av gärningspersonen.84 Ur ett samhällsperspektiv kan det konstateras att hushållens sökande efter lösning på sin boendesituation har skapat en grogrund för svarta marknader med kopplingar till kriminalitet.85

Under flera år har kommunernas socialtjänst kommit att i allt större utsträckning bistå med boende genom så kallade sociala kontrakt. Såväl det övergripande arbetet som längden på kontrakten och boendeformerna för de hyresgäster som får tillgång till dessa kontrakt varierar mellan kommunerna. Samtidigt förekommer det enligt Socialstyrelsen olika tolkningar av socialtjänstens yttersta ansvar och att kommuner ställer olika krav på personer som befinner sig i akut hemlöshet utifrån om de betraktas som socialt eller strukturellt hemlösa (se avsnitt 3.2.3). Det har också uppstått en situation där kommuner hänvisar utsatta hushåll till andra kommuner vilket genererar spänningar mellan kommuner.

3.3.2. Barn är särskilt utsatta

Barn är en särskilt utsatt grupp. Osäkert boende kan få negativa konsekvenser för barns fysiska och psykiska hälsa samt skolgång. Eftersom trygghet och kontinuitet är grundläggande för barns utveckling och eftersom barn i regel spenderar större delen av sin tid i bostaden och dess närmiljö är de särskilt utsatta. Barnfamiljer som under lång tid tvingas bo mycket trångt och flytta runt i olika kortsiktiga boendelösningar utsätts för stor press som kan ha negativ påverkan på samspelet i familjen och barnens situation vad gäller skolprestationer, möjlighet till kamratkontakter och fritidssysselsättningar. Det kan i

84 Socialstyrelsen (2022): Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018–2021, januari 2022. 85SOU 2017:86: Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning.

sin tur leda till att situationen förvärras och till att sociala problem kan uppstå eller förstärkas.86

Trångboddheten och dess konsekvenser är omdiskuterade. Riksrevisionen har i en studie från 2019 dragit slutsatsen att det inte finns några tecken på att trångboddhet enligt den så kallade trångboddhetsnorm 387 har effekter på vare sig vuxnas eller barns hälsa, eller på barns skolresultat. Analysen har även omfattat en striktare definition av trångboddhet, men inte heller i dessa fall har hälsa eller studieresultat påverkats negativt. Riksrevisionen lyfter samtidigt att analysen inte omfattar effekter av mer extrem trångboddhet och att det torde finnas en gräns för hur trångbott man kan bo utan att negativa effekter uppstår.88 I en studie om trångboddhetens konsekvenser i Malmö konstateras att trångboddhet trots allt innebär begränsningar i vardagslivet, till exempel möjligheten att dra sig undan och göra läxor i hemmet. Under coronapandemin har trångboddhetens konsekvenser för smittspridningen uppmärksammats, likaså den psykologiska stressen av att flera i hushållet ska studera och arbeta hemma.89 Trångboddhet kan också innebära att barn i högre utsträckning vistas utomhus. Polismyndigheten har lyft att offentliga miljön i så kallade utsatta områden blir ungas vardagsrum som de delar med de kriminella, något som kan leda till att unga utvecklar ett socialt nedbrytande beteende och socialiseras in kriminalitet.90

3.3.3. Boendesegregationens konsekvenser

Socioekonomisk boendesegregation behöver inte utgöra ett problem för vare sig samhället eller individer. Exempelvis medför områden där majoriteten har starka socioekonomiska förutsättningar genom hög utbildningsnivå och hög inkomst sällan några negativa konsekvenser, varken för samhället som helhet eller för individerna som bor där. Det är när segregationen ger negativa konsekvenser för uppväxt- och

86 Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt

arbete inom socialtjänsten, september 2021.

87 Norm 2 innebär att det inte ska bo fler än två personer per rum, därutöver ska det finnas ett kök och ett vardagsrum. Norm 3 säger att ett hushåll ska ha ett kök och ett vardagsrum, samt att varje familjemedlem ska ha eget sovrum (makar delar rum) för att inte betraktas som trångbott. 88 Riksrevisionen (2019): Trångboddhet – konsekvenser för hälsa och skolresultat. RiR 2019:9. 89 Grander, Martin och Sandberg, Matilda (2021) Trångboddhet i Malmö – En studie av trång-

boddhetens ojämlika utredning och konsekvenser. Malmö universitet.

90 Polismyndigheten (2017): Utsatta områden – Social ordning, kriminell struktur och utmaningar

för polisen, juni 2017.

levnadsvillkoren som problem uppstår. När konsekvenserna för individer uppnår en kritisk massa blir konsekvenserna för samhället negativa. Inom forskningen finns en tudelning i frågan om det är grannskapet i sig eller om det är individuella bakgrundsfaktorer som har störst betydelse för individers framtid. Det finns inget entydigt svar på hur omfattande grannskapseffekterna är. Det kan bero på att individer vistas olika mycket i sitt bostadsområde eller vilket socialt nätverk de har. Forskning har visat att grannskapet verkar ha större betydelse för unga. Trots svårigheterna att isolera effekterna av grannskap finns dock stöd i forskning för att bostadsområdet, eller mer precist grannskapet, har betydelse för individers förutsättningar att tillgodogöra sig en utbildning. I områden med socioekonomiska utmaningar är sannolikheten att bli anställd lägre och sannolikheten att förbli arbetslös högre. I resurssvaga områden utifrån socioekonomiska faktorer är det demokratiska deltagandet och tilliten till andra människor lägre.91 Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) löper boende i socialt utsatta områden i större utsträckning än andra både risk att hamna i kriminalitet och risk att utsättas för brott.92

Åtgärder för minskad ekonomisk ojämlikhet genom exempelvis insatser för utbildning och arbete är i sig medel för att minska såväl socioekonomisk segregation som boendesegregation. Åtgärderna behöver vara riktade mot de bakomliggande orsakerna, alltså olika strukturer och mekanismer. En inriktning inom bostadsområdet är den så kallade blandningsstrategin där blandade upplåtelseformer, genom nyproduktion och ombildning, används som verktyg för blandad befolkning.93 Enligt forskning finns vissa belägg för att det finns en koppling mellan blandad bebyggelse och blandad befolkning, men sambandet är komplext och förväntningarna på blandningsinitiativ bör därför vara rimliga. En blandningsstrategi är en långsiktig och långsam strategi eftersom nyproduktionen alltid utgör en mycken liten andel av det totala bostadsbeståndet samtidigt som strategin är beroende av ett kommunalt markinnehav och ett aktivt arbete för att uppnå blandning. Blandningsstrategin framhålls som mer effektiv om den inbegriper insatser inom det befintliga beståndet och en nyckelfråga är då

91 Delmos (2021): Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegrega-

tionens utveckling.

92 Ett Sverige som håller ihop – Regeringens insatser för minskad segregation och goda livschanser för alla, dnr A2020/02652. 93 Delmos (2021): Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegrega-

tionens utveckling, s. 92 ff.

hur resurssvaga hushåll ska kunna tillträda de bostäder som genom vakanser blir tillgängliga i mer resursstarka och attraktiva områden, strategier som öppnar i stället för att stänga ute vissa grupper från vissa bostadsområden.94

3.4. Utredningens bedömning

3.4.1. Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora

Människor begränsas i sina liv när de inte har en godtagbar boendesituation. Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora. Utbudet på bostadsmarknaden har visat sig inte kunnat matcha hushållens bostadsbehov. Det har medfört en situation där den så kallade strukturella hemlösheten är stor vilket innebär hårt tryck på kommunernas socialtjänst. Barnfamiljer med svag köpkraft har särskilt svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmarknaden och barn är en särskilt utsatt grupp. Särskilda åtgärder för att förbättra barnfamiljers situation är därför motiverade för att främja jämlika uppväxtvillkor.

När vissa kan etablera sig på bostadsmarknaden och få sina grundläggande bostadsbehov tillgodosedda och andra inte uppstår ojämlikheter på bostadsmarknaden. Det tar sig uttryck genom bland annat trångboddhet, ansträngd boendeekonomi, osäkra boendelösningar, hemlöshet, och skillnader mellan insiders och outsiders. Trösklarna till både det hyrda och ägda beståndet är höga och försvårar rörligheten, särskilt mellan upplåtelseformer. Höga trösklar gör det svårt för människor att etablera sig på den ordinarie bostadsmarknaden och att anpassa sitt boende utifrån livssituation. Den socioekonomiska boendesegregationen begränsar livschanser och ger negativa konsekvenser för samhället.

Ojämlikheter i boendet är svårt att separera från ekonomiska ojämlikheter. Att trygghetssystemen försvagats innebär att köpkraften minskar i sådana hushåll som omfattas av dessa, att färre hushåll kan skaffa en bostad utan stöd från socialtjänsten och att fler därmed behöver söka stöd för boendeinsatser hos socialtjänsten. Detta leder till bedömningen att frågor om hushållens förmåga att efterfråga och konsumera bostäder behöver vara en central del av bostadsförsörjningen.

94 Andersson, Roger och Holmqvist, Emma (2019): Grannskapseffekter och politik och planer-

ing för minskad segregation – Underlagsrapport till Jämlikhetskommissionen. Institutet för bostads-

och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet, maj 2019.

Utredningen konstaterar att i skärningspunkten mellan statens och kommunernas ansvar uppstår en risk att människor faller mellan stolarna. Tillämpning av socialtjänstlagen och bosättningslagen skiljer sig mellan olika kommuner. En konsekvens av att kommunernas ansvar inte är tydligt reglerat är s.k. social dumpning. Det är utredningens bedömning att detta pekar på ett behov av ökad tydlighet från regeringens sida.

Utredningen bedömer att det behöver skapas en förståelse för att sociala utmaningar inte enbart kan lösas med ökat bostadsbyggande. För att förstå och synliggöra bostadsförsörjningens bredd har utredningen identifierat fyra tematiska områden vars utveckling på olika sätt har en inverkan på hushållens boendesituation och möjligheterna att förändra den: produktion och andra utbudsskapande åtgärder, konsumtion och efterfrågan, fördelning och förmedling, förvaltning och renovering. Enligt utredningen behöver åtgärder för att främja bostadsförsörjningen utgå från ett samspel mellan dessa fyra tematiska områden.

En viktig förutsättning för en socialt hållbar bostadspolitik är en gemensam bild av verkligheten. Jämförbara statistiska underlag kan ge bättre förutsättningar för att identifiera skillnader i boendeförhållanden och därmed för att vidta effektiva åtgärder. Regeringen har här tagit flera viktiga steg i att skapa underlag för gemensamma problembilder. Bland annat genom regeringsuppdrag till Boverket om mått på bostadsbristen och regeringsuppdrag om områdesindelning som Statistiska centralbyrån (SCB) och Delegationen mot segregation (Delmos) har tagit fram tillsammans samt Delmos olika statistikverktyg för att mäta segregationens utveckling. Det är inte uteslutet att vidare utveckling behövs.

4. Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv

4.1. Inledning

Det finns ett offentligt åtagande i bostadsfrågor som grundar sig i synen på bostaden som en grundläggande förutsättning för den enskildes och hushållens levnadsförhållanden. Enligt regeringsformen ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det allmänna ska särskilt trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.1Bestämmelsen är ett målsättningsstadgande som, utan att anses rättsligt bindande, kan sägas innebära en skyldighet för det allmänna att verka för att målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.2

Rätten till bostad berörs i flera konventioner och deklarationer som Sverige anslutit sig till. Rätten till bostad omnämns bland annat i FN:s deklaration om mänskliga rättigheter, konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, Europarådets sociala stadga, FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och den europeiska pelaren för sociala rättigheter.

År 2015 antogs resolutionen Agenda 2030 av FN:s generalförsamling. Av agendan framgår att uppfyllelsen av målet syftar till att gagna alla människor i samhället, förverkliga mänskliga rättigheter och uppnå jämställdhet. Hållbar utveckling ska uppnås genom att balansera och förena ekonomisk, social och miljömässig utveckling. Enligt agendan ska särskild uppmärksamhet ägnas åt situationen och behoven hos

11 kap. 2 § andra stycket regeringsformen. 2 Kommittédirektiv En socialt hållbar bostadsförsörjning (dir. 2020:539).

de mest utsatta. En bärande princip är att ingen ska lämnas utanför. Särskilt relevanta mål inom bostadspolitiken är mål 11 om hållbara städer och samhällen samt delmål 11.1 om säkra bostäder till överkomlig kostnad.3

4.1.1. Mål för bostadsfrågor

Den politiska inriktningen i bostadsfrågor framgår av de mål som politiska församlingar på olika nivåer beslutat om. På nationell nivå finns flera mål som på olika sätt berör frågan.4 Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen står i fokus för utredningen är det naturligt att i första hand utgå från det mål som kopplar till sakområdet i statens budget: Utgiftsområde 18, Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik. Av utgiftsområde 18 framgår att det finns två riksdagsbundna mål på området:

Målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:89). Målet för bostadsmarknad är även långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:CU1, rskr. 2008/09:116).

Det övergripande nationella målet betonar ett medel: bostadsbyggande. Målet för bostadsmarknaden betonar dess funktionssätt samt bostadskonsumentens efterfrågan och behov. När målet för bostadsmarknaden infördes framhölls bland annat vikten av att underlätta för bostadsmarknaden att fungera på ett sätt som inkluderar alla männi-

3Prop. 2019/20:188: Sveriges genomförande av Agenda 2030. 4 – Riksdagen har antagit följande nationella mål för bildkonst, arkitektur, form och design: Arkitektur, form och design ska bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle med omsorgsfullt gestaltade livsmiljöer, där alla ges goda förutsättningar att påverka utvecklingen av den gemensamma miljön. Se prop. 2017/18:110, bet. 2017/18:CKrU1, rskr. 2017/18:316. – Riksdagen har antagit följande mål för arbetet mot segregation: Minskad segregation, jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla. Se prop. 2019/20:1, bet. 2019/20:AU1, rskr. 2019/20:114. Delmål: Minskad boendesegregation, bra bostäder för alla och stärkt samhällsservice. Se Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation, Ku18:03. – Övergripande mål för folkhälsopolitiken: Att skapa samhälleliga förutsättningar för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen och sluta de påverkbara hälsoklyftorna inom en generation. Se prop. 2017/18:249, bet. 2017/18:SoU26, rskr. 2017/18:406). Särskilt målområde: Boende och närmiljö, där vikten av en god bostad och närmiljö betonas.

skor.5 Målet var föremål för analys i betänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) med följande slutsatser:

  • Efterfrågan kommer, givet de villkor som råder på marknaden, att tillfredsställas på marknaden. De allra flesta hushåll har en efterfrågan som gör att de inte bara kan tillfredsställa sina behov utan också andra önskemål som de kan ha på sin boendesituation.
  • Behov är subjektiva och individuella men kan beskrivas i kollektiva termer av vad som politiskt anses vara godtagbart, t.ex. en i tid obegränsad nyttjanderätt av bostaden, trångboddhet och konsumtionsutrymme efter att boendekostnaden är betald.
  • Utbudet speglar den kollektiva efterfrågan, inte de kollektiva behoven.
  • Utan en uppfattning om behoven finns det ingen bostadsbrist att åtgärda med politiskt beslutade insatser. Omvänt innebär bostadsbrist ett åtagande att vidta åtgärder.6

Boverket har på regeringens uppdrag definierat behoven eller vad som är att betrakta som en rimlig boendesituation (se avsnitt 3.1.1).7

På kommunal nivå ska bostadsförsörjningsplaneringen utgå från att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder.8 Vidare ska kommunerna i sina riktlinjer för bostadsförsörjning ange mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.9Frågan behandlas vidare i avsnitt 4.2.2.

4.1.2. Åtagandet förverkligas genom bostadsmarknaden

Bostadsfrågan är och har varit en del av välfärdspolitiken under lång tid men skiljer sig från andra välfärdsområden. Enligt skollagen har t.ex. alla barn som omfattas av skolplikten rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning, vilket kommunen ansvarar för att tillhandahålla.10Motsvarande rättighets- och skyldighetsbestämmelser saknas inom

5Prop. 2007/08:1, utgiftsområde 18. 6 Det kan också argumenteras för att det är vår kollektiva uppfattning om behoven som bör förändras för att därigenom minska bostadsbristen och åtagandet för det allmänna. 7 Boverket (2021): Mått på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska

utföras. Rapport 2020:21.

81 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 92 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 10 Jfr 2 kap. 18 §, regeringsformen.

bostadsområdet. Det finns ingen offentlig tilldelning av bostäder och ingen del av det allmänna ”äger” bostadsförsörjningen genom ett utpekat huvudmannaskap. Huvudsakligen konkurrerar alla på samma marknad och på denna marknad möts två parter, till exempel säljare och köpare eller hyresvärd och hyresgäst som frivilligt sluter en uppgörelse.

Det allmännas roll, primärt statens och kommunernas, är historiskt och än i dag inriktat på att med olika åtgärder förmå bostadsmarknaden att fungera så att den i sin helhet möter politiskt uppsatta mål. I vad mån bostaden är en rättighet kan därför sägas bero på i vilken utsträckning stat och kommun genom olika åtgärder skapar en reell möjlighet för alla att skaffa sig en bostad på bostadsmarknaden. Bostadsfrågan har beskrivits som välfärdsstatens marknadsvara.11

De som i praktiken förser invånarna med bostäder är inte politiker, utan privata och allmännyttiga byggherrar, förvaltare, organisationer, kreditinstitut och hushållen själva, enskilt eller kollektivt. Dessa aktörer och deras förutsättningar att agera på marknaden är således centrala för bostadsförsörjningen. Allt genomförande inom bostadsförsörjningen måste bygga på en förståelse för och involvera bygg- och fastighetssektorn.

4.2. Ett delat ansvar att vidta åtgärder

4.2.1. Stat, kommun och handlingsutrymme

Bostadsförsörjningen är ett delat ansvar mellan stat och kommun. Staten har ett stort handlingsutrymme att, inom ramen för EU-rätten, förändra spelreglerna på bostadsmarknaden. Exempelvis genom penningpolitiken, lagar12, skatter, avdrag, bidrag och andra ekonomiska insatser gentemot byggherrar, fastighetsägare, enskilda och kommuner. Staten sätter centrala ramar för befolkningstillväxten genom migrationspolitiken och har ett särskilt ansvar för mottagande av asylsökande.13 Staten har ansvar för olika socialförsäkringssystem som avser att ge enskilda hushåll ekonomisk trygghet vid bland annat ålderdom, sjukdom och när barnen är små. Staten agerar också i viss utsträck-

11 Bengtsson, Bo (1995): Bostaden – välfärdsstatens marknadsvara. Uppsala universitet. 12 Exempelvis sätter staten spelreglerna genom reglering av olika upplåtelseformer, se bland annat 12 kap. jordabalken (1970:994), bostadsrättslagen (1991:614). 13 Se bland annat lag (1994:137) om mottagande av asylsökande.

ning som byggherre, bland annat genom Akademiska hus AB som bygger studentbostäder och Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) som genom ombyggnad tillskapar seniorbostäder på svaga bostadsmarknader. Staten styr kommunerna och ansvarar för att de har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade kommunala uppdraget, bland annat genom det kommunala utjämningssystemet.

Genom lagar, förordningar och budgetar med mera dimensionerar staten sin och kommunernas roll inom bostadsförsörjningen. Hur detta i sin helhet är tänkt att fungera är ideologiskt präglat och kan variera mellan olika mandatperioder och, givet ett osäkert parlamentariskt läge, även under mandatperioder.14

Den svenska förvaltningsmodellen bygger samtidigt på decentralisering och grundar sig på idén om att den lokala politiska nivån är den bäst lämpade arenan för att medborgaren ska kunna påverka och utöva inflytande över lokala angelägenheter. Det innebär att beslutsfattande ska ske nära medborgarna och att den politiska makten ska spridas. Det ska finnas en flexibilitet och anpassningsförmåga utifrån lokala behov och förutsättningar.

Kommunernas kompetens på bostadsområdet

Den kommunala självstyrelsen är grundlagsfäst och innebär att kommuner och regioner får sköta lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse och att kommuner och regioner får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter.15

Den allmänna kompetensen regleras i kommunallagen (2017:725) och sätter de grundläggande ramarna för kommunernas och regionernas handlingsutrymme. Den allmänna kompetensen ger ett handlingsutrymme att på frivillig basis engagera sig och ta initiativ i olika frågor. Det är ett viktigt inslag i den kommunala självstyrelsen.

Gränser för vad som ryms inom den allmänna kompetensen avgörs genom rättspraxis i samband med laglighetsprövningar. Allmänintres-

14 Under utredningens arbete har riksdagen exempelvis beslutat att avveckla det statliga investeringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande, förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Se civilutskottets betänkande 2021/22:CU1. 15 Se 14 kap. kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform.

set bedöms då ytterst utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller regionen befattar sig med angelägenheten.16

Kommunernas befogenheter inom bostadsförsörjningen fick sin första specialreglering genom lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. vilket var en relativt detaljerad lag som upphävdes år 1992. Det finns många rättsfall om kommunernas befogenheter inom bostadsförsörjningen men det stora flertalet hänför sig till tiden innan 1992. Numera är relevansen av dessa avgöranden ofta låg när kommunernas operativa verksamhet ligger i aktiebolag17 som omfattas av särskild reglering, numera i form av allbolagen.

Av senare rättspraxis (RÅ 1997 ref. 47) framgår att verksamhet som innefattar upplåtelse i en egen fastighet av bostäder åt kommunmedlemmar är sådan näringsverksamhet som är tillåten enligt nuvarande 2 kap. 7 § kommunallagen (2017:725). Med kompetens avses i kommunalrättsliga sammanhang kommunens rätt att vidta vissa åtgärder eller driva vissa verksamheter. Viss kommunal kompetens speglas av skyldigheter för kommunen på området, annan kompetens gör det inte. Den senare situationen brukar beskrivas som att verksamheterna är ”frivilliga” eller fakultativa.

Det har tydliggjorts i flera sammanhang att någon avsikt att inskränka sådan kommunal kompetens som tidigare har funnits och som fortsatt får anses gälla för kommunen inom bostadsförsörjningen aldrig har funnits.18 Kommunerna har således rätt att engagera sig i bostadsförsörjningen med stöd av de allmänna kompetensbestämmelserna i kommunallagen.19

Den bestämmelse som i första hand har aktualitet är numera 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) som anger de främsta kännetecknen på en kommunal angelägenhet, dvs. allmänintresset och anknytningen till kommunens område eller till kommunens medlemmar.20 Av den grundläggande kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner får ta hand om sådana angelägenheter av all-

16 För vidare resonemang i frågan, se bland annat EU och kommunernas bostadspolitik (SOU 2015:58) och Kommunal reglering av upplåtelseformer (SOU 2018:46). 17 Lindquist, U., Lundin, O. & Madell, T., Kommunala befogenheter. 8:e uppl., s. 269, 276–277. 18 Se till exempel prop. 1992/93:242, s. 20, och Lindquist, U., Lundin, O. & Madell, T., Kommu-

nala befogenheter. 8:e uppl., s. 269 och 278.

19Prop. 2006/07:61 s. 19, 20, 29 och 30. 20 Lindquist, U., Lundin, O. & Madell, T., Kommunala befogenheter. 8 uppl., s. 271. Mera utförliga framställningar av vad som utgör ett allmänt kommunalt intresse återfinns även i SOU 1947:53 s. 76 ff. och SOU 1982:20, s. 58 ff.

mänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av någon annan.

Den specialreglerade kompetensen regleras i speciallagstiftning och gör vissa angelägenheter eller uppgifter obligatoriska för kommuner och regioner. Genom speciallagstiftning åläggs kommuner och regioner att sköta viktiga uppgifter där samhället kräver en större grad av likformighet. Speciallagstiftning kan ta sig uttryck på olika sätt. Exempelvis att ”det är en kommunal angelägenhet” (planläggning av mark och vatten), att ”en kommun är skyldig att […]” (ta emot nyanländ för bosättning) eller att ”varje kommun ska med riktlinjer planera” (för bostadsförsörjningen i kommunen). Det finns också inslag av rättighetsbestämmelser gentemot enskilda. Det går inte alltid att hålla isär vad som utgör specialreglerad respektive allmän kompetens. Kommunernas kompetens på bostadsområdet behöver inte nödvändigtvis ha ändrats oavsett om viss specialreglerad kompetens har funnits lagstiftad eller inte.

Det finns ett antal lagar som reglerar specifika kommunala uppgifter med koppling till bostadsfrågor: lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, plan- och bygglagen (2010:900), socialtjänstlagen (2001:453), lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) och lagen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (2016:38). Därutöver finns även lagen om riktlinjer för kommunala markanvisningar (2014:899) och lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag.

Inom vissa områden har det ansetts nödvändigt att skapa rättslig klarhet angående kommunernas och regionernas handlingsutrymme. Det handlar om kompetensutvidgande bestämmelser som i förhållande till kommunallagen ger kommuner och regioner tydliga och ofta utökade befogenheter. Kompetensutvidgande bestämmelser utgör ett samlingsbegrepp. I praktiken är det inte sällan oklart om en regel endast tydliggör redan befintlig kompetens eller materiellt sett medför en kompetensutvidgning för kommunerna. Specialreglerad kompetens har vanligen tillkommit i något slags kompetensutvidgande syfte eftersom lagstiftaren i princip inte har avsett förändra ramarna för kommunernas allmänna kompetens sedan 1860-talet när nuvarande kommunalväsende tillkom.

De kompentensutvidgande bestämmelserna finns numera huvudsakligen samlade i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (den så kallade befogenhetslagen) men även andra lagar kan innehålla

kompetensutvidgande bestämmelser. Enligt befogenhetslagen har kommunerna exempelvis möjlighet att ge enskilda stöd för att kunna skaffa eller inneha en bostad samt möjlighet att gå i borgen för enskilda hushåll under vissa omständigheter.21

Utöver ovan nämnda exempel finns även andra lagar och bestämmelser som berör kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågor. Särskilt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, men även bostadsrättslagen (1991:614) och den så kallade hyreslagen (12 kap. jordabalken (1970:994), JB) innehåller bestämmelser som ger kommuner rätt att till exempel göra vissa avvikelser från huvudregler om andrahandsuthyrning och överlåtelser.22

Den allmänna och specialreglerade kompetensen, däribland kompetensutvidgande bestämmelser, kompletterar och växelverkar med varandra. Bestämmelserna är dock föränderliga och en kommunal angelägenhet kan växla från allmän kompetens till specialreglerad och omvänt. Samhällsutvecklingen påverkar denna växelverkan och staten måste vid varje övervägande förhålla sig till att förändringar kan innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen23 samt till att den allmänna kompetensen är avsedd att tolkas baserat på de förutsättningar som varje tid uppställer vilket i praktiken har medfört att densamma får anses ha växt över tid.

4.2.2. Kommunerna har skyldigheter och utrymme att dimensionera sin roll

Kommunal planering för bostadsförsörjningen

Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska kommuner med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.24 Lagen infördes som en reaktion på utvecklingen efter de bostadspolitiska reformerna i början av 1990-talet. När lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar formulerades framhölls att kommunerna behövde påminnas om sitt ansvar

21 Se 2 kap. 6 § lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 22 Se 2 kap. 3 § och 7 kap. 10 §bostadsrättslagen (1991:614) och 12 kap.37, 39 §§jordabalken (1970:994). 23SOU 2009:17: Kommunal kompetenskatalog – en problemorientering. Grundlagsutredningen. 24 Se 1 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

och att bostadsfrågorna bör ges en förankring i den lokala politiska debatten. Medborgarna skulle genom en väl fungerande bostadsförsörjningsplanering få bättre inflytande och överblick över boendesituationen i kommunen. Genom att förankra bostadsförsörjningsplaneringen i en demokratisk process skulle bättre förutsättningar för att se bostadsförsörjningen i ett helhetsperspektiv skapas.25

Syftesbeskrivningen om goda bostäder i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar kan hänföras till ett äldre nationellt mål för bostadspolitiken.26 När lagen tillkom framhävdes att förverkligandet av målsättningen förutsätter aktiva insatser av kommunerna.27 De ändamålsenliga åtgärder som kommunerna genom sin planering ska främja tar sikte på nybyggnad, ombyggnad, ändring och komplettering av bostadsbeståndet samt andra åtgärder som är motiverade av bostadsförsörjningsskäl.28 Av samma lag framgår också att kommuner vid behov ska anordna en kommunal bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen.29

Kommunerna ska i sina riktlinjer redogöra för mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet samt planerade insatser för att åstadkomma det. Kommunerna ska även redogöra för hur hänsyn tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen.30 Exempelvis det nu gällande nationella målet för bostadsmarknaden, det övergripande målet för samhällsplanering, mål för integrationspolitiken, funktionshinderspolitiken och folkhälsa. Därtill kommer de regionala målen.31

Specificeringen av bestämmelserna om riktlinjernas innehåll tillkom 2014. Avsikten var att införa ett tydligare regionalt perspektiv.

Regeringen anser att det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen är av mycket stor vikt, särskilt i tillväxtregioner. I dessa regioner behövs det regionala perspektivet framför allt för att skapa balans i utbudet av bostäder. Samtidigt kan det vara lika relevant att kommuner med vikande befolkningsunderlag, eller på annat sätt förändrad befolkningsstruktur,

25Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 15. 26 Det nationella bostadspolitiska målet var fram till 2008: ”Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten” Se prop. 2007/08:1, utgiftsområde 18. 27Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 14 ff. 28Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 50. 29 Se 2 och 7 §§ lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 30 Se 2 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 31 Boverkets digitala handbok för bostadsförsörjning – hämtad 2021-12-02.

tar hänsyn till ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen. Regeringen har tidigare bedömt att arbetet för näringslivsutveckling och attraktiva livs- och boendemiljöer är nära kopplat till den fysiska planeringen. Samordning av planeringen av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen är därför en viktig förutsättning för att främja fungerande bostadsmarknader och näringslivets utveckling. Avsikten är att i BFL tydliggöra behovet av att kommunerna i sin planering för bostadsförsörjningen tar hänsyn till bostadsbehovet utifrån ett mellankommunalt och regionalt perspektiv.32

Den kommunala planeringen föreslås enligt en ny proposition grundas på en analys av demografisk utveckling, marknadsförutsättningar och vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Analysen föreslås genomföras med stöd av ett underlag som Boverket förser kommunen med (se beskrivning av indikatorer i kapitel 3). Kommunen ska också få använda ytterligare underlag som behövs för analysen. Syftet med förslagen är att förbättra förutsättningarna såväl för regeringens uppföljning av riksdagens mål för bostadsmarknaden som för kommunernas planering av bostadsförsörjningen.33

Det i sammanhanget författningsreglerade åtagandet för staten är att genom länsstyrelserna samordna kommuner samt ge dem råd och stöd i deras arbete med bostadsförsörjningen. Avsikten med att reglera länsstyrelsernas roll är att stärka det regionala hänsynstagandet genom att de medverkar till att berörda kommuner utbyter information om pågående arbete med kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen.34Enligt flera länsstyrelser har framtagandet av riktlinjer betydelse för samarbetet inom kommunen och framtagandeprocessen har kommit att fungera som en plattform för kommunens bostadsförsörjningsarbete då riktlinjerna utgör en dokumentation av kommunens samlade bild som antas av kommunfullmäktige.35

Regeringen har möjlighet att förelägga kommuner att anordna kommunal bostadsförmedling. Föreläggandet kan hänföras till ”den bety-

32Prop. 2012/13:178: En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 12. 33Prop. 2021/22:95: Ett bättre underlag för åtgärder på bostadsmarknaden. 34Prop. 2012/13:178: En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 20. I förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar finns bestämmelser om länsstyrelsernas och Boverkets uppföljning av bostadsmarknaden och kommunernas arbete. 35 Se remissvar till SOU 2018:35Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (N2018/02915/BB).

delse från bostadsförsörjningssynpunkt som en kommunal bostadsförmedling kan ha”.36

Regeringen får förelägga en kommun att anta nya riktlinjer för bostadsförsörjningen om kommunens riktlinjer saknar uppgifter om hur de tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. När möjligheten för regeringen att förelägga kommuner att anta nya riktlinjer infördes betonades att det var av stor vikt att ett samarbete kommuner emellan kommer till stånd samt att kommuner har ett nationellt och regionalt perspektiv i arbetet med riktlinjer.37

Regeringen har inte förelagt någon kommun att inrätta en kommunal bostadsförmedling eller att ta fram nya riktlinjer för bostadsförsörjning sedan lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft.38

Sammantaget är det i hög utsträckning upp till varje kommun att bedöma och besluta om vilka insatser som ska vidtas. Från lagstiftarens sida är det dock stort fokus på insatser för bostadsbyggande och bostadsbeståndets utveckling.

Kommuner har ett särskilt ansvar

Kommunerna har ett särskilt ansvar för vissa grupper. Det handlar om att kommuner ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd.39 De ska också inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring.40 Därtill ansvarar varje kommun för att det finns tillgång till familjehem, hem för vård eller boende och stödboenden.41 Kommuner har också en skyldighet att ta emot anvisade nyanlända för bosättning och ordna boende åt ensamkommande barn.42

Kommuner har även det yttersta ansvaret för att hjälpa den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på

36 Se 3 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och prop. 2000/01:26 s. 20. 37 Se 7 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och prop. 2012/13:178:

En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 21.

38 Uppgift från Regeringskansliet 39 Se 5 kap. 5 § socialtjänstlagen. 40 Se 5 kap. 7 § socialtjänstlagen. 41 Se 6 kap. 2 § socialtjänstlagen. 42 Se 5 § Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning samt lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

annat sätt. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.43Ansvaret utgår från individuella behov och kan i vissa fall innebära hjälp med boende. Liksom för det gruppspecifika ansvaret får varje kommun själv utforma insatserna för att fullgöra uppgiften.

Behovet av biståndsinsatser enligt socialtjänstlagen kan till viss del ses som ett uttryck för brister på bostadsmarknaden eller att verktyg inom bostadsförsörjningen eller andra områden, såsom socialförsäkringarna, inte används fullt ut.

En studie har visat att den lokala bostadsmarknadens sammansättning har betydelse för hur omfattande insatser som behövs från socialtjänsten. Det går att mäta genom att sociala kontrakt är mer förekommande i kommuner utan allmännytta. Förekomsten av hyresrätter överlag och i synnerhet inom allmännyttan verkar dämpande för kommunens sociala boendeinsatser.44 Kommunernas övergripande ansvar för bostadsförsörjningen och särskilda ansvar enligt exempelvis socialtjänstlagen är således två kommunicerande kärl. Hur en kommun dimensionerar sin egen organisation och vidtar åtgärder och styrning genom t.ex. plan- och markpolitiken efter vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden kan ha betydelse för socialtjänstens arbete.

4.2.3. Statlig styrning och samverkan

Staten har ett intresse av att de uppgifter som givits kommuner och regioner utförs på det sätt som är avsett samt att den nationella politikens mål och ambitioner får genomslag i den kommunala sektorn. Styrningen är ofta inriktad på att skapa likvärdighet mellan kommuner och regioner inom viktiga samhällsområden.45

Regelstyrning är en central del av styrningen och sker genom lagar,

förordningar och föreskrifter. Statskontoret har under flera år följt den statliga styrningen av kommuner och regioner. Myndigheten konsta-

43 De 4 kap.1, 2 §§socialtjänstlagen. 44 Grander, Martin & Frisch, Morten (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmän-

nytta. En analys av privatägd hyresrätt och den sekundära bostadsmarknaden i kommuner som saknar allmännytta. 22:2; SBV Working Paper Series. Malmö universitet.

45 Statskontoret (2019): Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting – En

analys. Rapport 2019:2.

terar att speciallagstiftning, i form av ramlagar46, tenderar att bli alltmer detaljerade och att nya regleringar ofta innebär fler krav och skyldigheter än befogenheter och förenklingar.47

Ekonomisk styrning sker dels genom det kommunalekonomiska

utjämningssystemet, dels genom statsbidrag. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet har till syfte att ge kommuner och regioner likvärdiga ekonomiska förutsättningar, trots strukturella skillnader. Statsbidrag syftar till att bidra till finansiering av kommunala verksamheter och styra verksamheterna i en viss riktning. Det sker dels genom generella statsbidrag, dels genom riktade statsbidrag. De riktade statsbidragen kan å ena sidan skapa incitament för kommunerna att stärka sin verksamhet inom de områden regeringen prioriterar. Å andra sidan kan bidragen vara administrativt betungande och försvåra planeringen i kommunerna. Statsbidragen är en viktig inkomstkälla för kommunerna.48

Kontrollstyrning är ett sätt för staten att i efterhand kontrollera

hur kommuner och regioner efterlever den styrning som staten ger med andra styrmedel. Tillsyn, uppföljning och utvärdering är typiska exempel på kontrollstyrning.49

Kunskapsstyrning använder staten för att stödja och skapa förut-

sättningar för kommuner och regioner att arbeta med beprövad erfarenhet som grund vilket förväntas öka kvaliteten och likvärdigheten inom verksamheterna. Kommuner och regioner är överlag positiva till kunskapsstyrning då den inte är bindande.50

Organisationsstyrning är den styrning som sker genom att staten

organiserar en verksamhet på ett visst sätt. Organisationsstyrning kan innebära att nya organisationsformer introduceras, till exempel att öppna för privata utförare inom en verksamhet där kommunerna tidigare haft monopol.51

Ett ytterligare sätt för staten att styra är genom nationella mål och

inriktningsdokument. Det används ofta för att styra inom områden

där inflytandet är begränsat och där det bedöms viktigt med samver-

46 En ramlag ställer upp ramar och mål för verksamheten i stället för att i detalj reglera hur verksamheten ska bedrivas. 47 Statskontoret (2019): Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting – En

analys, rapport 2019:2, s. 13, 23 ff. samt Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet, s. 69 ff.

48 Statskontoret (2019): Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting – En

analys. Rapport 2019:2, s. 31.

49 Ibid, s. 14. 50 Ibid, s. 67. 51 Ibid, s. 14.

kan. Statskontoret har konstaterat att mål utanför lagstiftningen har liten styreffekt medan mål som finns i lagstiftning och andra regelverk är välkända, välförankrade och styrande i kommuner. De konstaterar också att företrädare för kommuner och regioner vill att staten tydligare ska visa den politiska viljeriktningen.52

I relationen mellan stat och kommun förekommer också avtals-

styrning. Det sker genom att företrädare för respektive part tecknar

överenskommelser med varandra. Vanligtvis tecknas avtal mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), något som är vanligt inom sjukvårdsområdet. Sådana överenskommelser kan användas för att stimulera en utveckling i önskad riktning inom områden där regeringen och SKR gemensamt identifierat ett utvecklingsbehov. Genom överenskommelser ges förutsättningar för att insatser kan ske samordnat på nationell, regional och lokal nivå. Överenskommelser kan också uppnås genom andra former av avtal där parter förbinder sig till vissa åtaganden. De senaste åren har sådana förhandlingar skett där exempelvis staten genom en förhandlingsperson åtagit sig att finansiera infrastruktur och kommuner åtagit sig att själva eller genom andra uppföra bostäder.53

Det förekommer även andra former av speciallösningar. Styrningen av Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) avviker i sin form från hur samverkan mellan stat och kommun vanligtvis fungerar. Utgångspunkten för Sbo är att stat och kommun är överens om en problembeskrivning och samarbetar för att vidta marknadskompletterande åtgärder för att komma till rätta med problemet. Staten tar det finansiella ansvaret och värdet skapas i samverkan. Det som avviker från många andra åtgärder är att stat och kommun i detta fall tar gemensamt ansvar för genomförandet. Intresset från berörda kommuner att genom Sbo tillskapa bostäder för äldre är stort och bolaget erhöll i december 2020 ett ägartillskott.54

Statskontoret har i en rapport om regeringens styrning konstaterat att den i tvärsektoriella frågor ofta är otydlig. Av rapporten framgår att när den politiska ledningen tydligt signalerar att en tvärsektoriell fråga är prioriterad får styrningen stort genomslag. Samtidigt konstateras att regeringens politik för tvärsektoriella frågor ofta saknar en tydlig inriktning. Med det avses både ett bristfälligt uttryckt

52 Ibid, s. 70. 53 Exempel är Sverigeförhandlingen och Stockholmsförhandlingen. 54Prop. 2019/20:99, Vårändringsbudget för 2020.

behov av att arbeta med en viss fråga, det vill säga vilka problem det ska lösa, och målen med arbetet, det vill säga vad regeringen vill att arbetet ska leda till. Handlingsplanen för Agenda 2030 lyfts som ett exempel på en uppräkning av genomförda eller planerade aktiviteter, snarare än en tydlig inriktning för regeringens politik.55

Ett ytterligare perspektiv på den statliga styrningen är frågan om ansvarsutkrävande. Statlig styrning för likvärdighet och gemensamt ansvar mellan stat och kommun riskerar att skapa otydligheter. I en forskningsantologi från Statskontoret sammanfattas utmaningen med utgångspunkt i skolan enligt följande:

När staten börjar styra för att upprätthålla likvärdigheten uppstår också problem med ansvarsutkrävandet. För vem är egentligen ansvarig för exempelvis skolan när utföraransvaret ligger på kommunerna men den statliga regleringen (lagar, förordningar och läroplaner) samtidigt är mycket långtgående, när finansieringen främst sker genom kommunal inkomstbeskattning (som staten kan sätta gränser för) samtidigt som staten utfärdar en mängd riktade statsbidrag till skolan, och när kontroll och uppföljning i hög grad utförs av staten genom Skolinspektionen och Skolverket? Det kan vara frestande för statliga politiker att införa kostnadsdrivande regler när finansieringsansvaret i första hand åvilar kommunerna. Men var ska medborgaren söka och utkräva ansvaret i denna komplexa styrning?56

4.3. Framväxten av relationen mellan stat och kommun inom bostadsförsörjningen 57

Socialpolitiken uppfattas allmänt ha skapats under 1890-talet. Redan från start var bostadsfrågan central. Statens insatser var då främst riktade mot landsbygden som en reaktion på den omfattande emigrationen. Det märktes inte minst inom egnahemspolitiken som var ett omfattande offentligt åtagande med en lantlig tyngdpunkt. Av de drygt 100 000 egnahemslån som beviljades under tiden 1905–1946 avsåg uppåt 60 procent bildandet av jordbruksegnahem.58 Fram till 1930-

55 Statskontoret (2022): Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor – En studie om erfarenheter

och utvecklingsmöjligheter.

56 Edström Fors, Eva (2020): Statlig förvaltningspolitik och kommunal självstyrelse – utvecklings-

tendenser och framtidsfrågor. Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet – En forskningsantologi.

Statskontoret 2020. 57 Om inte annat framgår är källmaterialet hämtat från: Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken,

Hundra år under kommunalförfattningarna, 1862–1962, en minnesskrift utgiven av Svenska lands-

kommunernas förbund. SOU 2001:27: Allbo-kommitténs förslag till förbättringar av bostadspoli-

tiken. SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna.

58 Edling, Nils (1996): Det fosterländska hemmet. Egnahemspolitik, småbruk och hemideologi kring

sekelskiftet 1900. Carlssons Bokförlag. Stockholm.

talet hade statens engagemang i bostadsförsörjningen i städer och stadssamhällen en tillfällig och krisbetonad karaktär. Bostadsförsörjningen, särskilt den bostadssociala, i städer och stadssamhället hade i stället vuxit fram som en fråga för kommuner, arbetsgivare, fackliga organisationer samt intresse- och välgörenhetsorganisationer. Deras engagemang i bostadsfrågan var påtagligt men lyckades inte lösa dåtidens bostadsnöd.59

År 1933 identifierades ett behov av att samordna bostadspolitiska medel för att främja en allmän höjning av boendestandarden och en bostadssocial utredning (1933–1947) tillsattes av dåvarande socialminister Gustav Möller. Utredningen analyserade de faktiska förhållandena på bostadsmarknaden och kom fram till att trångboddheten, särskilt bland barnfamiljer, var det dominerande missförhållandet.

Det behövdes ökad tillgång på lämpliga familjebostäder. Staten klev fram på grundval av oro för sjunkande nativitetstal som kopplades till barnfamiljernas undermåliga boendestandard. Problemet var att bostäderna som kunde hantera trångboddheten var för få och höll låg standard samtidigt som barnrika familjer saknade ekonomiska förutsättningar att efterfråga sådana bostäder.60

På förslag från utredningen infördes förmånliga statliga lån för så kallade barnrikehus. I kombination med detta finansieringsstöd infördes ett individuellt hyresreducerande bostadsstöd, så kallade familjebidrag. Staten stod för finansiering och av kommunerna krävdes, utöver administrativ medverkan genom förmedling av lån och bidrag, att de vid behov skulle tillhandahålla de översta 5 procenten av fastighetskapitalet, utan kostnad upplåta lämpliga tomter samt ansvara för den förlust som kunde uppkomma genom obetalda hyror. Det kom att bildas flera kommunala företag i syfte att bygga och förvalta barnrikehusen men även andra icke-spekulativa aktörer kom att ha en viktig roll. Fördelningen av bostäderna sköttes av kommunerna efter individuell behovsprövning. Från statligt håll framhölls vikten av att undvika att bygga storskaliga barnrikeområden.61

Satsningen på barnrikehus innebar att den ekonomiska risken för byggande huvudsakligen togs av staten. Det innebar en brytning med

59 Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna 1862–1962. En minnesskrift utgiven av Svenska landskommunernas förbund. 60 Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna 1862–1962. En minnesskrift utgiven av Svenska landskommunernas förbund. 61 Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoliti-

kens ursprung och förändring 1933–1994. Nordic Academic Press.

uppfattningen om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun om bostadspolitiska angelägenheter i stadssamhällen. Staten, med utgångspunkt i bostadssociala, arbetsmarknadspolitiska och familjepolitiska ambitioner, finansierade och subventionerade nu byggande. Kommuner fick ta ett begränsat ekonomiskt ansvar, men fick stå för initiativen.62

Den statliga satsningen var beroende av kommunernas aktiva medverkan. Staten la fast de allmänna ekonomiska förutsättningarna men organisation och initiativ låg på kommunerna. Kommunerna förutsattes vara ett verkställande organ inom bostadspolitiken men med fritt val att fungera som sådant och i den omfattning den själv önskande. Satsningen för barnrika familjer blev inte så omfattande som regeringen hade önskat. Enligt historiebeskrivningen nämns två orsaker, dels andra världskriget, dels den kommunala kapaciteten och initiativförmågan.63 Efter kriget vidgades gruppen som kunde ta del av stöden till familjer boende i andra fastigheter än barnrikehusen, vilket betyder att det fanns en bostadssocial sektor som inte var direkt knuten till specifika fastigheter.64

Den bostadssociala utredningen som arbetade under nästan 15 år, 1933–1947, och föreslagit satsningen på barnrikehusen, överlämnade sina sista betänkanden under andra halvan av 1940-talet.65 Förslagen syftade till att skapa förutsättningar för en fortsatt bostadsproduktion på hög och jämn nivå för att motverka bostadsbrist och framför allt en allmän höjning av bostadsstandarden och motverkande av trångboddhet. I ett betänkande angav utredningen följande:

Såsom i föregående kapitel utvecklats bör den statliga stödverksamheten i görligaste mån undvika att arbeta med individuell behovsprövning och därpå byggd differentiering av bidragen efter inkomst. Detta medför emellertid med nödvändighet, att de statliga subventionsåtgärderna icke kunna nå alla. Det kommer alltid att kvarstå en rest av hushåll i så svaga ekonomiska omständigheter, att de icke kunna tillgodogöra sig de statliga subventionerna, därest ej standardkraven sättas så låga, att all bostadspolitisk effekt äventyras. Det gäller här skikt, där en på objektiva

62 Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna 1862–1962. En minnesskrift utgiven av Svenska landskommunernas förbund. 63 Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna 1862–1962. En minnesskrift utgiven av Svenska landskommunernas förbund och Haste, Hans (1986): Barn-

rikehus. Familjebostäder, Stockholm.

64 Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoli-

tikens ursprung och förändring 1933–1994. Nordic Academic Press.

65SOU 1945:63: Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken – Förslag till låne- och

bidragsformer och SOU 1947:26: Sanering av stadssamhällenas bebyggelse – Organisationen av låne- och bidragsverksamheten för bostadsändamål.

kriterier, andra än inkomst, baserad bostadssubvention möter behov, som enligt gällande allmän ordning måste i högre eller lägre grad, mer eller mindre varaktigt tillgodoses genom kommunens socialvårdande verksamhet. En stor grupp utgöres här av pensionärer, för vilkas bostadsförsörjning särskilda anordningar vidtagits, relativt fristående från bostadssubventionssystemet i övrigt. En annan grupp är de barnrika familjer, som trots mycket kraftiga subventioner icke förmå tillgodogöra sig stödet. Det kan förväntas att genomförandet av ett allmänt barnbidrag enligt kommande förslag av 1941 års befolkningsutredning skall kunna avsevärt reducera denna grupp.66

Det föreslogs en permanent ordning med statligt risktagande i form av statlig låneverksamhet som skulle vara generell67 men med förmånliga villkor för de allmännyttiga bostadsföretag som stod under kommunal kontroll och agerade på icke-spekulativa grunder. Förslagen innebar inga väsentliga förändringar i själva huvudprincipen om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i produktionsfrågor. På ett övergripande plan ansåg den bostadssociala utredningen att fördelningen mellan kommunalt och statligt ansvar skulle se ut enligt följande:

Den ekonomiska bördan av risktagande och subventioner bör bäras av staten. Ekonomiska åtaganden av kommunen böra begränsas till vissa anordningar för att förhindra missbruk vid högbelåning; därutöver böra kommunens eventuella ekonomiska insatser för bostadssubventionering vara en kommunens egen angelägenhet, uttryck för dess självständiga bostadspolitiska strävanden, för vilka inga lagliga hinder böra resas. Den organisativa insatsen för bostadspolitiken måste däremot i stor utsträckning vila på kommunerna. För detta ändamål bör å ena sidan administrationen av bostadsärendena i största möjliga mån decentraliseras. Å andra sidan bör förmedling av statliga lån och bidrag för bostadsändamål vara obligatoriska för kommunerna. Vidare bör kommuns skyldighet att, i händelse bostadsförsörjningen inom kommunerna icke är tillfredsställande, vidtaga åtgärder för dess förbättrande fastslås genom lagstiftning. Slutligen böra beträffande större stadssamhällen skyldighet föreligga att uppgöra plan för bostadsförsörjningen.68

Däremot bedömdes det finnas ett behov av att i lag fastställa det kommunala ansvaret, deras skyldigheter och befogenheter på området som ett led i att möjliggöra genomförandet av det bostadspolitiska pro-

66SOU 1945:63: Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken – Förslag till låne- och

bidragsformer, s. 512.

67 Stöd skulle gå till alla typer av bostadsproducenter, till alla upplåtelseformer och till bostäder åt alla typer av hushåll. 68SOU 1945:63: Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken – Förslag till låne- och

bidragsformer, s. 525.

grammet. Ett bärande argument i propositionen från 1947 handlade om behovet av att aktivera kommunerna.

Propositionen69 berörde huvudsakligen tre områden:

  • befogenheten att anslå medel för förbättring av bostadsförhållandena inom kommunen,
  • skyldigheten för kommuner att biträda vid den statliga låne- och bidragsgivningen,
  • skyldigheten att vidta åtgärder för bättring av bostadsförsörjningen inom kommunen.

Den första punkten handlade om att i lag tydliggöra att kommunerna fick lämna särskilda subventioner för bostadsförsörjningsändamål. Det framfördes att det var naturligt att de statliga stödåtgärderna kompletterades med kommunala stödåtgärder eftersom det inte kunde uteslutas att de statliga stöden inte skulle vara tillräckliga. Det framgick också att kommunerna skulle ha stor frihet att själva utforma åtgärderna så länge de syftade till en förbättrad bostadsförsörjning på orten och att ”nedbringa kostnaderna för anskaffande och behållande av en fullvärdig bostad”.70 Det fanns inga hinder för en kommun att på detta sätt minska fattigvårdsbehovet. Skrivningarna får ses som en spegling av bostadssociala utredningens slutsatser om att de statliga subventionsåtgärderna inte kommer att kunna nå alla, att det kommer att kvarstå en rest av hushåll i så svaga ekonomiska omständigheter att de i högre eller lägre grad, mer eller mindre varaktigt behöver tillgodoses genom socialtjänstens socialvårdanade verksamhet. Kommunerna skulle behöva komplettera de statliga subventionerna med egna insatser vilket skulle minska behovet av fattigvård.71

Den andra punkten handlade om en skyldighet för kommunerna att förmedla statliga lån och bidrag. Det framfördes att tidigare statliga bostadspolitiska initiativ inte fått det genomslag som önskats på grund av att kommunerna inte bistått vid långivningen på det sätt som förväntats. Det fanns därför skäl att göra det till en skyldighet, dock med undantag för de mindre kommunerna. Kommunerna inrättade för-

69Prop. 1947:259. 70 Se prop. 1947 nr 259, s. 911. 71 Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoli-

tikens ursprung och förändring 1933–1994. Nordic Academic Press.

medlingsorgan för ändamålet. Organen förmedlade lån och beviljade bostadsbidrag.72

Den tredje punkten var tvådelad. Det handlade dels om att större stadssamhällen och mindre samhällen där en snabb utveckling av bostadsproduktionen kunde förväntas ske skulle ha en skyldighet att planera för bostadsförsörjningen och ta fram en bostadsförsörjningsplan, avsedd att ligga till grund för de kommunala åtgärderna för bostadsproduktionen. Därutöver fanns det i propositionen en del som aldrig antogs i riksdagen och som avsåg fastställa att det åligger en kommun att

till främjande av bostadsförsörjningen inom kommunen vidtaga alla de åtgärder i fråga om planläggning av byggnadsproduktionen, initiativtagande till bildande av allmännyttiga bostadsföretag och ledning av bostadsproduktionen, som erfordras för att åstadkomma en tillfredsställande tillgång på fullvärdiga bostäder inom kommunen.73

Av andra lagutskottets utlåtande framgår att denna del utgjorde lagstiftningens viktigaste nyhet och kunde betraktas som lagförslagets centrala bestämmelse. Samtidigt såg utskottet att bestämmelsen skulle kunna komma att utgöra en grund för en omfattande kommunal expropriationsrätt och att det vore olämpligt att föregå den markutredning som hade uppdraget att se över frågan om utvidgad expropriationsrätt för kommunerna. Därutöver ansåg utskottet att frågan om ett förhållningssätt till inte bara kommunens invånare utan även de som flyttar in till en kommun behövde utredas närmare.74 Utredningen har inte funnit någon förklaring till varför bestämmelsen aldrig kom att genomföras i ett senare skede. En hypotes är att den uteblivna bestämmelsen bidrog till att bestämmelserna om kommunernas rätt att anslå medel för att sänka enskilda hushålls boendekostnader blev mindre tydlig.75

1947 års bostadsförsörjningslag76 kom att finnas kvar fram till början av 1990-talet och ändrades elva gånger under sin giltighetstid. Enligt den så kallade allbo-kommittén var en återkommande princip i lagstiftningen under hela dess giltighetstid

72 Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoli-

tikens ursprung och förändring 1933–1994. Nordic Academic Press.

73Prop. 1947 nr 259, s. 2. 74 Andra lagutskottets utlåtande nr 53 år 1947. 75 För mer utförlig beskrivning, se Nilsson, Micael (2021) Från barnrikehus till sociala hyres-

kontrakt, s. 212.

76 Lag (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. (SFS 1947:523).

[…] att kommunerna bör ges utrymme att anpassa sina åtgärder till lokala förhållanden. Mer allmänna hänvisningar till principen om den kommunala självstyrelsen görs genomgående. I tidigare skeden har särskilt bristande kommunal kompetens och bristande kommunala resurser påverkat förslagen. I senare skeden märks i större utsträckning insikten om att olikheterna i kommunernas behov och förutsättningar varit för mångskiftande för att en central styrning skall var effektiv. Ytterst har det också varit en fråga om hur kommunerna skall använda sina resurser på det mest ändamålsenliga sättet.77

De förändringar av bostadsförsörjningslagen som skedde under perioden fram till 1990-talets början bestod av såväl obligatoriska som kompetensutvidgande bestämmelser78, men den principiella uppgiftsfördelningen inom bostadsbyggandet var alltjämt att staten skulle stå för de rättsliga och finansiella förutsättningarna och kommunerna för planering och genomförande. Staten stod exempelvis för finansieringen under miljonprogrammet och kommunernas allmännyttiga bostadsföretag tog ett stort ansvar för produktionen. Under perioden 1950 till 1990 tillkom även andra lagar och bestämmelser som syftade till att underlätta det kommunala genomförandet av den statliga bostadspolitiken, till exempel förköpsrätten på mark (1967–2010)79liksom markvillkoret för statliga bostadslån (1974–1991). Kommunerna rekommenderades att ha en markberedskap som innebar att mark var säkerställd för minst tio års byggande. Det fanns under en period även statliga lån till kommuner för markförvärv. Det gjordes också lättare för kommunerna att köpa statens och kyrkans mark.80

Särskilt om de svagaste, barnfamiljerna och socialtjänstens roll

Den historiebeskrivning som utredningen tagit del av ger vid handen att kommunerna fram till mitten av 1990-talet, när staten tog över bostadsbidraget till fullo, fungerat som förmedlingsorgan av statliga bostadsstöd och med en statlig förväntan att kommunerna skulle bidra med egna medel i syfte att minska behovet av socialvårdanade insatser.

77SOU 2001:27: Allbo-kommitténs förslag till förbättringar av bostadspolitiken, s. 297. 78 1959 blev det exempelvis möjligt för kommuner att vidta åtgärder för bostadsförsörjningens främjande i andra kommuner om de berörda kommunerna utgör en enhet i bostadsförsörjningshänseende i syfte att underlätta samverkan i fråga om bostadsförsörjningen. Se prop. 1959 nr 173 och tredje lagutskottets utlåtande nr 27 år 1959. 79 Förköpslag (1967:868), upphävd 2010-05-01. 80 Historiebeskrivningen är hämtad från Sveriges kommuner och regioner (SKR).

I en bok om svensk bostadspolitik81 framhålls 1953 som ett intressant år i fråga om bostadsförsörjningen för de sämst ställda på bostadsmarknaden och för relationen mellan stat och kommun. Under 1940talet breddades först det statliga familjebidraget till fastigheter som uppförts med statligt stöd, alltså inte längre enbart till barnrikehusen. Stödet kom senare att kopplas till inkomstnivåer vilket innebar att den tidigare behovsbedömningen upphörde. Det hyresreducerande inslaget ersattes av en schablon per barn och kallades familjebostadsbidrag. Samtidigt fanns en insikt om att det fanns fler hushåll som skulle ha svårt att kunna betala för en nyproducerad bostad. Därför infördes även det så kallade trekronorsbidraget (1946–1953). Det var ett statligt bidrag till kommunerna på tre kronor per kvadratmeter och år för hushåll med begränsade inkomster som flyttade in i bostäder som förvaltades av en kommun eller ett allmännyttigt företag. Bidragsformen, eller snarare hyresrabatten, betecknades som en försöksverksamhet för att stödja hushåll med särskilt svag betalningsförmåga och andra än familjer med minst två barn som då utgjorde målgruppen för familjebostadsbidraget. Urvalet av hushåll avgjordes av kommunerna med utgångspunkt i att det skulle handla om hushåll med begränsade inkomster och kommunerna skulle undvika att upplåta allt för många lägenheter med rabatterad hyra i samma hus. Staten tog två tredjedelar av kostnaderna för stödet och kommunen en tredjedel.

Mot bakgrund av att kommunerna med statens mått mätt hade svårt att skilja ut rätt målgrupp föreslog 1951 års bostadsutredning att trekronorsbidraget skulle upphöra och ersättas med ett stats-kommunalt stöd, i form av ett särskilt behovsprövat bostadsbidrag. Trekronorsbidraget kom att upphöra 1953 men ersattes aldrig av något annat, bland annat utifrån ett ställningstagande om att de sämre ställda hushållens bostadsbehov inte borde tillfredsställas inom bostadspolitikens ram. Det innebar att i den mån hushåll inte kunde tillgodogöra sig olika statliga stöd och subventioner, blev det kommunernas ansvar att hantera situationen genom socialvården.

Det fanns en förhoppning om att kommunerna självmant skulle komplettera med stöd utanför socialvården vilket inte minst framgick av 1947 års bostadsförsörjningslag. Stockholms stad verkar dock ha varit den enda kommunen som arbetat med egna ekonomiska stöd till hushåll, ensamstående kvinnor med ett barn och personer med

81 Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoli-

tikens ursprung och förändring 1933–1994. Nordic Academic Press.

särskilda behov, medan övriga kommuner hanterade frågan genom den socialvårdande verksamheten. Stockholms stad bedrev sin verksamhet fram till 1968 då staten ersatte familjebostadsbidraget med ett statskommunalt bostadstillägg. Det var ett system med schabloniserade bidrag från såväl stat som kommun med viss statlig finansiering och därutöver med möjlighet för kommuner att bekosta egna tillägg. Ingen kommun verkar ha infört högre tillägg än vad gränsen för statsbidrag föreskrev och kostnaderna för socialhjälp för boendekostnader minskade inte.

Sammanfattningsvis har det kommunala engagemanget att bistå med behovsprövade bostadsstöd utöver det statliga och vid sidan av socialtjänsten varit blygsam, trots statliga förhoppningar om en sådan ordning. Det har huvudsakligen varit den socialvårdande verksamheten som bistått inkomstsvaga hushåll, främst barnfamiljer, och deras strävan att hålla sig med goda bostäder. Från mitten av 1950talet handlade det om att ekonomiskt stödja hushåll, bland annat för att ha råd att bo i de bostäder som uppfördes innan och under miljonprogrammet och i viss mån stötta i anskaffningen, för att under 1980-talet mer fokusera på de allra svagaste hushållen och stöd i anskaffning genom att agera som förstahandshyresgäst (så kallade sociala kontrakt).

Särskilt om förmedlingsfrågan

Bostadsförmedling har sedan drygt 100 år tillbaka i tiden betraktats som en kommunal, eller i viss mån regional, uppgift där staten med olika medel styrt och stöttat verksamheten. De första regleringarna om kommunal bostadsförmedling kom redan under första världskriget.82Staten har styrt kommunerna genom att på olika sätt rättsligt reglera behovet av bostadsförmedlingar. Staten har också haft, och har än i dag, möjlighet att om så behövs förelägga kommuner att anordna bostadsförmedling.83

Historiskt har de fördelar som framförts kring bostadsförmedlingarna handlat om möjligheten att få kännedom om den lokala bostadsefterfrågan, minskad risk för att privata fastighetsägare ”väljer och vrakar” bland bostadssökande och behovet av att få till stånd rätt-

82SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former, s. 30. 83 Se prop. 1987/88:35: om kommunal bostadsanvisningsrätt m.m., s. 16, samt 7§ lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

visa villkor och god service gentemot medborgarna.84 Det motstånd som funnits har huvudsakligen varit inriktat på att bostadsförmedlingar inte bidrar till att fler bostäder kommer ut på marknaden.85

En röd tråd genom historieskrivningen är bekymret kring de kommunala bostadsförmedlingarnas tillgång till bostäder att förmedla, såväl nyproducerade som inom det befintliga beståndet. Kommuner har historiskt använt möjligheten att ställa villkor vid markförsäljningar som verktyg för att få förmedlingsrätten till nyproducerade bostäder. Staten har historiskt också sanktionerat den möjligheten genom villkor för statligt stöd till bostadsbyggande.86

För att underlätta bostadsanskaffningen för hushåll som haft svårt att klara sig på marknadens villkor och för att skapa förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning fanns under 1980-talet även en bostadsanvisningslag.87 Lagen gav kommunerna ett verktyg som innebar en möjlighet att besluta om att en viss del av kommunen skulle utgöra ett bostadsanvisningsområde. Det innebar att alla eller en del av bostäderna inom området skulle förmedlas till bostadssökande i den kommunala kön eller att upplåtelsen skulle ske till kommunen. I samband med att bostadsanvisningslagen infördes tillkom även bestämmelser i hyreslagen och bostadsrättslagen. Bestämmelserna gav kommunerna möjlighet att hyra ut bostäderna i andra hand utan tillstånd från hyresvärd eller styrelse samt en möjlighet för kommuner att överlåta en hyresrätt givet att det skedde utan påtaglig olägenhet för hyresvärden, dock med möjlighet för hyresvärden att förena överlåtelsen med villkor.88

Den kommunala bostadsförmedlingsverksamheten som den ser ut i dag beskriver utredningen närmare i kapitel 7.

84 Wiktorin, Marianne (1983): Kommunal bostadsförmedling serviceorgan eller bostadspolitiskt

medel? Statens råd för byggnadsforskning, s. 14 f.

85 Se bland annat SOU 1992:47: Avreglerad bostadsmarknad, del II. 86 Infördes i Bostadslånekungörelse 1967:552. Bestämmelserna överfördes utan ändring till bostadsfinansieringsförordningen 1974:946. 87 Se bostadsanvisningslag (1980:94) och lag (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. 88 Bestämmelserna finns fortfarande. Se 37 och 39 §§ 12 kap. jordabalken och 2 kap. 4 § 2 st. bostadsrättslag (1991:614). Se även rättsfall RH 1995:115 där frågan om ett kommunalt borgensåtagande aktualiserades.

Särskilt om allmännyttan

Allmännyttan har följt med i den statliga bostadspolitikens olika stadier. Allmännyttan var, som redogjorts för ovan, en viktig pusselbit i att förverkliga den selektiva bostadspolitik som sjösattes genom barnrikehusen, för att i samband med de generellt inriktade välfärdsprogrammen bli ett viktigt verktyg i förverkligandet av de statliga målen om goda bostäder åt alla, att bygga bort bostadsbristen och höja den allmänna bostadsstandarden. De allmännyttiga bostadsföretagen var mottagare av såväl bostadsanskaffningslån som familjebidrag.

För att initialt erkännas som ett allmännyttigt bostadsföretag skulle bland annat företagets utdelning på eget kapital inte överstiga vad den statliga byggnadslånebyrån efter prövning funnit vara skäligt. Ekonomiska fördelar för ledare och anställda utöver rimlig ersättning för utfört arbete fick inte förekomma. Till villkoren hörde också att företaget, för att få förvalta en fastighet som fått de aktuella stöden, måste underkasta sig ”kommunal kontroll och av kommunen godkänd revision jämte statlig inspektion”. Företagen behövde däremot inte vara kommunägda, även om de allra flesta var det.89

Idén med de allmännyttiga bostadsföretagen var, enligt Sveriges Allmännytta, att främja jämn bostadsproduktion, hålla en låg hyresnivå, motverka fastighetsspekulation och att bedriva en god förvaltning. Kommunerna satsade grundkapitalet och utsåg därför företagets styrelse, och de allmännyttiga bostadsföretagen skulle bygga och förvalta bostäder utan enskilt vinstsyfte. Att de allmännyttiga företagen i allt väsentligt är kommunalt ägda utgör således sedan länge ett utmärkande drag för svensk bostadsmarknad, även om det historiskt även funnits vissa allmännyttiga företag med andra ägare.

Ett kännetecken för allmännyttiga bostadsföretag var också under lång tid att dess hyror var norm inom hela hyressektorn, det vill säga också för privata hyresvärdar. Detta institutionaliserades i lagtext i mitten av 1970-talet. Det innebar i praktiken att hyrans skälighet vid en prövning enligt 12 kap. jordabalken (hyreslagen) i första hand prövades med hänsyn till hyran för motsvarande lägenheter i det allmännyttiga beståndet. Denna ordning avvecklades i samband med att lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag tillkom 2011.90

89SOU 2008:38, volym 2, bilaga 11. 90SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, volym 2, bilaga 11, prop. 2009/10:185: All-

männyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler.

Den nuvarande verksamheten i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag beskrivs närmare i kapitel 8.

1990-talet och avregleringens grunder

I början av 1990-talet inleddes en avreglering som ett led i att skapa bättre balans i statsbudgeten och ett mer marknadsstyrt system med hushållens efterfrågan som ledstjärna. Lånefinansieringen skulle ske på den allmänna lånemarknaden och de finansiella riskerna skulle huvudsakligen ligga på marknadsaktörerna, alltså enskilda hushåll (ensamt eller gemensamt) och byggherrarna. Allmännyttan, som definierades genom de lag- och förordningstexter som var knutna till statens ekonomiska stöd, förlorade sin särställning vilket i förlängningen innebar att staten inte längre hade något instrument för att motivera kommuner att ha kvar sina allmännyttiga bolag.91

Som en del av avregleringarna upphävdes också 1947 års bostadsförsörjningslag. De kommunala förmedlingsorgan som funnits och som såväl medborgare som byggherrar vänt sig till för att ansöka om statliga medel avvecklades. Även kommunernas roll som förmedlingsorgan för bostadsbidrag upphörde i samband med att Försäkringskassan övertog administrationen 1994.

I propositionen som låg till grund för upphävandet av bostadsförsörjningslagen underströks att slopandet av lagen inte syftade till att ändra den ”hävdvunna principen om kommunernas grundläggande ansvar för boendefrågor” och det förutsattes att kommunerna självmant skulle vidta de åtgärder som behövdes för att kommuninvånarna skulle få godtagbara bostäder. Det konstaterades att statliga regler för en verksamhet bör utfärdas bara om staten har krav på att kommunen vidtar åtgärder som inte annars skulle komma till stånd och att statens krav på kommunerna när det gäller planering av bostadsbyggandet inte bör gå utöver det som följer av plan- och bygglagen.92

I samband med upphävandet av 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes även bestämmelserna om att en kommun ska anordna

91 Det var i lagar och förordningar kring de statliga stöden som villkor ställdes upp enligt vilka staten godkände bostadsföretag som allmännyttiga, och därmed berättigade till särskilt gynnsamma ekonomiska stöd från statens sida. Två avgörande kriterier var att de skulle agera utan vinstsyfte och att de skulle stå under kommunal kontroll. Boverket (2008): Den kommunala all-

männyttans historia. Särtryck av underlag till utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38).

92Prop. 1992/93:242: om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor och 2001:27: Allbo-kommitténs förslag till förbättringar av bostadspolitiken, bilaga 3, s. 296.

bostadsförmedling. Kommunerna ansågs lämpligen själva få besluta om bostadsförmedling. Genom samma proposition upphävdes även 1987 års bostadsanvisningslag, dock inte de tillhörande bestämmelserna i jordabalken. I frågan om bostadsanvisning hade två utredningar kommit fram till motsatta slutsatser där den ena ansåg att bostadsanvisningsrätten borde behållas93 och den andra att den borde avskaffas94. Regeringen föreslog dock att lagen skulle upphävas då den ansågs utgöra ett hinder för nya former av förmedlingsverksamheter. De föreslagna förändringarnas effekt på ”hushåll som kan ha svårigheter att göra sig gällande på bostadsmarknaden” bemöttes i propositionen med hänvisning till kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen och att Fastighetsägarna och Sveriges Allmännytta, då SABO, utfäst sig för att verka för att lägenheter skulle komma till kommunernas förfogade under förutsättning att rimliga ekonomiska och andra garantier lämnades av kommunerna. Regeringen uteslöt dock inte att ett begränsat regelsystem skulle behöva aktualiseras i framtiden.95

År 1990 fanns kommunala bostadsförmedlingar i 105 kommuner eller i 39 procent av kommunerna. Nästan alla kommuner med minst 50 000 invånare hade en kommunal bostadsförmedling. Under 1990talet gick de kommunala bostadsförmedlingarna igenom stora förändringar och antalet sjönk snabbt. Kommunernas ansträngda ekonomi innebar att resurserna för bostadsförmedling minskade. Därtill innebar bättre balans på bostadsmarknaden och ett stort antal outhyrda lägenheter på många orter att behovet av en kommunal bostadsförmedling inte ansågs föreligga. Verksamheten i flertalet kommuner avvecklades eller skars ned. På vissa håll behölls endast förtursverksamheten.96År 2000 fanns kommunala bostadsförmedlingar i 16 kommuner.97

Befogenheten för kommuner att ge enskilda hushåll ekonomiskt stöd var en av de befogenheter som behölls i samband med att 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes (se vidare kapitel 6). I fråga om kompletterande bostadsbidrag beskrivs det inte i propositionen vilken funktion de förväntades fylla.98

En ny lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar kom sedermera att införas 2001 mot bakgrund av att kommunerna ansågs behöva

93SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former. 94SOU 1992:47: Avreglerad bostadsmarknad, del II. 95Prop. 1992/93:242: om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor, s. 23 f. 96 Fi2000/1847 Promemoria, Kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 15. 97Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 12. 98Prop. 1992/93:242: om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor.

påminnas om sitt ansvar. Bestämmelserna i lagen kom att fokusera på uppgiften att planera för bostadsförsörjningen och skyldigheten att vid behov anordna bostadsförmedling. I övrigt betonades det kommunala åtagandet genom kommunallagen, socialtjänstlagen samt plan- och bygglagen.99

Under 1990- och början av 2000-talet fanns olika investeringsstimulanser och investeringsbidrag för hyresbostäder. Kommunens roll i dessa stöd var huvudsakligen att delta i förmedlingen av bostäderna. Stöden upphävdes 2007.100

Under 1990-talet och 2000-talet, fram till början av 2010-talet, var allmännyttan föremål för flera utredningar och statliga insatser. Under senare halvan av 1990-talet fanns bestämmelser som avsåg förhindra avyttringar av kommunala allmännyttiga bostadsföretag genom återkallat räntestöd och minskat generellt statsbidrag för kommuner (den så kallade stopplagen). Det fanns ett statligt intresse av att de medel som tillförts allmännyttan skulle förvaltas. Ett motiv var det statliga intresset av att ”kommunerna även fortsättningsvis skulle kunna fullgöra de uppgifter inom bostadsförsörjningen som var grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken.”101 Regleringen var dock bara tillfällig i avvaktan på utredning.

År 2002 infördes en lag som definierade allmännyttan, såväl kommunala som andra bolag. I samband med detta ersattes den tidigare stopplagen med att en kommun måste begära tillstånd hos länsstyrelsen för att få sälja hela eller delar av sitt bostadsbestånd (den så kallade tillståndsplikten). Tillstånd skulle inte beviljas om det kunde befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte skulle komma att få tillräckligt genomslag vid tillämpningen av bruksvärdesreglerna i samband med hyresprövningar. Regleringen upphörde att gälla 2007, bland annat med motivet att det ansågs utgöra ett betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen.102

Senare under 2000-talet ifrågasattes de kommunala bostadsföretagens verksamhet, om än på olika grunder. Företrädare för hyresgästerna framförde kritik mot att kommuner som ägare av allmännyttiga bostadsföretag bröt mot syftet med förbudet mot att driva

99 Se prop. 2000/01:26, s. 15. 100 Se bland annat förordning (2003:506) om investeringsstimulans för byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder samt förordning (2001:531) om statligt investeringsbidrag för byggande av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist. Förordningarna upphävdes 2007. Se prop. 2006/07:1, utgiftsområde 18. Fram till 2007 fanns även ett räntebidrag. 101Prop. 1998/99:122: Kommunala bostadsföretag, s. 11. 102Prop. 2006/07:61: Vissa bostadspolitiska åtgärder.

företag i vinstsyfte, och därigenom lät hyresgästerna svara för kostnader som det fanns ett vidare kollektivt ansvar för. Kritik från de privata fastighetsägarna utgick från EU-rättsliga regler om statsstöd och konkurrensbegränsning och frågan om hur dessa ska tillämpas på bostadssektorn. Det resulterade sedermera i nu gällande lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Enligt lagen ska kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag bland annat bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer. I propositionen framhävdes vikten av att värna den svenska modellen med allmännyttiga bostadsföretag som vänder sig till alla hushåll på bostadsmarknaden, inte endast till personer med låga inkomster eller som av andra skäl behöver hjälp att få en bostad.103

I mitten av 2000-talet aktualiserades frågan om svårigheten att bli godkänd som hyresgäst. Det kom bland annat att resultera i de statliga satsningarna på att förmå kommuner att garantera hyran för bostadssökande hushåll (hyresgarantier). Under 2010-talet har bland annat ett investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande införts och riksdagen har, som tidigare nämnts, vid två tillfällen beslutat att fasa ut stödet. Det finns även ett investeringsstöd till bostäder för äldre104 samt ett stöd för efterbehandling av förorenad mark för att bygga bostäder105. Staten har också genom Akademiska Hus AB tagit rollen som byggherre för studentbostäder och genom Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) tagit ett praktiskt ansvar för att bostadsmarknaden kommer i balans på orter med vikande befolkningsunderlag.

4.4. Utredningens bedömning

4.4.1. Uppgiftsfördelningen behöver uppdateras och fyllas med innehåll

Ansvaret för bostadsförsörjningen har under lång tid varit delat mellan stat och kommun. Historiskt har rollerna definierats och fördelats genom lagar samt finansiella regelverk och villkor. Med grund i en bostadsnöd och omsorg om barnfamiljer tog staten under 1940talet ledning i frågan och stakade ut en riktning medan kommunerna

103Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressätt-

ningsregler.

104 Se förordning (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer. 105 Se förordning (2004:100) om statsbidrag för avhjälpande av föroreningsskador.

genom allmännyttiga bolag och stort initiativ- och handlingsutrymme skulle planera för bostadsbyggandet och genomföra det bostadspolitiska programmet. Den statliga politiken dimensionerade den kommunala organisationen. I ljuset av historiebeskrivningen ovan framstår den traditionella framställningen av uppgiftsfördelningen som logisk:

Staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggande medan kommunerna ansvarar för planering och genomförande.106

I början 1990-talet förändrades premisserna för bostadspolitiken och ansvaret för bostadsförsörjningen kom att i högre grad åvila marknaden, såväl enskilda som företag. Det var en tid som präglades av finansiell åtstramning, avregleringar och mindre statlig styrning av den kommunala verksamheten samtidigt som socialförvaltningarna fortsatt förutsattes ha en viktig roll. Möjligheten för kommunerna att komplettera det statliga bostadsbidraget med egna bidrag behölls. Ställningstagandet om minskad styrning av kommunerna omvärderades i samband med att lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar genomfördes respektive förtydligandes under 2014. Men det kommunala självbestämmandet över att utforma åtgärder kvarstår än i dag och kommunernas socialförvaltningar är fortsatt den instans som möter de yttersta konsekvenserna av att vissa hushåll inte kan lösa sin boendesituation.

I dag finns inget uttalat statligt bostadspolitiskt program för kommuner att genomföra såsom det var tänkt på 1940-talet och sedermera reglerat genom 1947 års bostadsförsörjningslag. Den traditionella beskrivningen av uppgiftsfördelningen bygger således på föråldrade premisser. Allmännyttan har inte längre någon särställning och staten agerar som byggherre genom till exempel Akademiska Hus AB.

Kommunernas roll får i dag förstås som att de förväntas genomföra åtgärder för att möta, och ta hänsyn till, en rad olika statliga och regionala mål med tyngdpunkt på att uppnå dem genom åtgärder för att främja bostadsbyggande, möta särskilda gruppers bostadsbehov och vid behov även anordna bostadsförmedling. Handlings- och initiativutrymmet är större än vad de specifika uppgifterna gör gällande vilket ger kommunerna utrymme och flexibilitet att utforma åtgärder utifrån lokala förutsättningar.

106 Se kommittédirektiv En socialt hållbar bostadsförsörjning (dir. 2020:539 med hänvisning till prop. 2000/01:26, bet. 2000/01:BoU2, rskr. 2000/01:91).

Statens roll får förstås som att ställa upp spelregler för bygg- och bostadsmarknadens funktionssätt och för kommunerna. Exempelvis genom att möjliggöra ekonomisk trygghet för hushållen, samt reglera och stötta såväl kommunernas som byggherrarnas och fastighetsägarnas arbete. De beslut som tas av regering och riksdag och som riktar sig till bostadsmarknaden ska då tas i syfte att uppnå väl fungerande bostadsmarknader och underlätta bostadsbyggandet.

Att nu gällande ordning inte har förmått generera tillräckligt verkningsfulla åtgärder är utmaningarna på bostadsmarknaden som utredningen har redogjort för i kapitel 3 ett yttersta tecken på. En central fråga att diskutera är vad som då behövs för att tillräckligt verkningsfulla åtgärder ska vidtas – om det behövs en mer uttömmande beskrivning av statens och kommunernas uppgifter och åtaganden.

Att rättsligt tydliggöra ansvar och roller skulle skapa förutsättningar för tydlighet, inte minst gentemot medborgare. Att tydliggöra roller och ansvar skulle dock riskera att begränsa det statliga och kommunala initiativutrymmet. Utredningen ser ingen anledning att efterhandskonstruera och låsa stat och kommun till snäva och teoretiska utgångpunkter. Kommunernas generella och sedan länge hävdvunna kompetens på bostadsområdet talar enligt utredningens bedömning uppenbarligen emot att en mer uttömmande beskrivning av deras ansvar behövs.

Även om ansvarsdelningen inom bostadsförsörjningen är föråldrad medför den inte hinder för någon aktör att genomföra sådana åtgärder som krävs. Tvärtom finns överlappningar mellan statens och kommunernas möjligheter att agera och det problem som behöver lösas är att någon av aktörerna, ibland bägge, behöver agera – inte att peka ut vilken aktör som ska göra det ena eller det andra eller vilken aktör som hittills har brustit. Det finns också få exempel på framgångsrika reformer där kompetens och ansvar som enda åtgärd flyttats för att komma till rätta med grundläggande ofullständigheter i den allmänna verksamhetens inriktning och utformning. Att flytta en uppgift medför inte automatiskt att den löses på ett bättre sätt.

Enligt utredningen är ett bättre alternativ att i stället sträva efter en ökad ömsesidig förståelse för stat och kommuns respektive roller och praktiska möjligheter att agera. Att tillsammans skapa insikt om behovet av att mobilisera och agera. Det ställer höga krav på en tydlig politisk viljeinriktning, samverkan och transparens mellan stat och kommun. Statskontorets rapporter indikerar också att resultat kan

uppnås genom tydlig politisk viljeinriktning och att det är något som generellt efterfrågas av kommunsektorn. Att stat och kommun i dag har olika mål för sitt arbete med bostadsförsörjningsfrågor ter sig enligt utredningens bedömning därför inte som ändamålsenligt. Utredningen gör bedömningen att en av åtgärderna för att skapa bättre förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning och en bostadsmarknad i balans bör vara att formulera ett gemensamt mål för det allmänna i bostadsförsörjningen som också omfattar kommersiella och idéburna aktörer på marknaden.

Det finns en inneboende konflikt mellan att hantera komplexa frågeställningar genom delat ansvar och samverkan men samtidigt ge möjlighet till ansvarsutkrävande. Det är en balansgång som utredningen anser bör kunna hanteras med ökad tydlighet och transparens vad gäller såväl analys som åtgärder.

Även om ett tydligt statligt ledarskap kan leda långt, kan behov uppstå av reglering och specificering av olika uppgifter. Vad som i specifika fall utgör en statlig respektive kommunal uppgift måste då definieras för varje åtgärd baserat på vad som ska uppnås och hur det ska uppnås.

1940-talets bostadssociala utredning förordade en utveckling mot en kommunalisering av sådana bostadspolitiska funktioner som kunde decentraliseras. Detta motiverades med att bostadsfrågorna till sin natur var lokalt präglade. Utredningen ansluter sig till den övergripande inriktningen att decentralisering bör vara en bärande del i bostadsförsörjningens genomförande. Principen om att kommunerna ska ha ett genomförandeansvar medför dock i sig själv inte en tillräcklig tydlighet, särskilt inte i en tid när vi inte har någon nämnvärd statlig finansiering av bostadsbyggandet.

När 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes var en allmän utgångspunkt att man kunde förutsätta att en kommun självmant vidtog de åtgärder som behövdes för att kommunens invånare skulle kunna få godtagbara bostäder i kommunen.107 En hög befolkningstillväxt och strukturella problem på bostadsmarknaden medför enligt utredningen att ett sådant ställningstagande inte ter sig rimligt i den situation vi nu står i. Bostadsfrågornas betydelse för hushållens livsföring och samhällsutvecklingen i stort gör att staten behöver se till att kommunerna har förutsättningar och incitament att agera. Det skapar ett behov av bostadspolitiskt fokus i skärningspunkten mellan

107SOU 2001:27, bilaga 3, s. 296.

socialtjänstens arbete och den reguljära bostadsmarknaden samt ett behov av selektiva åtgärder vid sidan av de generella.

Utredningen ser det sammantaget som angeläget att stat och kommun bygger vidare på den ansvarsfördelning som tidigare bostadssociala utredning förordade och strävar efter att hitta verksamma åtgärder i samverkan, hellre än att kraften läggs på att i grunden rita om ansvarsfördelningen. Det finns inget skäl att frångå decentralisering som bärande princip i bostadsförsörjningsarbetet, då kommunerna alltjämt bör ges utrymme att anpassa sina åtgärder till lokala förhållanden. Behovet av att staten är aktiv och tar ett finansiellt ansvar kvarstår. Staten har ett övergripande ansvar för och förutsättningar att förändra spelreglerna på bostadsmarknaden så att kommuner och byggaktörer ges förutsättningar och verktyg att kunna agera. Ett gemensamt ansvarstagande förutsätter en acceptans för att statens och kommunernas möjligheter att agera är överlappande, inte minst när det gäller selektiva åtgärder för de bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Syftet bör nu som då vara att åstadkomma det som av Gustav Möller beskrevs som ett grundskydd för alla och särskilt för de allra svagaste på bostadsmarknaden.

Det som behövs är att ansvarsfördelningen uppdateras och fylls med innehåll utifrån dagens förutsättningar. Utredningen gör bedömningen att det kan åstadkommas genom att det gemensamma ansvaret förtydligas i en ny bostadsförsörjningslag med ett nytt gemensamt mål som omfattar såväl stat som kommun, samt genom att nya former för samverkan och samordning tas fram för att aktörerna ska kunna verka inom ramen för ett delat ansvar.

5. Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav

5.1. Inledning

En hyresgaranti är en säkerhet för avtal om hyra i form av ett borgensåtagande. Till skillnad från en deposition kräver den inte kontanta medel.

Kommunala hyresgarantier är ett kommunalt borgensåtagande. 2007 förtydligades att kommunerna har befogenhet att ställa säkerhet för att ett avtal om hyra av bostadslägenhet fullgörs om det sker i syfte att enskilda hushåll ska få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning, till exempel lämna borgen till säkerhet för att ett hushåll uppfyller sina skyldigheter enligt ett hyresavtal. Innan en kommun lämnar stöd till ett enskilt hushåll ska kommunen göra en prövning av om hushållet är i behov av sådan hjälp för att kunna etablera sig på bostadsmarknaden.1

Det är frivilligt för kommuner att ställa säkerhet för avtal om hyra (se vidare beskrivningen av kommunens rättsliga kompetens på området i kapitel 6). För att stimulera kommunerna att gå i borgen för enskilda hushåll infördes 2007 ett statligt bidrag som kommuner kan söka med utgångspunkt i antal beviljade hyresgarantier.2 En kommun som utfärdar en hyresgaranti till ett hushåll som bedöms ha ekonomiska förutsättningar att kunna betala hyran, utan försörjningsstöd, kan söka ett statligt bidrag om 5 000 kronor per garanti. För att kommunen ska vara berättigad till bidraget ska hyresgarantin omfatta minst sex månadshyror och gälla under minst två år.3

1 Se 2 kap. 6 § lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och prop. 2006/07:61Vissa

bostadspolitiska åtgärder.

2 Se förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier samt prop. 2006/ 07:100, s. 207. 3 Se förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier.

Ett exempel på en situation där en hyresgaranti skulle kunna vara till hjälp för en bostadssökande är när den möts av ett inkomstkrav om tre gånger årshyran vilket den sökande inte klarar att leva upp till. Om kommunen bedömer att den sökande har betalningsförmåga och kan fullgöra sina förpliktelser som hyresgäst samt om hyresvärden godtar kommunen som borgensman kan ett hyresavtal, trots inkomstkravet, ingås.

Andra exempel på situationer där en bostadssökande är tänkt att bli hjälpt av en kommunal hyresgaranti är om den bostadssökande har en betalningsanmärkning, visstidsanställning eller inkomster som hyresvärden inte godtar och kommunen bedömt att den sökande kan betala hyran. En infriad hyresgaranti innebär att hyresgästen får en skuld till kommunen i stället för till hyresvärden.

5.2. Hyresgarantins framväxt och tidigare överväganden

Idén till hyresgarantier presenterades 2005. Förslaget benämndes som statliga hyresgarantier även om kommunerna, genom bostadsförmedlingarna4, föreslogs utfärda hyresgarantierna. Staten skulle enligt förslaget ersätta kommunerna för 80 procent av de kostnader som var förknippade med infriade garantier genom tillägg i det generella statsbidraget till kommunerna. Tanken var också att kommunerna skulle få behålla de regressfodringar de kunde erhålla.5

Senare samma år presenterades en omarbetad idé till hyresgarantier i departementspromemorian Bostadsfinansiering (Ds 2005:39). Förslaget omarbetades mot bakgrund av att BKN:s förslag la den huvudsakliga förlustrisken på staten vilket skulle ge kommunerna otillräckliga incitament att bedöma behovet av och risken med ett kommunalt åtagande. En annan orsak var att förslaget förutsatte obligatoriska bostadsförmedlingar. Förslaget var utformat som ett system där staten lämnar bidrag till kommunerna som kan användas för att bygga upp fonder som i tur skulle täcka förluster för bland annat kommunala hyresgarantier.6 Förslaget remitterades7 och regeringen

4 Obligatoriska bostadsförmedlingar var vid tidpunkten föremål för övervägande. 5 BKN (2005): En egen härd – Unga vuxnas etablering på bostadsmarknaden – beskrivning och

förslag till åtgärder – april 2005.

6Ds 2005:39: Bostadsfinansiering, rapport från arbetsgruppen för ny bostadsfinansiering. 7 En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2005/4721/Bo).

aviserade i vårpropositionen för 2006 en avsikt att införa ett statligt stöd i syfte att underlätta för ungdomar och andra grupper att etablera sig på bostadsmarknaden.8

Förslaget i departementspromemorian kom att omarbetas. Ett nytt förslag presenterades i en särskild promemoria som remitterades och som låg till grund för förtydligandet i befogenhetslagen och statsstödet till kommuner.9 Av vårpropositionen för 2007 framgår att regeringen antog att hyresgarantierna i stor utsträckning skulle rikta sig till ungdomar men att andra grupper inte borde uteslutas. Hyresgarantierna förväntades också bidra till en ökad integration.10

5.2.1. Kommunerna ansågs mest lämpade att handlägga hyresgarantier, men det har ifrågasatts

De utredningar och utvärderingar av kommunala hyresgarantier som har gjorts lyfter flera perspektiv på vilken del av det allmänna som skulle kunna betraktas som bäst lämpad att handlägga hyresgarantier. Departementspromemorian Bostadsfinansiering (Ds 2005:39), som delvis låg till grund för hyresgarantierna, har följande resonemang:

Frågan om svaga gruppers, däribland ungdomars, etablering på bostadsmarknaden ligger inom ramen för kommunernas ansvar, men kommunerna saknar i dag i många fall organisation för att hantera den. Det är därför angeläget att skapa nya instrument för kommunerna att arbeta aktivt för att hjälpa ungdomar att etablera sig på bostadsmarknaden. Även andra svaga grupper på bostadsmarknaden bör dra nytta av en sådan utveckling.11

I samma promemoria konstateras också, i samband med en analys av ett förslag om en statlig kreditgaranti för lån till unga vuxna, att lånegarantier bör vara behovsprövade och att kommunerna är väsentligt mer lämpade för en behovsprövning än vad staten är:

Kommunerna har bättre förutsättningar än staten att bedöma vilka hushåll som inte av egen kraft kan etablera sig på bostadsmarknaden.12

8Prop. 2005/06:100: 2006 års ekonomiska vårproposition, s. 33 och 36. 9 Miljödepartementet (2006): Bidrag till kommunala hyresgarantier för enskilda hushålls etabler-

ing på bostadsmarknaden, M2006/2447. Lagändringen trädde i kraft 1 juli 2007. Förordning

(2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier trädde i kraft 1 augusti 2007. 10Prop. 2006/07:100: 2007 års ekonomiska vårproposition, s. 207. 11Ds 2005:39: Bostadsfinansiering, rapport från arbetsgruppen för ny bostadsfinansiering, s. 205. 12Ds 2005:39: Bostadsfinansiering, rapport från arbetsgruppen för ny bostadsfinansiering, s. 206.

Regeringen valde ett kommunalt spår för hyresgarantierna. Av förarbetena framgår följande:

Kommunerna bör kunna samordna prövningen av ansökningar om kommunala åtaganden för enskildas boende med den verksamhet som kommuner driver inom ramen för socialtjänstlagen. Det kan därför antas att ett system med kommunala hyresgarantier inte kräver uppbyggnad av någon ny organisation. Avsikten är att Statens bostadskreditnämnd (nu Boverket) skall kunna bistå kommunerna med råd och stöd i kommunernas hantering av hyresgarantier samt ta fram avtalsförslag och riskanalysmodell för kommunerna att använda. Detta bör begränsa behovet av insatser för omfattande kompetensuppbyggnad i varje enskild kommun. Kunskap och erfarenhet av att pröva behov av bistånd finns redan i kommunerna. Denna kompetens är användbar även vid den behovsprövning som kan antas ske innan en kommun ingår ett åtagande i syfte att en enskild skall få hyra en bostad. Förslaget bör därför inte kräva någon betydande personalutbildning från kommunernas sida. Sammantaget kan de kostnader som förslaget innebär för kommunerna antas bli begränsade.13

I en utvärdering av hyresgarantierna från Bostadskreditnämnden (BKN) 2010 framgår ett resonemang i likhet med det som fördes 2005:

[…] anser BKN att en statlig garanti hade gett störst effekt men att bostadsförsörjningsfrågor med dagens ansvarsfördelning i första hand ligger på kommunerna. Att göra hyresgarantier till ett obligatoriskt verktyg för kommunerna kan också vara ett alternativ. En sådan omfattande förändring skulle dock kräva en särskild utredning.14

I en utvärdering från Boverket 2014 görs däremot annan bedömning:

Hyresgarantin är inte ett verktyg för att främja bostadsförsörjningen. Boverket anser att hyresgarantier är en form av riktat stöd till enskilda hushåll för att de ska kunna hyra en bostad.15

Citaten belyser två centrala avvägningar: Vad som ingår i det kommunala bostadsförsörjningsansvaret och vem är bäst lämpad att göra enskilda behovsbedömningar.

13Prop. 2006/07:61: Vissa bostadspolitiska åtgärder, s. 26. 14 BKN (2010): Utvärdering av kommunala hyresgarantier och förvärvsgarantier, december 2010, s. 21. 15 Boverket (2014): Etableringshinder på bostadsmarknaden, rapport 2014:33, s. 106.

5.2.2. Närmare om det statliga stimulansstödet

Förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier reglerar det bidrag till kommuner som dels avser stimulera kommunernas användning av hyresgarantier, dels täcka den risk som kommuner genom hyresgarantier tar.

Varför statligt stöd motsvarande 5 000 kronor?

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2007 att 100 miljoner kronor skulle avsättas för det statliga bidraget. I budgetpropositionen för 2009 sänktes anslaget till 50 miljoner kronor på grund av låg efterfrågan. För budgetåret 2024 är 39 miljoner beräknade kronor för ändamålet.16

I departementspromemorian Bostadsfinansiering (Ds 2005:39) lämnades ett förslag om att statens bidrag till kommunerna skulle uppgå till högst 1 200 kronor per åtagande. Beloppet baserades på att en genomsnittlig betalningsgaranti kan antas vara värd 30 000 kronor vilket motsvarar betalning av en månadshyra om 5 000 kronor under sex månader. I promemorian redovisas en riskbedömning som räknar med att fyra procent av kommunernas åtaganden kan komma att behöva infrias. Därför föreslogs i promemorian att stödet skulle uppgå till 1 200 kronor per åtagande.

Kommunerna gjorde dock i sina remissyttranden en annan bedömning av risken att hyresgarantier måste tas i anspråk. Regeringen konstaterade senare att risken för att kommunerna måste infria sina åtaganden kan antas vara begränsad eftersom hyresgarantierna avses tillämpas för hushåll som bedöms ha tillräcklig betalningsförmåga. Regeringen konstaterade samtidigt att det var angeläget att bidragets storlek baseras på en riskbedömning som har stöd hos kommunerna. Resultatet blev 5 000 kronor per åtagande.17

16 Del av UO18, anslag 1:3 Stöd för att underlätta för enskilda att ordna bostad. 17 Miljödepartementet (2006): Bidrag till kommunala hyresgarantier för enskilda hushålls etablering

på bostadsmarknaden, M2006/2447.

Varför ett åtagande om två år?

När befogenheten att införa kommunala hyresgarantier infördes hänvisades till 12 kap. 28 a § jordabalken, bestämmelsen som reglerar borgensåtaganden för hyresavtal. Av bestämmelsen framgår att borgensmannen får säga upp sitt åtagande att upphöra att gälla vid det månadsskifte som inträffar närmast efter nio månader från uppsägningen, dock tidigast till en tidpunkt som infaller två år från det att åtagandet började att gälla. Enligt förarbetena bör det inte finnas något hinder för att avtala om kortare uppsägningstid.18

Av förarbetena till 28 a § framgår också att det är rimligt att hyresgästen får bo kvar efter att borgensåtagandet upphört om hyresgästen inte har försummat att betala hyran eller på annat sätt har åsidosatt sina avtalsenliga skyldigheter. Om en hyresvärd säger upp hyresavtalet vid den tidpunkt åtagandet upphör och hyresgästen inte vill flytta kan frågan prövas i förlängningstvist.19

Varför en omfattning om minst sex månadshyror?

Utredningen har inte funnit motiven till att hyresgarantin ska täcka upp för minst sex månaders obetald hyra. Det är enligt utredningen rimligt att anta att sex månader motsvarar tiden för en process med avhysning och möjligheten att hitta en ny hyresgäst.

Varför utesluta försörjningsstöd?

Av promemorian som låg till grund för systemet med kommunala hyresgarantier framgår att ett statligt bidrag inte ska ges till åtgärder som kommuner vidtar för att uppfylla sina skyldigheter gentemot invånarna. Systemet med hyresgarantier riktar sig till dem som inte har rätt till bistånd för sitt boende.20

18Prop. 1997/98:46: Ändringar i hyreslagen. 19Prop. 1997/98:46: Ändringar i hyreslagen. 20 Miljödepartementet (2006): Promemoria, Bidrag till kommunala hyresgarantier för enskilda

hushålls etablering på bostadsmarknaden, (M2006/2447).

Varför enbart kontrakt med besittningsskydd?

Syftet med satsningen på kommunala hyresgarantier var att underlätta etablering på bostadsmarknaden. Regeringen bedömde därför att den kommunala befogenheten och det statliga stödet bara ska omfatta kommunala hyresgarantier som lämnats för att enskilda hushåll skall få hyra en hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning (besittningsskydd).21

5.3. Användning av kommunala hyresgarantier

5.3.1. Få kommuner ansöker om statligt stöd

Sedan systemet hyresgarantier infördes 2007 har totalt 40 olika kommuner beviljats statligt stöd. Antalet beviljande garantier per kommun ligger mellan 1–345 sedan 2007. Drygt hälften av kommunerna som någon gång använt systemet med hyresgarantier tillhör kommungruppen övriga kommuner med färre än 25 000 invånare.

Tabell 5.1 Beviljat bidrag per kommun

T.o.m. 2021-12-31

Kommun

Antal

Belopp

Alingsås

114

570 000

Arboga

9

45 000

Botkyrka

57

285 000

Bromölla

1

5 000

Gnesta

1

5 000

Gotland

145

725 000

Grums

37

185 000

Götene

19

95 000

Hjo

18

90 000

Hudiksvall

345

1 725 000

Hässleholm

46

230 000

Kalix

52

260 000

Karlstad

200

1 000 000

Kungsbacka

68

340 000

Kungälv

93

465 000

Lekeberg

13

65 000

21 Miljödepartementet (2006): Promemoria, Bidrag till kommunala hyresgarantier för enskilda

hushålls etablering på bostadsmarknaden, (M2006/2447).

Kommun

Antal

Belopp

Ljusdal

40

200 000

Luleå

1

5 000

Lund

4

20 000

Mark

77

385 000

Munkfors

24

120 000

Nybro

45

225 000

Oskarshamn

43

215 000

Pajala

18

90 000

Sigtuna

60

300 000

Sjöbo

7

35 000

Skövde

5

25 000

Sorsele

7

35 000

Storuman

10

50 000

Strängnäs

5

25 000

Sundsvall

60

300 000

Svenljunga

92

460 000

Södertälje

2

10 000

Tierp

33

165 000

Tingsryd

9

45 000

Ulricehamn

57

285 000

Upplands-Bro

57

285 000

Vaggeryd

251

1 255 000

Vara

1

5 000

Värmdö

25

125 000

Växjö

64

320 000

Älvsbyn

2

10 000

Summa

2 217 11 085 000

Källa: Boverket.

Årligen beviljas i genomsnitt cirka 15 kommuner bidrag för utställda hyresgarantier. Antalet beviljade bidrag är i genomsnitt cirka 150 per år, men det kan variera från år till år. Se tabell nedan.

Tabell 5.2 Antal beviljade bidrag för hyresgarantier samt antal kommuner som beviljats bidrag

Från 2007-07-01 till 2021-12-31

År Antal kommuner Antal bidrag

Belopp

2007

5

36

180 000

2008

13

91

455 000

2009

15

128

640 000

2010

15

163

815 000

2011

14

260

1 300 000

2012

14

155

775 000

2013

13

161

805 000

2014

16

179

895 000

2015

14

110

550 000

2016

18

166

830 000

2017

17

149

745 000

2018

16

158

790 000

2019

19

226

1 130 000

2020

19

146

570 000

2021

13

89

445 000

Totalt

42

2 217 11 085 000

Källa: Boverket.

Boverket administrerar det statliga bidraget till kommuner för hyresgarantier. Som framgår av tabell 5.2 utnyttjas en mycket liten del av de 40 miljoner kronor som är avsatta för ändamålet. Under exempelvis 2021 beviljade Boverket bidrag för knappt 450 000 kronor för 89 garantier till 13 kommuner.

5.3.2. Varierande tillämpning

Av de intervjuer som utredningen genomfört och av resultatet i BME 2021 framgår att det finns flera tolkningar av begreppet hyresgarantier. Kommunernas tillämpning och vad de lägger i begreppet skiljer sig åt. Exempelvis kan sociala kontrakt ses som en hyresgaranti och det lagliga stödet för att utfärda en hyresgaranti kan vara såväl befogenhetslagen som socialtjänstlagen. Det innebär att resultatet i BME 2021 gällande hyresgarantier är osäkert. Även om resultaten bör tolkas med försiktighet kan de ge en indikation på hur många

kommuner som anser sig tillämpa någon form av hyresgaranti och hur arbetet är organiserat i kommunerna.

Socialtjänsten handlägger hyresgarantierna

Bland de kommuner som i BME 2021 uppger att de använder hyresgarantier är det huvudsakligen socialförvaltningen eller motsvarande som utfärdar garantierna. Den bilden har bekräftats utifrån de intervjuer utredningen genomfört.

Varierande orsaker bland kommuner till att inte söka stöd

Sedan 2014 har totalt knappt 180 kommuner uppgett att de använder sig av någon form av hyresgaranti, 60–70 kommuner årligen fram till 2020. Cirka hälften av kommunerna uppger att de ställer ut hyresgarantier som de har möjlighet att söka statligt stöd för och andra hälften att de ställer ut hyresgarantier som de inte har möjlighet att söka statligt stöd för.

Av BME 2021 framgår att 55 kommuner ställer ut hyresgarantier. En majoritet av kommunerna har inte sökt statligt stöd de senaste två åren. Drygt hälften av kommunerna anger ”Annan orsak” som anledning till att statligt stöd inte sökts. Av fritextsvaren framgår bland annat att ett antal kommuner inte haft någon eller ett fåtal sökande, att ersättning begärts från Migrationsverket eller att sökande har försörjningsstöd. 7 kommuner uppger att det är administrativt betungande och 6 kommuner att garantierna inte lever upp till kraven om giltighetstid (2 år) och månadshyror (6 månader).

Statliga stödet – både tillräckligt och otillräckligt

Frågan om det statliga stödet har lyfts i de intervjuer utredningen genomfört. Av intervjuerna framgår att systemet med hyresgarantier å ena sidan anses fungera väl och att det statliga bidraget finansierar verksamheten givet att antalet hyresgarantier kommer upp i en viss kvantitet. Om hyresgarantierna å andra sidan är få, täcker det statliga bidraget inte utgifterna. Kommuner med en snäv tolkning av när en enskild har behov av hyresgaranti, till exempel att den enskilde ska

ha betalningsförmåga men skulder och stå på gränsen till hemlöshet, upplever risken för infriade garantier vara hög och det statliga stödet allt för lågt.

Hyresgarantierna, hyresvärdars krav och den lokala kontexten

Av intervjuerna framträder olika arbetssätt för att omhänderta hushåll som har svårt på bostadsmarknaden. Hyresgarantier eller andra former av borgensåtaganden beskrivs som en fråga om tradition i kommunen, hur samarbetet med fastighetsägare på orten fungerar, främst med allmännyttan, och vilka krav som hyresvärdar ställer på bostadssökande.

I en kommun beskrivs hur de sociala kontrakten stramades åt för ett antal år sedan samtidigt som allmännyttan lättade på sina krav och började godta försörjningsstöd. Allmännyttan hade dock fortsatt vissa krav som riskerade att kunna leda till att vissa bostadssökande föll mellan stolarna. Det gällde bland annat kraven på skuldfrihet och att inkomster behöver ha en viss varaktighet. Kommunen kom överens med allmännyttan om att hyresgarantier skulle vara ett bra komplement. Även om hyresgarantierna infördes i samarbete med allmännyttan finns inget hinder för att hyresgarantier tillämpas även för privata hyresvärdar.

I en annan kommun beskrivs hur kommunen erbjuder hyresgaranti för att stödja såväl självförsörjande som icke-självförsörjande hushåll, men att efterfrågan på och behovet av båda garantierna sjunkit sedan det allmännyttiga bostadsföretaget sänkt sina inkomstkrav och börjat godta försörjningsstöd som inkomst. Villkoren mellan de två olika formerna av hyresgarantier skiljde sig åt. Tidsgränserna för de hyresgarantier som erbjöds självförsörjande hushåll var längre på grund av villkoren i stödförordningen. Kommunen hade senare beslutat att justera tidsgränserna till de som gällde för icke-självförsörjande hushåll och därmed avstå möjligheten till statligt stöd.

I en tredje kommun beskrivs hur hyresgarantier minskar behovet av olika sociala kontrakt, till exempel för anvisade nyanlända, och att det fungerar väl. Kostnader för hyresgarantier eftersöks hos Migrationsverket.

I en fjärde kommun beskrivs att det finns sociala kontrakt och hyresgaranti, men att arbetet med garantier mer och mer kommit att

fokusera på icke-självförsörjande. Garantier används som en del i boendetrappan för dem med sociala kontrakt och i det vräkningsförebyggande arbetet. Hushåll med egen försörjning hänvisas i första hand till att lösa situationen på egen hand.

I en femte kommun beskrivs att användningen av hyresgarantier minskat sedan allmännyttan kräver sociala kontrakt för personer med betalningsanmärkning.

Organisering och marknadsföring

Kommunerna som intervjuats har olika system för hur ansökan går till. I en kommun bygger hyresgarantierna på att hushållet i förväg ansöker om hyresgaranti med möjlighet till förhandsbesked och en giltighetstid i sex månader. I en annan kommun är det hyresvärden som kontaktar kommunen om det ska tecknas kontrakt med ett hushåll som av olika anledningar anses vara en för stor risk för bolaget. I en tredje kommun informeras enskilda genom kontakter med socialtjänsten.

En kommun har haft breda informationsinsatser för att nå ut till hushållen medan en annan kommun hänvisar till att hyresvärdarna har information om möjligheten till hyresgaranti. Med utgångspunkt i BME 2021 är det vanligaste att informationen går via socialtjänsten, följt av information via hyresvärdar eller webbplats.

Främst hushåll med skulder blir hjälpta av hyresgarantier

Samtliga intervjuade tjänstepersoner i kommuner beskriver att det främst är hushåll med skulder, men i vissa fall även anvisade nyanlända, som blir hjälpta av hyresgarantier och att det minskar behovet av sociala kontrakt. Vissa kommuner har avgränsat målgruppen snävt, andra inte. Kommunerna ser olika på när ett behov av hyresgaranti föreligger och hur långt ansvaret för att försöka ordna med egen borgensman går samt om hyresgarantier ska kunna användas vid bytessituationer.

Exempel Södertälje: Följande arbetssätt och villkor för hyres-

garanti tillämpas i Södertälje kommun:

  • Tillräckligt god ekonomi och egna inkomster för att klara boendekostnaden, utan försörjningsstöd, med utgångspunkt i riksnormen för försörjningsstöd. Olika ersättningar från Försäkringskassan m.m. räknas som inkomst. Sökande ska ha varit inskriven i A-kassan de senaste 12 månaderna.
  • Inga betalningsanmärkningar de senaste 18 månaderna. Inlett eventuella avbetalningsplaner med fordringsägare eller Kronofogden och skött avbetalningarna de senaste 12 månaderna.
  • Får ej ha ett förstahandskontrakt eller äga en bostad.
  • Ansökan görs genom kommunal e-tjänst dit alla handlingar skickas.
  • Beslut om hyresgaranti ges som ett förhandsbesked som är giltigt i sex månader. Om kontrakt inte tecknats under den perioden behöver ny ansökan göras.
  • Eventuell skuld till kommunen ska normalt betalas till kommunen inom 30 dagar från förfallodatum på hyresavin.
  • Borgensåtagandet gäller i två år och kommunen betalar max sex månadshyror.

Källa: Södertälje kommuns hemsida, hämtat 2021-10-21.

5.3.3. Kommuner utan hyresgaranti

Enligt BME 2021 är det 208 kommuner som uppgett att de inte ställer ut hyresgarantier. Det resultatet ligger i linje med tidigare års svar. Som skäl uppger 131 kommuner att frågan inte varit föremål för övervägande. Andra skäl till att inte utnyttja befogenheten är att det statliga bidraget inte täcker den ekonomiska risken för kommunen (13 kommuner), att målgruppen bedöms kunna lösa situationen på egen hand (12 kommuner), att det är för administrativt betungande (11 kommuner), att målgruppen inte finns i kommunen (10 kommuner) och andra skäl (43 kommuner). Bland andra skäl återfinns bl.a.

att sociala kontrakt eller andra insatser används i stället (10–15 kommuner). Vissa utreder frågan (6 kommuner). I övrigt uppges att det saknas politisk vilja, politiskt beslut eller att orsaken är oklar. I vissa fall överlappar förklaringen med befintliga svarsalternativ, till exempel att det var länge sedan frågan övervägdes eller att målgruppen saknas. 27 kommuner har inte besvarat frågan. Enligt utredningen är de rättsliga förutsättningarna för kommunerna att ställa ut hyresgarantier över huvud taget relativt okända (se vidare avsnitt 6.4.3).

Utredningen har varit i kontakt med flera kommuner som saknar hyresgarantier. I samtal med dessa kommuner har bilden från bostadsmarknadsenkäten bekräftats, alltså att frågan inte finns på den lokala agendan. I ett par kommuner framhävs en farhåga att hyresvärdar höjer sina krav eller anpassar dem efter hyresgarantierna. Det är en farhåga som även beskrivits i tidigare utvärderingar.22

5.3.4. Tidigare utvärderingar och undersökningar

Sedan kommunernas möjligheter att utfärda hyresgarantier förtydligades och det statliga stimulansstödet infördes 2007 har två utvärderingar genomförts.23 Bostadskreditnämnden (BKN) genomförde en utvärdering 2010 och Boverket genomförde en 2014. Utvärderingarna skiljer sig åt i frågeställningarna men ger i stort samma bild kring motiv för tillämpning och upplevda problem.

I utvärderingen från 2014 konstaterades att det var svårt att få rätsida på kommunernas svar och inställning till hyresgarantier mot bakgrund av att det sker en sammanblandning av mål och åtgärder. Exempelvis mot bakgrund av att hyresgarantier beskrivs som ett komplement i de lägen kommunen väger mellan ett socialt kontrakt eller möjligheten till eget kontrakt. Tidigare utvärderingar har också visat att socialförvaltningarna handlägger garantierna och att ingen kommun aktivt informerat medborgarna om möjligheten.

Det har också lyfts att bidraget innebär en risk för att hyresgarantier med statligt bidrag gör att hyresvärdar höjer sina krav på hyresgästerna. Vissa kommuner har ställt sig frågande till varför för-

22 Se Boverket (2014): Etableringshinder på bostadsmarknaden, rapport 2014:33. 23 Statens bostadskreditnämnd (2010): Utvärdering av kommunala hyresgarantier och förvärvs-

garantier, 21 december 2010, och Boverket (2014): Etableringshinder på bostadsmarknaden,

rapport 2014:33.

sörjningsstöd inte kan räknas som inkomst och att kommunen i stället arbetar med sociala kontrakt och samarbeten med fastighetsägare.

Enligt utvärderingen från 2014 lyfter kommuner med hyresgarantier att hyresvärdarnas inställning till hyresgarantier är tudelad. Vissa hyresvärdar verkar vara positivt inställda medan andra är negativt inställda. De negativt inställda ser en risk i att få ”fel hyresgäster” och vill inte gå den långa vägen som en eventuell avhysning innebär.

5.4. Hyresvärdars krav

Systemet med hyresgarantier syftar till att hjälpa bostadssökande som trots betalningsförmåga, utan försörjningsstöd, inte lever upp till hyresvärdens krav och därför har svårt att bli godkända som hyresgäster. Centrala frågor i sammanhanget är därför varför hyresvärdar ställer krav, hur kraven är utformade, vilka regler en hyresvärd behöver förhålla sig till och vilken inställning de har till borgensåtaganden samt vad som hänt när hyresvärdar sänkt sina krav.

5.4.1. Diskrimineringsförbudet

Det är förbjudet att diskriminera för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller bostäder till allmänheten enligt 2 kap. 12 § diskrimineringslagen (2008:567).24 Diskriminering kan ske på olika sätt, bland annat genom direkt diskriminering och indirekt diskriminering.

Direkt diskriminering innebär att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder enligt 1 kap. 4 § 1 p. diskrimineringslagen.

24 Genom paragrafen har artikel 3 h) i direktivet 2000/43 och artikel 3.1 direktivet 2004/113 implementerats. I fråga om kön, ålder och bristande tillgänglighet finns dock särregleringar om undantag i 12 a §, 12 b § respektive 12 c §. Eftersom det är fråga om undantag från 12 § ska 12 § läsas tillsammans med 12 a, 12 b § och 12 c §§. Förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet gäller inte i fråga om bostäder. De diskriminerande handlingar som tas upp i paragrafen kan också utgöra straffbar gärning enligt 16 kap. 9 § brottsbalken och bedömas som olaga diskriminering.

Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet enligt 1 kap. 4 § 2 p. diskrimineringslagen.

En hyresvärd behöver därför säkerställa att dess uthyrningskriterier inte riskerar att leda till diskriminering. Diskrimineringsombudsmannens (DO) erfarenhet är att det ofta saknas kunskap bland hyresvärdar om vilka uthyrningskriterier som kan vara problematiska ur diskrimineringssynpunkt. DO har därför tagit fram en guide mot diskriminering vid uthyrning av bostad där hyresvärdar uppmuntras att reflektera över kraven, om kraven riskerar att missgynna personer utifrån de sju diskrimineringsgrunderna, om det är tydligt vad syftet bakom kraven är, om syftet uppnås med hjälp av kraven och om det finns andra alternativ eller medel för att uppnå syftet. I guiden finns ett antal exempel på uthyrningskriterier som skulle kunna medföra en risk för diskriminering. Exemplen som DO redogör för är inte prövade i domstol.

DO pekar exempelvis på att höga inkomstkrav om 4–5 gånger årshyran riskerar att missgynna personer med viss ålder, visst kön, viss funktionsnedsättning och viss etnisk tillhörighet. Det konstateras att kravens syfte är att säkerställa betalningsförmåga, vilket troligen skulle kunna anses berättigat, men att det kan ifrågasättas om orimligt höga inkomstkrav är lämpligt och nödvändigt för att hyra både blir betald och betald i tid. Ett annat exempel är de ersättningar och bidrag som inte godkänns som inkomst. Ett krav om att endast inkomst från lönearbete godkänns skulle kunna missgynna personer med pension och därmed personer som uppnått en viss ålder.25

Nuvarande reglering innebär att hyresvärdar är fria att ställa de uthyrningskriterier de vill så länge som dessa inte är diskriminerande.

25 Diskrimineringsombudsmannen (DO): Din guide mot diskriminering vid uthyrning av

bostad, https://diskriminering-bostad.do.se/. Hämtad 2021-08-19.

Tillsynsärende om diskriminering

Diskrimineringsombudsmannen (DO) har i ett tillsynsärende under 2021 granskat om ett bostadsbolag tillämpat kriterier som inte har varit förenliga med diskrimineringslagens förbud mot indirekt diskriminering som har samband med ålder. Bostadsbolaget ställde krav på att ha huvudsaklig inkomst från tjänst (lön) eller studiemedel för att få hyra den aktuella bostaden. Den berörda personens inkomst kom från pension och hen levde därför inte upp till bolagets inkomstkrav.

Under utredningen uppgav bostadsbolaget att syftet med policyn var att förbättra de sociala förhållandena i områden som av polisen hade identifierats som särskilt utsatta. Hälften av bostäderna i de utpekade områdena skulle därför hyras ut till personer som förvärvsarbetar eller studerar. Detta eftersom det enligt bolaget hade en stabiliserande verkan, och att dessa personer kunde verka som positiva förebilder för barn och ungdomar som växer upp i området. Under utredningens gång kom bostadsbolaget sedermera att hävda att förvärvsinkomsttagare framöver också skulle inkludera pensionärer.

Enligt DO var dock bostadsbolagets krav på inkomst eller studiemedel inte förenligt med diskrimineringslagens förbud mot indirekt diskriminering som har samband med ålder. Även om kravet i policyn var neutralt utformat hade det särskilt kommit att missgynna personer med viss ålder, som till högre andel än andra åldersgrupper får sin inkomst via pension. DO konstaterade i tillsynsbeslutet att syftet med policyn visserligen borde anses vara berättigat, men att inkomstkravet inte kunde anses ha varit lämpligt eller nödvändigt för att uppnå det önskade syftet.26

5.4.2. Det finns olika motiv till tillträdeskrav

Motiven till att hyresvärdar ställer krav på blivande hyresgäster varierar. Det kan handla om att hitta ett visst kundsegment, uppnå blandat boende eller säkerställa att den sökande ska kunna fullgöra sina förpliktelser som hyresgäst, alltså betala hyran, sköta om bostaden och inte störa grannar.

Motiven till att säkerställa att blivande hyresgäster kan fullgöra sina förpliktelser som hyresgäst har tydliga kopplingar till hyreslagens

26 DO:s tillsynsbeslut om indirekt diskriminering i fråga om att krav på lön hindrade pensionär från att få bostad (dnr TIL 2019-530), 6 september 2021.

bestämmelser om byte, överlåtelse och förlängning av hyresavtal. Av bestämmelserna framgår bland annat att tillstånd ska lämnas om hyresvärden skäligen ska nöja sig med honom eller henne som hyresgäst eller om det kan ske utan påtaglig olägenhet för hyresvärden. Enligt lagkommentarerna innebär det kortfattat att ta hänsyn till förmågan att betala hyran och sköta om lägenheten.27

Viljan att ha skötsamma hyresgäster tar sig ofta uttryck i krav på en viss inkomst i relation till hyran, inkomstens varaktighet, inkomstkälla, goda boendereferenser, inga betalningsanmärkningar eller skulder och maximalt antal boende.28

Inkomstkravens utformning kan hänföras till branschpraxis snarare än forskning.29 Inkomstkrav är ett uttryck för att undvika att bostadssökande hyr en bostad som de inte klarar av att betala hyran för, men också ett samhällsansvar. Krav om tre gånger årshyran i årsinkomst kan exempelvis härledas till den allmänna normen om att boendeutgiften för hushåll inte bör överstiga 40 procent av den disponibla inkomsten.30 Begränsningar till antal boende kan härledas till trångboddhetsfrågor och slitage på bostaden.

Motiv till att inte godta försörjningsstöd kan hänföras till att stödet anses vara kortvarigt och en uppfattning om att stödet plötsligt kan upphöra. En annan anledning kan vara osäkerheten kring varför ett hushåll är i behov av försörjningsstöd.31

Bostadsbidraget betraktas som osäkert för att beloppet inte är fastställt i samband med kontraktsskrivning. Motiv till att inte godta barnbidrag och underhållsstöd kan troligen hänföras till att bidraget är avsett för de utgifter som kan hänföras till att ha barn.32

Utöver de ovan beskrivna tillträdeskraven förekommer även mer selektiva kriterier. Kraven på blivande hyresgäster kan då vara anpassade till läget i en specifik stad, till ett geografiskt avgränsat område eller till vissa grupper. Motiv till att ha särskilda regler för vissa grupper är att underlätta deras möjligheter att få tillträde till hyresmarknaden. Motiv till att ha särskilda regler för vissa områden är ofta att det bor en hög andel invånare som står utanför arbetsmarknaden

27 Se bland annat 34, 35, 37, 47 §§ 12 kap. jordabalken (1970:994) samt lagkommentar från Karnov. 28 Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Rapport 2017:30. 29 Sveriges Allmännytta (2017): Ansvarsfull uthyrning av bostäder – En vägledning från allmän-

nyttan.

30 Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Rapport 2017:30. 31 Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Rapport 2017:30. 32 Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster, rapport 2017:30, och Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9.

i området. Genom särskilda krav, ofta högre än för andra delar av bostadsbeståndet, önskar hyresvärdar motverka socioekonomisk boendesegregation (jfr DO:s tillsynsbeslut som beskrivits i avsnitt 5.4.1).

Det kan inte uteslutas att det finns fler motiv bakom utformningen av tillträdeskrav. Det kan finnas en risk att tillträdeskrav har sin utgångspunkt i fördomar och förutfattade meningar.33

5.4.3. Tillträdeskrav i praktiken

Informationen nedan är, om inget annat anges, hämtad från Boverkets enkät om hyresvärdars krav från 2020.34 Resultatet från den är inte fullt ut generaliserbar för de privata hyresvärdarna, men ger trots allt goda indikationer om läget.

Både höjda och sänkta tillträdeskrav de senaste två åren

Enligt enkätundersökningen har 20 procent av de tillfrågade bolagen på något sätt förändrat sina krav de senaste åren. Av de som svarat på frågan hur de förändrat kraven säger ungefär hälften vardera att de höjt respektive sänkt kraven. De privata har i högre utsträckning höjt, medan de kommunala har sänkt.

Boverkets undersökning från 2017 visade att flera hyresvärdar redan då sänkt sina krav, inte minst de större kommunala bolagen i storstäderna.35

Inkomstkrav – en utveckling mot KALP 36

Majoriteten av alla bolag ställer ofta eller alltid krav på en viss lägsta inkomst. Vanligaste kraven är att ha ett visst belopp kvar när hyran är betald eller ett inkomstkrav i förhållande till hyran. Det finns en stor spridning i hur inkomstkraven är utformade men under senare år har det blivit allt vanligare med krav på ett visst belopp kvar att leva på, vanligtvis med hänvisning till Kronofogdens normalbelopp,

33 Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9. 34 Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9. 35 Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Rapport 2017:30. 36 KALP står för ”kvar att leva på”.

Konsumentverkets referensvärden för levnadskostnader eller riksnormen för försörjningsstöd.37

En undersökning från Sveriges Allmännytta visar att drygt en tredjedel av bolagen ställer krav på att den sökande ska ha en viss summa kvar när hyran är betald. Det vanligaste är att de hänvisar till Kronofogdens normalbelopp följt av Konsumentverkets referensvärden för levnadskostnader och riksnormen för försörjningsstöd. Drygt en tredjedel av bolagen tillämpar principen att hushållets årliga bruttoinkomst ska stå i relation till hyran. Vanligast är att bruttoinkomsten per år ska vara tre gånger årshyran. Näst vanligast är krav på två gånger årshyran, och därefter 2,5 gånger årshyran. Fem företag har högre krav än tre gånger årshyran, och sex har lägre krav än två gånger årshyran.38

Data från en aktör som erbjuder hyresvärdar en plattform för uthyrningsverksamhet visar samtidigt att det vid 91 procent av förmedlingarna ställdes inkomstkrav i relation till hyran. Det genomsnittliga kravet var tre gånger hyran i inkomst.39 Enligt data från fyra kommunala bostadsförmedlingar finns en stor spridning på inkomstkraven. Vissa bolag har inga krav alls, medan andra har krav om bruttoinkomst om fyra gånger årshyran.

Hur inkomstkraven slår i praktiken varierar med vilken mall som hyresvärdar använder, till exempel Kronofogdens eller Konsumentverkets, och om full hänsyn tas till antalet barn i familjen. Boverket har efter en fördjupad analys av slumpvis utvalda hyresvärdar konstaterat att de flesta bortser från kostnaden för barn, men inte alla. Ett exempel från Boverket visar hur olika inkomstkrav kan fungera i praktiken: En familj med två vuxna och två barn på åtta och tio år söker en bostad med en hyra på 8 247 kronor/månad (snitthyran för tre rum och kök i Storstockholm år 2020 enligt SCB). Kronofogdens normalbelopp tillämpas vilket innebär att inkomstkravet är

22 662 kronor i nettoinkomst (8 287 + 3 064 + 3 064) + (8 247 för

hyra). Vid ett inkomstkrav på tre gånger hyran i bruttoinkomst blir kravet i stället 24 741 kronor, alltså en nettoinkomst på 19 392 kronor

37 Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster, rapport 2017:30. Undersökningen visade att ungefär var femte bostadsbolag har ett inkomstkrav om tre gånger årshyran, men att betydligt fler utgår från att hushållet ska ha en viss summa kvar efter att hyran är betald, inom allmännyttan ofta Kronofogdens förbehållsbelopp. 38 Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar – en marknadsrapport från

Sveriges Allmännytta 2021.

39 Uppgifterna är från HomeQ.

(riksgenomsnitt år 2021, ej medlem i svenska kyrkan) om hela inkomsten kommer av förvärvsarbete.40

Om hyresvärden däremot bortser från kostnaden för barn inom förbehållsbeloppen blir nettoinkomstkravet i stället 16 534 kronor, alltså betydligt lägre och i nivå med ett inkomstkrav om 2,5 gånger hyran i bruttoinkomst. Boendeutgiftens andel av disponibel inkomst blir utifrån ovanstående exempel mellan 36 och 50 procent. Exemplet visar att effekterna av olika inkomstkrav i praktiken kan se olika ut och få olika utfall.

Kronofogdens normalbelopp är den summa man får behålla vid

en eventuell löneutmätning, en sorts existensminimum. I beloppet ingår kostnader för sådant som mat, kläder och andra hushållskostnader och tar hänsyn till hushållets sammansättning. För år 2021 är normalbeloppet fastställt till 5 016 kronor för en ensamstående vuxen eller 8 287 kronor för sammanlevande makar eller sambor.

Riksnormen för försörjningsstöd styr nivån på försörjnings-

stödet och beslutas av riksdagen inför varje kalenderår. Beloppet ska täcka de grundläggande behoven, som mat och kläder med mera. Riksnormen tar hänsyn till hushållets sammansättning. För år 2021 ligger riksnormen på 4 180 kronor för en ensamstående vuxen och 6 830 kronor för två sammanboende vuxna.

Konsumentverkets referensvärden för levnadskostnader bygger på

Konsumentverkets undersökningar av hushållens levnadskostnader. Referensvärdena tar hänsyn till hushållets sammansättning, individernas ålder och om man bor i storstad, mellanstor stad eller mindre tätort. För en ensamstående vuxen i 30-årsåldern boende i storstad hamnar kalkylen på 7 029 kronor, för två sammanboende i samma ålder och boende i storstad 12 120 kronor.

Källa: Boverket, Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9.

40 Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9, s. 52.

Inkomstslag – svårast för hushåll med försörjningsstöd och etableringsersättning

Vilka inkomstslag som hyresvärden godtar som inkomst påverkar förutsättningarna för hushåll att uppnå ett visst inkomstkrav. Det ger också en indikation på hur välfärdssystemets olika delar mottas bland hyresvärdar och påverkar enskilda hushålls förutsättningar att kunna förändra sin boendesituation. Välfärdssystemet innehåller flera beståndsdelar, bland annat ekonomiska stöd till hushåll i olika situationer. Exempel på ekonomiska stöd är försörjningsstöd, etableringsersättning, studiestöd, a-kassa, sjukpenning, barnbidrag och bostadsbidrag. Stöden kompletterar eller ersätter arbetsinkomster. Försörjningsstöd är avsett att vara tillfälligt och minskar med arbetsinkomster eller andra stöd. Andra stöd är avhängigt att man har barn och syftar till att utjämna ekonomiska skillnader mellan dem med och utan barn.

Överlag är det stora skillnader mellan privata och kommunala hyresvärdar gällande vilka inkomstslag som godtas, men bara det faktum att stöd från det offentliga inte godtas som inkomst indikerar att hushåll som är beroende av dessa stöd har sämre förutsättningar än andra på bostadsmarknaden. Det indikerar också att det inte är givet att ökade transfereringar till hushållen kan underlätta deras situation på bostadsmarknaden.

Försörjningsstöd och etableringsersättning är de inkomstslag som hyresvärdar i minst utsträckning godtar. Ungefär hälften av hyresvärdarna godtar dessa inkomstslag. Försörjningsstöd godtas av 37 procent av de privata hyresvärdarna och 64 procent av de kommunala. Etableringsersättning godtas av 29 procent av de privata hyresvärdarna och 73 procent av de kommunala. Bostadsbidrag godtas av 64 procent av de privata hyresvärdarna och 79 procent av de kommunala bolagen.

Underhållsstöd, underhållsbidrag, barnbidrag, aktivitets- och sjukersättning samt bostadsbidrag godtas alltid eller ofta av mellan 45– 64 procent av de privata hyresvärdarna. Motsvarande för de kommunala är 71–87 procent.

Tabell 5.3 Inkomstslag som godkänns av privata respektive kommunala bolag

Andelar i procent av bolagen

Inkomstslag Bostadsbolag Alltid/ofta Sällan/

aldrig

Vet ej/ vill ej svara

A-kassa

Privat Kommunalt Alla bolag

54 95 75

35

1 19

10

3 7

Sjukpenning

Privat Kommunalt Alla bolag

59 91 74

30

4 18

11

5 8

Aktivitetsersättning/ sjukersättning

Privat Kommunalt Alla bolag

52 87 69

36

8 22

13

5 9

Etableringsersättning

Privat Kommunalt Alla bolag

29 73 52

48 19 34

22

7 15

Försörjningsstöd

Privat Kommunalt Alla bolag

37 64 50

47 31 39

16

4 10

Underhållsbidrag/ underhållsstöd

Privat Kommunalt Alla bolag

45 71 58

39 19 29

16

9 12

Bostadsbidrag

Privat Kommunalt Alla bolag

64 79 72

26 12 20

10

7 9

Barnbidrag

Privat Kommunalt Alla bolag

53 71 62

33 20 27

14

8 11

Studiestöd/stipendium

Privat Kommunalt Alla bolag

66 87 77

23

6 15

11

6 9

Källa: Boverket, Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9.

Resultatet är i linje med den undersökning som Sveriges Allmännytta låtit genomföra bland sina medlemmar. Undersökningen visar att pension, a-kassa, studiemedel och sjukersättning vanligen godtas som inkomst vid ekonomisk prövning bland de allmännyttiga bolagen. Pension godtas till exempel hos 99 procent av bolagen, sjukersättning hos 89 procent och a-kassa hos 95 procent. Bostadsbidrag, bostadstillägg, etableringsersättning, försörjningsstöd, barnbidrag och

underhållsbidrag accepteras i mindre utsträckning. En viss utveckling mot att i högre utsträckning godta vissa inkomstslag har dock skett mellan 2020 och 2021. Försörjningsstöd godtas av 65 procent av bolagen 2021, vilket kan jämföras med 62 procent året innan. Bostadsbidrag godtas av 75 procent av bolagen jämfört med 63 procent året innan. Andelen bolag som godtar barnbidrag har ökat från 56 procent till 65 procent.41

Varaktighetskrav – sammanfaller med förhållningssätt till olika inkomstslag

Hyresvärdars förhållningssätt till olika anställningsformer påverkar förutsättningarna att bli godkänd som hyresgäst. De kommunala hyresvärdarna godtar överlag de flesta anställningsformerna. De privata är mer restriktiva. Exempelvis godtar 85 procent av de kommunala hyresvärdarna timanställning medan motsvarande för de privata är 67 procent.

Det är vanligt att hyresvärdar vill att en bostadssökande ska styrka sin förvärvsinkomst. Ungefär hälften av alla hyresvärdar vill att sökande ska kunna styrka att inkomsten varar i minst sex månader framåt i tiden. Den typen av varaktighetskrav finns bland såväl privata som kommunala hyresvärdar. Det är dock vanligare bland kommunala (56 procent) jämfört med privata (44 procent). Hyresvärdar som har varaktighetskrav godtar i betydligt mindre utsträckning osäkra och tillfälliga anställningsformer. Dessa hyresvärdar är också mer strikta gällande vilka inkomstslag som accepteras. De godtar i mindre utsträckning sjukpenning, etableringsersättning och försörjningsstöd.

Undersökningen från Sveriges Allmännytta visar att en hög andel av företagen godkänner merparten av inkomstslagen av anställningar. Det är dock tydligt att bostadsbolagen har ett intresse av en viss varaktighet i anställningen vilket avspeglas i att inkomster från provanställningar och projektanställningar accepteras i något lägre grad än mer fasta anställningar, av 78 procent respektive 84 procent av bolagen.

41 Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar. En marknadsrapport från

Sveriges Allmännytta 2021.

Krav på referenser förekommer

Boendereferenser ger hyresvärdar möjlighet att få en bred bild av en blivande hyresgäst. Genom referenstagning kan till exempel upplysningar om störning erhållas. Det kan också vara ett sätt att få bekräftat att ett hushåll med låga inkomster trots allt klarar att betala hyran.

43 procent av hyresvärdarna begär ofta eller alltid referenser från tidigare hyresvärd. 46 procent av de privata hyresvärdarna och 40 procent av de kommunala begär referenser. 10 procent av hyresvärdarna begär aldrig referenser. Jämfört med tidigare undersökningar som Boverket genomfört är andelen privata hyresvärdar som begär referenser densamma, medan andelen kommunala har sjunkit kraftigt.

Boendereferenser där det till exempel framgår anmärkning om misskötsamhet i tidigare boende, godtas bara av ett fåtal bolag.

Betalningsanmärkningar och skuld – hyresskuld gör det svårt att bli godkänd

Att kontrollera bostadssökandes skulder och betalningshistorik är ett sätt att få en uppfattning om den bostadssökandes förmåga att sköta sin ekonomi.

Bostadssökande med betalningsanmärkning eller skuld hos Kronofogden har svårt att bli godkänd som hyresgäst42. Den som har en hyresskuld blir i princip inte godkänd hos någon hyresvärd. 56 procent av de kommunala och 73 procent av de privata hyresvärdarna godkänner sällan eller aldrig en eller två betalningsanmärkningar. Fler betalningsanmärkningar eller skuld hos Kronofogden eller hyresskuld försvårar förutsättningarna att bli godkänd. Trenden är att hyresvärdar blivit mer strikta i synen på skulder och betalningsanmärkningar.

42 Betalningsanmärkning är en anteckning hos kreditupplysningsföretag. En betalningsanmärkning uppkommer genom att en skuld gått vidare till Kronofogden varpå den betalningsskyldige ändå inte betalat eller bestridit skulden varefter Kronofogden meddelat ett så kallat utslag. Cirka 470 000 personer hade en betalningsanmärkning hos UC i maj 2021. Betalningsanmärkningar ligger kvar i tre år.

Borgensman, förmögenhet och individuella prövningar godtas i vissa fall

En individuell bedömning, möjlighet till borgensman, deposition eller möjlighet att ta hänsyn till förmögenhet kan vara till hjälp för hushåll som inte klarar tillträdeskraven. Drygt hälften av hyresvärdarna, både privata och kommunala, gör alltid eller oftast en individuell bedömning av den sökandes betalningsförmåga om denne inte klarat att nå upp till inkomstkraven. 43 procent av de privata hyresvärdarna och 42 procent av de kommunala bolagen godtar alltid eller oftast förmögenhet som alternativ till lägsta inkomst.

Knappt hälften av hyresvärdarna, både privata och kommunala, godtar alltid eller nästan alltid borgensman eller hyresgaranti. Det accepteras i högst grad om inkomsten är för låg. Det är mindre vanligt att det godtas för fel inkomstslag, fel anställningsform eller för betalningsanmärkning. Det är ovanligt att borgensman eller hyresgaranti godtas för någon som inte skött sina hyresbetalningar.

I undersökningen från Sveriges Allmännytta är frågan ställd som huruvida borgensman respektive hyresgaranti förekommer. Resultatet visar att 69 procent av bolagen använder borgensman i något fall och 33 procent hyresgaranti. Det förekommer i högst utsträckning bland mindre företag (500–999 lägenheter, 80 respektive 43 procent) och i minst utsträckning bland större (fler än 5 000 lägenheter, 53 respektive 26 procent). Möjligheten till borgensman är vanligast när inkomsten är för låg (56 procent), men förekommer även vid betalningsanmärkning/skuld (45 procent) och ett icke-godkänt inkomstslag (34 procent). Hyresgarantier är mindre vanligt förekommande, men bolagen gör ingen större skillnad i fråga om orsakerna i dessa fall.

De flesta hyresvärdar har samma krav för hela beståndet

En övervägande majoritet av bolagen har samma tillträdeskrav i hela beståndet, men det förekommer att kraven kan skilja sig mellan olika bostadsområden, för nyproduktion eller för vissa grupper. De bolag som har olika krav anger i fritextsvar bland annat att det beror på hur attraktiv bostaden är, att kraven är lägre i nyproduktion, att blandning av hushåll eller lugn i området vill uppnås eller att kraven kan

avvika på grund av att bostäderna uppförts med investeringsstöd43. Studenter, unga och äldre är de grupper som mer frekvent uppges mötas med lägre krav, till exempel lägre inkomstkrav, att borgensman godtas eller att boendereferens inte krävs.

5.4.4. Orsakssamband är ifrågasatta

Den vanligaste orsaken till en avhysning är obetald hyra, motsvarande 80 procent av fallen.44 I övrigt är grunden för avhysning att hyresgästen stört grannar, misskött bostaden eller olovligen hyrt ut bostaden i andra hand. De personer som riskerar att bli avhysta befinner sig ofta i någon form av ekonomisk eller social utsatthet till följd av relationsproblem, separation, långvarig arbetslöshet, psykisk eller fysisk sjukdom eller missbruk.45 Orsaken till situationen är ofta plötsliga händelser i livet som är svåra för både hyresgäst och hyresvärd att förutse.46 Enligt en analys från Finansinspektionen har hushåll med lägre inkomster oftare betalningsproblem, men det behöver inte innebära hyresförluster för en hyresvärd om hushållet prioriterar hyran.47

Enligt forskning verkar det inte finnas några orsakssamband mellan höga krav på inkomst och uteblivna hyresinbetalningar och vräkningar. I en studie från 1995 uttalas att det saknas stöd för att inkomstkrav eller krav på inkomst från förvärvsarbete är ett bra mått på förmågan att betala för sitt boende. Det beskrivs att det snarare finns stöd för det motsatta. Frågan om hur hushåll i praktiken lyckas

43 Se förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Av 9 § 2 p. framgår bland annat stödmottagaren förbinder sig att ställa rimliga krav på bostadssökandens ekonomi och inte tillämpa andra inkomstkrav än vad som följer av föreskrifter som har meddelats av Boverket. Boverkets allmänna råd föreskriver att stödmottagaren kan använda Kronofogdens förbehållsbelopp vid beräkning av vad ett hushåll behöver ha kvar att leva på efter att hyran är betald och att disponibla medel, utöver förvärvsinkomst, inkluderar bland annat försörjningsstöd, bostadsbidrag och bostadstillägg. Se Boverkets författningssamling (BFS 2016:17): Boverkets föreskrifter och allmänna råd om statligt investerings-

stöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. (Investeringsstödet är för närvarande under

utfasning enligt beslut från riksdagen. Se civilutskottets betänkande 2021/22:CU1). 44 Uppgifterna är hämtade från Kronofogden i oktober 2021 och avser år 2020 och 2019. För barnfamiljer är andelen avhysningar på grund av obetald hyra 83 procent för 2019 och 87 procent för 2020. 45 Socialstyrelsen (2021): Handbok för ekonomiskt bistånd och Blomé, Gunnar och Annadotter, Kerstin (2015): Social hållbarhet med fokus på bostadsrenovering: en antologi, Uthyrningspolicys

och förmedlingsprinciper i kommuner och bostadsföretag.

46 Ibid. Och Finansinspektionen (2021): Lån, betalningsproblem och skuld hos Kronofogden, FI-analys nr 32. 47 Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.

tillgodose sina behov, inklusive behovet av att kunna betala sin hyra, är för komplex och mångsidig för att sammanfattas som ett inkomstkrav.48

Utredningen har varit i kontakt med hyresvärdar, både privata och allmännyttiga, som har lättat på tillträdeskraven. ”Lättade tillträdeskrav” kan exempelvis innebära att inkomstkraven förändrats från tre gånger årshyran till en nivå som innebär att ett hushåll ska ha ett visst belopp kvar när hyran är betald som motsvarar riksnormer för försörjningsstöd, Kronofogdens förbehållsbelopp, 1,5 gånger årshyran eller helt slopade inkomstkrav. Det kan också innebära att fler inkomstslag än tidigare godkänns. Samtliga bolag som lättat på kraven och som utredningen varit i kontakt med ger uttryck för att det inte inneburit fler avhysningar på grund av obetalda hyror eller fler störningar. I flera fall beskrivs att utvecklingen blivit den motsatta och att administrationen i uthyrningsverksamheten minskat. Dessa hyresvärdar gav också uttryck för att hyresgäster är måna om sina kontrakt och att de som har en mer utsatt ekonomisk situation är mer måna om sina kontrakt än andra.49

Allmännyttan i Göteborg tog 2017 bort flera av sina krav, bland annat togs inkomstkravet bort helt. En uppföljning från koncernen Framtiden visade att medelinkomsten för små lägenheter minskat med cirka fem procent, inkassokraven minskat med 8 procent och antalet avhysningar ökat med 22 procent. Justeringen av policyn sammanföll med ett ändrat arbetssätt gällande bland annat insatser mot oriktiga hyresförhållanden och sena hyresbetalningar. Därför gick det inte att dra några säkra slutsatser kring effekterna av enskilda förändringar i uthyrningspolicyn. Sammantaget bedömdes dock policyförändringarna ha gjort allmännyttan tillgänglig för fler. För att motverka otrygghet i bostadsområden, missbruk av kösystem, olovlig andrahandsuthyrning och avhysningar återinfördes 2020 vissa krav, bland annat kreditkontroll, krav på boendereferens och att inga allvarliga störningar ska ha skett de senaste tolv månaderna. Inkomstkrav har däremot inte återinförts.50

48 Hulchanski, J. David (1995) The Concept of Housing Affordability: Six Contemporary Uses

of the Housing Expenditure-to-Income Ratio, Housing Studies, Vol. 10, No. 4. Se även Blomé,

Gunnar och Annadotter, Kerstin (2015): Social hållbarhet med fokus på bostadsrenovering: en

antologi, Uthyrningspolicys och förmedlingsprinciper i kommuner och bostadsföretag.

49 Rundabordssamtal med tio hyresvärdar 2021-01-25. 50 Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.

5.4.5. Befintlig vägledning på området

På initiativ från regeringen har Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Allmännytta utformat en gemensam vägledning för tillträdeskrav. Vägledningen arbetades fram och lanserades 2018.51 Vägledningen avser utgöra ett stöd och ett underlag för hyresvärdar i arbetet med att ta fram och redovisa sin uthyrningspolicy. Av vägledningen framgår bland annat att det är viktigt att bostadssökande kan förstå hur uthyrningsprocessen går till, i vilken turordning lägenheterna hyrs ut och vilka tillträdeskrav som avgör om en person får teckna ett hyresavtal. Den som vill ha information om hur bostäder hyrs ut och vilka tillträdeskrav som hyresvärden tillämpar, ska enligt vägledningen få det på ett enkelt sätt. Det kan ske vid ansökningstillfället, hemsida eller muntligt.

Det framgår också att en uthyrningspolicy inte får innehålla diskriminerande inslag. Vägledningen innehåller också en genomgång av hur hyresvärdar kan förhålla sig till olika krav för att få hyra en bostad, synsätt på inkomstnivå och inkomstslag. I fråga om försörjningsstöd framgår exempelvis att det är hyresgästens betalningsförmåga som är det viktiga, inte varifrån pengarna kommer, och att försörjningsstödet som regel betalas ut till dess att det ersätts av en annan inkomstkälla.

Få bolag känner till vägledningen och endast 8 av 33 hyresvärdar som lättat på sina tillträdeskrav de senaste åren har gjort det med anledning av vägledningen.52

5.4.6. Höga krav och bristande transparens har lyfts i andra utredningar och rapporter

Utredningen Kommunal planering för bostäder genomförde under 2017 kommunintervjuer i fråga om läget för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden. Ett hinder som framhävdes av kommunrepresentanterna var hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Den bild som förmedlades var att hushåll med försörjningsstöd kan nekas

51 Sveriges Allmännytta och Fastighetsägarna (2018): Tillträdeskrav vid uthyrning av bostäder, september 2018. Se även Aftonbladet Debatt (2017): Fler måste ha tillgång till hyresrätterna, 14 juni 2017, en gemensam debattartikel mellan regeringsföreträdare och företrädare för Fastighetsägarna och Sveriges Allmännytta. 52 Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.

hyreskontrakt hos både kommunala bostadsbolag och hos privata hyresvärdar. Kommunrepresentanterna var överlag särskilt kritiska till att privata hyresvärdar har så pass hårda krav att det i princip blir omöjligt för den med svag ställning på bostadsmarknaden att komma ifråga för ett hyreskontrakt.53

Boverket har i ett par rapporter kritiserat bristen på transparens och tydlighet gällande hyresvärdars krav, vilket innebär att det kan vara svårt för bostadssökande att veta vilka krav som gäller och hur hyresvärdar i praktiken gör sina bedömningar.54 DO har lyft att när fördelningsprocessen och de krav som ställs på bostadssökande inte är tydliga riskerar individer att uppleva sig diskriminerade och att brist på transparens och förutsägbarhet kan leda till diskriminering.55

Något som kartläggningen visat ett behov av – och som också Sveriges Allmännytta och Fastighetsägarna framhåller som viktigt – är tydliga och transparanta uthyrningsregler. För såväl fastighetsägare som den bostadssökande är det bra med tydliga och transparenta villkor, så att det tydligt framgår vilka villkor man som bostadssökande ska uppfylla för att kunna bli accepterad som hyresgäst. Tydlighet, transparens – och att man följer de kriterier man satt upp – minskar också risken för att den som inte fått en bostad ska känna sig diskriminerad.56

5.5. Utredningens bedömningar

5.5.1. Hyresvärdars krav utgör en tröskel för bostadssökande

Utredningen bedömer att hyresvärdars krav på blivande hyresgästers ekonomiska förhållanden utgör en tröskel för bostadssökande hushåll. Kraven riskerar att utestänga hushåll med betalningsförmåga och betalningsvilja från bostadsmarknaden och försvåra välfärdssystemens genomslagskraft när inkomster från olika socialförsäkringar inte godtas. Erfarenheter från forskning och hyresvärdar som lättat på sina krav tyder på att kraven många gånger är omotiverade.

53SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. 54 Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9 och Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster, rapport 2017:30. 55 Diskrimineringsombudsmannen (2021): Diskriminering vid tillhandahållande av hyresbostäder. Rapport 2021:3. 56 Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster, rapport 2017:30, s. 45.

Det har funnits en trend med lättade krav på blivande hyresgäster och den har fortsatt bland de kommunala bolagen. Utvecklingen har dock varit den motsatta bland privata (se avsnitt 5.4.3). Att det finns en trend med lättade krav för delar av beståndet är givetvis positivt. Men mot bakgrund av att utvecklingen är motsatt i andra delar av beståndet och de höga krav som många hyresvärdar fortsatt tilllämpar bedömer utredningen att ytterligare åtgärder behövs. Inte minst för motverka att kraven bidrar till ökad socioekonomisk boendesegregation, med tyngdpunkt på allmännyttans bestånd. Tidigare vidtagna åtgärder och nu gällande regleringar på området bedömer utredningen som otillräckliga.

Tidigare arbete otillräckligt

Debatten om hyresvärdars krav har pågått under lång tid. Regeringen har på olika sätt försökt sänka tröskeln genom systemet med hyresgarantier och tagit initiativ för att etablera ett nytt synsätt på tillträdeskraven, bland annat genom att efter samtal med Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Allmännytta uppmuntrat dem att utforma en gemensam vägledning för tillträdeskrav. Få bolag känner dock till den och den har bara i ett fåtal fall bidragit till lättade krav. Regeringen har också genom investeringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande ställt villkor om lägre krav på blivande hyresgäster, något som inte tycks ha bidragit till ett större genomslag än för de bostäder som uppförts med stödet.

Något bredare genomslag på hyresvärdarnas krav bedömer utredningen således att dessa åtgärder inte haft. Kraven är i stället baserade på branschpraxis där erfarenheter från forskning, det vräkningsförbyggande arbetet och bolag som lättat sina krav har svårt att få genomslag.

Bättre förutsättningar att mötas på marknaden

Systemet med hyresgarantier används enbart av ett fåtal kommuner. Avsikten med kommunala hyresgarantier är att möjliggöra för fler att bli godkända som hyresgäster. Målgruppen beskrevs vid införandet som dem med betalningsförmåga, utan försörjningsstöd, men som ändå har svårt att bli godkända som hyresgäster. Hyresgaran-

tierna förutsätter att en kommun gör en annan bedömning av till exempel betalningsförmågan än vad en hyresvärd gör och att kommunen har kriterier för när behovet av en hyresgaranti uppstår. Det förutsätter också att hyresvärden accepterar en säkerhet i form av ett borgensåtagande.

Utredningen anser inte att ett omfattande system med hyresgarantier är en självklar lösning på hyresvärdars höga krav. En lösning som bygger på att med generösa villkor locka hyresvärdar att acceptera säkerhet för avtal om hyra och därmed godta hyresgäster som det allmänna anser kommer kunna fullgöra sina förpliktelser ter sig inte effektivt. Det riskerar att leda till att fler hushåll behöver myndighetskontakter för att bli godkända som hyresgäster och att det skapas ett läge där hyresgarantier blir det nya normala. Bilden bekräftas av resultatet från utredningens intervjuer och av tidigare utvärderingar genom den beskrivna farhågan att hyresvärdar börjar anpassa sina krav.

Utredningen anser att det i första hand behöver skapas bättre förutsättningar för enskilda hushåll och hyresvärdar att kunna mötas på marknaden. Bland hyresvärdar behöver det finnas en större förståelse för att betalningsviljan kan vara högre än vad branschpraxis ger uttryck för. Erfarenheterna bland bolag som lättat sina krav i termer av sänkta inkomstkrav och godkännande av fler inkomstslag är goda och erfarenheter från vräkningsförebyggande arbete tyder på att betalningssvårigheter ofta uppkommer på grund av händelser i livet som är svåra att förutse, både för enskilda och hyresvärdar. Även risken för störning är svår att förutse.

Att det dessutom kan vara svårt för bostadssökande att veta vilka krav som gäller försvårar inte bara bostadssökande utan riskerar också att leda till upplevd och faktisk diskriminering. Det är enligt utredningen en uppenbar orimlighet.

En hyresvärd ska givetvis kunna känna sig trygg i sin uthyrningsverksamhet och kunna ha en flexibilitet utifrån lokala förutsättningar, men det allmänna har också ett intresse av att krav på blivande hyresgästers ekonomiska förhållanden är rimliga och transparenta. Det finns enligt utredningens bedömning ett utrymme för ökad transparens, mer erfarenhets- och evidensbaserade krav och mindre branschpraxis.

Utredningen har noterat att det finns hyresvärdar som genom striktare uthyrningskrav avser minska socioekonomisk boendesegregation i områden med lägre inkomster. Vad utredningen erfar saknas

exempel där uthyrningskraven används för att hushåll med svag ekonomi ska få tillträde i socioekonomiskt starkare områden. Det kan givetvis bero på en rad orsaker, till exempel att hyrorna i områdena är högre, men det indikerar att vällovliga initiativ kan innebära ett minskat utbud för hushåll med lägre inkomster när arbetssättet inte ger några fördelar i andra områden.

5.5.2. Hyresgarantierna är i behov av ett omtag

Den finns ingen skyldighet för kommuner att erbjuda, eller en rättighet för enskilda att få, en garanti för hyresbetalningar. Att erbjuda hyresgaranti är frivilligt för kommuner. För att kommunen ska få statligt stöd för hyresgarantin behöver även en bedömning enligt den s.k. befogenhetslagen ha genomförts (se kapitel 6) och villkoren i stödförordningen57 vara uppfyllda, vilket innebär att garantin ska gälla i två år, omfatta minst sex månadshyror, att den eller de som mottagit hyresgaranti fått en bostad med hyresrätt som är garanterad med hyresavtal och bedöms ha ekonomiska förutsättningar att utan försörjningsstöd fullgöra hyresbetalningar.

Utredningens underlag visar att det är ett femtontal kommuner som årligen söker statligt stöd för hyresgaranti, ofta kommuner med färre än 25 000 invånare. Endast en bråkdel av anslaget för hyresgarantier i statens budget utnyttjas (se avsnitt 5.3.1). Hyresgarantierna används för att stötta hushåll som har egen försörjning men som exempelvis på grund av skulder har svårt att bli godkända som hyresgäster. Det förekommer även att kommuner erbjuder hyresgaranti utan att söka statligt stöd, antingen för att målgruppen har försörjningsstöd eller för att villkoren har arbetats fram lokalt och därför inte överensstämmer med villkoren i stödförordningen. Det totala antalet kommuner som använder någon form av hyresgaranti är 60–70 kommuner årligen och överlag är det en fråga för socialförvaltning eller motsvarande att handlägga.

Utredningen uppfattar att kommuner som arbetar med borgensåtaganden för att hjälpa hushåll att etablera sig på bostadsmarknaden arbetar pragmatiskt och lösningsinriktat givet de lokala förutsättningarna. Arbetet med hyresgarantier vilar ofta på lokala samarbeten och överenskommelser mellan kommuner och hyresvärdar. Det be-

57 Förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier.

slut som kommunen tar kan ske med grund i såväl befogenhetslagen som socialtjänstlagen och vilar på lokala policies och bedömningar av individers situation. Bilden ger en förståelse för varför sociala kontrakt ofta nämns som alternativ till hyresgaranti. Det beror på att det av vissa hyresvärdar, och i vissa kommuner, upplevs som en bättre lösning än ett borgensåtagande eller depositionslösning. Liknande slutsatser har lyfts i andra studier med innebörden att ökningen av sociala kontrakt inte nödvändigtvis innebär att personer med sociala utmaningar har ökat, utan att sociala kontrakt är en bekväm och riskfri lösning som många hyresvärdar föredrar när ett hushåll av olika anledningar inte bedöms kunna fullgöra sina förpliktelser som hyresgäst.58

Majoriteten av kommunerna tillämpar inte hyresgarantier som verktyg för att stötta hushåll att etablera sig på bostadsmarknaden, huvudsakligen på grund av att frågan inte varit föremål för övervägande. Vad utredningen erfar handlar det om en rad olika orsaker. Exempelvis att kommuner har svårt att motivera nya åtaganden som går utöver skyldigheterna enligt socialtjänstlagen, att sociala kontrakt i vissa fall upplevs som en enklare lösning samt att det statliga stödet är för lågt för att täcka risken och uppfattas som en stimulans. Därutöver skapar den potentiellt breda målgruppen osäkerheter om hur hyresvärdars krav på orten kommer att utvecklas om hyresgarantier tillämpas. Sammantaget indikerar den låga användningen av systemet med hyresgarantier och de kommunala arbetssätt som tillämpas att det finns behov av ett omtag i frågan.

58 Grander, Martin (2020): Allmännyttan och jämlikheten – Svensk bostadspolitik vid vägskäl, SNS Förlag.

6. Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad

6.1. Inledning

Ekonomiskt stöd till enskilda hushåll för att de ska kunna betala för sitt boende har varit en del av bostadspolitiken under en lång tid.

Det finns olika statliga stöd till enskilda för boendekostnader bl.a. i form av bostadsbidrag till unga och barnfamiljer, bostadstillägg för pensionärer, bostadsersättning till vissa nyanlända som har etableringsersättning och bostadstillägg för den som får aktivitetsersättning eller sjukersättning.1

Att ge olika former av stöd till enskilda för boendekostnader är dock inte enbart förbehållet staten utan även kommunerna har en möjlighet att lämna ekonomiskt stöd till enskilda för att minska deras boendekostnader.

Den kommunala befogenheten att ge stöd till enskilda för att skaffa eller inneha en bostad kan innefatta flera olika typer av åtgärder och insatser som en kommun kan besluta om med stöd i befogenhetslagen. Kommuner kan lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd till boendet t.ex. i form av bostadsbidrag utöver de regler som staten har fastställt.2

Det är fråga om en utvidgad befogenhet för kommunen, inte en skyldighet. Lagstiftningen ger kommuner ett handlingsutrymme som det är frivilligt för en kommun att använda eller inte använda. Denna befogenhet skiljer sig därvid väldigt tydligt från de skyldigheter som en kommun har enligt socialtjänstlagens (2001:453) huvudregler. Det framgår av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (den s.k. befogenhetslagen) att en kommuns rätt att lämna stöd till enskilda för

1 Se Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (BUMS)(SOU 2021:101) som arbetat parallellt med denna utredning. 2Prop. 1992/93:242, s. 27.

boendet enligt den lagen inte begränsar kommunens skyldighet att lämna bistånd enligt bestämmelser i socialtjänstlagen.3

6.2. Framväxten av nuvarande reglering

I slutet av 1940-talet infördes lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. Enligt lagen fick en kommun ställa medel till förfogande för att, enligt de grunder och i den ordning som kommunen hade bestämt, användas till åtgärder i syfte att nedbringa den enskildes kostnader för anskaffande eller innehav av en fullvärdig bostad.

Lagen tillkom mot bakgrund av att det fanns en osäkerhet om kommunerna fick ägna sig åt att lämna bostadssubventioner utan särskilt lagstöd och i situationer där något statligt stöd inte utgick. Den var ett led i att aktivera kommunernas bostadspolitiska verksamhet bl.a. mot bakgrund av svårigheten att få de statliga åtgärderna att nå alla.4

Redan innan 1947 års bostadsförsörjningslag beslutades hade kommunen enligt förarbetena befogenhet att själv

vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter

såvitt inte handhavandet av dessa enligt gällande författningar tillkom annan. Beträffande frågan huruvida kommunala subventioner för bostadsförsörjningsändamål var att betrakta som sådana gemensamma hushållningsangelägenheter saknades däremot klara riktlinjer. Kommunala beslut om vidtagande av åtgärder i syfte att främja bostadsproduktionen inom kommunen hade i en del fall undanröjts såsom icke förenliga med kommunallagarnas bestämmelser, medan andra sådana beslut hade ansetts inte strida mot dessa bestämmelser.5

I förarbetena framhölls särskilt att den vid kommunallagarnas tillämpning upprätthållna likställighetsprincipen hade visat sig lägga hinder i vägen för kommuner att lämna kommunala bostadssubventioner. Av remissomgången över bostadssociala utredningens betänkande framgick också att det var en utbredd uppfattning att kom-

31 kap. 4 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 4 Se Allbo-kommitténs förslag till förbättringar av bostadspolitiken (SOU 2001:27), s. 334. 5Prop. 1947:259 s. 511.

munernas rätt att utge sådana subventioner snarast möjligt borde fastslås i lag.6

Trots att ekonomiska subventioner stod i fokus såväl i förarbetena som i lagtexten (jfr ”ställa medel till förfogande” och ”nedbringa” kostnader) framgår det att statsmakternas ambitioner var bredare än så. I förarbetena erinrade departementschefen om att statsutskottet vid 1944 års riksdag hade uttalat att kommuner, i avvaktan på statsmakternas beslut med anledning av bostadssociala utredningens kommande förslag,

borde äga att understödja bostadsbehövande personer på de vägar kommunen funne lämpliga.

Enligt departementschefens mening borde det enda kravet som uppställdes för rätten att utge kommunala subventioner vara att dessa skulle vara ägnade att bidra till en förbättrad bostadsförsörjning på orten. Syftet borde enligt departementschefen formuleras så att de kommunala subventionerna för inom kommunen bosatta personer nedbringade kostnaderna för anskaffande och behållande av en fullvärdig bostad.7

När 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes ansågs regeln ifråga behöva bevaras men dess formulering moderniserades något. Den kom därefter att återfinnas i lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet. Av förarbetena till den lagen framgår att det ansågs viktigt att kommunerna fortsatt kunde bidra ekonomiskt till att minska hushållens kostnader för att skaffa sig bostäder.8

Regeln flyttades sedermera tillsammans med andra kommunala kompetensutvidgande befogenhetsregler till lagen (2007:49) om vissa kommunala befogenheter (den s.k. befogenhetslagen)9.

6Prop. 1947:259, s. 511. 7Prop. 1947:259, s. 511. 8Prop. 1992/93:242, s. 26. 9 Befogenhetslagen samlar ihop regler från tidigare speciallagar. En stor del av kommunernas och regionernas kompetens återfanns tidigare i olika kompetensutvidgande speciallagar, som reglerade vitt skilda områden. Genom lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter sammanfördes dessa speciallagar i en gemensam lag.

6.3. Rättsliga förutsättningar för att lämna stöd

För att en kommun ska ha rätt (kommunal kompetens) att lämna stöd till enskilda hushåll för att skaffa eller inneha ett permanentboende enligt 2 kap. 6 § första stycket befogenhetslagen krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. Det ska vara fråga om ett enskilt hushåll, stödet ska gälla boendet och stödet ska lämnas på objektiva grunder. När det gäller stöd enligt andra stycket, som avser borgensåtaganden i form av s.k. hyresgarantier, är dessa numera särskilt reglerade (se avsnitt 6.3.3).

Det är upp till varje kommun att besluta om ersättningens villkor och nivå. Det är därmed inte förvånande att kommunerna har olika regler och olika metoder för beräkning. I vissa sammanhang ställer t.ex. kommunerna krav på att sökande först har ansökt om statligt bostadstillägg hos Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten och fått det beviljat.

Det finns inte heller någon rättighet som en enskild kan göra gällande i domstol även om en domstol vanligen kan ta ställning till lagligheten i beslutet, det vill säga göra en laglighetsprövning, och antingen undanröja eller fastställa beslutet. Beslutet kan däremot inte ändras i samband med en sådan prövning.

6.3.1. Stödet ska gå till enskilda hushåll

Kommuners rätt att lämna ekonomiskt stöd är begränsat till stöd som är riktat till enskilda hushåll. I förarbetena nämns särskilt kommunal borgen samt bostadsbidrag utöver vad som följer av regler som fastställs av staten. Även annat stöd bör enligt förarbetena omfattas eftersom syftet med stödet är att sänka hushållens bostadskostnader. I fråga om vilka hushåll som skulle kunna få stöd och var bostäderna skulle vara belägna avsågs dock ingen ändring. Med stöd till enskilda hushåll för boendet i den föreslagna lagtexten avsågs alla former av stöd till de boende som syftar till att sänka enskildas bostadskostnader.10

Att stödet ska gå till enskilda hushåll innebär att det inte finns någon möjlighet för en kommun att lämna ekonomiskt stöd till den

10Prop. 1992/93:242, s. 2930. Begreppet hushåll har samma innebörd som i förslaget till lag om bostadsbidrag som lagts fram i prop. 1992/93:174om administrationen av bostadsbidragen

till barnfamiljer m.m.

som yrkesmässigt upplåter bostäder utöver vad som följer av kommunallagen. Bestämmelsen i befogenhetslagen tillåter inte att kommunalt stöd ges till ägare av hyresfastigheter eller bostadsrättsföreningar, även om stödet skulle komma de som bor i fastigheterna till nytta. En avgränsning ansågs nödvändig, eftersom det i annat fall skulle öppna upp för att med kommunala medel gynna vissa ägare av i första hand flerbostadshus framför andra, vilket skulle stå i strid med likställighetsprincipen i kommunallagen.11

6.3.2. Stöd ska lämnas på objektiv grund och kommuninvånare ska behandlas lika

Kommunala stöd till enskilda måste lämnas utifrån objektiva grunder. Det följer av regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet (1 kap. 9 § regeringsformen). Kommuner ska även enligt kommunallagen (2017:725) behandla sina invånare lika om det inte finns sakliga skäl för annat enligt den så kallade likställighetsprincipen (2 kap. 3 §).

Det är alltså tillåtet för en kommun att med lagstöd särbehandla vissa kommuninvånare eller grupper av kommuninvånare på objektiv grund. Det innebär att vid beslut om kommunala stöd till enskilda hushåll för att skaffa eller inneha en bostad måste kommunen säkerställa att beslut fattas på objektiv grund och att kommuninvånare i samma situation behandlas lika.

Lagen hindrar inte att bara vissa hushåll får ekonomiskt stöd, men kräver att alla hushåll som uppfyller uppställda kriterier har möjlighet att få stöd. För att göra det tydligt hur man i så fall valt att hantera likabehandlingen rekommenderar Boverket att kommunen fattar någon form av policybeslut innan man tar ställning i enskilda ärenden.12

6.3.3. Särskilt om stöd till kommunala hyresgarantier

Sedan den 1 juli 2007 finns en särskild reglering av kommunala hyresgarantier. Numera återfinns regleringen i 2 kap. 6 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen).

11Prop. 1992/93:242, s. 2930. 12 Boverket webbsida: www.boverket.se/sv/kommunernas-bostadsforsorjning/kommunensverktyg/ekonomiskt-stod-for-enskilda. Hämtad 2021-10-19.

Enligt nu gällande reglering kan således kommuner ställa säkerhet för att enskilda hushåll betalar hyran för en bostadslägenhet, om det sker i syfte att hushållet skall få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning. Med rätt till förlängning avses den rätt till förlängning av hyresavtalet som en hyresgäst har enligt bestämmelserna i hyreslagen (12 kap. jordabalken, JB).13

För att befogenheten att lämna stöd ska riktas till de individer som har behov av det ska däremot, enligt förarbetena, kommuner inte få utfärda hyresgarantier om det enskilda hushållets behov av en egen permanentbostad med hyresrätt kan tillgodoses på annat sätt.14

Innan en kommun ställer ut en hyresgaranti för ett enskilt hushåll bör det därför göras en prövning av om hushållet är i behov av hjälp för att kunna etablera sig på bostadsmarknaden. Därigenom beaktas likställighetsprincipen innebärande att stöd till enskilda ska lämnas efter individuell behovsprövning.15

6.3.4. Behovet av den kompetensutvidgande regeln för kommunala hyresgarantier

Införandet av nuvarande 2 kap. 6 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter utgjorde enligt förarbetena en utökning av kommunernas kompetens.16 Som utredningen noterat är det emellertid ovanligt att kommuner närmare kan precisera vilken rättslig grund som finns för hyresgarantier och dessa anses frekvent ha stöd även i socialtjänstlagen (2001:453).

När förslaget till ny socialtjänstlag behandlades av Lagrådet anförde Lagrådet att det borde finnas en bestämmelse enligt vilken en socialnämnd skulle ha befogenhet att utge bistånd även om den enskilde inte hade rätt till sådan hjälp. Lagrådet anförde att det visserligen tidigare hade förekommit i praxis, men att en sådan befogenhet borde ges lagstöd. Den bestämmelse som Lagrådet föreslog fördes in i 4 kap. 2 § socialtjänstlagen.17

Det kan uppkomma situationer där socialnämnden finner att en person – trots att han eller hon inte uppfyller förutsättningarna för rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen – ändå har behov av

13Prop. 2006/07:61, s. 27. 14Prop. 2006/07:61, s. 23. 15Prop. 2006/07:61, s. 2223. 16Prop. 2006/07:61, s. 27. 17 JO:s ämbetsberättelse 2003/04, s. 239, prop. 2000/01:80, s. 165.

någon form av social insats. Bistånd kan då enligt 4 kap. 2 § utgå enligt kommunens egna regler. Sådant bistånd kan dock inte ersätta bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och den enskilde har alltid rätt att få sin rätt till bistånd prövad enligt den förstnämnda regeln. Först om det är klarlagt att det inte kan vara fråga om en sådan rätt kan det bli aktuellt att ge bistånd med stöd av 4 kap. 2 § socialtjänstlagen.18

Syftet med den enligt förarbetena kompetensutvidgande regeln för kommunala hyresgarantier var att ge kommuner befogenhet att lämna stöd till hushåll som inte befinner sig i en så svår situation att de har rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen för sitt boende men som ändå har behov av stöd för att kunna etablera sig på bostadsmarknaden. Gällande regelns förhållande till socialtjänstlagen anförde regeringen att socialtjänstlagen inte var avsedd att ge kommunerna befogenhet att vidta åtgärder för att hjälpa enskilda att etablera sig på arbetsmarknaden.19

Även om åtgärden att explicit reglera kommunala hyresgarantier i kommunalrättslig lagstiftning enligt förarbetena innefattade en kompetensutvidgning, bedömer förevarande utredning att en motsvarande kompetens måste ha funnits genom socialtjänstlagens redan då och fortsatt befintliga regler.

Frågan blir då om det finns andra skäl att särskilt reglera hyresgarantierna, t.ex. processuella skillnader i form av överklagandemöjligheter? Utredningen finner inte att så är fallet. Eftersom beslut enligt socialtjänstlagen 4 kap. 2 § inte är överklagbara genom förvaltningsbesvär uppkommer inte någon beaktansvärd skillnad i förhållande till situationen att ett stöd beviljas med hänvisning till lagen om vissa kommunala befogenheter.

Det uppkommer heller inte, enligt utredningen, någon nackdel för individen om kommuner i högre grad skulle tillämpa socialtjänstlagen i stället för gällande regler om hyresgarantier i befogenhetslagen. Kravet att i första hand lämna stöd enligt socialtjänstlagens tvingande regler, när dessa är tillämpliga, gäller som framgått ovan inte bara i förhållande till 4 kap. 2 § socialtjänstlagen utan på samma sätt i förhållande till regeln i nuvarande 2 kap. 6 § lagen om vissa kommunala befogenheter.

18 Fahlberg, G. & Larsson, M. (2017): Socialtjänstlagarna, version 14 (JUNO), s. 81–82. 19Prop. 2006/07:61, s. 22.

Utredningens bedömning är därför att den utvidgning som gjordes av befogenhetsreglerna den 1 juli 2007 framstår som materiellt sett innehållslös, eftersom kommunen redan hade och fortfarande har samma kompetens enligt socialtjänstlagen. Därvid beaktar utredningen framför allt att en permanent bostad utgör ett sådant behov i livsföringen som kan omfattas av socialtjänstlagen20 och att den i befogenhetsregeln uppställda förutsättningen att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt rimligen måste medföra att kravet på ”skäl”, som uppställs i socialtjänstlagen 4 kap. 2 §, regelmässigt blir uppfyllt.

Således måste förutsättningarna för att lämna stöd enligt 4 kap. 2 § socialtjänstlagen regelmässigt redan föreligga i alla situationer där befogenhetsregeln i 2 kap. 6 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter är tillämplig. Med andra ord innebär det att kommunerna, åtminstone sedan den 1 januari 2002, när nuvarande socialtjänstlag trädde i kraft, har haft kommunal befogenhet att lämna kommunala hyresgarantier för permanentbostäder åt hushåll vars behov av en sådan bostad inte kan tillgodoses på något annat sätt. En sådan rätt fanns alltså redan innan den explicit kompetensutvidgande regeln om hyresgarantier tillkom den 1 juli 2007.

6.4. Användningen av kommunala stöd

Endast ett fåtal kommuner erbjuder någon form av stöd till enskilda hushåll för boendet utifrån befogenhetslagen. Den vanligaste formen för hur befogenheten används är kommunalt bostadstillägg.

6.4.1. Få kommuner erbjuder kommunalt bostadsbidrag eller bostadstillägg

Utredningen har utrett hur kommuner använder befogenheten att lämna stöd till enskilda för att inneha en permanentbostad enligt befogenhetslagen. I bostadsmarknadsenkäten 2021 ställdes frågan om kommunen lämnar ett sådant stöd. En liten andel av kommunerna, ungefär 15 procent, svarade att de använder sig av möjligheten (40 av 290 kommuner). Det frågades även på vilket sätt möjligheten används

20 Det är som framgår av JO:s ämbetsberättelse 2017/18, s. 425, möjligt för en socialnämnd att ge bistånd i form av en bostad.

varvid 26 kommuner svarade att de använder sig av möjligheten genom att de beviljar kommunalt bostadsbidrag eller bostadstillägg.

Det är alltså endast en liten andel av kommunerna som använder sig av befogenheten. Vissa kommuner anger i sina fritextsvar att de använder sig av möjligheten genom att de ger kommunalt bostadstillägg för de som har särskilt boende enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller socialtjänstlagen (2001:453). De 14 kommuner som uppger att de använder befogenheten på annat sätt beskriver i fritextsvaren att det handlar om ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen vilket omfattar enskildas boendekostnader.

Dessa fritextsvar har försvårat tolkningen av resultatet. Svaren blir missvisande då frågan avsåg stöd till enskilda för att skaffa eller inneha en bostad enligt befogenhetslagen. Enkätundersökningen medförde således påtagliga metodproblem då respondenter tolkade frågor olika vilket påverkar tillförlitligheten.

6.4.2. Stöd riktas till funktionshindrade

Vissa kommuner använder sig av befogenhetslagen till att erbjuda sina kommuninvånare kommunalt bostadstillägg för personer med funktionsnedsättning som har höga kostnader för sin bostad.

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) innebär att de personer som omfattas av lagen har rätt till den hjälp de behöver i det dagliga livet, vilket beroende på omsorgsbehovet kan innebära rätt till en gruppbostad eller en servicebostad.21 Personer som bor i bostad med särskild service eller särskilt anpassad bostad enligt LSS eller som är under 65 år och har beslut om särskilt boende enligt socialtjänstlagen (2001:453) har i vissa kommuner möjlighet att få kommunalt bostadsbidrag eller bostadstillägg. Det kommunala stödet lämnas för att minska dessa personers boendekostnader.

I en enkät som redovisas av en annan statlig utredning angav 21 kommuner (12 procent) att de hade ett kommunalt bostadstilllägg.22 Det rör sig alltså om samma ungefärliga antal kommuner som angav att de använder sig av kommunalt bostadstillägg i bostadsmarknadsenkäten.

219 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 22SOU 2021:14: Boende på (o)lika villkor – merkostnader i bostad med särskild service för vuxna

enligt LSS.

Utredningen drar av detta slutsatsen att kommunala bostadstilllägg huvudsakligen används riktat till grupper som redan omfattas antingen av socialtjänstlagen eller LSS.

6.4.3. Regelverket är förhållandevis okänt

Många kommuner känner inte till att de har en möjlighet att erbjuda ekonomiskt stöd till enskilda för boendet utöver de möjligheter som socialtjänstlagen (2001:453) ger. Det har framkommit dels vid de kommunintervjuer som utredningen har haft, dels av uppgifter i bostadsmarknadsenkäten 2021.

Utredningen har vid intervjuer med kommunala tjänstepersoner ställt frågor om kommunalt stöd enligt befogenhetslagen. I en del fall framkom att den rådande uppfattningen i kommunen var att det inte är tillåtet eller möjligt för kommun att hjälpa enskilda med boendekostnader.

Utredningens intryck utifrån dessa intervjuer är att ekonomiska stöd till enskilda för boendekostnader uppfattas mer som en statlig uppgift. När det gäller kommunens ansvar att hjälpa enskilda med boendekostnader så uppfattas det framför allt handla om kommunens skyldigheter att ge enskilda stöd enligt socialtjänstlagen (2001:453).

Utredningen har även i samtal med statliga myndigheter fått uppfattningen att det är relativt okänt även för dessa att kommuner har sådan befogenhet. Den närmare omfattningen av kommunala hyresgarantier framgår i kapitel 5.

6.4.4. Få kommuner erbjuder stöd för att skaffa en bostad

Som framgått är det inte tydligt hur kommunerna gör gränsdragningen mellan olika rättsliga grunder för att hjälpa enskilda med deras boende. Det är därför svårt att allmänt uttala sig om i vilken utsträckning kommunerna erbjuder stöd för att skaffa en bostad åt enskilda hushåll. I bostadsmarknadsenkäten 2021 svarade dock endast fem kommuner att de använder sig av befogenheten. De fem kommuner som har svarat ja anger samtliga att de använder sig av befogenheten men på ett annat sätt än genom kommunal borgen för nybyggnad.

I fritext anger en kommun att det allmännyttiga bostadsbolaget kan erbjuda enskilda hushåll egna kontrakt. En annan kommun anger

i fritextsvar att ett högre belopp för ekonomiskt bistånd, försörjningsstöd, kan beviljas för boendekostnader. En tredje kommun anger att stöd kan lämnas vid flytt till särskilt boende.

Anledningen till det osäkra utfallet är enligt utredningens bedömning att befogenhetslagen är okänd vilket har medfört att frågan har missuppfattats.

I de intervjuer som utredningen har genomfört med enskilda kommuner har det inte i någon kommun framkommit att de använder sig av denna befogenhet. Kommuner som tidigare har ingått borgensåtagande för egnahem och småhus med bostadsrätt har numera som målsättning att om möjligt avsluta borgensåtagandena.23

Utredningen har varit i kontakt med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) som därvid angav att de har fått frågor från kommuner om möjligheten att ge enskilda rabatt på tomtpris och att SKR då har svarat att det finns en sådan möjlighet enligt befogenhetslagen.24Det verkar dock enligt SKR inte vara något som används i någon större utsträckning och inte på så sätt att kommuner har ett förberett förfarande eller process för handläggning av frågan.

6.4.5. Kommuner överväger inte att införa nya stöd

Utredningen kan konstatera att kommuners befogenhet att lämna ekonomiskt stöd i syfte att minska enskildas kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad inte används i någon större utsträckning. Det verkar inte heller finnas anledning att tro att detta kommer att ändras framöver.

I bostadsmarknadsenkäten 2021 anger endast fyra kommuner att de överväger att införa kommunalt stöd för enskilda hushåll att skaffa en bostad. Utredningen om kommunal planering för bostäder redovisade i sitt slutbetänkande25 att ytterst få kommuner övervägde att införa ett kommunalt bostadsbidrag för att stödja grupper som har låga inkomster eller som på annat sätt har en svag ställning på bostadsmarknaden.26

23 Sölvesborgs kommun är ett exempel på detta, se Kommunfullmäktige i Sölvesborg, dnr 2020/216, Beslut om reglemente för hantering av kommunens borgensåtagande, Kommunfullmäktiges protokoll från sammanträde den 1 november 2020, § 127/2020. 24 Att en sådan möjlighet finns framskymtar bland annat i förarbetena till 1947 års bostadsförsörjningslag, prop. 1947:259. 25SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. 26SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, s. 83.

I de intervjuer som utredningen genomfört med kommunala tjänstepersoner framhölls bl.a. okunskap kring möjligheterna och – i likhet med de resultat som framkommit i fråga om hyresgarantier – att det är svårt att motivera nya åtaganden utöver socialtjänstlagen. Det framkom även att det skulle uppfattas som ohållbart om grannkommuner agerade olika.

6.4.6. Befogenhetslagens regler om kommunalt stöd till boende uppfattas inte som ett bostadspolitiskt verktyg

Kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågor är olika organiserat och arbetssätten skiljer sig åt. Kommunerna har en skyldighet att ge enskilda stöd för boendekostnader om den enskilda har rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. Kommunernas arbete med boendeinsatser och bedömningar utifrån socialtjänstlagen angränsar till kommunernas tillämpning av, eller val att inte tillämpa möjligheten att ge stöd till enskilda utifrån befogenhetslagen.

Utredningens bild är emellertid att olika former av kommunalt initierade stöd till enskilda i syfte att minska deras boendekostnader inte ses som ett bostadspolitiskt verktyg i kommunerna. Det baseras på de intervjuer som utredningen haft med ett tjugotal kommuner, enkätsvaren i bostadsmarknadsenkäten 2021 och utredningens kontakter med Sveriges Kommuner och Regioner.

Utredningen har också noterat att befogenheten är relativt okänd hos kommunerna men även hos statliga myndigheter. Det är däremot väl känt att en kommun måste behandla sina medborgare lika och inte får lämna stöd till enskilda företag.

6.5. Utredningens bedömning

6.5.1. Angeläget att regelverket blir mera känt

I kommunintervjuerna beskriver flera kommuner att socialtjänsten är hårt belastad. Kommuner som ger stöd enligt befogenhetslagen gör det som ett sätt att kunna hjälpa en särskild grupp. Kommunalt bostadstillägg eller kommunalt bostadsbidrag används däremot inte som ett sätt att lämna stöd till enskilda utanför socialtjänstlagen.

I utredningen om merkostnader i bostad med särskild service enligt LSS föreslås en schabloniserad ersättning till gruppen som bor i bostad med särskild service enligt LSS.27 Med förslaget ville utredningen tydliggöra att det är ett offentligt ansvar, först och främst ett statligt ansvar, att ersätta merkostnader för boende som enskilda drabbas av.

Kommunalt stöd till enskilda för att skaffa eller inneha boende är sammanfattningsvis inte något som kommuner ser som ett verktyg för att stödja ekonomiskt svaga hushåll på bostadsmarknaden. Socialtjänstlagens bestämmelser är de som huvudsakligen tillämpas.

Kommunala initiativ och åtgärder därutöver i fråga om bostadsrelaterade stöd till enskilda är avhängiga ett kommunalpolitiskt intresse att lösa en utmaning. Ett sådant intresse skulle potentiellt kunna stödjas av staten. Frågan om att stötta hushåll ekonomiskt för att klara boendekostnader utanför socialtjänstlagens ramar uppfattas generellt som en statlig uppgift.

Att kommunerna inte använder sig av befogenheten i någon större utsträckning innebär inte i sig att de kompetensutvidgande reglerna bör ändras eller upphävas. Möjligheten för kommuner att ge ekonomiskt stöd till enskilda hushåll behövs, inte minst mot bakgrund av hur vissa kommuner använder dem för att stötta personer som omfattas av LSS. Den ger en laglig grund för olika åtgärder som en kommun kan vidta för att enskilda kommunmedborgare ska kunna skaffa eller inneha en bostad. Regleringen ger kommunerna en frihet i att anpassa och utforma ett kommunalt stöd utifrån omständigheterna och förutsättningarna i kommunen.

Även om utredningen anser att ekonomiskt stöd till hushåll för att klara boendekostnader huvudsakligen bör vara en statlig uppgift anser utredningen att nuvarande regler som ger möjlighet för kommunerna att komplettera sådant stöd bör kvarstå i materiellt oförändrad form. Det är emellertid angeläget att regelverket blir mera känt för såväl kommunerna som för deras invånare samt även för olika myndighetsföreträdare.

27SOU 2021:14.

7. Kommunal bostadsförmedling och förturer

7.1. Inledning

Frågor om uthyrning och förmedling av hyresbostäder är centrala för bostadssökande. Den som söker och är i behov av en hyresbostad behöver ha en uppfattning om hur man ska gå till väga och vilka regler som gäller. För samhället är det angeläget att enskilda vid behov har förutsättningar att skaffa en ändamålsenlig hyresbostad.

Det finns inget enhetligt system för en enskild bostadssökande att söka och få tillgång till en hyresbostad. Det kan till exempel ske genom direktkontakt mellan upplåtare och bostadssökande, genom en kommunal bostadsförmedling, särskild studentförmedling och genom privata annonsplatser eller liknande tjänster.

Förekomsten av kommunala förmedlingar har pendlat genom åren och olika frågor har varit i blickfånget under olika perioder. Men några frågor har återkommit. Det handlar dels om hur kommuner ska få tillgång till bostäder att förmedla, dels om vilka principer som ska gälla för hur bostäderna förmedlas.

I praktiken har både debatten om behovet av bostadsförmedlingar och den faktiska förekomsten av dem styrts av läget på bostadsmarknaden. Då efterfrågan på bostäder ofta varit påtagligt större än tillgången har trycket på kommunerna att inrätta bostadsförmedling varit starkt. Argumenten har varit både service- och rättvisebetonade. Med service har då avsetts att ge bostadssökande en samlad överblick över bostadsutbudet och möjligheten att vända sig till ett enda ställe för att kunna förmedlas en bostad. I tider av bostadsbrist har också synen att det begränsade utbudet ska fördelas rättvist blivit starkare.1

1 Se Wiktorin, Marianne (1983): Kommunal bostadsförmedling, Serviceorgan eller bostadspolitiskt

medel? Statens råd för byggnadsforskning, för historisk genomgång.

Det har alltid varit upp till kommunerna att avgöra om de ska upprätta en kommunal bostadsförmedling eller inte. Förslag om lagstiftning om obligatorisk kommunal bostadsförmedling har historiskt avvisats, oftast med hänvisning till att den skulle kräva för omfattande kontroll och bli för byråkratisk.2 Se även avsnitt 4.3 för historisk tillbakablick om kommunala bostadsförmedlingar.

Sedan år 2000 regleras kommunal bostadsförmedling i lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

7.1.1. Det är skillnad på bostadsförmedling och uthyrningsverksamhet

Bostadsförmedling är en verksamhet som syftar till att skapa kontakt

mellan en bostadssökande och en bostadsupplåtare som inte är identisk med förmedlaren.3 I de fall en fastighetsägare4 upplåter sina lägenheter direkt till en bostadssökande är det att betrakta som uthyrningsverk-

samhet, inte bostadsförmedling.5 Definitionerna av bostadsförmedling enligt förarbetena till bostadsförsörjningslagen och förmedling i

fastighetsmäklarlagen är i det närmaste synonyma. Enligt förarbetena till fastighetsmäklarlagen är förmedling en verksamhet som grundar sig på ett uppdragsavtal och som syftar till att anvisa en motpart med vilken uppdragsgivaren kan träffa avtal om överlåtelse eller upplåtelse. Det handlar om att sammanföra en uppdragsgivare med en motpart med vilken han eller hon kan träffa avtal, t.ex. om upplåtelse av hyresrätt i första eller andra hand.6 Utredningen har avgränsat uppdraget om kommunala bostadsförmedlingar till att handla om förmedling av hyresrätter, därmed inte förmedling av bostadsrätter, äganderätter, småhus med mera. Då uthyrning av hyresbostäder behandlas sker det i syfte att beskriva den kontext de kommunala bostadsförmedlingarna verkar i. I avsnitt 7.4 innefattas även uthyrning av bostäder.

För att fastighetsmäklarlagen ska vara tillämplig krävs att förmedlingen sker yrkesmässigt. Vid bedömningen av om förmedling sker yrkes-

2SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former, s. 32, samt Prop. 1967:100: angående riktlinjer

för bostadspolitiken, m.m., s. 250.

3Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19. 4 I kapitlet används huvudsakligen begreppet fastighetsägare. Begreppet hyresvärd förekommer som en synonym och används huvudsakligen i fråga om hyresvärdars krav, likt i kapitel 5 Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav. 5Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m. Se även 1 § fastighetsmäklarlagen (2011:666). 6 Se prop. 2002/03:71: Registrering av hyresförmedlare, s. 7, som hänvisar till prop. 1994:95:14

Ny fastighetsmäklarlag, s. 63, som hänvisar till 1983/84:16 Om fastighetsmäklare, s. 27 f.

mässigt ska hänsyn tas till i vad mån förmedlingen är en återkommande företeelse. För att det i praktiken ska anses vara fråga om förmedling krävs också att det vidtas en marknadsföringsåtgärd, t.ex. annonsering i tidning eller på internet, eller en annan inledande kontakt med presumtiva motparter. I begreppet yrkesmässigt ligger också att förmedlingen ska bedrivas som ett led i näringsverksamhet. I förarbetena beskrivs att lagen blir tillämplig om en näringsidkare erbjuder allmänheten sina tjänster som fastighetsförmedlare även om förmedling rent faktiskt äger rum endast vid något enstaka tillfälle.7 Att i annonser eller på annat sätt erbjuda förmedlartjänster kan därmed anses vara yrkesmässig förmedling oberoende av hur framgångsrik förmedlingen sedan är.

Yrkesmässig bostadsförmedling får ta ut avgift för förmedling

Gränsdragning mellan uthyrning och förmedling är av betydelse för möjligheten att ta ut avgifter från den bostadssökande. Uthyrningsverksamhet regleras i första hand av jordabalkens 12 kapitel, hyreslagen. Huvudregeln är att ingen får begära, träffa avtal om eller ta emot ersättning för att upplåta en bostadslägenhet eller för att överlåta hyresrätten till en sådan lägenhet.8 En principiell utgångspunkt vid införandet av bestämmelsen var att det inte skulle vara möjligt att tjäna pengar på andra personers behov av en bostad.9 Huvudregeln gällande förmedling är att ingen får begära, träffa avtal om eller ta emot ersättning av hyressökande för förmedling av en bostadslägenhet. Det gäller dock inte om förmedlingen sker för fritidsändamål eller om det är en yrkesmässig bostadsförmedling.10

7Prop. 2010/11:15: Ny fastighetsmäklarlag, s. 45–46. Där anges att innebörden av ”yrkesmässig” överensstämmer med den innebörd begreppet haft i 1995 års lag. Det behandlas i prop. 1994/ 95:14: Ny fastighetsmäklarlag, s. 62, som hänvisar till prop. 1983/84:16: Om fastighetsmäklare, där innebörden av ”yrkesmässig” anges på s. 27 f. 8 12 kap. 65a § jordabalken. 9Prop. 1973:23: Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i jordabalken, m.m., s. 143–145. 10 Se 12 kap. § 65 a jordabalken. Enligt § 65 a är det också brottsligt att begära, träffa avtal om eller ta emot ersättning av hyressökande för förmedling av en bostadslägenhet. Enligt § 65 är det även brottsligt att begära, träffa avtal om eller ta emot särskild ersättning för att upplåta en bostadslägenhet eller för att överlåta hyresrätten till en sådan lägenhet.

Anställda på kommunala bostadsförmedlingar är undantagna registreringsskyldighet

Om en fysisk person yrkesmässigt förmedlar hyresrätter är den att betrakta som fastighetsmäklare och ska som huvudregel vara registrerad hos Fastighetsmäklarinspektionen.11 För den som vill registrera sig som hyresförmedlare gäller ett antal krav på utbildning och försäkring. Bakgrunden till införandet var förekomst av oseriös bostadsförmedling. Syftet med regleringen var att åstadkomma en ökad samhällskontroll och ett förbättrat konsumentskydd vid yrkesmässig förmedling av hyresrätter. Omfattningen av oseriös privat bostadsförmedling antogs vara betydande.12 En person som enbart ägnar sig åt kommunal förmedling av hyresrätter är emellertid inte skyldig att vara registrerad som fastighetsmäklare.13

7.1.2. Kommunal bostadsförmedling är en kommunal tjänst

Huruvida en bostadsförmedling är att betrakta som kommunal eller inte avgörs av om bostadsförmedlingen är en sådan kommunal tjänst som kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter vissa politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper. Det avgörande är alltså inte i vilken form förmedlingen bedrivs.14 Ett kommunalt bostadsföretag som utan något särskilt uppdrag att vara kommunal bostadsförmedling fördelar egna lägenheter är inte att betrakta som kommunal bostadsförmedling.15

Någon särskild verksamhetsform för de kommunala bostadsförmedlingarna föreskrevs inte i lagen. I förarbetena anges att det bör stå kommunen fritt att i enlighet med kommunallagens bestämmelser avgöra på vilket sätt förmedlingsuppgiften skall utföras.16 Även 1991 års bostadsförmedlingsutredning ansåg att formen för att bedriva förmedling var upp till kommunen att bestämma, baserat på de lokala förutsättningarna.17

11 1 § 2 kap. fastighetsmäklarlag (2021:516) och prop. 2002/03:71: Registrering av hyresförmed-

lare, s. 4 f. Regleringen infördes i fastighetsmäklarlag (1995:400), med grund i prop. 2002/03:71Registrering av hyresförmedlare, Ds 2002:37: Registrering av hyresförmedlare, och SOU 1999:71: Oseriösa bostadsförmedlare.

12Prop. 2002/03:71: Registrering av hyresförmedlare, s. 1, 10. 13 2 § 2 kap. fastighetsmäklarlag (2021:516). 14Prop. 2001/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19. 15 Ibid., s. 51. 16 Ibid., s. 51. 17SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former, s. 8.

En kommunal bostadsförmedling kan bedrivas i egen regi, lämnas över till ett kommunalt företag eller genom avtal om drift av verksamheten på entreprenad lämnas över till ett annat privaträttsligt subjekt. En gemensam bostadsförmedling kan bedrivas genom ett kommunalförbund eller gemensam nämnd. I förarbetena poängteras att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen får lämnas över till ett privaträttsligt subjekt endast om det finns stöd för det i lag. Den del av bostadsförmedlingens verksamhet som kan anses innefatta myndighetsutövning måste därför även i fortsättningen ligga kvar under kommunalt beslutsfattande. Som exempel på detta anges framför allt förtursärenden där en enskild tillhandahålls en bostad i form av bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Även om en kommun lägger ut verksamheten på entreprenad så har kommunen alltjämt huvudmannaskapet och det yttersta ansvaret för verksamheten. Det åligger därför kommunen att ange bl.a. mål och riktlinjer för verksamheten i samband med att den lämnar över vården av den kommunala angelägenheten.18

Behoven styr om en kommun ska anordna bostadsförmedling

En kommun ska anordna en bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen.19 Behovet av en kommunal bostadsförmedling är beroende av bostadssituationen i den enskilda kommunen. Som en allmän utgångspunkt gäller därför att kommunerna själva utifrån lokala förutsättningar får avgöra om en bostadsförmedling behövs. Behovet av en gemensam bostadsförmedling kan föreligga i ett bostadsförsörjningsområde som omfattar mer än en kommun, i första hand storstadsområdena.20 Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling, ska dessa kommuner anordna sådan bostadsförmedling.21

I skälen för regeringens förslag om kommunal bostadsförmedling ges viss vägledning om vilken typ av behov som är en anledning för en kommun att överväga att anordna en kommunal bostadsförmedling:

18Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 20. 197 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 20Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 20–21, 51. 217 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

I en besvärlig bostadsmarknadssituation med brist på bostäder är en kommunal bostadsförmedling ofta det lämpligaste sättet att se till att även resurssvaga hushåll ges rimliga möjligheter att få tillgång till en god bostad. En aktiv och serviceinriktad bostadsförmedling är således ett viktigt medel i arbetet med att uppnå målet om allas rätt till en god bostad.22

Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling.23 För att regeringen ska ha möjlighet att ingripa med tvång ska det dels visa sig att kommunen eller kommunerna inte fullgör sin skyldighet på frivillig väg, dels att läget på bostadsmarknaden är sådant att det från allmän synpunkt kan anses nödvändigt att bostadsförmedling inrättas.24 Regeringen har inte förelagt någon kommun att inrätta en bostadsförmedling sedan lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft.25

7.1.3. Kötid, förmedlingsprinciper m.m.

En kommunal bostadsförmedling har rätt att ta ut köavgift om förmedling sker i turordning efter kötid

En kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i tur-

ordning efter kötid får, utöver sådan förmedlingsersättning som får tas

ut vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt jordabalken, ta ut en avgift för rätten att stå i kö, en köavgift, av den sökande.26 Allmänt gäller att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Detta följer av den s.k. självkostnadsprincipen, som regleras i kommunallagen.27

Enligt förarbetena bedömdes kötid tillgodose grundläggande krav på en rättvis fördelning av tillgängliga lägenheter. Samtidigt redogjordes för en insikt om att sådan verksamhet kan vara kostsam. Regeringen anförde att det framstod som ändamålsenligt med en möjlighet att få ta ut en särskild avgift. Möjligheten att ta ut en köavgift bedömdes också kunna bidra till att köerna bättre skulle återspegla det verkliga behovet av hyreslägenheter på orten.28

22Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19. 237 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 24Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 51. 25 Uppgift från Regeringskansliet. 268 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 27Prop. 2001/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 26. 28 Ibid., s. 23.

Regeringen bedömde att kravet på förmedling i turordning efter kötid var grundläggande för att systemet skulle bli rättssäkert och genomsiktligt, samt att ett sådant system normalt uppfattas som att det tillgodoser grundläggande krav på en rättvis fördelning av tillgängliga lägenheter.29 Förmedlingsprincipen turordning efter kötid innebär en rangordning av inkomna ansökningar och tillämpas på så sätt att den person som söker en ledig bostad och har längst kötid erbjuds bostaden först.

Endast kommunala bostadsförmedlingar får ta ut köavgift. Övriga bostadsförmedlingar får inte ta ut köavgifter. I förarbetena prövas om det är förenligt med EG-rätten att inte ge yrkesmässiga bostadsförmedlare samma möjlighet som kommunala bostadsförmedlingarnas att ta ut köavgift. Regeringens slutsats var att kommunal förmedling och övrig förmedling inte kan ses som utbytbara tjänster. Kommunal förmedling bedömdes vara ett medel för att uppfylla den kommunala skyldigheten att främja bostadsförsörjningen.30

Särskilt om förmedlingsprinciper

Av lag och förarbeten framgår vad som är tillåtet beroende på om förmedling av lägenheter sker i en allmän kö, särskild kö, utanför kö-

systemet, eller efter andra principer än turordningskravet.

En kommun har möjlighet att inom ramen för förmedling i turordning efter kötid organisera köverksamheten på det mest ändamålsenliga sättet och själv bestämma de närmare principerna för hur kösystemet skall vara utformat. Men förmedlingen får i en allmän kö inte ge fördelar exempelvis till personer i kön som kan erbjuda en byteslägenhet eller till dem som har särskilt stort behov av en lägenhet. För en allmän kö beskrivs i förarbetena att det inte ställs upp några specifika krav vare sig på de hyressökande eller på lägenheterna i kön. I en allmän kö får inte bostadsförmedlingen ge fördelar till dem som har särskilt stort behov av en lägenhet. Däremot kan en kommun ha flera köer, för olika kategorier av lägenheter eller olika kategorier av hyressökande. Det är t.ex. möjligt att ha en särskild kö för sådana sökande som kan erbjuda en byteslägenhet eller en särskild kö för ungdomslägenheter. Kommunen kan också bestämma

29Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 24 f. Se även Fi2000/1847: Kommunernas

bostadsförsörjningsansvar, s. 16.

30 Ibid., s. 23 f., 52.

t.ex. vad som skall gälla om en hyressökande antar ett erbjudande om en lägenhet men ändå vill stå kvar i kön. Kommunen måste härvid behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat, enligt den s.k. likställighetsprincipen.31 Om en kommunal bostadsförmedling som förmedlar bostäder till flera olika kommuners invånare ska förhålla sig lika till samtliga kommuners invånare framgår ej av lagen eller förarbetena.

Vidare är det möjligt att hålla vissa lägenheter utanför kösystemet och förmedla efter andra principer än turordningskravet. Så kan t.ex. vara fallet för förtursförmedling eller för att tillgodose önskemål om blandade bostadsområden. För denna förmedling får ingen köavgift tas ut, men den omständigheten att sådan förmedling existerar hos bostadsförmedlingen hindrar alltså inte att köavgift tas ut i övrigt.32

Lagen anger att kravet på förmedling efter kötid inte hindrar att ett begränsat antal lägenheter som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem.33 Detta är att betrakta som ett undantag från kötidsordningen. I förarbetena poängteras att det i lagen inte ansetts nödvändigt att ställa upp några särskilda krav i fråga om vilka förturer som skall få medföra ingrepp i den normala turordningen efter kötid. De enda krav som ställs är att det skall röra sig om ett begränsat antal lägenheter och ett ”förturssystem”. Det sistnämnda kravet är avsett att innebära att kommunen måste hålla sig till vissa bestämda regler när det gäller vilka fall som behandlas som förturer. Det kan vara fråga om dels fall där en enskild tillhandahålls en bostad i form av bistånd enligt sociallagtjänstlagen, dels fall då förtur medges på annan grund.34

7.1.4. Transparenta och förutsägbara förmedlingssystem minskar risken för diskriminering

Transparenta och förutsägbara förmedlingssystem minskar risken för diskriminering och kan bidra till att diskriminering upptäcks. Motsatsvis kan förmedlingssystem som medger undantag och flexibilitet vid urval av bostadssökande ge utrymme för diskriminering. Det är slutsatser från en undersökning av Diskrimineringsombudsmannen

31Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 25, 52. För information om likställighetsprincipen, se 2 kap. 2 § kommunallagen (2017:725). 32Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 52–54. 338 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 34Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 52–53.

(DO) om olika aspekter av diskriminering på hyresbostadsmarknaden. När fördelningsprocessen och de krav som ställs på bostadssökande inte är tydliga riskerar individer att uppleva sig diskriminerade. Brist på transparens och förutsägbarhet och därmed utrymmet för diskriminering kan vara utmaningar vid förtur och fördelning efter behov. Ur ett diskrimineringsperspektiv är det avgörande att bedömningen av behov görs utifrån tydliga kriterier. Kriterierna får inte vara diskriminerande eller tillämpas diskriminerande. Till exempel kan tillämpning av till synes neutrala kriterier under vissa omständigheter utgöra direkt diskriminering.35

7.2. Användning av kommunala bostadsförmedlingar

7.2.1. Kommunala bostadsförmedlingar förmedlar bostäder i 66 kommuner

Det finns sju kommunala bostadsförmedlingar, som förmedlar bostäder i 66 kommuner. Den största kommunala bostadsförmedlingen finns i Stockholm. Övriga sex finns i Göteborg, Malmö, Uppsala, Växjö, Kungsbacka och Sigtuna36. Bostadsförmedlingars marknadsområden i termer av anslutna kommuner och fastighetsägare skiljer sig mycket åt. Bostadsförmedlingarna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala har regionala funktioner. Störst marknadsområde har Stockholms bostadsförmedling, med förmedling i 28 kommuner. Boplats Syd i Malmö förmedlar i 20 kommuner, Boplats Göteborg i nio kommuner och Uppsala i sex kommuner. Det skiljer sig mot bostadsförmedlingarna i Kungsbacka, Växjö, Sigtuna som endast förmedlar bostäder inom respektive kommun.

Samtliga bostadsförmedlingar ägs av en kommun vardera. Det finns alltså inga bostadsförmedlingar som samägs av flera kommuner, trots

35 Diskrimineringsombudsmannen (2021): Diskriminering vid tillhandahållande av hyresbostäder, Rapport 2021:3, s. 5, 15, 17, 32, 55. En av rapportens två frågeställningar är: Hur kan utformningen och tillämpningen av olika bostadsförmedlingssystem påverka förekomsten av diskriminering? Med bostadsförmedlingssystem och fördelningsprinciper avser DO de system och principer som hyresvärdar använder för att fördela bostäder, exempelvis kötid, lottning och först till kvarn. DO:s definition av bostadsförmedlingssystem bär likheter med gällande rätt om uthyrningsverksamhet. Myndighetens slutsatser är även relevanta ur perspektivet kommunal bostadsförmedling. 36 Bostadsförmedlingarna benämns i betänkandet både med namn på staden/kommunen och förmedlingen. Deras namn är Bostadsförmedlingen i Stockholm, Boplats Göteborg, Boplats Syd, Uppsala bostadsförmedling, Boplats Växjö, Bostadsförmedling Kungsbacka och Sigtuna bostadsförmedling.

att flera bostadsförmedlingar har ett regionalt uppdrag och regionala bostadsförmedlingar är tillåtna enligt lag.37 Samtliga bostadsförmedlingar tar ut köavgift och använder kötid som förmedlingsprincip. Uppsala, Kungsbacka och Sigtuna tar ut en förmedlingsavgift.38

Tabell 7.1 Information om de sju kommunala bostadsförmedlingarna

Kommunal bostadsförmedling

Ägandeform Antal kommuner

Kommunala samarbeten

Antal

fastighetsägare

Bostadsförmedlingen i Stockholm Aktiebolag

28

9

198

Boplats Göteborg Aktiebolag

9

1

27

Boplats Syd Aktiebolag

20

9

55

Uppsala Bostadsförmedling Aktiebolag

6

3

36

Bostadsförmedling Kungsbacka Förvaltning

1

0

3

Boplats Växjö Aktiebolag

1

0

2

Sigtuna Bostadsförmedling Aktiebolag

1

0

6

Anm. 1: Uppgifterna avser 2020 om inte annat anges. Anm. 2: Antal kommuner avser antal kommuner som bostadsförmedlingens förmedlade bostäder återfinns i. Kommunala samarbeten avser antal kommuner vars allmännyttiga bostadsbolag bostadsförmedlingen förmedlar bostäder på uppdrag av. Antal fastighetsägare avser antalet fastighetsägare som bostadsförmedlingen förmedlat bostäder åt. Källa: Respektive kommuns webbplats och uppgifter direkt från bostadsförmedlingarna.

Förekomsten av kommunala bostadsförmedlingar kan jämföras med förekomsten av övrig kommunal service till bostadssökande. Det vanligaste sättet för kommuner att ge service till bostadssökande invånare är enligt BME 2021 det egna kommunala bostadsbolagets uthyrningsverksamhet. 246 kommuner har svarat att det kommunala bostadsbolaget har en egen bostadskö. 175 kommuner anger att kommunen har en lista med hyresvärdar på sin webbplats och 22 kommuner svarar att de har en bostadsportal på kommunens webbplats. 14 kommuner anger att kommunen är med i en regional bostadsportal på webben. 50 kommuner anger att de hänvisar till privata, digitala plattformar/annonsplatser för uthyrning av bostäder. 11 kommuner har ett samarbete med privata digitala plattformar/annonsplatser för uthyrning av bostäder, 46 kommuner ger service och in-

37 WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 4. 38 Bostadsförmedlingarnas webbplatser.

formation på annat sätt och 8 kommuner har ingen service för de som söker bostad.39

7.2.2. Ägarstyrningen synliggör kommunernas ambitioner

Kommunen styr bostadsförmedlingens verksamhet genom bl.a. ägardirektiv och bolagsordningar. Styrningen påverkar hur bostadsförmedlingarna används för att främja bostadsförsörjningen. Utredningen har tagit del av bostadsförmedlingarnas ägardirektiv, bolagsordningar och andra relevanta dokument.40

Genomgången av kommunernas styrning har gjorts med utgångspunkt i begreppen aktiv och serviceinriktad. De återfinns i förarbetena till regleringen om kommunala bostadsförmedlingar där det framgår att aktiva och serviceinriktade bostadsförmedlingar sågs som ett viktigt medel i arbetet med att uppnå målet om allas rätt till en god bostad.41 I denna utredning används begreppen för att belysa karaktären på den verksamhet som kommunen genom sin styrning vill att bostadsförmedlingen ska bedriva. Begreppen är inte ett motsatspar.

Med aktiv avses enligt utredningen en styrning för en verksamhet som ska vara ett verktyg som skapar förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Exempel på hur en aktiv bostadsförmedling verkar är att den arbetar för att fastighetsägare ska reservera bostäder till hushåll efter särskilda kriterier, behov eller sociala ändamål. Eller att den verkar för att hyresvärdars villkor och krav för tillträde till en bostad ska justeras i syfte att åstadkomma sänkta trösklar till en bostad för individer.

Med serviceinriktad avses enligt utredningen en styrning för en verksamhet som syftar till att vara ett transparent och effektivt serviceorgan för bostadssökare och fastighetsägare, med tjänster som fastighetsägarna har nytta av. I styrning för en serviceinriktad verksamhet betonas bostadsförmedlingens generella karaktär, att tillämpa en rak kö och att vara till för alla invånare.

39 BME 2021. 40 Kungsbacka bostadsförmedling drivs inom en förvaltning och styrs primärt genom kommunens budget. Övriga sex förmedlingar drivs som kommunala bolag. Där förekommer styrning både genom bolagsordning, affärsplan, användarvillkor och ägardirektiv, där de senare antingen kan vara fristående eller vara en del i kommunens årliga budget. Det förekommer också att kommuner har ombett sina förmedlingar att ta fram mer detaljerade strategier och styrdokument för beslut av bolagsstyrelse eller nämnd. 41Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19.

De större kommunernas bostadsförmedlingar förväntas i olika grad vara aktiva

I styrningen av de större bostadsförmedlingarna betonas både verksamheternas aktiva och serviceinriktade karaktär. Samtliga förväntas av sina ägare bedriva aktiva verksamheter, om än i olika grad. Jämförelsen av styrningen av de fyra större bostadsförmedlingarna visar att styrningen av Bostadsförmedlingen i Stockholm har mest fokus på att förmedlingen ska bedriva en aktiv verksamhet. I beskrivningen av bolagets uppgift anges att bolaget ska vara ett aktivt verktyg i den sociala bostadspolitiken. Bolaget ska utreda och fördjupa sig i frågan om hur bostadskön kan utvecklas, för att göra fler bostäder överkomliga i synnerhet för resurssvaga hushåll. Bostadsförmedlingen ska också bedriva förtursverksamhet (se avsnitt 7.3.6). Vidare förväntas bolaget på olika sätt bidra i stadens arbete med att förmedla olika former av sociala kontrakt. Dels genom att i samverkan med aktörer inom staden verka för att säkerställa tillgång till genomgångsbostäder till barnfamiljer som under lång tid levt i osäkra boendeförhållanden, dels genom att bidra till stadens mål om att förmedla försöks- och träningslägenheter inklusive Bostad Först.42

Även i Göteborgs stads styrning av Boplats Göteborg finns uppdrag till verksamheten av aktiv karaktär. Boplats Göteborg ska bland annat bidra till att minska boendesegregationen, underlätta för ungdomar att komma in på bostadsmarknaden och aktivt marknadsföra möjligheten för fastighetsägare att lämna in studentlägenheter för förmedling.43

Styrningen av Uppsala bostadsförmedling kan endast till viss del sägas styra mot en aktiv förmedling. Bolaget ska spela en viktig roll inom det bostadssociala området och kunna bidra i förmedlingen av bostadssociala kontrakt, samt verka för att underlätta inträde på bostadsmarknaden för de som har det särskilt svårt att ta sig in.44 Sättet detta ska ske på är genom riktade marknads- och kommunikationsinsatser.45 Det handlar således om att nå ut till dessa grupper så att de använder bostadsförmedlingen, snarare än att utforma förmed-

42 Stockholms stad (2020): Budget 2021–2023, s. 295. 43 Göteborgs stad (2020): Revidering av ägardirektiv för Boplats Göteborg AB. Handling 2020 nr 108. 44 Uppsala kommun (2020): § 248 Mål och budget 2021–2023 samt fastställande av skattesats för

2021, KSN-2019-03310.

45 Uppsala kommun (2020): Uppsala Bostadsförmedling AB, Affärsplan och budget 2021–2023. Diarienummer: UBAB-2020-00478.

lingen på ett sätt som ökar gruppernas möjlighet att förmedlas en lägenhet.

I styrningen av Boplats Syd beskrivs att syftet med dess verksamhet är att främja bostadsförsörjningen och verka för att underlätta inträde på bostadsmarknaden, vilket får ses som ett uttryck för en styrning mot en aktiv kommunal bostadsförmedling.46

Flera har i uppdrag att verka för att hyresvärdars villkor och krav justeras så att individers trösklar till en bostad sänks

Boplats Syd har ett tydligt uppdrag att få fler hyresvärdar att lämna lägenheter till bolagets förmedling och få de hyresvärdar vars lägenheter Boplats Syd förmedlar att ställa rimliga krav på hyresgäster. I arbetet med att underlätta inträde på bostadsmarknaden förväntas Boplats Syd informera hyresvärdarna om hur arbetsmarknaden utvecklats och hur anställningsformer förändrats, samt ta fram en kravmall som alla medverkande hyresvärdar kan godkänna. Målet med åtgärderna är att påverka hyresvärdarna till en annan syn på anställningsformer och lagstadgade offentliga trygghetssystem.47

Bostadsförmedlingen i Stockholm har ett liknande uppdrag. I dialog med privata hyresvärdar ska bostadsförmedlingen i Stockholm informera om goda erfarenheter från stadens allmännyttiga bolag och deras sänkta inkomstkrav, i syfte att fler ska göra motsvarande justeringar av sina krav.48

Styrning som betonar verksamheternas serviceinriktade karaktär som transparenta och effektiva serviceorgan

Gemensamt för bostadsförmedlingarna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala är att de av sina ägare förväntas bidra till effektivt fungerande hyresrättsmarknader. Samtliga ägare hänvisar också till kommunallagens likställighetsprincip. Gemensamt för samtliga sju kommunala bostadsförmedlingar är att den huvudsakliga förmedlingsprincipen ska vara kötid.

46 Malmö stad (2020): Särskilda ägardirektiv för Boplats Syd AB, Godk av kf 22/6 2016, § 158, bih 92., Ändr av kf 29/4 2020, § 100. 47 Boplats Syd (2018): Strategi för en effektiv hyresmarknad i Malmöregionen med omnejd. 48 Stockholms stad (2020): Budget 2021–2023.

Det finns en tydlig förväntan från ägarna att bostadsförmedlingen i Stockholm ska öka sin marknadsandel.49 Styrningen av Boplats Syd har tydliga inslag av styrning mot en serviceinriktad verksamhet. Ägarna tar t.ex. ställning för att boplatsens målgrupp är alla människor som är i behov av bostad, i kontrast till andra aktörer som enligt ägarna arbetar mer selektivt och beräknande. I styrningen betonas också att de bostadssökande ska kunna lita på att bostadskön är rättvis och att varje lägenhet går till den som står på tur. Det anges även att bostadsförmedlingen ska bidra till en bostadsmarknad fri från diskriminering. 50

Även styrningen av Uppsala bostadsförmedling betonar verksamhetens serviceinriktning. Verksamheten ska underlätta och effektivisera förmedling av hyresrätter på ett transparent, enkelt och tryggt sätt till förmedlingens bostadssökande och samarbetspartners. I styrningen slås fast att en serviceinriktad organisation förväntas gynna samarbetet med fastighetsägarna och affärsplanens innehåll är ett bra exempel på hur ökat förtroende mellan parterna kan uppnås.51

Styrningen av de tre mindre bostadsförmedlingarna kännetecknas av att den består av serviceinriktade uppdrag till bostadsförmedlingarna. Boplats Växjö styrs delvis mot en mer aktiv verksamhet i det att den ska bedriva en särskild studentbostadskö, men i övrigt är uppdraget serviceinriktat.52 I ägardirektivet till Sigtunahem och Bostad Sigtuna uttrycks att bolagen ska motverka bostadssegregation, men i annan styrning av bostadsförmedlingen betonas dess serviceinriktade uppdrag.53 Styrningen av Bostadsförmedling Kungsbacka kännetecknas av att den fokuserar på en serviceinriktad verksamhet.54

49 Samtal med Bostadsförmedlingen i Stockholm, 2021-12-17. 50 Boplats Syd (2020): Verksamhetsplan 2021–2024. 51 Uppsala kommun (2020): Uppsala Bostadsförmedling AB, Affärsplan och budget 2021–2023, Diarienummer: UBAB-2020-00478. 52 Växjö Kommunföretag AB (2019): Förslag till nya användarvillkor för Boplats Växjö, dnr 2017-00068, Växjö Kommunföretag AB (2019): § 74 Nya användarvillkor för Boplats Växjö –

Redovisning av uppdrag till vd att utreda vad Boplats kan göra för att stimulera en ökad omsättning av Boplats lägenheter, dnr 2017-00068.

53 Sigtuna kommun (2020): Mål och budget 2021–2023, Bilaga 5. Ägardirektiv AB Sigtunahem. Den kommunala bostadsförmedlingen drivs som ett dotterbolag till AB Sigtunahem. Som sådant lyder det under ägardirektivet till AB Sigtunahem och bedöms lyda under samma övergripande styrning som moderbolaget. 54 Kungsbacka kommun (2013): § 14 Förändring av bostadsförmedlingen i Kungsbacka kom-

mun, KS11-00186/10.

7.2.3. Exempel på motiv till att inrätta bostadsförmedling

Antalet förmedlingar har varierat något de senaste åren. Sigtuna bostadsförmedling är den senast startade kommunala bostadsförmedlingen och har funnits sedan september 2020. Uppsala bostadsförmedling påbörjade sin verksamhet i juni 2016. Boplats Göteborg började förmedla bostäder som en kommunal bostadsförmedling i september 2019. Dessförinnan var den en marknadsplats som ägdes gemensamt av kommunen och privata fastighetsägare. I samband med förändringen till bostadsförmedling så ändrades reglerna till att alla hyresvärdar som annonserar lägenheter via Boplats, oavsett om de är privata eller kommunägda, måste följa kötiden. Det ledde till att ett antal större fastighetsägare valde att lämna förmedlingen och gå över till en privat aktör.55

Nedan beskrivs de motiv och syften som poängterades av Sigtuna kommun, Uppsala kommun och Luleå kommun vid inrättandet av sina respektive kommunala bostadsförmedlingar.

Uppsala

I juni 2015 fattade kommunfullmäktige i Uppsala beslut att inrätta en bostadsförmedling med huvuduppdraget att förmedla hyreslägenheter i Uppsalaregionen med start den 1 januari 2016. Den övergripande beskrivningen av bostadsförmedlingens uppdrag var att den skulle erbjuda en transparent, effektiv och rättvis förmedlingstjänst till bostadssökande och fastighetsägare.56

I Uppsala kommuns underlag till beslutet att inrätta kommunal bostadsförmedling beskrivs att antalet byggherrar, hyresvärdar och aktörer inom studentbostadsområdet ökat på kort tid. Det medförde en utveckling med en rad olika köer och system på bostadsmarknaden, vilket bedömdes göra det svårt för den bostadssökande att orientera sig och söka lägenhet. På samma sätt upplevde många fastighetsägare svårighet att få till en effektiv förmedling och träffa rätt hyressökande.57

Kommunen menade att ett inrättande av en bostadsförmedling kunde underlätta fastighetsägares egen administration kring köer

55 Se Göteborgs stad (2018): Ägardirektiv, bolagsordning och organisatorisk placering för Boplats

Göteborg AB, Handling 2018 nr 208, för de förändringar som genomfördes. Se Göteborg

Direkt (2019): Premiär för nya Boplats, för beskrivning av vissa fastighetsägares val att lämna. 56 Uppsala kommun (2014): Nr 60. Inrättande av en bostadsförmedling i Uppsala, KSN-2014-1585. 57 Ibid.

och uthyrning. Ett antal fastighetsägare var delaktiga i beredningen och var positiva till en bostadsförmedling i Uppsala. Utöver en rättvis, transparent och effektiv förmedlingsprocess efterfrågade fastighetsägarna kundvård, evakueringstjänst och en tydlig kontakt till verksamheten, såväl till förmedlingen som till kommunen i stort.58Inför beslutet att anordna en bostadsförmedling utrycktes en ambition att den kunde ges en regional roll för att den skulle bli framgångsrik och ge ett mervärde för medborgarna.59

Sigtuna

Sigtuna Bostadsförmedling är ett fristående dotterbolag till det kommunala bostadsbolaget SigtunaHem.60 Sigtuna kommun ville göra det lättare för den som står i bostadskö genom att samla alla lediga hyresbostäder på ett och samma ställe.61 Att ställa sig i bostadskön beskrivs som

en viktig och klok investering för framtiden, eftersom alla behöver en bostad. Inte minst för ungdomar som vill flytta hemifrån är det viktigt att stå i bostadskön om de vill kunna hyra sitt första boende. Även senare i livet är det praktiskt med en köplats, även om man redan har ett boende man trivs med.62

Uppdraget att låta det kommunala bostadsbolaget Sigtunahem AB anordna kommunal bostadsförmedling har funnits sedan mitten av 2000-talet. Det var emellertid först när privata fastighetsägare visade intresse för att få sina bostäder förmedlade via det kommunala bostadsbolagets SigtunaHems kö som det blev verklighet. Då gav kommunen SigtunaHem i uppdrag starta en ny och fristående bostadsförmedling som skulle förmedla befintliga och nyproducerade lägenheter åt SigtunaHem, privata fastighetsägare och andra allmännyttiga bostadsbolag.63

58 Ibid. 59 Ibid., s. 8. 60 bostadsigtuna.se. 61 sigtunahem.se/2020/01/06/sigtuna-far-bostadsformedling. 62 bostadsigtuna.se. 63 sigtunahem.se/2020/01/06/sigtuna-far-bostadsformedling, samt Sigtuna kommun (2019):

Bilaga 4. Ägardirektiv AV Sigtunahem, KF 2019/94.

Luleå

Luleå kommun beslutade 2016 att starta en bostadsförmedling i samband med att delar av det allmännyttiga bostadsbeståndet såldes till privata fastighetsägare. Motivet var att fortsatt kunna samla alla lediga hyreslägenheter på samma ställe och möjliggöra för dem som köat inom Luleås allmännytta att få behålla sin kötid för hela beståndet. Intresset från de privata hyresvärdarna att ansluta till den kommunala bostadsförmedlingen visade sig vara lågt vilket innebar att den inte fick avsedd funktion. I praktiken kom bostadsförmedlingen främst att utgöra en avgiftsbelagd kö till allmännyttan. Luleå avvecklade därför bostadsförmedlingen i januari 2021 och fastighetsägarna på orten har nu egna köer utan avgift.64

7.2.4. Exempel på kommuner som övervägt att starta en kommunal bostadsförmedling

I BME svarar 22 kommuner att de övervägt att inrätta en kommunal bostadsförmedling eller att ansluta till någon annan kommuns bostadsförmedling. Nedan följer två fördjupande exempel på kommuner som övervägt att inrätta kommunal bostadsförmedling.

Örebro kommun

Örebro kommun har övervägt att starta bostadsförmedling. Stadsbyggnadsförvaltningen har haft ett uppdrag att utreda hur en bostadsförmedling skulle kunna se ut i Örebro kommun. Tre olika typer av förmedlingsalternativ har utretts: kommunal bostadsförmedling, privat driven bostadsförmedling eller en webbplats som utgör en samordnad marknadsplats av lediga bostäder. Uppdraget initierades mot bakgrund av att det i Örebro planerades uppföras bostäder med statligt investeringsstöd. Av 9 § förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande framgår att en kommunal bostadsförmedling kan nyttjas för att förmedla de bostäder som producerats med hjälp av det statliga investeringsstö-

64 Luleå kommun (2020): Avveckling av Bostad Luleå. Ärendenr 2019/1739-3.1.0.1.

det.65 Örebro bedömde att kommunen saknade verktyg att tillämpa den möjlighet som gavs av förordningen.66

En annan bakgrund till att utreda frågan var att kommunen i takt med att antalet aktörer på bostadsmarknaden ökade såg att vinsterna med att samla lediga hyresrätter på en gemensam yta också gjorde det. I Örebro kommun har det sedan 2016 tillkommit 17 nya aktörer som byggt eller bygger hyresrätter. I en utredning från Örebro kommun bedöms en bostadsförmedling kunna underlätta för bostadssökande att hitta en ledig bostad, särskilt nyinflyttade som annars har svårt att orientera sig i utbudet av möjliga hyresvärdar och utbudet av lediga hyresrätter. En samlad yta för marknadsföring av lediga hyresrätter bedöms även underlätta för hyresvärdar att marknadsföra och få spridning på sina lediga bostäder. Det anges att särskilt nyetablerade bostadsföretag, som annars kan ha svårt att etablera sig på en ny marknad, kan dra nytta av detta.67

I kommunens utredning jämförs utredningsalternativen ingående utifrån bostadssökandes, allmännyttans, privata fastighetsägares samt kommunens perspektiv. Sammanfattande för- och nackdelar presenteras för vart och ett av de tre alternativen men kommunen tar i utredningsmaterialet inte ställning för vilket alternativ som är att föredra. Den fördel som lyfts fram med kommunal bostadsförmedling är att det ger rättvis och transparent förmedling av hyresbostäder för bostadssökande. En nackdel som lyfts fram är att fastighetsägare ej ges full rådighet över förmedlingsprocessen. En annan nackdel som lyfts är att kommunal bostadsförmedling innebär en kostnad för bostadssökande, men är gratis för hyresvärdar.

I diskussionen om för- och nackdelar med rak kö beskrivs i kommunens utredning att systemet framför allt gynnar äldre personer samt personer som har möjlighet att vänta på en bostad medan det missgynnar bland annat unga samt nyinflyttade. Att möjligheten att kringgå kösystemet begränsas i och med en rak kö kan därför ses som både en fördel och en nackdel beroende på olika gruppers perspektiv.68

Örebro kommun har 2022 valt att inte gå vidare med frågan om kommunal bostadsförmedling. Den huvudsakliga anledningen är att

659 § förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. 66 Samtal med Örebro kommun 2021-01-12 67 Örebro kommun (2020): Bostadsförmedling, Utredning av alternativ för Örebro kommun samt Samtal med Örebro kommun 2021-01-12. 68 Örebro kommun (2020): Bostadsförmedling, Utredning av alternativ för Örebro kommun.

det skulle innebära en kostnad för varje individ att stå i kö. Enligt kommunen innebär det en risk att de mest utsatta hushållen inte har råd att stå i kö och därmed kommer längre från bostadsmarknaden.69

Sundsvall

Sundsvalls kommun har utrett en gemensam kö och en gemensam kommunal bostadsförmedling.70 Kommunens motiv för att utreda frågorna var att förenkla den bostadssökandes kontaktyta mot bostadsmarknaden genom att möjliggöra en samlad väg in till en hyresbostad. Tanken var att bostadsförmedlingen endast skulle gälla Sundsvalls kommun och en regional bostadsförmedling med fler kommuner var inte aktuell. Utredningen visade emellertid att intresset bland fastighetsägare att tillsammans ingå i en kommunal bostadsförmedling var lågt. Kommunen har gjort bedömningen att det mer digitala samhället har gjort det enkelt för en sökande att få överblick över utbudet av hyresbostäder på orten, vilket minskar behovet av en kommunal bostadsförmedling. Kommunen valde att inte gå vidare med att inrätta en kommunal bostadsförmedling.71

7.3. De kommunala bostadsförmedlingarnas funktion

7.3.1. Det finns två trösklar för bostadssökande

För att förmedlas en bostad behöver en sökande registrera sig i bostadskön och betala en köavgift. Registreringen är öppen för alla som har uppnått rätt ålder för registrering och har ett svenskt person- eller samordningsnummer. Efter registrering behöver den sökande bevaka utbudet av lediga bostäder som publiceras på bostadsförmedlingens webb. Vid intresse för en lägenhet så lämnar den sökande en intresseanmälan som sorteras i turordning efter kötid. Placeringen i kön avgör om den sökande går vidare till nästa steg. Kötid är den första

tröskeln för en sökande att förmedlas en bostad.

Om den sökande är en av dem med längst kötid när publiceringstiden på webben har gått ut blir den inbjuden till en visning av

69 Örebro kommun. 70 Uppdraget utgjorde en av aktiviteterna i Sundsvalls kommun (2016): Sundsvalls handlings-

plan för bostadsförsörjning 2016–2021.

71 Samtal med Sundsvalls kommun, 2021-05-06.

bostaden. Om den sökande är intresserad av bostaden behöver den meddela bostadsförmedlingen detta. Om den sökande är först i kön så kontrolleras att den uppfyller hyresvärdens villkor och krav för bostaden. Hyresvärdens krav utgör den andra tröskeln.

När bostadsförmedlingen kontrollerat att den sökande uppfyller hyresvärdens kriterier så lämnas den sökandes uppgifter över till hyresvärden som gör det slutgiltiga godkännandet. Hyresvärden tar därefter kontakt med den sökande för att teckna hyreskontrakt. I förekommande fall betalas här förmedlingsavgiften. I samband med att den sökande tillträder sin förmedlade bostad så nollställs dennes ködagar. Undantag från denna regel sker då lägenheten upplåts med ett korttidskontrakt. Då behåller den sökande sina ködagar.

I stora drag gäller samma tillvägagångssätt för en individ som vill förmedlas en lägenhet oavsett vilken av de sju kommunala bostadsförmedlingarna det sker i. Men vissa skillnader mellan bostadsförmedlingarnas tillvägagångssätt finns, till exempel avseende ålder för registrering (vanligast är 18 år) och hur många bostäder som kan sökas samtidigt.72

7.3.2. Kommunala bostadsförmedlingar bygger på ett samspel 73

I samtal med de kommunala bostadsförmedlingarna har deras funktionssätt och samarbete med fastighetsägare diskuterats för att kunna beskriva den balans som verksamheterna vilar på. Samarbete och förtroende mellan olika parter som påverkar utfallet av kommunala bostadsförmedling kan sammanfattas i samspelet mellan nedanstående fyra förutsättningar.

Staten reglerar via lag de skyldigheter och befogenheter en kommun har att förhålla sig till vid anordnande av kommunal bostadsförmedling.

Kommunen beslutar via direktiv eller andra sätt vilka förmedlingsprinciper och prioriteringar som gäller för verksamheten.

Kommunen tillhandahåller en plattform för att bostadssökande och fastighetsägare ska hitta varandra. Plattformen består av en webb-

72 Uppgifter hämtade från de kommunala bostadsförmedlingarnas webbplatser. Se till exempel Vägen till bostad på bostad.uppsala.se. 73 Avsnittet bygger på Rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar 2020-10-05 och 2020-12-07 och fakta har verifierats via angivna tillgängliga källor.

plats och en serviceorganisation. Webbplatsen syftar till att samla lediga lägenheter på ett och samma ställe. Tydlighet och transparens om de viktigaste reglerna och förutsättningarna är centrala för att en kommunal bostadsförmedling ska upprätthålla trovärdighet gentemot både fastighetsägare och sökande. Den mest centrala regeln som kommuniceras till de sökande är att bostäder förmedlas i turordning efter kötid. Viktig är också informationen att det är hyresvärden som bestämmer de villkor och krav som gäller för att den bostadssökande ska bli godkänd som ny hyresgäst.74 Dessa anges i bostadsannonserna eller i anslutning till övriga regler. De flesta moment som leder fram till kontraktsskrivning sker direkt via plattformen. Bostadsförmedlingens serviceorganisation erbjuder fastighetsägare olika tjänster. Huvudsakligen att ta hand om hela förmedlingsprocessen för de lägenheter fastighetsägaren lämnar in för förmedling. Som en del av detta erbjuds fastighetsägaren en kontaktperson och rådgivning. Fastighetsägare erbjuds också andra tjänster såsom relevant statistik. De mest avancerade tjänsterna erbjuds av de större bostadsförmedlingarna. Det kan handla om marknadsanalyser, marknadsindex och information om de sökandes boendepreferenser. Samtliga kommunala bostadsförmedlingar utom Kungsbacka erbjuder sina tjänster till fastighetsägare utan kostnad.75

Hyresvärden bestämmer vilka villkor och krav som gäller för att kunna tillträda en bostad. Hur detta sker i praktiken har beskrivits i 7.3.1 och mer information finns i kapitel 5 om kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav.

7.3.3. Kommunala bostadsförmedlingar förmedlade cirka 40 000 lägenheter år 2020

De kommunala bostadsförmedlingarna förmedlade totalt 41 120 lägenheter år 2020. 2019 var antalet 36 537 och 2018 var antalet 33 604. Ökningen mellan 2018 och 2020 var 22 procent. Flest lägenheter förmedlas av Stockholms bostadsförmedling. Bostadsförmedlingarna i Göteborg, Malmö och Uppsala är jämförbara i antal förmedlade lägenheter. Det är även Växjö, Kungsbacka och Sigtuna. Det totala

74 Information har hämtats från bostadsförmedlingarnas webbplatser och diskuterats vid rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar, 2020-10-05 och 2020-12-07. 75 Information om bostadsförmedlingarna är hämtad från webbplatserna. Se till exempel bostadsformedling.kungsbacka.se och bostad.stockholm.se.

antalet förmedlade lägenheter har ökat i fem av sex bostadsförmedlingar som bedrivit verksamhet under 2018–2020. Undantaget är Göteborg, vars antal minskat som en konsekvens av verksamhetens förändrade förutsättningar under perioden, vilket beskrivits ovan.76Störst ökning mellan 2018 och 2020 har Boplats Syd och Stockholms bostadsförmedling haft, 39 procent respektive 32 procent.

Figur 7.1 Totalt antal förmedlade lägenheter per kommunal bostadsförmedling år 2020, 2019, 2018

Anm.: Sigtuna startade sin verksamhet år 2020 och saknar därmed uppgifter för 2019 och 2018. Boplats Göteborg började förmedla som kommunal bostadsförmedling fr.o.m. den 1 september 2019. Innan dess visar statistiken antal av hyresvärdarna förmedlade lägenheter, som har annonserats och sökts via den tidigare boplats.se. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 1.

Bostadsförmedlingarnas marknadsandelar skiftar

De kommunala bostadsförmedlingarna har ombetts att uppskatta hur stor marknadsandel de har i sin respektive stad/region. Marknadsandelarna avser hyresbostäder med förstahandskontrakt som förmedlats, i relation till det totala antalet hyresbostäder som teoretiskt skulle kunna förmedlas av bostadsförmedlingen. Uppskattningarna har i huvudsak skett med samma metod77 men bör tolkas med för-

76 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 1. 77 Beräkningsmetod marknadsandel: Bostadsförmedlingens totalt antal förmedlade hyresbostäder 2020 dividerat med (Antalet totala hyresbostäder som teoretiskt skulle kunna förmedlas

17735

5819

9294

6755

1183

191

143

15030

6253

7915

6177

988

174

13455

6624

6695

5712

935

183

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000

2020 2019 2018

siktighet. Främst eftersom omsättningen på hyresbostäder på respektive marknad inte baseras på statistik utan uppskattningar. Därtill finns överlappning mellan de områden Göteborg och Kungsbacka förmedlar i och förmedlingarna behövt göra mindre korrigeringar i underlag som en följd av brist på data.

Uppskattningarna visar att det finns stora skillnader mellan de större städerna. Stockholm och Uppsala har störst marknadsandelar. Uppsalas bostadsförmedling står för knappt 80 procent och Stockholms för cirka 70 procent, Malmö för cirka 50 procent och Göteborg för cirka 30 procent. Den relativt sett låga andelen i Göteborg beror sannolikt på verksamhetens förändrade förutsättningar under perioden. Kungsbackas marknadsandel är cirka 40 procent. Växjö och Sigtuna har ej haft möjlighet att uppskatta marknadsandel.

Många står i kö, men få är aktiva

I Stockholms bostadsförmedling står cirka 700 000 personer i kö, i Malmös Boplats Syd gör cirka 110 000 personer det och i Göteborg står cirka 250 000 i bostadskö genom Boplats Göteborg. Uppsala bostadsförmedling har cirka 115 000 köande.78 Kostnaden för att stå i bostadskö är låg vilket kan innebära att även en liten sannolikhet för ett framtida behov av hyreslägenhet kan motivera kostnaden.79

Antalet köande överstiger antalet hushåll med behov av att hitta en lägenhet i närtid. Det synliggörs genom att jämföra andelen sökande som är aktiva med det totala antalet sökande per bostadsförmedling. Bland de bostadsförmedlingar som redovisat statistik över sökande som gjort 5 eller fler sökningar under 2020 så har Malmö högst andel, 23 procent, Göteborg 19 procent, Uppsala 15 procent, Stockholm 12 procent och Växjö 7 procent. Samma mönster gäller för de som gjort 10 eller fler sökningar under 2020 och som kan antas vara i ännu

av bostadsförmedlingen i staden/regionen multiplicerat med antagen omsättning av hyresrätter i staden/regionen). Det totala antalet förmedlade bostäder baseras på förmedlingarnas egna uppgifter. Antalet totala hyresbostäder som teoretiskt skulle kunna förmedlas av bostadsförmedlingen i staden/regionen baseras på förmedlingarnas egna avgränsningar av den stad/region de verkar i. För denna avgränsning har bostadsförmedlingarna hämtat uppgifter från SCB:s statistik över Antal lägenheter efter region, hustyp och upplåtelseform (inklusive specialbostäder).

År 1990–2019. Specialbostäder har exkluderats i förmedlingarnas beräkningar. Antagen om-

sättning baseras på bostadsförmedlingarnas egen lokala kunskap och skiftar mellan 7 procent och 12 procent. 78 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 6. 79 Kopsch, Fredrik (2020): Hur ska hyreslägenheter fördelas? Ett alternativ till dagens bostadsköer, Fores s. 45.

större behov av en bostad.80 Statistiken indikerar att människor står i kö av fler anledningar än att lösa sitt bostadsbehov i närtid.

Förmedlingar ses som försäkring för förändrade bostadsbehov framåt i tiden och köande med ordnat boende är i majoritet. Det framgår av kundundersökningar som Stockholms och Uppsalas bostadsförmedlingar har låtit genomföra. Bostadsförmedlingen i Stockholm gjorde sin senaste undersökning 2020.81 En relativt liten andel sökande var i behov av en bostad på kort sikt. På frågan Vad är det främsta

skälet till att du står i bostadskön? så är svarsalternativet För framtida behov det vanligaste svaret med 32 procent av de svarande. Andelen

har ökat sedan 2014 och 2017. Näst vanligast med 13 procent av de svarande är Vill på sikt sälja nuvarande bostad och flytta till hyresrätt. Först som tredje vanligaste svarsalternativ kommer Vill ha ett första-

handskontrakt med 11 procent. Endast 9 procent har angett Nuvarande bostad passar inte längre mina behov. Detta är en kraftig nedgång

sedan 2014 och 2017. 8 procent har angett Bor hemma och behöver

egen bostad och 2 procent Är bostadslös.

På frågan I vilken typ av bostad bor du nu? har störst andel, 30 procent, svarat Hyresrätt med eget kontrakt (inkl. seniorlägenhet). Därefter Bostadsrättslägenhet (inkl. seniorlägenhet) (28 procent), Villa/rad-

hus/kedjehus (20 procent), Bor i andra hand (11 procent), Annat

(7 procent) och Studentbostad (3 procent).

Syftet med Uppsalas kundundersökning var att skapa en bild av hur kunderna ser på bostadsförmedlingens tjänster.82 På frågan Vad

är främsta skälet till att du står i bostadskö? så är svarsalternativet Som en ”försäkring” för framtiden det vanligaste svaret med 29 procent.

Sedan följer Nuvarande bostad passar inte längre min livssituation (22 procent), Vill ha ett förstahandskontrakt (15 procent), Bor hos

förälder/föräldrar/vårdnadshavare eller någon annan och behöver egen bostad (4 procent) och Är bostadslös (2 procent).

80 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 6. Kungsbacka och Sigtuna redovisar ej statistik över antal aktiva. 81 Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Bostadsköns profil 2020. Undersökningen genomfördes som en webbenkät under september–oktober 2020. Målgruppen utgjordes av ett slumpmässigt urval med totalt 25 000 personer registrerade hos Bostadsförmedlingen. Totalt 7 082 inkomna svar, vilket ger en svarsfrekvens om 28 procent. Liknande undersökning genomfördes även 2014 och 2017. 82 Enkätfabriken (2020): Uppsala bostadsförmedling NKI-undersökning hyresgäster och bostads-

sökande. Undersökningen genomfördes som en webbenkät under november 2020. Ett slump-

mässigt urval på 5 000 valdes ut och av dessa svarade sammanlagt 1 555 på hela undersökningen, vilket ger en svarsfrekvens om 31 procent.

På frågan Vilket av alternativen passar bäst in på ditt boende i dag? är det vanligaste svarsalternativet Hyresrätt med eget förstahands-

kontrakt med 54 procent. Därefter följer Studentbostad med 20 pro-

cent och Bostadsrätt, Villa /Radhus/Kedjehus/Parhus med 8 procent. En mycket liten andel har valt något av de alternativ som handlar om en boendesituation som kan betraktas vara utanför den ordinarie bostadsmarknaden: Inneboende hos förälder, vårdnadshavare, vän eller

liknande (6 procent), Jag saknar bostad (4 procent) och Andrahandskontrakt (3 procent).

Fler kvinnor än män står i kö och fler kvinnor än män söker aktivt efter en lägenhet

Fler kvinnor än män står i kö i samtliga kommunala bostadsförmedlingar som redovisar statistik uppdelat på kön.83 Samma mönster gäller för grad av aktivitet i bostadskön, mätt som fem eller fler sökningar per år. Utfallet kan sannolikt kopplas till skillnader i samhället om hur bl.a. löneinkomster, näringsinkomster och avkastning på kapital är fördelade mellan kvinnor och män. Kvinnor har generellt en sämre ekonomisk ställning än män.84 Undersökningar har visat att kvinnor har svårare att hantera sin boendesituation vid en separation.85 Kvinnor utsätts också för våld i nära relationer i högre utsträckning än män.86 Sannolikt ser kvinnor i högre utsträckning än män en köplats i en kommunal bostadsförmedling som ett sätt att hantera kommande förändringar i boendebehov.

Genomsnittliga kötider för förmedling varierar kraftigt mellan förmedlingarna och mellan nyproduktion och befintligt bestånd

Stockholms bostadsförmedling har längst genomsnittlig total kötid87. Kortast kötid har Malmö. Stockholm, Malmö, Uppsala och Kungsbacka redovisar en något sjunkande genomsnittlig kötid för

83 Stockholm. Göteborg, Malmö, Uppsala och Växjö. 84 SCB (2019): Statistiksamling, Inkomster och löner. www.scb.se/hitta-statistik/ temaomraden/ jamstalldhet/ekonomisk-jamstalldhet/inkomster-och-loner/#129776. Hämtad 2021-05-02. 85 SBAB (2020): Svårt för kvinnor att separera, samt Länsförsäkringar (2021): Ny Sifounder-

sökning visar: Fyra av tio kvinnor har inte råd att bo kvar vid en separation.

86 BRÅ (2014): Brott i nära relationer, En nationell kartläggning, Rapport 2014:8, s. 7–8. 87 Med totalt kötid innefattas kötid för samtliga bostadstyper, för både nyproduktion och successionslägenheter samt för både privata och allmännyttiga fastighetsägare.

2020 i jämförelse med föregående år medan Göteborg redovisar en ökning. Om student- och ungdomslägenheter räknas bort ur statistiken så höjs de genomsnittliga kötiderna.88

Tabell 7.2 Genomsnittlig kötid totalt

2020

2019

2018

Stockholm

8,2

8,8

8,7

Göteborg

6,5

5,9

5,4

Malmö

2,7

2,8

2,7

Uppsala

4,5

4,8

5

Kungsbacka

5,8

6,7

6,7

Anm.: Växjö redovisar ej totalt genomsnittlig kötid. Sigtuna har verkat för kort tid för att följa upp. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 9.

Tabell 7.3 Genomsnittlig kötid, nyproduktion respektive succession

Nyproduktion: Succession:

2020 2019 2018 2020 2019 2018

Stockholm

6,1 7,3 7,3 8,7 9,2 9,1

Göteborg

5 4,6 4,7 6,9 6,2 5,5

Malmö

2,1 1,9 1,8 3 3,2 3,5

Uppsala

3 2,8 3,9 4,6 5,1 5,2

Växjö

3,3 3,3 3,3 6,4 6,8 7,7

Anm.: Kungsbacka redovisar ej uppgifterna. Sigtuna har verkat för kort tid för att följa upp. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 9.

Samtliga kommunala bostadsförmedlingar redovisar högre genomsnittliga kötider för lägenheter i det befintliga beståndet (succession) i jämförelse med nyproduktion (tabell 7.3). Det kan ha olika förklaringar och diskuteras nedan i relationen mellan kötid och genomsnittlig månadshyra.

Det finns ett samband mellan kötid och hyra

Bostadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala bedömer att det finns en koppling mellan kötid och genomsnittlig månadshyra för en vanlig lägenhet. Stockholm beskriver att lägenheter i det befintliga beståndet generellt och vid direkt jämförelse på samma ort har längre kötider än nyproduktion. Den tydligaste skillnaden mellan

88 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 9.

dessa två lägenhetstyper är just hyresnivån. Lägenheter med mycket långa kötider utgörs av det äldre beståndet i attraktiva lägen med låg hyra, oftast inom stadens mer centrala stadsdelar, i kombination med att det är ett relativt sett mycket begränsat utbud.

Göteborgs bostadsförmedling för ett liknande resonemang. Kötiden är längre ju mer attraktiv en lägenhet är och det beror förutom hyresnivån på var lägenheten ligger, storlek, byggnadsår och planlösning. En lägenhet med hög hyra som ligger långt från centrum har kortare kötid. Göteborg poängterar emellertid att genomsnittlig hyra inte är ett bra mått att mäta sambandet mellan kötid och hyresnivå och anser att det bör göras en analys av samtliga samvarierande variabler.

Malmö lyfter fram att under 2020 förmedlades 393 vanliga lägenheter89 till sökande med 2 månaders kötid eller kortare. Den genomsnittliga månadshyran i dessa lägenheter var i genomsnitt 800 kronor högre än den genomsnittliga hyran i alla lägenheter.90

Bostadsförmedlingarna har redovisat statistik för genomsnittlig månadshyra för lägenheter med 2 rum och kök förmedlade med en viss kötid. Av figur 7.2 framgår en trend där lägenheter med kortast kötid har de högsta genomsnittliga hyrorna.

89 Med vanlig lägenhet avses de lägenheter som alla i bostadskön kan söka. 90 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 12. Finns det en koppling mellan kö-

tid och genomsnittlig månadshyra för en vanlig lägenhet? Göteborg, Växjö, Kungsbacka och

Sigtuna har svarat vet ej. Fördjupande bilagor från Stockholm och Uppsala.

Figur 7.2 Genomsnittlig månadshyra för samtliga lägenheter med 2 rum och kök som förmedlats med kötid 0–15 år, 2020

Anm. 1: Kötidsintervall redovisas i ettårsklasser, från noll till 15 år. Anm. 2: Växjö, Kungsbacka och Sigtuna har ej redovisat underlag. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 12.

Uppsala beskriver att trenden för 2 rum och kök är tydlig: ju högre hyra desto kortare kötid. Den genomsnittliga hyran går ner ju längre kötid den sökande har. För Göteborg, Malmö och Uppsala är antalet lägenheter förmedlade med mer än 10 års kötid relativt sett få, vilket sannolikt förklarar svängningar i statistiken.

Statistiken ger inte svar på om månadshyran är den enda eller huvudsakliga orsaken till en kort eller lång kötid.

Eftersom en lägenhet med ett visst antal rum kan variera i storlek har Stockholms bostadsförmedling även studerat den genomsnittliga kötiden i relation till kvadratmeterhyra91 per år för 2 och 4 rum och kök. Statistiken i figur 7.3 uppvisar samma relation som för genomsnittlig månadshyra i figur 7.2.

91 Kvadratmeterhyra är ett jämförelsemått som ofta används för att diskutera kostnad för boende i olika typer av lägenheter.

0 2000 4000 6000 8000 10000

0 år 1 år 2 år3 år 4 år 5 år 6 år7 år 8 år 9 år 10

år

11 år

12 år

13 år

14 år

15 år

G en om sn ittlig m ån ad sh yra

Kötid

Stockholm Göteborg Malmö Uppsala

Figur 7.3 Genomsnittlig kvadratmeterhyra för samtliga lägenheter med 2 respektive 4 rum och kök som förmedlats av Bostadsförmedlingen i Stockholm med kötid 0–15 år, år 2020

Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 12. Bilaga till enkät, Bostadsförmedlingen i Stockholm.

Det finns en koppling mellan kötid och inkomst

Bostadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala anser att det finns ett samband mellan kötid och inkomst. Malmö och Uppsala beskriver att de som har möjlighet att efterfråga en lägenhet med högre hyra kan få en bostad med kortare kötid. Göteborg beskriver att ju längre kötid desto högre inkomst, men betonar vikten av att göra en vetenskaplig studie där hänsyn tas olika samverkande variabler för att kunna dra slutsatser om samband. Göteborg ser att det finns en rad bakomliggande faktorer som förklarar den långa kötiden eller den högre inkomsten. Till exempel att sökande ställer sig i kö av olika skäl. Antingen vill de ha en bostad för att man behöver någonstans att bo eller så planerar man lång tid i förväg för att på sikt skaffa sig ett annat boende. Då hinner den sökande komma upp i åren, bli etablerad och därmed få en högre inkomst.92

Hushåll med högre inkomster tenderar att ha längre kötider än hushåll med låga inkomster. Resultatet kommer från en studie där kötid undersökts i relation till inkomst för personer som fått en lägenhet genom Bostadsförmedlingen i Stockholm 2011–2016. Undersökningen har utförts baserat på inkomstkvartiler för förort respektive

92 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 14.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500

0 år1 år2 år3 år4 år5 år6 år7 år8 år9 år 10

år

11 år

12 år

13 år

14 år

15 år

G en o m sn itt lig

kv ad ra tme terh yra p er år

Kötid

2 r o k 4 r o k

innerstad och resultatet är tydligare för innerstad än för förort. I studien av kötid i relation till inkomst har eventuella andra påverkande variabler såsom ålder ej undersökts.

Som en förklaring till resultatet beskrivs att hushåll med högre inkomster kan förväntas ha haft större möjligheter att ta sig in på den ägda marknaden än hushåll med låga inkomster. Det innebär också att de har haft bättre möjligheter att vänta på det rätta kontraktet, eftersom de inte varit i lika akut behov av en ny bostad.93

För hushåll som har svårt att ta sig in på den ordinarie bostadsmarknaden och har en svag hushållsekonomi är det ett problem att lägenheter med relativt låg hyra kräver lång kötid. Uppsala har fördjupat sig i problematiken att de som har en kort kötid och ett bostadsbehov i närtid kan bli tvungna att efterfråga en lägenhet med relativt hög hyra:

Mellan de samhällsgrupper som har lägst betalningsförmåga ökar konkurrensen om bostäder till överkomliga hyror. Ju längre kötid en person har desto större är möjligheten att få ett förstahandskontrakt på en hyresrätt med lägre hyra. Men unga eller nyinflyttade personer har sällan lång kötid vilket gör att hyresrätterna med lägre hyra inte kommer dem till del. Trångboddhet är en annan konsekvens av bristen på bostäder med lägre boendekostnad. För gruppen nyanlända riskerar osäkra och kortsiktiga boendelösningar att utgöra ett hinder för etableringen, leda till ökad segregation och vidare sociala klyftor i samhället.94

Kommunen har också analyserat hushållens ekonomiska förutsättningar i relation till utbudet av bostäder i kommunen. Många hushåll som i dag har en osäker boendesituation behöver någon form av stöd för att hitta en bättre lämpad bostad. Nyproduktion är ett möjligt alternativ för några om det är fråga om en hyresrätt med relativt lägre hyra och att bostaden förmedlas direkt till hushållet. För många är inte ens nybyggd hyresrätt med relativt låg hyra ett alternativ. Då handlar det bland annat om att matchas mot en billig hyresrätt i beståndet kombinerat med andra åtgärder. En lägenhet med relativt hög hyra är inte ett alternativ för dessa hushåll.95

93 Kopsch, Fredrik (2019): En hyresmarknad i kris. Fortsätt lindra symptomen eller bota sjuk-

domen? SNS Förslag, s. 13, 147–148, 152.

94 Uppsala kommun (2020): Uppsala Bostadsförmedling AB, Affärsplan och budget 2021–2023, Diarienummer: UBAB-2020-00478, s. 4. 95 Uppsala kommun (2021): Bostad för alla – program för bostadsförsörjningen. Se även Tyréns (2019): Beräkning av bostadsförsörjningsbehov Uppsala.

Stora skillnader i fördelning mellan olika kötidsintervall

Den genomsnittliga kötiden för alla förmedlade lägenheter indikerar att det är mycket svårt att få en lägenhet för sökande med kort kötid. Andel av det totala antalet förmedlade lägenheter inom olika kötidsintervall (figur 7.4) kompletterar bilden genom att visa att en del lägenheter förmedlas med relativt kort kötid. I Malmö förmedlas 62 procent av lägenheterna inom 0–2 år och i samma intervall förmedlas 43 procent av lägenheterna i Uppsala. I Malmö förmedlas endast cirka 2 procent av lägenheterna med en kötid på 9 år eller mer. Det kan jämföras med Stockholm och Växjö där 37 procent respektive 31 procent förmedlas med kötid i det intervallet. Som beskrivits ovan är det generellt sett nyproducerade bostäder som har korta kötider.

Figur 7.4 Andel av det totala antalet förmedlade lägenheter år 2020 förmedlades inom olika kötidsintervall

Anm.: Sigtuna har verkat för kort tid för att följa upp. Lägenheter med längre kötid än 20 år ingick ej som svarsalternativ, därav adderar summorna ej till 100 procent. Anm. 2: Varje kötidsintervall innefattar 3 år. Kötiden 1 dag upp till 364 dagar motsvarar kötid 0 år, 2 år och 365 dagar räknas som 3 års kötid, osv. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 10.

0-2 år 3-5 år 6-8 år 9-11 år

12-14

år

15-17

år

18-20

år

Stockholm 12% 22% 28% 21% 12% 3% 1% Göteborg

5% 40% 39% 13% 2% 0,1% 0%

Malmö 62% 30% 6% 1% 0,5% 0,1% 0% Uppsala

43% 26% 14% 9% 4% 2% 1%

Växjö 29% 24% 17% 14% 12% 4% 1% Kungsbacka

26% 49% 11% 5% 1% 3% 2%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

7.3.4. Det förekommer reservation av hyresrätter

Reservation av hyresrätter sker i huvudsak till unga

I Stockholm, Göteborg och Uppsala förekommer det att fastighetsägare reserverar hyresrätter.96 Reservationer innebär att lägenheter inom bostadsförmedlingen reserveras för en särskild grupp eller enligt andra särskilda kriterier, men där kötid alltjämt är den avgörande förmedlingsprincipen för den sökande som kvalificerar sig för att söka den reserverade bostaden.97

Stockholm och Uppsala anger att reservationer av ungdomslägenheter förekommer. I Stockholm avses oftast unga 18–25 år, men ibland upp till 30 år. I Uppsala sker det för åldrarna 18–28 och bostäderna återfinns både i hela fastigheter för ungdomar och enskilda lägenheter i andra fastigheter. Ungdomslägenheter är den enda lägenhetstyp som reserveras i Stockholms bostadsförmedling.

Stockholms stads allmännytta har ett uppdrag att identifiera lämpliga ungdomslägenheter vid inlämning av lägenheter till bostadsförmedlingen.98 Dessa lägenheter förmedlas till specifika åldersgrupper i ett roterande system: första lägenheten går till en 18-åring, andra till en 19-åring osv. till dess att det börjar om igen efter en 25-åring. Bostadsförmedlingen i Stockholm arbetar aktivt för att uppmärksamma såväl andra kommunala bolag som privata fastighetsägare om möjligheten att reservera i första hand små och prisrimliga bostäder som ungdomslägenheter.99 Sannolikt bidrar det till att bostadsförmedlingen i Stockholm förmedlar högst andel ungdomsbostäder (se figur 7.7 i avsnitt 7.3.5). Det är upp till varje fastighetsägare att själv bestämma om och när reservationer ska göras.

I Göteborg kan samtliga hyresvärdar ställa krav på till exempel sysselsättning, typ av inkomst och inkomstnivå, antal personer i hushållet och nuvarande typ av boende. Oftast handlar det om krav kopplat till inkomst. Det är således ovanligt att hyresvärdarna använder

96 Malmö, Kungsbacka och Sigtuna har svarat nej medan Växjö angett vet ej i den enkätundersökning som utredningen låtit genomföra. 97 Jfr Kopsch, Fredrik (2020): Hur ska hyreslägenheter fördelas? Ett alternativ till dagens bostads-

köer, Fores, som för samma arbetssätt använder begreppet ransonering, samt Stockholms stad

(2018): Vägen hem – socialt hållbar bostadsförsörjning i Stockholms stad, som använder begreppet

prekvalifikation. Se även WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 27, där begreppet öronmärkta används.

98 Samtal med Bostadsförmedlingen i Stockholm. 99 Se även Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Preliminärt årsbokslut och verksamhets-

berättelse 2020, s. 9.

de kriterier som finns för att reservera bostäder. Allmännyttan i Göteborg har krav på att en viss andel av lägenheterna i så kallade utsatta områden går till personer som antingen har sin inkomst från arbete eller studier.100

Även inom Boplats Syd i Malmö förekommer det att fastighetsägare vill upplåta bostäder som endast ska kunna hyras av unga i en viss ålder. Skillnaden mot Stockholm, Göteborg och Uppsala är att Boplats Syd definierar ungdomsbostäder som en kategoribostad och inte en reservation. För den sökande är det emellertid samma utfall. Fastighetsägare tar själva initiativ till att upplåta bostäder till unga och det finns ingen skillnad mellan allmännyttiga och privata aktörer.

På frågan Vilka fastighetsägare är mest benägna att reservera hyres-

rätter? svarade Göteborgs bostadsförmedling Privata medan Stockholm

och Uppsala svarade Allmännyttiga aktörer. Övriga svarade ej.101

Bostäder reserveras inte till barnfamiljer, trångbodda hushåll eller hushåll med låg inkomst

I samtal med bostadsförmedlingarna har det framkommit att lägenheter även har reserverats till barnfamiljer. Till exempel har Boplats Göteborg inom ramen för Göteborgs stads Satsning barnfamiljer åren 2016–2019 reserverat bostäder inom kösystemet till barnfamiljer med en osäker boendesituation. Bostäderna kunde endast sökas av hushåll som uppfyllde kriterierna för satsningen.102 Sedan Göteborgs tidigare marknadsplats för bostäder gjordes om till bostadsförmedling förekommer det inte att fastighetsägare reserverar bostäder åt barnfamiljer, trångbodda hushåll eller hushåll med en låg inkomst.103I Stockholms bostadsförmedling förekommer förmedling med inkomsttak, efter villkor från den stiftelse som upplåter bostäderna.104I övrigt förekommer inte reservationer till barnfamiljer eller trångbodda hushåll. Inte heller i Boplats Syd i Malmö förekommer reservation efter kriterier som särskilt underlättar för barnfamiljer, trångbodda hushåll eller hushåll med låg inkomst.105

100 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 5. 101 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 5, och Boplats Syd 2021-05-11. 102 Göteborgs stad (2018): Satsning Barnfamiljer, Uppföljningsrapport, s. 7. 103 Rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar 2020-10-05 och 2021-05-07. 104 Samtal med Arbetarebostadsfonden 2021-05-05. 105 Samtal med Boplats Syd 2021-05-10.

Växjö förmedlar bostäder i en familjebostadskö och en studentbostadskö men familjebostadskön är öppen för alla.106 Barnfamiljer får alltså inte några fördelar annat än att de inte konkurrerar med studenter om bostäder.

På frågan om vem som tar initiativ till att hyresrätter reserveras angav endast Stockholms bostadsförmedling svarsalternativet Aktiv

styrning av bostadsförmedlingen från uppdragsgivaren, dvs. kommunen.

Varken Göteborg eller Uppsala angav det alternativet. Stockholm, Göteborg och Uppsala har också angett Aktiv styrning av allmän-

nyttan från uppdragsgivaren, dvs. kommunen. Samtliga tre kommuner

kryssade i svarsalternativet Fastighetsägare tar själva initiativ till det.107Det finns potential för en utvecklad kommunal styrning där bostadsförmedlingarna i dialog med fastighetsägare verkar för fler reservationer av hyresrätter enligt särskilda kriterier eller.

Lyckat exempel på reservation för trångbodda i Örebro

Utformning av kriterier som kan främja ett inkluderande bostadsbyggande har beskrivits i en rapport om svenska och internationella exempel på bostäder med lägre hyra i nyproduktion. Internationella modeller har ofta inkomst och i vissa fall behov som definierande urvalskriterier. Målgruppen för olika bostäder är tydligt definierad och urvalssystemen är utformade så att bostäderna kommer att bebos av målgruppen. I Sverige har ett projekt med det upplägget genomförts i Örebro, om än inte genom en kommunal bostadsförmedling. Där har de hushåll som fått teckna hyreskontrakt valts ut enligt uppställda kriterier för att säkerställa att lägenheterna når trångbodda, som kommunen pekat ut som målgrupp. Urval har skett dels genom projektutvecklarens egen kö, dels genom samverkan med det kommunala bostadsbolaget som har en mer omfattande kö. I rapporten beskrivs projektet som effektivt utifrån ett fördelningsperspektiv eftersom bostäderna går till den typ av hushåll som det var tänkt.108

106 www.boplats.vaxjo.se/Sa-fungerar-boplats/Familjebostadskon.aspx, hämtad 2022-02-08. 107 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 5. 108 Anna Granath Hansson (2021): Krav på bostäder med lägre hyra och sociala kontrakt i ny-

produktionen, s. 9, 19.

Äldre åldersgrupper har längre kötid än yngre, men andel bostäder som förmedlas till olika åldersgrupper skiftar

Äldre åldersgrupper har generellt längre kötider än yngre (figur 7.5), vilket är förväntat eftersom äldre har haft större möjligheter att spara kötid. Det innebär att äldre generellt sett kommer att ha större chans att förmedlas lägenheter än yngre på en marknad med större efterfrågan än utbud.

Figur 7.5 Genomsnittlig kötid för de som förmedlas en lägenhet genom bostadsförmedlingen, redovisat per åldersgrupp, år 2020

Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 13.

Utfallet av att bostäder reserveras till olika grupper eller hushållstyper tydliggörs i en jämförelse av andel förmedlade bostäder per åldersgrupp med andel sökande och andel aktiva i respektive åldersgrupp (tabell 7.4). Tydligast framträder det för gruppen till och med 25 år. I bostadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala är utfallet av bland annat reservationer att denna grupp förmedlas en högre andel bostäder än de utgör andel av antalet i kö. Det omvända gäller för Göteborg och Växjö.

0 2 4 6 8 10 12 14

Köt id

Åldersgrupp

-25 26-35 36-45 46-55 56-65 66-75 76-

Tabell 7.4 Andel av antalet förmedlade bostäder i relation till andel aktiva sökande och andel i kö, per åldersgrupp, år 2020

Bostadsförmedling Åldersgrupp Andel i kö Andel aktiva

sökande

Andel förmedlade

bostäder

Stockholm –25 18 procent 21 procent 25 procent

26–35 29 procent 35 procent 39 procent 36–45 22 procent 21 procent 17 procent 46–55 16 procent 13 procent 11 procent 56–65 10 procent 7 procent 5 procent 66–75 5 procent 3 procent 2 procent

76– 2 procent 1 procent <1 procent

Göteborg –25 20 procent 17 procent 10 procent

26–35 36 procent 39 procent 48 procent 36–45 19 procent 20 procent 19 procent 46–55 10 procent 12 procent 10 procent 56–65 8 procent 8 procent 7 procent 66–75 5 procent 3 procent 4 procent

76– 2 procent 1 procent

2 procent

Malmö –25 18 procent 19 procent 22 procent

26–35 32 procent 35 procent 36 procent 36–45 19 procent 21 procent 19 procent 46–55 12 procent 12 procent 11 procent 56–65 9 procent 7 procent 6 procent 66–75 7 procent 4 procent 4 procent

76– 4 procent 1 procent

2 procent

Uppsala –25 25 procent 36 procent 44 procent

26–35 30 procent 31 procent 32 procent 36–45 17 procent 16 procent 11 procent 46–55 11 procent 8 procent 6 procent 56–65 8 procent 4 procent 4 procent 66–75 6 procent 2 procent 2 procent

76– 3 procent 1 procent

1 procent

Växjö –25 23 procent 22 procent 14 procent

26–35 23 procent 36 procent 31 procent 36–45 15 procent 21 procent 21 procent 46–55 12 procent 14 procent 13 procent 56–65 11 procent 1 procent 9 procent 66–75 9 procent 4 procent 7 procent

76– 7 procent 1 procent

5 procent

Anm.: Bostadsförmedlingarna har redovisat antal, vilket räknats om till andelar. Som aktiv sökande räknas sökande som gjort 5 eller fler ansökningar per år. Kungsbacka, Sigtuna saknar vissa uppgifter. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 8 och 13.

Liknande mönster syns vid jämförelse mellan andel bostäder som förmedlas till olika åldersgrupper inom respektive bostadsförmedling (tabell 7.4). Uppsala avviker från övriga som enda bostadsförmedling där bostadssökande upp till och med 25 år förmedlas högst andel bostäder. Det förklaras av att ungefär en tredjedel av alla förmedlade bostäder i Uppsala är ungdomsbostäder och studentbostäder (se figur 7.7 i avsnitt 7.3.5). Stockholm och Göteborg förmedlar 25 respektive 10 procent till denna grupp. Även detta kan kopplas till hur stor andel av förmedlingen som sker till olika typer av boende (se figur 7.7 i avsnitt 7.3.5). Stockholm förmedlar en relativt hög andel bostäder inom typerna ungdomsbostad, studentbostad och korttidskontrakt medan Göteborg har låg andel inom samtliga dessa typer. Malmö förmedlar 22 procent av bostäderna till den yngsta målgruppen trots att de har en relativt liten andel ungdomsbostäder och studentbostäder. Den relativt höga andelen till målgruppen förklaras sannolikt av att Malmö generellt har kortare kötider vilket gör att det ger högre utslag hur aktiv en åldersgrupp är.

I samtliga bostadsförmedlingar som kunnat uppge uppgifter är gruppen 26–35 år mycket aktiv. I alla utom Växjö gäller också att åldersgruppen förmedlas fler bostäder än de utgör andel av kön och andel av de sökande. För åldersgrupperna 65–75 och 76 år och äldre gäller att de får ungefär lika stor andel av de förmedlade bostäderna som de utgör andel aktiva. Det indikerar att när de söker en bostad så har de goda möjligheter att förmedlas den. När deras bostadsbehov förändras har de möjlighet att söka och förmedlas en bostad som motsvarar behovet eftersom de har kunnat spara kötid.

Kötid i relation till områdens attraktivitet och andra faktorer

För utredningen är det relevant att belysa bostadsförmedlingarnas påverkan på boendesegregation. Frågan är komplex och utredningen konstaterar att det i nuläget saknas robusta underlag för att dra säkra slutsatser. Bostadsförmedlingarna har utifrån erfarenhet och sina tillgängliga statistiska underlag besvarat frågan om vad som kännetecknar de geografiska områden som har längst respektive kortast kötid. Svaren knyter både an till generella orsaker till kort eller lång kötid och bostadens läge i staden/regionen.

Stockholms bostadsförmedling har sammanställt vilka postorter och stadsdelar inom regionen som har kortast respektive längst kötid och utifrån kunskap och erfarenhet värderat vilka egenskaper som kännetecknar områdena. Förmedlingens sammanfattande bedömning är att de två parametrar som har allra störst påverkan på kötid är hyra och avstånd till centrala Stockholm. Utan undantag är de orter med kortast kötid de som ligger längst bort i förhållande till centrala Stockholm. Förmedlingen har även analyserat vilken påverkan områdenas socioekonomiska status har. Socioekonomiskt svagare områden med lägre medelinkomster, högre arbetslöshet och högre andel med försörjningsstöd uppfattas enligt förmedlingen som mindre attraktiva och de har lägre kötid. Omvänt gäller att det är längre kötid till områden som förmedlingen bedömer ha högre socioekonomisk status.109Mönstret bekräftas i stort i en analys av Stockholms stad över medelkötid för hyreslägenheter i tio stadsdelar med kortast respektive längst kötid.110

Kännetecknande för områden med lång kötid i Göteborg är att det är attraktiva områden i stadens centrala delar. Områden långt bort från kommersiella centra och kommunikationer har kortare kötider relativt sett. Malmö bedömer att kort kötid antingen handlar om stort utbud av lediga lägenheter, omfattande nyproduktion eller mindre tätort med långt avstånd till större stad. Längst kötid beror antingen på mindre utbud eller attraktiv centralort med bra läge och goda kommunikationer. Uppsala beskriver att de bostäder som förmedlats med 15 års kötid eller mer är från det befintliga beståndet eller nyproduktion med investeringsstöd. Kötiden är kopplad till både hyresnivån och det geografiska området. Vid en jämförelse mellan bostäder med likvärdig hyra i det befintliga beståndet krävs längre kötid i mer attraktiva områden. Nyproducerade bostäder med högre hyra har kortare genomsnittlig kötid oavsett område. I Sigtuna stad har bostäder med närhet till Mälaren har längre kötid.111

109 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 15, samt svar Stockholm, bilaga 2. 110 Stockholms stad (2018): Vägen hem – socialt hållbar bostadsförsörjning i Stockholms stad, s. 52. Visar kartläggning av medelkötid för hyreslägenheter i antal år, tio stadsdelar med kortast respektive längst kötid, år 2016 och 2017 inom Stockholms stad. 111 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 15.

Alternativa fördelningsprinciper kan påverka inkomstfördelning och inkomstsegregation

Alternativa och kompletterande fördelningsprinciper till förmedling genom kö har analyserats i rapporten Hur ska hyreslägenheter fördelas? I studien simuleras utfallet av fördelningsprinciperna lotteri samt fördelning efter inkomsttak. För fördelning efter inkomsttak så simuleras dels att var tionde lägenhet fördelas till den i urvalet som haft lägst inkomst, dels att var tjugonde lägenhet fördelas på motsvarande sätt. Simuleringsresultaten jämförs med det faktiska utfallet av förmedling av cirka 84 000 lägenheter av Bostadsförmedlingen i Stockholm åren 2010–2019. Uppgifter om de sökandes årsinkomst baseras på deras självskattade årsinkomst.

I det faktiska utfallet har de som förmedlats en hyresrätt en något högre årsinkomst än de som inte förmedlats en lägenhet, 372 000 kronor mot 345 000 kronor. I alla simulerade fall blir den genomsnittliga inkomstskillnaden mindre mellan de som fördelas en lägenhet och de som inte fördelas en lägenhet.

Resultaten av simuleringarna fördelat på olika geografiska områden visar att alternativa fördelningsmetoder av befintliga lägenheter sannolikt skulle resultera i en annorlunda genomsnittlig inkomstprofil bland de boende i olika områden. I rapporten dras också slutsatsen att det mest säkra sättet att motverka inkomstsegregation, om detta är ett politiskt mål, är att fördela åtminstone en del av lägenheterna i varje område till hushåll med lägre inkomster. Detta eftersom de andra undersökta fördelningsmetoderna inte lämnar några garantier mot inkomstsegregation.112

Alternativa förmedlingsprinciper har även diskuterats av exempelvis Länsstyrelsen i Stockholm113 och i forskning relaterat till förekomst av selektivitet inom svensk bostadspolitik.114

112 Kopsch, Fredrik (2020): Hur ska hyreslägenheter fördelas? Ett alternativ till dagens bostads-

köer, Fores. Se kapitel 5 för urval av data samt kapitel 6 för metoddiskussion och resultat.

Rapportens valda begrepp fördelning snarare än förmedling har behållits för de alternativa principerna, medan resultaten från det faktiska utfallet beskrivs som förmedling, för att bättre överensstämma med hur det i övrigt beskrivs i denna utredning. 113 Länsstyrelsen Stockholm (2020): Läget i länet Bostadsmarknaden i Stockholms län 2020, Rapport 2020:10, s. 167. 114 Grander, Martin (2020): Allmännyttan och jämlikheten: Svensk bostadspolitik vid vägskäl?, s. 177.

7.3.5. Tillgången till bostäder att förmedla

Ökning av antal förmedlade lägenheter från både privata och allmännyttiga fastighetsägare

För förmedling av lägenheter från privata fastighetsägare finns tydliga skillnader i antalet, både mellan bostadsförmedlingar och över tid (figur 7.6).

Figur 7.6 Antal förmedlade lägenheter från privata respektive allmännyttiga fastighetsägare år 2020, 2019, 2018

Anm.: Växjö bostadsförmedling saknar statistik för privata/allmännyttiga. Sigtuna har endast statistik för 2020 och redovisas därför ej. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021.

Stockholms bostadsförmedling har kraftigt ökat antalet privata hyresrätter mellan 2018 och 2020. Andelen privata hyresrätter utgör år 2020 52 procent av antalet förmedlade hyresrätter. Antalet privata hyresrätter har ökat kraftigt även i Boplats Syd mellan 2018 och 2020. Däremot utgör andelen privata hyresrätter ungefär densamma efter-

9264

680

4406

2623

11

6768

1899

3750

2596

4

6424

2900

3288

2332

4

8471

5139

4888

4132

180

8262

4354

4165

3581

170

7031

3724

3407

3380

179

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000

Stockholm Göteborg Malmö Uppsala Kungsbacka

An ta l förme d lad e läge n h eter

Privata respektive allmännyttiga fastighetsägare

2020 2019 2018 2020 2019 2018

som antalet förmedlade allmännyttiga hyresrätter har ökat ungefär lika mycket. För Boplats Göteborg är utvecklingen omvänd. Antalet förmedlade privata hyresrätter har minskat med 77 procent mellan 2018 och 2020. Detta är en direkt effekt av att privata fastighetsägare valde att lämna förmedlingen 2019 då förmedlingen började tillämpa kötid.

Antalet förmedlade lägenheter från allmännyttiga fastighetsägare ökar i samtliga redovisade bostadsförmedlingar. Samtliga bostadsförmedlingar redovisar att en klar majoritet av alla förmedlade bostäder är i det befintliga beståndet.115 Detta indikerar att bostadsförmedlingarna har allt större möjligheter att påverka fördelning av de relativt sett mest prisrimliga bostäderna på bostadsmarknaden.

Det förekommer att kommuner i samband med markanvisningsprocesser ställer krav på att en fastighetsägare ska tillgängliggöra nyproducerade bostäder genom en kommunal bostadsförmedling.116

Fastighetsägare av olika storlek använder bostadsförmedlingar

En fastighetsägares storlek kan påverka bostadsförmedlingens möjligheter att i dialog med fastighetsägaren påverka enligt vilka villkor förmedling ska ske. Fastighetsägare av olika storlek förmedlar bostäder via kommunala bostadsförmedlingar. I Stockholm, som i relation till övriga bostadsförmedlingar samlar ett stort antal fastighetsägare (tabell 7.1), är små fastighetsägare vanligast. Men sett till volym står de mycket stora fastighetsägarna för cirka tre fjärdedelar av alla förmedlade lägenheter. Bostadsförmedlingarna i Göteborg och Malmö har flest fastighetsägare i medelstorlek. I Uppsala är små fastighetsägare vanligast. För Kungsbacka, Sigtuna och Växjö som i huvudsak förmedlar hyreslägenheter åt respektive allmännyttigt företag så är mycket stora fastighetsägare vanligast.117

115 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 1. 116 Se till exempel Stockholms stad (2015): Markanvisningspolicy 2015, s. 10. Där beskrivs att den som erhåller markanvisning för hyresrätt skall ha avtal eller sluta avtal med bostadsförmedlingen i samband med anvisningen. Jfr Malmö stad (2021): Markanvisningspolicy, s. 9. 117 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 4. Bostadsförmedlingarna fick välja på fyra olika kategorier: Mycket stora – 2001 eller fler bostäder i sitt bestånd, Stora – mellan 801 och 2 000 bostäder i sitt bestånd, Medel – mellan 201 och 800 bostäder i sitt bestånd, Små – upp till 200 bostäder i sitt bestånd.

Trots konkurrens från privata plattformar och annonsplatser så har antalet anslutna privata fastighetsägare ökat i de kommunala bostadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala.118

Det finns skillnader i vilken typ av bostad som förmedlas

Det finns stora skillnader mellan bostadsförmedlingar avseende andel av de förmedlade bostäderna som är av en viss typ (figur 7.7).

Figur 7.7 Andel av förmedlade hyresbostäder per typ, år 2020

Anm. 1: Växjö och Kungsbacka redovisar ej olika typer. Sigtuna har verkat för kort tid för att följa upp. Anm. 2: Olika typer av bostäder kan heta olika saker i olika förmedlingar och ha något olika definitioner, t.ex. avseende ungdomsbostad, seniorboende och trygghetsboende. Bostadsförmedlingarna har redovisat statistik för de typer som bäst motsvarar de som erbjuds inom sin bostadsförmedling. Av denna anledning har korttidskontrakt utgått som egen kategori i beräkningen. Korttidskontrakt innebär att den som förmedlas lägenheten ej får besittningsskydd och får behålla sina ködagar. I statistiken för Stockholm, Göteborg och Malmö är korttidskontrakten i denna figur inräknade i typen vanliga bostäder. För Uppsala är korttidskontrakten i stället en del av typerna Seniorboende, Studentbostad, Ungdomsbostad och Vanlig lägenhet. Cirka två tredjedelar av alla korttidskontrakt i Uppsala förmedla som studentbostäder och utgör cirka 40 procent av alla studentbostäder. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 11.

118 Jämförelse mellan år 2020, som i betänkandet redovisas i tabell 7.1, och 2019 redovisat i WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 14.

Lägst andel vanliga lägenheter119 har Uppsala (55 procent) och Stockholm (66 procent). Högst andel vanliga lägenheter har Göteborg (93 procent) och Malmö (89 procent). I Uppsala förmedlas cirka fyra av tio bostäder som studentbostäder. Därtill finns en liten andel ungdomsbostäder. Ungefär en tredjedel av alla förmedlade bostäder i Stockholm går till unga och studenter. Stockholm är den förmedling som har högst andel ungdomsbostäder. Olika typer av bostäder till äldre utgör en låg andel för samtliga redovisade förmedlingar. Skillnaden i andel förmedling av olika typer av bostäder får genomslag i andel bostäder som går till olika åldersgrupper (tabell 7.4).

7.3.6. Förturer inom kommunal bostadsförmedling

Vid samtal med de kommunala bostadsförmedlingarna om hur de ser på att hantera förturer inom ramen för sina verksamheter betonar de att det är svårt. Förtur innebär ett avsteg från principen om att bostäder förmedlas i turordning efter kötid, vilket de anser gör att verksamheten som helhet blir mindre tydlig. För en bostadssökande är det enkelt och tydligt att förstå villkoren när förmedlingen sker på ett transparent sätt utifrån kötid och hyresvärdens kriterier.120

Stockholms stad är landets enda kommun där förtur ges inom ramen för en kommunal bostadsförmedling

Stockholms stad är landets enda kommun där förtur ges inom ramen för en kommunal bostadsförmedling. Förturer i Stockholm utgår från riktlinjer beslutade av bostadsförmedlingens styrelse. Förtursverksamheten sker på uppdrag av kommunfullmäktige i Stockholms stad och är, till skillnad från bostadskön, anslagsfinansierad. Beslut i förtursärenden fattas av förturshandläggare med beslutsdelegation. Den som får avslag och begär ny prövning får sitt ärende prövat av politiskt tillsatta representanter i bostadsförmedlingens särskilda förtursutskott.121

119 Med vanlig lägenhet avses de lägenheter som alla i en bostadskö kan söka. 120 Rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar 2020-10-05. Se även WSP (2021):

Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 11.

121Förtur till bostad inom Stockholms stad, via bostad.stockholm.se/sa-gar-det-till/sarskildabehov/fortur-till-bostad-inom-stockholms-stad/, hämtad 2022-01-05, samt Bostadsförmedlingen i Stockholm (2019): Riktlinjer för förtursverksamheten.

Verksamheten riktar sig till den som är och har varit bosatt och folkbokförd utan avbrott inom Stockholms stad de senaste två åren med undantag för personal som är knutna till utländska ambassader i Stockholm. Den som söker ska ha svenskt personnummer. Skälen till förtur måste alltid styrkas med intyg från person(er) som i sin yrkesroll har en professionell stödjande eller behandlande kontakt, och som genom denna kontakt väl känner den sökandes situation. Det som ska styrkas är dels de anförda skälen för förtur, dels behovet av en ändrad boendesituation. Förtur till en lägenhet kan beviljas den

  • som har styrkta starka medicinska och/eller sociala behov av en viss bostad, eller som av ytterst trängande omständigheter är i akut behov av ändrade bostadsförhållanden,
  • som saknar möjlighet att tillgodose detta behov på annat sätt,
  • som uppfyller kraven på att kunna bo på egen hand i en lägenhet i en hyresfastighet,
  • som är och har varit bosatt och folkbokförd i Stockholms stad utan avbrott i minst två år.

Till samtliga kriterier finns förtydliganden om vilka skäl som kan anses motsvara den situation som beskrivs.122 Sammantaget innebär riktlinjerna att det inom Stockholms stad krävs mycket för att beviljas en förtur. Det bekräftas av statistik över antal ansökningar om respektive antal beviljade förturer. Antalet ansökningar har sjunkit de senaste åren. År 2020 var antalet förtursansökningar 1 108, 2019 1 277 stycken och 2018 1 430. Antalet förturer som beviljats var år 2020 var 41 stycken, år 2019 41 och år 2018 71. Andelen förtursansökningar som fick bifall 2020 var 4 procent. Av de ansökningar som fick bifall var både antalet (12 stycken) och andelen (9 procent) bifall under året högst i kategorin våld i nära relationer. Därefter följer kategorierna allvarlig sjukdom (4 procent), övriga hot (4 procent) och funktionsnedsättning (2 procent). De 41 beviljade förturerna under 2020 utgjorde 2 promille av de totalt 17 735 lägenheter som förmedlades av bostadsförmedlingen under året.123 Stockholms andel kan

122 Bostadsförmedlingen i Stockholm (2019): Riktlinjer för förtursverksamheten. 123 Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Årsredovisning 2019, Bostadsförmedlingen i Stockholm (2021): Årsredovisning 2020, Bostadsförmedlingen i Stockholm (2021): Prelimi-

närt årsbokslut och verksamhetsberättelse 2020, Stockholms stad (2020): Riktlinjer för bostadsförsörjningen 2021–2024.

jämföras med Sveriges allmännyttas uppskattning att förturer beviljade av allmännyttan år 2020 utgjorde mindre än 2 procent av den totala uthyrningen inom allmännyttans samlade bestånd.124

Bostadsförmedlingen i Stockholm har på uppdrag av Stockholms stad utrett förutsättningarna för att inkludera barnfamiljer med långvarig hemlöshet i riktlinjerna för förtur. I utredningen läggs stor vikt vid hur en eventuell inkludering av gruppen påverkas av regleringen i 8 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar om att lägenheter som förmedlas genom förturer ska vara ett ”begränsat antal”. Bolagets bedömning är att den volym potentiella beviljade förtursärenden det kan bli fråga om i detta fall är så pass betydande att det finns skäl att anse att den riskerar att överstiga gränsen för vad som kan anses vara ett begränsat antal lägenheter. Med denna bedömning dras slutsatsen att det kan föreligga lagliga hinder mot att utöka antalet förturslägenheter med kategorin barnfamiljer med långvarig hemlöshet. Vidare konstateras att vad som kan anses som ett begränsat antal lägenheter aldrig prövats rättsligt och att bolaget därmed är hänvisat till att göra sin egen rimlighetsbedömning.125

7.4. Förturer utanför kommunal bostadsförmedling

Förtur inom annan verksamhet än kommunal bostadsförmedling är ej reglerat i lag. Det saknas en allmän definition av vad en förtur är utöver den som finns för kommunal bostadsförmedling.126 Utredningen har utgått ifrån att förtur avser att vissa hushåll som uppfyller särskilda kriterier får gå före andra i en kö till permanent bostad med förstahandskontrakt. Förtur skiljer sig från sociala kontrakt där hushållet får ett andrahandskontrakt via kommunen. Avsaknaden av en allmän definition innebär svårigheter i att följa upp kommunernas arbete och med säkerhet särskilja kommunernas arbete med förtur från deras tillämpning av sociala kontrakt.127

124 Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar. En marknadsrapport från

Sveriges Allmännytta, s. 23.

125 Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Förutsättningarna för att inkludera barnfamiljer

med långvarig hemlöshet i riktlinjerna för förtur, dnr 012/2020, s. 8–9.

1268 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, prop. 2000/01:26: Bostads-

försörjningsfrågor m.m., s. 53.

127 Se även slutsats i WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och

förtur, s. 54.

Utredningen har genomfört 15 kommunintervjuer. Kommunerna har valts ut för att täcka samtliga nio kommuntyper i SKR:s kommungruppsindelning, vara från olika delar av landet och belysa olika typer av förturssystem.128 Resultat från intervjuerna beskrivs i avsnitt 7.4.1 och vägleder utredningens tolkning av resultaten om förtur i Bostadsmarknadsenkäten 2021, som beskrivs i avsnitt 7.4.3. Tilllämpning av förturssystem i större städer adresseras särskilt i avsnitt 7.4.2 och är därmed inte del i underlaget för avsnitt 7.4.1.

7.4.1. Kommunintervjuer visar olika system och oklar grund

129

Arbetet kopplas i låg grad till lagstiftning

På frågan om vilka juridiska grunder förtur huvudsakligen erbjuds på svarar flera intervjuade kommuner att det inte finns någon särskild lagstiftning kommunerna stödjer sig på. I de kommuner där allmännyttan tar ett stort ansvar (se efterföljande avsnitt) så hänvisar flera till att arbetet följer av ägardirektiv, hyrespolicy, uthyrningsrutin eller annat dokument med styrelsebeslut. En kommun anser att förturer ligger inom ramen för det allmännyttiga uppdraget. En annan kommun hänvisar till att hyreslagen ger en hyresvärd en stor frihet att själv välja sin hyresgäst. Flera kommuners svar handlar om att grunden för deras tillämpning av förturer handlar om att sätta människans behov i centrum.

Kommunernas arbete skiljer sig åt avseende vilken typ av kontrakt som erbjuds, på vilka grunder förturer erbjuds och hur arbetet är organiserat. De flesta intervjuade kommunerna erbjuder ett förstahandskontrakt. Men det framkommer också att kommuners förtursystem till viss del överlappar med andra kommunala insatser. En kommun svarar att de erbjuder förstahandskontrakt med stöd av en hyresgaranti som gäller i två år. En annan att det för vissa grupper kan bli socialt kontrakt. En tredje kommun har ett system för förturer med förstahandskontrakt genom allmännyttan samt olika in-

128 SKR.se, Kommungruppsindelning, Översiktstabell och lista på indelning, hämtad 2021-05-13. De intervjuade kommunerna är: Bengtsfors, Botkyrka, Gällivare, Göteborg, Hallsberg, Helsingborg, Kungsbacka, Malmö, Motala, Skellefteå, Stockholm, Sundsvall, Uppsala, Vara och Åre. 129 Avsnittet baseras på de genomförda kommunintervjuerna om inte annan källa anges. Information från intervjuer med Göteborg, Malmö, Stockholm, Uppsala är inte del av underlaget för detta avsnitt.

satser som sker med stöd i socialtjänstlagen där kontraktsformen beror på individens situation.

Olika organ inom kommunen tar beslut om förturssystemen och allmännyttan tar störst ansvar för genomförandet

Ett stort ansvar för arbete med förturer i kommunerna faller på allmännyttan. På frågan om hur kommunens förturssystem beslutats så svarar mer än hälften av kommunerna att det skett inom styrelsen för ett allmännyttigt bostadsaktiebolag. Något färre svarar att det är beslut i kommunfullmäktige eller i samråd mellan ägare och allmännyttans styrelse. Allmännyttan tar också stort ansvar som utförare av att tillhandahålla lägenheter för förturer, efter ägardirektiv från kommunen eller att annan förvaltning gjort bedömningar om behov. I ett par intervjuade kommuner ansvarar kommunens allmännyttiga stiftelse för förturer.

Även om det är tydligt att allmännyttan i många kommuner bär ansvaret så spelar socialtjänsten en viktig roll.130 I flera fall finns en strukturerad samverkan mellan allmännytta och socialttjänst eller motsvarande. I system där inte allmännyttan bär hela ansvaret så förefaller samverkan mellan kommun och allmännyttan ofta vara en förutsättning för en effektiv verksamhet. En kommun beskriver ett tydligt system där socialtjänsten tar beslut om vem som ska beviljas förtur och allmännyttan ordnar fram lägenheter. En annan kommun beskriver att allmännyttan tar beslut men att socialtjänsten kan inkomma med intyg samt underlag om hur mycket lägenheten får kosta om personen i fråga får försörjningsstöd. Utredningen kan med grund i intervjuerna inte svara på om socialtjänsternas medverkan utgörs av myndighetsutövning i form av biståndsbeslut med grund i socialtjänstlagen.

Intervjuerna visar att förtur i huvudsak söks av den enskilde individen, men kan ske i samverkan med kommunens socialtjänst.

I intervjuer med mindre kommuner synliggörs att arbetet med förturer i viss utsträckning kan bygga på pragmatism, med individers behov av lämplig bostad i fokus. I ett par kommuner där det finns beslut om förtursgrunder så beskrivs att om det uppstår behov för personer som inte passar in på dessa förtursgrunder så löses situa-

130 Se även Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Det boendesociala arbetet i förändring –

Erfarenheter från sex kommuner, s. 60.

tionen ändå. I dessa fall, när individers situation och behov inte passar in i en kommuns system, förefaller samverkan inom kommunen avgörande.

Resultat från en enkätundersökning av Sveriges allmännytta om medlemsföretagens användning av förturer visar att deras förturshantering ofta regleras i ett samarbetsavtal med kommunen. I avtalen kan det framgå vilket antal lägenheter som bostadsbolaget förväntas tillhandahålla samt under vilka förutsättningar förtur ges. De bostadsföretag som inte har avtal med sina kommuner kring förturshantering kommer överens om tilldelning efterhand. Undersökningen visar även, i likhet med kommunintervjuerna, att det förekommer att bostadsbolaget själva hanterar förturer utan samarbete med kommunen.131

Privata fastighetsägare är i låg utsträckning involverade i kommunernas arbete med förturer. Civilsamhällesaktörer såsom privata bostadsstiftelser har ingen funktion i de intervjuade kommunernas arbete med förturer.

Kommuner anser att förturer underlättar för de som har svårt att skaffa en bostad på ordinarie bostadsmarknad

De intervjuade kommunerna anser att förturer underlättar för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på den ordinarie bostadsmarknaden. En kommun beskriver det som att allmännyttan genom förturer förser personer i gränslandet mellan ordinarie och sekundär bostadsmarknad med bostäder och att det är en del av allmännyttans ansvar. En annan beskriver att vissa personer inte skulle kunna få en lägenhet utan förtur samt att systemet bygger på att det finns kunniga handläggare som identifierar personer med behov. En tredje kommun uttrycker att de förturer som ges på medicinska och sociala grunder underlättar situationen medan det är tveksamt om näringslivsförturerna gör det.

131 Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar. En marknadsrapport från

Sveriges Allmännytta, s. 22–24.

7.4.2. Det saknas tydlig skiljelinje mellan förtur och sociala kontrakt i större städer

Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala visar på skillnader i fråga om förekomst av förturer. Stockholms stad är landets enda kommun där förtur ges inom ramen för en kommunal bostadsförmedling. Förturerna beviljas med stöd i kriterier (se 7.3.6). Göteborgs stad har ett system för sociala kontrakt, vilka av staden benämns förtur. Dessa beviljas, i likhet med systemet i Stockholms stad, med stöd i kriterier. Malmö stad och Uppsala kommun arbetar inte med förturer. De har båda strukturer för att arbeta med sociala kontrakt, men i motsats till i Göteborgs stad benämns dessa inte förtur. För att visa på svårigheten att följa upp förturssystem när det saknas en allmänt känd definition av förtur utanför kommunal bostadsförmedling väljer utredningen att lyfta fram exemplen Göteborg, Malmö och Uppsala. Detta trots att de arbeten som utförs inte är i linje med utredningens utgångspunkt som är att förtur avser hushåll som uppfyller särskilda kriterier får gå före andra i en kö till permanent bostad med förstahandskontrakt.

Göteborgs stad beviljar sociala kontrakt och kallar det förturer

Göteborgs stad har ett strukturerat arbetssätt för bostadsanskaffning och sociala kontrakt, vilka av staden benämns förturer. Utredningen väljer därför att använda begreppet förtur för att beskriva Göteborgs stads arbete, även fast innebörden skiljer sig från utredningens definition. Arbetssättet består dels av samarbete mellan fastighetskontoret och stadens fyra socialförvaltningar, dels av ett samarbetsavtal med fastighetsägare. Fastighetskontoret säkerställer tillgång till bostäder och prövar vilka som ska beviljas förtur. Socialförvaltningarna ansvarar för att, mot bakgrund av kommunens skyldigheter och möjligheter enligt socialtjänstlagen (2001:453), skicka remiss till bostadsenheten med förslag om hushåll för prövning.

Fastighetskontoret arbetar med två olika typer av förturer. Den ena baseras på remisser från socialförvaltningarna och handlar om förturer av medicinska eller sociala skäl. Enheten prövar om det är lämpligt med socialt kontrakt. Om enheten beviljar förtur så står bostadsenheten på kontraktet i 18 månader, sedan kan den boende få ta över kontraktet. Det finns möjlighet att göra avsteg från huvud-

regeln och bevilja förstahandskontrakt. I dessa fall är stadens arbete i linje med utredningens utgångspunkt för vad en förtur är. Den andra typen av förtur handlar om anvisade boende utifrån bosättningslagen.

Förtur till en lägenhet kan beviljas av fastighetskontoret om hushållets situation överensstämmer med kriterier i stadens riktlinjer för bostadsanskaffning. Exempel på kriterier är att medicinskt eller socialt förtursskäl ska finnas och att hushållet inte på egen hand kan söka och erhålla en bostad, eller har ett omedelbart behov av bostad som inte kan tillgodoses genom sökvägar inom den ordinarie bostadsmarknaden.132

Tillgång till bostäder för förtursändamål bygger på ett samarbetsavtal med fastighetsägare som samtliga som bygger nytt i Göteborg förväntas skriva på.133 Anledningen till att stadens förturer som huvudregel upplåts som ett socialt kontrakt är att det efterfrågas av fastighetsägarna.134

Göteborgs stad gav förturer till barnfamiljer i en osäker boendesituation i en tidsbegränsad satsning

Utöver sitt ordinarie system för förtur genomförde Göteborgs stad under åren 2016–2019 Satsning barnfamiljer som handlade om att tillföra fler lägenheter på den ordinarie bostadsmarknaden till målgruppen familjer med barn under 18 år. Bakgrunden var en kartläggning av Fastighetskontoret om nyanlända barnfamiljer i staden som socialtjänsten hade kännedom om som bodde i osäkra boendeförhållanden. Satsningen genomfördes enligt staden med stöd av förtursregleringen i 8 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Familjerna erbjöds genom satsningen ett förstahandskontrakt. Nominering av barnfamiljer gjordes av socialförvaltningar och etableringsenheten med stöd i en checklista med kriterier. Ett av de kriterier som skulle vara uppfyllt för att en familj skulle kunna nomineras var att de hade bistånd till boende, t.ex. förhöjt försörjningsstöd för att täcka boendekostnad. De barnfamiljer som nominerades

132 Göteborgs stad (2019): Avsiktsförklaring för anskaffning av bostäder i Göteborg, bilaga 2 – Rikt-

linjer för bostadsanskaffning, s. 10.

133 Göteborgs stad (2019): Avsiktsförklaring för anskaffning av bostäder i Göteborg, s. 3, samt samtal med Fastighetskontoret, Göteborgs stad. Se även Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Det boendesociala arbetet i förändring – Erfarenheter från sex kommuner, s. 68. 134 Samtal med Fastighetskontoret, Göteborgs stad.

i satsningen hade i och med detta ett biståndsbeslut med stöd i socialtjänstlagen.135

Bostäderna förmedlades dels genom att en andel av de nominerade barnfamiljerna tilldelades en lägenhet av bostadsenheten, dels genom att dåvarande marknadsplatsen Boplats Göteborg förmedlade 60 bostäder genom reservationer (se 7.3.4).136

Malmös modell med sociala kontrakt liknar Göteborgs, men kallas inte för förturer

Malmö stad har en strukturerad modell för att anskaffa, förvalta och fördela sociala kontrakt. Tre parter samarbetar. Fastighets- och gatukontoret har en lägenhetsenhet som anskaffar och förvaltar sociala boenden. Socialtjänsten har kontakt med individen, utreder och tar beslut om eventuellt bistånd med boende. Det kommunala bostadsbolaget MKB och privata aktörer äger bostäderna, skriver kontrakt med lägenhetsenheten och har uppföljningssamtal. Samverkan mellan dessa tre parter och den boende är avgörande för modellen. Lägenhetsenheten samarbetar också med privata fastighetsägare för att säkra tillgång till lägenheter. Markpolitiken är en viktig del i arbetet med att anskaffa lägenheter i nyproduktion.137

Det beskrivna systemet avser så kallade övergångslägenheter. De hyrs initialt ut i andra hand, men möjligheten finns att hushållen efter att de uppfyller framtagna kriterier kan överta bostaden med ett förstahandskontrakt.138

Bedömningarna av vilka som ska få hjälp av modellen har skiftat över tid. De riktas nu i högre utsträckning till individer med svår social problematik som inte klarar sitt boende på egen hand, i enlighet med § 1 4 kap socialtjänstlagen (2001:453). Tidigare fick individer och hushåll som hade svårt att själva etablera sig på den ordinarie bostadsmarknaden, men saknade en känd specifik problematik såsom psykisk ohälsa och missbruk, hjälp i högre utsträckning. Till exempel var barnfamiljer en prioriterad grupp. Om de inte kan lösa

135 Fastighetskontoret, Göteborgs stad, mejl 2021-04-06 och 2021-04-20, Göteborgs stad (2019):

Nominering Satsning Barnfamiljer 2019, samt Göteborgs stad (2018): Satsning Barnfamiljer, Uppföljningsrapport, s. 8.

136 Göteborgs stad (2018): Satsning Barnfamiljer, Uppföljningsrapport, s. 7. 137 WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning - Bostadsförmedlingar och förtur, s. 45, samt Malmö stad (2021): Markanvisningspolicy, s. 9. 138 Malmö stad (2019): Undersökning av möjligheten att införa näringslivsförtur, STK-2019-1286, s. 6.

sin boendesituation på annat sätt får dessa grupper nu söka nödbistånd och bistånd veckovis via socialtjänsten.139

Malmö stad har utrett frågan om näringslivsförtur

Malmö stad har undersökt möjligheten att införa näringslivsförtur. I undersökningen bedömdes det att det inte fanns något tydligt behov av näringslivsförtur riktat till näringslivet generellt, men att det fanns argument för en förtur riktad till yrkesgrupper där kompetensbristen är som störst för att motverka kompetensförsörjningsproblem. Undersökningen konstaterar att hur en eventuell kompetensförtur ska prioriteras i förhållande till andra grupper som också kan anses vara i behov av förtur är en svår avvägning. Med en bostadsmarknad delvis i obalans och en kraftigt ökad strukturell hemlöshet i Malmö såg undersökningen flera grupper som skulle kunna anses ha behov av en förtur. Till exempel hemlösa barnfamiljer, unga och nyanlända invandrare som har svårt att komma in på bostadsmarknaden. Enligt undersökningen uppges varken MKB eller Boplats Syd se några möjligheter att förmedla förturslägenheter.140

Uppsala kommun har inget system som de benämner förtur

Uppsala kommun har inget system som de benämner förtur. Det finns tre vägar för att fördelas en hyresrätt i kommunen. För det första genom rak kö i den kommunala bostadsförmedlingen samt rak kö med särskilda kriterier, till exempel trygghetsboende, seniorboende, ungdomsboende och studentboende. För det andra i form av särskilt boende till hushåll som får biståndsbedömt boende genom SoL och LSS. För det tredje så kan hushåll beviljas boende inom kommunens sociala resurs.141 Genom dessa olika vägar säkerställer kommunen att de uppfyller sina skyldigheter i enlighet med SoL, LSS samt bosättningslagen och underlättar därmed enligt egen utsago för hushåll som annars skulle ha svårt att skaffa en bostad på den ordi-

139 Samtal med Malmö stad. Se även Runquist, Wedding (2021): Hur har andrahandslägenheter

i Malmö kommun fördelats till hemlösa över tid? En studie av prioriteringar och exkluderingar,

rapport nr 1 i forskningsprojektet Skånska hem, Socialhögskolan, Lunds universitet, s. 65. 140 Malmö stad (2019): Undersökning av möjligheten att införa näringslivsförtur, STK-2019-1286, s. 3, 14. 141 BME 2021.

narie bostadsmarknadens villkor. Däremot innebär systemen ingen förenklad väg till bostad för strukturellt hemlösa, såsom personer med låg inkomst eller skulder, som inte har tillräckligt kötid, inte bott i Sverige särskilt länge eller inte hunnit etablera sig på arbetsmarknaden.

För att lösa kommunens behov av anskaffning av lägenheter att fördela finns en fastighetsstab som samarbetar med kommunens allmännyttiga bostadsbolag och privata fastighetsägare. Markpolitiken är en viktig del i arbetet med att anskaffa lägenheter i nyproduktion. Att ta del av privata fastighetsägares lägenheter i det befintliga beståndet till den sociala resursens arbete är svårare eftersom kommunen inte har ett lika strukturerat arbetssätt än som det som finns för att arbeta med kommunens allmännyttiga bostadsbolag.142

7.4.3. Användning av förtur enligt BME 2021

Det finns möjlighet att ansöka om förtur i en majoritet av landets kommuner och allmännyttan är en viktig aktör

I 2021 års BME avsågs med kommunal förtur att vissa hushåll som uppfyller särskilda kriterier får gå före andra i en kö till permanent bostad med förstahandskontrakt. Detta är samma definition som utredningen använder. I enkäten ställdes frågan Finns det någon möj-

lighet att ansöka om förtur till bostad i er kommun? Totalt besvarade

268 kommuner frågan och 169 kommuner svarade något av de alternativ som indikerar att kommuner möjliggör förtur. 99 kommuner svarade nej på frågan och 22 kommuner lämnade inget svar. 112 kommuner svarade Ja, det går att ansöka om förtur i det allmännyttiga

bostadsföretagets egen kö. 13 kommuner svarade Ja, det går att ansöka om förtur i den kommunala bostadsförmedlingens kö. Av dessa är det

endast 2 kommuner som har en kommunal bostadsförmedling och endast en av dessa hanterar förturer inom den kommunala bostadsförmedlingen. 44 kommuner har svarat Annat sätt. Av fritextsvaren framkommer att många av dessa kommuners socialtjänster eller motsvarande är involverade, samt att det förekommer samarbeten mellan socialtjänster och de allmännyttiga bostadsföretagen.

Av de 169 kommuner som uppger sig ha förturer så har flest kommuner, 115 stycken, angett att kommunens allmännyttiga bostads-

142 Samtal med Uppsala kommun 2021-04-27.

företag är den instans som tar ställning till ansökningar om förtur till bostad. 38 kommuner har svarat kommunens socialförvaltning eller motsvarande och 10 kommuner har svarat Annan instans. Därtill har två kommuner angett annan kommunal förvaltning, två kommuner kommunal bostadsförmedling och två kommuner har inte besvarat frågan.143 Att allmännyttan tar ett stort ansvar för förturer är i linje med svaren från kommunintervjuerna.

Av de 169 kommunerna har 154 gett förtur under 2020 och 15 har svarat att de inte gett förtur.144 I BME 2020 ställdes frågan: Vilka har fått förtur i er kommun under 2019? 78 kommuner svarade att kommunen inte gett någon förtur under 2019 och övriga 212 kommuner antogs ha gett förturer under året.145 I BME 2020 fanns inte fanns någon definition av förtur. 40 färre kommuner i 2021 års BME synes använda förturer i jämförelse med 2020 års resultat. Det indikerar att ett antal kommuner som i BME 2020 svarat att de tillämpar vad de kallat förturer inte känner sig träffade av den tillförda definitionen.

Näringslivsförtur är vanligaste förtursgruppen

Den vanligaste förtursgruppen i BME 2021 är personer som fått arbete i kommunen (och som bor utom pendlingsavstånd), så kallad näringslivsförtur. Därefter är de fyra vanligaste förturerna personer med medicinska eller sociala skäl, anvisade nyanlända personer, personer med lättare funktionsnedsättning som behöver flytta till en bostad med bättre tillgänglighet (exempelvis med hiss) samt kvinnor utsatta för våld av närstående. Relativt få kommuner har gett förtur till studenter, äldre eller ungdomar (19–25 år).146 Även i BME 2020 var näringslivsförtur vanligast.147 Resultatet i BME 2021 om de vanligaste förturerna överensstämmer med resultaten från Sveriges allmännyttas enkätundersökning om hur sina medlemsföretag använder förturer.148

Regeringen konstaterar i Åtgärdsprogrammet för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor att det är angeläget att alla vålds-

143 BME 2021. 144 BME 2021, fråga 34: Finns det någon möjlighet att ansöka om förtur till bostad i er kommun? 145 Boverket.se, Bostadsförmedling, förtur och service, hämtad 2021-04-07. 146 BME 2021, fråga 37: Vilka har fått förtur i er kommun under 2020? 147 Boverket.se, Bostadsmarknadsenkäten 2020, hämtad 2021-05-12. 148 Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar. En marknadsrapport från

Sveriges Allmännytta, s. 22–24.

utsatta vuxna och barn som behöver det, inklusive kvinnor med drogrelaterade problem och funktionsnedsättningar, har tillgång till behovsanpassat skyddat boende och får stöd i övergången till stadigvarande boende.149 Förturer kan vara en metod för att ge ett sådant stöd. 46 kommuner har i BME 2021 angett att de ger förtur till kvinnor utsatta för våld av närstående och 35 anger att de ger förtur till personer i behov av skyddat boende.

Figur 7.8 Vilka som fått förtur i kommunerna, år 2020

Anm. Det var möjligt att ange flera svarsalternativ. Källa: BME 2021, fråga 37 Vilka har fått förtur i er kommun under 2020?

149 Regeringskansliet (2021): Åtgärdsprogram för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor

2021–2023, s. 47–48.

9

11

14

20 20

22

23

31

35

46

56 56

62

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Ungdomar (19–25 år)

Äldre

Studenter

Hemlösa

Hushåll som på grund av separation behöver ny bostad

Trångbodda familjer

Personer med andra förtursgrunder

Hushåll som av ekonomiska skäl behöver flytta till en billigare bostad Personer i behov av skyddat boende Kvinnor utsatta för våld av närstående

Personer med lättare funktionsnedsättning

som behöver flytta till en

bostad med bättre tillgänglighet

Anvisade nyanlända personer

Personer med medicinska

eller sociala skäl

Personer som fått arbete i kommunen (och som bor utom pendlingsavstånd)

Antal kommuner som angett alternativet

Kommunerna har angett att de totalt fördelat cirka 3 100 förturer under 2020. Göteborgs stad har angett högst antal, 401 stycken.150Som utredningen visat (se 7.6.2) är Göteborgs så kallade förturer i form av sociala kontrakt. Det indikerar osäkerheter i statistiken.

I cirka två tredjedelar av de kommuner som tillämpar förtur behöver personen som ansöker styrka behovet med ett intyg från en läkare, psykolog, kurator, socialsekreterare eller liknande.151 Dessa enkätsvar är i linje med kommunintervjuerna.

Mönster mellan olika kommuntyper och kommunstorlekar

Statistiken från BME 2021 har strukturerats med stöd i SKR:s kommungruppsindelning. Utredningens sammanställning visar att det finns skillnader mellan de olika kommuntyperna avseende möjlighet att ansöka om förtur. Mest framträdande är att pendlingskommuner nära storstäder är restriktiva. Endast 12 av dessa 43 kommuner erbjuder förturer och av dessa har endast 9 beviljat förturer under 2020. Landsbygdskommuner och större städer är de kommuntyper där högst andel av kommunerna svarat att det är möjligt att ansöka om förtur.

Utredningen har jämfört kommunernas svar på frågan om vilka som har fått förtur baserat på kommungrupp. Resultatet är att ju större kommunen är, desto färre olika grupper ges förtur. Landsbygdskommuner är mest benägna att bevilja näringslivsförturer. Även bland landsbygdskommuner med besöksnäring, pendlingskommun nära mindre stad/tätort och pendlingskommun nära större stad så är näringslivsförturer vanligast. Stockholms stad och Göteborgs stad beviljar inga näringslivsförturer och endast en av tolv pendlingskommuner nära storstäderna gör det. För Stockholms stad och Göteborgs stad är det vanligast att tilldela förtur till personer i behov av skyddat boende, kvinnor utsatta för våld av närstående, personer med lättare funktionsnedsättning och personer med medicinska eller sociala skäl. Bland de relativt sett restriktiva pendlingskommunerna nära storstäder är det vanligast med förturer till hemlösa, kvinnor utsatta för våld av närstående samt personer med medicinska eller sociala skäl.152

150 BME 2021, fråga 38: Hur många lägenheter fördelades till bostadssökande genom förtur under 2020? 151 BME 2021, fråga 37: Behöver personen som ansöker om förtur styrka behovet med ett intyg från en läkare, psykolog, kurator, socialsekreterare eller liknande? 152 BME 2021 fråga 37: Vilka har fått förtur i er kommun under 2020?, samt SKR, kommungruppsindelning 2017.

7.5. Utredningens bedömningar

7.5.1. Kommunal bostadsförmedling är ett ändamålsenligt verktyg, som bygger på samarbete

Kommunala bostadsförmedlingar är ett ändamålsenligt verktyg för kommunernas arbete med bostadsförsörjning. Det råder bostadsbrist i många kommuner153 och det finns flera olika sätt att söka en bostad, till exempel i form av annonsplatser och fastighetsägares egna köer. I denna situation utgör en transparent och serviceinriktad kommunal bostadsförmedling ett ändamålsenligt verktyg. Genom att samla lediga hyresbostäder på ett ställe ges sökande överblick över vilka boendealternativ som finns att söka och de slipper vända sig till många olika aktörer. Inom sina respektive bostadsmarknader hjälper förmedlingarna ett stort antal människor att matchas med en fastighetsägare och få en bostad. De kommunala bostadsförmedlingarna förmedlade cirka 40 000 lägenheter år 2020.154 Det leder sannolikt till en mer effektiv hyresmarknad i respektive region.

Kommunala bostadsförmedlingar fyller en viktig funktion för en inkluderande bostadsmarknad. Kommunal bostadsförmedling och privat förmedling kan inte ses som två utbytbara tjänster.155 Kommunal bostadsförmedling är ett kommunalt verktyg för bostadsförsörjningen som inom ramen för sin verksamhet bör förväntas ta ett socialt ansvar. Privata aktörer bedriver en ekonomisk verksamhet i vilken de tillhandahåller tjänster för fastighetsägare och bostadssökande. Målgrupperna är överlappande, men ändamålen för verksamheterna skiljer sig åt.

Genom kommunal bostadsförmedling har det allmänna viss rådighet över vilka hushåll som kan tillgodose sina bostadsbehov på den ordinarie bostadsmarknaden. Detta kräver emellertid att förmedlingarna förmår samla ihop många lägenheter, från många olika fastighetsägare. Utredningen bedömer att en bred kommunal bostadsförmedling bygger på samarbete och förtroende mellan förmedling och fastighetsägare. Samarbetet mellan parterna består främst i att bostadsförmedlingen tillhandahåller en effektiv och serviceinriktad tjänst till fastighetsägarna, som i utbyte ger bostadsförmedlingen inflytande över den samhällsnytta som möjliggörs av förmedlingen. Detta sker trots

153 BME 2021. 154 Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 1. 155Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 23 f.

att efterlevnad av förmedlingsprincipen turordning efter kötid innebär att hyresvärdarna därmed avsäger sig sin rätt att aktivt välja vilka de vill ha boende i sina lägenheter. Hyresvärden bestämmer emellertid fortsatt vilka villkor och krav som gäller för att en sökande ska kunna godkännas för tillträde till en bostad.156

Trots konkurrens från privata marknadsplatser och annonsplatser så har både antalet anslutna privata fastighetsägare och antalet förmedlade privata hyresrätter ökat i de kommunala bostadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala.157 Det bör ses som att de erbjuder en service som uppskattas av fastighetsägarna.

Det förekommer att kommuner i samband med markanvisningsprocesser ställer krav på att en fastighetsägare ska tillgängliggöra nyproducerade bostäder genom en kommunal bostadsförmedling.158Men fastighetsägare ansluter sig huvudsakligen till en kommunal bostadsförmedling frivilligt. När lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt fortfarande gällde hade kommuner möjlighet att anvisa privata fastighetsägares lägenheter om det behövdes för bostadsförsörjningen. Men även då var frivilliga överenskommelser mellan kommun och fastighetsägare en central del av systemet.159

Även fast det finns ett ömsesidigt samarbete och förtroende understryker företrädare för bostadsförmedlingarna att eventuella förändringar av bostadsförmedlingen måste ta i beaktande hur privata fastighetsägare kommer att reagera.160 Ett tydligt exempel är förändringar av den marknadsplats för bostäder som ägdes gemensamt av kommunen och privata fastighetsägare i Göteborg. Förändringen av förmedlingsprincip till rak kö när Boplats Göteborg inrättades ledde till att ett antal större fastighetsägare valde att lämna förmedlingen och gå över till en privat aktör.161

Att en bred kommunal bostadsförmedling bygger på samarbete och förtroende mellan förmedling och fastighetsägare samt att fastig-

156 Se avsnitt 7.3.2. 157 Jämförelse mellan år 2020, som i betänkandet redovisas i tabell 7.1, och 2019 redovisat i WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 14. 158 Se till exempel Stockholms stad (2015): Markanvisningspolicy 2015, s. 10. Där beskrivs att den som erhåller markanvisning för hyresrätt skall ha avtal eller sluta avtal med bostadsförmedlingen i samband med anvisningen. Jfr Malmö stad (2021): Markanvisningspolicy, s. 9. 159Prop. 1987/88:35: Om kommunal bostadsanvisningsrätt m.m., s. 1. 160 Rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar 2020-10-05 och 2020-12-07. Se även Uppsala kommun (2014): Nr 60. Inrättande av en bostadsförmedling i Uppsala, KSN-2014-1585. 161 Se Göteborgs stad (2018): Ägardirektiv, bolagsordning och organisatorisk placering för Bo-

plats Göteborg AB, Handling 2018 nr 208, för de förändringar som genomfördes. Se Göteborg

Direkt (2019): Premiär för nya Boplats, för beskrivning av vissa fastighetsägares val att lämna.

hetsägare huvudsakligen ansluter sig till en kommunal bostadsförmedling frivilligt är enligt utredningen viktigt att beakta vid justeringar av förutsättningar för kommunal bostadsförmedling.

7.5.2. Turordning efter kötid bör kompletteras med reservationer för en mer träffsäker förmedling

Turordning efter kötid är transparent, men att behålla systemet utan kompletteringar begränsar kommunerna

Kötid är enligt utredningens mening en transparent förmedlingsprincip som minskar risken för diskriminerande, godtyckliga och oklara grunder för urval av hyresgäster. Enligt gällande rätt utgör turordning efter kötid den huvudsakliga förmedlingsprincipen för kommunala bostadsförmedlingar.162

När bestämmelserna infördes ansågs kommunal bostadsförmedling vara ett lämpligt sätt att ge resurssvaga hushåll rimliga möjligheter att få tillgång till en god bostad.163 Statistik visar att de kommunala bostadsförmedlingarna generellt har relativt långa kötider.164De hushåll som står inför ett mer akut behov av bostad eller förändrad boendesituation men inte haft möjlighet att samla ihop många ködagar har därmed små chanser att kunna lösa sin situation genom en kommunal bostadsförmedling. Att bostadsförmedlingarna är öppna för alla gör dem användbara för en bred målgrupp. Men utredningen har visat att bostadsförmedlingarna för många köande utgör ett sätt att hantera risken för förändrade bostadsbehov framåt i tiden. De med en ordnad boendesituation utgör en majoritet av de som står i kö (se avsnitt 7.3.3). Det försvårar möjligheten att förmedlas en god bostad för de som inte har en godtagbar boendesituation.

Att bostadsförmedlingarnas erfarenhet visar att det är kortare kötid till hyresbostäder med högre hyra kan tolkas som en brist med ett system baserat huvudsakligen på kötid. Att de som har möjlighet att efterfråga en hyreslägenhet med högre hyra kan få en bostad med kortare kötid kan omvänt beskrivas som att de som har en kort kötid och ett bostadsbehov i närtid blir tvungna att efterfråga en lägenhet med högre hyra. Detta om alternativen till det kostsamma boendet

1628 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 163Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19. 164 Se tabell 7.2.

är ännu sämre, såsom en osäker eller ännu mer kostsam boendesituation på andrahandsmarknaden. En rimlig boendekostnad i förhållande till den disponibla inkomsten är ett av de kriterier som lyfts fram i Boverkets rapport om bostadsbrist.165

Utredningen konstaterar vidare att det finns en koppling mellan kötid och inkomst. Hushåll med högre inkomster tenderar att ha längre kötider än hushåll med låga inkomster. Den slutsatsen drar utredningen baserat på resultat från forskning och de kommunala bostadsförmedlingarnas erfarenhet och tolkning av den statistik de har tillgänglig. Detta är en brist med ett system baserat huvudsakligen på kötid.

Att behålla gällande reglering om förmedlingsprincipen turordning efter kötid utan kompletteringar bedöms enligt utredningen begränsa kommunernas möjlighet att bedriva en aktiv och effektiv förmedlingsverksamhet som en del i en socialt hållbar bostadsförsörjning.

Komplettera kötid med reservationer för en mer träffsäker förmedling

Det finns behov och utvecklingspotential för en mer träffsäker kommunal bostadsförmedling. Utredningen bedömer att potentialen behöver användas i högre utsträckning för att nå fler hushåll och grupper vars behov i dag inte tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden. Flera av de kommunala bostadsförmedlingarna underlättar för unga att komma in på den ordinarie bostadsmarknaden genom s.k. reservationer, vilket innebär att lägenheter med stöd i träffsäkra kriterier förmedlas till gruppen unga. Förfarandet kompenserar för att unga inte kan samla kötid på samma sätt som äldre. I flera bostadsförmedlingar får unga en högre andel bostäder förmedlade än den andel de utgör av det totala antalet sökande respektive den andel de utgör av antalet aktiva sökande. Det visar att bostadsförmedlingarna har en förmåga att tillsammans med fastighetsägare underlätta för vissa grupper att ta sig in på den ordinarie bostadsmarknaden.

Beroende på livssituation kan en bostadssökande ha olika mycket nytta av kommunal bostadsförmedling. Hushåll med otillfredsställande boendeförhållanden är särskilt betjänta av förmedling av bo-

165 Boverket (2020): Mått på bostadsbristen.

städer efter fastställda behovskriterier.166 Det finns därför motiv för att kommunal bostadsförmedling bör ha mer selektiva inslag. Utredningens kartläggning har visat att de kommunala bostadsförmedlingarna inte styrs på ett sådant sätt att de bidrar till att bostäder reserveras till exempelvis barnfamiljer, trångbodda hushåll eller hushåll med låg inkomst och att det bland förmedlingarna råder en osäkerhet om vad som är tillåtet enligt lag.

Nuvarande reglering tolkas av kommunala bostadsförmedlingar som att bostadsförmedling utifrån behov inte är tillåtet. Bestämmelserna om turordning efter kötid begränsar därmed möjligheterna att tillämpa kompletterande kriterier till en rak kötid samtidigt som köavgift tas ut. Analysen av kommunernas styrning visar också att fokus på turordning efter kötid sannolikt innebär att arbetet med kompletterande former bromsas. Regleringen av kommunal bostadsförmedling bör därför utformas så att det är tydligt att det är möjligt att arbeta med reservationer genom att komplettera kötid med behovskriterier som är transparenta och förutsägbara.

De kommunala bostadsförmedlingarnas uppskattningar om marknadsandelar ger en indikation av potentialen i att påverka den lokala bostadsförsörjningen med kommunal bostadsförmedling som verktyg. Med en aktiv styrning och gott samarbete med fastighetsägare finns möjligheter för bostadsförmedlingarna att påverka vilka hushåll som får tillgång till en hyresbostad med förstahandskontrakt.

För bostadsförmedlingarna innebär det i praktiken en balansgång att främja ett arbetssätt med fler reservationer utifrån träffsäkra kriterier. Utformningen av kriterier som i praktiken påverkar effekten av en lång kötid behöver ske på ett sätt som upprätthåller hushållens tillit till bostadsförmedlingarna som en rättvis samhällsinstitution. Samtidigt ska utformningen och processen ske i dialog med fastighetsägare och på ett sätt som upprätthåller intresse från och trovärdighet gentemot desamma. Utredningen bedömer att en kommun som genom en kommunal bostadsförmedling vill åstadkomma en träffsäker förmedling behöver säkerställa en transparent, effektiv och serviceinriktad verksamhet gentemot fastighetsägarna.

Utredningen bedömer att särskilda kriterier behöver vara transparenta och förutsägbara. Det skapar tydlighet. Bedömningen sker

166SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former, s. 33–34. Se även Örebro kommun (2020):

Bostadsförmedling, Utredning av alternativ för Örebro kommun, där för- och nackdelar bero-

ende på olika gruppers perspektiv diskuteras.

bland annat mot bakgrund av DO:s slutsatser om diskriminering på hyresmarknaden. Utformningen av kriterier bör lämpligen utgå ifrån de lokala eller regionala behov som finns på bostadsmarknaden. Det kan ta sin utgångspunkt i de underlag som Boverket tillhandahåller i arbetet med riktlinjer för bostadsförsörjning eller andra relevanta underlag och erfarenheter.

För att möjliggöra en utveckling där kommunala bostadsförmedlingar i högre utsträckning kan sätta bostadssökandes behov och vad som i övrigt är ändamålsenligt i fokus bedömer utredningen att lagen behöver tydliggöras. I samband med detta behöver även de kommunala bostadsförmedlingarnas avgiftsrätt säkerställas.

Utvecklingen av de kommunala bostadsförmedlingarnas förutsättningar att förmedla bostäder till sökande genom reservationer äventyrar inte förmedlingarnas möjlighet att administrera en kommuns arbete med sociala kontrakt eller motsvarande (se exempel s. 13). Det kan exempelvis innefatta bostäder till socialtjänsten, som i sin tur hyr ur till en individ. Denna typ av verksamhet är något annat än ett förturssystem.

7.5.3. Möjliggör för fler förturer inom kommunal bostadsförmedling

Utredningen bedömer att förtur är ett träffsäkert sätt att förmedla bostäder till hushåll som enligt en kommunal analys har stora behov av att få tillgång till en god bostad på den ordinarie bostadsmarknaden.

Stockholms stad är den enda av de kommunala bostadsförmedlingarna som har förturer inom förmedlingen. Varje år hanteras drygt 1 000 ansökningar om förtur. De 41 beviljade förturerna under 2020 utgjorde 2 promille av de totalt 17 735 lägenheter som förmedlades av bostadsförmedlingen under året.167 Bland de som tilldelats förtur finns individer som varit utsatta för våld i nära relationer, har en allvarlig sjukdom eller funktionsnedsättning eller varit föremål för hot. Utredningen har uppmärksammat att den nuvarande regleringen om att lägenheter som förmedlas genom förturer ska vara ett ”begränsat antal” hämmar en ökad tillämpning. I en utredning av

167 Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Årsredovisning 2019, Bostadsförmedlingen i Stockholm (2021): Årsredovisning 2020, Bostadsförmedlingen i Stockholm (2021): Prelimi-

närt årsbokslut och verksamhetsberättelse 2020, Stockholms stad (2020): Riktlinjer för bostadsförsörjningen 2021–2024.

Bostadsförmedlingen i Stockholm på uppdrag av Stockholms stad görs bedömningen att det kan föreligga lagliga hinder mot att utöka antalet förturslägenheter med kategorin barnfamiljer med långvarig hemlöshet.168

Enligt Agenda 2030 ska särskild uppmärksamhet ägnas åt situationen och behoven hos dem med sämst förutsättningar. Ur det allmännas perspektiv är det en central princip att ingen ska lämnas utanför.169Det är ett motiv till att säkerställa att kommunal bostadsförmedling ges bättre juridiska förutsättningar att hjälpa de människor som har störst behov av en ändamålsenlig bostad.

Företrädare för kommunala bostadsförmedlingar har betonat att det är svårt att hantera förturer inom en kommunal bostadsförmedling eftersom det innebär ett avsteg från principen om att bostäder förmedlas i turordning efter kötid. De anser att verksamheten som helhet blir mindre tydlig. För en bostadssökande är det enkelt att förstå villkoren när förmedlingen sker på ett transparent sätt utifrån kötid och fastighetsägarens kriterier (se avsnitt 7.3.2). Utredningen anser emellertid att det faktum att det finns förtur inom en kommunal bostadsförmedling talar för att det går att utforma verksamheten så att den förstås och accepteras av sökande.

7.5.4. Kommunerna överväger vid behov kommunal bostadsförmedling

Utredningen bedömer att det saknas motiv till att skärpa kraven på kommunerna i frågan om att anordna bostadsförmedling. Bedömningen görs för det första mot bakgrund av att en bred och träffsäker bostadsförmedling i så hög grad bygger på kommunens möjlighet att erbjuda service och ett intresse från fastighetsägare att få ta del av en sådan service. Förutsättningarna för att åstadkomma detta bedöms vara mest fördelaktiga om initiativet till kommunal bostadsförmedling kommer från kommunerna själva. För det andra har utredningen visat att det finns flera exempel på kommuner som övervägt att anordna kommunal bostadsförmedling. I vissa kommuner som startat kommunal bostadsförmedling har det blivit en varaktig satsning, medan det i andra inte har varit lika framgångsrikt och därför avslutats (se

168 Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Förutsättningarna för att inkludera barnfamiljer

med långvarig hemlöshet i riktlinjerna för förtur, dnr 012/2020, s. 8–9.

169Prop. 2019/20:188: Sveriges genomförande av Agenda 2030, s. 12.

avsnitt 7.2.3 och 7.2.4). Utredningen bedömer att det fortsatt i huvudsak bör vara upp till kommunerna, ensamt eller gemensamt, att undersöka om behoven lokalt eller regionalt är sådana att det behövs en kommunal bostadsförmedling för att främja bostadsförsörjningen. Bedömningen är i linje med gällande rätt och föranleder därför ingen förändring.170

7.5.5. Förtur utanför kommunal bostadsförmedling

Avsaknad av en allmän definition av vad en kommunal förtur är utanför kommunal bostadsförmedling

Förtur inom annan verksamhet än kommunal bostadsförmedling är ej reglerat i lag. Definitionen av vad en förtur är inom kommunal bostadsförmedling framgår indirekt av 8 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och beskrivs i dess förarbeten.171 Det har emellertid saknats en allmänt känd definition av vad en förtur är och vad som är dess särskiljande drag i relation till andra kommunala verktyg när det sker utanför kommunal bostadsförmedling. Utredningen bedömer att det vore ändamålsenligt att framöver skilja på begreppen förtur och sociala kontrakt. Utöver gällande reglering bör begreppet förtur avse hushåll som får teckna ett eget förstahandskontrakt. Därmed skiljer sig förtur från kommunernas särskilda boendelösningar där hushållet tecknar ett andrahandskontrakt via kommunen, så kallade sociala kontrakt.

Avsaknaden av en allmänt känd definition utöver den som gäller för förtur inom ramen för kommunal bostadsförmedling gör det svårt att följa upp kommunernas arbete på ett precist sätt och med säkerhet särskilja kommunernas arbete med förtur från deras tillämpning av sociala kontrakt.172 I BME 2021 svarade sammanlagt 169 kommuner något av de alternativen som indikerar att de möjliggör förtur, motsvarande ungefär 60 procent av landets kommuner. Sannolikt arbetar ett antal av dessa med sociala kontrakt snarare än förtur. Utredningen kan emellertid inte bedöma hur stor den andelen är.

Avsaknaden av en definition bidrar sannolikt också till att det enligt utredningens bedömning inte finns ett enhetligt gällande förturs-

1707 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 171Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 53. 172 Se även WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 54.

system i Sverige utanför kommunal bostadsförmedling. Kommuners tillämpning av förturer kännetecknas av olika organisatoriska lösningar och grund för förtur. I kommunintervjuerna som utredningen genomfört så besvaras frågan om vilka juridiska grunder förtur erbjuds på huvudsakligen med att det inte finns någon särskild lagstiftning kommunerna stödjer sig på. Det är förväntat givet att förtur inom annan verksamhet än kommunal bostadsförmedling ej är reglerad särskilt. Utredningen har visat att ett stort ansvar för arbete med förturer i kommunerna faller på allmännyttan. Dels som ansvariga för att ta fram riktlinjer och liknande som grund för sitt eget arbete, dels som utförare efter att annan förvaltning gjort bedömningar om behov. Sammantaget bedömer utredningen att det mesta arbetet med förtur som sker i kommuner utanför kommunal bostadsförmedling är att betrakta som uthyrningsverksamhet.

Flera kommuner har strukturer för anskaffning av bostäder, både via en aktiv markpolitik och dialog med fastighetsägare. Utredningen bedömer att kommuner som har en funktion för att arbeta tillsammans med fastighetsägare för att trygga kommunens behov av bostäder kan arbeta mer proaktivt och förutsägbart.

Förtur utanför kommunal bostadsförmedling fyller en funktion för socialt hållbar bostadsförsörjning

Utredningen bedömer att förtur som verktyg kan fylla en allt viktigare funktion för en socialt hållbar bostadsförsörjning. Genom sin potentiella träffsäkerhet och det faktum att det hushåll som fördelas en förtur tecknar ett förstahandskontrakt så innebär det en möjlighet för kommuner att tillgodose de lokala och regionala behoven utan att belasta socialtjänsten med åtaganden kopplade till sociala kontrakt.

Förtur fyller en funktion för en socialt hållbar bostadsförsörjning redan i dag. Bedömningen sker dels mot bakgrund av kommunintervjuerna där kommunerna själva anser att förturer underlättar för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på den ordinarie bostadsmarknaden, dels med stöd i kommunernas svar på BME 2021 om vilka som är de vanligaste förtursgrupperna. Samtidigt konstaterar utredningen att personer som fått arbete i kommunen (och som bor utom pendlingsavstånd), så kallad näringslivsförtur, är den vanligaste förtursgruppen. Det innebär att kommuner i hög utsträckning också

använder förturer som ett arbetsmarknadspolitiskt verktyg. Denna förtur underlättar inte nödvändigtvis för personer som har det svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmarknaden.

Utredningen konstaterar också att personer med medicinska eller sociala skäl är den näst vanligaste förtursgruppen enligt BME 2021. Av kommunintervjuer samt fritextsvar till BME framkommer att många kommuners socialtjänster eller motsvarande är involverade i förtursverksamhet, även om ett stort ansvar för arbete med förturer i kommunerna faller på allmännyttan. Utredningen kan med grund i intervjuerna och BME inte svara på om socialtjänsternas medverkan sker mot bakgrund av biståndsbeslut om enskilda individer med grund i socialtjänstlagen.

Utredningen har inte kunnat utröna om kommunernas urval av grupper att fördela förturer till baseras på en analys av vilka hushåll eller grupper som har störst behov. Göteborgs stads arbete med förtur till barnfamiljer i en osäker boendesituation är ett gott exempel på när en behovsanalys utgjort underlag för arbete med förturer. För att förturer ska vara effektivt som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning bör kommunernas beslut om prioriterade förtursgrupper ske med grund i den analys kommunerna föreslås göra om vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden.

Regeringen konstaterar i Åtgärdsprogrammet för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor att det är angeläget att alla våldsutsatta vuxna och barn som behöver det, inklusive kvinnor med drogrelaterade problem och funktionsnedsättningar, har tillgång till behovsanpassat skyddat boende och får stöd i övergången till stadigvarande boende.173 Förturer är en metod för att ge ett sådant stöd, antingen som enskild åtgärd eller i kombination med en hyresgaranti eller annat kommunalt stöd till enskilda för att skaffa eller inneha en permanent bostad. (se kapitel 5 och 6 avseende kommunala hyresgarantier och de rättsliga förutsättningarna för sådana).

173 Regeringskansliet (2021): Åtgärdsprogram för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor

2021–2023, s. 47–48.

7.5.6. Mer selektiv förmedling och fördelning av hyresbostäder för en mer inkluderande bostadsmarknad

Utredningen bedömer sammantaget att fördelning av hyresbostäder behöver ske med större inslag av selektivitet. Det finns en utvecklingspotential för en mer träffsäker kommunal bostadsförmedling. Utredningen bedömer att potentialen behöver användas i högre utsträckning för att nå fler hushåll och grupper vars behov i dag inte tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden. Därtill bör verktyget användas mer aktivt för att motverka socioekonomisk boendesegregation. Inom kommunal bostadsförmedling bör det dels ske genom reservationer, där turordning efter kötid kompletteras med kriterier, dels genom förturer. Även kommunernas tillämpning av förturer utanför kommunal bostadsförmedling är att betrakta som en angelägen selektiv åtgärd som utredningen bedömer fyller en funktion för en socialt hållbar bostadsförsörjning.

Det finns inget som hindrar kommuner som saknar kommunal bostadsförmedling att implementera den metod för reservationer enligt fastställda kriterier som föreslås för de kommunala förmedlingarna inom sina kommunala bostadsaktiebolags uthyrningsverksamhet. Utredningen bedömer att det är förenligt med likställighetsprincipen.

Utredningen bedömer sammantaget att det inte finns något hinder för att såväl privata som allmännyttiga fastighetsägare tillämpar en mer selektiv fördelning av hyresbostäder, i syfte att bidra till en mer inkluderande bostadsmarknad. En mer selektiv fördelning av hyresbostäder bör lämpligen utgå ifrån de lokala eller regionala behov som finns på bostadsmarknaden och med fördel tillämpas med transparens. Utifrån detta kan aktörer själva tillämpa principer för uthyrning som mer träffsäkert hjälper de hushåll som har behov av en förbättrad boendesituation.

8. Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

8.1. Inledning

Enligt SCB fanns 2020 totalt cirka 4,8 miljoner bostäder i landet varav 2 miljoner småhus och 2,3 miljoner lägenheter i flerbostadshus. Av lägenheterna i flerbostadshus var 1,4 miljoner hyresrätter.1

En särskild genomgång av 264 medlemsföretag i Sveriges Allmännytta som är allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag visar att dessa har cirka 780 000 lägenheter. Motsvarande genomgång av 24 allmännyttiga bostadsstiftelser visar att dessa har cirka 32 000 lägenheter. Sveriges Allmännytta har därutöver även medlemsföretag som inte är allmännyttiga i nu avsedd mening, däribland 7 kommuner med cirka 2 000 bostäder i förvaltningsform och 4 studentbostadsstiftelser med cirka 9 000 studentbostäder. Några av medlemsföretagen är kooperativa och icke allmännyttiga stiftelser. Antalet medlemsföretag är totalt 309 och därutöver tillkommer 7 associerade medlemmar som är privatägda och tillsammans har knappt 90 000 bostäder.2

Allmännyttan har ibland betecknats som kommunernas ”universalverktyg” inom bostadsförsörjningen.3 Av de 2,3 miljoner lägenheterna svarar allmännyttan, oavsett hur man räknar, för omkring en tredjedel av bostadslägenhetsbeståndet i flerbostadshus, vilket utredningen har ansett vara den primärt relevanta jämförelsepunkten snarare än totalen av alla slags bostäder eller uteslutande hyresrätter.4

1 SCB (2021): Boende i Sverige. www.scb.se. Uppdaterad: 2021-12-27, hämtad 2022-03-09. 2 45 procent av medlemsföretagen har färre än 1 000 lägenheter samtidigt som de 20 största medlemsföretagen äger cirka 40 procent av bostäderna. Medlemsföretagens samlade bostadsyta är cirka 60 miljoner kvadratmeter och deras samlade lokalyta är cirka 15 miljoner kvadratmeter (Källor: www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/ hämtad 21 november 2021 och e-post från Sveriges Allmännytta den 3 november 2021.). 3SOU 2018:35, Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, s. 99. 4 Motsvarande avgränsning görs huvudsakligen även i Boverkets nyligen publicerade rapport om allmännyttan, Boverkets rapport 2022:4, s. 9.

8.1.1. Några viktiga omregleringar

Under 1990-talet försvann legaldefinitionen av ett allmännyttigt bostadsföretag. Fördelarna med att vara klassad som ett allmännyttigt bostadsföretag eliminerades och därmed även indirekt de ekonomiska fördelarna med att äga sådana bolag. Det blev då tydligt att kommunala bostadsföretag hänför sig till den ”frivilliga” delen av kommunernas verksamhet och kan överlåtas till andra ägare. Genom olika typer av lagstiftning försökte lagstiftaren förmå kommunerna att inte avyttra sitt bostadsinnehav. Inledningsvis beslutades lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag m.m.5 Av förarbetena till den lagen framgår att dess syfte var att

motverka att bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunerna.6

Lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (den s.k. äldre allbo-lagen) ersatte den tillfälliga stopplagen i april 2002 och krävde i stället att överlåtelser av hela eller delar av ett kommunalt bostadsföretags bestånd av bostadslägenheter skulle godkännas av länsstyrelsen. Med allmännyttiga bostadsföretag avsågs enligt den nya lagen aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser som drevs utan vinstsyfte och i sin verksamhet förvaltade fastigheter i vilka bostadslägenheter uppläts med hyresrätt (1 kap. 1 § första stycket). Kravet på avsaknad av vinstsyfte var kopplat till den utdelning som kunde göras från bolaget vilken begränsades till skälig utdelning.7

Under 2005 påbörjades ett nytt utredningsarbete.8 Utredningen om allmännyttans villkor lade fram två alternativa författningsförslag. Ett där kommunala bostadsaktiebolag skulle bedriva verksamheten på affärsmässig grund och ett där kommunala bostadsaktiebolag skulle hyra ut bostäder på lika villkor till alla människor, arbeta för integration samt erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande i bolaget, i det senare fallet med tillämpning av en långsiktig självkostnadsprincip.9

5 Madell T., Kommunala borgensavgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1/2006, s. 78. 6Prop. 1998/99:122, Kommunala bostadsföretag, s. 1. 7 Madell T., Kommunala borgensavgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1/2006, s. 79. 8 Dir. 2005:116, Allmännyttans villkor och förutsättningar, som sedermera kompletterades med tilläggsdirektiv, Dir. 2007:73. 9SOU 2008:38, EU, Allmännyttan och hyrorna, s. 261–383.

Efter ytterligare beredning10 genomfördes delvis utredningens först omtalade alternativ innebärande att verksamheten skulle bedrivas enligt affärsmässiga principer, dock i kombination med en skärpt reglering av s.k. värdeöverföringar. Värdeöverföringar utgjorde ett bredare begrepp än utdelning, som hittills hade varit reglerad enligt den äldre allbo-lagen.

Den ytterligare beredningen resulterade till slut i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, den så kallade (nya) allbo-lagen, vilken trädde i kraft den 1 januari 2011 och som alltjämt är i kraft.11 I samband med detta upphörde även allmännyttans hyresnormerande roll genom ändringar i hyreslagen (12 kap. JB).12

8.1.2. Begreppet allmännyttan i den fortsatta framställningen

Begreppet ”allmännytta” kan ha olika innebörd. Som utredningen uppfattar det tillämpas delvis varierande definitioner av olika aktörer och institutioner. Framför allt de kommunalt kontrollerade bostadsstiftelserna betraktas ofta fortsatt som allmännyttiga, trots att de inte omfattas av allbo-lagen, och i SCB:s statistik är även vissa kommunalt direktägda lägenheter betecknade som allmännyttiga. Bland Sveriges Allmännyttas medlemsföretag förekommer därutöver även andra verksamheter av olika slag, som inte är allmännyttiga i allbolagens mening (se vidare ovan under ingressen till avsnitt 8.1).

I den här utredningen används begreppet allmännyttiga kommunala

bostadsaktiebolag om de företag som omfattas av den nu gällande

legaldefinitionen i allbo-lagen medan andra benämningar, t.ex. all-

männyttiga bostadsföretag eller den mera lösliga termen ”allmännyttan”

innebär att det får framgå av sammanhanget närmare vilka bostäder som avses. Som huvudregel saknar detta betydelse för slutsatserna eftersom bostäder i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag utgör den absoluta merparten oavsett urvalets sammansättning. Med allmännyttiga bostadsföretag avses dock vanligen att därutöver innefatta åtminstone s.k. kommunala bostadsstiftelser (se avsnitt 8.2.1).

10Ds 2009:60, Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – överväganden och förslag. 11 Lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, (nya) allbolagen förkortas stundom AKBL, en förkortning som dock inte används i förevarande framställning. I den fortsatta framställningen preciseras i vilka fall den äldre allbolagen avses men däremot inte när syftningen avser (nya) allbolagen. 12Prop. 2009/10:185, Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressätt-

ningsregler, s. 90.

När det gäller statistiska uppgifter avses ofta medlemsföretagen i Sveriges Allmännytta exklusive till Sveriges Allmännytta associerade medlemmar (där de associerade medlemmarna inte är kommunalt ägda). Den ekonomiska statistiken från Sveriges Allmännytta utesluter även vissa mindre kommunala företag som fortfarande tillämpar äldre redovisningsregler (det s.k. K2-regelverket, se vidare avsnitt 8.4.4).

8.2. Lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbo-lagen)

Som framgår av förarbetena till lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbo-lagen) var avsikten med den att tillskapa en reglering för bolagen som är förenlig med EU-rätten men samtidigt ger kommunerna möjlighet att använda sina bostadsbolag som verktyg för bostadsförsörjningen.13

8.2.1. Vad som utgör ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag (1 § allbo-lagen)

Enligt allbo-lagen (1 §) är ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ett aktiebolag som en eller flera kommuner har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte

1. huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upp-

låts med hyresrätt,

2. främjar bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som äger

bolaget, och

3. erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och infly-

tande i bolaget.

I lagregeln förekommer termen ”allmännyttigt” både som en beteckning på de bolag vilka avses (”allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag”) och som ett krav för att omfattas av beteckningen ifråga (”som i allmännyttigt syfte …”). Som framgår såväl av departementspromemorian14 som av propositionen är det övergripande allmän-

13Prop. 2009/10:185, s. 26. 14Ds 2009:60, s. 57.

nyttiga syftet för ett kommunalt bostadsföretag att främja bostadsförsörjningen i kommunen och i det ingår även ett samhällsansvar.15Hyresgästernas inflytande i boendet och i företaget är också en del av det allmännyttiga syftet.16 Det allmännyttiga syftet kommer slutligen enligt propositionen till uttryck i hur överskott från de kommunala bostadsföretagens verksamhet kan användas, dvs. genom värdeöverföringsreglerna.17

Enligt utredningen förekommer formuleringen ”som i allmännyttigt syfte …” i stadgandet för att tydliggöra syftet med att kommuner driver bostadsaktiebolag. Det får därför inte någon självständig betydelse utan torde vara uppfyllt när de tre preciserade rekvisiten samtidigt är uppfyllda. Som framgår av förarbetena kan, utan ett allmännyttigt syfte, det kommunala bostadsaktiebolaget komma att reduceras till att enbart ha vinstmaximering som mål. Något motiv för en kommun att vare sig bilda eller äga ett sådant företag fanns inte enligt propositionen, vilket också flera remissinstanser hade påpekat.18

I remissomgången uppmärksammade Kammarrätten i Sundsvall att ett kommunalt bolag som inte uppfyller samtliga krav på hur verksamheten ska bedrivas faller utanför regleringen och de angivna kraven på affärsmässighet m.m. och en bredare definition efterlystes.19För att lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bli tillämplig måste ett kommunalt aktiebolag uppfylla samtliga kriterier i 1 och 2 §§ för hur verksamheten ska bedrivas.20 I propositionen konstaterades att ett kommunalt aktiebolag som bedriver bostadsförvaltning och inte omfattas av allbo-lagen ska följa kommunallagens reglering, bl.a. förbudet mot att driva (spekulativa) företag i vinstsyfte (se vidare avsnitt 8.3.3).21

15Prop. 2009/10:185, s. 40 och 42. 16Prop. 2009/10:185, s. 43. 17Prop. 2009/10:185, s. 42. 18Prop. 2009/10:185, s. 40. 19Prop. 2009/10:185, s. 3638. 20Prop. 2009/10:185, s. 83. 21Prop. 2009/10:185, s. 4142.

Allbo-lagen omfattar bara aktiebolag

Flera allmännyttiga verksamhetsformer kom att lämnas utanför den nya allbo-lagens tillämpningsområde. Vad gäller privata allmännyttiga företag konstaterade utredningen om allmännyttans villkor att det endast fanns fem sådana företag varav ett var vilande, två de facto var kooperativa hyresrättsföreningar och de två övriga hyrde ut cirka 900 lägenheter i Gävleborgs respektive Jämtlands län. Det ena av dessa företag hade tillkommit i samband med att kommunen avyttrat bostäder.22 Reglerna i allbo-lagen ansågs inte behöva omfatta andra aktiebolag än de som kommuner har ett bestämmande inflytande i eftersom det ansågs finnas fullgoda alternativa verksamhetsformer, bl.a. aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb), för det fåtal privata allmännyttiga bostadsföretag som då fanns.23

Vad gäller ekonomiska föreningar med motsvande uppdrag fanns sådana såvitt känt inte alls och hade heller aldrig funnits. Det fanns enligt förarbetena inte skäl att tro att kommunerna i framtiden skulle anse ekonomiska föreningar som en mer ändamålsenlig associationsform för att bedriva bostadsförvaltning än aktiebolagsform. Det saknades därför anledning att särskilt lagstifta om kommunala ekonomiska föreningar på bostadsområdet.24

Kommunala bolag som inte var allmännyttiga respektive kommunala förvaltningar som ägde bostäder analyserades inte av utredningen om allmännyttans villkor, möjligen eftersom omfattningen av sådan verksamhet var väsentligt mindre än i dag.

Frågan om bostadsstiftelser skulle omfattas av regelverket adresserades i betänkandet, men besvarades nekande. Stiftelser ansågs med hänsyn till deras stiftelseförordnanden, stiftelselagen och EU-regelverket tillräckligt reglerade i annan ordning.25 Av förarbetena framgår att det även bedömdes att sådana stiftelser i praktiken inte skulle kunna nybildas. Enligt den tidigare utredningens bedömning var det nämligen inte förenligt med EU-rätten för en kommun att bilda nya bostadsstiftelser eller föra över egendom till befintliga bostadsstiftelser till annat än marknadspris.26 I efterhand kan också konstateras att några nya kommunala bostadsstiftelser inte har tillkommit sedan dess.

22SOU 2008:38, s. 80. 23Ds 2009:60, s. 5152. 24Ds 2009:60, s. 53. 25Prop. 2009/10:185, s. 3738 samt Ds 2009:60, s. 53. 26SOU 2008:38, s. 27.

Vad som utgör ett kommunalt bestämmande inflytande

Frågan om vad som utgör ett kommunalt bestämmande inflytande är kortfattat behandlad i förarbetena, möjligen eftersom det när allbolagen tillkom inte fanns några kommuner som ägde bostadsföretag tillsammans med privata investerare. Som utredningen konstaterar i avsnitt 8.6.1 finns nu åtminstone ett sådant delägt bolag.

Sammanfattningsvis angav regeringen att med bestämmande inflytande ska avses att en kommun eller flera kommuner gemensamt äger aktier i ett bostadsaktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget. Även inflytande som utövas indirekt, dvs. som utövas av ett bolag över vilket en kommun eller flera kommuner gemensamt bestämmer, ska anses utövat av kommunen eller kommunerna och några förändringar i förhållande till den äldre allbo-lagen var inte avsedda.27

Att ingen enskild kommun är dominerande ägare utesluter inte ett bestämmande inflytande. Kommunen eller kommunerna måste dock med äganderätt inneha aktier och dessa aktier måste vara förenade med mer än hälften av rösterna. Att kommunen eller kommunerna innehar aktiemajoritet med panträtt eller genom t.ex. ett konsortialavtal har försäkrat sig om rätten att få förfoga över mer än hälften av samtliga röster, utgör inte ett sådant inflytande som avses i bestämmelsen. Vidare får kommunen eller kommunerna inte ha avtalat bort rätten att förfoga över hälften eller mer än hälften av samtliga röster.28

Kravet på att huvudsakligen förvalta hyresrätter

Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag kan engagera sig i att utveckla andra boende- och upplåtelseformer än hyresrätt, både genom nyproduktion och genom ombildning. Detta kan enligt förarbetena inte minst vara en effektiv strategi när det gäller att skapa mångfald och valfrihet lokalt inom ett bostadsområde eller en kommundel.29

Det har genom åren förekommit att allmännyttiga företag uppför småhus och lägenheter till försäljning, ibland med bostadssociala

27Prop. 2009/10:185, s. 38, se även förarbetena till äldre allbo-lagen prop. 2001/02:58, Allmän-

nyttiga bostadsföretag, s. 62.

28Prop. 2009/10:185, s. 84. 29Prop. 2009/10:185, s. 41.

ambitioner30 även om det i nuläget inte verkar ske i någon större utsträckning. Sigtuna kommun har nyligen givit sitt allmännyttiga företag i uppdrag att framöver primärt bygga annat än hyresrätter.31

Kravet att huvudsakligen förvalta hyresrätter anses inte hindra att ett allmännyttigt bolag i enstaka fall upplåter bostäder till en kooperativ hyresrättsförening, som i sin tur upplåter dessa till sina medlemmar. Vid sådana arrangemang får de boende ett mycket stort inflytande, vilket är i linje med vad som gäller i fråga om de boendes inflytande enligt allbo-lagen.32

Vidare hindrar inte kravet på huvudsaklig verksamhet att det i ett fastighetsbestånd ingår en mindre andel lokaler. Med mindre andel avses att lokalbeståndet inte får bli så stort att det inkräktar på den primära uppgiften, dvs. att förvalta hyresfastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt.33

I förarbetena till allbo-lagen ansåg regeringen det inte lämpligt att precisera närmare var gränsen går för att ett bolag ska vara allmännyttigt. Skälet till det var att en sådan precisering skulle kunna verka hämmande på kommunernas möjligheter att organisera sin verksamhet i enlighet med vad som lokalt bedöms vara mest lämpligt. Enligt förarbetena var det dock väsentligt att det framgick av bolagsordning och ägardirektiv att bolaget huvudsakligen förvaltar fastigheter där bostadslägenheter upplåts med hyresrätt.34

Kravet på att främja bostadsförsörjningen

Det övergripande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostadsföretag är enligt förarbetena att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden. Företagen ska tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster. Detta var, vilket framhölls i propositionen, också orsaken till att företagen en gång bildades.35

30SOU 2008:38, s. 82. 31 Sigtuna kommun (2020): Mål och budget 2021–2023. Bilaga 5. Ägardirektiv AB Sigtunahem. 32Prop. 2009/10:185, s. 41, prop. 2001/02:58, s. 61. 33Prop. 2009/10:185, s. 41, prop. 2001/02:58, s. 61. Som framgår i en fotnot ovan är, när det gäller Sveriges Allmännyttas medlemsföretag, i genomsnitt fyra femtedelar av ytan att hänföra till bostäder. 34Prop. 2009/10:185, s. 41. 35Prop. 2009/10:185, s. 40.

De kommunala bostadsföretagen ska ha en integrerande funktion. Det hindrar i och för sig inte att kommunala bostadsföretag som specialiserat sig på att tillhandahålla bostäder till en eller flera särskilda grupper för att bättre kunna tillvarata deras behov, t.ex. studenter eller äldre, kan vara allmännyttiga.36

Sammanfattningsvis får man konstatera att främjande av bostadsförsörjningen som framgår av förarbetena inte behöver innefatta några särskilda åtgärder över huvud taget utan anses ligga integrerat i den verksamhet med uthyrning av bostadslägenheter som företagen bedriver, under förutsättning att inriktningen på densamma är tillräckligt bred avseende målgrupper men samtidigt fokuserad på hyreslägenheter, naturligtvis under förutsättning att även kravet på boendeinflytande uppfylls.

Kravet på boendeinflytande

Enligt allbo-lagen ska kommunala bostadsföretag erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. Enligt förarbetena är det en målsättning – inte någon skyldighet – och det saknas anledning att reglera i vilka former detta ska ske, utan det bör beslutas utifrån lokala förutsättningar. Med inflytande menas såväl inflytande över den egna lägenheten som gemensamt inflytande i frågor som berör flera hyresgäster tillsammans.37

Ett exempel på inflytande över bostadsaktiebolaget kan vara att hyresgästerna ges möjlighet att nominera viss andel av ledamöterna i bolagets styrelse.38 Som en bakgrund till regeln framhålls i propositionen att hyresrätten av naturliga skäl inte ger den boende samma möjligheter att påverka sitt boende som andra boendeformer ger. Det är därför viktigt att hyresgästerna ges de möjligheter som ändå finns för att kunna ha ett så stort inflytande som möjligt över sitt boende. Inflytande främjar delaktighet och ansvarstagande samt bidrar till ökad gemenskap i ett bostadsområde och därmed främjas integration och segregation motverkas.39

36Prop. 2009/10:185, s. 41. 37Prop. 2009/10:185, s. 43. 38Prop. 2001/02:58, s. 62. 39Prop. 2009/10:185, s. 43.

8.2.2. Innebörden av kravet på affärsmässiga principer (2 § första stycket allbo-lagen)

Enligt allbo-lagen (2 §) ska ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer och detta anses även innebära ett undantag från vissa kommunalrättsliga principer (se vidare avsnitt 8.3.3 i den senare delen). I propositionen erinras, som redan har påtalats, om att det för att lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bli tillämplig krävs att ett kommunalt aktiebolag uppfyller samtliga kriterier i 1 och 2 §§ på hur verksamheten ska bedrivas40 (se därför även avsnitt 8.2.1).

Allmänt om kravet på affärsmässiga principer

Enligt propositionen innebär kravet på affärsmässiga principer att verksamheten ska bedrivas på sådant sätt att marknadsmässiga avkastningskrav ställs på bolaget. De kommunala bostadsaktiebolagen ska inte erhålla villkor som gynnar dem ekonomiskt i förhållande till privata konkurrenter, t.ex. kommunala garantier utan att marknadsmässig avgift tas ut eller avstående från marknadsmässiga avkastningskrav.41

Affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska således – inom ramen för den lagstiftning och de allmänna normer som finns för företag i allmänhet och för företag som verkar inom hyresbostadssektorn i synnerhet – sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat. Kommunerna ska ställa motsvarande affärsmässiga avkastningskrav på sina bostadsföretag som andra likartade aktörer, dvs. sådana aktörer som har ett långsiktigt perspektiv på sitt ägande.42

En ofta refererad skrivning i förarbetena tydliggör att begreppet affärsmässighet avser det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar för investeringar i sin dagliga drift och i relationen till andra aktörer. Det centrala perspektivet för ett affärsmässigt företag är företagets bästa.43 Perspektivet för bedömning av affärsmässigheten ska således enligt propositionen vara vad som är långsiktigt bäst för företaget som sådant, givet de begränsningar och förutsättningar som ligger i att företagen ska vara

40Prop. 2009/10:185, s. 83. 41Prop. 2009/10:185, s. 8485. 42Prop. 2009/10:185, s. 45. 43Prop. 2009/10:185, s. 85.

långsiktiga, seriösa fastighetsägare på hyresmarknaden inom ramen för de regler som gäller för denna sektor. I det långsiktiga perspektivet ligger även hänsynen till företagets befintliga hyresgäster, liksom till presumtiva hyresgäster och till hur bostadshyresmarknaden kan utvecklas.44

Tidpunkt för bedömning av affärsmässigheten

Vad gäller tidpunkten för bedömning av affärsmässigheten framgår av propositionen att bedömningen ska göras vid beslutstillfället. Om en investering varit mindre lyckosam och det inte är möjligt att få en marknadsmässig avkastning på den, kan man inte begära det omöjliga utan får nöja sig med den vinst som är möjlig. Kravet blir då att bolaget gör det bästa möjliga av situationen. Om det faktiska utfallet skulle visa sig bli sämre än det förväntade, saknar detta betydelse, förutsatt att investeringen grundats på realistiska förväntningar på marknadsmässig avkastning. Samtidigt framhålls att dessa speciella karaktäristika inte får bli en ursäkt för att varje enskilt år – därmed även långsiktigt – ha avkastningskrav och en avkastningsnivå som uppenbart avviker från vad som är normalt för andra, likartade aktörer på den lokala marknaden.45

Ramen för bedömning av ägarens avkastningskrav

Det saknas enligt förarbetena anledning att reglera vilket eller vilka mått som ska användas för att bedöma avkastningskrav och avkastningsnivå just i fråga om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som bedrivs affärsmässigt.46 Däremot har regeringen tydliggjort huruvida avkastningskrav ska avse bolaget som helhet eller enskilda

investeringar.

I propositionen framgår att varje ägare till ett företag ställer avkastningskraven på företagsnivå, varefter företagsledningen styr verksamheten där såväl olika verksamhetsgrenar som olika satsningar åläggs olika avkastningskrav, beroende på marknadsförutsättningar och graden av långsiktighet, men också beroende på i vilken mån de indirekt

44Prop. 2009/10:185, s. 49. 45Prop. 2009/10:185, s. 4546. 46Prop. 2009/10:185, s. 45.

kan bidra till hur företaget uppfattas eller till dess resultat. Företaget i sin helhet verkar för att nå upp till de avkastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets förutsättningar (t.ex. fastighetsbeståndets sammansättning) och marknadssituationen. En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål.47

Särskilt om hållbarhetsarbete

I praktiken klargör kommunerna, som framgår av propositionen, ofta avsikten med ägandet och vilken nytta det kommunala bostadsaktiebolaget förväntas tillföra kommunen och dess invånare samt de grundläggande ekonomiska, sociala och ekologiska utgångspunkterna för verksamheten. Det kan handla om etiskt, miljömässigt och socialt ansvarstagande, ofta som ett bidrag till hållbar utveckling eller för att möta klimatutmaningen. Resultatet kan t.ex. presenteras i en hållbarhetsredovisning som beskriver ekologiska och sociala åtgärder och resultat. Sådana åtgärder kan också förväntas stärka företagets varumärke och öka lönsamheten på lång sikt. Sett i ett långsiktigt lönsamhetsperspektiv är ett sådant agerande enligt propositionen fullt förenligt med att driva verksamheten enligt affärsmässiga principer. De kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet blir därmed ett företagande med samhällsansvar.48

Att ett företag tar ett aktivt samhällsansvar kan således enligt propositionen förenas med både god företagssed och ett affärsmässigt perspektiv. I sammanhanget borde dock enligt regeringen framhållas att en kommun, enligt de föreslagna reglerna, inte kan kräva av sitt företag att det vidtar åtgärder som inte är lönsamma för företaget. Det väsentliga är att samhällsansvaret är ett uttryck för bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att bolaget har just en kommun som ägare.49 Även vid bedömning av preciserade hållbarhetsåtgärder, t.ex. energieffektiviseringsåtgärder, har det framhållits att bedömningen huruvida dessa är tillåtna måste göras utifrån

47Prop. 2009/10:185, s. 46. 48Prop. 2009/10:185, s. 42. 49Prop. 2009/10:185, s. 42.

om det är affärsmässigt motiverat, dvs. förenligt med affärsmässiga principer.50

Affärsmässiga principer i stället för affärsmässiga grunder

Vad gäller hur kravet på affärsmässiga principer förhåller sig till det snarlika begreppet affärsmässiga grunder som föreskrivs för driften i vissa andra kommunalt ägda företag, anger propositionen följande. Valet av begreppet affärsmässiga principer i stället för affärsmässiga grunder – vilket används i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter – motiveras framför allt med att domar som rör annan kommunal verksamhet – med delvis andra förutsättningar – inte ska få en prejudicerande verkan även på bostadsföretagen. Ett betydelsefullt särdrag ansågs vara att prissättningen på hyresbostäder är underordnad särskild lagstiftning som innebär att företagen inte ensidigt kan bestämma hur hyrorna ska sättas. Till detta kommer att bostadshyresmarknaden kännetecknas av investeringar med mycket lång varaktighet och därför kräver ett särskilt långsiktigt förhållningssätt också vad gäller affärsmässigheten. För de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen gäller också ett särskilt lagstadgat krav att erbjuda hyresgästerna inflytande som inte gäller för privata fastighetsägare. Kommunala företag som ska bedriva sin verksamhet på affärsmässiga grunder har avslutningsvis inga särskilda skyldigheter vad gäller begränsningar av vinstutdelning eller andra värdeöverföringar. Mot bakgrund av det anförda konstaterade regeringen att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag enligt allbo-lagen borde bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer för att tydliggöra skillnaden mot sådan verksamhet som ska drivas enligt affärsmässiga grunder.51

Krav på underlag för bedömningen av affärsmässighet

Det är som framhålls i propositionen viktigt att företaget har ett ordentligt underlag och dokumentation för att visa att det i sammanhanget inte förekommer någon form av otillåtet statsstöd och även varför en viss åtgärd anses affärsmässig. Det gäller för både invester-

50 Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 337. 51Prop. 2009/10:185, s. 4849.

ingar och åtgärder i den löpande driften. Relationerna mellan kommunen och dess bostadsföretag ska vara affärsmässiga och deras ekonomier hållas åtskilda.52

8.2.3. Emottagande av statligt stöd (2 § andra stycket allbo-lagen)

Enligt utredningen visar placeringen av regeln om statligt stöd till allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, dvs. att den återfinns i samma paragraf som kravet på affärsmässighet, att statsstödsregeln utgör en återspegling av och ett led i kravet på affärsmässig drift. Preciseringen i lagtext av vilka statsstöd som är tillåtna ska således inte nödvändigtvis anses vara uttömmande. Utöver vad som framgår i regeln kan det alltså vara tillåtet för ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag att ta emot sådant stöd, offentligt eller annat, som inte medför att kravet på affärsmässiga principer åsidosätts.

Statligt stöd enligt EUF-fördraget

Som framgår av propositionen hindrar kravet på affärsmässiga principer inte att stöd lämnas till ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag i enlighet med statsstödsreglerna i EUF-fördraget.53 Ett kommunalt bostadsaktiebolag som tar emot stöd från det allmänna, i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), ska hantera detta i enlighet med reglerna i fördraget. Med statligt stöd avses stöd som kommer från offentliga medel bl.a. stat, kommuner, landsting, offentligt ägda bolag eller stiftelser, eller privata bolag som hanterar offentliga medel. Begreppet omfattar alla insatser av ekonomisk art som innebär fördelar för enskilda företag eller branscher. Stödet ska på något sätt gynna eller ge en ekonomisk fördel för ett företag, dvs. ett organ som bedriver någon form av ekonomisk aktivitet. Med begreppet ekonomisk aktivitet avses köp och försäljning av varor eller tjänster på en marknad. Detta innebär att även icke-vinstdrivande företag eller ideella föreningar om-

52Prop. 2009/10:185, s. 8485. I sammanhanget erinras om lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den så kallade transparenslagen) som ställer krav på redovisningen i vissa offentliga företag, och bland annat torde vara av särskild betydelse för de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen. Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för sagda lag. 53Prop. 2009/10:185, s. 4950.

fattas av statsstödsreglerna om de bedriver någon form av ekonomisk aktivitet, där det finns kommersiella konkurrenter.54

Relevant sekundärlagstiftning etc.

Regleringen av statsstöd i unionens sekundärlagstiftning har undergått väsentliga förändringar sedan allbo-lagen tillkom vilket medför att motiven och lagtexten i denna del kan framstå som föråldrade. Som kan utläsas av kommentaren till andra stycket punkten 2 omfattar regleringen explicit sådant stöd som lämnas i enlighet med en s.k. gruppundantagsförordning. I nuläget torde kommissionens förordning (EU) nr 651/201455, en förordning som alltså inte fanns på plats när allbo-lagen tillkom, avses.

Vidare framgår av författningskommentaren till andra stycket punkten 3 att densamma tar sikte på kommissionens då gällande beslut (2005/842/EG) om tillämpningen av artikel 86 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I nuläget torde detta beslut motsvaras av kommissionens beslut (2012/21/EU).56

Som framgår av författningskommentaren var det emellertid regeringens avsikt att även s.k. de-minimisstöd och Altmark-ersättningar skulle omfattas av stödregeln.57 Till sin lydelse omfattar dock andra stycket punkten 2 inte de-minimisstöd, eftersom dessa tekniskt sett inte anses utgöra statsstöd, och andra stycket punkten 3 omfattar endast situationen att nödvändig ersättning, som utgör statsstöd, lämnas för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse men ändå är undantaget från notifieringsskyldigheten.58 Det medför att undantaget i andra stycket punkten 3 omfattar åtgärder som ingår i det utvidgade s.k. ”Altmark-paketet” men inte åtgärder enligt de egentliga ”Altmarkkriterierna” som fastställdes av domstolen och som – om de är uppfyllda – anses medföra att något statsstöd inte förekommer. Detta

54Prop. 2009/10:185, s. 85. 55 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 56 Kommissionens beslut (2012/21/EU) av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 57Prop. 2009/10:185, s. 8586. 58Prop. 2009/10:185, s. 8586.

uppmärksammades även av Kammarrätten i Sundsvall under remissomgången.59

Det nu sagda motsäger i och för sig inte vad regeringen angav i propositionen, nämligen att ingen motsättning mellan tillämpningen av de s.k. Altmark-kriterierna och affärsmässighet i kommunala bostadsaktiebolag torde föreligga.60 Att stöd enligt Altmark-kriterierna, som de ursprungligen formulerades av EU-domstolen, kan tas emot av de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen följer emellertid inte av den explicita regeln om statsstöd i allbo-lagen utan får bedömas i förhållande till kravet på affärsmässiga principer. Därvid bör särskilt beaktas att reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har som funktion att medföra lättnader från andra fördragsregler i den utsträckning det är nödvändigt för att sagda tjänster ska kunna komma till stånd.61

Motsvarande torde gälla stöd enligt de-minimisreglerna, vars tilllåtlighet således inte följer av den explicita regeln om statsstöd i allbolagen utan måste bedömas i förhållande till kravet på affärsmässiga principer.

Särskilt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

I propositionen gjordes ställningstagandet att bostadsförsörjningen inte i lag borde definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.62 Utgångspunkten borde i stället vara att de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen, tillsammans med ett stort antal privata aktörer, skulle vända sig till alla på boendemarknaden. Alternativet att reducera de kommunala bostadsföretagen till s.k. ”social housing-företag”, dvs. företag vars uppgift är att tillhandahålla bostäder för individer och grupper som har svårt att själva klara sig på bostadsmarknaden, ansågs inte vara en önskvärd utveckling. Bolagens allmännyttiga syfte tar sig uttryck genom att de ska bidra till bostadsförsörjningen och tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster. Regeringen ansåg inte

59Prop. 2009/10:185, s. 44. 60Prop. 2009/10:185, s. 4950. 61 Regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse anses emellertid inte kunna medföra avsteg från de direktivstyrda upphandlingsreglerna, se vidare SOU 2015:24, En kommunallag för framtiden. 62 Senast i SOU 2020:46, En gemensam angelägenhet, vol. 2, s. 751, se även prop. 2009/10:185, s. 26.

att det inte gick att utesluta möjligheterna att använda reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsförsörjningsområdet. Utrymmet var emellertid, som angavs i propositionen, begränsat.63 I förarbetena finns tydligt redogjort för svårigheterna med en sådan tillämpning, framför allt att mål och åtgärder inom bostadsförsörjningsområdet sällan är vare sig tillräckligt precisa eller väl avgränsade för att dessa skulle kunna accepteras av EU-institutionerna.64

Obenägenheten att åberopa undantagsregler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har kritiserats. Därvid har anförts att Sveriges anpassning till EU:s statsstödsregler på det bostadspolitiska området utgör en överanpassning, då de möjligheter som ryms inom det särskilda regelverket för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har utnyttjats sparsamt.65 Generellt sett framstår det som angeläget att den grundläggande bedömningen av vad som över huvud taget utgör ett statsstöd tydliggörs, innan frågeställningar om statsstödsrättsliga undantagsregler analyseras.

Framställningen ovan understryker sammanfattningsvis vad utredningen redan inledningsvis anförde, dvs. att regleringen av tillåtna statsstöd i allbo-lagen inte kan vara avsedd att vara uttömmande avseende vilka stöd som får tas emot. Således finns det heller inte anledning att ändra i regleringen, även om den kan framstå som föråldrad med hänsyn till den reviderade sekundärlagstiftningen.

8.2.4. Värdeöverföringar (3–6 §§ nuvarande allbo-lagen)

Det allmännyttiga syftet tar sig enligt propositionen uttryck genom reglerna om värdeöverföringar, alltså vilka värdeöverföringar till ägaren (kommunen) som är tillåtna.66

63Prop. 2009/10:185, s. 2728. 64Ds 2009:60, s. 9293. 65 Hettne J., EU-rätt som inte kommer från EU – om svensk överanpassning till EU:s regler, bakgrundsrapport till Jämlikhetskommissionen (SOU 2020:46), s. 47. På senare år har dock enligt rapporten regelverket börjat användas, till exempel i förordningen (2016:880) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla hyresbostäder och bostäder för studerande, förordning (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer och i förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad. Nyligen har även genomförts ändringar i det statliga uppdraget till Statens Bostadsomvandling AB vilka tar sin utgångspunkt i reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 66Prop. 2009/10:185, s. 42.

Syftet med värdeöverföringsreglerna

Syftet med reglerna om värdeöverföringar är att förbättra de kommunala bostadsaktiebolagens ekonomiska förutsättningar genom att en större andel av rörelseresultatet blir kvar i bolaget för att dessa ska kunna fungera som kommunala instrument inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Ett syfte med en sådan reglering är också att resurser som upparbetats i bolagen ska användas av bolagen för att fullgöra deras uppgifter även i sämre tider, när nödvändiga omställningar krävs till följd av förändrade förutsättningar, såsom minskad efterfrågan av hyresbostäder till följd av minskat befolkningsunderlag.67

I en modell med affärsmässigt bedrivna bostadsföretag med normala avkastningskrav är en effekt av en utdelningsbegränsning – allt annat lika – att mer kapital kan stanna kvar i de enskilda företagen som långsiktigt kan bygga upp en stabil ekonomi. Eftersom syftet med en begränsningsregel är att bolagets upparbetade resurser ska användas för bostadsförsörjningsändamål är det enligt förarbetena till allbo-lagen mer ändamålsenligt att begränsa möjligheterna för värdeöverföringar från bolaget, än att enbart begränsa utdelningen från bolaget.68

Innebörden av en värdeöverföring

Som reglerna kom att utformas knöts de till begreppet värdeöverföringar som utgör ett väsentligt bredare begrepp än utdelning enligt aktiebolagslagen.69

Boverket använder den definition av värdeöverföring som finns i aktiebolagslagen (2005:551) vilket innefattar vinstutdelning, förvärv av egna aktier, minskning av aktiekapitalet, den bundna överkursfonden eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna (17 kap. 1 § försa stycket 1–3) eller någon annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget (17 kap. 1 § första stycket 4). Den sistnämnda punk-

67Ds 2009:60, s. 100101. 68Ds 2009:60, s. 100101. 69 Värdeöverföringar definieras i 17 kap. aktiebolagslagen (2005:551) som vinstutdelning, förvärv av egna aktier, minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna och annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget.

ten tillämpas på överföring genom koncernbidrag från dotterbolag till moderbolag och för att det ska vara en värdeöverföring förutsätts enligt Boverket att det värdeöverförande aktiebolaget orsakats en förmögenhetsminskning. För att aktiebolaget ska ha orsakats en förmögenhetsminskning behöver samtliga komponenter i en transaktion beaktas och Boverket tolkar tillämplig lagstiftning på så sätt att eventuell skattebesparing bör beaktas vid beräkningen av värdeöverföringen. Därvid anser sig Boverket följa praxis från tidigare lagstiftning på motsvarande område, vilken bedöms ha fortsatt relevans. Därvid avses lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag m.m. och lagen (2002:102) om allmännyttiga kommunala bostadsföretag.70

Högsta belopp för värdeöverföringar begränsas till en nivå av 1 procentenhet över den genomsnittliga statslåneräntan och beräknas på tillskjutet kapital, dock får värdeöverföringen inte överstiga hälften av bolagets resultat.71

Begränsningen av värdeöverföringar gäller som huvudregel inte vid överföringar efter avyttring av fastigheter. Sådana värdeöverföringar får emellertid inte överstiga hälften av nettoöverskottet och måste beslutas av kommunfullmäktige.72 Värdeöverföringar mellan allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag inom samma koncern omfattas inte heller.73

Värdeöverföringar som sker för bostadsförsörjningsändamål

Begränsningen av värdeöverföringar gäller slutligen inte för överskott som används för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar.74

Enligt förarbetena är syftet med undantagsregeln att ge kommunen möjlighet att använda överskott i bolaget, således efter att dessa värden har överförts till kommunen, för viss verksamhet inom ramen

70 Boverkets skrivelse den 14 oktober 2021 i ärende dnr 4737/2021. 713 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. 724 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. 73 5 § 2 p. lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. 74 5 § 1 p. lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.

för bostadsförsörjningen samtidigt som det indirekt också är ett verktyg för att motverka överkonsolidering i bolaget.75

I förarbetena exemplifieras åtgärder som främjar integration och

social sammanhållning inom ramen för kommunens bostadsförsörj-

ningsansvar med sådana åtgärder som ökar variationen inom ett bostadsområde som kännetecknas av ett ensidigt utbud av bostäder, eller finansierar behovet av särskilda lokaler eller fritidsanläggningar såsom fotbollsplaner och lekplatser som mötesplatser för att främja integrationen. Det anges vara särskilt angeläget att kommunerna i denna del har utrymme att utgå från lokala behov och förutsättningar.

Åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar för att tillgodose bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har

ett särskilt ansvar exemplifieras som att avse åtgärder såsom att ordna

bostäder åt sådana personer eller att anordna lämpliga gemensamhetsutrymmen och relaterad utrustning. Dessa exempel är som framgår av förarbetena inte avsedda att vara uttömmande.76

Förhållandet till statsstödsreglerna

Reglering av värdeöverföring mera generellt eller utdelning i synnerhet har hittills inte ansetts medföra statsstödshänsynstaganden, eftersom dessa inte anses påverka det berörda företagets agerande utan endast ägaren.

En regel om begränsad värdeöverföring innebär alltså, som framgår av propositionen, inte att inslag av stöd uppkommer, eftersom bolagen samtidigt åläggs normala avkastningskrav och överskott som stannar kvar i bolaget i sin tur ska ge avkastning.77

Rapporteringsskyldighet

Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska skriftligen varje år lämna uppgift om beslutade värdeöverföringar och hur de har beräknats. Förfarandet är reglerat i 6 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och i 2 § förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.

75Prop. 2009/10:185, s. 8889. 76Prop. 2009/10:185, s. 8889. 77Prop. 2009/10:185, s. 86.

Länsstyrelserna och Boverket följer med utgångspunkt från dessa rapporter årligen upp värdeöverföringarna från de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen och hur bestämmelserna efterlevs i praktiken.78 Allbo-lagen innehåller dock inga sanktioner för en kommunal ägare som bryter mot värdeöverföringsreglerna och inte heller för det allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolaget.

8.2.5. Rättsliga avgöranden avseende allbo-lagen

Det finns hittills bara ett fåtal rättsfall där olika frågor har prövats i domstol med hänsyn till allbo-lagen. Inga av dessa avgöranden har sakprövats i högsta instans och flertalet har avgjorts på lägsta nivå vilket innebär att praxisvärdet kan vara begränsat. Av dessa har prövningen i ett fall kommit att handla om vilka bolag som omfattas av allbo-lagen, i ett annat om huruvida en utpekad investering stod i strid med kravet på affärsmässiga principer och i ett tredje om huruvida ett avkastningskrav i bolagets ägardirektiv stred mot samma principer. Därutöver har vid flera tillfällen värdeöverföringar från allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag prövats.

Huvudsakligen förvaltar bostadsfastigheter

Förvaltningsrätten i Falun har, i samband med vad som egentligen var en invändning mot en påstådd värdeöverföring, laglighetsprövat huruvida det av Avesta kommun helägda bolaget Gamla Byn AB omfattas av allbo-lagens regler. Gamla Byn AB var enligt klaganden kommunens i särklass största bostadshyresvärd.

Enligt kommunen hade dock företaget cirka 80 fastigheter varav cirka 35 var bostadsfastigheter. Den totala ytan var cirka 189 000 m² varav cirka 67 000 m² avsåg bostäder. Av bolagsordningen framgick att bolaget hade till föremål för sin verksamhet att inom kommunen köpa, sälja, äga, bebygga, utveckla, hyra ut och förvalta fastigheter med bostäder, lokaler och därtill hörande kollektiva anläggningar. Trots att det av ägardirektiven framgick att Gamla Byn AB bl.a. skulle eftersträva en hyressättning som motsvarar vad som gäller enligt lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och att det av bolagsordningen framgick att bolaget skulle ha ett allmännyttigt syfte

78Prop. 2009/10:185, s. 89.

ansåg förvaltningsrätten att företaget inte omfattades av allbo-lagen, med hänvisning till att det inte huvudsakligen förvaltade bostadsfastigheter.79

Affärsmässigheten i en viss investering

Förvaltningsrätten i Karlstad har laglighetsprövat en särskilt utpekad investering i Karlstads Bostads AB, vilken hade hänskjutits till kommunfullmäktige. Nybyggnadsprojektet omfattade drygt 60 miljoner kronor. Klaganden ansåg att det skulle kosta mera att genomföra projektet än vad detsamma skulle vara värt när det var klart. Kommunen invände inte mot själva kalkylen utan hävdade sammanfattningsvis att projektet ingick i en större helhet i det område där nybyggnationen tillkom, vars utveckling även var ett led i att ta ett bredare samhällsansvar.

Mot bakgrund av vad som anförs i lagens förarbeten ansåg förvaltningsrätten att investeringsbeslutet skulle ses med utgångspunkt i verksamheten som helhet och också över tid. Att ett investeringsobjekt inte omgående är lönsamt innebar alltså enligt förvaltningsrätten inte att kravet på affärsmässighet hade åsidosatts. I förarbetena betonas, erinrade förvaltningsrätten, att kommunala bostadsföretag ska sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat. Vidare anges att bolagen inte har tillkommit för att skapa vinster utan för att tillgodose ett allmännyttigt ändamål även om ett affärsmässigt förhållningssätt ska iakttas.80

Kravet på affärsmässighet bör således, som en slutsats av domen och enligt vad Boverket sedermera har angivit i en av sina rapporter, ses med utgångspunkt i verksamheten som helhet och över tid.81

Affärsmässigheten i ett visst avkastningskrav

Vidare har Förvaltningsrätten i Linköping prövat kommunfullmäktiges beslut att anta ägardirektiv för Flens Bostads AB innehållande föreskriften att bolagets avkastningskrav skulle vara 2 procent, vilket

79 Förvaltningsrätten i Faluns dom den 20 maj 2014 i mål 5739-13. Kammarrätten i Sundsvall beslutade den 18 december 2014 att inte meddela prövningstillstånd (mål 1538-14). 80 Förvaltningsrätten i Karlstads dom den 10 oktober 2014 i mål 1428-14. Domen överklagades inte. 81 Boverkets rapport 2015:19, s. 22.

enligt klaganden stred såväl mot allbo-lagen som mot statsstödsreglerna. Klaganden anförde särskilt att avkastningskravet understeg den normala avkastningen på bostadsfastigheter i kommunen vilken angavs till 6,5–8,5 procent med hänvisning till kommersiellt tillgängliga statistiska databaser. Enligt klaganden borde ett avkastningskrav på bolaget ligga på cirka 7 procent i befintligt bestånd, cirka 6 procent vid totalrenoveringar och cirka 5 procent i nyproduktion. Enligt kommunen var dock avkastningen på bostadsfastigheter i kommunen lägre vilket exemplifierades med avkastningen i vissa namngivna företag. Avkastningskravet i ägardirektivet överensstämde enligt kommunen även med vad bolaget i fråga historiskt hade brukat prestera. Avkastningskravets nivå gjorde det enligt kommunen även möjligt att öka underhållet av bolagets bestånd samt beaktade att bolaget omfattades av lokaliseringsprincipen. Ett avkastningskrav utgick enligt vad kommunen anförde alltid från den lokala marknadssituationen och företagets egna förutsättningar. Avkastningskravet motsvarade enligt kommunen en direktavkastning på 5 procent med hänsyn till årsredovisningen för 2014, eftersom det uppställda avkastningskravet skulle beräknas utan hänsyn till vissa avskrivningar och centrala administrations- och försäljningskostnader. Klagandens uppgifter om avkastning på bostadsfastigheter i kommunen utgick även enligt kommunen från schabloniserade drifts- och underhållskostnader, varigenom kommunen torde ha avsett implicera att det borde tas hänsyn till att kommunens bolag hade högre än genomsnittliga sådana kostnader.

Att kommunens val av avkastningsmått var otydligt och avvek från allmänt vedertagna begrepp tog domstolen inte hänsyn till med hänvisning till den begränsade prövningsramen vid kommunala laglighetsprövningar. Det framstår som svårt att närmare utläsa av domen vad som var avgörande för utgången, vilken baserades på en sammantagen bedömning där domstolen drog slutsatsen att kommunens avkastningskrav inte stred mot allbo-lagen. En kärnformulering i domen förefaller dock vara att allbo-lagen inte ställer krav på att någon särskild form av avkastningskrav ska preciseras och att de av klaganden åberopade jämförelserna därför inte var relevanta, samtidigt som klaganden alltid har bevisbördan i mål om laglighetsprövning. Med hänsyn till utgången av prövningen i förhållande till allbo-lagens regler förelåg enligt förvaltningsrätten, som domen får förstås, heller inte någon statsstödsöverträdelse.82

82 Förvaltningsrätten i Linköpings dom den 3 maj 2015 i mål 3462-15. Domen överklagades inte.

Värdeöverföringar för bostadsförsörjningsändamål

Rättspraxis angående värdeöverföringar är fortsatt sparsam även om den har börjat växa fram avseende den mest tillämpade undantagsregeln om att överskott får användas för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar. Ingen rättspraxis hittills avser värdeöverföringar som har bedömts otillåtna men däremot finns flera exempel på det motsatta, där prövningstillstånd ytterst har vägrats i Högsta Förvaltningsdomstolen.83

Boverket har under 2017 beskrivit rättspraxis på följande sätt och utredningen konstaterar att det inte finns skäl att bedöma frågan annorlunda i nuläget:

Avseende värdeöverföringar – där det finns ett kammarrättsavgörande – kan sammanfattningsvis sägas att när man tillämpar undantagen från begränsningsregeln i allbo-lagen kan ändamålen ges en vid tolkning, det vill säga kommunerna har en omfattande handlingsfrihet när de bestämmer om en åtgärd ska anses främja integration och social sammanhållning.84

8.3. Generella regler för kommunala bolag

En grundläggande princip i kommunalrätten är att den verksamhet som en kommun överlämnar till ett privaträttsligt subjekt ska falla inom den kommunala kompetensen och att risken för kompetensöverskridande vid verksamhetens utövande ska vara ringa. Samma kommunalrättsliga principer som styr den verksamhet som bedrivs direkt av kommunerna, styr även kommunernas verksamhet genom privaträttsliga subjekt85, t.ex. bolag.

I (numera) 10 kap.13 §§kommunallagen (2017:725) finns vissa bestämmelser som gäller när en kommun överlämnar uppgifter till ett kommunalt aktiebolag där kommunen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.86 Bestämmelserna är avsedda att dels klargöra när

83 Kammarrätten i Stockholms dom den 19 november 2013 i mål nr 52-13 och 163-13. Högsta förvaltningsdomstolens beslutade den 8 september 2014 att inte bevilja prövningstillstånd (mål 7832-13 och 8490-13). 84 Boverkets rapport 2017:29, s. 9. 85Prop. 1990/91:117, Ny kommunallag, s. 50 f. 86 För delägda bolag finns särskilda regler i 10 kap. 4 § kommunallagen (2017:725) vilka inte berörs i framställningen eftersom det fortsatt bara finns enstaka exempel på sådana bolag inom bostadsförsörjningen.

kommuner kan använda företagsform för sin verksamhet, dels garantera kommunens inflytande i och kontroll över företagets verksamhet.87

8.3.1. Förutsättningar för att lämna över kommunala angelägenheter till ett bolag

Enligt 10 kap. 3 § kommunallagen ska fullmäktige i en kommun eller en region som lämnar över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala

befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen,

3. utse samtliga styrelseledamöter,

4. se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställ-

ning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt innan de fattas,

5. utse minst en lekmannarevisor, och

6. se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som

genom avtal lämnas över till privata utförare.

Frågan om vilka åtgärder ett kommunalt bolag får vidta styrs av både aktiebolagsrättsliga och kommunalrättsliga regler. En kommun får inte vidta åtgärder genom sitt bolag som strider mot de kommunalrättsliga principerna. Det innebär att även om de kommunalrättsliga principerna inte är direkt tillämpliga i bolagets verksamhet, är de ändå avgörande för kommunens befattning med bolaget. Fullmäktige är därför skyldigt att se till att principerna upprätthålls i bolagens verksamhet.88

Avslutningsvis ska även erinras om att oavsett hur rollerna fördelas mellan fullmäktige och kommunstyrelse, har kommunstyrelsen en uppsiktsplikt enligt (numera) 6 kap. 1 § andra stycket kom-

87 Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 321. 88 Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 337.

munallagen över hela den kommunala verksamheten, vilket även innefattar bolagsverksamheten.

8.3.2. Regleringen i bolagsordning eller (aktie)ägardirektiv

I normalfallet torde bolagsordningen i ett helägt kommunägt bolag kunna hållas relativt enkel om man bortser från att det tillkommer särskilda kommunalrättsliga krav.89 Sådant som ska stå i bolagsordningen torde dock inte vara möjligt att reglera i ägardirektiv och det är inte heller möjligt att i bolagsordningen bestämma t.ex. att syftet med bolagets verksamhet skall vara det som kommunen från tid till annan bestämmer i ägardirektiv till bolaget.90

När det gäller det kommunala ändamålet med verksamheten är det inte tillräckligt att låta det komma till uttryck i ägardirektiv även om en utvecklande skrivning där kan vara till hjälp för bolaget att förstå vad det kommunala ändamålet innebär i praktiken. Kompletterande reglering i ägardirektiv har den fördelen att den lätt kan anpassas efter förändrade förhållanden.91

I teorin kan ett ägardirektiv för ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag föreskriva diverse målsättningar för verksamheten, bara det tydliggörs att de ska genomföras på ett sätt som är förenligt med affärsmässighet och långsiktig lönsamhet. Om det rör sig om åtgärder som i praktiken inte kan genomföras alls, eller inte kan genomföras i meningsfull omfattning på ett sätt som är förenligt med affärsmässighet och långsiktig lönsamhet är en sådan formulering emellertid olämplig. Direktivet saknar då i praktiken styrande verkan och riskerar att skapa osäkerhet kring vad som åligger bolagets ledning.92

Aktieägardirektiv omnämns i 8 kap. 41 § andra stycket aktiebolagslagen (2005:551), där det framgår att bolagsstyrelsen och verkställande direktören skall följa direktiv från bolagsstämman så länge de inte strider mot aktiebolagslagen eller bolagsordningen. Vid sidan av lagen gäller som allmän associationsrättslig princip att bolagsstyrelsen och verkställande direktören inte heller får följa direktiv som

89 Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid-

skrift 3/2010, s. 308.

90 Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid-

skrift 3/2010, s. 308.

91 Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 335. 92 Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 335–337.

strider mot bolagets intresse. I vissa kommuner finns ”ägardirektiv” beslutade i kommunfullmäktige vilka dock knappast har någon juridisk verkan.93

Bolagsordningen är således överordnad aktieägardirektiven och aktieägardirektiven är överordnade eventuella andra ”ägardirektiv” som inte har fastställts på bolagsstämman utan i stället t.ex. i ett kommunalt beslutsorgan.

Det kommunala ändamålet

I kommunala bolag bör generellt sett ett väl utvecklat syfte med verksamheten sägas bestå av tre delar; dels en beskrivning av de kommunalpolitiska mål som skall uppnås, det vill säga ”kommunnyttan”, dels en hänvisning eller ännu hellre uppräkning av de kommunalrättsliga principer som skall beaktas, slutligen ett klargörande av att vinstsyfte enligt 3 kap. 3 § aktiebolagslagen inte gäller för bolaget.94

Det sistnämnda kravet gäller inte i ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag. Som framgår av avsnitt 8.2.2 gäller i princip motsatsen genom att vinstsyftet tvärtom inte får skrivas bort. Det behöver emellertid heller inte skrivas dit särskilt, eftersom det gäller automatiskt i alla aktiebolag i avsaknad av annan reglering. Av 3 kap. 3 § aktiebolagslagen framgår att om bolagets verksamhet helt eller delvis skall ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, skall detta anges i bolagsordningen.

I förarbetena till kommunallagen har regeringen uttryckt att det ska ställas högre krav på preciseringen av det kommunala ändamålet med bolagsverksamheten i kommunala bolag, än vad som är nödvändigt enligt sedvanliga aktiebolagsrättsliga regler.95 Inom associationsrätten avser begreppet ”ändamål” såväl bolagets verksamhetsföremål som dess syfte. I praktiken blir precisionsfrågan mest en fråga om verksamhetsföremålets formulering. Anledningen till att det förhåller sig på så sätt är att verksamhetsföremålet, som anger med vilken verksamhet syftet skall uppnås, lämpar sig bättre för precision än

93 Stattin D., Kommunal aktiebolagsrätt, Norstedts Juridik, 2007, s. 45–46. 94 Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid-

skrift 3/2010, s. 313.

95Prop. 1990/91:117, s. 53 f.

syftet, som anger vilka ultimativa mål ägaren har med bolagsverksamheten.96

Verksamhetsföremålet bör inte lämna utrymme för expansiva styrelser eller företagsledningar att på egen hand utveckla verksamheten i andra riktningar än de som kommunen tänkt sig. Eftersom det verkar finnas en utbredd uppfattning i doktrinen om att ”jämförlig verksamhet” riskerar att föranleda att bolagsbildningen ses som ett kompetensöverskridande, och denna uppfattning också fått stöd i förarbetena, kan det vara olämpligt att använda sig av sådana formuleringar.97

Kommunfullmäktiges yttranderätt

Regeln om fullmäktiges möjlighet att yttra sig motiveras endast översiktligt i förarbetena, men det framgår att dess bakgrund är att kommunfullmäktige inte skall gå miste om (eller underlåta) att ta ställning i principiella frågor enbart eftersom de har överlämnats till ett kommunägt bolag. ”Principiell beskaffenhet” torde syfta på att verksamheten förändras, är kontroversiell eller inte tidigare bedrivits medan ”större vikt” torde syfta på den ekonomiska omfattningen av beslutet. Kravet gäller frågor som är av principiell beskaffenhet eller större vikt för kommunen (vår kursivering) och inte för bolaget som sådant.98

8.3.3. Särskilda kommunalrättsliga förutsättningar för allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

I propositionen med förslag till allbo-lagen leder kravet på affärsmässiga principer i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag till slutsatsen att bolagens verksamhet ska undantas såväl från förbudet mot att driva (spekulativa) företag i vinstsyfte (2 kap. 7 §) som från självkostnadsprincipen (2 kap. 6 §), vilka bägge återfinns i kommunallagen (2017:725). Att verksamheten ska drivas enligt affärsmässiga

96 Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid-

skrift 3/2010, s. 311–312.

97 Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid-

skrift 3/2010, s. 315.

98 Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid-

skrift 3/2010, s. 317.

principer innebär således, enligt vad som framgår av propositionen, ett avsteg från bägge dessa principer.99

Kommunala bostadsaktiebolag omfattas däremot av lokaliseringsprincipen, dvs. att de intressen som kommunen vill tillgodose ska ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (2 kap. 1 § kommunallagen), vilket innebär att företagens möjligheter att minska sina risker genom att sprida bostadsinvesteringar geografiskt är begränsade.100

Förbudet mot ”spekulativa” företag

Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen får kommuner driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. Bestämmelsen brukar sammanfattas som att kommunerna inte får bedriva ”spekulativa företag”.

Från denna huvudregel finns ett undantag, som innebär att kommuner i praxis tillåts att driva en i grunden spekulativ verksamhet om den på visst sätt har ett kvalificerat samband med kompetensenlig verksamhet, s.k. anknytningskompetens.101

Föreskriftens två rekvisit, dvs. ”utan vinstsyfte” och ”allmännyttiga tjänster och anläggningar” anses i doktrin vara kopplade till varandra på så sätt att om det i det enskilda fallet framstår som onaturligt att driva en viss verksamhet utan vinstsyfte utgör det ett starkt argument för att verksamheten faller utanför den kommunala kompetensen.102

Ett explicit undantag från förbudet mot ”spekulativa” företag för verksamhet som ska drivas på affärsmässiga grunder fördes in i lagtext vid tillkomsten av lagen (2009:47) om vissa kommunala be-

99Prop. 2009/10:185, s. 4547. 100Prop. 2009/10:185, s. 45. 101 von Essen U., Rättsliga ramar för kommunernas näringsverksamhet, Förvaltningsrättslig

Tidskrift 2/2010, s. 112. Olika benämningar på det så kallade ”spekulationsförbudet” och den

förbjudna verksamheten förekommer i doktrin (till exempel ”spekulativa företag”, ”spekulativ näringsverksamhet”, ofta med det i sammanhanget betydelselösa tillägget ”i vinstsyfte”), varav dock alla innehåller en formulering om den ”spekulativa” karaktären. Regeln i 2 kap. 7 § kommunallagen (2007:725) har den egenheten att den för att förstås rätt snarast bör läsas motsatsvis eftersom det tillåtna område som den definierar redan torde utgöra kommunens kompetens med hänvisning till den allmänna kompetensen som den framgår av 2 kap. 1 § samma lag. 102 Se till exempel Indén T., Marknadsstatens utveckling och kommunalrättens stagnation,

Förvaltningsrättslig Tidskrift, 2/2009, s. 135 eller von Essen U., Rättsliga ramar för kommu-

nernas näringsverksamhet, Förvaltningsrättslig Tidskrift 2/2010, s. 119.

fogenheter och motiverades då som ett förtydligande.103 Utredningen om allmännyttans villkor konstaterade för sin del att förbudet mot vinstsyfte, som det är formulerat, inte innebär något hinder mot att en kommun betingar sig hög utdelning från sitt bostadsföretag eller i övrigt ställer upp krav på hög avkastning i företaget, så länge inte det huvudsakliga syftet med bostadsuthyrningen är att kommunen ska göra en vinst. Utredningen kom likväl till slutsatsen att det behövdes ett undantag från förbudet mot spekulativ verksamhet104vilket också sedermera infördes i allbo-lagen. I allbo-lagens förarbeten formuleras det som att ett företag som ålagts normala avkastningskrav och agerar på en marknad i kommunallagens mening alltid är vinstsyftande och därmed oförenligt med förbudet mot spekulativ verksamhet i kommunallagen, oavsett det ursprungliga motivet bakom företagets bildande.105

Följder av att förbudet mot ”spekulativa” företag inte gäller

När förbudet mot ”spekulativa” kommunala företag inte gäller, som beslutats avseende allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, medför det motsatsvis att en kommun är oförhindrad att driva verksamheten i fråga oavsett om det framstår som onaturligt för kommunen att driva densamma utan ett vinstsyfte. Det måste, enligt utredningens bedömning, vara liktydigt med att verksamheten – i vart fall enligt kommunallagen – får drivas enkom med ett vinstsyfte, direkt i strid med de ambitioner som lagstiftaren har uttryckt. Något skäl för kommuner att vare sig bilda eller äga ett kommunalt bostadsbolag som endast har vinstmaximering som mål ansågs enligt propositionen inte finnas.106

Enligt allbo-lagen genom vilken undantaget från förbudet mot ”spekulativa” företag görs ställs dock samtidigt ett krav på ett allmännyttigt syfte vilket skapar oklarheter om innebörden av att spekulationsförbudet har upphävts. Om endera av dessa bägge syften, vinstsyftet eller det allmännyttiga syftet, allt annat lika, bortfaller blir verksamheten såvitt utredningen kan bedöma närmast definitions-

103Prop. 2008/09:21, Kommunala kompetensfrågor m.m., s. 26 och 93. Se även Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 323–324. 104SOU 2008:38, s. 110, 133 ff. och 302. 105Prop. 2009/10:185, s. 46. 106Prop. 2009/10:185, s. 40.

mässigt olaglig. Om det allmännyttiga syftet bortfaller kommer nämligen verksamheten att strida mot förbudet mot spekulativa företag i kommunallagen. Om det affärsmässiga syftet i stället bortfaller framstår verksamheten i och för sig som kompetensenlig jämlikt kommunallagen men skulle enligt den bedömning som gjordes vid allbo-lagens införande stå i strid med EU-rätten, särskilt som bolaget i sin drift då också måste tillämpa självkostnadsprincipen.

Den kommunala självkostnadsprincipen innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för den tillhandahållna tjänsten. Syftet med självkostnadsprincipen är bl.a. att hindra kommunen från att utnyttja den monopolsituation som ofta finns vid avgiftsfinansierad kommunal verksamhet.107

Skillnaden mellan de bägge principerna brukar i doktrin uttryckas som att förbudet att driva ”spekulativa” företag i vinstsyfte utgör en begränsning av kommunens externa kompetens, medan självkostnadsprincipen är en begränsning av den interna kompetensen. En verksamhet som kommunen kan bedriva inom ramen för sin externa kompetens kan således vara olaglig på grund av att självkostnadsprincipen inte respekteras internt.108 Den kommunala självkostnadsprincipens tillämplighet avseende kommunal bostadsverksamhet har över huvud taget varit omdiskuterad vilket formulerades av utredningen om allmännyttans villkor som att självkostnadsprincipen inte med säkerhet kunde anses omfatta kommunala bostadsföretag i utgångsläget.109

Åtgärden att lyfta förbudet mot ”spekulativa” kommunala företag har delvis ifrågasatts. Det har således framförts både att det kan uppkomma tolkningssvårigheter med ett undantag från förbudet mot spekulativ företagsamhet när samtidigt de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen definieras som bolag vilka bedriver verksamhet i ett allmännyttigt syfte.110

Vidare anses en paradoxal situation uppkomma med de dubbla målsättningarna, i den meningen att ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag bara får ta sociala och miljömässiga hänsyn så länge det inte är ett resultat av att de har en kommun som ägare sam-

107Prop. 2009/10:185, s. 46. 108 Höök J. och Lundin O., Kommunala koncerner och den kommunala självkostnadsprincipen,

Juridisk Tidskrift, 1/1999–2000, s. 231.

109SOU 2008:38, s. 124. 110 Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 323.

tidigt som kommuner äger sådana bolag just för att de ska fylla en social och miljömässig funktion. Det har därvid påtalats att den dubbla regleringen endast kan förstås mot bakgrund av allbo-lagens tillkomsthistoria.111

8.4. De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens affärsmässighet

Allmännyttans funktion och insatser har belysts i flera olika rapporter varav två av de mest omfattande bägge har fått titeln ”Nyttan med

allmännyttan”. Boverkets rapport med detta namn publicerades redan

2008112 och under 2015 publicerades en antologi från ett flervetenskapligt forskningsprojekt finansierat av Sveriges Allmännytta, där ett dussintal forskare hade undersökt allmännyttans förändrade roll efter införandet av allbo-lagen.113

Utredningens framställning har organiserats tematiskt. Som frågor av betydelse att följa har Boverket i samband med tidigare utvärdering av den nya regleringen framhållit följande fem frågor114 vilket är utgångspunkt för hur det fortsatta avsnittet disponeras:

  • Vad anges i ägardirektiv och andra styrande dokument (se avsnitt 8.4.1)?
  • Hur ser eventuella borgensavtal ut och har de förändrats i och med den nya lagstiftningen (se avsnitt 8.4.2)?
  • Hur används, och hur ser kommunerna på, de nya undantagen vad gäller värdeöverföringar (se avsnitt 8.4.3)?
  • Hur värderar de allmännyttiga bostadsbolagen sina fastigheter (se avsnitt 8.4.4)?
  • Hur räknar de allmännyttiga bostadsbolagen på nyinvesteringar

(se avsnitt 8.4.5)?

111 Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 323–324, 329. 112 Boverket, Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagens roll

och ansvar, Karlskrona, 2008.

113 Salonen T (red.) (2015): Nyttan med allmännyttan, Liber. 114 Boverkets rapport 2013:15, s. 7. Boverket har numera genom 4 § förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bland annat i uppdrag att årligen följa de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagens utveckling och roll på bostadsmarknaden inklusive de förändrade förutsättningarna för bolagen när det gäller konkurrens, valfrihet, segregation samt modernisering och underhåll av beståndet.

Förevarande utredning anser det lämpligt att fortsätta följa upp utvecklingen inom samma fem teman. Punkterna täcker in såväl relationen till ägaren (första, andra och tredje punkterna) samt de värderingsfrågor som indirekt styr de allmännyttiga företagens handlande (fjärde och femte punkterna).

Utredningen har även ansett det ändamålsenligt med en redogörelse för allmännyttans upphandlingar (avsnitt 8.4.6). Till detta kan framhållas allmännyttans hyressättning vilken dock i allt väsentligt styrs av generell lagstiftning på hyresmarknadens område, vilken även omfattar privata hyresvärdar, och således inte redogörs för i detta sammanhang.115

8.4.1. Vad anges i ägardirektiv och andra styrande dokument?

Den senaste bostadsmarknadsenkäten publicerad under 2021 visar att 233 kommuner (94 procent) har ägardirektiv till sina allmännyttiga företag och endast 15 kommuner (6 procent) angav att de inte hade sådana. Undersökningen visade också att ägardirektiven förnyas relativt ofta; bara ett dussin ägardirektiv var äldre än 10 år och nästan hälften av kommunerna (109 kommuner) hade fastställt dessa senast 2019. I undersökningen har inte närmare definierats vad för slags ägardirektiv som avses eller vilken instans som har fastställt dessa.116

Av en något tidigare undersökning framgick även att 83 procent av ägardirektiven berörde frågan om affärsmässig drift.117 En väsentligt äldre undersökning ger vid handen att mer än tre fjärdedelar av de kommuner som hade kommunala aktiebolag, bostadsbolag eller andra bolag, hade beslutat om direktiv till dessa vid sidan av bolagsordningen.118

Utredningen drar slutsatsen att sådana direktiv antingen är mera vanligt förekommande i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och/eller har ökat generellt över åren, inte bara i bostadsföretagen. Sveriges Allmännytta sätter detta i samband med de vägledningar

115 Frågor om hyressättning har nyligen utretts i flera omgångar, se till exempel SOU 2021:50,

Fri hyressättning vid nyproduktion och SOU 2021:58, Läge och kvalitet i hyressättningen.

116 Uppgifterna om vilket år ägardirektiven är antagna är inte publicerade av Boverket. Bilden stämmer emellertid med uppgifter som tidigare publicerats, till exempel konstaterades att 95 procent av ägardirektiven i juni 2017 var fastställda 2011 eller senare (se Boverkets rapport 2017:29, s. 26). 117 Boverkets rapport 2017:29, s. 6, 30 och 31. 118 Stattin D. (2007): Kommunal aktiebolagsrätt, Norstedts Juridik, s. 44.

kring ägardirektiv som tagits fram tillsammans med Sveriges Kommuner och Regioner samt med att frågan har lyfts i olika styrelseutbildningar sedan allbo-lagen trädde i kraft.

Vad gäller hur avkastningskrav och affärsmässighet definieras har Boverket tidigare konstaterat att företagen alltjämt gör på olika sätt vilket bl.a. kommer till uttryck i den stora spridning som finns när det gäller hur avkastningskraven definierats i företagens ägardirektiv. Nivån på avkastningskraven har flera gånger karakteriserats som svår att mäta och Boverket har dragit slutsatsen att avkastningskraven hos de privata företagen inte heller är så likartat formulerade som man kunnat förvänta sig119 vilket har försvårat direkta jämförelser. Det var enligt Boverket tydligt att variationen var ganska stor inom båda ägarkategorierna men mellan dem var inte skillnaden så stor.120

Enligt Boverkets tidigare kartläggning hade merparten av företagen lyckats uppnå sina respektive avkastningskrav. Flertalet hade dock fastställts till en nivå som understiger den genomsnittliga direktavkastning som gäller för marknaderna i fråga. Här borde man dock enligt Boverket ta med i bedömningen att dessa genomsnittsvärden för direktavkastningen inte nödvändigtvis ger en adekvat indikation på vilket avkastningskrav som ”borde” ställas på det allmännyttiga bostadsföretaget, med hänsyn till dess särskilda förutsättningar. Bolag verksamma på svaga bostadsmarknader hade i mindre utsträckning än övriga klarat att uppnå sina avkastningskrav.121

Genom åren finns exempel på att allmännyttiga bostadsföretag är utsatta för ett betydande förändringstryck från marknadsfaktorer som gör sig gällande trots det kommunala ägandet. Således har flera allmännyttiga verksamheter förändrats p.g.a. externt tryck från marknaden, ofta genom att kraftigt krympa eller avveckla fastighetsägandet. I ett antal fall har man även avvecklat bolagsformen även om den förändringen inte i sig har medfört ett mindre fastighetsägande.

Det har tidigare förutsetts att stor vikt kommer att läggas vid vilka personer som utses till ledande funktioner i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. De kommunala ägarna kan i ökande utsträckning komma att påverka bolagens inriktning och värderingar genom

119 Boverkets rapport 2013:19, s. 25, och Boverkets rapport 2017:2, s. 5. 120 Boverkets rapport 2017:2, s. 13, två sista meningarna. 121 Boverkets rapport 2017:29, s. 68–69.

valet av personer i ledande ställning.122 Bortsett från ägardirektiven är den personmässiga kopplingen mellan kommuner och bolag påtaglig. Av svaren på en enkätundersökning som utfördes av utredningen om en kommunallag för framtiden kan konstateras att den normala ordningen i kommunala bolag är att majoriteten av ledamöterna i bolagens styrelser utses på partipolitisk grund (92 procent av svaren) och då vanligen (80 procent) genom att tillämpa lagen om proportionellt valsätt i kommunerna.123

Det är sammantaget utredningens bild att kommunerna har goda förutsättningar för att utöva styrning av sina allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt att de synbarligen nästan alltid gör det i form av ägardirektiv som hålls uppdaterade även om graden och inriktningen på denna styrning varierar påtagligt. En ny handledning för ägarstyrningen av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag finns utgiven under 2019 i samarbete mellan Sveriges Kommuner och Regioner och Sveriges Allmännytta.124

8.4.2. Hur ser eventuella borgensavtal ut och har de förändrats i och med den nya lagstiftningen?

Utredningen om allmännyttans villkor konstaterade att kommunal borgen medför lägre låneräntor för det allmännyttiga bolag som får ett lån, dels eftersom det gäller ett lägre lagstadgat kapitalkrav för kreditinstituten vid utlåning mot kommunal borgen som säkerhet, dels eftersom den risk som utlåningen är förenad med överförs på kommunen.125

Även om samma principer har gällt sedan Sveriges medlemskap i Europeiska unionen fick frågan om borgensavgifter ökad aktualitet i samband med 2011 års lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbo-lagen). Höjda borgensavgifter framhålls av kommuner och kommunala bostadsverksamheter frekvent som exempel på vad kravet att agera enligt affärsmässiga principer har inneburit i praktiken.

122 Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 335–337. 123SOU 2015:24, s. 344. 124 Sveriges Allmännytta och Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Ägarstyrning av all-

männyttiga kommunala bostadsaktiebolag – En handledning från Sveriges Allmännytta och Sveriges Kommuner och Regioner, Stockholm.

125SOU 2008:38, s. 283284.

Utredningen om Allmännyttans villkor gjorde bedömningen att en kommun som ställer borgen för ett kommunalt bostadsaktiebolags åtaganden borde följa de (numera upphävda) riktlinjer som Kommissionen lämnat om tillämpningen av statsstödsreglerna avseende garantier. Riktlinjerna innebar att kommunala borgensavgifter borde motsvara skillnaden mellan marknadsräntan och den räntesats som erhålls tack vare kommunal borgen. De viktigaste förutsättningarna för att en kommunal borgen skulle kunna anses vara marknadsmässig var enligt utredningen EU och kommunernas bostadspolitik följande:

  • Låntagaren som borgensåtagandet avser får inte vara i ekonomiska svårigheter.
  • Garantins omfattning och den därmed sammanhängande risken måste kunna bedömas när garantin beviljas.
  • Garantin måste vara kopplad till en viss finansiell transaktion, ett maximibelopp för garantierna ska ha fastställts och garantierna ska vara tidsbegränsade.
  • Garantin får, med vissa undantag, inte heller täcka mer än 80 procent av det lån eller den finansiella förpliktelse garantin avser.
  • Slutligen måste ett marknadsorienterat pris betalas för garantin, vilket är det som ur kommunal synpunkt föranleder diskussionen om borgensavgifter.126

Borgensavgifterna är inte särskilt reglerade i allbo-lagen utan följer av det allmänna kravet på affärsmässiga principer och förbudet mot statsstöd i EUF-fördraget. Lånevillkoren för ett kommunalt bostadsaktiebolag får inte påverkas av att det är en kommun som äger bolaget. Om t.ex. kommunen ingår ett borgensåtagande för sitt bostadsaktiebolag ska en marknadsmässig avgift tas ut av företaget. Detsamma gäller för sådana bostadsstiftelser som kommunen bildat eller har det bestämmande inflytandet över. Om ett kommunalt bostadsföretag – jämfört med att låna på marknaden i övrigt – får ekonomiska fördelar i form av lägre räntor eller i övrigt bättre lånevillkor genom att låna direkt från kommunen eller med kommunen som mellanhand måste dessa fördelar på ett eller annat sätt komma kommunen tillgodo. Detta kan ske t.ex. genom ett marknadsmässigt påslag på räntan

126SOU 2015:58, s. 368369.

eller uttag av en ”förmånskompenserande” avgift som tillfaller kommunen.127

I en rapport år 2017 konstaterade Boverket att det övervägande flertalet av de undersökta bostadsföretagen lånade på marknadsmässiga villkor, till exempel genom att kommunen fastställt marknadsmässiga borgensavgifter.128 Den genomsnittliga borgensavgiften uppgick till 0,37 procent av upplåningen år 2020 men spridningen var stor mellan olika bolag. Enligt Sveriges Allmännytta medför de sjunkande marknadsräntorna att borgensavgiften ökar som andel av de totala räntekostnaderna och för vissa företag nu utgör mer än hälften.129

Nivån på borgensavgiften som anges av Sveriges Allmännytta för 2020 stämmer överens med vad som angavs av Konkurrensverket avseende år 2017. Vid en undersökning av de 100 största allmännyttiga företagen år 2017 framkom då att 96 av dessa hade kommunal borgen och samtliga dessa företag betalade en borgensavgift.130 Den viktigaste slutsatsen i Konkurrensverkets rapport var emellertid de stora variationerna i borgensavgifterna. I förhållande till en modellberäknad borgensavgift varierade de faktiska borgensavgifterna, enligt Konkurrensverket, på ett svårbegripligt sätt mellan olika kommuner, trots att deras företag föreföll relativt homogena och alla var utsatta för liknande risker.131

Sett ur ett längre perspektiv framstår förändringen av borgensavgifterna som omfattande. Innan kravet på affärsmässig drift tillkom hade enligt en undersökning 169 av 181 undersökta kommunala bostadsföretag en kommunal borgen men i två tredjedelar av fallen, ofta dock inte de största företagen, togs det inte ut någon borgensavgift alls. I en annan äldre undersökning varierade nivån på borgensavgiften, när en sådan togs ut, kraftigt i ett intervall mellan i vart fall 0,027 procent till 1,0 procent.132

Förevarande utredning erfar dock att borgensavgifterna i allmänhet inte justeras årligen utan förändras med en viss tröghet. Sveriges Allmännytta har tidigare framhållit att företag på kreditmarknaden visar ett avtagande intresse att hjälpa kommunerna med att tillhanda-

127Prop. 2009/10:185, s. 50. 128 Boverkets rapport 2017:29, s. 68–69. 129 Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020, s. 19–20. 130 Konkurrensverkets rapport nr 2019:4, Finansiering på lika villkor? En analys av kommunala

bostadsföretags borgensavgifter till kommunerna, s. 5 och 34.

131 Konkurrensverkets rapport nr 2019:4, Finansiering på lika villkor? En analys av kommunala

bostadsföretags borgensavgifter till kommunerna, s. 39.

132SOU 2008:38, s. 85.

hålla relevant jämförelsematerial avseende marknadsmässig upplåning, vilket utgör en förutsättning för beräkningen.

En ny vägledning med Sveriges Allmännytta, Sveriges Kommuner och Regioner samt Kommuninvest som utgivare, vilken behandlar borgensavgifter, har under 2021 ersatt den motsvarande vägledning som gavs ut under 2012 av samma aktörer.133 Den nya vägledningen beskriver i sex steg hur man kan gå till väga för att beräkna och fastställa marknadsmässiga borgensavgifter. För att underlätta detta är vägledningen kopplad till en kontinuerligt uppdaterad sammanställning av referensinformation.

8.4.3. Hur används, och hur ser kommunerna på, de nya undantagen vad gäller värdeöverföringar?

Boverket mäter årligen värdeöverföringarna från de kommunala bostadsbolagen till kommunerna. Boverket konstaterade under 2017 att det under femårsperioden 2011–2015 hade överförts närmare 7,3 miljarder till kommunerna.134 Den bedömning Boverket då gjorde var likväl att regelverket om värdeöverföringar knappast hade haft några märkbara effekter vare sig på de allmännyttiga bostadsaktiebolagen, på hyrorna eller på konkurrensen på bostadsmarknaden.135

Omfattningen av värdeöverföringar

Sedan 2016 har nivån på värdeöverföringar minskat. Enligt Boverkets senaste publicerade redovisning av värdeöverföringar uppgick de totala värdeöverföringarna från de allmännyttiga bostadsbolagen till knappt 676 miljoner kronor år 2019 efter en minskning varje år sedan 2016.136

Liksom tidigare år avser en överväldigande andel av överföringarna undantagsregeln i 5 § 1 nya allbo-lagen, som möjliggör överföring till vissa bostadsförsörjningsåtgärder. Endast en mindre del av värdeöverföringarna sker enligt den s.k. huvudregeln i 3 § nya allbo-lagen,

133 Sveriges Allmännytta, Sveriges Kommuner och Regioner och Kommuninvest (2021): Bor-

gensavgift för kommunala bostadsbolag – en uppdaterad vägledning, Stockholm.

134 Boverkets rapport 2017:29, s. 8. 135 Boverkets rapport 2017:29, s. 8. 136 Boverkets rapport 2021:7, s. 35.

enligt vilken bostadsföretagen får överföra en viss förräntning på sitt kapital under förutsättning att deras resultat är tillräckligt bra.137

Otillåtna värdeöverföringar

Boverket bedömer i sina rapporter huruvida några av de rapporterade värdeöverföringarna är otillåtna enligt allbo-lagens regler om värdeöverföringar. Boverket angav tidigare att man avseende år 2018 hade identifierat betydande otillåtna värdeöverföringar som uppgick till över 110 miljoner kronor, vilket var mångfalt större än vad som någonsin tidigare hade observerats. Dessa värdeöverföringar var också utspridda på hela 10 olika kommuner, även om större delen av beloppet hänförde sig till ett enda bolag.138

I Boverkets senaste rapport som publicerades under 2021, var de värdeöverföringar vilka Boverket bedömer som otillåtna väsentligt lägre, 35 miljoner kronor år 2019, men förekom i fler kommuner även om större delen av beloppet även detta år hänförde sig till en enda kommun. Orsakerna till de otillåtna värdeöverföringarna, i de fall detta går att utläsa, varierar. Den beloppsmässigt mest betydande otillåtna värdeöverföringen avsåg återbetalning av ett villkorat aktieägartillskott. I andra fall hade bolagen använt felaktig genomsnittlig statslåneränta vid sina beräkningar av högsta tillåtna värdeöverföring eller så hade det saknats nödvändigt beslut från kommunfullmäktige om värdeöverföringen. Enligt Boverkets bedömning följer dock sammanfattningsvis majoriteten av de allmännyttiga bostadsbolagen reglerna om begränsning av värdeöverföringar och summan av det senaste årets otillåtna överföringar var betydligt lägre än året dessförinnan.139

Boverket bedömer att otillåtna värdeöverföringar typiskt sett beror på slarv samt bristande kompetens och kännedom om regelverkets krav. Även om flera faktorer kan påverka statistiken bedömer Boverket att det ligger en reell förbättring av regelefterlevnaden bakom de senaste årens minskade otillåtna värdeöverföringar, som dessa har bedömts av Boverket. Detta antas bero på ökad kännedom om regelverket och ökad förståelse för dess innebörd vilket även framgår i de

137 Boverkets rapport 2021:7, s. 19 och 2020:9, s. 18. 138 Boverkets rapport 2020:9, s. 16. 139 Boverkets rapport 2021:7, s. 16–17.

kontakter som Boverket har med bostadsaktiebolagen och i förekommande fall kommunerna i samband med rapporteringen.140

Skrivelse som överlämnats till utredningen

Regeringen har genom beslut den 3 februari 2022 till utredningen överlämnat en skrivelse ställd till bostadsministern rubricerad ”Boverket och värdeöverföringar från allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag”.141 I skrivelsen görs i huvudsak gällande att efterlevnaden av lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag är bristande samt att det förekommer felaktigheter i Boverkets årliga rapportering till regeringen om värdeöverföringar från allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.

Skrivelsen avser primärt tillämpningen av reglerna om värdeöverföringar i en av landets största kommuner och har ingivits av två förtroendevalda revisorer inom kommunen.

Boverket har tidigare meddelat ingivaren att verket löpande ser över sina rutiner och hur myndigheten samlar in uppgifter från länsstyrelserna i arbetet med värdeöverföringarna.

Boverket har till utredningen uppgivit att rapporteringen bedöms ha fått förbättrad kvalitet år för år i takt med att svaren blivit mera tillförlitliga även om nya frågor då också uppkommit baserat på de förbättrade uppgifterna. Även om flera faktorer kan påverka statistiken bedömer Boverket, som redan framhållits ovan, att det ligger en reell förbättring av regelefterlevnaden bakom de senaste årens utveckling av värdeöverföringarna, som dessa har bedömts av Boverket.

Vad gäller den konkreta fråga om behandlingen av aktieägartillskott som aktualiseras i den överlämnade skrivelsen har Boverket hittills bedömt att aktieägartillskott, såväl villkorade som ovillkorade sådana, ska räknas av från eventuella värdeöverföringar under aktuellt räkenskapsår. I konsekvens med detta har Boverket även ansett att återbetalning av såväl ovillkorade som villkorade aktieägartillskott ska jämställas med en värdeöverföring. Det sistnämnda har aktualiserats i senaste rapporten avseende en värdeöverföring i Mora kommun samt även tidigare avseende en överföring i Eksjö kommun.142

140 Tjänsteanteckning från samtal med berörda medarbetare hos Boverket den 11 januari 2022. 141 Regeringskansliets dnr Fi2021/03913. 142 Tjänsteanteckning från samtal med berörda medarbetare hos Boverket den 11 januari 2022.

Enligt utredningen framstår Boverkets tillämpning som konsekvent baserat på Boverkets olika redovisningar och rapporter. Utredningen konstaterar att det ifrågasatta förfarandet, som innefattar koncernbidrag samt får skattemässigt positiva effekter för kommunkoncernen, inte är närmare behandlat i allbo-lagens förarbeten men inte heller försätter det allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolaget i en sämre ekonomisk ställning.

Eftersom bolaget inte försätts i en sämre ekonomisk ställning påverkas inte heller dess möjligheter att utföra sitt uppdrag. Utifrån utredningens uppdrag att främja en socialt hållbar bostadsförsörjning finns det därför inte anledning för utredningen att vidta ytterligare åtgärder med anledning av det som framförs i skrivelsen, utöver den redogörelse som har lämnats ovan samt i avsnitt 8.2.4 och 8.2.5, där Boverkets tillämpning av regelverket samt rättspraxis beskrivs närmare.

Rapporteringsskyldigheten avseende värdeöverföringar

En ny rapport från Boverket om värdeöverföringar förväntas bli publicerad under mars månad 2022 och har därför inte kunnat beaktas i föreliggande betänkande. Beroende på hur värdeöverföringarna fortsatt utvecklas kan det enligt utredningens uppfattning finnas förutsättningar att utmönstra den årliga rapporteringsskyldigheten för värdeöverföringar, vilket utredningen vill möjliggöra för Regeringen att själv ta initiativ till och besluta om, genom att själva rapporteringsskyldigheten flyttas från lag till förordning (se vidare utredningens förslag i avsnitt 11.2.8).

8.4.4. Hur värderar de allmännyttiga bostadsbolagen sina fastigheter?

Redan 2017 konstaterade Boverket att det övervägande flertalet av de undersökta bostadsföretagen genomförde någon form av marknadsvärdering (intern och/eller extern) av sitt fastighetsbestånd.143Enligt Sveriges Allmännytta har sjunkande avkastningskrav varit en följd av fallande räntor och fastighetsinvesteringar har setts som en attraktiv investering med låg risk. Sjunkande avkastningskrav har bi-

143 Boverkets rapport 2017:29, s. 68–69.

dragit till att marknadsvärdena har ökat och det bedömda värdet var 2019 högre än det bokförda värdet, mätt som ett genomsnitt, för allmännyttiga bolag i samtliga orts- och storleksgrupper. Däremot uppvisar materialet stora variationer och skillnaderna mellan marknadsvärden är även ökande varför det kan se helt annorlunda ut om man tittar på en enskild fastighet.144 Marknadsvärdena har fortsatt öka även enligt statistiken för 2020, om än i lägre takt.145

Den stigande marknadsvärderingen har även kraftigt bidragit till att förbättra de allmännyttiga företagens soliditet som i genomsnitt överstiger 32 procent även utan korrigering för de övervärden som ligger i fastigheterna.146 Sett över en längre period har soliditeten förbättrats avsevärt sedan 2008 när det i en offentlig utredning konstaterades det var vanligt med en soliditet mellan 10 och 20 procent i de då 25 studerade företagen.147

Internationella överenskommelser om god bokföringssed är normgivande för hur redovisning av tillgångar utförs. Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering lyfter i betänkandet Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108) att det så kallade K3-regelverket som företag måste förhålla sig till vid redovisning av tillgångar och skulder försvårar byggande i vissa orter och lägen. Detta gäller framför allt på de orter där det finns en osäkerhet om framtida efterfrågan, och där redovisningsreglerna innebär att fastighetsvärden måste skrivas ner omedelbart efter färdigställande. Av en underlagsrapport från Bokföringsnämnden framgår att det på många marknader finns en stor osäkerhet kring hur en marknadsmässig diskonteringsränta ska beräknas, vilket innebär att valet av diskonteringsränta i många fall kan ses som en tillämpningsfråga.148

Det absoluta flertalet allmännyttiga företag tillämpar numera K3regelverket för sin redovisning. De nya redovisningsreglerna påverkar indirekt förutsättningarna för allmännyttiga bostadsbolag även om redovisningsreglerna inte alls är kopplade till reglerna i allbo-lagen. Den främsta farhågan avseende K3-regelverket har varit att om det verkliga värdet kan ses som en bestående värdenedgång jämfört med det redovisade värdet måste nedskrivningar göras.

144 Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2019, s. 6–7. 145 Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020, s. 6. 146 Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2019, s. 8, jfr även Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan 2020, s. 8. 147SOU 2008:38, s. 83. 148SOU 2020:46, s. 754.

Enligt Boverket var det inför genomförandet sannolikt att det nya K3-regelverket skulle komma att påverka bolagens underhålls- och moderniseringsplaner samt medföra att bolagen måste ange verkligt värde på tillgångarna och inte enbart bokfört värde vilket skulle kunna vara problematiskt t.ex. om det visade sig att ett allmännyttigt bolag var kraftigt övervärderat.149 De nya reglerna ansågs också övergångsvis kunna medföra krav på en ganska omfattande kartläggning av fastighetsinnehavet på detaljnivå.150

Boverket har dock i efterhand beskrivit hur de kommunala allmännyttiga bostadsföretagen anpassat sig till det nya regelverket, då särskilt regeln om att redovisa verkligt värde för bostadsbeståndet. Utifrån årsredovisningar från 2014 gjorde Boverket en större jämförelse mellan verkliga värden och bokförda värden. I jämförelsen framkom att det var förhållandevis ovanligt att det bokförda värdet låg nära det verkliga värdet och att det således fanns en viss marginal innan det nya regelverket skulle få konsekvenser. Som en jämförelse ställdes även långfristiga skulder mot det verkliga värdet. Resultatet pekade mot att företag som hade bokförda värden i närheten av de verkliga värdena också var jämförelsevis högt belånade i förhållande till det verkliga värdet.151

I och för sig redovisar 90 företag nedskrivningar på totalt 1 463 miljoner kronor under 2020, vilket oftast beror på nyproduktion eller större renoveringar och nära hälften av de företag som gjort nedskrivningar har också rapporterat in uppgifter om nyproduktion. Stigande marknadsvärden generellt har samtidigt inneburit att 49 företag har kunnat återföra tidigare gjorda nedskrivningar på totalt 677 miljoner kronor.152

På marknader med större bostadsefterfrågan tycks det enligt förevarande utredning som om farhågorna inte har besannats med hänsyn inte minst till den makroekonomiska utvecklingen. Det har dock angivits tidigare att det finns anledning att följa utvecklingen för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader i detta avseende, eftersom de nya värderingsreglerna kan antas ha fått allra störst betydelse där. Ett problem med redovisningsreglerna, som inte begränsar sig till de allmännyttiga företagen, är som redan anförts att det i princip blir krav på högre lönsamhet när man bygger i mindre centrala lägen,

149 Boverkets rapport 2014:6, s. 13. 150 Boverkets rapport 2014:6, s. 18. 151 Boverkets rapport 2016:7, s. 5. 152 Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020.

vilket ytterligare förstärker svårigheterna att bygga i sådana lägen, då det riskerar att medföra ett omedelbart nedskrivningsbehov för de nya fastigheterna.

8.4.5. Hur räknar de allmännyttiga bostadsbolagen på nyinvesteringar?

Nybyggnationen i allmännyttan har på längre sikt stigit, dock från en låg nivå. För 2020 anger Sveriges Allmännytta nyproduktionen till 8 600 lägenheter vilket är något över genomsnittet för de fem åren dessförinnan (2015–2019) men väsentligt över de nivåer som redovisas för enskilda år dessförinnan (åren 2000, 2005 och 2010). Nyproduktionen är fortsatt långt under vad som redovisades under slutet av 1900-talet (åren 1970, 1980 och 1990).153

Allmännyttans bostadsbyggande på riksnivå har tidigare konstaterats följa ungefär samma mönster som övrigt bostadsbyggande. Från de första planerna till dess att en bostad står färdig för inflyttning är det en lång process vilket kan medföra en förskjutning i förhållande till konjunkturerna.154

Allmännyttiga kommunala bostadsföretag har såväl i enkäter som i andra sammanhang framfört att bostadsbyggandet – framför allt i mer perifera områden – kan ha påverkats av att marknadsmässiga avkastningskrav ställs. Boverket har ändå ansett det svårt att bekräfta detta eftersom ett antal allmännyttiga företag har hävdat det motsatta. Boverket har även framhållit att utvecklingen av allmännyttans nybyggnation har varit i linje med resten av bostadsmarknaden som en indikation på att effekten i vart fall inte skulle vara betydande.155

Redan i en undersökning under 2017 svarade omkring hälften av de allmännyttiga bostadsaktiebolagen att lagkravet om affärsmässiga principer hade påverkat verksamheten. Ekonomiska hänsyn ansågs allmänt väga tyngre i olika beslutssituationer jämfört med tidigare. Flera framhöll att kravet på affärsmässiga principer haft påverkan vid investeringsbeslut som avser nyproduktion.156 Skärpta avkastningskrav jämte kravet på marknadsvärdering och nedskrivningskrav an-

153 Sveriges Allmännytta: www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/. Hämtad 21 november 2021. 154 Boverket, Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagens roll

och ansvar, Karlskrona, 2008, s. 17.

155 Boverkets rapport 2017:29, s. 44. 156 Boverkets rapport 2017:29, s. 68–69.

ses i dessa fall ha försvårat de kalkylmässiga förutsättningarna för nybyggnation, speciellt på mindre orter eller svagare bostadsmarknader. Bland de företag som anser att lagstiftningen inte haft någon större betydelse motiveras detta oftast med att man redan tidigare drev verksamheten affärsmässigt.157

Den grundläggande teknik som används för att beräkna bärigheten i nyproduktion innebär att framtida betalningsströmmar nuvärdeberäknas varvid ”pengar i framtiden” räknas om till dagens värde med en faktor som bygger på de avkastningskrav som ställs. Företagen använder olika avkastningskrav i olika lägen samtidigt som själva byggkostnaden (exklusive mark) är densamma. Därför prioriteras investeringar i centrala områden där avkastningskraven är lägre. De varierande avkastningskraven baseras på antaganden om vakanser, kostnader och risker men mera sällan på faktiska priser vid försäljning.158

Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet intervjuade under 2020 företrädare för 30 allmännyttiga bostadsföretag, framför allt belägna i kommuner med hög upplevd bostadsefterfrågan. Vid intervjuerna framkom sammantaget att flertalet allmännyttiga bostadsbolag har volymkrav från sin ägarkommun avseende hur mycket som ska byggas nytt, men vanligen också är beroende av marktilldelning från sin ägarkommun för att kunna leva upp till dessa mål. Flertalet allmännyttiga bostadsföretag har ett mycket begränsat eget ägande av obebyggd mark även om de ibland har möjlighet till förtätningar i befintliga områden. Många allmännyttiga företag hade sammantaget svårt att leva upp till förväntningarna på mängden nybyggnation eftersom ”de lågt hängande frukterna” redan var plockade på företagens egen mark.159

Enligt Sveriges Allmännytta har många mindre allmännyttiga företag i relativt små kommuner sämre ekonomiska förutsättningar än andra. Dessa företag har lägre soliditet vilket gör dem sårbara om vakanserna ökar eller räntorna stiger. Om man behöver bygga bostäder gör kombinationen av höga byggpriser, begränsad betalningsvilja och höga direktavkastningskrav det svårt att få ihop investeringskal-

157 Boverkets rapport 2017:29, s. 7–8. 158 Westerdahl Stig (2015): Avkastningskrav, affärsmässighet och samhällsansvar. Redovisnings-

praktiken i kommunalt ägda bostadsföretag, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber

2015, s. 238–240, 249–252. 159SOU 2020:75, Bygg och bo till lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet, s. 123.

kylen. Ofta uppstår nedskrivningsbehov som är svåra att förena med en låg soliditet i utgångsläget.160

Metoder att mäta företagsekonomiska effekter av sociala investeringar är ett relativt obeprövat fält. Som påpekades inom ramen för projektet ”Nyttan med allmännyttan” kan det i och för sig vara svårt och kanske riskfyllt att mäta sociala projekt i ekonomiska termer inte minst eftersom det kan vara svårt att fastslå kausala orsakssamband och det finns en risk för manipulation av resultaten baserat på subjektiva preferenser. I projektet drogs ändå slutsatsen att det kan vara viktigt för kommunala bostadsföretag att ekonomiskt räkna på och följa upp sociala investeringar, särskilt att utveckla metoder för att beskriva ekonomiska konsekvenser av sociala projekt och tydliggöra vad som uppnås i verksamheten.161

I det årliga arbetet med bokslutet skulle man, enligt två av forskarna som deltog i projektet, förhållandevis enkelt kunna kombinera ett konventionellt bokslut för ett bostadsbolag med en socioekonomisk resultat- och investeringskalkyl eller bokslut. Med hjälp av detta skulle man kunna tillskriva sociala insatser och sociala investeringar i ett bostadsområde som potentiella eller realiserade ekonomiska värden, vilka kan relateras till andra mer traditionellt värdeskapande insatser.162

8.4.6. Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande 163

Av de 20 företag som lägger flest anbud i offentlig upphandling har åtminstone 14 anknytning till bygg- och anläggningssektorn.164 Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande har undersökts i flera omgångar. En undersökning av Konkurrensverket avseende anbudskonkurrensen vid allmännyttans upphandling av bostadsbyggande under perioden 2009–2013 omfattade 164 upphandlingar av lite mer än 8 000 bostäder. Det genomsnittliga projektet omfattade då 51 bo-

160 Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020, s. 24. 161 Blomé Gunnar (2015): Sociala investeringar på allmännyttans villkor. Att räkna på och förstå

företagsekonomiska perspektiv, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015,

s. 262–263 och 269–272. 162 Nilsson I. och Wadeskog A. (2015): Allmännytta och sociala investeringar. En skiss till en

enkel kalkylmetodik, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s. 278–279.

163 Detta avsnitt baseras delvis på den redovisning som gjordes av utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet (SOU 2020:75, kapitel 6). Nuvarande utredning har med hänsyn till sina förslag (särskilt i avsnitt 11.4.1) ansett det av värde att viss bakgrundstext från den tidigare utredningen finns med även i detta betänkande. 164 Konkurrensverkets rapport 2020:5, s. 98.

städer med ett projektvärde på cirka 66 miljoner. Stora byggentreprenörer bedömdes ha en konkurrensfördel vid totalentreprenader, som var (och är) den dominerande entreprenadformen vid allmännyttans upphandlingar. De allmännyttiga företagen använde totalentreprenad i uppemot 80 procent av de undersökta upphandlingarna.165

Denna situation med en överväldigande dominans för totalentreprenader kvarstod i en senare undersökning som Konkurrensverket utförde under 2018.166 De främsta orsakerna till att upphandlarna väljer totalentreprenader har tidigare av Byggkonkurrensutredningen befunnits vara att de behöver byggentreprenörernas kompetens och resurser då den egna beställarorganisationen är slimmad, att de vill minimera antalet gränssnitt med entreprenören men ändå kunna köpa samordning och produktionsstyrning, att det blir enklare att genomföra och följa upp projekt under garantitiden med en totalentreprenad samt att det är den entreprenadform som anses bäst lämpad för att ta fram innovativa och kostnadseffektiva lösningar.167

Enligt Byggkonkurrensutredningen kunde höga kostnader för att delta i offentliga upphandlingar av bostadsbyggande avskräcka nya anbudsgivare från att delta och därmed gynna etablerade aktörer. Sammanfattningsvis konstaterades att en etablerad leverantör som sannolikt har lägre kostnader för att delta i en offentlig upphandling och en hög sannolikhet att vinna får starkare incitament att delta i anbudsgivningen. För nya aktörer kan transaktionskostnaderna vara relativt högre. Det genomsnittliga antalet kvalificerade anbudsgivare var enligt Byggkonkurrensutredningen 4,1, dvs. något lägre än för all offentlig upphandling, där motsvarande genomsnitt var 4,6 år 2013. I nästan 20 procent av upphandlingarna var det endast en eller två kvalificerade anbudsgivare och i 43 procent tre eller färre anbudsgivare. Hög lönsamhet och efterfrågan i andra marknadssegment ansågs kunna minska deltagandet i allmännyttans upphandlingar. Lönsamheten upplevdes vara relativt lägre vid offentliga byggentreprenader varför det kunde finnas svagare incitament att lämna anbud vid ett högt kapacitetsutnyttjande. Tre rikstäckande byggentreprenörer uppskattades vinna omkring 40 procent av allmännyttans upphandlingar. Flera relativt stora lokala aktörer hade dock tillsammans en motsvarande

165 Konkurrensverkets rapport 2015:2. 166 Konkurrensverkets promemoria daterad 30 november 2018, vilken utgick från annonsdatabaserna vid tiden. 167SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer, s. 178.

marknadsandel. Relativt få mindre företag bedömdes däremot vinna offentliga upphandlingar av bostadsbyggande.168

Det förekom mycket få utländska anbud vid allmännyttans upphandlingar i början på 2010-talet och de försök som då hade gjorts för att locka utländska aktörer hade enligt Byggkonkurrensutredningen ännu inte givit något resultat när utredningen redovisade sitt betänkande under 2015. Endast två företag med utländska ägare hade vunnit offentliga upphandlingar av bostadsbyggande och dessa företag hade verkat länge på den svenska marknaden. För att få in utländska företag inom bostadsbyggande ansåg Byggkonkurrensutredningen att det var viktigt att få dem etablerade lokalt, och allmännyttans upphandlingar sågs som ett viktigt verktyg för att dessa skulle kunna ta sig in på den svenska marknaden.169

Nuvarande Sveriges Allmännytta reste sedermera tillsammans med medlemsföretag runt i Europa för att bjuda in utländska företag till svenska bostadsbyggen vilket redan i början av 2018 hade gett synbara resultat i antalet utländska anbud, dock inte i antalet vunna anbud av utländska aktörer. Endast vart nionde utländskt anbud hade vunnit upphandlingar där även andra företag lämnat anbud – att jämföra med nästan vart tredje bland de inhemska anbuden.170

Genom åren har olika förslag för att den offentliga upphandlingen ska fungera bättre genomförts, däribland utvecklade ramavtal och förbättrad information till nya potentiella anbudsgivare i form av en hemsida i Boverkets regi för utländska byggare171. Upphandlingsstödutredningen föreslog i sitt betänkande Upphandlingsstödets

framtid (SOU 2012:32) att det statliga upphandlingsstödet skulle sam-

ordnas i en ny myndighet då det bedömdes finnas ett stort behov av stödjande insatser för att tolka och tillämpa upphandlingsreglerna. Upphandlingsstödet samordnades under år 2014 och utformades som en egen myndighet under 2015. Upphandlingsmyndigheten har det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter. Myndigheten ska verka för en rättssäker, effektiv och socialt och miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling. Myndigheten ska främja innovativa lösningar inom upp-

168SOU 2020:75, s. 141142. 169SOU 2020:75, s. 142143. 170 Se de bägge rapporterna Så underlättar vi för utländska byggföretag i Sverige, 2016, och Från

noll till åtta procent, 2018, bägge publicerade av SABO/Sveriges Allmännytta.

171 Boverket: www.boverket.se/building-in-sweden.

handling och är numera också statistikmyndighet på upphandlingsområdet. Myndigheten ger också vägledning till kommuner och regioner om EU:s statsstödsregler.172 Däremot har de materiella upphandlingsreglerna i huvudsak förblivit oförändrade och flera framlagda förslag till reformer, mest påtagligt de om överprövningar, har först nyligen föranlett åtgärder.173

Vissa åtgärder har nyligen beslutats, nämligen ett förenklat regelverk för offentliga upphandlingar under EU:s tröskelvärden. Tröskelvärdet år 2022 är knappt 56 miljoner kronor för byggentreprenader, under vilket belopp unionsrätten alltså inte ställer krav på att de detaljerade upphandlingsreglerna ska tillämpas. Sverige har dock valt att införa nationella regler även för upphandlingar under tröskelvärdena och dessa regler har bedömts svåröverskådliga och otympliga.174

Dessa regler förenklas nu. Riksdagen har fattat beslut i enlighet med regeringens förslag till förenklingar under november månad 2021.175 I propositionen finns även ett förslag om att upphandlande myndigheter och enheter inte ska behöva efterannonsera upphandlingar under vissa belopp. Bägge lagändringarna har trätt i kraft den 1 februari 2022.176

Riksdagen har även under november månad 2021 beslutat om ett tillkännagivande till regeringen. Enligt tillkännagivandet bör regeringen utvärdera lagstiftningen om offentlig upphandling och se över möjligheterna att öka förutsättningarna för små företag och ideella aktörer att delta i upphandlingar och vinna upphandlingskontrakt i syfte att säkra deras möjligheter att delta i upphandlingar.177

8.5. De allmännyttiga bostadsföretagen som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning

Utredningens sammantagna bedömning är som nyss angivits att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen drivs enligt affärsmässiga principer och i enlighet med intentionerna bakom allbo-

1721 § förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten. 173 Se SOU 2018:44, Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphand-

lingsregler och vissa regler om överprövningsmål samt dessförinnan SOU 2005:12, Överprövning av upphandlingsmål m.m.

174Prop. 2015/16:195, Nytt regelverk om offentlig upphandling, del 4, s. 1016. 175Prop. 2021/22:5, Ett förenklat upphandlingsregelverk, s. 81, bet. 2021/22:FiU14, s. 7, rskr. 2021/22:31. 176Prop. 2021/22:5, s. 1. 177 Bet. 2021/22:FiU14, rskr. 2021/22:31.

regleringen. Frågan som är utgångspunkt för detta efterföljande avsnitt är hur de samtidigt fungerar som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning.

En socialt hållbar bostadsförsörjning måste enligt utredningen vara ett brett koncept och dess yttre gränser låter utredningen framför allt återspeglas i sitt förslag till mål för bostadsförsörjningen. Medlen kan behöva och måste tillåtas variera över tid och i olika kommuner. En socialt hållbar bostadsförsörjning bör innefatta även t.ex. vräkningsförebyggande arbete och integration samt handla om att pressa priser i nyproduktion så att fler har råd att efterfråga nybyggda bostäder m.m.

Bostadsförvaltning utgör en viktig del av kommunens arbete med bostadsförsörjning (se avsnitt 3.2). Bostadsförsörjningen är som utgångspunkt ägarkommunens ansvar. Ansvaret för bostadsförsörjningen kan aldrig övergå från kommunen till bolaget178 vilket även innebär att när ett allmännyttigt bostadsföretag saknas (se avsnitt 8.6) måste det enligt utredningens uppfattning ställas särskilt höga krav på kommunens eget arbete med bostadsförsörjningen vilket utredningen senare i framställningen kommer att analysera närmare (se avsnitt 8.7).

I detta avsnitt fokuserar utredningen emellertid på sådana åtgärder för bostadsförsörjningen som går att hänföra direkt till de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen.

Ett sätt att beskriva allmännyttans roll för en socialt hållbar bostadsförsörjning är att göra jämförelser med privata hyresvärdar. När allmännyttan utvärderas görs det emellertid begränsade ansatser till att jämföra och de försök som görs blir sällan möjliga att basera mera långtgående tolkningar på. En skrivning hos Boverket framstår därvid som typisk:

Även om det inte här funnits möjlighet att göra konkreta jämförelser med fastighetsägare inom den privata hyressektorn kan man konstatera att många av de allmännyttiga bostadsföretagen har en särskild roll i bostadsförsörjningen, tar ett större socialt ansvar och är mer aktiva i samhällsutvecklingen i stort i sina kommuner än vad man kan förvänta sig av kommersiella fastighetsägare.179

Det finns flera problem med de begränsade jämförelser som genom åren har genomförts, bl.a. att det allmännyttiga bostadsföretaget ofta

178Prop. 2009/10:185, s. 42. 179 Boverket (2008): Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföre-

tagens roll och ansvar, Karlskrona, s. 107.

är överlägset störst på orten och det därför kan saknas relevanta privata jämförelseobjekt.180 Generellt sett är de allmännyttiga bolagen genomsnittligt sett större än sina konkurrenter. En tidigare rapport från Boverket angav att det fanns i storleksordningen ett 50-tal privata fastighetsägare som äger mer än 1 000 lägenheter. Resterande del (70–80 procent) av det privatägda hyresbeståndet, ägdes av mindre aktörer. Skillnaden gentemot de allmännyttiga bolagen var betydande – där ägde de mindre aktörerna bara 10 procent.181 Sedan dess har enligt Fastighetsägarna ägt rum en snabb konsolidering på hyresbostadsmarknaden vilket även sammanhänger med avyttringen av tidigare allmännyttiga bostäder. Av landets 10 största privata hyresvärdar fanns inte hälften för 15 år sedan.

Utredningen redogör närmast för sina iakttagelser på några utvalda teman. Efter en redogörelse för bolagens formella uppdrag från sina ägare med avseende på en socialt hållbar bostadsförsörjning (se avsnitt 8.5.1) behandlas inledningsvis allmännyttans egen tolkning av samma uppdrag (se avsnitt 8.5.2), därefter hur denna tolkning manifesteras i form av tillträdeskrav på bostadssökande (se avsnitt 8.5.3) och vilka effekter detta i kombination med omvärldsfaktorer får på sammansättningen av boende i allmännyttan (se avsnitt 8.5.4). Avslutningsvis söker vi brett efter förklaringsmodeller för de skillnader som identifierats (se avsnitt 8.5.5) och adresserar särskilt frågan i vilken utsträckning allbo-lagen har påverkat möjligheterna att ta ett socialt ansvar (se avsnitt 8.5.6). Eftersom de allmännyttiga bolagen själva generellt sett inte anser att allbo-lagen har varit hindrande, analyseras avslutningsvis det hinder som de allmännyttiga företagen själva framhåller i sin verksamhet, nämligen kravet att tillämpa lagen om offentlig upphandling (se avsnitt 8.5.7).

8.5.1. Allmännyttans formella uppdrag från ägaren

Som framgår ovan (se avsnitt 8.4.1) har den absoluta merparten av de allmännyttiga bostadsföretagen ägardirektiv av något slag. I senaste bostadsmarknadsenkäten tillfrågades kommunerna, baserat på enkätalternativ som Boverket hade preciserat, vad direktiven innehöll. Dessa angav då i flertalet fall att ägardirektiven preciserar det allmännyttiga

180 Boverkets rapport 2013:15, s. 7. 181 Boverkets rapport 2017:29, s. 25–26.

syftet (191 kommuner) medan relativt färre ägardirektiv innehåller skrivningar om bolagets roll i en socialt hållbar bostadsförsörjning (144 kommuner), särskilda målgrupper (runt 50 kommuner oberoende av vilka grupper som utpekades) eller kraven på hyresgäster (17 kommuner).182

Vid en jämförelse med en tidigare undersökning utförd av Boverket har det blivit relativt vanligare att det allmännyttiga syftet uttrycks i ägardirektiven, något som tidigare skedde endast i 60 procent av fallen. En betydande skillnad mellan de bägge undersökningarna är dock att den tidigare genomförda baserades på att Boverket tog del av sammanlagt 212 olika ägardirektiv och således inte baserades på en enkätundersökning med de felkällor det medför.183 Sveriges Allmännytta sätter utvecklingen i samband med de insatser som har gjorts genom såväl handledningar som kompetensutveckling med syfte att utveckla ägarstyrningen.

Att bygga bostäder ingår ofta i ägarnas allmänna beskrivning av de allmännyttiga bostadsaktiebolagens uppdrag och 44 procent av bostadsbolagen hade därtill, enligt Boverkets undersökning från 2017, fått mer utvecklade direktiv kopplade till att bygga eller verka för att det byggs nya bostäder. Hälften av dessa bolag hade också fått specifika kvantitativa mål för nyproduktion av bostäder för en given period. Det handlade främst om nyproduktion av hyresrätter men också om byggande av bostads- och äganderätter. Exempel från ägardirektiven som framhölls av Boverket var t.ex. att bostadsbolagen ska stå för en hög produktion av hyresrätter, verka för att det produceras såväl bostadsrättslägenheter som ägarlägenheter, vid nyproduktion alltid ska pröva möjligheten att bygga ägarlägenheter, rikta nyproduktionen i vissa avseenden och vara en katalysator för nya bostadsområden. Flera kommuner skrev att bolaget ska medverka till nyproduktion av bostäder med olika upplåtelseformer för att jämna ut dominansen av hyresrätter eller bostadsrätter i vissa områden.184

I 44 procent av ägardirektiven lyfte kommunerna fram hyresrätten eller hyressättningen särskilt. Det kunde handla om hur stor marknadsandel bolaget skulle ha av den totala hyresbostadsmarknaden,

182 Uppgifterna om vad ägardirektiven innehåller har hämtats av utredningen från Bostadsmarknadsenkäten 2022 där de inte var publicerade men motsvarande uppgifter har sedermera presenterats i Boverkets rapport 2022:4, s. 15–17. 183 Boverkets rapport 2017:29, s. 6, 30 och 31. 184 Boverkets rapport 2017:29, s. 33.

att bolaget skulle garantera hyresrätten, arbeta med hyressättningsmodeller eller verka för bostäder med varierande hyresnivåer, rimliga hyror, attraktiva hyror, konkurrenskraftiga hyror eller marknadsmässiga hyror.

I nära hälften, 48 procent, av ägardirektiven skrev ägarna att bolagen ska tillgodose invånarnas behov av ett varierat bostadsutbud med hänsyn till exempelvis läge, bostadsstorlek, standard och pris. Det är vanligt förekommande att kommunerna skriver att bolaget ska erbjuda bostäder till invånare med olika förutsättningar och i olika skeden av livet. Några särskilda grupper som nämns är unga, studenter, äldre, personer med funktionsnedsättning och nyanlända. Vanligast är att kommunerna uppmärksammar äldre personers bostadsbehov i ägardirektiven – med bland annat krav på tillgänglighets- och bostadsanpassning och byggande av trygghets- och seniorbostäder – följt av ungas och studenters bostadssituation.185 Bland mera generella målsättningar i samhället har det tidigare konstaterats att energi- och miljöfrågor liksom mångfald och integration är relativt vanligt förekommande i ägardirektiven för de allmännyttiga företagen, och förekom i mer än hälften av de ägardirektiv som studerades.186

Enligt förevarande utredning är det relevant att notera att ju mera konkret frågor om uppdraget till det allmännyttiga företaget formuleras i bostadsmarknadsenkäten, desto färre kommuner rapporterar förekomst i ägardirektivet. Nästan alla anser sig således precisera det ”allmännyttiga ändamålet”, relativt färre anser att de preciserar ”bolagets roll i en socialt hållbar bostadsförsörjning” medan ännu färre kommuner pekar ut särskilda grupper vars bostadsbehov ska tillgodoses.

8.5.2. Allmännyttans tolkning av sitt uppdrag från ägaren

Boverket har tidigare frågat de allmännyttiga bostadsaktiebolagen hur de upplever att deras allmännyttiga samhällsansvar ser ut och bett dem ange de tre främsta prioriteringarna. Efter att ha gått igenom svaren ansåg Boverket det rimligt att systematisera dessa utifrån tre kategorier:

185 Boverkets rapport 2017:29, s. 34. 186 Boverkets rapport 2017:29, s. 35.

  • Det traditionella samhällsansvaret kring att på olika sätt erbjuda goda bostäder till breda grupper, enligt Boverket ofta kombinerat med ett ansvar för hållbarheten (vilket förevarande utredning har tolkat som att Boverket primärt avsåg den miljömässiga hållbarheten).
  • Det sociala uppdraget, som fokuserar på mera riktade insatser av särskild karaktär eller till särskilda målgrupper.
  • Ett ansvar för integration eller, uttryckt på motsatt sätt, att förhindra segregation.

Boverkets undersökning visade sammanfattningsvis att nästan alla bolag ansåg sig ha ett traditionellt samhällsansvar, väsentligt färre (mindre än hälften) ansåg sig ha ett socialt uppdrag och endast vart femte bolag ansåg sig ha ett ansvar för integrationen. Sammantaget svarade endast 106 bolag på denna fråga och det är därför svårt att göra långtgående tolkningar. Dock framstår det som att bolag på starkare bostadsmarknader hade närmare till att prioritera det sociala uppdraget medan bolag på svagare bostadsmarknader oftare prioriterade integrationsansvaret. I tre bolag där man beskrev att man hade ett socialt uppdrag angav man, något förvånande, inte några prioriteringar alls som föll inom det traditionella samhällsansvaret.187Det senare framstår dock i efterhand närmast som undantaget vilket bekräftar regeln – att nästan alla företag ansåg sig ha ett traditionellt samhällsansvar för alla typer av bostäder åt alla olika grupper. Boverkets undersökning pekar emellertid på att det sociala uppdraget liksom integrationsansvaret vid denna tid var något som bolagen uppfattade gick utöver det traditionella samhällsansvaret.188

Även bedömare som anser att det görs mera omfattande insatser av allmännyttan än vad ägarna formellt kräver anser att en aspekt av samhällsansvaret som ofta glöms bort är frågor som relaterar till bostadsförsörjningen, både utifrån ett kvantitativt perspektiv på nyproduktion som ställs i förhållande till situationen på kommunens bostadsmarknad och utifrån ett perspektiv som handlar om vilka som får bo i allmännyttan. Samhällsansvaret definieras i första hand som de områdesspecifika projekt som sker i bolagen vilket även får

187 Boverkets rapport 2017:29, s. 47–49. 188 Boverkets rapport 2017:29, s. 47–49.

betydelse för hur bostadsbolagen beskriver lagstiftningens konsekvenser.189

8.5.3. Allmännyttans tillträdeskrav

Boverkets rapport Risk för diskriminering och hinder för etablering på

bostadsmarknaden skapar bättre möjligheter till jämförbarhet med

privata hyresvärdar än alla tidigare gjorda undersökningar, även om skillnader i urvalsmetoden kvarstår som en viktig begränsning. Boverkets nya undersökning baseras på enkäter till såväl allmännyttiga som till andra hyresvärdar. Drygt 200 allmännyttiga och lika många andra hyresvärdar ingick i undersökningen.

Undersökningen visar att flera allmännyttiga företag har sänkt kraven på nya hyresgäster under senare år. Som framgår av rapporten publicerad under 2021 är det färre privata värdar som över huvud taget har förändrat tillträdeskraven (17 procent) jämfört med kommunala hyresvärdar (28 procent). Medan de kommunala hyresvärdar som genomfört en förändring mestadels (58 procent) har infört sänkta krav har dock de privata värdarna oftare (64 procent) höjt kraven.190Tendensen understryks även av att de kommunala bolagen i Stockholm, Göteborg och Malmö alla har sänkt eller helt slopat sina inkomstkrav under senare år.191

Generellt sett tar dock fler av de kommunala hyresvärdarna kreditupplysning, begär intyg om inkomst samt kräver en varaktighet på anställningen medan de privata i högre utsträckning begär referenser från tidigare hyresvärdar, vill ha personliga möten eller tittar på vad personen publicerat i sociala medier.192 Det är över huvud taget fler kommunala värdar som alltid prövar nya hyresgäster innan kontraktsskrivning (96 procent) än privata (85 procent). Däremot visar undersökningen att kommunala bostadsbolag i något högre utsträckning än privata bostadsbolag godkänner betalningsanmärkningar, skulder hos Kronofogden, reglerade hyresskulder och anmärkningar om misskötsamhet från den förra hyresvärden. Enligt Boverkets undersökning går det däremot inte att se några skillnader mellan kommu-

189 Grander M. (2015): Samhällsansvar på affärsmässiga villkor – tolkningar och konsekvenser av

lagen om kommunala bostadsaktiebolag i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber,

2015, s. 185–187. 190 Boverkets rapport 2021:9, s. 62. 191 Boverkets rapport 2021:9, s. 67. 192 Boverkets rapport 2021:9, s. 45.

nala och privata hyresvärdar avseende huruvida dessa godkänner en borgensman eller kommunal hyresgaranti som alternativ till inkomst.193

Boverket sammanfattar resultaten som att det är stor skillnad i hur framför allt mindre fastighetsägare fördelar lediga bostäder jämfört med kommunala och större privata bostadsbolag. Medan kommunala bolag nästan uteslutande använder sig av kötid gör många privata bostadsbolag en individuell bedömning av de sökande, eller går på kontakter, vilket kan tolkas som att de har större möjlighet att fritt välja bland olika sökande. Samtidigt kan det möjliggöra mer strategiska urval som faktiskt ökar chansen för utsatta grupper att få en bostad, som unga och hushåll i akut behov av bostad.194

Enligt en rapport från Sveriges Allmännytta har andelen av allmännyttiga företag som accepterar barnbidrag och bostadsbidrag vid en inkomstprövning ökat något det senaste året till 65 respektive 75 procent. Sveriges Allmännytta anser som framgår av rapporten att dessa inkomstformer bör godtas som inkomst av medlemsföretagen när de prövar nya hyresgäster. I samma rapport konstateras å andra sidan att allmännyttiga bostadsföretag inte genomför färre avhysningar av familjer med barn än andra hyresvärdar. Knappt två tredjedelar av företagen anger att de tillämpar förturer och antalet sådana lägenheter som hyrdes ut under 2020 uppgick till cirka 2 300, vilket utgjorde mindre än två procent av den totala uthyrningen.195

Enligt förevarande utredning framstår allmännyttans tillträdeskrav i allmänhet som något lägre än hos privata hyresvärdar men det finns exempel på motsatsen. Utredningen anser det däremot tydligt att allmännyttans upplåtelser generellt sett sker med en högre grad av transparens vilket är en fördel i sig. Vidare är det tydligt att allmännyttan under senare år förefaller ha sänkt kraven för nya hyresgäster i något större utsträckning än de privata hyresvärdar som undersökts av Boverket.

193 Boverkets rapport 2021:9, s. 8. 194 Boverkets rapport 2021:9, s. 68. 195 Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar – en marknadsrapport från

Sveriges Allmännytta, s. 10, 18, 23 och 24.

8.5.4. De boende i allmännyttan

Hyresnivåerna i allmännyttan som de uppmäts av SCB ligger – mätta som medelvärden – regelmässigt under hyresnivåerna hos privata hyresvärdar. År 2020 var årshyran per kvm 1 112 kronor i allmännyttiga bostadsföretag och 1 228 kronor hos privata och övriga fastighetsägare. Det bör i sammanhanget framhållas att SCB tillämpar en bredare definition av allmännytta än som gäller enligt allbo-lagen.

En orsak till skillnaden är enligt Fastighetsägarna att privata hyresvärdar ofta har fastigheter i mer attraktiva lägen på olika orter, inte minst i centrala lägen i städerna. En bidragande förklaring torde också vara att det finns systematiska skillnader i nybyggnadsår när det gäller allmännyttans lägenheter relativt beståndet i övrigt. Hälften av allmännyttans lägenheter har taxeringsmässigt värdeår före 1975 varav flertalet från miljonprogrammet åren 1965–1974. Eftersom mer genomgripande renoveringar medför att man får nyare värdeår är en ännu större del av beståndet i själva verket byggt före 1975.196

Eftersom bostäder delvis efterfrågas utifrån betalningsvilja och betalningsförmåga är det förväntat att det bor personer med sämre betalningsförmåga i allmännyttans bostäder helt enkelt eftersom hyrorna är lägre där. Det indikerar i så fall även att sambandet inte behöver vara kausalt i motsatt riktning. Som tidigare angivits har utredningen inte närmare studerat hyressättningen eftersom densamma numera sker efter samma principer för alla hyresvärdar och dessutom har hyressättning utretts i flera andra sammanhang.

Det är dokumenterat sedan tidigare att den disponibla inkomsten är lägre hos boende i allmännyttan än hos privata hyresvärdar. Vid en jämförelse med dessa boendeformer är också den disponibla inkomsten högre såväl i bostadsrätter som i äganderätter. Detta samband gäller för såväl svaga som starka bostadsmarknader.197

I takt med globalisering, migration och urbanisering ökar dock skillnaderna mellan svaga och starka bostadsmarknader. I kommuner med mycket svag bostadsmarknad (drygt ett 100-tal kommuner) föreligger en stark koncentration av hushåll med svag ekonomi i allmännyttan. I större städer och storstadsregionerna håller dock bostadsbrist och ökade bostadspriser uppe efterfrågan även för allmännyttans hyreslägenheter. Den socioekonomiska profilen på allmän-

196 Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020, s. 5. 197 Boverkets rapport 2017:29, s. 41.

nyttan blir i ökad utsträckning beroende av strukturella, demografiska och politiska omgivningsfaktorer.198

Boverket har under 2015 sammanställt utvecklingen av hyresgäster i de allmännyttiga bostadsföretagen 2008–2013. Då framkom att andelen med svensk bakgrund, med få undantag, minskat i allmännyttan under åren 2008–2013. Det var främst boende med höga inkomster som flyttat från allmännyttan. Andelen boende i allmännyttan som förvärvsarbetar minskade också under perioden. De största minskningarna av förvärvsfrekvensen återfanns på relativt svagare bostadsmarknader.199 Boverket har ansett att utvecklingen mot lägre inkomstnivåer etc. i allmännyttan inte kan kopplas till införandet av allbo-lagen utan anger att dessa tendenser sågs långt tidigare.200

Enligt bostadsforskaren Martin Grander har allmännyttan aldrig helt räckt till för att klara bostadsbehovet för grupper som står långt från bostadsmarknaden och denna situation har accentuerats under senare år. Grander anser sammantaget att det successivt fortgår en residualisering som innebär att allmännyttan allt mera utpräglat blir en bostad för hushåll med låga inkomster. Han redovisar att medianinkomsterna är väsentligt lägre i allmännyttan än hos privata hyresvärdar, bostadsrätt och äganderätt. Inkomstnivåerna ökar också något långsammare i allmännyttig hyresrätt över perioden 2012–2017.201

8.5.5. Förklaringsfaktorer för allmännyttans agerande

En del kvantitativa studier har gjorts för att försöka förklara skillnader i de allmännyttiga företagens olika agerande på olika håll i landet. Flertalet har emellertid inte medfört några tydliga slutsatser.

Boverket hade sammantaget svårt att förklara allmännyttans olika ställningstaganden när det gäller social respektive affärsmässig inriktning med hjälp av kvantitativa metoder. Boverket försökte t.ex. belysa i vilken mån skillnader kunde förklaras av andelen tomma lägenheter i företagets bostadsbestånd, vilken typ av kommun eller vilken region som företaget återfanns i eller om företagets lokala bostads-

198 Salonen T. (2015): Allmännyttans skiftande roll på den lokala bostadsmarknaden, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber 2015, s. 153, 155–157, se även Sveriges Allmännyttas sammanfattning av verket (2005), s. 6–7, 21. 199 Boverkets rapport 2017:29, s. 39–40. 200 Boverkets rapport 2017:29, s. 42. 201 Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 12, 14 och 102.

marknad präglades av brist, balans eller överskott på bostäder. Ingen av dessa förklaringar hade något förklaringsvärde.202

Materialet tydde enligt Boverket på att bakgrunden var komplex och att mer svårmätbara faktorer som tradition, företagskultur och ägarens inställning till företaget som bostadspolitiskt styrmedel kanske spelar större roll. Som Boverket konstaterade redan baserat på en undersökning av ägardirektiven under 2006 var det troligen så att vilken inställning ägaren har till allmännyttan som bostadspolitiskt styrmedel spelar roll, vilket inte alltid behöver uttryckas i ägardirektiv utan kan följa på en samsyn som inte sällan uppstår när det är delvis samma personer som sitter i kommunstyrelse och bolagsstyrelse. Det var enligt Boverket möjligt att en analys utifrån politiskt styre eller politisk stabilitet skulle ha givit utslag men skillnaderna kunde också bottna i mera diffusa faktorer som förhållningssätt till planering och politisk styrning och hur man uppfattar sina möjligheter att påverka samhällsutvecklingen.203

En statsvetenskaplig studie visar att allmännyttans roll är en lokalpolitisk fråga och att det finns politiska skillnader i tolkningen. I vissa kommuner tolkar man affärsmässiga principer som en begränsning av vad man kan göra, i andra görs tolkningen mera långsiktigt och i ytterligare andra kommuner motsätter sig politikerna öppet lagstiftningen. Olikheter i politisk ideologi kan förstärka lokala skillnader i bostadsmarknadens struktur och påverka vilka verktyg som en kommun använder och till vad. De ideologiska grundskillnader som framträder mellan blocken på riksplanet verkar dock inte alltid återspeglas på lokal nivå.204

I utredningens genomgång är den enda enkelt mätbara faktor som har visat sig ha någon mätbar betydelse på lokal nivå allmännyttans storlek, mätt på lite olika sätt.

Enligt SNS-rapporten Allmännyttan och jämlikheten – Svensk bo-

stadspolitik vid vägskäl finns ett svagt samband innebärande att ju

större allmännytta desto jämnare inkomstfördelning i det allmännyttiga beståndet. Skillnaderna tycks också i hög grad bero på hur

202 Boverket (2008): Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföre-

tagens roll och ansvar, Karlskrona.

203 Boverket (2008): Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföre-

tagens roll och ansvar, Karlskrona, s. 97 och 109.

204 Holmqvist Emma (2015): Spelar ägandet någon roll? Lokalpolitiska perspektiv på allmännyttans

funktion och framtid, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s. 228–229, se

även Sveriges Allmännytta (2015): Nyttan med allmännyttan – en sammanfattning av ett forsk-

ningsprojekt, Stockholm, s. 27.

allmännyttan styrs och används, det vill säga graden av handlingsfrihet och handlingsförmåga för de allmännyttiga bostadsföretagen.205Sammanfattningsvis har allmännyttans relativa storlek lokalt en betydelse för den socioekonomiska sammansättningen. Ju större andel allmännytta på den lokala bostadsmarknaden desto mer socioekonomiskt blandad befolkning. Detta samband är tydligt även om det finns avvikande exempel.206

Även i Boverkets regressionsanalyser har tidigare företagsstorlek utfallit som signifikant och då genom att större företag placerade sig själva, vid en skattning, närmare en social inriktning. Även variabeln marknadsandel låg på gränsen till signifikans, i meningen att bolag med större marknadsandel på den lokala bostadsmarknaden uppfattade sig själva som mera socialt inriktade.207

Utredningen drar slutsatsen att det finns indikationer på att ju större det allmännyttiga företaget är och ju större andel av marknaden detsamma har desto mera benäget är företaget att ta socialt ansvar i olika avseenden. Det är emellertid inte möjligt att bedöma om denna benägenhet också leder till resultat. Sambandet är heller inte särskilt starkt. Att företagsstorlek leder till skillnader i företagsbeteende är ett resultat som mycket väl skulle kunna observeras även hos privata företag.

Av redovisningen ovan drar utredningen framför allt slutsatsen att det är svårt att hitta enkla förklaringsmodeller för allmännyttiga företags agerande på den lokala nivån. Det får indirekt betydelse för formuleringen av utredningens förslag på så sätt att det knappast finns förutsättningar för något slags statlig detaljstyrning av allmännyttiga företag alldeles oavsett om sådan styrning skulle anses önskvärd eller inte. Snarare bör utredningens förslag handla om att möjliggöra för allmännyttiga företag och deras ägare att själva göra nödvändiga ställningstaganden lokalt.

205 Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 130–131. 206 Salonen T. (2015): Allmännyttans skiftande roll på den lokala bostadsmarknaden, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s. 147, se även Sveriges Allmännytta (2015):

Nyttan med allmännyttan – en sammanfattning av ett forskningsprojekt, Stockholm, s. 6–7, 21.

207 Boverket (2008): Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföre-

tagens roll och ansvar, Karlskrona, s. 102–103.

8.5.6. Allbo-lagens effekter för en socialt hållbar bostadsförsörjning

Boverket har pekat på det svåra med att särskilja vad som inträffat på grund av den nya lagstiftningen och vad som skett på grund av olika omvärldsförändringar.208 Enligt bostadsforskaren Martin Grander har dock ändringarna av allbo-reglerna accentuerat en omvandling av allmännyttan på flera olika sätt, bl.a. påpekar han att hälften av ägarna höjde sitt krav på avkastning enligt en undersökning några år efter den nya lagens införande samt att benägenheten att ta risker minskade påtagligt.209

Detta har enligt Grander efter hand fått återverkningar i höjda hyresnivåer jämfört med relevanta kostnadsmått, striktare uthyrningskrav, en växande sekundär bostadsmarknad som ger säkra inkomster till hyresvärdarna samt en begränsad nyproduktion – särskilt i mindre attraktiva lägen och med låga hyror. Det har även blivit svårare att finansiera renoveringar i det befintliga beståndet. Allmännyttan har enligt egen utsago avyttrat bostäder för att kunna bygga nytt och renovera.210

Grander identifierar ett antal olika faktorer i omvärlden utöver allbo-reglerna som kan ha haft betydelse för utvecklingen, däribland ändringar i reglerna för hyressättning, redovisningsregelverket, krav på kommunal budget i balans samt de förändringar som genomfördes redan tidigt 1990-tal inom bostadspolitiken. Han framhåller dessutom tilltagande inkomstskillnader i samhället som helhet och en snabbt ökande befolkning med i genomsnitt allt flera boende per bostad inom allmännyttan.211

Det är enligt Grander framför allt avseende frågan om bostadsförsörjningen, som det får förstås på en lokal makronivå, som lagstiftningens konsekvenser blir tydliga. De ökade avkastningskraven skapar en förändrad finansiell situation för bostadsbolagen och påverkar de allmännyttiga bostadsbolagens möjligheter att trygga bostadsförsörjningen, inte minst för människor med lägre inkomster. Många företag brottas med att hitta lönsamhet i nyproduktion, framför allt i ytterområden där avkastningskraven är högre än i centrala områden. Upprustning av miljonprogramsfastigheter utan höga hyres-

208 Boverkets rapport 2017:29, s. 13. 209 Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 77–78. 210 Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 79–86. 211 Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 113.

höjningar för att undvika risken att hyresgäster inte kan flytta tillbaka är en annan utmaning som många bolag står inför. Några bolag hänvisar till lagen som anledning till att inte bygga eller rusta upp i dessa lägen, trots krav från ägaren.212 Denna beskrivning överensstämmer i allt väsentligt med vad förevarande utredning har iakttagit.

Lagstiftningens konsekvenser för de allmännyttiga bostadsbolagens samhällsansvar blir således, enligt Grander, en fråga om hur samhällsansvaret definieras. Om bostadsförsörjningsansvaret ska definieras som till exempel byggnation av nya bostäder, hållbar upprustning av storskaliga bostadsområden och generösa uthyrningspolicys kan det enligt Grander bli problematiskt att verka som affärsmässigt samhällsnyttigt bostadsbolag med allbo-lagen. Enligt Grander är dock tidsperspektivet i hög grad avgörande för handlingsutrymmet.213

Allbo-lagen framhålls sammanfattningsvis inte av de allmännyttiga företagen själva eller av dess ägare som ett väsentligt hinder för att bolagen ska kunna ta sitt sociala ansvar. De allmännyttiga företagen framhåller i stället upphandlingsreglerna som ett primärt hinder för såväl nybyggnation som renoveringar av det befintliga beståndet (se vidare avsnitt 8.5.7).

8.5.7. Allmännyttans erfarenheter av offentlig upphandling 214

Till utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet framhöll flera allmännyttiga bostadsföretag men även byggföretag upphandlingsreglernas betydelse för att motverka korruptionstendenser inte minst på mindre orter.215 Upphandlingsreglerna anses dock, som framgår av utredningens intervjuer med de allmännyttiga företagen, kunna vara kostnadsdrivande genom att man inte kan fråga på förhand vad det kostar, eftersom transparensen ger ett dåligt förhandlingsläge

212 Grander M. (2015): Samhällsansvar på affärsmässiga villkor – tolkningar och konsekvenser av

lagen om kommunala bostadsaktiebolag, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber,

2015, s. 209. 213 Grander M. (2015): Samhällsansvar på affärsmässiga villkor – tolkningar och konsekvenser av

lagen om kommunala bostadsaktiebolag, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber

2015, s. 206. 214 Detta avsnitt baseras delvis på den redovisning som gjordes av utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet (SOU 2020:75, kapitel 6). Nuvarande utredning har med hänsyn till sina förslag (särskilt i avsnitt 11.4.1) ansett det av värde att viss bakgrundstext från den tidigare utredningen finns med även i detta betänkande. 215 Se därvidlag särskilt den särskilda analysen av korruptionsrisker i SOU 2020:75, s. 165166 och Karlsson Westergren C., Korruptionsdomar och offentlig upphandling, Konkurrensverkets uppdragsforskningsrapport 2019:5.

samt eftersom det blir svårt att återanvända tidigare lösningar samt integrera processen med leverantörsledet. Vid utredningens intervjuer framkom att upphandlingsregelverket påverkar de administrativa kraven inte minst i små kommuner och företag. Överprövningarna anses ha blivit mera problematiska med tiden och uppfattas ha fått en efter hand allt mera formalistisk karaktär. En återkommande kommentar i intervjuerna var att bostadsföretagen för att vara på den säkra sidan, när det gäller risken att upphandlingen överklagas, väljer att göra upphandlingar där priset, inte kvaliteten eller den långsiktiga ekonomin, blir avgörande.216

Många allmännyttiga företag har gått över till att arbeta med ramavtalsupphandlingar av olika slag, ibland för att slippa upphandlingsprocedurerna. I snitt fick allmännyttiga företag bara in 3 anbud per förfrågan och i vissa delar av landet fick man inte in ett enda anbud, oavsett om det rör byggande eller upprustning av bostäder eller samhällsfastigheter och andra anläggningar, enligt vad som angavs av Sveriges Kommuner och Regioner under 2020.217

Sveriges Allmännytta har i en skrivelse under juni månad 2020 redogjort för vad medlemsföretagen anser utgör de allvarligaste negativa konsekvenserna av lagen om offentlig upphandling för allmännyttans arbete, särskilt fåtaliga anbud, tidsutdräkt delvis genom överprövningar, trubbiga urvalsinstrument, bristande förhandlingsmöjligheter, svårigheter att samplanera inköp med andra allmännyttiga företag samt begränsningar i den möjliga avtalslängden.218 Skrivelsen har fogats till förevarande betänkande som bilaga 4.

Enligt Sveriges Allmännytta anser de allmännyttiga företagen att lagen om offentlig upphandling är svåröverskådlig och svår att tilllämpa, trots att de har hög inköpsmognad och ett strategiskt förhållningssätt till upphandling, arbetar med uppföljning och är vana att göra inköp enligt lagen. Företagen uppfattar rättstillämpningen avseende upphandlingsfrågor som formalistisk vilket inte gynnar nytänkande, saknar fokus på ”affären” och medför ingripanden mot obetydliga och mindre väsentliga formaliafel. Sammantaget menar Sveriges Allmännytta att dessa begränsningar innebär konkurrensnackdelar jämfört med privata fastighetsägare.219

216SOU 2020:75, s. 164. 217SOU 2020:75, s. 126. 218 Regeringskansliets/utredningens dnr Fi2019/00727, aktbilaga 114. 219SOU 2020:75, s. 156.

Även andra intressenters synpunkter och bedömningar i frågan om upphandlingsskyldighet är tydligt klarlagda av Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet, som har hållit såväl rundabordssamtal som intervjuer. Sammanfattningsvis kan konstateras att varken de statliga myndigheterna med ansvar för upphandlingslagstiftningen eller byggföretagens organisationer delar den syn på upphandlingsregelverkets effekter som Sveriges Allmännytta givit uttryck för, utan anser att det befintliga regelverket ger tillräckligt utrymme för utveckling av allmännyttans inköp på ett sätt som även är affärsmässigt rationellt.220

Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet bedömde sammanfattningsvis att frågan om offentlig upphandling av bostadsbyggande framstod som tydligt polariserad men att det fanns en bred kritik när det gäller överprövningar och utvecklingen av praxis i särskilda avseenden, framför allt avtalstidernas längd. Många av de åtgärder som föreslagits för att utveckla upphandlingen inom byggsektorn har helt eller delvis prövats med olika framgång, särskilt har beställarkompetensen successivt stärkts sedan bostadsbyggandet bottnade i volym på 1990-talet. Det fanns enligt utredningen sammanfattningsvis inte anledning att anta att kvarvarande problem endast handlade om beställarkompetens efter 30 år med LOU. Enligt utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet förelåg i stället en företagsekonomisk nackdel för allmännyttan av att behöva använda upphandlingsreglerna.221

Förevarande utredning gör för sin del bedömningen att den företagsekonomiska nackdelen i förlängningen får negativa effekter för de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens möjligheter att utföra sitt uppdrag inom ramen för bostadsförsörjningen. Den torde sammanfattningsvis medföra att det blir svårare, går långsammare samt blir dyrare i den allmännyttiga verksamheten generellt och särskilt vid allmännyttans nyproduktion och större renoveringar, där upphandlingsvolymerna naturligen är som störst.

Eftersom intresset att möjliggöra nybyggnation eller renoveringar numera ofta framhålls som ett skäl att avyttra allmännyttiga bostäder bedömer utredningen även att upphandlingsreglerna bidrar till att öka antalet avyttrade allmännyttiga bostäder i en situation där

220SOU 2020:75, s. 159164. 221SOU 2020:75, se därvid särskilt, s. 167–168.

allmännyttan över tid kommit att svara för en relativt mindre del av bostadsbeståndet.

8.6. Kommuner utan allmännyttigt bostadsföretag

Sett över en längre period har andelen hyresrätter i allmännyttig hyresrätt som en andel av bostadsbeståndet varit relativt stabil fram till 2011 när den utgjorde 23 procent, varefter den minskat påtagligt till uppskattningsvis 17 procent år 2016 och 16 procent år 2018.222

Utredningen har intervjuat 16 kommuner utan allmännyttigt bostadsföretag223 och uppgifter har i varierande grad insamlats även avseende övriga 10 kommuner som enligt bostadsmarknadsenkäten inte har ett allmännyttigt bostadsföretag. Kommunerna i bortfallet var i genomsnitt väsentligt mindre sett till befolkningsmängden än de kommuner som intervjuades.224

Enligt BME saknar hela 26 kommuner allmännyttiga bostadsföretag men över hälften av dessa avviker i praktiken inte från övriga kommuner genom att de antingen har ett stort innehav av bostadslägenheter i kommunal egen regi (och kommunen är medlem i Sveriges Allmännytta)225 eller i ett annat kommunalt bolag, som i och för sig inte betecknas som allmännyttigt226, oftast eftersom huvudverksamheten är en annan än bostadsförsörjning. Utredningen har endast identifierat fyra kommuner som inte historiskt säger sig ha haft ett allmännyttigt bostadsföretag.227

Flertalet av de kommuner som själva är medlemmar i Sveriges Allmännytta men saknar ett allmännyttigt företag har medvetet avvecklat själva bolagsformen och fört över bostäderna till förvaltningsform.

222 Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag s. 109. Med hänsyn till att definitionen av allmännytta har ändrats marginellt över åren får redovisningen betraktas som approximativ. 223 Valdemarsvik (26 april 2021), Danderyd (27 april 2021), Staffanstorp (27 april 2021), Nacka (27 april 2021), Markaryd (28 april 2021), Fagersta (28 april 2021), Hjo (28 april 2021), Lomma (29 april 2021), Salem 30 april 2021, Vaxholm (30 april 2021), Borgholm (3 maj 2021), Täby (3 maj 2021), Norberg (5 maj 2021), Skinnskatteberg (5 maj 2021), Ljusnarsberg (7 maj 2021) och Sjöbo (7 maj 2021). 224 Därvid bortses från Lidingö där dock utvecklingen av allmännyttan nyligen har beskrivits i Boverkets rapport 2019:17 och i Boverkets rapport 2020:30. 225 Bjurholm, Bräcke, Fagersta (167 lgh), Ljusnarsberg (cirka 250 lgh), Norberg (cirka 360 lgh), Ragunda och Skinnskatteberg (cirka 200 lgh). 226 Lilla Edet, Tjörn, Borgholm (cirka 100 lgh), Älvsbyn, Tranås, Lidingö, Jokkmokk och Sjöbo (cirka 100 lgh). 227 Skinnskatteberg, Grästorp, Borgholm och Salem.

Kommuner med bostäder i annat än allmännyttiga bostadsföretag finns relativt spridda runt om i landet och synes ha tillkommit vid olika tidpunkter och med olika bakgrund. I realiteten är det omkring ett dussin kommuner som i egentlig mening saknar något som liknar en allmännytta. Baserat på utredningens egen kartläggning förefaller gemensamma faktorer för detta dussin kommuner, utöver de politiska majoritetsförhållandena, vara att de är utpendlingsorter, vilket gäller alla dessa orter med undantag för Markaryd.

Vidare är inkomstnivåerna generellt sett (i alla boendeformer) markant högre i kommuner utan allmännytta jämfört med i andra kommuner. År 2019 var medianinkomsterna i kommuner utan allmännytta mellan 275 000–425 000 kronor att jämföra med mellan 225 000–256 000 kronor i kommuner med allmännytta. Inkomsterna har även ökat relativt snabbare i kommuner utan allmännytta.228

8.6.1. Vad utmärker de kommuner som inte har en allmännytta?

Det dryga dussin kommuner som i egentlig mening helt saknar allmännytta (se närmast ovanstående stycke) kan baserat på utredningens intervjuer och undersökningar huvudsakligen delas in i följande kategorier:

  • Fyra kommuner i Stockholms län (Danderyd, Nacka, Täby och

Vaxholm) som avyttrade hela bostadsbeståndet under 1990-talet. Dessa kommuner har totalt knappt 225 000 invånare. Flera av dem utmärker sig genom att de ändå erbjuder bostäder riktat till äldre på den allmänna bostadsmarknaden och utan behovsprövning. Som skäl till åtgärden att avyttra hela bolaget har framhållits såväl politiska prioriteringar som kommunalekonomiska motiv kopplade till de generella kommunalekonomiska utmaningar som förelåg under denna period.

  • Två kommuner i Skåne (Lomma och Staffanstorp) som avyttrade hela bostadsbeståndet under 2000-talet. Relativt kommunerna i Stockholms län är det, särskilt med hänsyn till när förändringarna ägde rum, mindre tydligt att det finns någon kommunalekonomisk förklaring till förändringarna, varför den främsta förklar-

228 Grander, M. & Frisch, M. (avvaktar publicering). Social bostadsförsörjning i kommuner utan

allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series). Malmö universitet, s. 13 och 20 (se tabell 1 och 3).

ingsfaktorn kan vara politiska prioriteringar. Kommunerna är relativt små med cirka 50 000 invånare totalt.

  • Fyra kommuner runt om i landet som oberoende från ovanstående lokala utvecklingstendenser har avyttrat hela bostadsbeståndet vid helt olika tidpunkter och av olika skäl, nämligen Valdemarsvik under 1980-talet, Markaryd under 1990-talet samt Hjo och Åtvidaberg under 2000-talet. Valdemarsvik och Åtvidaberg utmärker sig genom relativt svaga bostadsmarknader. Unika förhållanden som t.ex. att det finns ett stort privat fastighetsbolag som driver verksamheten vidare som förut eller att det har funnits starka kommunpolitiker som velat göra förändringen har antagligen varit avgörande. Till skillnad från övriga kommuner utan allmännytta har den politiska majoriteten skiftat i flertalet av dessa kommuner.229
  • Två kommuner saknar allmännyttiga bolag eftersom de aldrig har haft något. Det handlar om en kommun i Stockholms län (Salem) som hade en omfattande allmännytta ägd av Stockholms kommun när kommunen bildades på 1980-talet, men där sedermera Stockholms kommun har sålt beståndet. Den andra kommunen är en liten kommun i Västra Götalandsregionen (Grästorp) där dock kommunen ändå äger ett mindre antal lägenheter av exploaterings- eller centrumutvecklingsskäl, vilka hyrs ut på den allmänna marknaden.
  • Avslutningsvis har Lidingö kommun nyligen genomfört en större organisatorisk förändring och avyttring avseende sina lägenheter i kommunala bolag, vilket medfört att det av kommunen ägda beståndet har minskat väsentligt i omfattning och det kommunala bestånd som är kvar inte längre behandlas som allmännyttigt. Hela beståndet har dock inte avyttrats i detta sammanhang och frågan har analyserats av Boverket i flera rapporter.230

229 Enligt en ny studie märker Hjo ut sig genom att i privat hyresrätt ha såväl många höginkomsttagare som låginkomsttagare vilket enligt studien påminner om allmännyttig hyresrätt i den socioekonomiska variationen. Åtvidaberg märker enligt samma studie ut sig med tydligast residualisering i privat hyresrätt – mer än hälften av alla hushåll med låg köpkraft i kommunen bor i hyresrätt. Se vidare Grander, M. & Frisch, M. (2022): Social bostadsförsörjning i

kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series). Malmö universitet.

230 Boverkets rapport 2019:17 och Boverkets rapport 2020:30.

Utredningen har i sammanhanget även noterat att Värmdö kommun har avyttrat 49 procent av aktierna i sitt allmännyttiga bostadsföretag utan att företaget för den skull kommer att studeras i förevarande avsnitt.

8.6.2. Angivna motiv av kommuner där allmännyttan har avvecklats

Generellt sett ligger förändringarna så pass långt tillbaka i tiden att de varit svåra att kartlägga och ännu svårare att få besked om den verkliga motivbilden eftersom typiskt sett varken politiker eller tjänstemän finns kvar i kommunen utan dessa vanligen endast hört talas om förändringen från andra personer som varit med.

I en rapport från Fastighetsägarna Stockholm publicerad i maj 2003 intervjuades ledande politiker i Nacka, Huddinge och Danderyd som hade medverkat i förändringarna. Dessa framhöll samtliga såväl politiska prioriteringar som kommunalekonomiska skäl till avyttringarna men endast i Danderyd betonades de principiella skälen. För Nackas del angavs huvudskälet vara att frigöra kapital som skulle användas i kärnverksamheten.231

Nacka tillhörde de kommuner som först genomförde en avyttring och bakgrunden till densamma sammanfattades redan år 1995 på följande sätt efter en förstudie:

Utvecklingen på bostadsmarknaden och den förändrade lagstiftningen avseende de allmännyttiga bostadsföretagen innebär att dessa nu ska agera på marknadens villkor. Mot denna bakgrund bör prövas om skäl finns att kommunen ska bedriva den affärsverksamhet det i dag är fråga om. Även om bostadsförsörjningen är en viktig lokal fråga behöver detta inte innebära att kommunen ska äga företag som bygger och förvaltar bostäder. De allmännyttiga bostadsföretagen har generellt sett en mycket låg soliditet. Så är fallet även för Nackahem. För att erhålla goda lånevillkor erfordras därför ett kommunalt borgensåtagande. Detta innebär att bolaget inte självständigt kan fatta beslut om investeringar och förnyelse utan kommunens godkännande.

Stadsdirektören i Nacka kommun har sedermera sammanfattat motiven i tre punkter:

231 Hörberg C., När allmännyttan såldes – en rapport om att bo i privat hyresrätt, Fastighetsägarna Stockholm, odaterad, s. 13–14.

  • Kommunen ska ägna kraft och energi åt de frågor som måste skötas gemensamt.
  • Kommunen behöver minska låneåtaganden för att ha en sund ekonomi.
  • Kommunen vill ge människor möjlighet att äga sitt boende.

Sammantaget går det att se såväl politiska som ekonomiska motiv bakom att allmännyttan har avvecklats i de kommuner där detta har skett.232 I samband med större samlade avyttringar har flertalet lägenheter vanligen sålts som hyresrätter och då företrädesvis större bestånd till större rikstäckande förvaltare och mindre bestånd till lokala förvaltare.

8.6.3. Kommuner som har sålt delar av sitt allmännyttiga bestånd

I sina två senaste årliga rapporter om allmännyttan har Boverket konstaterat att antalet lägenheter i dessa företag växer men inte lika snabbt som hos de privata värdarna, om man ser till den procentuella tillväxttakten. Enligt Boverket gick de privata värdarna om allmännyttan när det gäller antal lägenheter mätt i absoluta tal under 2019 och denna utveckling har, som det får förstås, fortsatt under 2020 samt kommer att fortsätta så länge allmännyttans tillväxttakt avseende antal bostäder mätt i procentuella tal är lägre än de privata fastighetsägarnas.233

Nybyggnationen i allmännyttan har hittills under 2000-talet bara enstaka år överstigit det totala antalet sålda lägenheter, om hänsyn tas till försäljning såväl till bostadsrättsföreningar som till andra köpare.234 Även om det framstår som relativt ovanligt att en kommun har avyttrat hela sitt allmännyttiga bostadsföretag (se avsnitt 8.7.2 ovan) är det desto vanligare att en eller flera fastigheter i sådana bolag säljs, antingen till en bostadsrättsförening eller till privata fastighetsägare.

232 Jfr i detta avseende Grander, M. & Frisch, M. (avvaktar publicering). Social bostadsförsörj-

ning i kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series), s. 11 f.

233 Jämför myndighetens egen beskrivning i Boverkets rapport 2020:30, s. 5, och i Boverkets rapport 2022:4, s. 5. 234 Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 108.

Enligt bostadsforskaren Martin Grander kan man identifiera faser med omvandling till bostadsrätter under 1991–2002 och 2006–2014. Försäljning till annat än bostadsrättsföreningar varierar däremot kraftigt från år till år.235 Enligt Boverkets senaste rapport har dock allmännyttans bestånd ökat varje år sedan 2017 vid en nettoberäkning som innefattar nyproduktion, inköp, ombyggnader försäljningar och rivningar och vid en jämförelse mellan olika kommungrupper gäller detta alla sorters kommuner med undantag av högskoleorter. För att hitta ett år där antalet lägenheter i allmännyttan minskade i absoluta tal får man gå tillbaka till 2016 när stora försäljningar skapade ett nettounderskott. Avyttring till bostadsrättsföreningar var nästan obefintlig under 2020 medan däremot avyttringar till privata hyresvärdar hade fördubblats sedan närmast föregående år, även om de historiskt sett var fortsatt låga.236

Enligt Boverket såldes knappt 3 900 lägenheter i allmännyttan under 2020 varav det avseende 3 300 lägenheter angavs som ett skäl att man ville finansiera nyproduktion. I det absoluta flertalet fanns dock även andra skäl angivna, framför allt att förbättra det kommunala företagets ekonomi. På samma sätt som för allmännyttans försäljningar överlag utgör lägenheter sålda för att möjliggöra nyproduktion år 2020 en kraftig ökning från närmast föregående år men fortsatt en låg nivå historiskt sett. Allmännyttans nyproduktion är jämnare fördelad över tid än avyttringarna.237

Sedan millennieskiftet har antalet sålda allmännyttiga bostäder varit starkt beroende av politiska beslut. Det har både handlat om lagar och om kommunalt beslutade ägardirektiv. När bestämmelserna om tillståndsplikt vid försäljning av allmännyttiga lägenheter upphävdes, till följd av ändrad riksdagsmajoritet 2006, steg antalet sålda lägenheter dramatiskt och låg på en jämförelsevis hög nivå under några år för att sedan variera mellan 6 400–10 000 per år fram till 2013, i allt väsentligt beroende av politiska beslut om försäljningar i framför allt Stockholms stad. Efter 2014 är det huvudsakligen utanför Storstockholm som de flesta försäljningarna har skett.238

Redan 2017 konstaterades att kommunernas motiv till att sälja allmännyttiga bostäder var företrädesvis ekonomiska. Som Boverket då konstaterade var detta inte några nya argument som börjat före-

235 Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 107–108. 236 Boverkets rapport 2022:4, s. 11–12. 237 Boverkets rapport 2022:4, s. 13