SOU 1972:49
Tryckfriheten och reklamen
Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande den 6 maj 1970 tillkallade chefen för justitiede- partementet den 23 november 1970 högsta domstolens ordförande, justitierådet Sven Romanus, ledamöterna av riksdagen lektorn Nils Carlshamre, bankkamreren Sven Gustaf- son, förbundsordföranden Lisa Mattson, chefredaktören Yngve Möller och chefredak- tören Olle Svensson samt partisekreteraren Gustaf Jonnergård med uppdrag att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier m m.
Romanus utsågs till ordförande. Den 2 december 1970 förordnades asses- sorn i Göta hovrätt Per Sandström att vara sekreterare och assessorn i samma hovrätt Carl W. Nisser att vara biträdande sekreterare åt de sakkunniga.
De sakkunniga har antagit namnet Mass- medieutredningen.
Enligt direktiven var det en viktig uppgift vid översynen av reglerna om yttrandefrihe- ten att finna en sådan utformning av grund- lagsreglerna att man dels får möjlighet att
ingripa mot reklam och annan marknadsfö- ring av varor som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför bör motverkas dels får en mera klarläg— gande reglering än nu av möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsfö- ringsmetoder, som är att anse som otillbör- liga från konsumentsynpunkt. Massmedieut- redningen har särbehandlat dessa frågor och får härmed överlämna delbetänkande om tryckfriheten och reklamen.
Betänkandet är enhälligt.
Stockholm den 10 maj 1972
Sven Roman us
Nils Carlshamre Sven Gustafson Gusta f Jonnergård Lisa Mattson Yngve Möller Olle Svensson / Per Sandström
Carl W. Nisser
t'? ' ' " & ' ” " . " .. ' i'm triaiolcrtmb ' C -' " _ tll rr.'lr.'lu.l'!l|3.$'l
| Hi ' _ _, . " . . ni.-Ä l'_| , lll lyle—lll. _ ' Il'l " * l ' j ,: ' ” | . ' | ” _, '._ ”_ _ _. [ pri rimlinmr ,. ,. . ' . .. ju -' ' " ' i'r alc'rfåfa'rälw ” _r , ' | _ ,- | , . ' . ., Rawia Mil-:s") . . . .» | |. . —. ___ _j .; . '.F'L'l. ' simili—älskare". .— . | . , . __ , ; ' ”& HW .ru-testi blir . » '. '. ' .. i ** ' _ 3;QO |__ ._ . u ., . i » "ii Lli. _ * 37 : -. | | . ur,. i'm ' * _| _ I'ÅI _, | _" |. |] ”"| , ilj” _h , Jia ul ':' _" ' .. '._,f * |, *i 1i . i n
1. Inledning. Direktiv m m
I direktiven för utredningens arbete, vilka innefattas i statsrådsprotokollet 6.5.1970, redogjorde chefen för justitiedepartementet, statsrådet Geijer inledningsvis för tryckfri- hetsförordningen (TF) och för de bestäm- melser som skyddar yttrandefriheten i radio och televisionen. Han anförde därefter föl- jande:
En fråga med anknytning till yttrandefri- heten i massmedier som diskuterats livligt under senare år är i vad mån TF hindrar ingripanden mot vissa slag av reklam. Från skilda håll har önskemål framförts om att kunna ingripa mot marknadsföring genom reklam i tryckt skrift av vissa varor som ansetts skadliga eller på annat sätt olämpliga. Bla har 1968 års riksdag hemställt att förbud skall införas mot reklam för sprit- drycker. Liknande önskemål har framställts beträffande reklam för andra alkoholhaltiga drycker och beträffande tobaksreklam. Det har dessutom anmält sig behov av att i vissa fall kunna ingripa mot olämplig reklam för läkemedel. Frågan om möjligheterna att ingripa mot reklam i tryckt skrift har också betydelse för tillämpningen av det till riks- dagen nyligen överlämnade förslaget till lag om otillbörlig marknadsföring (prop 1970: 57). Från sakkunnigt håll har gjorts gällande, att ett generellt förbud mot reklam för viss eller vissa varor i tryckt skrift inte torde kunna genomföras utan att TF ändras. Enligt en alltmer utbredd uppfattning bör våra grundlagar inte lägga hinder i vägen för sådana begränsningar i den kommersiella reklamen som kan motiveras med omsorg om folkhälsan eller andra lika viktiga skäl.
Efter att ha uttalat att en utredning borde tillsättas för översyn av reglerna om yttran- defriheten i massmedier och redogjort för vissa huvudprinciper, som borde förankras i grundlag, anförde departementschefen vida- re:
Som jag tidigare har anfört har TF:s regler gett upphov till svårigheter när det gäller att bedöma vilka möjligheter som finns att genom vanlig lagstiftning ingripa mot vissa slag av reklam. Den grundläggande svårig- heten synes ligga i bestämmelsen i 1 kap 3 & TF, enligt vilken missbruk av tryckfriheten får beivras bara i den ordning och ide fall TF bestämmer. Enligt vedertagen uppfatt— ning, som har stöd av motivuttalanden (SOU 1947z60), skall denna bestämmelse om TF:s exklusiva tillämplighet inte tolkas bokstav- ligt utan gälla endast sådant bruk av tryckt skrift som avser själva yttrandefriheten dvs rätten att meddela information och bedriva opinionsbildning i egentlig mening. Sålunda anses hinder inte möta att med stöd av vanlig lag kriminalisera sedelförfalskning eller be- drägeri, som genomförs med hjälp av tryck. Det förfarande som ingripandet här riktar sig mot har ingenting med nyhetsförmedling och åsiktsbildning att göra.
När det gäller att ingripa mot vissa slag av reklam har det visat sig svårt att skilja mellan fall då det tryckta ordet används i nyhetsför- medlingens och åsiktsbildningens tjänst och fall då så inte kan anses vara fallet. ] den till riksdagen överlämnade propositionen med förslag till lag om otillbörlig marknadsföring förordas, med hänsyn till vikten av att undvika en rättstillämpning som kan te sig
tvivelaktig från tryckfrihetssynpunkt, att ingripande med stöd av lagen mot reklam i tryckt skrift begränsas till sådana framställ- ningar som avser rent kommersiella förhål- landen.
En viktig uppgift vid översynen av regler- na om yttrandefriheten blir att finna en sådan utformning av nya grundlagsregler att man dels får möjlighet att ingripa mot reklam och annan marknadsföring av varor, som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför bör motverkas, dels får en mera klarläggande reglering än nu av möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsmetoder, som är att anse som otillbörliga från konsumentsyn- punkt. Å andra sidan är det viktigt att möjligheterna till ingripanden inte får en sådan utformning att de kan användas också för att begränsa möjligheterna till informa- tion och åsiktsbildningi egentlig mening.
Till utredningen har från finansdeparte- mentet överlämnats riksdagens skrivelse 19. 11.1968, nr 338, samt andra lagutskottets utlåtande 1968148 jämte motionerna 1968:I:79 och 485 samt 11:66, 118,611 och 886 i vilka hemställdes att riksdagen i skrivelse till Kungl Maj:t måtte anhålla om utredning och förslag för att minska tobaks- konsumtionen m m.
Från finansdepartementet har vidare till utredningen överlämnats:
Sveriges grossistförbunds skrivelse 24.10. 1968jämte bilaga ang alkoholreklam,
Statens konsumentråds skrivelse 11. 4.1969 om förbud mot annonsering för tobak och alkohol.
Kooperativa förbundets skrivelse 1.12. 1969 om förbud mot reklam för sprit och tobak m m,
Västrums NTO-förenings skrivelse 6.12. 1969 om åtgärder för att stoppa alkoholre- klamen,
Motala baptistförsamlings skrivelse 7.1. 1970 med begäran om åtgärder för att begränsa alkoholreklamen,
Västra Marks barnavårdsnämnds skrivelse 30.1.1970 med begäran om åtgärder för begränsning av alkoholreklamen,
Tranås allmänna nykterhetskommittés skrivelse 25.2.1970 med begäran om åtgär- der för att begränsa reklamen för alkoholhal-
tiga drycker,
Jönköpings läns nykterhetsförbunds skri- velse 26.6.1970 med förslag om begränsning av alkoholreklamen samt
Sveriges blåbandsungdoms skrivelse 8.6. 1971 angående alkoholreklamen.
Direkt till utredningen har översänts bl a uttalande 22.11.1970 av KFUKzs och KFUM :s riksförbunds styrelse jämte bilagor.
2. Utredningsarbetet
2.1 Utredningens bedrivande m rn
Enligt direktiven var det en viktig uppgift för Massmedieutredningen att finna en sådan utformning av grundlagsreglerna om yttran- defriheten att det skulle bli möjligt att i vissa fall ingripa mot reklam i tryckt skrift. Utredningen ansåg denna fråga vara av sådan angelägenhetsgrad att den borde lösas för sig och inte anstå tills utredningen full|ort hela sitt uppdrag.
Under arbetets gång har utredningen varit i kontakt med Reklamutredningen (K 1967: 43) som enligt direktiven har att utreda reklamens verkningar med särskild hänsyn till reklamsändningar i television. Vid denna kontakt diskuterades kostnaderna för rekla- men för olika varugrupper och frågan om reklamens betydelse.
Utredningen har vidare varit i kontakt med Alkoholpolitiska utredningen (Fi 1966: 33) som har till uppgift att behandla alla de spörsmål som är av betydelse för alkohol- och nykterhetspolitiken.
Eftersom det i Massmedieutredningens direktiv angavs att syftet med utredningens arbete bl a var att få en mer klarläggande reglering av möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsåtgärder, har utredningen varit i kontakt med Mark— nadsrådet och Konsumentombudsmannen. Genom Svenska Bryggareföreningen har ut- redningen bl a fått del av reklamkostnaderna för öl. Genom kontakter med olika organisa-
tioner har utredningen inhämtat komplette- rande uppgifter om reklam för särskilda varor och därjämte fått del av förekommande reklam mot alkohol och tobak.
2.2 Inkomna framställningar
I de framställningar som enligt vad nyss anförts överlämnats eller inkommit till ut- redningen har bl a följande synpunkter fram- förts.
l. Motionerna 1968:l:79 och 485 samt 11:66, 118, 611 och 886 gällde alla olika åtgärder för att minska tobakskonsumtio- nen. Riksdagen biföll andra lagutskottets hemställan att hos Kungl Maj:t begära en utredning av frågan om åtgärder för att minska tobakskonsumtionen, däribland lag- stiftning om förbud mot eller begränsning av reklamen för tobaksvaror.
Andra lagutskottet yttrade i sitt utlåtande bl a:
Förevarande motioner innehåller förslag rörande åtgärder mot tobaksrökningen. I motionsparet 1:79 och 11:118 efterlyses ett samlat under lång tid pågående statligt program med åtgärder som kan väntas minska tobaksrökningen. Bland sådana åtgär- der nämns upplysning, forskning, terapi och konsumtionspolitiska ingripanden. Enligt motionärerna krävs att en utredning gör en analys av den rådande situationen och företar planering av vidare åtgärder. Motio- närerna yrkar att riksdagen skall begära att
en utredning tillsätts med uppgift att fram- lägga förslag till vidgade statliga åtgärder i syfte att minska tobakskonsumtionen i lan- det.
Enligt motionen ll:66 bör man inrikta sig på att söka påverka rökarna att välja de cigarretter vars rök håller den lägsta halten av tjära och nikotin. Detta syfte kan enligt motionärerna bäst nås genom effektiv infor- mation bestående i att varje cigarrettpaket som säljs här i landet förses med deklaration rörande tjär- och nikotinmängden i en cigarrett av ifrågavarande märke. Motionärer- na yrkar att riksdagen skall begära förslag till lagstiftning om sådan deklarationsskyldighet.
I motionsparet 11485 och [11611 hemstäl- les om förbud mot eller begränsning av reklamen för tobaksvaror. Motionen 11:886 tar sikte på lagstiftning om totalförbud mot tobaksreklam.
Över motionsparet 1:79 och 11:118 samt motionen 11:66 har socialstyrelsen, statens institut för folkhälsan och Svenska tobaks aktiebolaget avgivit remissyttranden.
Motionerna aktualiserar till en början vilken målsättning som ur folkhälsosynpunkt bör gälla beträffande tobaksrökningens om- fattning. ] detta hänseende uttalade utskot- tet under fjolåret i anledning av motioner om bl a tobaksreklamen att man med hänsyn till det sammanhang, som konstaterats före- ligga mellan tobaksrökning och vissa sjuk- domar, bl a lungcancer, kronisk bronkit och emfysem, borde hålla förbrukningen av tobak nere. Framför allt betonades det angelägna i att begränsa ungdomens tobaks- konsumtion och motverka att rökvanor grundläggs vid alltför unga år. Denna stånd- punkt bör enligt utskottets mening alltjämt vidhållas.
Såsom folkhälsoinstitutet framhållit synes det föreligga stora svårigheter att i någon mera omfattande utsträckning påverka män- niskor att minska sin konsumtion av tobaks- varor. Åtskilliga komplicerade forsknings- problem måste uppenbarligen lösas innan målsättningen på området kan förverkligas. Belysande är att tillräckliga kunskaper ännu inte vunnits om anledningen till att en person röker. En utökad forskning inte bara beträffande rökningens medicinska skade- verkningar utan även rörande frågor av beteendevetenskaplig art torde följaktligen vara ofrånkomlig. I remissvaren har också behovet av vidgade forskningsinsatser starkt understrukits. Från folkhälsoinstitutets sida har vidare uttalats att en sådan utredning som föreslås i motionerna 1:79 och 11:118
skulle kunna leda till ett klarläggande av forskningsbehoven och till stimulans till ytterligare forskning på området.
Det kan utan vidare sägas att upplysnings- verksamhet är ett nödvändigt komplement till forskningen. Olika vägar kan naturligtvis beträdas när det gäller innehållet i upplys- ningsmaterialet och spridningen av detta. Den i motionen 11:66 föreslagna informa— tionsmetoden är uppenbarligen förenad med vissa problem, inte minst av praktisk natur. I detta avseende må hänvisas till vad socialsty- relsen och tobaksbolaget andragit i sina yttranden över motionen. Detta utesluter emellertid inte att motionsförslaget bör kunna övervägas i ett större sammanhang. Att den upplysningsverksamhet, som nu förekommer, genomgående är upplagd och utformad så att den får tillfredsställande effekt kan inte heller tas för givet. Social- styrelsen redovisar nämligen svårigheter att påvisa några påtagliga resultat i form av minskad tobakskonsumtion av den verk- samhet på upplysningens område som be- drivs inom styrelsen. Det anförda tyder enligt utskottets mening på att ytterligare åtgärder i syfte att effektivisera informatio- nen bör övervägas.
Spörsmålet om andra åtgärder bör ifråga- komma än som ryms under begreppen forskning och upplysning kan inte anses uttömmande besvarat. I riksdagen har vid skilda tillfällen framförts krav på vissa sådana åtgärder. Särskilt har lagstiftning om förbud mot eller begränsning av reklamen för tobaksvaror förts på tal. Riksdagen har därvid inte funnit skäl bifalla sådana begrän- sade framställningar i tobaksfrågan. Vid de överväganden utskottet gjort har utskottet kommit till den uppfattningen att hela frågekomplexet beträffande konsumtionen av tobaksvaror bör bli föremål för utredning. Vid en sådan utredning bör lämpligen de förslag som aktualiserats i förevarande mo- tioner bli föremål för uppmärksamhet.
Den i motionen 11:886 ävenledes berörda frågan om förbud mot indirekt reklam för bruk av narkotiska preparat torde knappast kunna lösas genom lagstiftningsingripande. Åtgärder i det syfte motionären avser får i stället sökas på andra vägar.
2. [ Statens konsumentråds skrivelse ll. 4.1969 till Konungen hemställdes om åtgär- der för att begränsa tobaks- och spritrekla- men. Enligt konsumentrådet har gällande avtal och normer för reklamen visat sig otillräckliga varför andra åtgärder borde
tillgripas ”i syfte att eliminera den oriktiga och icke informativa tobaksannonseringen". Det torde även finnas starka skäl att grund- ligt överväga möjligheten av totalförbud mot sådan annonsering. Rådet föreslog i skrivel- sen att också ”restriktioner beträffande spritreklamen blir föremål för en utredning”. _ Fyra ledamöter yrkade förbud mot to- baks- och alkoholreklam, medan två leda- möter ansåg att resultatet av branschens självsanering borde avvaktas, innan genom- gripande åtgärder vidtogs.
3. I Kooperativa förbundets skrivelse l.12.l969 till Konungen begärdes förbud mot reklam för sprit och tobak i massme- dier. Förbundet meddelade att reklam för spritdrycker ej införs i kooperativ press samt omtalade att man beslutat vägra införa reklam även för tobaksvaror. Det avgörande motivet för ett förbud är omsorgen om folkhälsan, anförde förbundet, som också uttalade sig om vilken verkan ett förbud kan få ur konsumenternas och försäljarnas syn- punkter:
Ett förbud mot tobaksreklam i massme- dier kan inte skada några väsentliga konsu- mentintressen. Den information som lämnas på försäljningsställena beträffande pris, typ, ursprung etc bör vara fullt tillräcklig.
Ur fabrikanternas och försäljarnas syn- punkt kan ett annonsförbud givetvis vara en hämmande restriktion. Enligt styrelsens me- ning måste emellertid vinstintressen helt elimineras från de överväganden som skall vara vägledande när det gäller marknadsfö- ringen av bruksgifter.
4. Skrivelsen från Västrums NTO 6.12. 1969 till regeringen med hemställan om omedelbara åtgärder för att stoppa alkohol- reklamen åtföljdes av namnlista med 11 namn. I skrivelsen anfördes:
Undertecknade åser med oro den omfat- tande reklamen för alkohol. Trots en rad opinionsyttringar och varningssignaler fort- löper reklamkampanjerna, som utan tvekan ökat alkoholskadorna särskilt bland ungdo- men. Enligt vår mening är alla typer av alkoholreklam socialt ansvarslös.
5. Motala baptistförsamlings skrivelse 7.1. 1970 till chefen för finansdepartementet
innehöll begäran om nykterhetspolitiska åt- gärder bla för att begränsa reklamen för alkoholhaltiga drycker och främst den re- klam som vänder sig till ungdom. 1 skrivelsen påpekades riskerna av att alkoholdebuten sker vid allt tidigare ålder och problemen med ungdomens nuvarande alkoholvanor.
6. Skrivelsen 30.1.1970 från barnavårds- nämnden i Västra Marks kommun till chefen för socialdepartementet gällde nykterhets- politiken. 1 skrivelsen påtalades att bama- vårdsnämndernas arbete alltmer betungas av åtgärder mot ungdomar för brott i samband med spritförtäring.
7. Skrivelsen från Tranås allmänna nykter— hetskommitté 25.2.1970 till chefen för finansdepartementet innehöll samma begä- ran som framställdes i Motala baptistförsam- lings skrivelse.
8. Även Jönköpings läns nykterhetsför- bund begärde i sin skrivelse 26.6.1970 hos chefen för socialdepartementet samma re- klambegränsning som baptistförsamlingen och nykterhetskommittén hemställt om.
9. I skrivelsen 22.11.1970 från KFUK:s och KFUM:s riksförbund hänvisades till ett vid förbundets riksombudsmöte i maj 1970 gjort uttalande mot tobaks- och alkoholre- klamen. Förbundet hävdade att den upplys- ningsverksamhet som bedrivs i alkohol- och tobaksfrågorna i hög grad motverkas av massmedierna, direkt genom annonsering och annan reklam samt indirekt genom sk attitydskapande program. 10. Sveriges blåbandsungdom vädjade i skrivelsen 8.6.1971 hos chefen för finans- departementet att, i avvaktan på definitivt förbud mot alkoholreklam genom lagstift- ning, Spritcentralen ges rätt att vägra inköp från ”leverantörer med samhällsfarlig re- klamverksamhet”.
3. Tryckfrihet och reklam
3.1 Inledning
Åsiktsfriheten, dvs rätten att i vilket ämne som helst hysa den uppfattning man själv önskar, är inte i och för sig i vårt land reglerad vare sig i grundlag eller annan författning. Det anses emellertid ligga i begreppet demokrati att åsiktsfriheten skall vara en självklar medborgerlig rättighet. Åsiktsfriheten är av central betydelse såväl för medborgarna själva som för samhällets bestånd och utveckling. Åsiktsfriheten ingår som ett första led i yttrande- och tryckfri- heten. Också yttrande- och tryckfriheten har sedan lång tid tillbaka erkänts som självklara medborgerliga rättigheter. Syftet med tryck- friheten anges i TF l:1 vara att säkerställa ”ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”.
Yttrande- och tryckfriheten kan av natur- liga skäl inte såsom åsiktsfriheten tillåtas vara total. Andra väsentliga intressen nöd- vändiggör att en del inskränkningar sker. Här kan nämnas hänsynen till rikets säkerhet och önskemålet att lag och ordning upprätthålls. Ett stort antal bestämmelser härom finns i BrB och också i den dit hänvisande brotts- katalogen i TF. Åsikts-, yttrande- och tryck- friheten har emellertid också visst skydd i BrB. Sålunda stadgas i BrB 1815 straff för brott mot medborgerlig frihet. För sådant brott straffas den som övar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på
handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssarnmanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. För tryckfriheten finns dessutom särskilda bestämmelser i TF som stadgar förbud mot censur och andra frihetsinskränkande åtgärder.
I princip råder här i landet full frihet för svenska medborgare att fritt driva näring och utöva yrke, om inte uttryckliga hinder däremot stadgats i grundlagsenlig ordning. Denna frihet måste liksom yttrande- och tryckfriheten vara underkastad vissa in- skränkningar med hänsyn till olika allmänna intressen. Som exempel kan nämnas säker- hets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ord- ningssynpunkter. Vidare måste man tillgo- dose de krav på särskilda kvalifikationer, som i vissa fall ansetts böra uppställas för olika yrken. Helt naturligt kan det uppstå avvägningsproblem mellan den yttrande- och tryckfrihet som tillförsäkrats medborgarna och de inskränkningar i näringsfriheten som av en eller annan anledning ansetts befogad. Genom reklam och andra marknadsförings- åtgärder kan en näringsidkare — genom den honom garanterade yttrande- och tryckfri- heten — komma att överskrida befintliga eller önskvärda begränsningar i näringsfrihe— ten. Givetvis är det önskvärt att lagstift- ningen är sådan att inte olika bestämmelser kommer att stå i strid med varandra.
3.2 Reklamen och dess verkningar
Någon entydig definition av ordet ”reklam” står knappast att få. Skillnaderna mellan olika förekommande definitioner är emeller- tid inte stora. En sammanställning av be— greppsförklan'ngarna kan anses utmynna i följande: Reklam i vidsträckt bemärkelse är en verksamhet för att främja försäljningen av varor eller tjänster eller för att vinna anslutning till en ide. Reklambegreppet i mer begränsad betydelse , i affärsmässiga förhål- landen _ har på auktoritativt håll definierats som ”varje av en identifierbar sändare betald form av presentation via massmedia i syfte att främja försäljningen av varor eller tjäns- ter” (Albinsson, Tengelin och Wärneryd, Reklamens ekonomiska roll, 1968).
Avsikten är här inte att lämna någon närmare redogörelse för reklamens former o dyl. En sådan framställning lär snart kunna påräknas från Reklamutredningen som har att behandla reklamens verkningar med särskild hänsyn till reklamsändningar i tele- visionen. Enligt direktiven bör utgångspunk- ten för Reklamutredningen vara ”en gransk- ning av reklamens roll i vårt samhälle, dess mål — från samhällets, företagens och kön- sumenternas synpunkt — och dess medel, omfattning, karaktär och utvecklingsten- denser”. Massmedieutredningen kommer i förevarande sammanhang att huvudsakligen redogöra för reklamen för alkohol och tobak.
Reklamutredningen redovisar i en PM 15.5.1970 resultatet av en enkät om reklam- kostnaderna i Sverige 1967. Utredningen behandlar den kommersiella reklamen. Un- dantagna är således tex platsannonser, famil- jeannonser, politisk och ideell annonsering samt kungörelser.
Det finns även viss kommersiell reklam som inte täcks av enkäten. Utredningen uppskattar summan av kommersiell reklam och s k PR för år 1967 till cirka 1 600 milj kr. Av detta belopp omfattas 1 379 milj kr av enkäten. I sistnämnda belopp ingår s k PR och andra goodwillskapande åtgärder med 69 milj kr. Återstoden, 1 310 milj kr, utgör
de egentliga reklamkostnaderna. Dessa kost— nader fördelar sig enligt följande:
Pressannonsering 586 Filmreklam 13 Utomhusreklam 41 Trycksaker och direktreklam 254 Utställningar, demonstrationer m m 84 Butiksreklam 128 Varuprov, gåvor, tävlingar 79 Reklamundersökningar 8 Reklamadministration 117
1 310
Av utredningens PM kan vidare utläsas bl a följande. Reklamintensiteten, dvs rela- tionen mellan reklamkostnaderna och om- sättningen, varierar i hög grad mellan olika varor och varugrupper. För konsumentvaror uppgick den genomsnittliga reklamintensi- teten till 2,0 procent. Reklamintensiteten för dryckesvaru- och tobaksindustrin utgjor- de 0,6 procent, motsvarande 31 milj kr. De sammanlagda reklamkostnaderna för vin och sprit, tobak, öl och läskedrycker, där hänsyn alltså även tagits till kostnaderna inorn partihandeln och detaljhandeln, har angivits till 50,9 milj kr, vilket motsvarar 1 procent av omsättningen av dessa varor i Sverige.
Den procentuella fördelningen av rekla- men för dryckesvaru- och tobaksindustrin var
.b
_. UJv—lu—O'NwUINwXON
Annonsering Utomhusreklam Trycksaker, direktreklam Utställningar, demonstrationer Butiks—, återförsäljarmateriel Gåvor, presentreklam Reklambidrag Reklamundersökningar Ers till annonsbyråer etc PR och goodwillåtgärder
_-
100
Reklamkostnaderna för annonsering, film och utomhusreklam har av Reklamstatistik AB uppdelats på de varuslag som här är av intresse. Enligt dessa uppgifter har kostna- derna (i milj kr) och reklamintensiteten varit följande, varvid reklamintensiteten anges i procent inom parentes; se tabell 5 16.
Frågan vilka verkningar reklamen har på konsumtionen är — inte minst när det gäller alkohol och tobak — livligt debatterad, och
1966 1967 1968 1969 1970 ör 6,2 (0,7) 5,0 (0,5) 5,1 (0,4) 4,1 (0,3) 3,3 (0,2) Vin 1,8 (0,4) 1,9 (0,4) 1,7 (0,3) 1,5 (0,3) 1,6 (0,3) Sprit 2,6 (0,1) 3,2 (0,1) 3,1 (0,1) 3,2 (0,1) 3,5 (0,1) Tobak 15,0 (0,7) 17,0 (0,8) 19,3 (0,8) 19,6 (0,8) 20,8 (0,8)
uppfattningarna går ofta helt isär. Symtoma- tiskt tycks vara att de som motarbetar bruket av alkohol och tobak anser reklamen för dessa varor ha en icke obetydlig skuld till ökat missbruk och stegrad konsumtion, medan motsatta lägret hyser den uppfatt- ningen att reklamen — i vart fall om den är måttlig — är helt utan betydelse för den sammanlagda konsumtionen.
Alkohol- och tobaksreklamen är s k mär- kesreklam, dvs den propagerar för ett visst märke — en viss sort. Typiskt sett går märkesreklamen inte ut på att försöka öka konsumtionen för hela varuslaget. Reklam för ett visst tvättmedel syftar alltså inte primärt till en ökning av tvättmedelskonsum- tionen över huvud taget.
Ofta torde en ökad reklamutgift för en vara av visst märke medföra ökad försäljning av detta märke. Detta innebär — i vart fall till en början — också en minskad konsum- tion av konkurrerande märken.
När det gäller frågan huruvida märkesre- klamen medför en ökad konsumtion av hela varuslaget är meningarna delade även inom reklambranschen. Som regel tycks man vara försiktig i sina bedömningar.
I Albinsson m fl, Reklamens ekonomiska roll, behandlas frågan relativt utförligt, och där nämns även att man utomlands gjort undersökningar för att se om reklam för ett enskilt märke kan tänkas stimulera efterfrå- gan på den vara eller varugrupp märket representerar. Några undersökningar har läm- nat frågan öppen, medan en visar en ”sam- variation” — ehuru mycket svag — mellan den samlade tobaksreklamen och efterfrå- gan. På 5 208 uttalas sammanfattningsvis:
Man vet överhuvudtaget inte om reklamen påverkar den totala konsumtionsbenägenhe- ten och man vet naturligtvis än mindre något
om hur stor en eventuell påverkan kan vara. De argument som kan anföras för tesen att reklamen leder till ökad konsumtionsbenä- genhet förefaller dock något starkare än de argument, som kan anföras såsom motar— gument till denna tes.
Frågan om reklamens effekt på alkohol- konsumtionen har, som tidigare nämnts, diskuterats livligt.
Bevillningsutskottet uttalade i betänkande 1961:48 att det inte var uteslutet att alkoholreklamen hade en suggererande ef- fekt, särskilt på ungdom, och att reklamen kunde vara en orsak till det ökade missbru- ket.
1961 års nykterhetslagkommitté redovisar i sitt slutbetänkande Alkoholreklamen (SOU 1964 :6) en undersökning rörande whiskyre- klamen. Av undersökningen framgår att försäljningen av whisky åren 1953—1961 ökade, den importerade från 0,51 milj liter till 1,40 och den härtappade från 0,03 (1953 var första året de inhemska varorna såldes) till 2,26. Under samma tid fyrdubblades reklamkostnaderna för den importerade whiskyn. Alla whiskymärken ökade emeller- tid inte i proportion till de stegrade reklam- kostnaderna. Även om reklamen ur de individuella märkenas synpunkt långt ifrån haft en entydig och självklar effekt, förelåg det enligt kommitten ett påtagligt samband mellan omfattningen av den totala whisky- reklamen och den totala mängden försåld whisky. Kommittén ansåg det vara ett rimligt antagande att märkesreklamens verk- ningar sträckt sig utöver de avsedda, dvs att inrikta allmänhetens köplust på det rekla- merade märket, och att denna reklam sålun— da verkat som en propaganda för whisky överhuvudtaget. Kommittén uttalade att också andra faktorer torde ha inverkat:
stigande levnadsstandard, utlandsresor och tillägnande av utländska dryckesvanor.
På kommitténs initiativ genomfördes år 1962 en intervjuundersökning för att belysa bl a frågan om den kommersiella reklamen för rusdrycker. Kommittén påpekade att tex allmänna sedvänjor, andras exempel, modets växlingar, erfarenheter från utlands- resor, exempel från radio, tv, teater, film och böcker kan påverka alkoholvanorna hos grupper och enskilda. Kommittén diskute- rade även reklamens roll i sammanhanget och anförde därvid (s 82):
Sammanfattningsvis får vi uttala, att den verkställda undersökningen icke innebär nå- got avgörande bevis vare sig för uppfattning- en, att den kommersiella alkoholreklamen enbart har en omstrukturerande effekt, eller för antagandet, att denna reklam därutöver har en allmänt konsumtionshöjande verkan. Undersökningens resultat kan emellertid be- dömas som ett eventuellt indicium för att reklamen har en konsumtionsökande effekt. När detta indicium pekar i samma riktning som de antaganden som kan göras på grundval av andra erfarenheter är detta emellertid allvarligt nog. Vi kan vid vårt ställningstagande icke bortse från möjlighe- ten av och en viss sannolikhet för att alkoholreklamen har den angivna, från nyk- terhetspolitisk synpunkt ogynnsamma effek- ten.
Kommittén uttalade slutligen:
Enligt vår uppfattning har reklamens verkan på nykterhetstillståndet ofta över- drivits. Genom inskridande mot alkoholre- klamen synes därför endast begränsade vin- ningar i fråga om det allmänna nykterhets- tillståndet kunna ställas i utsikt. Det sagda hindrar givetvis icke, att man försöker uppnå dessa vinningar, i all synnerhet om jämväl andra skäl kan åberopas för de ifrågasatta åtgärderna.
Sveriges grossistförbund anmärkte i sitt yttrande över kommitténs betänkande, att undersökningen inte visat något klart belägg för att reklamen skulle öka den totala alkoholkonsumtionen i landet. Förbundet påpekade även att whiskykonsumtionen i Frankrike, där reklam för denna dryck var förbjuden, ökat i det närmaste tio gånger
mellan åren 1955 och 1963, medan konsum- tionen av konjak, för vilken vara reklam var tillåten, under samma period ökat med ”endast” 50 procent. Vidare anförde förbun- det:
Vi förmenar, att de resultat, som de av kommittén verkställda undersökningarna rö- rande alkoholreklamen givit, är alltför oklara för att åberopas som motiv för åtgärder mot reklamen. De överväganden och förslag till inskränkningar i rätten att göra reklam för alkoholhaltiga drycker, som presenteras av kommittén, grundas också i huvudsak på andra, mer eller mindre rent subjektiva värderingar.
Förbundet medgav, att vissa former av reklam, där bruket av alkohol förhärligas eller sätts i samband med ungdom, bilkör- ning, idrott etc, var olämpliga från andra synpunkter och därför inte borde få före- komma. Genom självsaneringsåtgärder torde, enligt förbundet, denna form av reklam vara på väg att försvinna, och därför borde det inte finnas anledning att genomföra de inskränkningar som kommittén föreslog.
Överläkaren vid Karolinska sjukhuset Gunnar Lundquist lämnade i en bilaga till grossistförbundets yttrande synpunkter på alkoholreklamen och uttalade därvid som sammanfattning, att reklamen i form av annonser och affischer sannolikt hade en mycket obetydlig verkan när det gällde utvecklingen av människors alkoholvanor. Av oändligt mycket större betydelse var den utbredda alkoholseden samt de mycket vanliga tillstånden av ångest, spänning m ni, som kunde lindras genom alkohol. Att reklamen hade helt obetydlig påverkan inne- har enligt Lundquist dock inte att den skulle få utveckla sig fritt utan några restriktioner eller någon kontroll.
Remissinstanserna i övrigt hade olika inställningar till kommitténs betänkande. Åtskilliga tillstyrkte förslaget, andra önskade ett totalt förbud för spritreklam, medan en del ansåg vidtagna självsaneringsåtgärder till- räckliga.
Kontrollstyrelsen fann att reklamen san- nolikt hade en konsumtionsökande effekt, även om storleken av denna ej kunde
bedömas med någon säkerhet. ] vart fall syntes reklamen kunna påverka inriktningen av konsumtion i vad avsåg valet av drycker.
Kommerskollegium gjorde gällande, att andra faktorer än reklamen inverkade på alkoholkonsumtionen i ojämförligt högre grad än alkoholreldamen. Kommerskolle— gium ansåg dock att skäl fanns för en restriktiv inställning till denna reklam och anförde:
Men det kan icke uteslutas att denna reklam utgör en av de faktorer som medver- ka till att skapa och bibehålla den allmänna inställningen till alkoholbruket i vårt land. Det vore, såsom Stockholms handelskamma- re uttrycker saken, att underkänna rekla- mens värde som försäljningsstimulans att förneka att den kan bidra till en konsum- tionsökning för den reklamerade varan utan motsvarande minskning av konsumtionen av andra varor. Även om risken för att alkohol- reklamen skall medföra en ökad konsumtion icke ter sig särskilt stor, anser kollegium denna risk dock väga tyngre än vederbörande företags intresse att utan statliga restriktio- ner få bedriva reklam för spritdrycker.
Bevillningsutskottet redogjorde i sitt be— tänkande l970:50 om försäljningen av mel- lanöl m m för sin inställningi reklamfrågan sålunda:
Utskottet har i annat sammanhang uttalat sig för förbud mot spritreklam men därvid framhållit att den nykterhetspolitiska bety- delsen av en sådan åtgärd inte fick överdri- vas. Utskottet anser sig i stort sett kunna anlägga samma synpunkter på inskränkning- ar i ölreklamen. De väsentligaste orsakerna till ett ökat bruk av mellanöl i allt lägre åldrar beror säkert inte enbart på reklamen. Till förklaringarna hör givetvis att varan varit lättåtkomlig.
Reklamens skuld till det tilltagande miss- bruket av mellanöl behandlas även i skriften Thornell-Markén, Mellanölet — ett nytt ungdomsproblem? Författarna gör gällande att reklamsatsningama på ungdomen varit stora och blivit verkligt framgångsrika. Sär- skilt angrips de romantiska och förhärligande annonserna. Boken redogör också för en tidningsdebatt som tog fart sedan generaldi- rektören i skolöverstyrelsen sommaren 1969
gått till angrepp och kallat reklamen för mellanölet ”något av ett socialt sabotage, ett av profitintressen dikterat attentat mot ungdomen”. Den efterföljande diskussionen i pressen speglade flera olika uppfattningar om reklamens effekt på konsumtionen av mellanöl. — Boken har i vissa delar rönt skarp kritik.
Från bryggarhåll har uttalats att syftet med de stora reklamkampanjerna för mellan- ölet i samband med att denna dryck introdu- cerades var att möta den utländska konkur- rensen och popularisera det svenska ölet. Det var möjligt att resultatet till en del berott på reklamen. Reklamintensiteten har därefter minskat undan för undan. Märkesreklamen för mellanöl anses ha ökat konsumtionen av öl överhuvudtaget, därigenom att konsu- mentunderlaget blivit större.
Den nu lämnade redogörelsen behandlar enbart reklamens betydelse för alkoholkon- sumtionen. Reklamens inverkan på tobaks- förbrukningen har inte debatterats lika liv- ligt. Andra lagutskottet ansåg i utlåtande 1967 :52 det vara ovisst om ungdoms tobaks- konsumtion skulle komma att minska genom begränsning av eller förbud mot tobaksre- klamen. Nämnas kan även en uppgift i nykterhetslagkommitténs slutbetänkande SOU 1964:6 s 77 att cigarrettkonsumtionen i Tjeckoslovakien, där direkt annonsering av tobak inte förekommer, mellan 1953 och 1958 ökade med 14 procent per invånare över 15 år. vilket exakt motsvarade ökningen under samma period i Storbritannien. Det påpekas dock att man därav inte kan dra slutsatsen att annonserna är utan effekt på cigarrettkonsumtionen.
3.3 Historisk bakgrund till TF
Under slutet av 1400-talet och fram till mitten av 1700-talet rådde i Sverige i princip en fullständig censur beträffande tryckta skrifter. Tid efter annan kompletterades tidigare antagna bestämmelser om gransk- ning och tillstånd till tryckning. Det var även förbjudet att till riket införa utomlands tryckta böcker utan tillstånd. I början av
frihetstiden ställdes så småningom frågan om inte tiden var mogen att införa tryckfrihet. Först vid riksdagen 1765—66 gav tidigare diskussioner resultat, och vi fick vår första tryckfrihetsförordning den 2 december 1766. Genom denna avskaffades censuren för alla tryckta skrifter utom de religiösa, där kyrkan alltjämt ansågs böra granska manuskript och medgiva tryckning. [ 1766 års förordning stadgades att Kungl Maj:t inte skulle tillåta ”den minsta ändring, rubbning eller förklaring, som till skriv- eller tryckfri- hetens inskränkning leda kan”. Genom den- na bestämmelse ansågs förordningen ha grundlagskaraktär.
Genom regeringsformen 1772 avskaffades alla från 1680 till tiden för den nya regeringsformens antagande som grundlag ansedda stadgar. Därmed kom också 1766 års tryckfrihetsförordning att upphävas. En ny förordning utfärdades 1774.
Den nya förordningen blev ingen garanti för tryckfriheten. Påbud av skilda slag följde, varigenom bland annat indragningsmakten introducerades i den svenska tryckfrihets- lagstiftningen. Genom skärpt övervakning och godtyckliga ingripanden mot tryckta skrifter skapades under första årtiondet av 1800-talet ett tillstånd av osäkerhet och åsiktsförtryck. Efter statskuppen 1809 åbe- ropades tryckfriheten i stor utsträckning i debatterna om statsskicket, och en kommit- té tillsattes för att utarbeta förslag till ny tryckfrihetslagstiftning. 1 regeringsformen in— togs, utan att resultatet av kommitténs arbete avvaktades, det än i dag gällande principiella stadgandet i 86 %, vari förklaras att med tryckfrihet förstås varje svensk mans rätt att utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll och att inte i annat fall kunna därför straffas än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn utan att återhålla allmän upplysning.
Den tillsatta kommittén utarbetade ett förslag till tryckfrihetsförordning som emel- lertid inte ledde till någon lagstiftning. 1
stället utarbetade konstitutionsutskottet ett helt nytt förslag, som efter vissa ändringar godkändes av riksdagen 1810. Vissa änd- ringsförslag lades vilande till nästa riksdag och nya förslag väcktes under tiden. Konsti- tutionsutskottet utarbetade då ett nytt för- slag, som antogs av ständerna. Den nya tryckfrihetsförordningen stadfästes 1812. F örslagets bestämmelser om jury vilade dock till 1815 års riksdag, då de antogs.
Vid skilda tidpunkter gjordes ändringari 1812 års tryckfrihetsförordning. Flera gång- er framlades också förslag om en helt ny lag. [ndragningsmakten upphävdes slutligen vid 184441845 års riksdag. [ proposition till 1853 års riksdag föreslog Kungl Maj:t att tryckfrihetsförordningens egenskap av grundlag skulle slopas. Detta motiverades med att tryckfrihetsförordningen i sin helhet borde omarbetas och att prövningen av ett sådant förslag mötte svårigheter på grund av sättet för grundlagsfrågors behandling. Det grundläggande stadgandet i 86% regerings— formen skulle emellertid i princip bibehållas, dock skulle bl a förbudet mot censur ytter- ligare förtydligas. Förslaget avslogs av stän- derna. 1 en motion vid 1869 års riksdag framlades grunddrag till en ny förordning. Konstitutionsutskottet .orde på grund av motionen vissa begränsade ändringsförslag. En del av dessa genomfördes också. De uppkomna frågorna föranledde emellertid konstitutionsutskottet att vid 1871 års riks- dag framlägga förslag till en ny tryckfrihets- förordning. Även detta förslag avslogs. I proposition till 1887 års riksdag framlades förslag till ny tryckfrihetslag. På grund av riksdagens upplösning blev propositionen inte föremål för behandling.
Ett fullständigt förslag till ny tryckfrihets- förordning utarbetades av kommitterade inom justitiedepartementet och framlades i betänkande 1912. Förslaget förelades inte riksdagen men har legat till grund för det fortsatta reformarbetet. 1937 antogs nya regler angående tryckfrihetsprocessen. Be- stämmelser som hänförde sig till förfarandet i tryckfrihetsmål bröts ut ur tryckfrihetsför- ordningen och togs upp i en särskild lag utan
grundlagsnatur. 1941 antogs nya regler om ansvarigheten för tryckt skrifts innehåll. Samma år gjordes också en del grundlags- ändringar som var föranledda av de under kriget rådande förhållandena. Bla gavs möj- lighet att i särskild lag meddela föreskrifter om förhandsgranskning av tryckta skrifter och förbud mot införande i riket av vissa skrifter. Detta föranledde ändring i 865 regeringsformen, som därigenom förlorade åtskilligt av sin tidigare betydelse som grundläggande principstadgande. Denna möj- lighet till förhandscensur undanröjdes 1945 och 86 & regeringsformen återfick sin tidiga- re lydelse och betydelse.
Vid besvarandet av en interpellation i andra kammaren i februari 1944 uttalade justitieministern att med hänsyn till de allvarliga brister som vidlådde tryckfrihets- reglerna en allsidig utredning angående revi- sion av tryckfrihetsförordningen borde igångsättas. Justitieministern gjorde i stort sett samma uttalande i en proposition till 1944 års riksdag angående vissa grundlags- ändringar. Samma riksdag behandlade seder- mera några motioner om ändringar i tryck- frihetsförordningen. Riksdagen beslöt då att i skrivelse till Kungl Maj:t hemställa om en allsidig utredning angående revision av tryck- frihetslagstiftningen. Kungl Maj :t biföll riks- dagens hemställan. I direktiven till 1944 års tryckfrihetssakkunniga omnämnde justitie- ministern bla att det kunde bli nödvändigt att förtydliga det stadgande, som förbjöd utkrävande av ansvar för tryckt skrifts innehåll i annan ordning eller i annat fall än förordningen stadgade. Tryckfrihetssakkun- niga framlade i betänkande SOU 1947:60 förslag till tryckfrihetsförordning. Detta för- slag ligger till grund för nu gällande tryck- frihetsförordning, som antogs den 5 april 1949.
3.4 TF och reklamen
3.4.1 1949 års TF
I 121 i nu gällande TF föreskrives, att i överensstämmelse med de i regeringsformen
fastställda grunderna för en allmän tryckfri- het och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare fritt att — med iakttagande av de bestämmelser som är meddelade i TF till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet — i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmän- na handlingar samt meddela uppgifter Och underrättelser i vad ämne som helst. Det skall vidare stå envar fritt att, i alla de fall då ej annat föreskrivs i TF, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till dess författare eller utgivare eller om för skriften finns särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyhe- ter till periodiska skrifter.
Själva definitionen på begreppet tryckfri- het finns som tidigare nämnts i 865 rege- ringsformen, där det förklaras att med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättig- het att, utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att inte i annat fall kunna därför straffas, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn utan att återhålla allmän upplysning.
I enlighet med den i regeringsformen givna definitionen har i TF 1:2 fastslagits att någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav inte får förekomma. Inte heller är det tillåtet för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd som inte äger stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. Av TF 113 framgår vidare, att för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri inte någon må i annan ordning eller i annat fall än TF bestämmer kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet eller skriften konfiske- ras eller läggas under beslag. Härmed åsyftas bl a bestämmelserna i TF 7:4 som uttöm- mande anger vad som skall anses som otillåtet yttrande i tryckt skrift och i och
med det utgör missbruk av tryckfriheten. Vidare avses i TF 1:3 de särskilda bestäm- melserna om ansvarighet i 8 kap, där det för olika situationer anges vem som skall bära ansvaret för ett tryckfrihetsbrott. Dessutom avses bestämmelserna i 9—12 kap om tillsyn och åtal, särskilda tvångsmedel, enskilda anspråk och om rättegången i tryckfrihets— mål.
Dessa bestämmelser ger vid handen att TF i princip är exklusiv så snart det gäller tryckt skrift. Även 1812 års TF innehöll en bestämmelse att man inte kunde iannan ordning eller i annat fall än förordningen stadgade för tryckt skrifts innehåll tilltalas eller straffas. Denna bestämmelse synes ursprungligen ha uppfattats så att även andra medelst tryckt skrift begångna brott än som innefattade missbruk av det fria ordet skulle straffas i den för tryckfrihetsbrott stadgade ordningen och inte efter vanliga regler. På förslag av 1881 års konstitutionsutskott infördes därför i 1812 års TF ett stadgande om straff för inbjudningar till deltagande i otillåtet lotteriföretag. En motsatt uppfatt- ning gjorde sig sedermera gällande. I sina 1907 utgivna Föreläsningar över den svenska tryckfrihetsprocessen uttalade sedermera jus- titierådet N. E. Alexanderson bl a:
Däremot är det alldeles klart — ehuru motsatsen stundom påstås i missriktat nit om vad som förmenas vara tryckfrihet — att 15 1 mom tryckfrihetsförordningen inga- lunda innebär att varje åtalat förfarande, som begagnat det tryckta ordet för att förmedla sitt syftes uppnående, skulle falla under tryckfrihetsprocessens regler. Det oriktiga häri finner man lätt genom en befogad jämförelse mellan yttrandefrihet och tryckfrihet. Om en bedragare begagnar sig av en tryckt annons för att nå sitt mål, så är det lika litet ett tryckfrihetsbrott som det skulle kunna falla oss in att beteckna den muntliga bedrägliga framställningen som ett brottsligt överträdande av yttrandefrihetens gränser. Kriminaliseringen har i bägge fallen tydligen skett ur en alldeles annan synpunkt.
Denna tankegång utvecklades vidare i 1912 års kommittéförslag till ny TF. De kommitterade anförde bl a (s 152):
Om varje brottsligt förfarande, som begag- nar det tryckta ordet som medel att nå sitt syfte, gäller visserligen icke, att det vore straffbart endast i kraft av stadgande i tryckfrihetsförordningen , varavjämväl skulle följa, att boktryckare resp tidnings ansvarige utgivare vore i denna sin egenskap därför ansvarig. För en bedräglig annons exempelvis ansvarar den bedräglige annonsören; bok- tryckare eller tidningsutgivare blott om och i den mån han enligt allmänna straffrättsliga regler varit delaktig i bedrägeriet, men i så fall enligt allmän strafflag.
Olika meningar om hur tidigare och nuvarande TF skall tolkas har emellertid framförts. Patentlagstiftningskommittén ut- gick i sitt förslag till lag mot illojal konkur- rens från att TF ensam borde vara normeran- de ifråga om ansvaret för illojal konkurrens genom tryckt skrift (1915 års betänkande s 435), och enligt kommitténs förslag skulle detaljerade bestämmelser om illojal konkur- rens tas in i TF. De föreslagna ändringarnai TF väckte emellertid betänkligheter.
Justitieministern anförde om kommitténs förslag (prop 1919z269 s 8):
Vid den förberedande granskning, jag ägnat förslaget, har det emellertid förefallit mig, som om det nära sambandet mellan förslagets bestämmelse om illojal reklam och vissa andra arter av illojal konkurrens å ena sidan, samt gällande tryckfrihetsförordning, å den andra, måste komma att bereda väsentliga svårigheter vid en blivande lagstift- ning. — — —
Emellertid innefattar förslaget vissa grup- per av bestämmelser, beträffande vilka det nu sagda icke äger tillämpning. Till dessa bestämmelser, som icke närmare samman- hänga med tryckfrihetslagstiftningen, höra förutnämnda stadganden mot bestickning. Dessa stå icke heller i det samband med lagförslaget i övrigt, att de icke kunna särskilt för sig behandlas.
I 1919 års lag mot illojal konkurrens upptogs endast sådana former av illojal konkurrens som bara i sällsynta undantags- fall kunde tänkas beröra tryckt skrift.
Då frågan om lagstiftning mot illojal reklam åter togs upp utarbetades ett förslag, där inte själva tillkännagivandet av en oriktig uppgift utan varans eller yrkesprestationens tillhandahållande under lämnande av den
oriktiga uppgiften skulle kriminaliseras. Det- ta förslag ansågs av lagrådet inte vara stridande mot TF. Meningarna gick dock något isär om själva innebörden av för- slaget. I propositionen (193lzl75 s 57) uttalade departementschefen bla att bety— delsen av brottsbegreppets utformande på det ena eller andra sättet i någon mån överskattats. Var det så att tryckfriheten inte berördes genom det föreslagna stadgan- det och att det dän' angivna förfarandet således kunde och borde beivras jämlikt allmän lag, korn frågan inte i förändrat läge därigenom att straffet knöts till själva med- delandet. Det var i intetdera fallet det fristående meddelandet som påkallade in- gripande utan meddelandet som ett led iett förfarande, vari ingick andra ur straffrättslig synpunkt betydelsefulla moment. Enligt de- partementschefens mening förelåg därför inte anledning att av hänsyn till TF vidhålla den i förslaget upptagna brottsbeskrivningen. Stadgandet fick därefter en sådan utform- ning att det stadgade straff för bl a illojal reklam i annons, cirkulär, prospekt eller priskurant. 1931 års lag har i dessa delar ersatts av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring.
Av rättspraxis framgår att den som burit omkring tryckta affischer med politiskt innehåll eller delat ut skrifter med antisemi- tisk propaganda dömts för förargelseväckan- de beteende enligt strafflagen trots att förargelseväckande beteende liksom förhål- landet är i gällande TF inte. omnämndes i gamla TF:s brottskatalog, se NJA 1935 s 113 , 1944 s 702. [ dessa fall är det inte bara tryckalstrets innehåll som ansetts förargelse- väckande utan fastmera sättet för spridning- en. Rättsfallen torde få bedömas med viss försiktighet och inte ges alltför stor räck- vidd.
1944 års tryckfrihetssakkunniga framhöll i sitt betänkande ( SOU 1947:60 s 119 ) att den i TF uttryckta principen att förord- ningen ensam reglerade brottsligheten av tryckt skrifts innehåll hade en begränsad räckvidd. De sakkunniga framhöll fortsätt- ningsvis:
Den gäller icke i fråga om varje förfaran— de, i vilket skriftens innehåll taget i bokstav- lig mening ingår som ett led. Vissa brott, vid vilka tryckt skrift kommit till användning, bedömas omedelbart enligt bestämmelser i annan lag. I praktiken har den uppdelning, som skett mellan tryckfrihetsbrott och brott, vilka sålunda falla under allmän lag, vunnit en viss stadga.
Förklaringen till att det måste anses naturligt och riktigt att omedelbart under straffbud i annan lag än tryckfrihetsförord- ningen hänföra vissa förfaranden, som ske genom eller med tillhjälp av yttrande eller meddelande i tryckt skrift, ligger såsom Alexanderson framhållit däri att dessa förfa- randen äro brottsliga i annat avseende än såsom ett överskridande av yttrandefrihetens gränser. Det är alltså tryckfrihetens innebörd och syfte som här måste vara avgörande. Tryckfriheten har i första rummet till upp- gift att säkerställa en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt, och det är denna uppgift som föranlett att tryckfrihe- ten, såsom en förutsättning för ett fritt samhällsskick, reglerats i grundlag. I nära samband med tryckfrihetens politiska upp- gift står dess betydelse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplysning. Som missbruk av tryck- friheten upptagas yttranden eller meddelan- den, som äro menliga för staten eller samhällslivet eller som kränka den enskilde medborgaren. Däremot har tryckfrihetsför- ordningen icke tagit som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej grundlagsskydd. Därför böra ej hel- ler oredliga eller illojala yttranden och med- delanden kriminaliseras såsom tryckfrihets- brott. Teoretiskt vore det tänkbart att tryck— frihetsförordningen finge anses reglera allt bruk av tryckta skrifter och att däri såsom missbruk av tryckfriheten upptoges varje brottsligt förfarande, vid vilket tryckt skrift kommit till användning. Något praktiskt syf- te skulle en dylik utsträckning av tryckfri- hetsförordningens ram dock icke tjäna. Det vore meningslöst och i vissa fall direkt olämpligt, att i de särskilda processuella for- mer som utbildats för tryckfrihetsmål, be- handla de brott som därigenom skulle dragas in under begreppet tryckfrihetsbrott.
Den gränsdragning som genom rättsut- vecklingen kommit till stånd mellan tryck- frihetsbrotten och andra genom eller med tillhjälp av tryckt skrift begångna brott är
uppenbarligen ur praktisk synpunkt tillfreds- ställande. Den lämnar även en säker grund för bedömande av vad som åtnjuter grund- lagsskydd. Inom de områden som hänförts till tryckfrihetsbrott kan någon ytterligare kriminalisering icke ske annat än i form av ett straffbud mot dylikt brott; tryckfriheten kan således icke inskränkas på annat sätt än genom grundlagsändring. Även en omarbetad tryckfrihetsförordning bör i fråga om inne- börden av begreppet tryckfrihetsbrott princi- piellt intaga samma ståndpunkt som gällande rätt.
Departementschefen anförde i proposition med förslag till ny tryckfrihetsförordning m m (1948:230 5 171) följande:
Angivandet i tryckfrihetsförordningen av vad som är tryckfrihetsbrott tjänar två uppgifter: dels blir därigenom gränserna för den lagliga tryckfriheten utstakade igrund- lagen och tryckfriheten sålunda skyddad mot förhastade inskränkningar och dels bildar detta begrepp utgångspunkt för de särbe- stämmelser som gälla bla angående ansva- righet och rättegången i tryckfrihetsmål. Däremot avser regleringen av tryckfrihets- brotten icke att i princip giva yttrandefrihe- ten en annan utsträckning, då framställning- en sker i tryckt skrift, än i andra fall; tvärtom har en anknytning till straffbuden i den allmänna strafflagen, som jag tidigare framhållit, ansetts motiverad. De synpunkter som sålunda äro bestämmande för begreppet tryckfrihetsbrott föranleda att dit räknas endast sådana brott som innebära missbruk av den yttrandefrihet tryckfrihetsförord- ningen avser att värna, under det att brott som icke äro av denna beskaffenhet böra kunna straffas omedelbart enligt allmän lag, även om framställning i tryckt skrift ingår som ett led i det brottsliga förfarandet. En sådan uppdelning har också kommit till stånd genom rättsutvecklingen; härom hän- visas till de sakkunnigas betänkande. Att giva de grundsatser, varå denna gränsdragning bygger, ett uttryck i lagtexten skulle ha till uppgift att vid en utvidgad kriminalisering i strafflagen underlätta ett bedömande av frågan huruvida denna, utan motsvarande ändring i tryckfrihetsförordningen , kan tillämpas i fråga om framställning i tryckt skrift. Emellertid möter det stora svårigheter att utforma ett dylikt principstadgande. Vad här avses är egentligen icke något annat än ett angivande av tryckfrihetens innebörd och syfte, vilket kommit till uttryck redan i 1 kap 1 &. Att härutöver upptaga något ytter-
ligare därom i detta kapitel synes icke
påkallat.
3.4.2 Reklamfrågan efter 1949
1944 års nykterhetskommitté diskuterade i sitt betänkande SOU 1952:54 olika tänkbara åtgärder men framlade inte något direkt förslag om förbud mot alkoholreklam. 1 betänkandet anfördes bl a att gentemot bestämmelser, som avsåg att reglera reklami tryckt form, kunde anföras de komplikatio- ner som TF i detta sammanhang innebar.
I prop 1954:151 med förslag till rus- drycksförsäljningsförordning anförde finans- ministern i anslutning härtill, att direkta förbudsbestämmelser mot en ur nykterhets- synpunkt olämplig reklam inte torde vara möjliga att genomföra utan ändring i TF. Beträffande den i propositionen föreslagna lösningen, som innebar att i förordningen skulle införas en bestämmelse om skyldighet för partihandelsbolaget att föreskriva sina leverantörer ett halvt års reklamstopp och därefter en neutral varuinformation, uttala- des däremot att något sådant inte syntes strida mot de intressen TF skulle tillgodose. De tilltänkta inskränkningarna riktade sig mot försäljare av rusdrycker och på dessa borde man kunna ställa särskilda krav röran— de sättet att bedriva försäljningsverksamhe- ten. Departementschefen framhöll vidare, att det ur tryckfrihetsrättslig synpunkt helt naturligt inte mötte något hinder att genom- föra sådana försäljningsbestämmelser för rus- drycker att annonsering inte blev lönande. Ett ingripande mot reklamen för rusdrycker var att betrakta som ett led i försäljningslag- stiftningen, ehuru mindre ingripande än ett försäljningsförbud. En begränsning skulle stå i god överensstämmelse med principerna för den svenska rusdryckslagstiftningen.
Särskilda utskottet förklarade i utlåtande 195411 att ur tryckfrihetssynpunkt hinder inte torde ha förelegat för Spritcentralen att redan då vidtaga de åtgärder som i proposi- tionen ålades bolaget. För att undanröja varje tvekan om åtgärdernas förenlighet med TF förordade emellertid utskottet den änd-
rade avfattningen av den föreslagna bestäm- melsen att bolaget skulle vara skyldigt att vid avtal med leverantör verka för att reklam för rusdrycker och därmed jämförlig verksamhet inte bedrevs på sätt som kunde stå i strid med det allmänna syftet att all försäljning av rusdrycker skulle ordnas och handhas så att så ringa skada som möjligt uppkom därav.
Riksdagen godkände utskottets förslag och 1954 års rusdrycksförsäljningsförord- ning kom att innehålla de av utskottet föreslagna bestämmelserna om alkoholre- klam.
Detta riksdagsbeslut kritiserades sederme- ra av professorn H. Eek i en artikel i SvJT 1955 s 154. Han utgick därvid från TF:s förbud mot censur och hinder mot utgiv— ning. Den i propositionen föreslagna lydelsen ansåg han inte förenlig med TF. Om nämli- gen Kungl Maj:t i enlighet med förslaget ålade någon att vidtaga åtgärder, som med- förde hinder för skrifts utgivning, var det från myndighet hindret härrörde och någon möjlighet att tryckfrihetsrättsligt särskilja propositionens förslag ur tryckfrihetssyn- punkt från de direkta förbudsbestämmelser, som finansministern förkastade, fanns inte. Beträffande utskottets förslag och riksdagens beslut ansåg Eek att författningstextens lydelse var oklanderlig ur tryckfrihetsrättslig synpunkt, vilket däremot inte var fallet med dess motivering. Han ansåg nämligen att bolaget intog ställning av allmänt organ och att de avsedda åtgärderna, som innefattade avtal med leverantörer om reklaminskränk- ningar och sanktioner i form av köpstopp vid överträdelser, stod i strid med 1 kap 2 % TF.
Vid samma tidpunkt riktades i första kammaren en interpellation i ämnet till justitieministern. Han redogjorde för riks- dagsbeslutet Och konstaterade att de tryck- frihetsrättsliga synpunkterna vållade vissa svårigheter och föranledde en ingående ut- redning och diskussion. Han fortsatte:
Ur den diskussion av frågan, som alltså förekom vid förra årets riksdag, bör främst observeras att varken departementschefen eller utskottet ville tillstyrka en allmän förbudsbestämmelse, riktad mot en ur nyk-
terhetssynpunkt olämplig reklam. Det före- ligger alltså icke någon inskränkning av den medborgerliga yttrandefriheten på denna punkt. Om tex en tidning skulle ta sig för att i samband med den nya försäljningsord— ningen propagera för ökad spritkonsumtion, så strider detta icke mot några lagbestäm— melser, utan tidningen kan utnyttja sin yttrandefrihet på sådant sätt. Dess menings- yttring får naturligtvis bemötas men den kan inte förbjudas.
Slutligen vill jag understryka att det principiella ställningstagande som här åter- givits, icke får förstås så, att varje organise— rad reklambegränsning skulle vara tillåten. En sådan kan nämligen överensstämma med tryckfrihetsförordningen endast under de givna betingelserna, att den icke ingriper i yttrandefriheten.
I en slutreplik sammanfattade justitiemi- nistern.
Saken är den, att tryckfrihetsförordning- en, som är grundlag, griper över vanliga lagar. Om man alltså vill införa straff t ex för illojal reklam, som förut inte var straffbar, gäller det att ta reda på om det går för sig enligt tryckfrihetsförordningen eller om tryckfri- hetsförordningen lägger hinder i vägen för detta i sådana fall, då den illojala reklamen sker exempelvis genom en annons, eftersom den är tryckt. Man kom till det resultatet, att det inte förelåg något hinder, utan att så kunde ske. Detta blev fastslaget, och varför? Jo, därför att det här inte är fråga om ingrepp i yttranderätten utan en begränsning i näringsfriheten. Sådana begränsningar kan alltså göras oberoende av tryckfrihetsförord- ningen.
I en ny artikel i SvJT (s 504) tog Eek upp justitieministems svar till kritisk granskning. Under erinran om den lagstiftningspraxis som kommit till uttryck i lagen om il- lojal konkurrens framhöll Eek att gräns- dragningen var att söka i det TF 1:1 ut- talar om friheten att ”yttra tankar och åsikter” och att meddela ”uppgifter Och underrättelser i vad ämne som helst”. Man kunde således inte generellt påstå, att ”be- gränsningar i näringsfriheten” kunde göras utan hinder av TF:s bestämmelser, vilket väl Också justitieministern medgivit, då han sagt att vissa reklambegränsningar kan ingripa i
tryckfriheten. Eek diskuterade vidare gräns— dragningen från den angivna utgångspunkten och ställde frågan i vilket annat avseende än som uppmaning till en osed som en reklam för rusdrycker skulle kunna anses brottslig. Ett förbud mot sanningsenlig och ur kom- mersiell synpunkt lojal alkoholreklam, vare sig straffsanktionerad i lag eller i form av det hinder partihandelsbolaget då med stöd av rusdrycksförsäljningsförordningen uppställt, sökte sina motiv och sina enda möjliga legala kriterier i en politisk övertygelse, att statens och samhällslivets intressen påkallade, att alkoholreklamen inte alls fick förekomma eller i vart fall särskilt reglerades.
En omprövning av alkoholreklamen före- togs vid 1957 års riksdag. I sitt 1957 avgivna betänkande (stencil) hade 1956 års rus- drycksförsäljningsutredning upptagit bl a frå- gan om alkoholreklamen. Utredningen anför- de däri att den dittillsvarande konsumtions- utvecklingen efter 1.10.l955 hade präglats av en stark ökning för spritdryckernas vidkommande. Ökningen hade väsentligen fallit på brännvin och eau-de—vie, dvs varor för vilka någon reklam inte hade gjorts. Efter att ha vägt skälen för och emot ingrepp i alkoholreklamen framhöll utredningen att erfarenheterna av de då tillämpade inskränk- ningarna tydde på att deras nykterhetspo- litiska effekt varit ringa, och utredningen föreslog därför att reklaminskränkningarna i huvudsak skulle avskaffas. Övervakningen av reklamverksamheten skulle inriktas på att söka motverka yttringar av uppenbart olämplig reklam t ex uppmaningar att dricka mera sprit och uttalanden om förment goda medicinska verkningar hos alkoholdrycker. Övervakningen skulle liksom tidigare admi- nistreras av den till Spritcentralen knutna samarbetsnämnden för alkoholreklam.
Finansministem godtog utredningens för- slag (prop 1957:l43). Han fastslog som självfallet att all rusdrycksreklam borde bedrivas med känsla för det därmed förbund- na ansvaret och att man borde undvika uttalanden som kunde uppfattas som propa- ganda för dryckesseden.
Riksdagen godtog departementschefens
förslag. Det underströks dock att en ohäm- mad reklam för rusdrycker kunde innebära avsevärda olägenheter. Riksdagen betraktade därför borttagandet av reklaminskränk- ningarna som en försöksanordning, som borde omprövas om den inte skulle slå väl ut.
Frågan om brott som begåtts med hjälp av tryckt skrift kan straffas enligt annan för- fattning har avgjorts i NJA 1961 s 715 , som har viss anknytning till reklamen. ] målet ådömdes en chefredaktör (A) jämlikt 6 och 10 åå lotteriförordningen ansvar för att han i en daglig tidning meddelat vinstnumren i ett utländskt lotten'. Målet behandlades inte som tryckfrihetsmål. 1 motiveringen till HD:s dom, som var enhällig,uttalades bl a:
Stadgandet i TF, att för missbruk av tryckfriheten ej någon må kunna tilltalas eller dömas till ansvar i annan ordning elleri annat fall än nämnda förordning bestämmer, innebär icke, att ansvaret för innehållet i tryckt skrift undantagslöst skulle vara att bedöma enligt TF. Jämlikt 7 kap 4 & nämnda förordning skall såsom otillåtet yttrande i tryckt skrift anses sådan enligt lag straffbar framställning som innefattar något av de i stadgandet särskilt angivna brotten. Bland dessa brott hava förseelser mot lotteri- förordningen icke medtagits. Avsikten har därvid varit att förfaranden i strid mot lotteriförordningen, vilka ske medelst tryckt skrift, skola såsom icke berörande yttrande- friheten bedömas oberoende av TF.
Med hänsyn till vad sålunda anförts föreligger ej hinder att till prövning i förevarande ordning upptaga frågan huruvida A., på sätt åklagaren påstått, gjort sig skyldig till förseelse mot lotteriförordningen genom att i tidningen låta införa notiser om det tyska lotteriet.
Såsom domstolarna funnit äro notiserna, vilka innehöllo uppgifter om vinstnumren i lotteriet, att likställa med dragningslistor. En- ligt 65 Zst lotteriförordningen få sådana meddelanden ej spridas, såframt ej av omstän- digheterna framgår, att avsikten icke är att främja deltagande i lotteriet.
Utredningen giver vid handen, att A. _ ehu- ru hans direkta syfte med notisernas införan- de icke varit att främja deltagande i det tyska lotteriet — likväl måste hava insett, att ett dy- likt främjande skulle bliva en nödvändig följd av att vinstnumren publicerades.
Under hänvisning till den nu angivna domen yrkades i motion vid 1962 års riksdag utredning angående sådan ändring av TF 1:3 att det av lagrummet klart framgick i vilka avseenden innehållet i tryckt skrift kunde beivras i annan ordning än TF anger. 1 utlåtande 1962cll hemställde konstitutions- utskottet om avslag å motionen och anförde:
För att TF skall äga tillämpning å brott som förövats medelst tryckt skrift förutsät- tes, såsom framgår av den föregående redo- görelsen, att gärningen innefattar missbruk av den yttrandefrihet i tryckt skrift, dvs i främsta rummet rätten till fri debatt samt till meddelande av upplysningar och nyheter, som tryckfrihetsförordningen avses att vår- na. Missbruk av yttrandefriheten bestraffas som tryckfrihetsbrott. Dessa är uttömmande angivna i 7 kap TF . Inom det område som hänföres till tryckfrihetsbrott kan ytterligare kriminalisering icke ske annat än genom grundlagsändring. Medelst tryckt skrift be- gångna gärningar, som är brottsliga i annat avseende än såsom ett överskridande av yttrandefrihetens gränser, exempelvis bedrä- geri som förövats genom vilseledande uppgif- ter i tryckt skrift, faller däremot utanför TF:s tillämpningsområde och behandlas en- ligt vanliga straffrättsliga regler. [ konsekvens härmed är det icke oförenligt med tryckfri- hetsförordningen att utan ändring av denna i allmän lag straffbelägga förfaranden som sker med begagnande av tryckt skrift, om kriminaliseringen inte har med yttrandefri- heten att göra. Denna gränsdragning mellan tryckfrihetsbrott och andra brott, på vilken förarbetena till TF bygger, har kommit till stånd genom rättsutvecklingen och vunnit stadga i tillämpningen både inom lagstift- ningen och i rättsskipningen.
Det i motionen åberopade avgörandet av HD. i vilket tidningsnotiser som var att likställa med dragningslistor i utländskt lotteri icke bedömdes enligt TF utan ome- delbart enligt lotteriförordningen, står helt i överensstämmelse med nämnda principer. Det kan enligt utskottets mening icke upp- fattas som uttryck för en tendens att vidga det område inom vilket utanför TF krimina- lisering kan ske av förfarande vid vilket tryckt skrift kommit till användning. Att i tryckfrihetsförordningen närmare precisera dessa principer är såsom departementschefen utvecklat i prop nr 230/1948 förenat med betydande svårigheter. Härtill kommer att det sätt varpå gränsdragningen mellan tryck-
frihetsbrott och brott som bedömes enligt vanliga regler skett i praxis icke visat sig medföra vådor för tryckfriheten.
Med anledning av motioner till 1961 års riksdag föreslog riksdagen att en utredning om alkoholreklamen skulle tillsättas. I okto- ber 1961 uppdrog finansministern åt 1961 års nykterhetslagkommitté att utreda frågan om alkoholreklamen.
Kommittén kom i sitt betänkande Alko- holreklamen in på frågan om förbud mot spritreklam stod i överensstämmelse med TF.
Kommittén fann att man måste skilja på gärningar som exklusivt borde bedömas enligt TF och å andra sidan övriga medelst tryckt skrift begångna brott. Kommittén anförde härom (s 71):
Hur gränsen skall dragas i de särskilda fallen är, såsom framgår av den förda diskussionen, stundom vanskligt att avgöra. Tydligt är, att avgörande vikt icke kan fästas vid exempelvis om ett meddelande i en tidning är redaktionellt eller införts såsom annons. Även då det gäller annonser kan uppenbarligen vara fråga om yttrandefrihe- ten, och i det nyss återgivna rättsfallet ( NJA 1961 s 715 ) meddelades en fällande dom jämlikt lotteriförordningen, oaktat medde- landet varit redaktionellt. Uppenbarligen kan man inte heller hänföra ett fall till TF, enbart därför att det till någon del kan anses innebära meddelande av upplysningar eller uttalande av åsikter. Då skulle praktiskt taget all reklam kunna falla under TF. På motsvarande sätt synes det uppenbarligen felaktigt att utanför TF:s område föra alla fall, där något intresse föreligger av annan art än som sammanhänger med den politiska debatten och åsiktsbildningen samt insti- tutioners och enskilda personers goda rykte.
Beträffande eventuella inskränkningar i alkoholreklamen liksom beträffande nykter- hetspolitiska ingripanden överhuvudtaget kan visserligen sägas, att motivet är socialt och att ingripandenas art och omfattning bestämmes av statsmakternas nykterhetspo- litiska uppfattning. Det sociala syftet försö- ker man emellertid, såvitt nu är i fråga, uppnå genom reglering av handeln med rusdrycker, främst monopolisering av parti- handel och utminutering till företag utan enskilt vinstintresse, med andra ord genom
en näringslagstiftning. Vad angår den verk- samhet av tillverkare och agenter som det här gäller är denna — såsom också markerats genom vinagenternas anslutning till Sveriges Crossistförbund — närmast hänförlig till den i övrigt monopoliserade partihandeln med rusdrycker.
Eventuella inskränkningar i eller förbud mot reklam för rusdrycker torde därför väsentligen få anses utgöra ett led i den näringslagstiftning som upprätthålles på rus- dryckshanteringens område. I sammanhanget kan även erinras om vad som redan i 1954 års prop framhölls om sambandet mellan försäljningslagstiftningens allmänna utform- ning och de faktiska förutsättningarna för att bedriva reklam för rusdrycker. ! konse- kvens med det sagda blir överträdelser av inskränkningar i eller förbud mot alkohol— reklam i huvudsak att betrakta såsom brott mot en näringslagstiftning och inte såsom missbruk av tryckfriheten. De faller alltså utanför TF:s område. Härav torde följa, att TF icke lägger hinder i vägen för reklamin- skränkningar av den art som genomfördes eller föreslogs år 1954. Likaså synes, såsom också torde framgå av justitieministems år 1955 avgivna interpellationssvar, numera stå klart, att icke heller straffsanktionerade bestämmelser i rusdrycksförsäljningsförord- ningen om inskränkningar ieller förbud mot alkoholreklam kan anses stridande mot TF.
Även tobaksreklamen har under åren varit föremål för diskussioner och med anledning av en motion om förbud mot sådan reklam uttalade andra lagutskottet i utlåtande 1964123, att betänkligheter kunde anföras från tryckfrihetssynpunkt.
1966 framställdes en interpellation om tobaksreklamen och året därpå förekom en motion om begränsning av eller förbud mot sådan reklam. Motionen avslogs och andra lagutskottet anförde i utlåtande 1967152, att åtgärd mot reklamen borde vidtas i annan form_ än lagstadgad begränsning eller ett i lag inskrivet förbud. Enligt utskottet borde den lämpligaste vägen att begränsa tobakskon- sumtionen bland de yngre vara att använda sig av information och undervisning.
1968 förekom motioner om åtgärder för att minska tobakskonsumtionen och om inskränkningar i tobaksreklamen (jfr ovan vid 2.2). Andra lagutskottet ansåg nu (utlå- tande 1968248), att tobaksförbrukningen
borde hållas nere och att hela frågekom- plexet om konsumtionen av tobaksvaror borde bli föremål för utredning, vilket också blev riksdagens beslut.
Samma år avlämnades tre motioner om förbud mot spritreklam. I en av motionerna sades att ett förbud får uppfattas som ett led i den näringslagstiftning som upprätthålls på rusdryckshanteringens område. För att för- säljningslagstiftningen skall fungera tillfreds- ställande och för att upplysningsverksamhe- ten på området inte skall motverkas, fordras det att i denna försäljningslagstiftning in- ryms ett reklamförbud. Att man inte torde kunna förhindra annonser i utländska tid- ningar, som säljs i Sverige, bör inte utgöra något hinder för ett reklamförbud på de områden där detta är möjligt. Bevillningsut- skottet konstaterade (utlåtande 1968256), att reklaminskränkningar för rusdrycker kunde åstadkommas genom bestämmelser i rusdrycksförsäljningsförordningen, medan det i fråga om andra alkoholdrycker, som får marknadsföras utan särskilda inskränkningar, är förenat med stora svårigheter att ingripa mot reklam. _ Utskottet, vars hemställan bifölls av riksdagen, fann att snara åtgärder borde vidtas mot spritdrycksreklamen, me- dan frågan om reklam för vin och öl borde övervägas av Alkoholpolitiska utredningen innan riksdagen tog någon ståndpunkt.
1968 begärdes i en av motionerna (11:886) att den s k smygreklamen för bruk av narkotiska preparat skulle stävjas. Andra lagutskottet fann i utlåtande 1968z48, att denna fråga knappast kunde lösas genom lagstiftning utan att åtgärder i stället fick sökas på andra vägar.
Också 1970 förekom ett flertal motioner som berörde bl a frågan om reklamen för alkohol och tobak. Vederbörande utskott hänvisade därvid till Massmedieutredningen och någon riksdagens åtgärd ansågs inte påkallad.
Under 1971 har likaledes framställts mo- tioner och frågor med anknytning till rekla- men för alkohol och tobak.
Reklamen och dess förhållande till tryck- friheten har under senare tid behandlats även
i annat sammanhang, nämligen vid tillkoms— ten av 1970 års lag om otillbörlig marknads- föring (om denna lag, se härom under 5. 1—5).
Förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen har också aktualiserat frågan om reklam i den redaktionella texten. Genom pressens egen självsanerande verksamhet har särskilda bestämmelser på området upp- ställts. Detta har skett i form av textreklam- regler som antagits av Svenska tidningsut- givareföreningen (TU). I stomreglerna, som gäller sedan 1970, heter det:
Syftet med en tidnings eller tidskrifts redaktionella innehåll är att informera, kom- mentera och underhålla. Detta innehåll skall vara resultatet av uteslutande redaktionella initiativ och bedömningar.
Allmänhetens förtroende för pressens ny- hetsförmedlande och informerande verksam- het måste upprätthållas. Detta förutsätter att redaktionen ständigt slår vakt om sin skyldig- het att själv bestämma över tidningens redak- tionella innehåll.
Ett positivt omnämnande på redaktionell plats av person, organisation eller företag uppfattas ofta som gratisreklam. Ett negativt omnämnande betraktas av många som skad- lig publicitet. Inget av dessa förhållanden får dock vara utgångspunkt för den journalis- tiska bedömningen. Avgörande skall enbart vara innehållets nyhets- och informationsvär- de.
Ingen misstanke får uppstå att utomståen- de kan påverka redaktionens beslut beträf- fande tidningens journalistiska utformning. Varje form av textomnämnande eller bild- publicering som utgör villkor för annonse- ring måste avvisas.
Redaktionen har att i varje enskilt fall bedöma publiceringsvärdet hos texter och bilder, avsedda för redaktionell publicering. Text och bilder som inte fyller redaktionella anspråk på nyhets- eller informationsvärde skall sålunda avvisas.
Detta gäller främst meddelanden från privata och offentliga
företag (innefattande även den sk nöjes- industrien) meddelanden från myndigheter meddelanden från näringslivs- och intresseor- ganisationer, men även andra anspråk på utrymme, där det journalistiska nyhets- och informationsvärdet är tveksamt eller intet, skall avvisas.
En av TU tillsatt kommitté — textreklam- kommittén — övervakar att reglerna efter- levs. Brott mot reglerna föranleder anmärk— ning från kommittén; i tveksamma fall be— gärs först en förklaring från tidningen. Kom- mitténs beslut brukar redovisas i fackpres- sen. Kommittén har fem ledamöter och en sekreterare. Av ledamöterna representerar tre dagstidningarna, en Svenskajournalistförbun- det och en veckopressen (VECTU).
Internationella handelskammarens grund- regler för reklam innehåller också särskilda bestämmelser i ämnet. I artikel 9, som avser ”reklammarkering”, sägs sålunda:
Reklam skall vara lätt att identifiera som sådan; detta gäller all reklam oavsett dess utformning och oavsett vilket reklammedel som används. Sker publiceringen i reklam- medium som även innehåller nyheter och annat redaktionellt material skall reklamen presenteras så att konsumenten omedelbart kan skilja den från det övriga materialet.
4. Reklam för skadliga varor
4.1 Inledning
Såsom framgår av direktiven skall utred- ningen söka finna en sådan utformning av grundlagsreglerna att man får möjlighet att ingripa mot reklam och annan marknadsfö- ring av varor, som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför bör motverkas. Dessutom skall kommittén föreslå en mera klarläggande reglering av möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsmetoder, som är att anse som otillbörliga från konsumentsyn- punkt. Som nedan beskrivs finns en hel del författningar och överenskommelser som ger föreskrifter om hur reklam och marknadsfö- ring för vissa varor skall ske. Frågan om dessa författningar och överenskommelser står i överensstämmelse med TF kommer också att beröras i förevarande avsnitt.
När det gäller direktivens innehåll kan det vara tveksamt hur långt man skall gå. Det talas om reklam för varor som är ”skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas sprid- ning därför bör motverkas”. Frågan om vilka varor som skall anses skadliga och vilka som kan anses olämpliga kan synas lätt att besva- ra. Man kan emellertid lägga många olika aspekter på denna fråga, och en avvägning bör ske mellan behovet av inskränkningar i reklamen, å ena, och fördelen av en fri kon— kurrens och ett fritt näringsliv liksom av så stor yttrande- och tryckfrihet som möjligt, å andra sidan. Utredningen kommer att i moti-
veringen till sitt förslag närmare gå in på denna fråga.
Vid en genomgång av gällande rätt kan man konstatera att giftförordningen direkt anger -— förutom radioaktiva ämnen — läke- medel, rusdrycker och tobaksvaror som häl- sofarliga varor. Dessa nu nämnda varor om- nämns i den allmänna debatten som sådana skadliga varor för vilka reklam bör förbjudas eller begränsas. När det gäller olämpliga va- ror är det inte lika lätt att dit hänföra vissa bestämda varor. Naturligtvis kan man nämna vissa bekämpningsmedel, explosiva varor o dyl. Om man anlägger miljövårdssynpunk- ter kan som olämpliga också anses sådana varor som engångsförpackningar i plåt, plast eller glas. Ur hälsosynpunkt kan olika slag av konfektyrer, bakverk m m te sig olämpliga. [ några fall har såsom nämnts överenskom- melser träffats om reklam för vissa som skad- liga eller olämpliga ansedda varor. Dessutom har reklam och andra marknadsföringsåtgär- der i vissa fall begränsats genom lagstiftning. I detta avsnitt kommer utredningen endast att ange de regler som gäller.
I förevarande sammanhang bör påpekas att man utomlands infört reklaminskränk- ningar för vissa varor. Sålunda förekommer begränsningar beträffande alkoholreklamen, ibland genom lagstiftning och stundom i form av överenskommelser. I en del länder är tv—reklam för spritdrycker förbjuden. Tobaksreklamen har de senaste åren blivit
föremål för åtskilliga restriktioner. I Norge har våren 1971 föreslagits förbud för all re- klam för tobaksvaror och utensilier (t ex pipor). Tv-reklam för cigarretter har förbju- dits i Storbritannien, Frankrike och USA. Italien och Canada har helt förbjudit tobaks- reklam. Frågan om förbud mot tobaksreklam har också behandlats i Nordiska rådet, somi februari 1972 rekommenderade ett generellt förbud mot tobaksreklam i Norden. Även lä— kemedelsreklamen är i åtskilliga länder sär- skilt reglerad. I vissa fall kan reklam förbjudas av vederbörande departement, och i många länder krävs särskilt godkännande eller aukto- risation för reklam (t ex i Norge och Frankri- ke).
4.2 Alkohol- och tobaksreklam [ Sverige 4.2.1 Inledning
Under år 1969 genomfördes vid sociologiska institutionen vid Uppsala universitet en undersökning rörande alkoholreklamen. Av denna undersökning framgår inledningsvis att år 1969 ungefär 50% av all reklam i Sverige utgjordes av annonsering i dags-, populär- och fackpress. Kostnaderna för denna annonsering utgjorde 880 miljoner kronor. Av detta belopp utgjorde ungefär 1% reklam för alkoholhaltiga drycker. Av den totala annonsvolymen idagspressen ut- gjorde samma år alkoholreklamen 0,5 %.
Spritreklamen i Sverige utgörs endast av s k märkesreklam.
[ en av Verdandi 1968 genomförd under- sökning avseende de första nio månaderna 1967 redovisas att under denna tid totalt satsats 6,8 milj kr på reklam för vin, sprit och öl. Härvid kom 1,8 milj kr på sprit, 850 000 kr på vin, 50 000 kr på starköl, 2,9 milj kr på mellanöl, 80 000 kr på öl av klass I—II och 1 milj kr vid samannonsering av öl.
Reklamen för tobaksvaror uppgår som ti- digare nämnts till höga belopp. För vin och sprit, tobak, öl och läskedrycker uppgick de sammanlagda reklamkostnaderna 1967 till 50,9 miljoner kronor eller till I % av hela den svenska omsättningen för dessa varor.
Även beträffande tobak är det fråga om ren märkesreklam.
Annonseringen kan inte sägas vara helt fri. Dels finns tvingande bestämmelser för viss reklam. Genom frivilliga överenskommelser har agenterna och tillverkarna dessutom för- bundit sig att iaktta vissa regler vid reklam för sprit och tobak. Vidare har Tidningsut- givareföreningen gjort vissa uttalanden om hur reklamen i tidningar bör vara utformad. Nedan kommer att redogöras för de olika regler som i praktiken reglerar reklamen för alkohol och tobak.
4.2.2 Internationella grundregler för reklam
Internationella handelskammaren har sam- manställt internationella grundregler för re- klam i syfte att stärka känslan av ansvar mot konsument och samhälle hos alla dem som arbetar med reklam samt att motverka att reklamen blir missbrukad. Grundreglerna fastslår de minimikrav som bör ställas på reklamen ut affärsetisk synvinkel. Reglerna gäller för all reklam oavsett vilket reklam— medel som kommit till användning. Tillsy- nen över att dessa grundregler efterlevs skall enligt grundreglerna utövas av det eller de bedömande organ inom näringslivet i respek- tive land som anförtrotts denna uppgift eller i förekommande fall på det internationella planet Internationella handelskammarens Council on Advertising Practice. Grundreglerna är uppdelade i två avdel- ningar. Första delen, Regler för reklam, består av två kapitel: A. Allmänna förhåll- ningsregler — gällande all reklam — samt B. Tillämpningsregler. Till kapitlet Allmänna förhållningsregler har fogats särskilda detalj- bestämmelser om reklamen vid vissa säljme- toder samt om reklamen för vissa varor och tjänster riktad till den slutlige konsumenten. Under rubriken ”Konsumentreklam för vissa varor och tjänster” stadgas bl a att re- klam för alkoholhaltiga drycker ej får främja missbruk av sådan dryck och inte heller rik- tas till barn och ungdom. Vidare stadgas att reklam för tobaksvaror inte får främja över- drivet bruk av tobak. Inte heller tobaksre-
Internationella handelskammarens råd kan efter att ha hört kammarens nationalkom- mittéer komplettera de särskilda anvisningar- na med ytterligare detaljbestämmelser om reklam för vissa varor och tjänster om ut- vecklingen kan anses kräva det.
4.2.3 Reklamen för sprit och vin
Jämlikt 7 & rusdrycksförsäljningsförord- ningen skall all försäljning av rusdrycker ord— nas och handhas så att därav uppkommer så ringa skada som möjligt. Denna allmänt håll- na principdeklaration kompletteras av 69 % samma förordning som stadgar att partihan- delsbolaget är skyldigt att verka för att re- klam för rusdrycker ooh därmed jämförlig verksamhet inte bedrivs på sätt som finnes uppenbarligen stå i strid med det i 7 & angiv- na syftet.
Agenterna för buteljimporterade spritva- ror var i organisatoriskt hänseende tidigare anslutna till Svenska handelsagenters före- ning, i vilken de utgjorde en särskild sektion. I början av 1960-talet skedde en omorganisa- tion som innebar att sektionen anslöts till Sveriges grossistförbund och antog namnet Sveriges vinhandlareförening. Redan vid för- eningens anslutning till Sveriges grossistför- bund utarbetades och antogs vissa normer rörande reklam och andra marknadsförings- åtgärder. Medlemmarna förband sig skriftli- gen att följa dessa normer. Normerna har senare omarbetats. I förordet till nu gällande riktlinjer uttalas bl a:
Svensk marknadslagstiftning bygger på grundtanken att näringsidkarna skall ha fri- het att gestalta sin marknadsföring på det sätt de finner mest ändamålsenligt. Den nya lagen om otillbörlig marknadsföring och de utomrättsliga normerna för reklamen, kodi- fierade i Internationella Handelskammarens Grundregler för reklam, bygger på denna princip. Man har emellertid frångått princi- pen när det gäller reklam för varor, som bedömts kunna vara farliga för människors hälsa eller kunna medföra allvarligare sociala skadeverkningar tex vissa läkemedel samt rusdrycker.
Liksom i många andra länder har man hos
oss ansett det angeläget att söka dämpa efterfrågan på framförallt spritdrycker. Det- ta innebär även krav på dämpning av rus- drycksreklamen, särskilt den för sprit— drycker. -— —- — Det har ansetts lämpligt att söka nå den önskvärda dämpningen och moderationen i reklamens utformning ge- nom självsanering. Medlemmarna i Sveriges Vinhandlareförening _ — — har varit inför- stådda härmed.
I riktlinjerna för vin- och spritreklam ut- sägs att reglerna gäller för all reklam för vin- och spritdrycker som är riktad till konsu- menter på den svenska marknaden. Med re- klam avses varje framställning i text eller bild som görs i avsättningsfrämjande syfte.
Beträffande reklamens innehåll stadgas all- mänt att reklam för vin- och spritdrycker bör utformas på ett återhållsamt och korrekt sätt. Framställning som framstår som klart suggestiv eller direkt påträngande skall und- vikas. Reklamen bör vidare främja mer kulti- verade konsumtionsvanor.
I riktlinjerna ges också exempel på vilka reklamuppgifter som godtas. Sålunda läggs inte hinder i vägen för sakliga uppgifter om framställningsmetod, fabrikantföretagets his- toria, tillverkningsort eller distrikt. Vidare godtas uppgifter om vinets eller spritens typ och användningssätt samt sakliga uppgifter om smaken, i vilket fall uppgifterna dock inte får vara överdrivna. Däremot får inte påstående att en spritdryck skänker njut- ning eller ger en känsla av välbefinnande förekomma. I reklam för vin får argumente- ring av detta slag användas endast med för- siktighet. Argumentering som förmedlar in- tryck av att det kan vara hälsosamt att dricka vin eller sprit är inte tillåten, inte heller påståenden eller antydningar om att sådana drycker bidrar till att övervinna ner- vösa besvär eller stressymptom. Antydningar om att spritkonsumtion stärker självför- troendet eller underlättar en otvungen kon- takt med andra människor och liknande ar- gumentering får inte förekomma. I reklam för vin skall stor försiktighet iakttas med argumentering av detta slag. Prestigeargu- mentering och argumentering som vädjar till fåfängan tillåts inte beträffande spritdrycker.
I vinreklam får sådan argumentering föras med stor försiktighet. Detta motiveras med att det i en reklam som direkt inriktar sig på övergång från spritdrycker till svagare dryc- ker kan vara försvarligt med sådan argumen- tering. Slutligen får argumentering som kny- ter an till erotiska situationer inte förekom- ma vare sig i spritreklam eller vinreklam.
I riktlinjerna ges också särskilda bestäm- melser om reklam som riktar sig till särskilda grupper i samhället. Helt i överensstämmelse med Internationella handelskammarens nor- mer stadgas att argumentering som riktar sig till yngre åldersgrupper eller som kan befaras stimulera vin- och spritkonsumtion hos dessa grupper inte får förekomma. Vidare får upp— gift eller antydan om att en spritdryck är lämpad att blanda med alkoholfria läske- drycker inte användas så att reklamen kan antas särskilt appellera till ungdom. Inte hel- ler godtas uppgifter eller antydningar om att en spritdryck är lämpad att tillsätta exempel- vis kaffe, te eller choklad.
Vin- och spritreklam som sker vid sportarrangemang eller som eljest på ett eller annat sätt anknyter till idrott eller sport får inte förekomma. Inte heller godtas reklam som anknyter till förande av fordon, navige- ring av fartyg eller flygplan. Intygsreklam för spritdrycker får inte förekomma. Vidare bör referenser till idoler eller andra kända perso- ner undvikas. Under inga omständigheter får ungdomsidoler åberopas.
Presentreklam till allmänheten tillåts inte. Priståvling får inte heller äga rum i vin- eller spritreklam.
När det gäller användande av olika reklam- medier uttalas i riktlinjerna:
Film får inte användas för vin- och spritre- klam. Detsamma gäller reklam genom högta- lare eller liknande. Fasta ljusskyltar innehål- lande reklam för vin eller sprit får inte an- ordnas på gator, i tunnelbanor eller på andra allmänna platser så att det utgör en framträ- dande del av den offentliga miljön. Affischer för vin och sprit på gator, i tunnelbanor och på andra allmänna platser får ej vara större än omkring 70 x 100 cm. Affischerna får ej heller uppsättas i så stort antal på ett och samma affischeringsställe att de sammantag-
na gör ett alltför påträngande intryck. Som riktlinje härvidlag bör gälla att fler än om- kring 15 affischer ej bör förekomma på affi— scheringsstället. All reklam för vin och sprit på offentlig plats bör präglas av särskild för- siktighet i fråga om såväl argumentering som utformning.
Vid annonsering i dagspressen får annons för spritdrycker inte omfatta mer än 600 spaltmm och i veckopress och tidskrift inte mer än 3/4 sida. Mer än en annons för sam- ma spritdryck får inte införas i ett och sam- ma tidnings- eller tidskriftsnummer.
Reklammetoder som bygger på personlig hänvändelse till allmänheten är förbjudna en- ligt 205 rusdrycksförsäljningsförordningen. Som direkt hänvändelse anses bl a personliga besök, utsändning av brev och direktadresse- rade trycksaker av reklamkaraktär liksom telefonsamtal.
Fråga om viss reklamåtgärd strider mot någon av de uppställda reglerna prövas av nämnden för granskning av rusdrycksreklam. Granskningsnämnden är tillsatt av Stock— holms handelskammare. Granskningsnämn- dens funktion som rådgivande organ har i betydande omfattning utnyttjats av an- nonsörerna vid förhandsgranskning av pla- nerad reklam. De anmärkningar mot enskilda annonser som nämnden tid efter annan an- sett sig böra göra har enligt uppgift vid alla tillfällen lett till erforderliga korrigeringar.
Vidare kan konsumentombudsmannen ingripa mot reklam som står i strid med de normer som gäller enligt ] åå lagen om otill- börlig marknadsföring.
4.2 .4 Öl reklamen
Svenska bryggareföreningen är ett branschor- gan för bryggerinäringen. För att reglera de olika bryggeriernas reklamåtgärder har bryg- gareföreningen beslutat att införa vissa res- triktioner beträffande reklamen.
När det gäller starköl har föreningens medlemmar förklarat sig avstå från all re- klam riktad till konsumenter på den svenska marknaden under en försöksperiod om två år _ med början den 1 april 1970. Enda undan- taget är reklam inom utskänkningsställe.
Med reklam menas varje framställning i text eller bild som görs i försäljningsfrämjande syfte. I anvisningar rörande försäljning av starköl framhålles att starköl inte får lämnas som gåva i samband med bryggerirörelsen. Däremot får varuprov av starköl lämnas till restauratör. Det är inte tillåtet för bryggeri eller dess personal att söka förmå allmänhe- ten att köpa starköl. Bryggeri eller dess per- sonal får inte uppträda som ombud för kund vid inköp av starköl.
Alla kontakter angående försäljning, marknadsföring och dylikt av starköl skall ske med Systembolagets huvudkontor i Stockholm. Per telefon eller i samband med leverans får dock förfrågan göras i systembu- tiken om leverans önskas vid leveranstur som är avsedd att göras vid viss tidpunkt. Aktiv försäljning av starköl till systembutikema och där anställda får inte bedrivas. Således får endast de kvantiteter som skriftligen eller per telefon beställs från systembutiken leve- reras. Tillverkare av starköl får inte lämna Systembolagets anställda speciella förmåner, tex särskilda rabatter på andra varor som tillverkaren säljer. Ej heller får varuprov, re- klammaterial och dylikt lämnas till system— butikerna eller bolagets anställda.
Eftersom Systembolaget ensamt har rätt att sälja starköl, kan sådant öl köpas och hämtas endast i systembutik. Från bryggeri får starköl hemsändas till enskild konsument eller till restaurang, dock endast under förut- sättning att kunden beställt starkölet i systembutik och Systembolaget beordrat hemsändning. Systembolaget beordrar inte hemsändning förrän kunden betalt varan till bolaget. Undantag gäller endast för restau- rang som har kredit. På fordon som används för hemsändning av starköl får inte medföras större mängd starköl än som beordrats av Systembolaget för hemsändning eller för leverans till systemb utik eller restaurang. Det åligger bryggeri att informera och instruera sin personal om gällande bestämmelser och anvisningar för starkölsförsäljning och leve- ranser.
Systembolaget har gentemot bryggare- föreningen förbundit sig att lämna informa-
tion om butikernas starkölssortiment genom att ta in hela starkölssortimentet ibolagets tryckta katalog. Vidare skall i flertalet buti- ker det starkölssortiment som säljs i butiken ställas ut i hyllfack med angivande av priser. Systembolaget äger inom ramen för det antal starkölsmärken som ryms i varje butiks sorti- ment bestämma sortimentsammansättningen efter konsumenternas val; 5 k testförsäljning. Om Systembolaget gör övergångspropaganda i form av annonsering, skall bolaget vid sidan av vinet i minst två kampanjer om året fram- hålla ölet som alternativ till sprit. Systembo- laget skall i de broschyrer som ingår i över- gångspropagandan på samma sätt framhålla ölet. Systembolaget har vidare förbundit sig att verka för att bryggerier som inte tillhör bryggareföreningen samt utländska bryggeri— företag iakttar motsvarande bestämmelser. Om någon av bryggareföreningens medlem- mar bryter mot de av föreningen utfärdade bestämmelserna rörande reklam och försälj- ning av starköl, har Systembolaget förbehål- lit sig rätt att avstänga denne medlem från testförsäljning under så lång tid som System- bolaget finner lämpligt.
Beträffande reklam för öl klass II A och II B har bryggareföreningen uppställt vissa reg- ler som en rekommendation till medlems- företagen. Reglerna trädde i kraft den 1 april 1970. I reglerna utsågs rent allmänt att öl- reklamen bör syfta till att främja strävande- na från det allmännas sida att få till stånd en övergång från alkoholstarka till alkoholsvaga drycker. För detta syfte skall ölreklamen verka genom saklig upplysning och med hjälp av lämpliga medier. Reklamen skall vara måttfull i fråga om såväl ordval som illustra- tioner. Ölreklamen skall vidare vara så utfor- mad att den överensstämmer med de allmän- na förhållningsreglerna i Internationella handelskammarens grundregler för reklam.
Beträffande reklamens innehåll stadgas att den inte får främja missbruk av alkoholhalti- ga drycker och inte riktas till barn och ung- dom. Det är vidare inte tillåtet att avbilda ungdom i reklamen på ett uppseendeväckan- de sätt eller att använda uttryckssätt som framkallar uppfattningen att öl är särskilt
lämpligt för ungdom. Argumentering som anknyter till romantiska situationer eller till sex appeal skall undvikas. Uttalanden eller bilder av personer som kan framstå som ido- ler för ungdom får inte användas i reklamen. ldrottsmän och artister inom nöjesbranschen får inte åberopas. Slutligen får reklamen inte ges en sådan utformning att den bibringar någon uppfattningen att öl befordrar hälsa och god kondition.
Vad angår reklammedel innehåller bryg- gareföreningens regler att reklam för öl över— huvudtaget inte får förekomma i publikatio- ner, som huvudsakligen riktar sig till ung- dom, inte heller får ölreklam förekomma vid tillställningar eller i utbildningsanstalter eller i lokaler och institutioner för ungdom. Vid sportarrangemang eller i sammanhang som på ett eller annat sätt anknyter till idrott eller friluftsliv får reklam för öl inte ske. Likaså är det förbjudet att göra reklam för öl i anknytning till motorism. Ölreklam får inte heller ske på sådant sätt att den stimulerar till konsumtion av öl på arbetsplatsen.
Fråga om reklamåtgärd strider mot någon av reglerna prövades tidigare av Näringslivets opinionsnämnd. Nu är det konsumentom- budsmannen som kan föra frågan om ölre- klam inför marknadsrådet.
Beträffande öl av klass 1, s k lättöl, finns inga speciella regler för reklam och mark- nadsföring.
4.2.5 Reklamen för cigarretter och andra tobaksvaror
Som flertalet varor får tobaksvaror fritt marknadsföras i Sverige utan några legala begränsningar. Tobaksreklamen i form av märkesreklam är Också en mycket vanlig företeelse. Som exempel kan nämnas att, enligt en av sociologiska institutionen vid Uppsala universitet gjord undersökning rö- rande reklamen under april månad 1969, tobaksannonserna i 10 olika veckotidningar upptog sammanlagt 45 010 spaltmm medan annonserna för mellanöl endast upptog 11 832 spaltmm. Med tanke på att rökning till övermått kan medföra risker för hälsan
har sedan 1965 vissa regler frivilligt tilläm- pats inom branschen beträffande utform- ningen av cigarrettreklamen. De företag som säljer tobaksvaror på den svenska marknaden har sedermera bildat Svenska tobaksbransch- föreningen. Nu gällande regler har tillämpats från 111970. En omarbetning av reglerna har sedermera skett efter samråd med social- styrelsen. Vid omarbetningen har beaktats bestämmelserna i lagen om otillbörlig mark- nadsföring. Reglerna bygger på Internatio- nella handelskammarens grundregler för reklam och är avsedda att utgöra en för branschen gällande etisk norm som anger de förfaranden som enligt föreningens uppfatt- ning strider mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörliga mot konsumenter eller näringsidkare. Reglerna gäller reklam för cigarretter och andra tobaksvaror riktad till konsumenter på den svenska marknaden. Med reklam avses ”varje yttring av reklam i avsättningsfrämjande syfte”.
Under rubriken Regler om reklamb udska- pets innehåll ges vissa allmänna regler om reklamen. Denna får inte främja överdrivet bruk av tobak och får inte riktas till barn och ungdom. Reklam för tobaksvaror skall utformas på ett återhållsamt och korrekt sätt. Argumentering ] ord eller bild som är starkt suggestiv eller direkt påträngande bör undvikas. Reklamen får inte heller innehålla uttryck och formuleringar eller bilder av situationer och miljöer som kan antas vädja till tonåringar. Man får inte heller i reklamen använda uttalanden eller bilder av eller refe- renser till personer som kan framstå som idoler eller tongivande för ungdom under 21 år. ldrottsmän och artister inom nöjesbran- schen fär inte åberopas överhuvudtaget. Om man använder sig av fotografi eller annan avbildning av person i reklamen skall den fotograferade eller avbildade vara minst 30 år. Är det en fantasiperson skall bilden ge intrycket att personen i fråga är minst 30 år. Reklamen får inte vara sådan att den är ägnad att framkalla uppfattningen att det är nyttigt eller ofarligt att röka. Märkesrekla- men får inte heller innehålla påståenden eller antydan om att märket ifråga är mindre
skadligt för hälsan än annat tobaksmärke. Man får dock lämna uppgift om varans be— skaffenhet.
Beträffande olika reklammedel innehåller branschföreningens regler att reklam för to— baksvaror inte får ske i medier som uteslu- tande eller huvudsakligen riktar sig till barn och ungdom. Reklam får därför inte ske i veckotidningar och andra publikationer som främst riktar sig till ungdom under 21 år,i idrottstidningar och på dagspressens idrotts- sidor, i annonsfilm eller stillbildsreklam på biografer, i utbildningsanstalter eller lokaler och institutioner för barn och ungdom, vid idrotts- och sporttävlingar samt andra till- ställningar anordnade för ungdom. Före- ningen fastställer årligen en förteckning över inte godtagbara publikationer.
Annonsering för ett tobaksmärke får inte ske i ett och samma tidnings- eller tidskrifts- nummer på en yta överstigande sammanlagt 2 000 spaltmm i dagspress och en helsida i veckopress, fackpress eller annan tidskrift. Tobaksreklam är förbjuden i och på allmän- na kommunikationsmedel, på järnvägs- Och tunnelbanestationer samt på taxi-, buss- och spårvägshållplatser med undantag för reklam på där befintliga försäljningsställen för to- bak. Tobaksreklam får inte heller ske i sjuk- hus och andra vårdinrättningar.
Fråga om viss reklamåtgärd strider mot nu återgivna regler prövas av konsumentom- budsmannen och marknadsrådet enligt be- stämmelserna i lagen om otillbörlig mark- nadsföring. Marknadsrådet har nyligen beträffande vissa cigarrettannonser meddelat förbud mot fortsatt annonsering av samma slag (beslut 18.10.1971).
Den som är tveksam om en påtänkt re- klamåtgärd strider mot reglerna eller inte kan kontakta Konsultbyrån för marknads- rätt, som ger råd och anvisningar om regler— nas tolkning och tillämpning.
4.3 Andra skadliga varor än alkohol och tobak
4.3.1 Gällande regler
Frågan om reklambegränsningar omfattar en- ligt direktiven ej endast annonser m m för alkohol och tobak utan avser all ”reklam och annan marknadsföring av varor som är skad- liga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför bör motverkas”. På annan plats i direktiven talas om ”begränsningar i den kommersiella reklamen som kan motive- ras med omsorg om folkhälsan eller andra lika viktiga skäl”. I detta sammanhang nämns också reklamen för läkemedel.
Med reklam torde här avses kommersiell reklam, tex broschyr och betald annons. Som sådan bör även anses etikett och ut- styrsel av förpackning.
Uttrycket ”annan marknadsföring” om- fattar andra åtgärder i säljfrämjande syfte, bl a inbjudningar till lotterier och pristävling— ar eller erbjudanden om gåvor. Uttrycket kan också syfta på olika slag av s k smygre- klam, tex tidningsartiklar som innehåller beskrivningar, värderingar, jämförelser eller andra omnämnanden av varor. Sådan reklam förekommer särskilt i branschtidskrifter men återfinns ofta även i den övriga pressen. Utredningen har alltså att ta ställning till om även sådan reklam bör regleras utanför TF eller om en sådan åtgärd skulle kunna anses ”begränsa möjligheterna till information och åsiktsbildning i egentlig mening”, vilket icke vore förenligt med TF.
Här skall nu lämnas en redogörelse för bestämmelser om sådana varor som — utöver alkoholhaltiga drycker och tobak — kan rubriceras som skadliga.
Läkemedelsförordningen (l962:701) reg- lerar bla tillverkning av och handel med läkemedel. I förordningen förstås med läke- medel sådan vara som är avsedd att vid invärtes eller utvärtes bruk förebygga, påvisa, hindra eller bota sjukdom eller sjukdoms- symtom hos människor eller djur eller att eljest användas i samband med behandling av sjukdom, skada rn in, allt under förutsätt- ning att varan iordningställts i bruksfärdigt
skick. Till läkemedel hör däremot i regel inte tex mineralvatten, fruktsalter, halspastiller eller hygieniska och kosmetiska preparat.
I förordningen regleras särskilt s k farma- cevtisk specialitet, varmed menas ”standardi- serat läkemedel, som är avsett att tillhanda- hållas förbrukaren i tillverkarens originalför- packning”. Begreppet avser alltså konsu- mentförpackade läkemedel som — i motsats till preparat som beredes för viss person vid visst tillfälle — kan produktkontrolleras. Far- macevtisk specialitet får i regel inte säljas utan att vara registrerad hos socialstyrelsen. Registreringen kan förbindas med särskilda villkor till förebyggande av skada.
Bekämpningsmedel är, enligt bekämp- ningsmedelsförordningen (1962:703) , ämnen och beredningar som är avsedda att användas till skydd mot egendomsskada, sanitär olä- genhet eller dylikt, förorsakad av växter, djur, bakterier eller virus. Förordningen om- fattar alltså bl a växtskyddsmedel, råttgifter, medel mot mal och flugor etc samt impreg- neringsmedel för trävirke och textilier. Som bekämpningsmedel anses i förordningen inte tex läkemedel, konserveringsmedel för livs- medel etc, färger, fernissor eller tjäror. För försäljning och användning krävs registrering. Sådan sker hos giftnämnden, som också ut- övar högsta tillsynen över efterlevnaden av förordningen och de föreskrifter som medde- las i anslutning till den. Giftnämnden äger också själv meddela föreskrifter.
I giftförordningen (1962:702) ges regler om gifter och andra hälsofarliga varor. Med hälsofarliga varor förstås i förordningen ”var- je ämne eller beredning, som med hänsyn till varans egenskaper och användning kan befa- ras förorsaka död, sjukdom eller kroppsska- da hos människor”. Hälsofarliga varor inde- las i gifter och vådliga ämnen. Till gifter hänförs dels ämnen som huvudsakligen an- vänds vid framställning av läkemedel och som av socialstyrelsen klassificerats som gift, dels annat hälsofarligt ämne vars hantering är förenad med synnerligen stor hälsorisk. Våd- liga ämnen är övriga hälsofarliga ämnen. Som exempel på gifter må nämnas arsenik och kvicksilver. Vådliga ämnen är t ex ammo-
niak, T-sprit, vissa thinnersorter och olika syror. Särskilda regler gäller för försäljning av teknisk sprit mm (l963:654) och av thinner ( 1960:625 ).
Vid gränsdragningen mellan läkemedels- förordningen och bekämpningsmedelsförord- ningen, å ena, samt giftförordningen, å andra sidan, är varans eller ämnets förädlingsgrad avgörande. Under läkemedelsförordningen faller sålunda bruksfärdiga läkemedel medan de hälsovådliga substanser, som eventuellt ingår i läkemedlet, lyder under giftförord- ningen. På motsvarande sätt hänförs de bruksfärdiga medlen till bekämpningsmedels- förordningen, medan de hälsovådliga sub- stanser som ingår i dessa medel regleras av giftförordningen. Förteckning över varor som omfattas av giftförordningen upprättas av giftnämnden, som också har högsta tillsy- nen över bestämmelsernas efterlevnad.
Narkotika behandlas i narkotikaförord— ningen (1962:704) och omfattar dels vissa läkemedel dels andra varor som förklarats skola anses som narkotika. Förordningen är således tillämplig på vissa varor och ämnen som i och för sig lyder under läkemedelsför- ordningens eller giftförordningens bestäm- melser. Regeln är därvid, att sistnämnda förordningar gäller, om annat inte stadgas i narkotikaförordningen. Narkotika får endast införas, tillverkas, saluhållas och överlåtas för medicinskt och vetenskapligt bruk.
Även i livsmedel kan skadliga ämnen ingå. I livsmedelslagen (1971:511) , som gäller från 1.1.1972, stadgas att livsmedel som saluhål- les ej får ha sådan sammansättning eller beskaffenhet i övrigt att det kan antas vara skadligt att förtära, smittförande eller eljest otjänligt till människoföda.
Förordningen (1949z34l) om explosiva varor reglerar bla tillverkning och handel med sprängämnen, krut, ammunition, tänd- medel och pyrotekniska varor. Föreskrifter och anvisningar på området meddelas av kommerskollegium.
Förordningen (1961:568) om brandfarliga varor behandlar bl a försäljning av olja och bensin. Även i dessa fall är kommerskolle- gium tillsynsmyndighet.
Om vapen finns bestämmelser i vapenför- ordningen ( 1949:340 ), som också innehåller vissa föreskrifter om förvärv och innehav av ammunition.
Radioaktiva ämnen och arbete med såda- na regleras av strålskyddslagen (19581110).
4.3.2 Föreskrifter om reklam
Internationella handelskammarens grundreg- ler för reklam innehåller särskilda anvis- ningar i fråga om reklam för läkemedel och medicinsk behandling (medicinsk reklam). Av anvisningarna må följande återges. Re- klam får inte innehålla framställning ägnad att vilseleda konsumenten om läkemedlets sammansättning, egenskaper eller verkan, om beskaffenheten eller verkan av den medi- cinska behandlingen eller om läkemedlets eller behandlingens lämplighet för angivet ändamål. Medicinsk reklam får inte innehålla överdrivna uppgifter och inte heller löfte om bot för sjukdom, om inte löftets riktighet kan objektivt dokumenteras. Inte heller fåri reklam erbjudas läkemedel för eller råd be- träffande behandling av sjukdom som kräver läkarvård. Reklam får inte heller avse diag- nos eller behandling per korrespondens.
I socialstyrelsens anvisningar angående an- sökningsförfarande mm för registrering av farmacevtiska specialiteter ges vissa regler för. reklam. Till de uppgifter som skall ingå i en ansökan hör indikationer och dosering samt kontraindikationer och biverkningar. Dessa uppgifter bör enligt anvisningarna också ingå i den information och reklam som tillverka- ren avser att föra, och därför hör han i samband med ansökningen meddela hur re- klamen är tänkt att utformas i detta av— seende.
Enligt 15 & läkemedelsförordningen kan registrering återkallas bla om ”villkor för specialitetens tillhandahållande åsidosättes eller om specialiteten är föremål för reklam som innefattar oriktig, starkt överdriven eller vilseledande uppgift om specialitetens verkan eller egenskaper i övrigt”. [ anslutning till detta stadgande anger socialstyrelsen vissa riktlinjer. Enligt dessa bör i all reklam hu-
vudvikten läggas vid förmedling av data me- dan allmänt formulerade värderingar bör an- vändas sparsamt. Även meddelanden om bi- verkningar och kontraindikationer bör ägnas den största omsorg. Citat skall användas på sådant sätt att reklamen inte blir vilseledan- de.
Vid ansökan om registrering av farmacev- tisk specialitet skall fogas bl a etiketter till samtliga förpackningsstorlekar.
Inom läkemedelsbranschen finns också in- terna regler. Dessa baseras på en överens- kommelse, Code of conduct, som 1963 an- togs av medlemmarna i sammanslutningen av läkemedelsindustrier i EFTA. För svenskt vidkommande tillämpas t o m ännu strängare normer än denna överenskommelse innehål- ler. I Sverige får sålunda reklam för receptbe- lagda läkemedel förekomma endast i bro- schyrer och tidskrifter som riktar sig direkt till personer som äger utfärda recept (läkare, tandläkare och veterinärer). Dylika läkeme- del bör således inte annonseras i några andra publikationer, inte ens i facktidskrifter för tex sjuksköterskor. De svenska reglerna, som enligt uppgift tillämpas lojalt, är inte utformade i skrift. I fråga om andra läkeme- del, närmast sådana som tillreds i det enskil- da fallet, gäller att annons för recept inte får förekomma. Detta gäller fö inte endast re- cept på läkemedel utan även recept på ho- meopatiskt preparat.
Kontroll sker också av reklamen för sk hälsovårdsmedel. Till dessa hör hygienisk- kosmetiska preparat (hudvårds- och skön- hetsmedel, tand- och munvårdsmedel samt hårvårdsmedel), läkemedel som är undantag- na från läkemedelsförordningens bestämmel- ser, vissa vitaminpreparat, livsmedel som säljs under åberopande av hälsovårdsargument samt sjukvårdsartiklar, motionsredskap och andra apparater för hälsovård. Granskningen har tidigare utövats av stiftelsen Reklam- granskningen för hälsovårdsmedel (förut be- nämnd Reklamgranskningen för fria läkeme- del), vars uppgift var att motverka reklam som kunde antas ägnad att vilseleda allmän- heten i medicinskt hänseende eller från häl- sovårdssynpunkter. Från och med 1971 har
stiftelsens förhandsgranskande verksamhet övertagits av Konsultbyrån för marknadsrätt, som annonsörer och tidningar kan rådfråga innan en annons, broschyr e dyl publiceras. För kontrollen av den redan publicerade reklamen svarar nu konsumentombuds- mannen.
Reklamgranskningen för fria läkemedel har i fråga om annonsering för homeopati och homeopatiska preparat mm utfärdat vissa bestämmelser, som rekommenderats av Svenska tidningsutgivareföreningens styrelse. Ytterligare har stiftelsen utgivit en vägled- ning om reklam för vissa vitaminpreparat.
Även för den information och reklam som utgår till läkare gäller särskilda riktlinjer, vilka fastställts av Läkemedelsindustriföre- ningen (LIF) och Representantföreningen för utländska farmacevtiska industrier (RUFI). I riktlinjerna uttalas att all läkeme- delsinformation skall vara förenlig med gäl- lande lag och med goda seder. Den skall även vara hederlig och vederhäftig, vilket innebär bl a att informationen inte får vara ägnad att vilseleda och att överdrivna påståenden ej får användas. Information genom trycksaker och annonser skall innehålla vissa uppgifter bla om godkända indikationer samt even- tuella biverkningar och kontraindikationer. För granskningen av informationen till läkar- kåren svarar Nämnden för bedömning av läkemedelsinformation (NBL). LIF och RUFI är huvudmän för nämnden och utser vardera tre ledamöter. De sex nämndledamö- terna utser en från branschen fristående ord- förande som bör vara jurist. Disciplinära åtgärder i anledning av nämndens yttranden ankommer på LIF och RUFI, och som en yttersta påföljd kan förekomma att den fe- lande utesluts som föreningsmedlem. Några disciplinära åtgärder lär emellertid hittills inte ha behövt vidtagas.
Frånsett den kontroll som görs av NBL utförs numera all granskning av den publice- rade reklamen för läkemedel (och övriga hälsovårdsmedel) av konsumentombudsman- nen.
Det finns inte några särskilda regler i fråga om reklamen för bekämpningsmedel, gifter
och vådliga ämnen. Vid ansökan om registre- ring av bekämpningsmedel skall fabrikanten dock lämna förslag till etikett och bruksan- visning, vilka skall granskas och fastställas av giftnämnden. Vidare stadgas att förpackning- en skall vara märkt på sådant sätt att risker- na för förgiftning eller annan skada begrän— sas i möjligaste mån. Också i fråga om explosiva eller brandfarliga varor finns be- stämmelser om märkning och om ansvar för den som inte följer dessa föreskrifter. Rekla- men för de angivna varorna anses inte utgöra något problem. Inte heller lär några anmärk— ningar ha riktats mot reklamen för t ex vapen. Reklam för narkotika, som inte sam- tidigt är läkemedel, torde ej förekomma.
1951 års livsmedelsstadga innehåller vissa bestämmelser om reklam bl a för ingredien- ser som kan anses skadliga.
Sålunda sägs i 6 & att vara inte får saluhål- las under angivande av att den är lämplig som tillsats till livsmedel annat än om den enligt livsmedelsstadgan eller särskilt beslut får användas som sådan tillsats. Överträdelse straffas med böter. Bestämmelsen härrör ur- sprungligen från 1906 års giftstadga och infördes för att sätta stopp för det förfaran- det att personer som säljer färg— eller konser- veringsmedel av sådant slag, som inte får användas som tillsats till livsmedel, ändå anger, tex genom etikett eller bruksanvis- ning, att varan är avsedd för konservering eller liknande ändamål.
Bestämmelser om märkning av förpack- ning fmns bl a i 78—82 åå.
Det finns i livsmedelsstadgan också andra bestämmelser om reklam. Dessa bestämmel- ser (33, 34 och 37 åå) gäller annonser m ni som kan anses mer eller mindre vilseledande.
I reklam för livsmedel, som inte står under. strängare kontroll av myndighet än som nor- malt gäller för sådana livsmedel, får enligt 33 5 inte anges att varan står under myndig- hets kontroll. Förbudet motiveras med att en sådan uppgift kan vilseleda allmänheten att tro att kontrollen enbart gäller den rekla- merade varan.
I 34?) stadgas att på förpackning eller i reklam för vara får uttryck, som antyder att
varan innehåller vitaminer, mineralämnen e dyl, användas endast om arten och halten av dessa ämnen samtidigt anges. Bestämmel- sen infördes för att komma tillrätta med reklam för ”vitaminrika”, ”näringsrika” etc livsmedel, som i realiteten inte är särskilt rika på dylika näringsämnen.
I 37 å sägs att, om viss benämning på en vara är förbjuden, får inte heller t ex annons eller annan reklam för varan innehålla bild e dyl som kan ge sken av att varan är den vara som utmärkes genom bilden. Stadgan— det kan sägas utgöra ett komplement till regeln att tex endast naturlig mjölk och naturligt smör får säljas under benämningar- na mjölk och smör.
I anslutning till behandlingen av 33, 34 och 37 åå uttalade chefen för inrikesdepar- tementet (prop 1951:63 s 171), att TF:s bestämmelser inte lade hinder i vägen för att införa föreskrifterna. Straff skulle således kunna utdömas vid sidan av TF, trots att brotten begåtts genom tryckt skrift.
1971 års livsmedelslag har till syfte att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsosynpunkt otjänliga livs- medel. I lagen stadgas att som livsmedelstill- sats endast får användas tillsats som god- känts för livsmedlet i fråga. Som komple- ment till stadgandet uttalas vidare att vara som inte godkänts ej får saluhållas som livsmedelstillsats. Bestämmelsen motsvarar 6å livsmedelsstadgan och förbudet gäller även om livsmedlet inte kan antas vara otjän- ligt till människoföda. Livsmedel får inte heller utan särskilt tillstånd saluhållas under uppgift att det är särskilt lämpat för männi- skor med behov av särskild kost på grund av ålder, sjukdom eller annat förhållande.
Ordet ”saluhållande” i nya lagen omfattar inte annonsering eller annan reklam. ] försla- get till ny livsmedelsstadga (SOU 1970:6) hade upptagits särskilda föreskrifter om re- klam bl a i enlighet med 33, 34 och 37 åå livsmedelsstadgan. Med anledning av detta förslag framhöll chefen för jordbruksdepar- tementet (prop 1971161), att sådana uppgif- ter i reklam numera torde vara reglerade på ett tillfredsställande sätt genom lagen om
Livsmedelslagen innehåller också skärpta bestämmelser om märkning av färdigför- packade livsmedel. De ökade kraven på sak- lig konsumentupplysning är enligt departe- mentschefen att se som komplettering till marknadsföringslagen .
Reklamen för andra varor som är skadliga eller på annat sätt olämpliga är i allmänhet inte föremål för någon reglering. Reklam för bl & utländska lotterier, däri inbegripet vinst- förteckning, förbjuds i lotteriförordningen (1939z207) som i NJA 1961 :715 tillämpats, trots att det där inte var fråga om en annons utan om en vanlig notis i en tidning. Nämnas kan också att reklamen för pornografi är begränsad till följd av bestämmelserna i TF 622 samt BrB 16:11 och 12, som ger möjlig- het att straffa dels vissa fall av skyltning m ni av pomografisk bild dels spridning av porno- grafrka bland barn och ungdom.
4.4 Förhållandet mellan TF och reklam- begränsningarna
De tidigare omnämnda begränsningarna av reklam och annan varuinformation _ i form av överenskommelser eller i författningar — kan på två sätt komma i konflikt med TF. Om någon påföljd kan drabba en felande annonsör, kan bestämmelsen härom strida mot stadgandet i TF 1:3 att missbruk av tryckfriheten endast får bedömas enligt TF. Ett stadgande som innebär att reklam eller annan information skall granskas innan varan får säljas kan också anses ogiltigt, nämligen därigenom att det är oförenligt med censur— förbudet i TF 1:2.
Allmänt kan sägas att en fabrikant, som frivilligt gått med på en överenskommelse om begränsning av viss reklam och om på- följd för åsidosättande därav, i princip är bunden av denna överenskommelse. Hans åtagande att följa de bestämda begräns- ningarna och i annat fall underkasta sig angiven påföljd får betraktas som en hand- ling vars giltighet endast är beroende av allmänna civilrättsliga regler. Annorlunda kan förhållandet vara om reglerna om re-
klambegränsning och påföljd för överträdel- se därav tillkommit genom föreskrift av myndighet eller annat allmänt organ eller genom annan medverkan från sådant organs sida. Det skulle då kunna göras gällande att regleringen står i strid med bestämmelsen i TF 1:2 andra stycket. Med utgångspunkt härifrån skall om de tidigare nämnda reklam- begränsningarna anföras följande.
Reklamen för spritdrycker och vin begrän- sas av de särskilda riktlinjer som antagits av Nämnden för granskning av rusdrycksreklam och som accepterats av medlemmarna i Sve- riges vinhandlareförening. Frånsett sådan re- klam som faller under generalklausuleni 1 å lagen om otillbörlig marknadsföring kan den som åsidosätter bestämmelserna i riktlinjerna inte drabbas av påföljd; nämnden förfogar nämligen inte över några sanktionsmedel. Från tryckfrihetsrättslig synpunkt torde inte någon kritik kunna riktas mot de gällande reg- lerna.
I fråga om reklam i form av personlig hänvändelse till allmänheten gäller särskilda bestämmelser. Sådana förfaranden är som tidigare anförts förbjudna enligt 20å 3 st rusdrycksförsäljningsförordningen och de kan enligt 84å föranleda bötesstraff. Att utdöma straff för utdelning av ett tryckt reklamalster synes emellertid i vart fall inte vara förenligt med TF annat än om reklamen är otillbörlig mot konsumenterna.
Medlemmarna i Svenska bryggareförening- en har kommit överens att för tiden l.4.1970—-3l.3.l972 avstå från all reklam för starköl till svenska konsumenter. Fabri- kanterna har också godtagit att Systembola- get äger avstänga medlem, som bryter mot överenskommelsen, från testförsäljning un- der så lång tid som bolaget finner lämpligt. Eftersom det här torde vara fråga om ett fri- villigt åtagande, kan det göras gällande, att bestämmelserna inte strider mot TF.
Reglerna för reklamen för öl klass IIA och 11 B är utformade som rekommendatio- ner av bryggareföreningen till medlemsföre- tagen. Reglerna innehåller inte några sank- tioner, vilket innebär att reklam som är oförenlig med normerna inte kan drabbas av
påföljd, såvida den inte samtidigt är att anse som otillbörlig marknadsföring.
På samma sätt förhåller det sig med be- stämmelserna för tobaksreklamen. Inte hel- ler där förekommer några sanktioner utöver dem som lagen om otillbörlig marknadsfö- ring erbjuder.
De begränsningar som läkemedelsrekla- men är underkastad utgörs av överenskom- melser men delvis finns de också fastslagnai 15 å läkemedelsförordningen. [ den mån det- ta lagrum ger uttryck för samma uppfattning som lagen om otillbörlig marknadsföring tor- de någon kritik inte kunna riktas mot de stadgade sanktionerna. Däremot är det knap- past förenligt med TF att med stöd av den angivna paragrafen ingripa mot t ex en saklig annons om receptbelagt läkemedel i en van- lig tidning, trots att detta förfarande strider mot de normer som tillämpas i branschen. Felaktig reklam till läkare och andra sk förskrivande personer kan som nämnts för- anleda disciplinära åtgärder. Eftersom be- stämmelserna i denna del har skapats av läkemedelsindustrierna själva och det således här är fråga om ett frivilligt åtagande, kan sanktionerna inte anses strida mot TF.
Sammanfattningsvis torde kunna sägas att helt frivilliga överenskommelser som erbju— der möjligheter till sanktioner kan godtas från tryckfrihetsrättslig synpunkt, medan det däremot är tveksamt hur långt myndig- heternas medverkan till regler om reklambe- gränsningar kan sträcka sig utan att man kommer i konflikt med TF:s principer.
Som tidigare redovisats förekommer ett flertal bestämmelser att information om va- ror i form av etiketter eller bruksanvisningar skall se ut på visst sätt. Sålunda skall etikett och bruksanvisning till bekämpningsmedel granskas och fastställas av giftnämnden. Sär- skilda bestämmelser om märkning och om ansvar vid åsidosättande av märkningsföre- skrifterna finns också för explosiva eller brandfarliga varor. Även vid ansökan om registrering av farmacevtisk specialitet skall fogas etiketter för varan. I livsmedelslagen finns regler om märkning av varor och om ansvar för den som bryter mot dessa regler.
Det skulle kunna göras gällande att för- handsgranskning av etiketter strider mot cen— surförbudet i TF 1:2. I den mån bestämmel- serna inte tillåter att annan etikett eller bruksanvisning än den fastställda får be- gagnas, skulle bestämmelserna också kunna sägas utgöra ett hinder mot spridning av tryckt skrift och alltså inte stå i god överens- stämmelse med den i TF 1:2 andra stycket uttryckta grundsatsen. Det kan även ifråga- sättas, om inte reglerna om ansvar för icke tillåten märkning stundom kan komma i konflikt med TF, nämligen stadgandet i 1:3 att missbruk av tryckfriheten endast får be- dömas enligt TF. Visserligen lär en felaktig märkning av en vara som regel inte kunna an- ses som missbruk av tryckfriheten, men man kan dock tänka sig fall där en etikett eller texten på en förpackning kan förmedla ett budskap på sådant sätt att innehållet berör yttrandefriheten.
4.5 Bild— eller tillfällighetstryck
Som tidigare framhållits innehåller TF be- stämmelser som förbjuder all form av censur. Det egentliga censurförbudet finns i TF 1:2 där det kort och gott dekreteras: ”Någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav må ej förekomma”. Denna bestämmelse komplet- teras av ett förbud för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. Be- träffande spridningen av tryckt skrift tillför- säkras i TF 6:1 varje svensk medborgare eller juridisk person rätt att själv eller med biträde av andra sprida sådan.
Med tryckt skrift avses allenast skrift som framställts i tryckpress. Till skrift hänförs också karta, ritning eller bild, även om den inte åtföljs av text. Begreppsbestämningen är allmänt hållen och dess närmare innehåll har fått lösas i praxis. Till tryck hänföres såväl stentryck och koppartryck som tryck fram- ställt genom mindre offsetpress för kontors- bruk tex rotaprint och multigraf. Däremot betraktas inte i praxis som tryck mångfaldi-
gande genom maskinskrift, stencilering, hek- tografering, duplicering, ljuskopiering eller liknande metoder.
Övervakningen av innehållet i tryckt skrift sker genom justitieministern eller något av hans tryckfrihetsombud. För att möjliggöra kontrollen föreskrivs att varje boktryckare är skyldig att av allt han framställt vid trycke- riet avlämna granskningsexemplar. På varje tryckalster skall vidare utsättas tryckeriets namn eller firma, tryckningsorten och tryck- ningsåret. Från dessa bestämmelser finns emellertid visst undantag. Det gäller 3 k bild- eller tillfällighetstryck. Därmed förstås enligt TF 429 vykort och bildalbum, visitkort och notifikationer, adresskort, etiketter, blanket- ter, reklam- och emballagetryck samt annat affärstryck ävensom andra sådana tryckal— ster, allt under förutsättning att på grund av texten eller vad eljest framställes tryckfri- hetsmissbruk kan anses uteslutet. Att detta undantag finns har sin historiska förklaring. 1812 års TF medgav i sin ursprungliga lydel- se inte inrättande av boktryckeri annorstädes än ”uti stad eller inom ett avstånd därifrån av högst en halv mil”. Denna begränsning blev tidigt föremål för kritik, och 1870 års riksdag antog för sin del ett sedan 1867 vilande ändringsförslag. Enligt detta skulle denna begränsning helt upphöra. Kungl Maj:t vägrade sanktion. Som skäl härför åbe- ropades att ändringen inte påkallades av något trängande behov och att det skulle medföra svårigheter att på varje ort med tryckeri finna lämplig person som kunde övervaka TF:s efterlevnad. Först 1900 ut- sträcktes rätten att anlägga tryckeri till kö- ping. Eftersom från skyldigheten att utsätta boktryckarnamn, tryckort och årtal undan- tag gjorts beträffande bild- eller tillfällighets- tryck drogs den slutsatsen att dessa alster inte heller inbegreps under skyldigheten att till övervakningsmyndigheten avlämna granskningsexemplar. På grund härav växte allt flera tryckerier upp både i städer och på landsbygden utan att gällande föreskrifter om anmälningsskyldighet vid inrättande av tryckeri iakttogs. 1887 års förslag till ny tryckfrihetslag innehöll sådan bestämmelse
att den skedda utvecklingen godtogs. Justi- tieministern yttrade till statsrådsprotokollet: ”På många orter inom landet finns redan nu inrättade sk accidenstryckerier för tryck- ning av etiketter, blanketter m m. Så länge från dessa tryckerier endast utgå sådana al- ster, å vilka boktryckarens namn, trycknings- ort och årtalet ej behöva vara utsatta, böra de ej behandlas efter tryckfrihetslagen, utan i den ordning näringslagstiftningen föreskri- ver”.
1912 års förslag till TF innehöll i 3:2 följande:
Boktryckerirörelse må drivas endast i stad eller köping, eller, få landsbygden, inom ett avstånd av högst sex kilometer från stads planlagda område.
Vad nu är sagt gälle icke om boktryckeri— rörelse, som endast innefattar framställande av handelstryck.
Till handelstryck hänföres i denna lag: I. Adresskort, notifikationer, blan- kettryck, etiketter och därmed jämförliga tryckalster;
2. Prisförteckningar, affischer och där- med jämförligt affärstryck;
3. Stadgar, styrelse- och revisionsberättel- ser för stiftelser, bolag, föreningar och andra sammanslutningar;
4. Program för offentliga föreställningar och dylikt.
I förslagets 4 kap upptogs bestämmelser om att å handelstryck inte behövde anges boktryckarens namn och firma, trycknings- orten och årtalet. Inte heller behövde man avlämna granskningsexemplar av sådant tryck. 1912 års förslag förelades aldrig riks- dagen men fick ligga till grund för det fortsatta reformarbetet.
I en kommentar till 1812 års TF uttalade häradshövdingen J L Bååth om undantaget för accidenstryck följande:
Detta stadgande är i själva verket onyttigt och överflödigt enär de undantagna tryckal- stern icke i laglig mening kunna betraktas som tryckskrifter, ehuru de åstadkommits genom tryck. -- — —
I 1939 års betänkande (SOU 1939:32) föreslogs att ursprungsbeteckning ej skulle behöva utsättas å tryckalster, som vore att hänföra till tillfällighetstryck. Av sådana
tryckalster skulle inte heller arkiv- eller granskningsexemplar lämnas. Med tillfällig- hetstryck skulle enligt förslaget förstås i huvudsak detsamma som i 1912 års be- tänkande angivits som handelstryck; en för- utsättning skulle dock vara att tryckalstren på grund av sitt innehåll kunde anses uteslu- ta möjligheten av tryckfrihetsbrott. l yttran- den över betänkandet anmärktes att definitio- nen på tillfällighetstryck borde förtydligas och inskränkas. I följd härav blev den 1941 antagna definitionen å tillfällighetstryck i jämförelse med 1939 års förslag avsevärt inskränkt. Dit hänfördes adresskort, etiket- ter, blankettryck, emballagetryck, visitkort, notifikationer ävensom därmed jämförliga tryckalster, allt under förutsättning att de på grund av sitt innehåll kunde anses utesluta möjligheten av tryckfrihetsmissbruk.
I 1947 års förslag till TF (SOU 1947:60) utvidgades i viss mån begreppet bild- eller tillfällighetstryck. Enligt förslaget avsågs med detta kartor, vykort och bildalbum, visitkort och notifikationer, adresskort, eti- ketter, blanketter, reklam- och emballage- tryck samt annat affärstryck ävensom andra sådana tryckalster, allt under förutsättning att på grund av texten eller vad eljest fram- ställes tryckfrihetsmissbruk kan anses uteslu- tet.
Detta förslag antogs sedan kartor uteslu- tits från begreppet bild- eller tillfällighets- tryck.
I några av de stadgar och förordningar som ger bestämmelser rörande reklam och marknadsföring beträffande vissa såsom farli- ga eller olämpliga ansedda varor (se ovan 4.4) ges bestämmelser om förhandsgransk- ning av etiketter, bruksanvisningar o dyl Även om etiketter och andra påskrifter på förpackning i princip är att hänföra till bild- eller tillfällighetstryck, så följer därav endast att den som trycker ifrågavarande skrift inte behöver avlämna granskningsexemplar. Han behöver inte heller utsätta tryckeriets namn, tryckningsort och tryckningsår. Även om vissa tidigare uttalanden skulle kunna tolkas därhän att bild— eller tillfällighetstryck helt föll utanför TF:s bestämmelser, torde man
inte av nu gällande TF:s lydelse väga dra en sådan slutsats. TF:s bestämmelser om censur- förbud, förbud mot tryckning av viss skrift på grund av dess innehåll, förbud mot sprid- ningshämmande åtgärder 0 sv måste därför anses gälla även bild- eller tillfällighetstryck.
5. Lagen om otillbörlig marknadsföring m m
5 .1 Inledning
Lagen (l970:412) om otillbörlig marknads- föring — marknadsföringslagen — ersätter delvis 1931 års lag mot illojal konkurrens men utgör samtidigt en skärpning av de tidigare bestämmelserna. Den nya lagens syf- te är att möjliggöra ingrepp mot reklam och annan marknadsföring som kan anses otill- börlig mot i första hand konsumenterna. la- gen bygger på ett förslag av utredningen om illojal konkurrens i betänkandet Otillbörlig konkurrens (SOU 1966:71).
Lagen innehåller i 1 å en s k generalklau- sul enligt vilken vitesförbud kan användas mot bl a viss reklam, medan andra bestäm- melser i lagen stadgar straff för vissa Speciella åtgärder vid marknadsföring.
Tillämpningen av lagen tillkommer flera myndigheter. ] första hand svarar konsu- mentombudsmannen (KO) för ingripanden och han kan även föra upp frågor enligt generalklausulen inför marknadsrådet. Ut- dömande av vite och tillämpning av straffbe- stämmelserna är emellertid förbehållet all- män domstol
Även marknadsföringsåtgärder med inter- nationell anknytning kan bli föremål för åtgärder enligt marknadsföringslagen och det avgörande är därvid om en åtgärd är inriktad på svensk publik. Generalklausulen bör en- ligt justitieministems uttalande i propositio- nen (1970:57) kunna tillämpas på reklamma- terial som producerats i utlandet och däri- från distribuerats till mottagare i Sverige.
Detta gäller vare sig reklamen är särskilt inriktad på Sverige eller vänder sig till en internationell publik, däribland den svenska. Däremot bör det inte vara möjligt att ingripa mot en annons i utländsk tidning, vilken inte primärt är avsedd för spridningi andra län— der, även om vissa exemplar av tidningen skulle förekomma här i landet. Generalklau- sulen och straffbestämmelsema kan använ- das också mot annonsbyråer, som utför upp- drag åt utländska näringsidkare, och mot tidning som sprider reklamen.
5.2 Förhållandet till tryckfriheten
Utredningen om illojal konkurrens kom i sitt betänkande Otillbörlig konkurrens (SOU l966:71) också in på tryckfrihetsrättsliga problem. I motiven konstaterade utred- ningen (s 87) att förslaget visserligen skilde sig från bestämmelserna i 1931 års lag med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens men att ingen av dessa olikheter var av sådan art att den föranledde en annan bedömning av förhållandet till tryckfriheten än den som gjordes 1931. Utredningen uttalade därefter:
Det väsentliga är nämligen enligt utred— ningens mening framställningens ändamål. Tryckfrihetssakkunniga framhöll att begag- nandet av trycket som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst ej kräv- de grundlagsskydd och att därför oredliga eller illojala yttranden och meddelanden ej borde kriminaliseras såsom tryckfrihetsbrott. Utredningens förslag avser reklam och andra
framställningar, vilka begagnas som medel i näringsverksamhet. Framställningen är inte ett mål i och för sig, inte en åsiktsyttring eller en upplysning som endast har ett kritiskt eller informativt syfte. Målet är vid säljverksamhet att öka egen eller minska annan näringsidkares möjligheter till förvärv av nyttigheter på gynnsamma villkor. — — — När man använder en framställning såsom en konkurrenshandling bör därför enligt utred- ningens mening förfarandet falla utanför tryckfrihetsområdet. I motsats härtill står att man uttalar en åsikt eller lämnar en upplys— ning, vilket faller inom tryckfrihetsområdet.
Betänkandet sändes ut på remiss och ett flertal remissinstanser ansåg att det skulle bli svårt att dra gränsen mot vad som skulle regleras i tryckfrihetsrättslig ordning. Tid— ningsutgivareföreningen anförde att det tycktes finnas en tendens hos lagstiftaren att på bekostnad av TF vidga det område inom vilket kriminalisering av tryckt skrift ansågs tillåtlig med stöd av vanliga regler i lag eller kungörelse. Föreningen kunde inte godta att man fortsatte på denna väg och avstyrkte att det stora område som den allt viktigare varuinformationen utgjorde skulle undantas från TF:s regler. Gränsdragningsproblemet borde enligt föreningen lösas så att vitesför- bud och straff skulle få ådömas enligt lagförslaget då det var fråga om framställning i tryckt skrift endast om framställningen uppenbarligen saknade betydelse för infor- mation eller åsiktsbildning. Departementschefen uttalade i proposi- tionen till marknadsföringslagen , att det är av utomordentligt stor vikt att lagen inte tillämpas på ett sådant sätt att den kommer i konflikt med tryckfrihetsrättens principer. Departementschefen erinrade om att man enligt gängse uppfattning med stöd av be- stämmelser i allmän lag kunde ingripa mot tryckta meddelanden, som var lagstridiga på annat sätt än såsom ett överskridande av gränserna för yttrandefriheten. Vidare an- förde departementschefen:
Det är förenat med uppenbara svårigheter att dra en klar gräns mellan gärningar som skall exklusivt bedömas enligt tryckfrihets- förordningens regler och gärningar vilka visserligen har begåtts genom tryckt skrift
men ändå faller utanför det av tryckfrihets- förordningen reglerade området. Detta manar till försiktighet när det blir fråga om att vidga möjligheterna att med stöd av allmän lag ingripa mot gärningar som har begåtts genom meddelanden i tryckt skrift.
Vid tidigare överväganden rörande lagstift- ningen mot illojal konkurrens har de tryck- frihetsrättsliga aspekterna ägnats stor upp- märksamhet. Under förarbetena till 1919 års lag i ämnet synes man ha utgått från en mycket vidsträckt tolkning av tryckfrihets- förordningen, vilket ledde till att lagen inte kom att innehålla någon bestämmelse alls rörande reklam och liknande framställningar. I 1931 års lag infördes emellertid regler härom, vilka utan inskränkning har ansetts tillämpliga även på meddelanden i tryckt skrift. Jag anser mig kunna utgå från att 1931 års lag inte i något avseende strider mot tryckfriheten. För denna ståndpunkt har jag stöd i bl a uttalanden i samband med tillkomsten av den nu gällande tryckfri- hetsförordningen. Härav följer att regler som möjliggör ingripande mot sådana förfaranden som straffbeläggs i gällande lag mot illojal konkurrens inte möter några betänkligheter från tryckfrihetsrättslig synpunkt, medan man bör vara försiktig med att sträcka ut möjligheterna att ingripa till andra slag av handlingar.
Grunden för att ingripande mot reklam i tryckt skrift har ansetts kunna ske utan stöd i tryckfrihetsförordningen får ses däri att det här är fråga om åtgärder av utpräglat kom— mersiell natur, som inte avser nyhetsförmed- lingen eller åsiktsbildningen i samhället. Be- stämmelsen om reklam i 1931 års lag inne- håller en rad rekvisit som markerar att vad som regleras där är rent kommersiella för- faranden. Sålunda krävs för att en uppgift skall vara straffbar att den avser uppgifts- lämnarens affärsverksamhet eller däri ut- bjudna varor eller prestationer, att den är ägnad att framkalla uppfattningen om ett fördelaktigt anbud samt att handlingssättet står i uppenbar strid med god affärssed.
Med anledning av det förslag som fram- lagts av utredningen om illojal konkurrens (SOU 1966171) yttrade departementschefen:
Mot utredningens förslag att vidga möjlig— heterna till ingripande att omfatta inte bara oriktiga utan också vilseledande framställ- ningar synes mig några invändningar inte kunna riktas från tryckfrihetsrättslig syn- punkt. Även en utvidgning till framställ- ningar som avser annan näringsid kares verk-
samhet eller där tillhandahållna varor och tjänster synes mig kunna godtas. Uppgifter av detta slag torde få anses vara av sådan rent kommersiell natur att de inte åtnjuter skydd enligt tryckfrihetsförordningen . Annorlunda förhåller det sig med sådana uppgifter om annan näringsidkare som saknar direkt sam- band med dennes näringsverksamhet, exem- pelvis upplysningar om hans ras, religion, politiska åskådning eller personliga för- hållanden. Det är särskilt mot utredningens förslag, att upplysningar om sådana för näringsverksamheten i princip ovidkomman- de förhållanden skall kunna bli föremål för ingripande, som remisskritiken har riktat sig.
Enligt min mening har kritiken mot utred- ningens förslag i detta hänseende åtskilligt fog för sig. Meddelanden av detta slag är typiskt sett av sådan art som tryckfriheten avser att värna och vilkas straffbarhet alltså skall bedömas enligt tryckfrihetsförordningens regler. Utredningen häVdar för sin del att det väsentliga för om en viss framställning skall bedömas enligt dessa regler eller inte är framställningens ändamål. När en framställ- ning används som konkurrenshandling skul- le den därför enligt utredningens mening falla utanför tryckfrihetsområdet. Jag kan inte helt dela detta betraktelsesätt. För att en framställning skall kunna anses vara av sådan rent kommersiell art att den faller utanför tryckfrihetsområdet torde det inte vara tillräckligt att den faktiskt har lämnats i rent kommersiellt syfte. En sådan princip skulle kunna leda till avsevärda inskränk- ningar i den yttrandefrihet som tryckfrihets- förordningen avser att garantera. Utred- ningen torde fö inte heller själv vilja driva denna linje till sin spets, eftersom dessa förslag också ställer upp det rekvisitet att framställningen skall vara ägnad att påverka efterfrågan på eller utbudet av vara eller annan nyttighet.
För egen del vill jag, med hänsyn till vad jag tidigare har sagt om vikten av att undvika en rättstillämpning som kan te sig tvivelaktig från tryckfrihetsrättslig synpunkt, förorda att ingripande mot reklam i tryckt skrift begränsas till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs avser en näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållna varor och tjänster. Generalklausulen bör inte kunna användas för att ingripa mot reklam i tryckt skrift vilken är inriktad på att bibringa allmän- heten vissa allmänna värderingar eller på- verka dess allmänna beteende i viss riktning.
Departementsehefens uttalande att in-
gripanden mot reklam i tryckt skrift borde begränsas till sådana framställningar som hade rent kommersiella förhållanden till föremål berördes av lagrådet i dess utlåtande över lagförslaget. Lagrådet yttrade därvid:
Denna inskränkning i befogenheten att ingripa när det gäller reklam i tryckt skrift framgår såsom nämnts ej av lagtexten, men detta är ej heller nödvändigt eftersom in- skränkningen gäller direkt på grund av tryck— frihetsförordningen. Skulle mot förmodan ske ett ingripande som kan vara att anse såsom stridande mot tryckfrihetsför- ordningen, får ett förelagt vite inte utdömas.
Departementschefens uppfattning innebär principiellt sett att framställningar i tryckt skrift som har rent kommersiella för- hållanden till föremål skulle vara oberörda av tryckfrihetsrätten. Uppfattningen vilar på tankegången att tryckfrihetsförordningen har en begränsad räckvidd. Enligt denna tanke- gång avser förordningen inte att reglera allt bruk av tryckta skrifter utan begränsar sig till sådant som hänför sig till tryckfrihets- rättens innebörd och syfte. Tankegången är erkänt riktig beträffande lagföring och bestraffning av sådant som förekommer i tryckt skrift.
Lagrådet tog även upp frågan om för— budsförfarandet i generalklausulen är fören- ligt med censurförbudet i TF 1:2 oeh ut- talade:
Det skulle nu kunna påstås att stadgandet avser allt som enligt tryckfrihetsför- ordningen är att anse som tryckt skrift, oavsett om den har ett innehåll som faller inom den ovan angivna begränsningen eller ej. Frågeställningen synes inte tidigare ha blivit mera utförligt behandlad. Emellertid innebär ett uttalande av offentlighets- kommittén (SOU 196728 s 30) att begräns- ningen gäller också 1 kapitlet 2å första stycket tryckfrihetsförordningen. Vidare märkes att den år 1960 utfärdade varu- märkeslagen (19601644) i 35å innehåller bestämmelse om rätt för domstol att vid vite förbjuda en person att använda vilseledande varukännetecken. Av förarbetena synes inte framgå att man räknat med att tryckfrihets- förordningen skulle kunna utgöra något hinder härvidlag, ehuru varukännetecken kan vara att hänföra till tryckt skrift. Att vid antagande av den samtidigt tillkomna lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk däremot ansetts nödvändigt att i 1
kapitel 85 andra stycket tryckfrihetsför- ordningen införa särskild hänvisning till nämnda lag torde förklaras av att det häri stället regelmässigt är fråga om sådant som faller inom begränsningen. — Vad särskilt angår den nu föreslagna lagstiftningen bör framhållas att möjligheten att meddela för- bud enligt l & inte inträder annat än som följd av ett visst slags förfarande från en näringsidkares sida. Förbudsåtgärden kan från denna synpunkt sägas vara av mera repressiv än preventiv karaktär (jfr Eek, Nya tryckfrihetsförordningen s 47), vilket kan i sin mån motivera att man på förevarande område uppehåller samma begränsning som enligt vad förut anförts gäller vid lagföring och bestraffning av vad som förekommer i tryckt skrift. Detta synes också, praktiskt sett, vara den mest tillfredsställande stånd- punkten.
Med hänsyn till det anförda vill lagrådet följaktligen såsom sin mening uttala att stadgandena i l & om meddelande av förbud bör kunna godtas från tryckfrihetsrättslig synpunkt även utan tillägg till tryckfrihets- förordningen.
Tredje lagutskottet yttrade i utlåtande 197OZ45:
I motionerna 1:1171 av herrar Brundin och Ingvar Andersson samt 11:1380 av fru Sundberg m fl yrkas under punkt B 1 att riksdagen beslutar att, såvitt gäller reklam i tryckt skrift, behörigheten för konsument- ombudsmannen, marknadsrådet och allmän domstol utanför tryckfrihetsprocessen skall begränsas till framställning, som uppenbar- ligen saknar betydelse för sådan information och åsiktsbildning som ingår i den allmänna opinionsbildningsprocessen.
Till stöd för yrkandet åberopar motio- närerna att, då det framlagda förslaget inte kan anses ge tillräcklig vägledning för rätts- tillämpningen i fråga om gränsdragningen mellan tryckfrihetsförordningen och den nya lagen om otillbörlig marknadsföring, en rad svårbedömda gränsfall kan förutses upp- komma under ett inledande skede av lagens tillämpning. Det synes därför motionärerna önskvärt att det i motiven till lagen anges att den tryckfrihetsrättsliga ordningen ges före— träde vid eventuella kollisioner.
I motionen 1:1173 av fru Segerstedt Wi- berg berörs också frågan om förhållandet till tryckfriheten. Sålunda yrkar motionären att riksdagen vid antagande av förslaget till lag om otillbörlig marknadsföring uttryckligen anger, att tryckt skrift, vilken enbart för— medlar spridning av marknadsföringsåtgärd, i
princip inte omfattas av lagstiftningen, enär i sådant fall det tryckfrihetsrättsliga ansvaret är till fyllest.
Förhållandet mellan lagstiftning av före- varande slag och tryckfriheten har varit föremål för åtskillig uppmärksamhet i lag- stiftningssammanhang. Tryckfriheten såsom den garanteras av tryckfrihetsförordningen har till syfte att säkerställa ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning och utgör därmed en av grundvalarna för vårt demo- kratiska samhällsskick. Utskottet vill kraftigt understryka att det självfallet inte får komma i fråga att den föreslagna lagstift— ningen tillämpas på ett sätt som innebär intrång på det av tryckfrihetsförordningen sålunda skyddade området. Framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål dvs avser en näringsidkares affärs- verksamhet eller där tillhandahållna varor och tjänster, är inte av sådan art som tryckfriheten avser att värna och enligt en tankegång, som är erkänt riktig, omfattas inte heller dylika framställningar av tryckfri- hetsrätten när det gäller lagföring och be- straffning. Jämväl i fråga om bestämmelserna i I kapitel Zå tryckfrihetsförordningen om att någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav ej får förekomma torde, som framgår av lagrådets yttrande, motsvarande begräns- ning gälla på förevarande område. Om in- gripande mot reklam i tryckt skrift därför begränsas till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål och inte är inriktade på att bibringa allmän— heten vissa allmänna värderingar eller på- verka dess allmänna beteende i viss riktning torde, såsom departementschefen framhållit, en rättstillämpning som kan te sig tvivelaktig från tryckfrihetsrättslig synpunkt undvikas. Utskottet vill i sammanhanget också peka på den garanti mot att tryckfrihetsrättsliga prin— ciper inte åsidosätts, som ligger i att ut- dömande av vite, varmed förbud enligt lagen förenats, anförtrotts åt allmän domstol. Skulle mot förmodan ske ett ingripande som kan vara att anse som stridande mot tryckfri- hetsförordningen får ett förelagt vite inte utdömas.
Med hänvisning till vad sålunda anförts synes någon riksdagens åtgärd inte påkallad i anledning av yrkandet under B 1 i mo- tionerna 121171 och 11:1380. Jämväl mo- tionen 1:1173 får anses besvarad genom vad utskottet ovan uttalat.
Riksdagen biföll utskottets hemställan på dessa punkter.
När det gäller frågan om åsiktsannonser och textreklam skyddas av tryckfriheten eller om marknadsföringslagen kan tillämpas ger förarbetena inte någon tydlig vägledning. [ Bernitz _ Modig ) Mallmén, Otillbörlig marknadsföring, uttalas härom (s 99 f):
Avgränsningen för vad som är tryckfri- hetsrättsligt skyddat är inte knuten till den form ett budskap ges utan till dess innebörd. Det saknar i och för sig betydelse om budskapet placeras på betald plats i en tidning eller tidskrift. Gränsen går alltså inte mellan redaktionell text och annonser. En valannons från ett politiskt parti är tex tryckfrihetsrättsligt skyddad, under det att en notis med karaktär av PR för ett visst företag kan vara av rent kommersiell natur och bli föremål för ingripande enligt general- klausulen trots att notisen givits formen av redaktionell text.
Allmänt kan sägas att det torde vara nödvändigt att göra en individualiserad be- dömning i gränsfallen. Detta synes bl a gälla när ett budskap av rent kommersiell art kopplas samman med en meningsyttring av mer allmän karaktär med opinionsbildande syfte. Eftersom tryckfrihetsförordningens gränser bestäms av vad som berör yttrande- friheten och därmed nyhetsförmedlingen och åsiktsbildningen torde det finnas ut- rymme för ett särskiljande av de rent kom- mersiella momenten i ett sådant sammansatt budskap. Det torde inte kunna godtas att marknadsföringslagens regler kringgås genom att näringsidkare söker klä kommersiellt inriktade meddelanden om vad de kan er— bjuda konsumentema i skepnaden av en opinionsyttring.
Däremot skyddas enligt författama kon- sumentupplysning och varurecensioner av TF, under förutsättning dock att informa— tionen utgår från andra än producenter Och distributörer. Av detta följer bl a att mani regel inte kan ingripa mot konsumentupp- lysning som är ovederhäftig.
5 .3 Generalklausulen
Inom näringslivet har länge förekommit en självsanering för att komma till rätta med oarter bland reklamalstren och därvid har man, främst genom Näringslivets opinions- nämnd, skapat ett utomrättsligt norm-
system, som bygger på lntemationella han- delskammarens grundregler för reklam.
Generalklausulen innebär att marknadsrå— det vid vite kan förbjuda näringsidkare att fortsätta med reklamåtgärd eller annan marknadsförande handling som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsid- kare. Förbudet lär även kunna riktas mot tidningar och tidskrifter, som alltså kan för— bjudas att ta in annonser som förklarats otillbörliga.
Hänvisningen till god affärssed markerar att det existerande utomrättsliga systemet skall vara normerande för lagens tillämpning, något som också bör göra det lättare för företagarna att förhandsbedöma sina reklam- insatser. Uttrycket ”god affärssed” visar även, liksom ordet ”otillbörlig”, att pröv- ningen är av etisk art. I enlighet med grund- reglerna för reklam skall man kräva att rekla- men är hederlig och vederhäftig. Framställ- ningar som inte uppfyller vederhäftighetskra- vet och som är ägnade att påverka efterfrå- gan på en vara eller tjänst kan förbjudas med stöd av generalklausulen. Den vikt man fas- ter vid kravet på vederhäftighet framgår även av att man vid prövningen enligt generalklau- sulen skall tillämpa en omvänd bevisbörda. Det strider alltså mot generalklausulen att använda framställningar vilkas innehåll inte kan verifieras.
Kravet på vederhäftighet innebär i första hand att en framställning inte får vara orik- tig. Emellertid kan reklam vara objektivt sann men ändå verka vilseledande på konsu- menterna, tex emedan viktiga upplysningar förtigits. Även mot sådana reklamåtgärder kan marknadsrådet ingripa med stöd av gene- ralklausulen.
[ linje med kravet på vederhäftighet vid marknadsföring ligger departementschefens uttalande att överdrifteri reklamen bör mot- verkas. Överdrifter är ibland av den karaktä- ren att uppgifterna inte rimligen kan tas på allvar och de är då tämligen oförargliga. Även i andra fall kan man se på överdrifter med visst överseende. Om ett lågprisföretag annonserar om ”stans lägsta priser” utan att
direkt kunna bevisa att påståendet är sant, är det enligt departementschefen inte säkert att ett sådant påstående bör förbjudas enligt generalklausulen.
Särskilt högt bör kraven på hederlighet och vederhäftighet ställas om kunden, som tex vid postorderförsäljning, saknar möjlig- het att i förväg besiktiga varorna. Likaså ställs stora fordringar på reklamen för varor som påstås ha medicinska verkningar, såsom tex vitaminpreparat och halstabletter. An- vändningen av intyg och utlåtanden i reklam skall i enlighet med grundreglerna ske med viss försiktighet.
Jämförelser mellan olika varor är tillåtna men förutsätter i särskilt hög grad att uppgif- terna är riktiga och representativa. En kor- rekt utförd jämförelse kan, framhöll departe- mentschefen, vara av stort värde för konsu- menterna som vägledning i valet mellan olika varor och tjänster. Att som ett led i en jämförelse lämna negativa upplysningar om de varor och tjänster som en konkurrent tillhandahåller betraktas inte som otillbörligt mot denne om det sker i korrekta former.
[ propositionen sägs att generalklausulen inte är avsedd att användas mot förfaranden som i och för sig är straffbara enligt annan lagstiftning, exempelvis anordnande av lotte- ri i strid mot bestämmelserna i lotteriförord- ningen eller saluförande av livsmedel utan iakttagande av reglerna i livsmedelsstadgan. Formellt sett finns det emellertid intet som hindrar att en sådan åtgärd prövas av mark- nadsrådet. Förbud kan också meddelas mot en vilseledande annons som skulle kunna föranleda ansvar för bedrägeri.
En begränsning i generalklausulens an- vändningsområde ligger i att den ej omfattar reklam som visserligen strider mot god af- färssed men som ändå ej är otillbörlig mot konsumenter eller konkurrenter.
5 .4 Straffbestämmelser
Vissa handlingar som kan förbjudas enligt generalklausulen är också möjliga att bestraf- fa med stöd av 2—4 åå marknadsföringsla- gen.
Sålunda kan vilseledande framställningar i reklam och annan marknadsföring föranleda straff enligt 2 %. Bestämmelsen är en kom- plettering till generalklausulen och möjliggör en lämplig reaktion, tex då en företagare använder en framställning som förbjudits när den använts av en annan näringsidkare. Till skillnad från generalklausulen gäller straff- stadgandet emellertid endast uppsåtliga för- faranden. Ibland kan en vilseledande fram- ställning i reklam samtidigt utgöra tex be- drägeri och i sådana fall uppkommer en konkurrenssituation, där såväl brottsbalken som marknadsföringslagen kan bli tillämplig. Straffbestämmelsen ersätter också den tidi- gare regeln i BrB 9:8 om ansvar för oredligt förfarande som inte medfört skada.
Enligt 3 % kan straff drabba näringsidkare som erbjuder konsument att mot märke eller annat bevis, vilket utlämnas vid försäljning av vara eller tjänst, erhålla annat än pengar. Det är här fråga om tilläggserbjudanden som meddelas på varuförpackning eller genom annonsering. Paragrafen gäller endast sådana fall då beviset tillhandahålls vid försäljning av vara eller tjänst. Den omfattar således inte utdelning till hushåll av kuponger som berät- tigar till rabatt vid inköp av viss vara och inte heller berörs motsvarande kuponger i tid- ningsannonser. I paragrafen har också gjorts undantag för bevis som ger rätt endast till översyn, reparation eller liknande av den vara köpet avser.
Andra former av kombinationsutbud kan bestraffas enligt 4 %, som innehåller påföljd för näringsidkare som bjuder ut två eller flera varor för gemensamt pris eller erbjuder konsument att vid köp av en vara förvärva också annan vara utan ersättning eller mot sär- skilt lågt pris. En förutsättning för straffbe- stämmelsen är att varorna uppenbart saknar naturligt samband. På grund därav anses det tillåtet att tillsammans sälja flera varor med gemensamt användningsområde och att vid försäljning av en vara bifoga en annan vara, som inte skall användas tillsammans med hu- vudvaran men som ändå typiskt sett är av in- tresse för den som begagnar huvudvaran. Yt- terligare en förutsättning för straffbarhet är
att förfarandet skall försvåra för konsumen- ten att bedöma erbjudandets värde. Från para- grafens tillämpningsområde undantas därige- nom bagatellartade erbjudanden, där tilläggs- förmånen har obetydligt värde jämfört med huvudvaran.
5.5 Förfarande m m
I propositionen uttalas att KO i första hand bör försöka komma till rätta med otillfreds- ställande handlingar på frivillig väg. Han bör således höra den som anmärkningen riktas mot och försöka få denne att frivilligt avstå från att fortsätta verksamheten. Han har också möjlighet att i mindre viktiga fall själv meddela vitesförbud. l principiellt viktiga fall och i situationer, där det gäller att snabbt kunna avbryta ett förfarande, kan KO direkt påkalla ingripande från marknads- rådet, som därvid har möjlighet att meddela interimistiskt vitesförbud.
Det ankommer som regel på KO att avgö- ra om ett förfarande skall föranleda förbuds- talan hos marknadsrådet eller åtal vid allmän domstol.
Regeln är att talan i allmänhet förs hos marknadsrådet och att möjligheten att väcka åtal utnyttjas endast då straffpåföljd är moti- verad av allmän- eller individualpreventiva skäl. Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas endast efter anmälan eller medgivan- de av KO.
Talan om utdömande av vite förs vid allmän domstol, åt vilken det också är förbe- hållet att tillämpa straffstadgandena. [ sam- band med talan inför domstol kan denna förordna att vilseledande framställning på t ex vara, förpackning eller reklamtryck skall utplånas eller ändras.
Det ankommer också på domstol att prö- va frågor om skadestånd. Sådant kan åläggas den som bryter mot ett förbud som medde- lats enligt generalklausulen eller den som gör sig skyldig till brott mot lagen. Rätt till skadestånd tillkommer endast konkurreran- de näringsidkare. Konsument som vill kräva skadestånd är hänvisad till att föra särskild talan antingen som kärande i tvistemål eller
som målsägare vid åtal för t ex bedräge- ri.
5.6 Näringsfriheten
Alltsedan den ekonomiska liberalismens ge- nombrott i mitten av 1800-talet har närings- frihet ansetts vara en självklar sak. 1864 års näringsfrihetsförordning upphävdes också 1968 utan att ersättas av någon ny lagstift- ning. Trots avsaknad av lagregler på detta område råder i princip full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva yrke om inte uttryckliga hinder stadgats däremot. Naturligtvis måste friheten att driva näring och utöva yrke vara underkastad åtskilliga inskränkningar. Många skilda intressen gör sig ju gällande ur säkerhets—, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt. Dessa inskränkningar kan ha formen av direkta förbud för viss verksamhet, tex alkohollag- stiftningen, vapenförordningen och 1959 års förordning med förbud att inneha vissa sti- letter. Också lagar som inte innebär direkt förbud för viss verksamhet kan emellertid verka mer eller mindre inskränkande i frihe- ten att driva viss näring eller utöva visst yrke. Många gånger har dessa bestämmelser for- men av tillståndstvång med eller utan särskil- da kompetensvillkor. Enligt allmänna ord- ningsstadgan fordras tillstånd av polismyn- dighet innan allmän plats tas i anspråk för försäljningsstånd, ställningar o dyl. Den när- mare utformningen av ordningsreglerna med- delas i lokala ordningsstadgar för kommun eller del därav. Vid meddelande av sådana föreskrifter skall enligt uttrycklig bestäm- melse i allmänna ordningsstadgan tillses, att därigenom inte lägges onödigt tvång på all- mänheten eller eljest görs obefogad inskränk- ning i den enskildes frihet. En ganska väsent- lig inskränkning i friheten att driva näring har som nämnts tillkommit genom lagen om otillbörlig marknadsföring. Även lagen om motverkande i vissa fall av konkurrensbe- gränsningar inom näringslivet kan sägas in- skränka näringsfriheten. Å andra sidan ger denna lagstiftning också vissa garantier för näringsfriheten genom att förbjuda vissa för-
mer av konkurrensbegränsning och genom att ålägga marknadsrådet att genom förhand- ling söka undanröja skadliga verkningar av konkurrensbegränsning. Med skadlig verkan av konkurrensbegränsning förstås enligt la- gen att konkurrensbegränsningen på ett ur allmän synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen, hämmar verkningsförmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. l betänkande SOU 1951:27 och 28 anförde de sakkunniga bl a:
Såsom framgått av hela den föregående diskussionen avser lagstiftningen sådan kon- kurrensbegränsning, som åstadkommes av en eller flera företagare. Som företagare räknas härvid även statliga och kommunala företag, tex affärsdrivande verk och stats- och kom- munalägda bolag. Däremot riktar sig lagstift- ningen icke mot av offentliga organ genom- förda regleringar inom näringslivet, t ex såda- na som genomförts av säkerhetsskäl eller av hygieniska skäl eller en sådan nyetablerings- reglering, som åstadkommits exempelvis in- om tobakshandeln, oavsett att den offentliga regleringen medför en konkurrensbegräns- ning. Uppenbart är sålunda att sådan kon- kurrensbegränsning inom näringslivet, som är det direkta och avsedda resultatet av offent- liga regleringar eller som är en ofrånkomlig och vid regleringens genomförande beaktad följd av densamma, icke kan betraktas såsom skadlig i lagens mening. Däremot bör sådan konkurrensbegränsning, som har karaktär av indirekt och icke avsedd och ialla händelser icke ofrånkomlig följd av en offentlig regle— ring, kunna upptagas till behandling inom näringsfrihetsnämnden (numera marknadsrå- det). Detta gäller t ex om en konkurrensbe- gränsning, som ursprungligen beror på vissa statliga skyddsföreskrifter, drivs längre, än vad som för ifrågavarande ändamål varit avsett och är erforderligt, eller om den ut- nyttjas på olämpligt sätt. Som redan fram- hållits kan det i vissa fall visa sig lämpligt, att näringsfrihetsnämnden upptar en förhand— ling med sådana offentliga organ, som svara för en viss reglering eller övervaka tillämp- ningen av säkerhetsföreskrifter.
Chefen för handelsdepartementet yttrade i proposition (19532103 s 226) bl a:
De statliga regleringar, som av olika skäl befinns nödvändiga, bör alltså utformas på ett sådant sätt att konkurrensen ej hämmasi större utsträckning än nödvändigt. Att dessa
synpunkter beaktas, då redan bestående reg- leringar överses eller fråga blir om nya, är högeligen angeläget. Av vikt är också att tillämpningen av befintliga offentliga regle— ringar sker på sådant sätt, att konkurrensen ej i onödan begränsas. Enligt min mening bör näringsfrihetsrådet kunna träda i förbindelse med de myndigheter, som närmast sysslar med sådana regleringar, och söka verka för att den fria konkurrensen såvitt möjligt till- godoses. Rådet bör i detta hänseendejämväl kunna hänvända sig till Kungl Maj:t med framställningar om rättelse. Att i rådets upp- gift ingår en dylik allmän bevakning av in- tresset av fri konkurrens bör fastslås i dess blivande instruktion.
Näringsfriheten kan som ovan nämnts inte få lägga hinder i vägen för statsmakterna att på näringslivets område ingripa reglerande ur skilda synpunkter tex ekonomiska, sociala, polisiära och sanitära. Stundom ingår det såsom ett väsentligt led i de offentliga regle- ringarna att begränsa den fria konkurrensen. I andra fall uppkommer en begränsning av konkurrensen som en biverkan av reglering- en. Det är tydligt att ett förbud att göra reklam för exempelvis mellanöl måste verka konkurrensbegränsande trots att huvudsyftet med ett sådant förbud är att minska efterfrå- gan på denna vara. Något hinder att införa reklamförbud eller föreskriva reklamin- skränkningar för vissa som skadliga eller olämpliga ansedda varor kan inte sägas före- ligga ur näringsfrihetsrättslig synpunkt. [ sammanhanget måste dock beaktas de sak- kunnigas och departementschefens uppfatt- ning att de inskränkningar i den fria konkur- rensen som blir en följd av en sådan lagstift- ning inte bör göras större eller tillämpas på sådant sätt att konkurrensen i onödan be- gränsas.
6. Utredningens överväganden och förslag
6.1 Inledning
6.1.1 Utredningens allmänna bedömningar
I förevarande betänkande upptar utred- ningen till behandling förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen (TF) och reklamen. Enligt direktiven har utredningen att därvid söka utforma sådana grundlagsregler att man får dels möjlighet att ingripa mot reklam och annan marknadsföring av varor, som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför bör motverkas, dels en mera klarläggande reglering än nu av möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsmetoder, som är att anse som otillbörliga från konsumentsyn- punkt.
1 TF lrl stadgas, att var och en har rätt att i tryckt skrift meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. I all reklam finns också mer eller mindre rent informativa inslag. Det kan vara priset på en vara eller uppgifter om dess beskaffenhet. I viss grad torde reklam kunna påverka människors konsumtion och levnadsvanor. Därigenom kan den också vara opinions- och åsiktsbildande, om dessa begrepp inte tolkas för snävt. Som exempel kan anföras, att den omfattande ölreklam som bedrevs i mitten av 1960—talet torde ha medverkat till att i synnerhet det nya mellanölet blev en säll- skapsdryck. Det kan med skäl antagas att så inte blivit fallet i samma utsträckning, om
inte reklamen bidragit till att få konsu- menterna att ändra uppfattning om öl. Na— turligtvis är det svårt, om inte omöjligt, att avgöra vad som leder till ändrad åsikt i en fråga. Alla utsätts dagligen för påverkan genom olika massmedier, från omgivningen osv. Reklamen är härvid en av många fak— torer som kan påverka levnadsvanor och allmänna värderingar.
Om och i den mån TF är tillämplig på reklam i tryckt skrift kommer också rekla- men i åtnjutande av det grundlagsskydd för tryckfriheten som TF erbjuder. Det skulle sålunda inte gå att utan ändring av TF införa bestämmelser om censur eller förhands- granskning av annonser 0 d. Inte heller skulle man genom lagstiftning vid sidan av TF kunna genom straffbestämmelser åstad- komma att reklamen utformas på visst sätt. Det nu förevarande problemet torde inte ha varit aktuellt vid tidigare tryckfrihetsförord- ningars tillkomst. Vad dessa avsåg att skydda var det fria ordet, den fria kritikrätten och Opinionsbildningen i egentlig mening. I detta sammanhang må återges vad 1944 års tryck- frihetssakkunniga därom uttalade (SOU 19471605119):
Tryckfriheten har i första rummet till uppgift att säkerställa en fri nyhetsför— medling och en obeskuren politisk debatt, och det är denna uppgift som föranlett att tryckfriheten, såsom en förutsättning för ett fritt samhällsskick, reglerats i grundlag. I nära samband med tryckfrihetens politiska uppgift står dess betydelse ur en mera
vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplysning. Som missbruk av tryckfriheten upptagas yttranden eller med- delanden, som äro menliga för staten eller samhällslivet eller som kränka den enskilde medborgaren. Däremot har tryckfrihetsför- ordningen icke tagit som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej grundlagsskydd.
Vid tillkomsten av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring ansågs be- stämmelserna i denna lag inte stå i strid med TF. Departementschefen framhöll (prop 197057 5 66 f), att grunden för att in- gripande mot reklam i tryckt skrift ansetts kunna ske utan stöd i TF fick ses däri, att det här var fråga om åtgärder av utpräglat kommersiell natur, som inte avsåg nyhetsför- medlingen eller åsiktsbildningen i samhället. Han underströk emellertid vikten av att undvika en rättstillämpning som kunde te sig tvivelaktig från tryckfrihetsrättslig synpunkt. Med hänsyn härtill begränsades marknads- föringslagens bestämmelser om ingripande mot reklam i tryckt skrift till sådana fram- ställningar som hade rent kommersiella för- hållanden till föremål. Marknadsförings- lagens generalklausul borde enligt departe- mentschefen inte kunna användas för att ingripa mot reklam i tryckt skrift vilken var inriktad på att bibringa allmänheten vissa allmänna värderingar eller påverka dess all- männa beteende i viss riktning. Departe— mentschefen påpekade härvid, att det hade diskuterats om det var möjligt att utan direkt stöd i TF meddela förbud mot att reklam över huvud bedrivs för vissa slag av varor, vars bruk av sociala eller liknande skäl inte borde uppmuntras, såsom tobaksvaror och alkoholhaltiga varor. Han ansåg emeller- tid sig inte ha anledning att i samband med förslaget till marknadsföringslag gå in på denna fråga; den då aktuella lagstiftningen skulle nämligen över huvud inte medge ingripanden som gmndades på att de mark— nadsförda varorna ansågs skadliga eller på annat sätt olämpliga och att deras spridning därför borde motverkas.
Av det anförda framgår att delade me- ningar kan råda om i vilken utsträckning TF hindrar ingripande mot reklam i tryckt skrift. Så mycket står emellertid enligt ut- redningens mening klart, att ett totalförbud mot reklam för viss vara inte är möjligt utan ändring i TF. Det är också mindre tillfreds- ställande att frågan huruvida ett förfarande faller under TF eller ej skall vara beroende av en tolkning av syftet med TF. Utredningen anser därför att i TF bör införas be- stämmelser av sådant innehåll, att frågan om och i vilken mån reklam i tryckt skrift faller under TF kan bedömas med stöd av uttryck- liga bestämmelser i TF.
Utredningen anser att några principiella hinder från tryckfrihetssynpunkt inte före- ligger mot att medge ingripanden mot inte bara sådan reklam som faller under mark- nadsföringslagen utan även viss annan reklam under förutsättning att i TF närmare anges den ram, inom vilken ingripanden skall få ske. Några betänkligheter från tryckfrihets— rättslig synpunkt bör därför inte möta att tillåta lagstiftning mot reklam för varor som för samhället anses så skadliga eller eljest olämpliga att begränsningar i reklamen bör komma till stånd. Det kan i vissa fall befinnas lämpligare att helt förbjuda försälj- ning av dylika varor eller uppställa särskilda krav på köparen eller innehavaren. Så har t ex skett beträffande stiletter. Vidare har genom strålskyddslagen förbjudits att utan särskilt tillstånd idka handel med eller inne— ha radioaktivt ämne. För innehav av vapen fordras särskilt tillstånd. Andra liknande exempel finns. När det gäller varor som inte har sådan farlighetsgrad som de nu nämnda och som samhället inte helt förbjuder, kan det vara lämpligt att genom reglering av reklamen för varorna minska efterfrågan och söka hindra missbruk av varorna. Det kan också i vissa fall befinnas lämpligt av hänsyn till konsumenter eller andra att ingripa mot reklam som är otillbörligt utformad, tex sådan reklam som utan att direkt innebära bedrägeri ändå är vilseledande.
Det är emellertid av vikt att i TF så klart som möjligt anges under vilka förutsätt-
ningar ingripande mot reklam i tryckt skrift skall få ske. Som nämnts kan all reklam innehålla vissa informativa eller åsikts- bildande inslag. Med hänsyn härtill bör inte allt som skulle kunna betecknas som reklam i tryckt skrift undantagas från TF. Till frågan om gränsdragningen i detta avseende återkommer utredningen i det följande.
En stor del av reklamen utgörs av sådana tryckalster som i gällande TF hänförs till s k bild- eller tillfällighetstryck. lett senare avsnitt upptar utredningen till bedömning i vad mån under detta begrepp bör inrymmas mer än vad nu är fallet och om de sålunda åsyftade alstren kan, i motsats till vad nu är fallet, helt undantas från TF.
Det kan ifrågasättas om inte den sanering av reklamen som anses påkallad kan ske genom överenskommelser inom branschorga— nisationer på frivillighetens väg och om inte statsmakternas strävan att sanera reklamen borde inriktas på att genom myndigheterna medverka till dylika branschöverens- kommelser. Så har verkställande direktören för systembolaget i bolagets verksamhets- berättelse för 1970 beträffande alkoholre- klamen uttalat, att det ur praktiska tillämp- ningssynpunkter torde vara att föredra att träffa överenskommelser med leverantörerna om att inskränka alkoholreklamen framför att använda sig av lagstiftningsmetoden. I yttrande den 25 oktober 1971 till Nordiska rådets presidium har marknadsrådet fram- hållit att enligt marknadsrådets mening fanns skäl att för svenskt vidkommande dröja med ett ställningstagande till spörsmålet om total- förbud mot tobaksreklam, bl a därför att det fanns anledning anta att erfarenheterna av nuvarande svenska lagstiftning komme att visa att man utan att tillgripa ett generellt förbud mot tobaksreklam kunde komma till rätta med sådana inte önskvärda effekter av reklamen som främst motiverat ett totalför- bud; måhända komme det till och med att framgå, att syftet med ett dylikt förbud rentav bättre tillgodosågs genom sanering och styrning av reklamen.
Utredningen har inte tagit ställning till vilka konkreta åtgärder som bör anses vara
lämpligaste vägen att ingripa mot reklamen. Emellertid vill utredningen framhålla att, i den mån en sanering av reklamen skulle ske genom avtal mellan myndigheter och näringsidkare eller genom annan medverkan från myndigheterna till branschöverens- kommelser, detta kan komma i strid med principerna i TF 1:2 andra stycket , enligt vilket det inte är tillåtet för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd som inte äger stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skrif- ten eller dess spridning bland allmänheten. De ändringar i TF, som utredningen föreslår för att reglera möjligheterna till ingripanden mot viss reklam genom förbudsbestämmel- ser, bör med hänsyn till det nyss anförda utformas så, att grundlagshinder inte före- ligger mot att i stället uppnå den önskade saneringen av ifrågavarande reklam genom överenskommelser med myndigheternas medverkan.
6.1.2 Bestämmelsernas placering
] enlighet med det föregående föreslår utred- ningen, att i TF införs bestämmelser om möjligheter till ingripande mot viss reklam. Man kunde tänka sig att placera dessa bestämmelser i TF:s brottskatalog (TF 7:4). Emellertid skulle detta medföra vissa olägen- heter. Så som brottskatalogen är konstrue- rad, med angivande av de olika tryckfrihets- brottens huvudsakliga rekvisit, skulle fordras att man även för reklaminskränkningar gavi detalj utformade regler om i vilka fall reklam vore straffbar. Härtill kommer att dessa brott skulle bli att betrakta som tryckfrihets- brott, vilket fick till följd att TF:s särskilda ansvarighetssystem skulle gälla i alla andra fall än dem som avses i TF 712, Och man skulle då i åtskilliga fall inte kunna straffa an- nonsören. Vidare skulle TF:s regler om åtal och rättegång i tryckfrihetsmål bli tillämpliga. En sådan ordning vore inte praktisk. Utred- ningen anser inte heller att de detaljbestäm- melser som erfordras beträffande åtal, rätte- gång 0 d beträffande reklamen är av sådan ka- raktär att de behöver upptas i grundlag.
Enligt utredningen har de undantag från TF:s exklusivitet som utredningen avser att föreslå sin naturliga plats i TF:s första kapitel. I 8 & idetta kapitel stadgas redan nu vissa undantag från TF:s giltighetsområde, och de nya bestämmelserna bör därför lämp- ligen upptas som en ny 9 & ikapitlet.
Med denna konstruktion kan en annonsör som överskrider bestämmelser om reklam, vilka meddelats med stöd av de nya bestäm- melserna i TF, straffas oberoende av TF. Om emellertid reklamen samtidigt skulle inne- bära missbruk av tryckfriheten, exempelvis ärekränkning, blir TF fortfarande tillämpligi detta avseende; i så fall blir det inte annonsö- ren utan den enligt TF:s ansvarighetsregler an- svarige som straffas, såvida inte undantagsre- geln i TF 7 :2 anses tillämplig.
Om tryckalster som nu är hänförliga till sk bild- eller tillfällighetstryck och vissa därmed jämförliga alster undantas från TF, bör bestämmelser härom intas i TF 15, där det anges vad som är att anse som tryckt skrift i TF:s mening.
l det följande redogör utredningen när- mare för hur undantagen i TF beträffande ingripanden mot reklamen bör utformas. Därvid behandlar utredningen var för sig reklam för varor som anses skadliga och reklam som eljest kan anses otillbörlig. Där- efter upptar utredningen till behandling s k bild- eller tillfällighetstryck och därmed jäm- förliga tryckalster.
6.2 Skadliga varor
[ direktiven talas om ”reklam och annan marknadsföring av varor, som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför bör motverkas”. Det är sålunda en väsentlig uppgift för utredningen att ta ställning till vilka varor som kan anses ha sådan skadlighets- eller olämplighetsgrad att ett grundlagsskydd beträffande reklamen för dem inte bör föreligga.
Delade meningar kan råda om vilka varor som i detta hänseende skall hänföras till skadliga. Det kunde bli aktuellt att överväga reklaminskränkning för varor som är menliga
tex för folkhälsan eller miljövärden. Att genom en allmän bestämmelse i TF medge lagstiftning mot reklam för alla de varuslag som här kan kan komma i fråga är emellertid enligt utredningens mening otänkbart. En sådan gränsdragning beträffande TF:s räck— vidd skulle bli alltför diffus och tänjbar. Det finns också varor där uppfattningen om deras lämplighet eller skadlighet måste anses innefattas i den allmänna åsikts- och yttran- defriheten på sådant sätt att statsmakternas ståndpunkt i frågan inte kan anses avgöran- de. Undantaget i TF måste därför begränsas till vissa varor eller varugrupper. Vid bedöm- ningen av vilka varor som kan anses i sådan grad skadliga att det tryckfrihetsrättsliga skyddet för reklamen bör vika anlägger utredningen följande synpunkter.
[ den allmänna debatten har alkohol och tobak särskilt nämnts som varor, där man bör hålla konsumtionen tillbaka och där man kan överväga att i sådant syfte förbjuda eller begränsa reklamen. Rusdrycker och tobaksvaror anges i giftförordningen sorn hälsofarliga, och det torde vara påvisat att bruket av dessa varor kan medföra vådor för hälsan. Utredningen anser sig inte ha anled- ning att närmare gå in på de hälsorisker som är förbundna med användningen av tobak och alkohol utan utgår från att det är ett samhällsintresse att denna konsumtion be- gränsas. De kommersiella intressena måste i fråga om dessa varor vika för de samhälleliga.
De kommersiella intressena innefattar bl a reklam och andra marknadsföringsåtgärder. Det föreligger emellertid inte någon enhetlig mening om reklamens betydelse för konsum- tionen. lnte heller lär det vara möjligt att i förväg klarlägga vilken inverkan ett reklam- förbud eller annan inskränkning i reklamen skulle få för konsumtionen av alkohol och tobak. Utredningen saknar anledning att närmare gå in på frågan om verkningarna av eventuell reklambegränsning utan anser sig endast ha att ta ställning till om den grund- lagsfästa tryckfriheten i förevarande fall gör sig gällande med sådan styrka, att den bör hindra samhällets strävanden att begränsa förbrukningen av alkohol och tobak.
Den i TF garanterade rätten att framföra åsikter och lämna upplysningari vilket ämne som helst är otvivelaktigt av stor betydelse även när det gäller reklamen. Samhällets intresse att dämpa efterfrågan på alkohol och tobak får emellertid tillmätas så stor vikt, att det allmänna bör ha möjlighet att ingripa mot reklamen för dessa varor.
Det har i skilda sammanhang gjorts gällan- de, att lagstiftning mot reklam för alkohol och tobak skulle vara onödig eller i vart fall vara ett alltför trubbigt instrument och att det i stället borde räcka rned befintliga eller skärpta överenskommelser på dessa områ- den. Bl a har föreslagits att vin-& Spritcentra- len skulle ges rätt att förhandla med leveran- törerna om inskränkning i alkoholreklamen, något som från tillämpningssynpunkt skulle vara att föredra framför lagfäst reklamin- skränkning.
I vissa hänseenden torde otvivelaktigt överenskommelser vara lämpligare än lag- stiftning. Emellertid medger branschavtalen ofta inte några sanktioner, och deras innehåll är också beroende av de enskilda företagens samarbetsvilja. Effekten kan därför bli otill- räcklig. Överenskommelser, utformade av ett statligt monopolföretag _ eventuellt med rätt att vidta sanktionsåtgärder _ skulle dessutom såsom förut nämnts kunna komma att strida mot förbudet i TF 1:2. Det kan således vara förenat med svårigheter att inom ramen för gällande bestämmelser iTF åstad- komma en tillräcklig självsanering av rekla- men genom myndigheternas medverkan.
Utredningen har funnit att grundlags- skydd för alkohol- och tobaksreklam bör få stå tillbaka för önskemålet att hålla konsum- tionen av dessa varor tillbaka och att detta kan ske utan att de bärande principerna i TF frångås. Utredningen föreslår därför att TF ändras på sådant sätt att lagstiftning om förbud mot eller begränsning i reklamen för alkohol och tobak kan ske utan hinder av TF.
Utredningens förslag innebär att reklamen för alkohol och tobak inte skall omfattas av TF utan att särskild lagstiftning skall kunna beslutas på dessa områden. Denna kan utfor-
mas så att statsmakterna — i stället för att använda sig av direkta straffbestämmelser — lämnar utrymme åt myndigheterna att förari- stalta om överenskommelser med rätt tzll sanktioner i enlighet med vad nyss nämnts. I och med att TF ej blir tillämplig kan nämligen ingripanden mot reklamen för dessa varor ske oberoende av TF:s föreskrif- ter. Det är också tänkbart att överens— kommelser blir så effektiva att direkta sam- hällsingripanden genom straff inte behöver göras.
Utredningen har övervägt att medge in- skränkning i TF:s räckvidd också beträffande andra varor som kan medföra skadeverk- ningar. Aktuella i detta sammanhang har varit läkemedel, bekämpningsmedel, gifter och andra hälsovådliga varor. Reklamen för läkemedel är emellertid av största värde för tex läkarnas verksamhet, och det synes inte böra komma i fråga att generellt släppa grundlagsskyddet för läkemedelsreklamen. Liknande synpunkter kan anläggas på rekla- men för bekämpningsmedel och andra hälso- vådliga eller skadliga varor. Reklam för sådana varor förekommer dessutom ganska sparsamt. Varor som är förbjudna, tex stiletter och nakotika, torde inte i detta sammanhang utgöra något större problem, eftersom de inte gärna kan antas bli föremål för direkta reklamåtgärder. När det gäller exempelvis miljöfarliga varor, synes det rikti- gare att förbjuda varorna eller reglera deras försäljning än att ingripa med reklambegräns- ning. Det bör också påpekas att utredningens förslag om möjligheter att ingripa mot sk otillbörlig reklam kommer att lämna visst utrymme för ingripanden även mot reklam för de här avsedda varorna; härtill åter- kommer utredningen i det följande.
Med hänsyn till det anförda har utredning- en ansett att skäl inte finns att generellt inskränka TF:s räckvidd beträffande rekla- men annat än i fråga om alkohol- och tobaksreklamen.
Det ankommer inte på utredningen att närmare utforma den reglering av reklamen som möjliggöres enligt utredningens förslag till nu ifrågavarande ändring i TF. Från
tryckfrihetsrättslig synpunkt sett är det dock enligt utredningen nödvändigt att regleringen sker genom lag och att i själva TF anges den yttre ram, inom vilken lagstiftning angående tobaks- och alkoholreklam skall kunna ske.
Marknadsföring i tryckt skrift kan ske på olika sätt. Av väsentlig betydelse är därvid vilka åtgärder som skall kunna bedömas utanför TF och vilka som bör omfattas av denna. Även om det föreligger ett allmänt intresse av att begränsa marknadsföring av alkohol och tobak, synes det inte kunna bli tal om att från TF undanta alla uppgifteri tryckt skrift som avser sådana varor och som kan innebära att konsumtionen av dem främjas. Ett dylikt undantag från TF skulle alltför mycket inskränka möjligheterna till åsiktsbildning och nyhetsförmedling, och tryckfriheten skulle därigenom bli beskuren på ett sätt som enligt utredningens mening inte kan accepteras.
Det är också angeläget att skiljelinjen mellan det område där grundlagskydd kan undvaras och det där det skall bestå bestäm- mes så noggrant som möjligt. Gränsen får inte dragas så, att det av TF garanterade utrymmet för egentlig åsiktsbildning och nyhetsförmedling påverkas. Enligt utredning— ens mening bör inte ske någon inskränkning som drabbar journalistiken. Gränsen bör dragas så snävt att endast meddelanden som har rent kommersiell karaktär faller utanför TF.
Ordet reklam har i och för sig en vid- sträckt innebörd och kan täcka även orden propaganda och PR. Ingripanden utanför TF bör emellertid inte kunna ske mot allt som skulle kunna betecknas som propaganda eller PR i tryckt skrift. Sålunda bör exempel- vis reportage från vinprovningar och restau- ranger inte kunna förbjudas. Inte heller bör man kunna ingripa mot märkesjämförelser i samband med konsumentupplysning, när dessa görs av annan än näringsidkare i branschen. Utanför TF bör endast falla den rent kommersiella reklamen i form av annonser och likartade meddelanden. I för- slaget till grundlagstext har utredningen mar- kerat den här diskuterade gränslinjen genom
uttrycket kommersiell annons, och utred- ningen föreslår att i TF införs en närmare bestämning av vad som i TF skall avses med detta uttryck. Utredningen återkommer till denna gränsdragning i specialmotiveringen och redogör där även för hur begreppet kommersiell annons skall tolkasi olika situa- tioner.
I den mån en särskild reklamlagstiftning beträffande alkohol och tobak kommer att gå utöver nu tillämpade överenskommelser kan följden bli att reklamen övergår från direkt annonsering till andra metoder. Om tex ett branschföretag eller sammanslutning av sådana utger särskilda vintidningar, kan ingripanden mot dessa ske med stöd av sär- skilda lagbestämmelser om alkohol reklam i de fall tidningarna helt eller delvis har karaktären av kommersiell annons. Artiklaritidningar av detta slag kan emellertid ha sådan allmän ka- raktär att tidningarna i denna del måste få bi- behålla det skydd som TF garanterar.
6.3. Otillbörlig reklam
I utredningens direktiv efterlyses en mera klarläggande reglering än den nuvarande när det gäller möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsmetoder, som är att anse som otillbörliga från kon- sumentsynpunkt.
Det har i skilda sammanhang uttalats att marknadsföringslagens bestämmelser om in- gripanden mot reklam, som genom sin ut- formning är otillbörlig, är förenliga med TF. Såsom framgår av inledningen till detta kapitel har utredningen ansett, att förutsätt- ningarna för ingripande mot dylik reklam vid sidan av TF bör framgå av uttryckliga bestämmelser i TF. När det sålunda gäller att i TF uppta bestämmelser i detta hänseende, synes det lämpligt att inte begränsa möjlighe— terna att ingripa mot otillbörlig reklam enbart till sådan som kan angripas enligt den nu gällande marknadsföringslagen utan ge fullmakten att ingripa mot otillbörlig reklam en något vidsträcktare innebörd. Eljest kunde befaras, att även en förhållandevis obetydlig ändring i marknadsföringslagen
skulle kräva ytterligare ändring i TF. Ordala- gen i TF bör ange den yttre ramen för den reglering av ingripanden mot otillbörlig reklam som över huvud skall kunna komma till stånd utanför TF. Det är därmed inte sagt att möjligheterna till ingripanden också skall utnyttjas inom hela det område som anges av den i TF angivna ramen. Enligt utredningens förslag skall dessutom krävas lagstiftning för att ingripande skall kunna ske inom denna ram.
Marknadsföringslagens generalklausul om- fattar endast reklam som är att anse som otillbörlig mot konsumenter eller näringsid- kare. Reklam som från andra synpunkter är otillbörlig eller olämplig berörs således inte av generalklausulen. Utanför denna faller t ex reklam för brottsverktyg eller för varor, vilkas försäljning är förbjuden, under förut- sättning att inte reklamen kan anses otillbör- lig mot konsumenter eller näringsidkare. Även en i och för sig inte vilseledande reklam för dylika varor måste emellertid anses olämplig från samhällets synpunkt, och möjligheter till ingripande mot den bör föreligga. Detta gäller också tex reklam för avlyssningsapparater. Frågan är om annonser av det slag som nu åsyftas kan beivras på annat sätt. En annons kan i sig innebära en upp- maning till brott eller främjande av brottslig gärning. Någon tvekan lär inte råda om att straffi sådana fall kan följa, t ex för anstiftan av brott eller uppvigling, varvid i sistnämnda fall TF blir tillämplig. Om varans användning inte är straffbar men ändå olämplig, torde man emellertid för närvarande inte kunna in- gripa motannonsen.
Enligt utredningens mening bör det vara möjligt att utan hinder av TF ingripa mot viss reklam som nu inte kan åtkommas med stöd av marknadsföringslagen . [ grundregler- na för reklam uttalas, att all reklam skall vara förenlig med gällande lag och med goda seder. Ofta kan det emellertid vara svårt att komma till rätta med reklam i tryckt skrift som strider mot dessa principer. Dylika avarter av reklamen borde enligt utredningen i och för sig kunna bli föremål för lagstift— ning utan hinder av TF på samma sätt som
skett med den reklam som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. I samband med att marknadsföringslagen, såsom här föreslås, formellt täcks in av bestämmelser i TF synes det lämpligt att även ta med annan reklam som bör kunna bedömas vid sidan av TF.
Den här åsyftade reklamen torde alltid kunna sägas vara oförenlig med god affärs- sed. Begreppet god affärssed finns redan i marknadsföringslagen och betecknar där att grundreglerna för reklam. näringslivets opinionsnämnds praxis och de särskilda branschöverenskommelsema är normerande för reklamen, även om de inte kan anses bindande vid bedömningen. Åsidosättande av grundreglerna utgör således regelmässigt brott mot god affärssed. Begreppet god affärssed är, som alla liknande uttryck, tänjbart och kan med tiden ändra innebörd. Liknande uttryck finns emellertid i flera andra centrala lagar (”gott affärsskick” i 8 & lagen om avbetalningsköp och Så skulde- brevslagen samt ”god sed ihyresförhållan- den” i 12 kap 64% jordabalken). En sådan bestämning torde dessutom vara nödvändig för en praktisk tillämpning. Anknytningen till de rådande normerna kan fö sägas innebära att näringslivet i viss mån självt bestämmer vilken reklam som är olämplig. Utredningen finner det inte möta något hinder att använda detta uttryck i författ- ningstexten och föreslår därför att i TF införs ett stadgande som innebär att, för- utom den reklam som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare, även annan reklam skall kunna genom bestämmelser i allmän lag förbjudas och påtalas, under förutsättning att reklamen eljest är otillbör- lig genom att strida mot god affärssed. Utredningen har emellertid för sin del inte tagit ställning till frågan om och i vad mån en sådan utvidgad lagstiftning — vartill alltså TF skall öppna möjlighet — också bör komma till stånd.
Utanför generalklausulen i marknads- föringslagen faller även vissa andra former av reklam i vidsträckt bemärkelse, tex kungö- relser om föreningssammanträden och lik-
nande meddelanden. Något behov att vid sidan av TF kunna ingripa mot sådan annon- sering torde 1ock inte föreligga. Generalklau- sulen täcker inte heller reklam för åsikter och idéer såsom propaganda för ideella föreningar och samfund. Just i dessa fall gör sig rätten till yttrandefrihet särskilt starkt gällande, och det kan därför enligt utred- ningen inte komma i fråga att inskränka tryckfriheten för detta slags annonsering.
Eftersom merparten av all reklam utgörs av tryckta skrifter eller återfinns i sådana, blir frågan vilka framställningar som bör falla under TF:s exklusivitet och vilka som kan bedömas enligt allmän lag, tex marknads- föringslagen, av central betydelse. För att undvika ovisshet vid den framtida tillämp- ningen är det nödvändigt att gränsen blir så tydligt markerad som möjligt.
Departementschefen uttalade i detta hän- seende vid tillkomsten av marknadsförings— lagen, att ingripande enligt lagens general- klausul borde begränsas till framställningar som hade rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs avsåg en näringsidkares affärs- verksamhet eller där tillhandaliållna varor eller tjänster. Däremot borde ingripande inte kunna göras mot reklam i tryckt skrift, om reklamen var inriktad på att bibringa allmän- heten vissa allmänna värderingar eller på- verka dess allmänna beteende i viss riktning. Lagrådet och utskottet delade denna upp- fattning. Lagrådet uttalade även, att denna begränsning i marknadsföringslagens tillämp— ningsområde följde av TF och därför inte behövde utsägas i lagtexten.
När nu i TF införs bestämmelser om möjligheter till ingripande mot reklamen, som avser att täcka bl a vad som stadgas i marknadsföringslagen , måste enligt utred- ningens mening även begränsningen till rent affärsmässiga förhållanden intagas i TF, eftersom man inte längre kan hänvisa-till att begränsningen följer av TF:s bestämmelser.
Med den utformning av undantagsstadgan- det angående reklamen som utredningen föreslår i TF bör möjligheterna att ingripa mot olämplig reklam bli tillräckliga. Längre gående inskränkningar i reklamen är enligt
utredningens mening inte erforderliga; sådana skulle också vara betänkliga från tryckfrihetssynpunkt. Annonser, som inte utgör marknadsföring — dvs inte syftar till avsättning av varor eller tjänster — skall inte kunna föranleda ingripande med stöd av det föreslagna undantagsstadgandet i TF. Hit hör t ex platsannonser, familjenotiser, meddelan- den i personaltidningar samt uppgifter som riktar sig till leverantörer eller kreditgivare. En annan sak är att ingripanden utan hinder av TF kan ske, om ett meddelande ingår som ett led i bedrägeri e d.
De nu avsedda begränsningarna i möjlig- heterna att vid sidan av TF ingripa mot reklam i tryckt skrift har utredningen funnit böra komma till uttryck i TF genom att hänvisningen till allmän lag även beträffande den otillbörliga reklamen anges avse allenast kommersiell annons och genom att detta begrepp definieras i TF. I detta hänseende hänvisas till vad som i avsnittet om skadliga varor anförs om begreppet kommersiell annons och vad som därom ytterligare sägsi specialmotiveringen.
6.4 Bild- eller rillfälliglretstryck
TF är avsedd att värna om nyhetsförmedling och opinionsbildning. Långt ifrån alla tryck- alster är opinionsbildande. Däremot inne- håller i stort sett alla tryckta skrifter någon form av information. Det informativa insla- get är emellertid i vissa fall sådant att det bara främjar kommersiella och andra intres- sen som inte har med nyhetsförmedling eller opinionsbildning att göra. En stor del av dessa alster har i gällande TF getts en undantagsställning. Det är sådana tryckalster som är att hänföra under begreppet bild- eller tillfällighetstryck. Med bild— eller tillfäl- lighetstryck förstås jämlikt TF 4:9 ”vykort och bildalbum, visitkort och notifikationer, adresskort, etiketter, blanketter, reklam- och emballagetryck samt annat affärstryck, även- som andra sådana alster, allt under förutsätt- ning att på grund av texten eller vad eljest framställes tryckfrihetsmissbruk kan anses uteslutet”. På dessa alster behöver bok—
tryckaren inte utsätta boktryckeriets namn eller firma, tryckningsort och tryckningsår (TF 4:4). Inte heller behöver gransknings- exemplar avlämnas (TF 4:7). Av praktiska skäl är det enligt utredningens mening lämp- ligt att helt undanta dessa alster från TF:s tillämpningsområde. Detta låter sig enklast göra genom ett tillägg till TF 1 :5.
Utredningen vill emellertid gå ett steg längre och från TF föra bort även en del andra tryckalster, som nu inte kan hänföras till bild- eller tillfällighetstryck men som inte heller kan sägas vara inriktade på åsiktsbild- ning och nyhetsförmedling. Som exempel kan nämnas bruksanvisningar, varudeklara- tioner, kommersiellt reklamtryck och annat sådant handelstryck. Genom att undanta dessa och andra liknande alster från TF:s tillämpningsområde når man framför allt ett klarare tryckfrihetsbegrepp. TF kommer där- efter att värna mera direkt om yttrandefri- heten i de skrifter som kan sägas ha åsikts- bildning och nyhetsförrnedling till syfte. Svårigheten med denna lösning är att i lagtext ge en sådan definition och exempli— fiering att det inte uppstår några större problem vid lagrummets tillämpning. Huvud- vikten måste emellertid läggas på den om- ständigheten att alstren till sin natur är sådana att tryckfrihetsbrott i princip kan anses uteslutet. Till denna grupp av skrifter kan hänföras kalendrar, telefonkataloger, matriklar, postgirokataloger, postnummerka- taloger, medlemsförteckningar och andra lik- nande trycksaker.
Däremot bör en periodisk reklamskrift med särskild ansvarig utgivare inte kunna hänföras till denna grupp. Inte heller kan politiska pam- fletter och upprOp räknas hit. Över huvud skall inte i denna grupp inräknas någon skrift som kan anses åsikts- eller opinionsbildande. TF:s censurförbud och övriga regler som ga- ranterar tryckfriheten är för sådana skrifter så viktiga att det inte bör finnas möjligheter att ingripa mot dem i andra fall än TF uttryckli- gen anger.
Av den föreslagna ändringen i TF följer också att statsmakterna lättare kan ge sär- skilda föreskrifter om utformningen av
exempelvis sprit- och vinetiketter, cigarrett- askar och annat. Då det vidare torde ha varit oklart om gällande bestämmelser om utformningen av vissa etiketter, bruksanvis- ningar od verkligen står i överenstämmelse med TF:s censurförbud är det enligt utred- ningens mening bäst att helt undanta dessa tryckalster från TF:s tillämpningsområde. Genom att vidga det nuvarande begreppet bild- eller tillfällighetstryck till att omfatta reklambroschyrer o d uppnår man också att exempelvis reklambroschyrer fortsättningsvis kommer att behandlas på samma sätt obero- ende av om de framställts i tryckpress eller genom stencil och andra liknande förfaran- den.
Utredningen anser inte att man i fortsätt- ningen kan bibehålla begreppet bild— eller tillfällighetstryck, eftersom detta begrepp inte täcker alla de alster utredningen avser. Utredningen föreslår i stället beteckningen affärs- eller tillfällighetstryck, som inrymmer mera och klarare anger vad detär frågan om.
7. Specialmotivering
7.1 Inledning
Såsom framgår av den allmänna motive- ringen föreslår utredningen dels en ny be— stämmelse i TF 19 som avser att reglera ingripanden mot kommersiell reklam, dels genom ett tillägg till TF 1:5 en utvidgning och ändring av nuvarande bestämmelse i TF 49 om bild- eller tillfällighetstryck. Dessa båda förslag är till sin innebörd olika. Medan de föreslagna bestämmelserna i TF 1.9 endast ger möjlighet att i vissa angivna fall ingripa mot innehållet i tryckt skrift i annan ordning än som föreskrivs i TF, undantas genom den nya lydelsen av TF l:5 åtskilliga tryckalster, av utredningen benämnda affärs- eller tillfällighetstryck, helt från TF:s till— lämpningsområde. Det förutsätts dock att tryckfrihetsmissbruk inte skall förekomma i de sistnämnda alstren; skulle däri före- komma något som strider mot TF:s brotts- katalog, blir TF:s bestämmelser tillämpliga.
I det följande behandlar utredningen i särskilda avsnitt dels bestämmelserna om affärs- eller tillfällighetstryck, dels begreppet kommersiell annons, vilket enligt förslaget skall ha avseende på såväl alkohol- och tobaksreklamen som den s k otillbörliga rekla— men, dels alkohol- och tobaksreklamen och dels den otillbörliga reklamen. Avslutningsvis upptar utredningen till behandling vissa sär- skilda frågor i anslutning till förslagen.
7.2 Affärs- eller tillfällighetstryck (TF l:5 andra stycket)
Såsom framgår av den allmänna motive- ringen föreslår utredningen att vissa i tryck- press framställda skrifter inte vidare skall betraktas som tryckta skrifter i tryckfrihets- rättslig mening. De tryckalster det här gäller har i förslaget till författningstext angivits som ”vykort, visitkort, blanketter, adress- kort, etiketter, emballagetryck, bruksan- visningar, reklambroschyrer, kataloger och annat affärstryck ävensom andra liknande tryckalster”. Det avgörande för frågan om de här avsedda alstren faller utanför TF skall vara om alstret är av sådan art att man i princip kan utesluta tryckfrihetsbrott. Skulle tryckfrihetsbrott förekomma i ett sådant alster. är emellertid TF tillämplig. I så fall blir de särskilda ansvarighetsreglerna, be— stämmelserna om rättegång m m, att tilläm- pa och alstret betraktas i detta hänseende som tryckt skrift i TF:s mening.
Den ändring utredningen sålunda föreslår föranleder att TF 49, som nu behandlar bild- eller tillfällighetstryck, samt hänvis- ningen till detta lagrum iTF 1325 skall utgå. Vidare föranleds vissa jämkningar i TF 4:3, 4:4 och 4:7.
I TF 4:3, som behandlar boktryckares skyldighet att göra anmälan om inrättande eller flyttning av boktryckeri rn m, föreskrivs isista stycket att vad i paragrafen stadgas om boktryckares anmälningsskyldighet ej skall avse tryckeri, vari allenast framställes bild- eller tillfällighetstryck för innehavarens eget
bnik. När nu affärs- eller tillfällighetstryck helt avföres från TF, synes begränsningen i sista stycket till alster för innehavarens eget bruk kunna utgå. Utredningen föreslår, att bestämmelsen i sista stycket ersättes med en erinran om att vad i paragrafen stadgats om boktryckares anmälningsskyldighet ej skall avse tryckeri, vari allenast framställes affars- eller tillfällighetstryck.
Enligt TF 4:4 första stycket skall å varje tryckalster, som framställs här i riket och är avsett att här utgivas, boktryckaren låta utsätta boktryckeriets namn eller firma, tryckningsorten och tryckåret. I andra stycket utsägs, att det sagda ej skall avse tryckalster, som är att hänföra till bild- eller tillfällighetstryck. Med tryckalster torde av- ses vad som är att hänföra till tryckt skrift enligt TF. Efter den av utredningen före- slagna ändringen av begreppet tryckt skrift i TF 115, kan andra stycket utgå såsom obehövligt.
I TF 4:6 stadgas, att boktryckare är skyldig att under ett år förvara och på polismyndighets begäran för granskning till- handahålla ett exemplar av alla tryckalster, som utgått från tryckeriet. Bestämmelsen avser även bild- eller tillfällighetstryck. Den av utredningen föreslagna ändringen av be- greppet tryckt skrift i TF:s mening får anses innebära, att affärs- eller tillfällighetstryck inte skall omfattas av 4:6. Någon ändring av paragrafen kan med hänsyn härtill inte anses erforderlig.
I TF 4:7 regleras skyldighet att avlämna s k granskningsexemplar av varje tryckt skrift, som framställts vid boktryckeri här i riket. Enligt paragrafens tredje stycke skall skyldig- heten ej avse bl a bild- eller tillfällighets- tryck. Denna bestämmelse kan utgå, efter- som undantaget beträffande affärs- eller till- fällighetstryck följer redan av att dessa inte är att anse som tryckta skrifter i TF:s mening.
Enligt fjärde stycket av TF 4:7 meddelas bestämmelser i lag angående skyldighet för boktryckare att avlämna för bibliotek av- sedda exemplar av tryckt skrift. Dylika bestämmelser finns meddelade i lagen den 8
april 1949 (19492166). I lagens Zå stadgas att skyldigheten att avlämna biblioteks- exemplar inte skall avse visitkort och noti- fikationer, adresskort, etiketter, blanketter, reklam- och emballagetryck och därmed jämförliga tryckalster. Enligt Malmgren, Sveriges grundlagar, 11:e uppl, 1971, s 238, är plikten att avlämna biblioteksexemplar något vidsträcktare än skyldigheten att in- giva granskningsexemplar; den förra om- fattar nämligen till skillnad från den senare även vykort, bildalbum och ”annat affärs- tryck”. 1949 års lag avser uppenbarligen endast vad som är tryckt skrift i TF:s mening. Om utredningens förslag till ändring i TF 1:5 genomförs, kommer sålunda någon skyldighet att avlämna biblioteksexemplar inte att föreligga beträffande vad som kan hänföras till affärs- eller tillfällighetstryck. För den händelse det skulle anses att biblio- teken har behov av att erhålla exemplar även av vissa till affärs- eller tillfällighetstryck hänförliga tryckalster, måste således nya bestämmelser härom utfärdas. Utredningen har emellertid inte närmare undersökt om dylika bestämmelser kan anses erforderliga eller ej.
7.3 Kommersiell annons (TF I.'9 tredje stycket)
Såsom framhållits i den allmänna motive- ringen är det i fråga om reklamen i tryckt skrift angeläget att i TF så noggrant som möjligt anges vad som är tryckfrihetsrättsligt skyddat och vad som skall kunna reglerasi allmän lag. Därvid har utredningen under- strukit att endast rent affärsmässiga med- delanden, den kommersiella reklamen, skall kunna bedömas utanför TF. För dessa affärs- mässiga meddelanden har utredningen i TF valt beteckningen kommersiell annons Be- gränsningen till kommersiella annonser avser såväl alkohol- och tobaksreklamen som övriga reklam.
Begreppet kommersiell annons har av ut- redningen i TF 1:9 definierats som ”sådan annons eller därmed jämställt meddelande, som syftar till att främja avsättning av vara
eller tjänst och som avser näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen vara eller tjänst”. Samtliga dessa rekvisit måste vara uppfyllda för att ett meddelande skall kunna falla under de nya be- stämmelserna i TF 19.
Med kravet på att meddelandet skall syfta till att främja avsättning av vara eller tjänst avses vad som enligt marknadsföringslagen uttryckes med att ett förfarande sker ”vid marknadsföring av vara eller tjänst”. Vid marknadsföringslagens tillkomst uttalade så— lunda departementschefen, att i begreppet marknadsföring får anses ligga att det skall vara fråga om åtgärder som syftar till att främja avsättning av varor eller tjänster.
Av det anförda framgår att annonser, vilkas ändamål är att vinna anslutning till en idé eller till religiösa, politiska eller andra ide- ella sammanslutningar eller till ideell verksam- het av annat slag, tillhör det tryckfrihetsrätts- ligt skyddade området. Sådan annonsering kan alltså inte angripas enligt t ex marknads- föringslagen. Däremot kan givetvis reklam för affärsverksamhet, som drivs av en ideell sam- manslutning, vara att anse som kommersiell. Om en annons för en ideell verksamhet samti- digt innehåller reklam för en vara som tillver- kas eller säljs av annonsören, bör annonsen i sistnämnda hänseende kunna bedömas som kommersiell.
Enligt modernt språkbruk betecknar or- den ”avsikt” och ”syfte” i lagtext s k direkt uppsåt. I Kommentaren till brottsbalken del 1, 3:e uppl, 1970, s 27, framhålles att enligt ett rättsfall, NJA 1961 s 715, vartill utred- ningen i annat sammanhang återkommer (under 7.6), ordet avsikt i viss specialstraff- rättslig bestämmelse med hänsyn till be- stämmelsens funktion tolkats såsom om- fattande även den form av uppsåt som kallas indirekt. Utredningen anser för sin del att anledning saknas att i nu förevarande hän— seende avvika från allmän lagstiftningsteknik och utgår sålunda från att med uttrycket ”syftar till” enligt förslaget skall avses direkt uppsåt. Detta anknyter också till den i TF l:4 första stycket uttryckta allmänna prin- cipen: ”Envar, vilken blivit förtrott att döma
över missbruk av tryckfriheten eller eljest vaka över denna förordnings efterlevnad, bör därvid städse ha i åtanke att tryckfriheten utgör grundval för ett fritt samhällsskick, alltid fästa uppmärksamheten mera på ämnets och tankens än på uttryckets lag- stridighet, på syftet än på framställnings- sättet, samt i tvivelsmål hellre fria än falla”.
I TF 8:12 stadgas, att vid bedömande av fråga om ansvar för den som enligt 8 kap TF har att svara för tryckt skrift skall så anses som om vad skriften innehåller införts däri med hans vetskap och vilja. Eftersom emellertid enligt utredningens förslag vid ingripande mot reklam TF:s ansvarighets- regler inte skall gälla, torde nyssnämnda bestämmelse i TF 8:12 sakna aktualitet i förevarande sammanhang; frågan huruvida direkt uppsåt förelegat — vilket för övrigt ofta avser annonsörens uppsåt — får be- dömas enligt allmänna straffrättsliga regler.
Annonser är ibland av sådant slag, att ett affärsmässigt syfte kan spåras trots att det kommersiella intresset inte framstår som det väsentliga i annonsens budskap. För att en annons skall kunna bedömas som kommer- siell bör emellertid krävas att det affärs- mässiga syftet framstår som väsentligt. Som kommersiella annonser bör därför inte anses sådan annonsering som främst har andra påtagliga ändamål, t ex kommunernas lokali- seringsannonser och turistreklam för land— skap eller orter.
Annonser som inte har något väsentligt syfte att främja avsättning av varor eller tjänster skall således endast kunna angripasi de fall TF anger. Härav följer att 5 k åsikts- annonsering som regel skall bedömas enligt TF. Det förekommer att organisationer, företag eller enskilda gör inlägg i samhälls- debatten i annonsens form. Även om debat- ten rör ekonomiska angelägenheter, där an- nonsören har intressen att tillvarata, blir annonsen därmed inte utan vidare att be- trakta som kommersiell. Om exempelvis ett företags produkt bedömts negativt i sam- band med en publicerad marknadsundersök- ning, kan företaget finna det angeläget att gå i svaromål genom att redovisa andra under-
sökningsresultat. Väljer företaget att svarai form av en annons, finns det visserligen ett klart kommersiellt intresse bakom annonsen. Den direkta avsikten är emellertid att be- möta vissa offentligen framförda påståenden, och det är därför enligt utredningens mening anledning att vara restriktiv vid bedöm- ningen av om annonsen skall betraktas som kommersiell enligt det nu föreslagna stadgan- det i TF. Uppgifter om varor som lämnas vid sidan om det diskuterade ämnet kan dock vara att anse som kommersiell annonsering. I vissa fall kan det givetvis föreligga svårigheter att avgöra om en annons syftar till avsättning av varor eller tjänster. Det förhållandet att en annons utgör s k branschreklam bör emellertid inte medföra någon skillnad i bedömningen. Även en sådan annons är normalt att anse som kommersiell.
I begreppet kommersiell annons ligger vidare enligt förslaget ett krav på att med- delandet skall avse näringsidkares affärsverk- samhet eller där tillhandahållen vara eller tjänst. Detta krav anknyter — såsom i den allmänna motiveringen framhållits — till den begränsning av marknadsföringslagens räck- vidd, som enligt uttalanden vid lagens till- komst skulle gälla i fråga om lagens tillämp- ning på tryckta skrifter, ehuru detta inte uttryckligen angivits i lagen. Såsom exempel på vad som avsågs med denna begränsning nämnde departementschefen ipropositionen med förslag till lag om otillbörlig marknads- föring mm (prop 1970:57 s 66) sådana uppgifter om annan näringsidkare som saknade direkt samband med dennes närings- verksamhet, exempelvis upplysningar om hans ras, religion, politiska åskådning eller personliga förhållanden. Departements- chefen framhöll vidare, att det var särskilt mot det av utredningen om illojal kon- kurrens framlagda förslaget att upplysningar om sådana för näringsverksamheten i princip ovidkommande förhållanden skulle kunna bli föremål för ingripande enligt en lag om marknadsföring som remisskritiken hade riktat sig. Enligt departementschefen var meddelanden av detta slag typiskt sett av sådan art som tryckfriheten avsåg att värna
och vilkas straffbarhet alltså skulle bedömas enligt tryckfrihetsförordningens regler. För att en framställning skulle kunna anses vara av sådan rent kommersiell art att den föll utanför tryckfrihetsområdet syntes det inte vara tillräckligt att den faktiskt hade lämnats i rent kommersiellt syfte; en sådan princip skulle kunna leda till avsevärda inskränk- ningar i den yttrandefrihet som TF avser att garantera. På grund härav förordade departe- mentschefen att ingripande mot reklam i tryckt skrift begränsades till sådana fram- ställningar som hade rent kommersiella för- hållanden till föremål, dvs avsåg en närings- idkares affärsverksamhet eller där tillhanda- hållna varor och tjänster.
Enligt utredningens mening bör nu före- varande i TF 119 föreslagna rekvisit ha samma innebörd som det sålunda får anses ha enligt marknadsföringslagen .
Enligt utredningens förslag skall slutligen i begreppet kommersiell annons i TF I:9 ligga, att meddelandet skall utgöra annons eller därmed jämställt meddelande. Härigenom dras en gräns mot den redaktionella texten vilken enligt utredningens mening fort- farande skall vara tryggad av TF:s regler. Även den reklam i vidsträckt bemärkelse som kan innehållas i en redaktionell nyhets- eller infomiationsartikel tillhör nämligen sådant som bör skyddas av TF, som ju har till ändamål att säkerställa ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning.
I tidningsutgivareföreningens (TU) ut- talanden om s k textreklam anges, att syftet med en tidnings eller tidskrifts redaktionella innehåll är att informera, kommentera och underhålla, vilket allt skall vara resultatet av uteslutande redaktionella initiativ och be- dömningar. I exemplen i anslutning till stomreglerna uttalas bl a:
Rent allmänt gäller att nyhets- eller in- formationsaspekten alltid måste beaktas, när redaktionen bedömer ett material för publi- cering. Ofta har en text eller en bild, som tillställts tidningen, enbart kommersiellt eller annat reklamvärde. Publiceringsintresset lig— ger då hos avsändaren, inte hos tidningen. I ett sådant fall är det redaktionensjournalistis- ka skyldighet att avvisa publicering. Men
ofta kan en sådan text eller bild, tillkommen i ett mer eller mindre kommersiellt syfte, också ha ett betydande allmänt nyhets- eller informationsvärde. I ett sådant fall är det journalistiskt riktigt att i läsekretsens in— tresse ge publicitet åt materialet. Det är därvid journalistiskt angeläget att genom omredigering eller vidare bearbetning av materialet lyfta fram det som har nyhets- eller inforrnationsvärde, så att därmed det kommersiella inslaget inte blir större än vad den journalistiska värderingen motiverar.
Utredningen ansluter sig till dessa uttalan— den. Det står enligt utredningens mening klart, att en redaktionell text som utformats i enlighet med de sålunda angivna reglerna fortfarande måste vara skyddad av TF. I den mån avvikelser förekommer från reglerna bör man enligt utredningens mening lita till den självsanering som på detta område fore- kommer inom pressen genom TUzs text- reklamkommitte (se härom närmare utred- ningens redogörelse i avsnittet 3.4.2). Att medge längre gående ingripande mot pressen än som framgår av utredningens förslag på nu förevarande punkt skulle medföra allvar- liga faror för pressens centrala uppgift. Genom förevarande rekvisit undantas från bestämmelserna i TF 119 bl a reportage och intervjuer även om de kan sägas inne- hålla reklam. Publicering av branschunder- sökningar och märkesjämförelser, som ut- förts av annan än näringsidkare i branschen, torde inte heller kunna anses som kommer- siell annons. I den mån dylika uppgifter intas i en vanlig annons blir de emellertid att hänföra till kommersiell annonsering.
Annonser är vanligen utformade på sådant sätt att de omedelbart kan skiljas från övrigt material i tryckt skrift. Det kan emellertid förekomma att annons förses med mbrik Och text så att den framstår som en tidnings- artikel. Enligt grundreglerna för reklam (se under 3.4.2) skall man klart kunna skilja mel- lan annons och annan tidningstext. Eftersom emellertid annonser kan förekomma i för- klädd form, har utredningen i sitt förslag an- vänt uttrycket ”annons eller därmedjämställt meddelande”. Visst stöd för tolkningen av detta uttryck kan hämtas från bestämmelseni
TF 712, där det talas om ”annons eller annat sådant meddelande”. Enligt Malmgrens m fl kommentar Sveriges grundlagar, llze uppl, 1971, s 248, avses med annat sådant medde- lande notiser med samma innehållsuppgifter som annonser, däremot inte övriga nyhets- meddelanden.
Meddelandet skall sålunda om det inte har formen av annons kunna anses jämställt därmed. I allmänhet torde inte några större svårigheter föreligga att avgöra meddelandets karaktär. Avgörande bör vara om själva publiceringen av reklamen skett i närings- idkarens intresse. S k annonsblad, som finan- sieras av vissa företag, består regelmässigt till övervägande del av annonser, men de inne- håller också ofta en mindre del löptext som anknyter till annonserna. I sådana fall kan vederlaget för annonsen anses inkludera er- sättning för reklam i texten och därför bör även denna text kunna bedömas som kom- mersiell annons i förslagets mening. Har ett meddelande inte tillkommit i närings- idkarens intresse, torde det emellertid inte kunna anses jämställt med annons. Tidnings- uppgifter om exempelvis radio- och tv-pro- gram, vilka får betraktas som en service från tidningens sida gentemot läsekretsen, kan därför normalt inte bedömas som jämställda med annonser.
När det gäller en vara. som den tryckta skriftens ägare själv saluför, ligger det när- mare till hands att med annons jämställa annat meddelande i skriften som innefattar marknadsföring av varan, oavsett vilken form meddelandet givits, i notis e d. Denna syn- punkt blir särskilt aktuell i fråga om bransch- tidskrifter. Det är här fråga om tidskrifter som i väsentlig mån utgör reklam och som utges av enskilda företag eller sammanslut- ning av företagare. Sådana tidskrifter inne- håller emellertid ofta åtskilligt redaktionellt material, såsom reportage och kåserier. En- bart det förhållandet, att företagets eller något till sammanslutningen hörande före- tags produkter omnämns i en sådan artikel. bör inte medföra att artikeln blir att anse som kommersiell annons. Om emellertid artikeln uppenbarligen utgör ett led i mark-
nadsföringen av produkten, bör ingripande mot artikeln i denna del kunna ske enligt de regler i allmän lag som kan finnas stadgade.
En särskild fråga är hur tidningarnas löp- sedlar skall bedömas. ] viss mån kan löp- sedeln betraktas som ett led i marknads- föringen av tidningen själv. Enligt TF 1:7 är emellertid en tidnings löpsedlar och bilagor att anse som hörande till tidningen i dess egenskap av periodisk skrift. Från tryckfri- hetsrättslig synpunkt skall en löpsedel så- ledes betraktas som en del av tidningen, som ett koncentrat av tidningens innehåll i visst hänseende. I den mån en tidnings löpsedel skulle innefatta oriktiga uppgifter om priset på tidningsexemplaren eller deras sidantal o d, bör — lika väl som om en direkt annons skulle ha införts på löpsedeln — ingripande mot löpsedeln kunna ske enligt vad som stadgas i allmän lag. När det åter gäller oriktiga eller vilseledande nibriker på löp- sedeln om vad som står i själva tidningen, bör förhållandet enligt utredningens mening inte betraktas annorlunda än då rubriker i själva tidningen inte motsvaras av innehållet i de avsedda tidningsartiklarna. I båda dessa hänseenden bör tidningen falla under TF. Föreligger tryckfrihetsbrott, kan TF:s regler därom tillämpas. Härtill kommer, att enligt Publicistklubbens publiceringsregler löpsedel liksom artikelrubrik skall ha täckning i tex— ten. Ingripanden mot åsidosättande av denna princip bör enligt utredningen inte ske enligt reglerna om marknadsföring utan här bör man lita till pressens självsanering genom Allmänhetens pressombudsman och Pressens opinionsnämnd.
7.4 Reklam föralkohalhaltiga drycker och tobaksvaror ( TF I.'9 första stycket)
Utredningen har såsom framgår av den all- männa motiveringen vid bedömandet av vilka varor som är av sådan skadlighetsgrad, att något grundlagsskydd beträffande rekla- men för dem inte bör föreligga, begränsat sig till att föreslå generellt undantag från TF:s ex- klusivitet endast beträffande reklamen för al-
koholhaltiga drycker och tobaksvaror.
Med alkoholhaltiga drycker avses drycker som innehåller någon del alkohol. Förslaget innebär sålunda att i princip även det s k lättölet skall kunna beröras av ett eventuellt reklamförbud. Med tobaksvara avses, liksom i tobaksskatteförordningen, cigarrer, cigarill— er, cigarretter, röktobak, tuggtobak och snus.
Utredningen vill understryka att den med sitt förslag till ändring i TF endast ger en ram för möjligheterna att ingripa mot rekla— men för dessa varor. Omfattningen av even- tuella åtgärder får bestämmas i allmän lag. För att belysa räckvidden av vad som skall kunna utan hinder av TF regleras i allmän lag vill utredningen anföra följande.
Utredningen är medveten om att exempel- vis en intensiv reklam för det allmänt som ofarligt ansedda lättölet kan ha en konsum- tionsfrämjande verkan även beträffande an— dra ölsorter. En dylik följdverkan kan tänkas uppkomma även vid reklam för vissa andra varor. En annons för olika pipor, cigarrett- munstycken, cigarrettpapper o d skulle exem- pelvis kunna ha en konsumtionsfrämjande effekt beträffande tobaksvaror överhuvud. Principiellt kan det dock enligt utredningens mening inte anses riktigt att ingripa mot reklamen för i och för sig ofarliga varor enbart av den anledningen att de kan ha köpstimulerande effekt beträffande vissa an- dra som skadliga ansedda varor. Utred- ningens förslag i nu förevarande avseende medger inte heller reklaminskränkningar be- träffande pipor o d.
Emellertid kan vissa andra gränsdragnings- problem uppkomma. I en bildannons för en annan vara kan också ha tagits med alkohol- haltiga drycker eller tobaksvaror för att ge en festligare eller på annat sätt mer lockande bild av den vara för vilken reklamen egent- ligen är avsedd. Man kan exempelvis tänka sig en inredningsannons med bild av ett mid- dagsbord med bla vintlaskor. En sådan annons kan — naturligen beroende på hur den utformats ; också tänkas innebära reklam för visst vinmärke. Om en vinflaska, ölburk eller cigarrettask placerats på så
framträdande plats eller eljest framhävts på sådant sätt att annonsen uppenbart Också avser att göra reklam för den alkoholhaltiga drycken eller tobaksvaran, bör annonsen kunna anses också som reklam för sist- nämnda vara. Något hinder att i lag medge ingripande mot annonsören i dylikt fall bör alltså inte föreligga enligt TF.
] detta sammanhang bör hållas i minnet att utredningen föreslår en utvidgning av det nuvarande begreppet bild— eller tillfällighets- tryck. Härigenom kommer åtskilliga tryck- alster, som inte syftar till nyhetsförmedling eller opinionsbildning i egentlig mening, att helt undantas från TF:s tillämpningsområde. TF:s censurförbud kommer inte att gälla dessa alster, och något hinder att ge särskilda bestämmelser om hur reklamen får vara beskaffad eller att förhandsgranskning skall få ske föreligger inte vidare beträffande dem. Detta blir av särskild betydelse beträffande exempelvis etiketter till öltlaskor och cigar- rettpaket.
Utredningens förslag om att alkohol- Och tobaksreklamen skall kunna regleras utanför TF avser endast vad som är att hänföra till kommersiell annons. Innebörden av detta begrepp har utredningen behandlat i närmast föregående avsnitt (7.3).
Enligt utredningens förslag skall för att ingripande skall kunna ske mot alkohol- och tobaksreklam stöd härför föreligga i lag. Detta gäller också ingripanden som må komma till stånd med myndigheternas med- verkan, en fråga beträffande vilken skilda meningar nu föreligger. Genom lagstift- ningen bör alltså regleras inte bara de fall, då förbud mot eller påföljd i anledning av reklam för dessa varor skall kunna före- komma, utan också i vad mån myndighet eller annat allmänt organ skall kunna upp- ställa villkor om eller eljest medverka till antagande av branschöverenskommelser rö- rande reklamen för alkohol och tobak Och eventuellt kunna tillgripa sanktionsåtgärder om överenskommelserna åsidosätts. Någon närmare undersökning av vad som i detta hänseende må erfordras i lag har utredningen emellertid inte företagit.
När i TF hänvisas till lag, avses därmed, enligt särskild bestämmelse i TF 14:6, stad- gande som i den ordning för varje särskilt fall är föreskrivet tillkommit genom samfällt beslut av Konungen och riksdagen. Det räcker således ej med författning som ut— färdats av Kungl Maj:t ens om författningen tillkommit efter riksdagens hörande.
7.5 Otillbörlig reklam ( TF I.'9 andra stycket)
Det av utredningen föreslagna stadgandet i TF 129 andra stycket har främst grundats på bestämmelserna i marknadsföringslagen. In— gripanden utanför TF skall sålunda enligt förslaget först och främst kunna göras mot kommersiell annons som är att anse som otillbörlig mot konsumenter eller närings- idkare. Uttrycket kommersiell annons har utredningen närmare behandlat under 7.3. Vad som avses med att en annons är otill- börlig mot konsumenter eller näringsidkare framgår bla av förarbetena till marknads— föringslagen. Utredningen anser sig därför inte behöva närmare redogöra för detta rekvisit utöver vad som sagts i avsnitt 5. Såsom anförts i den allmänna motive- ringen har utredningen ansett att en ändring i TF bör bereda möjlighet till ingripande genom allmän lag även mot viss annan reklam än sådan som kan anses otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Utred- ningen föreslår att kommersiell annons, som strider mot god affärssed och därigenom är otillbörlig, skall kunna förbjudas och be- dömas enligt allmän lag oberoende av TF. Begreppet god affärssed anknyter till mot— svarande uttryck imarknadsföringslagen. Så- som tidigare nämnts innebär begreppet där, att de utomrättsliga reglerna för reklamen — lntemationella handelskammarens gnind- regler, Näringslivets opinionsnämnds praxis och särskilda branschöverenskommelser — skall utgöra grundvalen för marknadsrådets bedömning, även om dessa regler inte kan anses bindande för marknadsrådet. Vad som strider mot dem får också regelmässigt anses strida mot god affärssed. Genom det sålunda
föreslagna stadgandet blir det möjligt att utan hinder av TF lagstifta om även andra former av olämplig reklam än den som kan anses kon- sumentfientlig eller otillbörlig mot konkur- renter. TF skall sålunda inte hindra införandet av bestämmelser om ingripande mot den som eljest åsidosätter grundreglerna för reklam el- ler andra gällande normer på området, under förutsättning att förfarandet kan anses otill- börligt. Det blir t ex möjligt att i lag föreskriva ingripande mot annons som strider mot goda seder eller som innehåller bild av person, vil- ken inte givit sitt tillstånd till bildens använd- ning (artiklarna 1 och 5 i grundreglerna). Be- stämmelsen lämnar också, såsom förut be- rörts, visst utrymme för ingripande mot re- klam för andra skadliga varor än alkohol och tobak. Om grundreglernas innehåll i övrigt må hänvisas till propositionen med förslag till lag om otillbörlig marknadsföring rn m (1970257 5 1 17), där reglerna är återgivna i sin helhet.
Enligt förslaget skall reklam, som strider mot god affärssed, för att kunna bedömas vid sidan av TF även vara otillbörlig. Härmed avser utredningen att ge uttryck åt att en bedömning från allmän synpunkt skall ske. Åsidosättande av en rent affärsmässig kutym, som inte uppbärs av något allmänt intresse, skall sålunda inte kunna föranleda ingripande utanför TF.
Efter denna redogörelse för det föreslagna stadgandets allmänna innebörd skall något sägas om dess tillämplighet i vissa fall.
Av framställningen under 4.3 framgår, att reklamen för läkemedel och andra hälso- vårdsmedel är kringgärdad av ett flertal inskränkande bestämmelser. Dessa går i regel ut på omsorgen om konsumenterna, och i så fall kan marknadsföringslagen tillämpas. En del av överenskommelserna för läkemedels- reklamen är dock sådana att konsument- intresset är mindre påtagligt, såsom tex när det gäller den för läkare m fl avsedda rekla- men. Om reklaminskränkningar av sådan art överträds, innebär dock förfarandet att re- klamen strider mot god affärssed. Utred- ningens förslag möjliggör således en lagstift- ning som så att säga konfirmerar de gällande reglerna på området och medger dessutom
De reklamåtgärder, som förbjudits och straffbelagts i 1951 års livsmedelsstadga, nämns ej särskilt i den nya livsmedelslagen, men de torde kunna beivras enligt den nuvarande marknadsföringslagen.
Reklam för brottsverktyg kan stundom bestraffas som anstiftan av brott eller upp- vigling. Likaså bör en annonsör kunna straffas som gärningsman, om annonsen är ett led i en brottslig handling. Annonsör som förmedlar s k fördomsfria kontakter bör således kunna dömas för främjande av otukt enligt brottsbalken6:7 tredje stycket, om övriga rekvisit i detta lagrum är uppfyllda. Det av utredningen nu föreslagna stadgandet lämnar också visst utrymme för särskild lagstiftning mot reklam av liknande art.
När det åter gäller reklam för varor, vilkas användning inte är straffbelagd men i fråga om vilka det föreligger ett allmänt intresse av att begränsa deras spridning, såsom fallet kan vara med exempelvis vissa avlyssnings- apparater, kan reklamen för dylika varor normalt inte anses otillbörlig mot konsumen- terna. Det kan även vara tveksamt om en objektiv annonsering för dylika varor skulle kunna anses strida mot god affärssed. Den lämpligaste vägen att begränsa spridningen synes vara att i fråga om dylika varor förbjuda användningen eller kräva särskilt tillstånd och straffbelägga otillåtet begagnan- de (jfr SOU 1970247 Skydd mot avlyssning). För den händelse bestämmelser av detta slag införs i allmän lag, torde det inte böra råda någon tvekan om att reklam för varorna strider mot god affärssed, i vart fall om inte reklamen tydligt påpekar tillståndstvånget och straffbestämmelserna.
Det föreslagna stadgandet i TF 19 andra stycket innebär att TF, som i och för sig är tillämplig även på den där avsedda re- klamen, under vissa förutsättningar medger att bestämmelser om förbud och ansvar meddelas i allmän lag. Utredningen har pekat på möjligheten att lagstiftningsvägen ingripa mot reklam, som ehuru den ej är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare likväl är att anse som otillbörlig såsom stridande
mot god affärssed. Om och i vilken mån denna möjlighet också skall utnyttjas har utredningen ansett falla utanför dess upp- drag.
I allmän lag skall emellertid inom de enligt förslaget i TF uppdragna gränserna kunna ges bestämmelser om tex ett reklamförbuds Omfattning, vem som skall kunna göras ansvarig, vitesföreläggande, straff, för- verkande eller skadestånd. Eftersom det här inte blir fråga om tryckfrihetsprocess, skall även förfarandet vid prövningen följa reg- lerna i allmän lag. Särskilda stadganden skall också kunna meddelas om granskande Och prövande myndigheter och om deras be- fogenheter. Frånsett regler av nu angivet slag kommer emellertid reklamen att omfattas av TF. För den händelse i en kommersiell annons förekommer ärekränkning eller annat tryckfrihetsbrott, är TF också i sin helhet tillämplig i detta avseende, under förutsätt- ning dock att fall som avses i TF 72 inte föreligger.
Liksom beträffande ingripanden mot alko- hOl- och tobaksreklamen (se under 7.4) skall enligt förslaget ingripande mot Otillbörlig reklam utanför TF grundas på bestämmelser i lag, dvs enligt TF 1426 på stadgande som tillkommit genom samfällt beslut av Konungen och riksdagen, Och detta gäller också den medverkan till ingripanden som må komma till stånd med myndigheternas medverkan till branschöverenskommelser o d. I den mån nuvarande bestämmelser om ingripande mot reklam faller under den nu föreslagna bestämmelsen om otillbörlig re- klam måste alltså, om utredningens förslag genomförs, tillses att stöd för ingripandet finns i lag och inte bara i en administrativ författning eller liknande. Utredningen har inte ansett sig böra göra en genomgång av de nuvarande bestämmelser i administrativa för- fattningar, som sålunda skulle erfordra upp— tagande i lag. Det må emellertid i detta sammanhang framhållas, att i den mån in- gripande mot reklamen avser sådant, som faller under förslaget om affärs- eller till- fällighetstryck, något krav på reglering i lag inte uppställts.
7.6 Vissa särskilda frågor
Även efter ett genomförande av utred- ningens förslag kommer att kvarstå vissa undantag från TF som inte uttryckligen är däri angivna. Sålunda är det en sedan länge allmänt godtagen grundsats, att brott som begås medelst tryckt skrift kan bestraffas utanför TF om kriminaliseringen tillkommit, inte på grund av skriftens innehåll i och för sig utan på den grund att skriften begagnats som medel i ett förfarande som av annan anledning ansetts straffvärt. Dylika brott har ansetts skola såsom inte berörande yttrande- friheten bedömas oberoende av TF. Detta gäller tex bedrägeri och vissa fall av illojal konkurrens, där skriften endast är ett led i ett brottsligt förfarande. Svårigheterna att uttryckligen ange de nu avsedda fallen av undantag från TF:s exklusivitet är uppen- bara, och utredningen har för sin del ansett att de grundsatser som härvidlag gäller är tillräckligt klara och allmänt accepterade för att de även i fortsättningen skall kunna anses gälla utan uttryckligt omnämnande i TF.
Frånsett det undantag från TF:s räckvidd som följer av det nyss anförda får man emellertid enligt utredningen med det fram- lagda förslaget ett klarare tryckfrihets- begrepp genom att TF:s räckvidd i övrigt — framför allt beträffande ingripanden mot reklamen — kan stödjas på uttryckliga be- stämmelser i TF.
Även om utredningens förslag i TF 119 om möjligheter till ingripande mot reklam utan- för TF genomförs, kommer TF:s be- stämmelser inte att helt sakna betydelse även beträffande dylik reklam. De allmänna be- stämmelserna i TF om förbud mot förhands- censur avser den tryckta skriften i dess helhet och kommer sålunda fortfarande att gälla generellt. Vidare kommer TF:s be- stämmelser om författares och uppgifts- lämnares anonymitet fortfarande att vara tillämpliga; eftersom det i fall av ingripande mot reklam med stöd av den nya be- stämmelsen i TF 19 inte är fråga om tryckfrihetsprocess, kommer bestämmelser— na om anonymitet i TF 322 och 3 inte
att gälla och anonymitetsskyddet i TF 3:1 och 4 viker alltså för vittnesplikten.
Att TF sålunda fortfarande skall i vissa hänseenden tillämpas har utredningen ansett böra särskilt framhållas beträffande den sk illojala reklamen och därför i förslaget till författningstext angivit att möjligheterna till reglering i allmän lag begränsas till förbud mot eller påföljd eller skadeståndsskyldighet för dylik reklam. Med påföljd avses här även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott, vilka upptas i brottsbalkens tredje avdelning under rubriken Om påföljder.
Beträffande utredningens förslag om affärs- eller tillfällighetstryck är förhållandet ett annat. Dessa alster skall enligt förslaget över huvud taget inte betraktas som tryckta skrifter i TF:s mening och kommer däri- genom att helt falla utanför TF med påföljd att något grundlagshinder mot förhands- censur eller något anonymitetsskydd inte vidare skall föreligga beträffande dem.
Utredningen vill i detta sammanhang be- handla frågan om förhållandet mellan TF och lotteriförordningen den 19 maj 1939. Denna förordning straffbelägger anordnande inom landet av lotteri i andra fall än det enligt förordningen är tillåtet. ] enlighet med vad ovan anförts torde visserligen, om en tidning själv anordnar dylikt lotteri eller medverkar däri på ett sätt som är straffbart enligt allmänna straffrättsliga regler, straff kunna bestämmas utan hinder av TF. I förord- ningen ges emellertid också bestämmelser om straff för den, som på närmare angivet sätt främjar deltagande i inom landet anordnat lot- teri, som ej är tillåtet, eller i utländskt lotteri eller i otillåten eller utländsk vadhållning i samband med kapplöpning eller annan tävlan. Bestämmelserna om vadhållning och straff- bestämmelserna (10 &) har tillkommit genom lag, under det att förbudet mot främjande av lotterier (6 €) tillkommit efter riksdagens hö- rande och alltså inte kan anses ha karaktären avlag.
] den mån ett främjande av lotterier eller vadhållning skulle ske i tryckt skrift, genom vad som kan betecknas som reklam, bör enligt utredningens mening ingripande här-
emot endast kunna ske enligt de allmänna förutsättningarna i TF för ingripande mot reklam överhuvud. I detta hänseende bör principiellt inte anläggas andra synpunkter än dem som anses böra gälla för reklam i allmänhet.
Om lotteriförordningen i förevarande hän- seende gavs karaktären av lag, skulle det väl kunna sägas att direkt reklam för exempelvis ett utländskt lotteri genom att sådan straff— belades i lag stod i strid med god affärssed och tillika var att anse som Otillbörlig. För straffbarhet bör emellertid _ i enlighet med utredningens förslag angående bestämning av begreppet kommersiell annons — också krävas bl a att meddelandet skett i syfte att främja avsättningen av lotter i det utländska lotteriet, i vilket avseende krävs s k direkt uppsåt, och därutöver, att meddelandet hade formen av en annons eller kunde anses jämställt därmed. Att i ett i den tidigare redogörelsen (3.4.2) omnämnt fall meddelan- de om vinstnummer i ett utländskt lotteri ansetts kunna bestraffas utan hinder av TF, har — såsom framgår av högsta domstolens dom i målet — motiverats därmed, att av uttalanden angående TF:s räckvidd ansetts framgå, att statsmakternas avsikt varit att förfaranden i strid mot lotteriförordningen skulle kunna bestraffas utan hinder av TF. När nu de närmare förutsättningarna för ingripande mot reklam anges direkt i TF, finns enligt utredningens mening inte längre anledning att upprätthålla en särbehandling av reklamen beträffande lotterier eller vad— hållning.
Om sålunda utredningens förslag till änd- ringar i TF genomförs, bör förutsättningama för ingripanden mot meddelanden i tryckt skrift angående lotterier och vadhållning vara desamma som beträffande övrig reklam. Skulle det emellertid anses, att ingripanden mot dylika meddelanden borde kunna komma till stånd i vidsträcktare omfattning än som framgår av utredningens förslag, vore det enligt utredningens mening principiellt riktigare att detta direkt framgår av TF och att sålunda — i likhet med vad som före 1949 var fallet beträffande utländska lotteri-
er — en särskild bestämmelse härom intas i TF, i så fall närmast i TF:s brottskatalog. Utredningen anser emellertid för sin del en sådan bestämmelse inte höra införas.
Reklam förekommer även i utomlands tryckta skrifter som sprids här i landet. Denna reklam torde dock kunna sägas vara av mindre betydelse. I och för sig lämnar de ändringar i TF som utredningen föreslår utrymme för ingripande under motsvarande förutsättningar mot även utomlands tryckta tidningar och tidskrifter som sprids här i landet. Utredningen har emellertid inte tagit ställning till i vad mån ingripande mot sådan reklam bör ske. Detta får övervägas i sam- band med den lagstiftning mot reklamen som enligt utredningens förslag skall kunna ske vid sidan av TF.
8. Sammanfattning
Utredningen har till uppgift att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yttrande- friheten i massmedier m m. Enligt särskilt uttalande i direktiven ingår det i utredning- ens uppdrag att närmare ta ställning till reklamen och därvid söka utforma sådana grundlagsregler att man dels får möjlighet att ingripa mot reklam och annan marknadsfö- ring av varor, som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför bör motverkas, dels får en mera klarläggande reglering än nu av möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsmeto— der, som är att anse som Otillbörliga från konsumentsynpunkt. Utredningen har be- handlat reklamen i tryckt skrift särskilt och föreslår genom förevarande delbetänkande vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen i detta hänseende.
Det kan göras gällande, att bestämmelser- na i TF är sådana att även reklam och andra marknadsföringsåtgärder i tryckt skrift om- fattas av förordningen; ingripanden skulle sålunda beträffande tryckt skrift endast kun- na ske i den ordning som TF anger. Emeller- tid har lagen om otillbörlig marknadsföring vid dess tillkomst år 1970 ansetts inte stå i strid med TF, vilket motiverats med att det här är fråga om åtgärder av utpräglat kom- mersiell natur som inte avser nyhetsförrned- lingen eller åsiktsbildningen i samhället. Det måste dock anses mindre tillfredsställande, att frågan huruvida ett förfarande faller under TF eller ej skall vara beroende av en
tolkning av syftet med TF. Utredningen har därför sökt ge en sådan formulering av bestämmelserna i TF, att frågan om och i vilken mån reklam faller under TF skall kunna bedömas med stöd av uttryckliga bestämmelser i TF.
En grundlagfäst yttrandefrihet i tryckt skrift är av betydelse även när det gäller reklam. Emellertid kan det, när det gäller affärsmässiga förhållanden, inte anses strida mot det allmänna syftet med yttrande- och tryckfriheten att särskilda inskränkningar beträffande reklamen görs i TF under förut- sättning att i TF närmare anges den ram, inom vilken ingripanden sålunda skall få ske.
Det har för utredningen varit en väsentlig uppgift att undersöka vilka varor som kan anses i sådan grad skadliga eller på annat sätt olämpliga att ett grundlagsskydd beträffande reklamen för dem över huvud taget inte bör föreligga. Vid denna prövning har utredning- en stannat vid att från TF generellt undanta reklam endast beträffande alkohol och to- bak. Utredningen föreslår sålunda, att TF ändras på sådant sätt att lagstiftning om förbud mot eller andra begränsningari rekla- men för alkoholhaltiga drycker och tobaks- varor görs möjlig. Det ankommer inte på utredningen att ta ställning till hur en sådan reglering skall ske, utan frågan härom får bedömas i samband med den lagstiftning som kan komma till stånd, om utredningens förslag genomförs. Utredningens förslag in- nebär allenast att grundlagshindret mot så-
I fråga om reklam och andra marknadsfö- ringsåtgärder, där ingripande anses påkallat, inte av hänsyn till varornas skadliga beskaf- fenhet utan på den grund att reklamen är utformad så att den måste anses otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare, har såsom nyss nämnts ingripanden enligt mark- nadsföringslagen inte ansetts stå istrid med TF. Utredningen har emellertid ansett, att TF bör ändras så att av själva ordalagen framgår, att någon motsättning mellan TF och marknadsföringslagen inte föreligger. När det sålunda gäller att i TF införa en bestämmelse, som täcker ingripanden enligt marknadsföringslagen, har utredningen an- sett att man bör göra bestämmelsen något mer omfattande än som skulle följa enbart av de nuvarande reglerna i marknadsförings- lagen. Det bör sålunda öppnas möjlighet att, om så skulle anses påkallat, utvidga ingripan- den mot reklam till att omfatta även mark— nadsföringsåtgärder som — utan att kunna anses vara otillbörliga mot konsumenter eller näringsidkare _ likväl måste anses otillbörli- ga genom att strida mot god affärssed. Härigenom skapas möjlighet att i detta hän- seende anknyta till gällande branschöverens- kommelser eller andra branschnorrner. Ut- redningen föreslår sålunda, att i TF införs ett stadgande av innebörd, att utan hinder av TF må i lag föreskrivas förbud mot samt påföljd och ersättningsskyldighet för annons, som genom att åsidosätta hänsynen till konsu- menter eller näringsidkare eller genom att eljest strida mot god affärssed är otillbörlig. Liksom i fråga om reklamen för tobak och alkohol har utredningen inte ansett sig ha att ta ställning till frågan humvida en utvidgad lagstiftning på förevarande område bör kom- ma till stånd, utan utredningens förslag innebär allenast att något grundlagshinder mot en sådan lagstiftning inte skall föreligga.
En betydelsefull fråga har varit att be- stämma, vilka former av reklam och andra marknadsföringsåtgärder som i enlighet med det sagda skall kunna bedömas utanför TF. Denna fråga gäller såväl alkohol- och tobaks- reklamen som övrig reklam. Ordet reklam
inrymmer i och för sig även begreppen propaganda och PR och kan därför ha en vidsträckt innebörd. Reklam kan förekomma i många former; i och för sig skulle därunder kunna hänföras även sådant som förekom- mer i vanligt tidningsreportage. Med hänsyn härtill bör enligt utredningens mening en begränsning göras av de ifrågasatta undanta- gen från TF:s exklusivitet. Denna begräns- ning bör enligt utredningen ske på så sätt, att undantagen endast skall avse vad utredning- en kallat ”kommersiell annons”.
Med ”kommersiell annons" skall enligt förslaget förstås sådan annons eller därmed jämställt meddelande, som syftar till att främja avsättning av vara eller tjänst och som avser näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen vara eller tjänst. Med att meddelandet skall syfta till att främja avsätt- ning av vara eller tjänst avses vad som enligt marknadsföringslagen utgör marknadsföring av vara eller tjänst. Kravet på att meddelan- det skall avse näringsidkares affärsverksam- het eller där tillhandahållen vara eller tjänst anknyter till den begränsning av marknadsfö- ringslagens räckvidd, som enligt uttalandena vid lagens tillkomst skulle gälla i fråga om lagens tillämpning på tryckta skrifter, ehuru någon uttrycklig bestämmelse härom inte upptagits i lagen; begränsningen ansågs följa av TF:s bestämmelser. Härutöver skall enligt utredningens förslag för att reklamen skall falla utanför TF:s exklusivitet krävas, att meddelandet har karaktären av annons eller därmed jämställt meddelande. Enligt förslaget kommer bl a konsumentupplysning i redak- tionell text i tidningarna att fortfarande regleras av TF. Utredningen anser det vara av synnerlig vikt att denna gränsdragning upp- rätthålles med hänsyn till att den redaktio- nella texten måste anses tillhöra TF:s allmän- na område av åsiktsbildning och nyhetsinfor- mation.
Reklam förekommer i stor utsträckning i form av affischer, broschyrer och andra liknande tryckalster. Dessa meddelanden är till sin typ sådana att tryckfrihetsmissbruk regelmässigt inte förekommer däri. Utred— ningen föreslår att sådana meddelanden un-
dantas från TF:s tillämpningsområde. Dessa tryckalster skall alltså enligt förslaget ej anses som tryckt skrift utan kunna i sin helhet regleras utanför TF, under förutsätt- ning att tryckfrihetsmissbruk inte förekom- mer däri. De meddelanden som undantas har utredningen benämnt ”affärs- eller tillfällig- hetstryck”. Denna bestämning innebär en viss utvidgning av vad som nu hänförs till bild- eller tillfällighetstryck i TF 4:9. Uttryc- ket avser inte endast reklamtryck och liknan- de (etiketter och förpackningar) utan även tex kataloger, kalendrar och matriklar. Ut- redningens förslag medger således särskilda bestämmelser för dessa alster, tex om för- handsgranskning av varudeklarationer och bruksanvisningar.
Genom att affärs- eller tillfällighetstryck avförs från TF, sammanställt med att den yttre ramen för ingripande mot reklam och andra marknadsföringsåtgärder direkt anges i TF, får man enligt utredningens mening ett klarare tryckfrihetsbegrepp, som kan stödjas på själva ordalagen i TF. [ fråga om den nu omdiskuterade alkohol- och tobaksreklamen kommer det att stå statsmakterna fritt att genom lagbestämmelser eller medverkan till branschöverenskommelser genomföra de åt— gärder som kan anses påkallade. Eftersom man i dessa fall rör sig nära tryckfrihetens område, bör dock de bestämmelser om reklam som kan bli aktuella ges i lag. I den mån statsmakterna föranstaltar om skärpta branschöverenskommelser, bör således myn- digheternas befogenhet härtill grundas på lagbestämmelser. Detta gäller även i fråga om den reklam som anses otillbörlig. Härigenom synes man bäst värna om tryckfriheten, så att den inte träds för när på omvägar.
Utredningen vill till sist framhålla, att förslagen i detta delbetänkande inte innebär ett slutligt ställningstagande till förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen. Det fort- satta utredningsarbetet kan komma att med- föra förslag till ytterligare ändringar i de regler som nu gäller.
