SOU 1972:84

Flyktingskap : utlänningsutredningens betänkande, 5

Till Statsrådet och chefen för inrikesdepartementet

Utlänningsutredningen — som tidigare avgett fyra delbetänkanden, nämligen Uppehållstill- stånd m. m. för utländska studerande (SOU 1963: ll), Invandringen (SOU 1967: 18), Den fria rörligheten för personer inom EEC (SOU 1971: 35) och Frihetsberövande enligt utlänningslagen (Ds 1972: 20) får härmed överlämna ett femte och sista delbetänkan- de, benämnt Flyktingskap (SOU 1972: 84). Betänkandet innehåller bl. &. förslag till änd- rade bestämmelser rörande flyktings rättsliga

ställning i Sverige.

Utredningen, som haft i uppdrag att bl. &. undersöka hur utlänningslagens bestämmel— ser om asyl utfallit i praktiken, får till fullgörande av detta deluppdrag samtidigt överlämna en redogörelse av juris doktor Göran Melander för svensk praxis i ärenden om politiskt flyktingskap (SOU 1972:85). Utredningen har härmed slutfört sitt arbete.

Stockholm den 29 november 1972

Bengt Lännergren

Carl Eric Hedin

Jan-Ivan Nilsson

Eskil Hellner Essen Lindahl Ingrid Segerstedt Wiberg

/Harry Tjernberg

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen(1954: 193)

Härigenom förordnas i fråga om utlänningslagen(1954: 193), dels att 45 och 51 55 skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 7 & skall lyda "Tillstånd till inresa och uppehåll m. m.”,

dels att 2, 11, 12, 20, 26, 29, 30, 44, 46, 47, 49, 53, 54, 58 och 59 55 skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf 60 a 5, av nedan angiven

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Politisk flykting skall ej utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, då han är i behov därav.

Såsom politisk flykting anses i denna lag utlänning som i sitt hem- land löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på grund av sin härstamning, tillhörig- het till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller el- jest på grund av politiska förhållan- den utsättes för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller ock att på grund av politiskt brott allvarligt straff ålägges ho- nom.

Flykting skall ej utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, då han äri behov därav.

Såsom flykting anses i denna lag utlänning som befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på gund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning och icke kan eller till följd av sin fruktan icke vill begagna sig av detta lands skydd. Såsom flykting skall ock anses stats- lös som i anledning av fruktan som nyss sagts befinner sig utanför det land, där han tidigare haft sin vanli- ga vistelseort, och som icke kan

11

Visering, uppehållstillstånd och bosättningstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyndighe— ten; denna myndighet beslutar även om återkallelse av bosättningstill- stånd.

eller till följd av sin fruktan icke vill återvända dit.

Utlänning som avses i andra stycket och har behov av fristad här i riket äger, om han vistas här, på begäran erhålla förklaring att han är att anse såsom flykting. Är utlänning efter sådan förklaring icke längre att anse såsom flykting skall förklaringen återkallas.

Är utlänning, som vistas här, ej att anse såsom flykting men vill han likväl på grund av de politiska förhållandena i hemlandet icke åter- vända dit och äro de skäl som han åberopar tungt vägande, skall till- stånd att vistas i riket ej utan särskilda skäl vägras honom.

&

Visering, uppehållstillstånd och bosättningstillstånd samt förklaring att utlänning är att anse såsom flykting meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten; denna myn- dighet beslutar även om åter- kallelse av bosättningstillstånd och förklaring att utlänning är att anse såsom flykting.

Visering må ock meddelas av ministern för utrikes ärenden samt, i den omfattning Konungen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myndig— het eller polismyndighet. Om återkallelse av Visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndighe- ten äger jämväl återkalla Visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av ministern för utrikes ärendena.

Uppehållstillstånd må, i den omfattning Konungen bestämmer, medde- las av polismyndighet; finner polismyndigheten att ansökan om uppe- hållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten. Utresebeslut må meddelas endast av den centrala

utlänningsmyndigheten.

12%

Utresebeslut eller beslut, varige- nom ansökan om uppehållstillstånd

Beslut, varigenom utlänning för- klarats icke vara att anse såsom

lämnas utan bifall på grund av omständighet som enligt 19 5 första stycket 245 eller 29% första stycket kan föranleda avvisning el- ler utvisning, må icke meddelas utan att yttrande inhämtats från utlänningsnämnden.

flykting, eller utresebeslut eller be- slut, varigenom ansökan om uppe- hållstillstånd lämnas utan bifall på grund av omständighet som enligt 19 5 första stycket 2—5 eller 295 första stycket kan föranleda avvis— ning eller utvisning, må icke medde- las utan att yttrande inhämtats från utlänningsnämnden.

Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kommun eller ett polisdistrikt, må ej, utan att utlänningsnämndens yttrande inhämtats, meddelas för längre tid än ett år eller förlängas utöver nämnda tid. Finner nämnden att inskränkningen i utlänningens rätt att välja vistelseort icke är behövlig, skall frågan härom underställas

Konungen.

205

Avvisning skall ske vid utlännings ankomst till riket eller omedelbart därefter; avvisning med stöd av 19 % må dock ske intill tre månader efter ankomsten. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet.

Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga men påstår ut— länningen att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller att han där icke åtnjuter trygg- het mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den cen- trala utlänningsmyndigheten. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hö- rande, besluta i ärendet så snart det kan ske; är ärendet synnerligen brådskande, må den centrala ut- länningsmyndigheten meddela be- slut, ehuru yttrandet från utlän- ningsnämnden icke föreligger.

Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga men påstår ut- länningen att han är flykting och har behov av fristad här i riket och är påståendet icke uppenbart orik- tigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten. Den centrala utlänningsmyndighe— ten har att, efter utlänningsnämn- dens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske.

Vad i andra stycket sägs skall ock gälla, då anledning förekommer till avvisning enligt 19 å andra stycket ävensom då polismyndigheten finner det vara tveksamt, om utlänning, mot vilken awisningsanledning före— kommer, bör avvisas.

265

Finnes utlänning hava begått brott, å vilket fängelse i mer än ett år kan följa, eller undanröjes villkorlig dom eller skyddstillsyn som ådömts utlänning för sådant brott, och kan det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter befaras att han kommer att häri riket fortsätta brottslig verksamhet eller föranleder brottet eljest att han icke bör få kvarstanna, må domstolen förvisa honom ur riket.

Vid bedömande om utlänning bör förvisas skall hänsyn tagas till utlänningens levnads- och familje- förhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlän- ning, som innehar bosättningstill- stånd eller som då åtalet väcktes sedan minst fem år tillbaka var bosatt i riket, må förvisas endast om synnerliga skäl äro därtill.

Vid bedömande om utlänning bör förvisas skall hänsyn tagas till utlänningens levnads- och familje- förhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlän- ning, som innehar bosättningstill- stånd eller som då åtalet väcktes sedan minst fem år tillbaka var bosatt i riket eller som är flykting, och har behov av fristad här i riket, må förvisas endast om synnerliga skäl äro därtill.

Förvisas utlänning, skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet. Förordnar domstol enligt 34 kap. brottsbalken om förändring av påföljd, som ådömts jämte förvis- ning, må ock meddelas det beslut i fråga om förvisningen, som därav påkallas.

29g

Utlänning må utvisas ur riket,

1. om han yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig;

2. om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkotikamissbruk och finnes i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovt störande levnadssätt;

3. om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrager sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person; eller

4. om han under loppet av de senast förflutna fem åren utom riket genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utlämning må ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet.

Vid bedömande om utlänning Vid bedömande om utlänning bör utVisas enligt denna & skall bör utvisas enligt denna & skall hänsyn tagas till utlänningens lev- hänsyn tagas till utlänningens lev- nads— och familjeförhållanden samt nads- och familjeförhållanden samt

till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som innehar bo- sättningstillstånd eller som sedan minst fem år tillbaka är bosatt i riket, må utvisas endast om synner- liga skäl äro därtill.

30

Beslut om utvisning meddelas av länsrätt. Påstående av utlänning att han är politisk flykting prövas en- ligt 58 5 i samband med verkställig- heten av beslutet.

44

till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som innehar bo- sättningstillstånd eller som sedan minst fem år tillbaka är bosatt i riket, eller som är flykting, och har behov av fristad här i riket, må utvisas endast om synnerliga skäl äro därtill.

Beslut om utvisning meddelas av länsrätt.

&

Polismyndighets beslut om awisning må överklagas av utlänningen. Klagan föres hos den centrala utlänningsmyndigheten genom be- svär. Klagande har att inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet inkomma med besvären.

Förvaltningsdomstols beslut om utvisning må överklagas av utlän- ningen. Klagan föres enligt bestäm- melserna i förvaltningsprocesslagen(1971: 291). Klagande har dock att inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet inkomma med besvä— ren.

Om klagan rörande förvisning gäller vad eljest är stadgat om kla- gan över allmän domstols dom eller beslut.

Klagan föres hos länsrätt genom besvär.

46%

Över den centrala utlännings- myndighetens beslut om awisning eller förpassning, så ock dess beslut i tillståndsärende, i vilket utlän- ningsnämndens yttrande inhämtats på grund av 12 5 första stycket, må klagan föras av utlänningen, om utlänningsnämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening

Över den centrala utlännings— myndighetens beslut om awisning eller förpassning, så ock dess beslut i tillståndsärende, i vilket utlän- ningsnämndens yttrande inhämtats på grund av 12 5 första stycket, må klagan föras av utlänningen.

eller ock nämnden iärende rörande avvisning icke avgivit yttrande.

Vad sålunda stadgats skall ej gälla beslut om förpassning i fall då utlänningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras.

Klagan enligt första stycket föres hos Konungen genom besvär. Kla- gande har att inkomma med besvä- ren till den centrala utlänningsmyn- digheten inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet.

47

Den centrala utlänningsmyndig- heten äger, om den finner särskilda skäl föreligga därtill, överlämna ärende till Konungens avgörande. Sådant överlämnande skall ske, då utlänningsnämnden hemställt där- om.

Överlämnas ärende till Konung- ens avgörande, skall den centrala utlänningsmyndigheten bifoga eget utlåtande.

49

Klagan över beslut i ärende enligt denna lag må endast föras i fall som angivas i 44, 46 och 59 55.

53

Utlänning må icke vid verkställig- het av avvisning, förpassning, förvis- ning eller utvisning befordras till land, där han löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse och ej heller till land, där han icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk.

Klagan enligt första stycket föres genom besvär, såvitt gäller beslut om förpassning hos Konungen och i övrigt hos kammarrätt.

Över särskilt beslut varigenom den "centrala utlänningsmyndighe- ten prövat fråga om utlänning är att anse såsom flykting, må klagan fö- ras av utlänningen. Klagan föres genom besvär hos kammarrätt.

%

Klagan över förvaltningsmyndig- hets beslut i ärende enligt denna lag mä endast föras i fall som angivas i 44, 46, 47 och 59 åå.

å

Utlänning må icke vid verkställig- het av avvisning, förpassning, förvis— ning eller utvisning befordras till land, där han på grund av sin nationalitet tillhörighet till viss sam- hällsgrupp eller religiösa eller poli— tiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden lö- per risk för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, och ej heller till land, där han icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk.

Utlänning som begått politiskt brott, för vilket utlämning ej må

49 å andra och tredje styckena föreslås ändrade i utredningens betänkande Ds ln 197222 20 14

beviljas, må icke vid verkställighet av åtgärd som i första stycket sägs befordras till land, där han löper risk att åläggas allvarligt straff för sådant brott, och ej heller till land där han icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk.

545

Utan hinder av vad i 53 & stadgas må utlänningen kunna befordras till land som där sägs, om han genom synnerligen grov brottslighet ådaga- lagt, att hans kvarblivande här skul- le innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet, och den förföljelse som hotar honom i sådant land icke innebär fara för hans liv och ej heller eljest är av särskilt svår beskaffenhet samt att han icke kan befordras till annat land.

Utan hinder av vad i 53 5 stadgas må utlänningen kunna befordras till land som där sägs, om han genom synnerligen grovt brott ådagalagt, att hans kvarblivande här skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet, och den för- följelse som hotar honom i sådant land icke innebär fara för hans liv och ej heller eljest är av särskilt svår beskaffenhet samt han icke kan befordras till annat land.

Har utlänning här eller annorstädes bedrivit verksamhet, som inneburit fara för rikets säkerhet, och finnes anledning antaga att han här skulle fortsätta dylik verksamhet, må han befordras till land, som i 53 & sägs, såframt han icke kan befordras till annat land.

58%

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på

länsstyrelsen.

Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för poli- tisk förföljelse eller att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk och är påståendet icke uppen- bart oriktigt, skall ärendet under- ställas den centrala utlänningsmyn— digheten; underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verk- ställighet redan är prövat. Den cen-

Påstår utlänningen att det förelig- ger sådant hinder mot verkställighet som avses i 53 3? och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ären- det underställas den centrala utlän- ningsmyndigheten;. underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala utlänningsmyndighe- ten har att, efter utlänningsnämn- dens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske.

trala utlänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hö- rande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Är ärendet synnerligen brådskande, må den centrala utlån- ningsmyndigheten meddela beslut, ehuru yttrande från utlännings- nämnden icke föreligger.

Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställs den centrala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållits i förpass- ningsärendet, skall, om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndigheten att, innan ärendet avgöres, underrät- ta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör.

595

Har fråga om verkställighet enligt 58 å andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, äger utlänningen föra klagan över myndighetens beslut, om utlän- ningsnämnden icke avgivit yttrande i ärendet eller om nämnden eller någon dess ledamot anfört avvikan- de mening.

Klagan enligt första stycket föres hos Konungen genom besvär. Kla- gande har att inkomma med besvä- ren inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet.

Har fråga om verkställighet enligt 58 å andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, äger utlänningen föra klagan över myndighetens beslut.

Klagan föres hos kammarrätt ge- nom besvär.

6035

Har beslut om avvisning, förpass- ning, förvisning eller utvisning icke verkställts inom två år från det beslutet vann laga kraft, förfaller beslutet.

Har jämte förvisning ådömts på- följd som innebär frihetsberövande, skall tid som i första stycket sägs räknas från dagen för frigivningen.

1. Utredningsuppdraget

Direktiven

Direktiven för utlänningsutredningen fram- går av ett anförande till statsrådsprotokollet den 1 december 1961 av dåvarande chefen för inrikesdepartementet. Enligt direktiven ingår i utredningsuppdraget 1) att närmare undersöka behovet av föreskrifter vid en eventuell associering till den europeiska eko- nomiska gemenskapen (EEC), 2) att utfor- ma normer för meddelande av uppehållstill- stånd för utländska studerande, 3) att iden mån så anses erforderligt framlägga förslag om generella direktiv för tillståndsgivningen även i sådana hänseenden som inte samman- hänger med marknadsfrågorna eller utlän- ningars studier i Sverige, 4) att undersöka hur utlänningslagens bestämmelser om asyl- rätt utfallit i praktiken och -5) i samband därmed uppmärksamma de synpunkter som framförts av utredningen om administrativa frihetsberövanden i dess betänkande SOU 1960: 19, 6) att närmare undersöka behovet av vidgad rättshjälp åt utlänningar och, om sådant behov anses föreligga, framlägga för- slag om hur hjälpen bör utformas, 7) att avge förslag om hur den inre utlänningskon- trollen bör anordnas samt 8) att uppta frågan om den lämpligaste organisationen på längre sikt av den centrala utlänningsmyndig- heten med hänsyn till såväl dess kontrol- lerande som dess tillståndsgivande funktion.

Utredningen har i tre tryckta betänkanden (SOU 1963: 12, 1967: 18 och l97lz35)

samt ett stencilerat betänkande om frihetsbe- rövande enligt utlänningslagen (Ds In 1972: 20) avgett förslag i anledning av de under punkterna 1—3, 5, 7 och 8 angivna delupp- dragen. Utredningen har vidare i anledning av deluppdraget under punkt 6 lagt fram för- slag till upplysningsskrift, benämnd Informa- tion för utlänningar (stencil).

Departementschefen anförde i direktiven i fråga om deluppdrag 4 följande.

Det oroliga världspolitiska läget och de politiska förhållandena över huvud taget i åtskilliga främ- mande länder medför att problemen kring flykting- arnas ställning alltjämt tilldrar sig stor uppmärk- samhet. Sedan 1945 har vårt land mottagit omkring 53 400 flyktingar, av vilka omkring 11 000 anlänt illegalt. 1 utlänningslagen stadgas att politisk flykting ej utan synnerliga skäl skall vägras fristad i riket, då han är i behov därav, och lagen utvecklar närmare vad som skall förstås med politisk flykting. Den svenska utlänningslagstift- ningens bestämmelser om asyl undergick en förhål- landevis omfattande omarbetning i samband med deras överförande till den nya utlänningslagen. Det torde med hänsyn till dessa bestämmelsers stora betydelse för den enskilde, som påstår sig vara politisk flykting, vara påkallat att i detta samman- hang undersöka hur den nya regleringen utfalliti praktiken.

Jämväl i övrigt bör uppmärksamhet ägnas frågan hur lagens tillämpning utfallit och utred- ningen bör vara oförhindrad att framlägga de förslag till ändringar, som den finner påkallade.

1 den mån utredningen fann särskilt angeläget behov föreligga av författningsänd- ring eller kompletterande bestämmelser i viss fråga skulle utredningen framlägga delförslag härutinnan.

För att tas i övervägande vid fullgörande av uppdraget överlämnade Kungl. Maj :t till ut- redningen

den 6 juni 1969 en av Amnesty internatio- nal gjord framställning om att Sverige inför nya lagbestämmelser som på ett bättre och säkrare sätt tillgodoser möjligheterna för politiska flyktingar att erhålla asyl,

den 15 augusti 1969 Sveriges socialdemo- kratiska ungdomsförbunds hemställan att åtgärder vidtas för att ändra lagstiftning och praxis beträffande utlänningars rättssäkerhet och

samma dag en framställning av Svenska kommittén för Greklands demokrati med begäran om bl. a. vidgad besvärsrätt i utlän- ningsärende.

Till utredningen har vidare ingetts ett av Svenska Flyktingrådet den 23 november 1971 antaget uttalande med förslag till ändrad lagstiftning om politiskt flyktingskap och Solna arbetarekommuns motion den 26 november 1971 (nr 91) om lika behandling och förstärkt rättssäkerhet m. m. för politis- ka flyktingar och invandrare jämte distrikts- styrelsens utlåtande över motionen.

Utredningen har under arbetets gång haft överläggningar med representanter för Fö- renta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar och med företrädare för svenska invandrarföreningar. För att få fram ett underlag för en bedömning av hur utlän- ningslagens reglering av asylrätten utfallit i praktiken har juris doktor Göran Melander på utredningens uppdrag insamlat och sam- manställt material som belyser den centrala utlänningsmyndighetens praxis iärenden om politiskt flyktingskap. Utredningen har un- der arbetets gång tagit del av detta material. Materialet har bearbetats självständigt av Melander. Resultatet av dennes arbete redo- visas i en särskild redogörelse, benämnd Asyl (SOU 1972: 85).

Utredningen har utöver de 22 utlåtan- den som redovisats i betänkandet Invand- ringen — avgett ytterligare sex, nämligen

den 12 augusti 1969 över inrikesdeparte-

mentets promemoria Om organiserad överfö- ring av vissa zigenare (stencil In 1969: 1),

den 29 november 1969 över promemorian Formerna för handläggning av ärenden om utlännings avlägsnande från Sverige (stencil In 1969: 3),

den 14 juni 1971 över inrikesdepartemen- tets promemoria Förvaltningsreformen och utlänningsärendena (Ds In 1971 : 5),

den 17 september 1971 över åtalsrätts- kommitténs den 16 juni 1971 avgivna pro- memoria med förslag till nya regler om beivrande av vissa brott, begångna av utlän- ningar (stencil Ju 1971: 14),

den 14 oktober 1971 över invandrarutred— ningens betänkande Invandrarnas utbild- ningssituation (SOU 1971: 51) och

den 29 november 1972 över betänkandet Ersättning för vissa obefogade frihetsin- skränkningar(SOU 1972z73).

2. Flyktings ställning i Sverige

21. Äterblz'ck 2.1.1 Tiden före första världskriget

Det passtvång, som infördes under de första årtiondena av 1800-talet, avskaffades genom förordningen den 21 september 1860 om upphävande av skyldigheten för resande att vara försedda med pass. Under en lång följd av år därefter upprätthöll Sverige ett fritt folkutbyte med andra länder. Under denna tid kunde alltså flyktingar liksom andra utlänningar fritt inresa i landet samt utan tillstånd uppehålla sig och # med några oväsentliga undantag ha anställning här. Den utlänningslagstiftning som då gällde var knapphändig. Frånsett bestämmelserna om utlännings rätt att förvärva fast egendom och idka näring m.m. reglerades hithörande förhållanden huvudsakligen genom kungörel— sen den 16 april 1861 ianledning av en med Ryssland i december 1860 ingången konven- tion angående ömsesidigt återsändande av lösdrivare, tiggare och förbrytare samt cirku- läret den 28 maj 1886 angående behand- lingen av utlänningar som beträdes med lösdriveri. Vid sidan av dessa bestämmelser utbildades efter hand en ej rättsligt reglerad utvisningsrätt. Med utgångspunkt i den inter- nationellt erkända grundsatsen att varje stat hade befogenhet att bestämma vilka utlän- ningar som skulle få uppehålla sig inom dess gränser ansågs Kungl. Maj :t äga rätt att utvisa utlänning närhelst de allmänna statsintresse—

na så krävde (politisk utvisning).

En begränsad utlänningskontroll infördes genom Kungl. Maj:ts cirkulär till länsstyrel- serna den 27 april 1906 med föreskrifter om viss anmälningsskyldighet för främlingar m.m. 1 cirkuläret, som utfärdades ”med hänsyn därtill att under de senaste månader- na ett större antal personer i följd av tilldragelserna i ryska riket därifrån begivit sig hit till landet”, föreskrevs att polismyn- dighetema skulle ålägga sådana utlänningar att hos vederbörande polismyndighet anmäla namn, yrke, bostad och förvärvsmöjligheter. Polismyndigheten skulle upplysa ifrågavaran- de utlänningar om att de inte ägde någon ovillkorlig rätt att uppehålla sig i landet och särskilt om att de löpte risk att utvisas inte bara om de begick något som stred mot lag eller allmän ordning eller underlät att anmäla sig eller lämnade falska uppgifter om sig utan också om de på ett eller annat sätt blandade sig i ”här i riket förekommande politiska meningsstrider eller sociala tvister”. Om utlänning inte ställde sig cirkulärets bestämmelser till efterrättelse, skulle polis- myndigheten genast anmäla detta hos Kungl. Maj:t som hade att besluta, hur det skulle förfaras med honom. De utlänningar som cirkuläret avsåg torde till övervägande del ha varit flyktingar. Enligt dåtida uppfattning kunde emellertid endast personer som begått politiskt brott komma i åtnjutande av asyl.

Under det första årtiondet av 1900—talet

gjorde sig gällande allt starkare krav på lagstiftning till skydd mot ej önskvärd invandring. 1 skrivelse den 20 mars 1907 anhöll riksdagen att Kungl. Maj:t måtte låta utarbeta och för riksdagen framlägga förslag till lagbestämmelser, varigenom för landet skadlig invandring såvitt möjligt skulle kunna hindras samt i övrigt utlänningars inflyttning och bosättning inom landet på lämpligt sätt ordnas. Den 14 september 1914 utfärdades lagen angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas, den s. k. utvisningsla- gen. Utlänningslagen innehöll bara stadgan- den om avvisning och utvisning av ej önskvärda utlänningar men däremot inga bestämmelser om anmälningsskyldighet, passtvång eller andra föreskrifter för en generell reglering av invandringen. Utlänning, som inte träffades av stadgandena om awis- ning eller utvisning, kunde liksom före tillkomsten av utvisningslagen fritt inresa, vistas och ta anställning här. Principen om det fria folkutbytet upprätthölls således fortfarande. Utvisningslagen upptog inga be- stämmelser om asyl för flykting. Däri före- skrevs endast att utlänning vid verkställighet av awisning eller utvisning inte fick beford- ras till land, där han sannolikt skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. Skyddet var alltså uttryckligen begränsat till den som kunde antas ha gjort sig skyldig till politiskt brott. Utvisningslagen anknöt här till 1913 års utlämningslag, som föreskrev bl. a. att utlänning inte fick utlämnas för politiskt brott. Enligt ett direkt uttalande i motiven till 1914 års utvisningslag skulle uttrycket politiskt brott ha samma innebörd som i utlämningslagen.

2.1.2 Tiden mellan världskrigen

I slutet av första världskriget och åren närmast därefter tillkom i administrativ ordning en restriktiv utlänningsreglering till skydd för svenska intressen av skilda slag. Under 1917 och 1918 infördes pass- och viseringstvång med hänsyn till bl. a. försörj- ningsläget och rikets säkerhet. Tiden efter första världskriget präglades framför allt av

en omfattande arbetslöshet, som blev särskilt svårartad i Mellaneuropa, och det ansågs därför nödvändigt att bibehålla den admi- nistrativa regleringen för att kunna skydda den inhemska arbetskraften mot konkurrens från utländska arbetssökande.

De svåra flyktingproblemen som blev en följd av 1917 års revolution i Ryssland och det grekisk-turkiska kriget 1922 och 1923 kom att i endast ringa mån beröra Sverige. För att förbättra dessa flyktingars ställning antogs vid internationella konferenser 1922 och 1926 överenskommelser om utfärdande av identitetscertifikat (s.k. Nansen-pass) åt bl.a. ryska flyktingar (se 3.311). Sverige, som anslöt sig till dessa överenskommelser, utfärdade 1924 och 1927 bestämmelser om sådana certifikat. Överenskommelserna, som innebar en väsentlig utvidgning av flykting- begreppet, föranledde i övrigt ingen ändrad lagstiftning om flyktingar i Sverige. Den utlänningslag, som utfärdades 1927 och ersatte 1914 års utvisningslag, upptog i fråga om flyktingar utvisningslagens bestämmelser att beslut att avlägsna utlänning inte fick verkställas till land där denne riskerade att tilltalas eller straffas för politiskt brott.

De åtgärder som vidtogs i en rad länder i anledning av 1922 och 1926 års konventio- ner bidrog till att påtagligt förbättra de ryska flyktingarnas situation, men allteftersom depressionen i slutet av 1920-talet tilltog försämrades åter deras ställning. Med anled- ning härav utarbetades vid en konferens i Geneve år 1933 en ny konvention. Enligt denna konvention skulle de fördragsslutande staterna förbinda sig att åt flykting, som reguljärt vistades inom dess territorium, utfärda Nansenpass med en giltighetstid av minst ett år och med rätt till ut- och inresor utan viseringsskyldighet. Utvisning och avvis- ning av flyktingar, som beviljats uppehålls- tillstånd, skulle ske endast om hänsyn till allmän ordning eller säkerhet så krävde. Denna konvention biträddes inte av Sverige. Anledningen härtill var väsentligen den att de här boende ryska flyktingarna redan i stor utsträckning likställts med svenska medbor— gare och att ett tillträde till konventionen

därför inte skulle vara av praktisk betydelse för dem. Det hade också visat sig att endast ett fåtal av de närmast intresserade staterna funnit sig böra för egen del sätta konventio— nen i kraft. Konventionens betydelse mins- kades ytterligare genom att samtliga länder som ratificerat eller tillträtt den gjort detta under förbehåll som i viktiga avseenden ställde dem utanför konventionens regler. Se vidare avsnitt 3.313.

Regimförändringen i Tyskland 1933 ska- pade nya flyktingproblem som kom att beröra Sverige i högre grad än de tidigare flyktingproblemen. I syfte att få till stånd internationellt erkända regler rörande de tyska flyktingarnas rättsliga ställning hölls under Nationernas Förbunds beskydd en konferens i Geneve 1936 mellan ett stort antal stater, varvid även Sverige var represen- terat. Vid konferensen utarbetades ett provi- soriskt avtal rörande tyska flyktingars ställ- ning. Enligt detta avtal skulle med tysk flykting förstås envar, som varit bosatt i Tyskland och inte var medborgare i annat land än Tyskland och beträffande vilken det var styrkt att han rättsligt eller faktiskt inte åtnjöt tyska regeringens skydd. De flykting- ar, som en gång medgetts rätt att bosätta sig, skulle inte få utvisas annat än på grund av ordnings- eller säkerhetsskäl och inte heller återförpassas till Tyskland, såvida de inte underlåtit att vidta erforderliga åtgärder för resa till annat land eller att begagna sig av åtgärder som vidtagits i detta syfte. Avtalet undertecknades av endast ett fåtal stater; bland dem var inte Sverige. Se vidare avsnitt 3.3.1.4.

Frågan om tyska och andra flyktingars ställning i Sverige togs upp av 1936 års utlänningssakkunniga. De sakkunniga fram— höll att den inom folkrätten utbildade definitionen på politisk flykting inte var tillräckligt omfattande och anlade följande principiella synpunkter på flyktingfrågan.

De sakkunniga finna det uppenbart, att man, när det gäller att taga ställning till de aktuella flyktingfrågorna, icke kan förskansa sig bakom den vedertagna definitionen på begreppet politisk flyk- ting. Enighet torde dock råda därom, att problemet

måste betraktas ur flera synpunkter. Otvivelaktigt måste humanitära hänsyn iakttagas, i den mån icke härigenom risker och olägenheter av skilda slag uppstår för det egna landet. Men det är även tydligt, att asylrätten, vilken utformats för bere- dande av skydd åt politiska flyktingar, icke kan utan vidare eller i sin fulla utsträckning tillämpas på det hundratusental personer, varav flyktingström— men består. Att i ett land för en längre tid mottaga och där genom hjälpåtgärder eller beviljande av arbetstillstånd underhålla ett begränsat antal främ- lingar är en sak. En annan sak är att på liknande sätt mottaga stora skaror utlänningar, i synnerhet om man genom tillträde till internationella överens- kommelser giver utåt bindande verkan åt ett sådant förfarande. En dylik politiks återverkningar ur arbetsmarknads- och immigrationssynpunkt för-- tjäna för visso att allvarligt begrundas. Idet under Nationernas förbunds ledning pågående internationella samarbetet på ifrågavarande område bör Sverige deltaga, i den mån dess medverkan kan vara till nytta och dess intressen därtill föranleda. De sakkunniga hålla likväl före att man från svensk sida icke bör ikläda sig förpliktelser, ägnade att inskränka friheten att föra den immigrations- politik, som vid varje särskild tidpunkt må finnas lämplig. Sveriges hittills förda politik vittnar för övrigt om en långtgående villighet att tillgodose humanitära hänsyn. Det är emellertid givet, att en awägning måste ske mellan å ena sidan dessa hänsyn, därvid särskilt bör beaktas de risker, den enskilde flyktingen löper vid ett återsändande till hemlandet, samt å andra sidan de olägenheter härvaron av viss flykting eller av ett avsevärt större antal flyktingar kan välla riket. [ samma mån antalet tillväxer öka svårigheterna.

Enligt de sakkunniga talade emellertid många skäl för att under de rådande förhål- landena ge en särställning inte bara åt dem som i sitt hemland riskerade ansvar för politiskt brott utan också åt flyktingar som på grund av sin politiska åskådning eller av andra politiska skäl riskerade att bli intagna i koncentrationsläger eller att drabbas av andra liknande åtgärder. Däremot kunde enligt de sakkunniga inte komma i fråga att bereda skydd åt sådana flyktingar som lämnat sitt hemland därför att de "på grund av sin ras eller eljest” inskränkts i sina försörjningsmöjligheter eller där kände van- trevnad. De sakkunniga underströk dock att någon absolut, en gång för alla given definition av begreppet politisk flykting inte kunde upprätthållas. Dess innebörd måste i viss mån växla med hänsyn till skiftande

* sou 1936: 53, s. 56 f.

tidslägen, olika länders rättsåskådningar och internationella förhållanden.

I 1937 års utlänningslag utvidgades — i enlighet med de sakkunnigas förslag skyddet för politisk flykting genom att däri föreskrevs förbud mot att avlägsna utlänning till land, varifrån han flytt av politiska orsaker, eller till land, där han kunde antas inte åtnjuta trygghet mot att bli sänd till land varifrån han flytt.

De flyktingproblem som uppkom som en följd av regimförändringen i Tyskland är 1933 kom att mera påtagligt beröra Sverige under 1937 och 1938. Flyktingströmmen från Tyskland hade dessförinnan nästan helt sökt sig till de angränsande länderna Belgien, Frankrike, Nederländerna och Schweiz. Se- dan dessa länder på grund av det ständigt ökande antalet flyktingar från 1937 började föra en mera restriktiv flyktingpolitik, sökte sig flyktingarna i allt större utsträckning även till längre bort belägna länder, där— ibland Sverige. När det gällde att avgöra, om de judar som sökte en fristad i vårt land kunde betraktas som politiska flyktingar kom den tolkning av begreppet politisk flykting som 1936 års sakkunniga förde fram i sitt betänkande att få stor betydelse för rättstillämpningen. Så länge de i Tyskland vidtagna åtgärderna mot judarna medförde endast en om också stark begränsningi deras ekonomiska och personliga rörelsefrihet, an- sågs de i praxis vanligen inte som politiska flyktingar enbart på grund av sin härkomst.1

Den tilltagande strömmen av flyktingar till Sverige ansågs göra det nödvändigt att åstadkomma en effektivare kontroll av in- vandringen från Mellaneuropa. När de judis- ka flyktingarna under sommaren och hösten 1938 i allt större utsträckning sökte sig till vårt land, ansågs avvisningsreglerna inte tillräckliga för att reglera en sådan invand- ring. Genom kungörelse den 9 september 1938 förordnade därför Kungl. Maj:t, att utlänning, som ankom till landet utan att ha inrese- eller uppehållsvisering, uppehålls- tillstånd eller arbetstillstånd, fick avvisas förutom i de iutlänningslagen angivna fallen även i de fall då det fanns skälig anledning

anta att utlänningen lämnat sitt land för att inte mer återvända dit. Kungörelsen, som hade till syfte att reglera invandringen från stater i förhållande till vilka viseringstvång inte förelåg, innebar att viseringsfri utlänning som ville för alltid lämna sitt hemland och bosätta sig i Sverige, måste på förhand försäkra sig om tillstånd därtill. För perso- ner, som kunde beräknas återvända till sitt hemland efter vistelsen i Sverige eller bedöm- des ha möjlighet att återresa, bemyndigades vissa beskickningar och konsulat att utfärda s.k. gränsrekommendationer. Passkontroll- myndigheterna instruerades att inte avvisa personer försedda med sådana rekommenda- tioner. Systemet med gränsrekommenda- tioner tillämpades till en början endast i förhållande till Tyskland inklusive Österrike men utsträcktes sedermera till att gälla också Italien och Tjeckoslovakien. Den normala resandetrafiken berördes dock inte därav, och myndigheterna hade vid prövning av avvisningsfrågor alltjämt att ta hänsyn till påstått politiskt flyktingskap. I cirkulär till beskickningarna och de viseringsberättigade konsulaten den 9 september 1938 föreskrev utrikesdepartementet som villkor för utfär- dande av gränsrekommendationer åt tyska medborgare att skälig säkerhet skulle förelig- ga att vederbörande kunde utan obehag eller svårighet återvända till Tyskland, att i tveksamma fall frågan skulle underställas utrikesdepartementet samt att om det inte var säkert att sökanden kunde återvända vederbörande borde före inresan till Sverige skaffa uppehålls- och arbetstillstånd.

Enligt en i Tyskland den 5 oktober 1938 utfärdad förordning (Verordnung tiber Reise- pässe von Juden) skulle alla tyskajudars pass vara märkta med bokstaven J. Under hänvis- ning till att det med hänsyn till rådande förhållanden måste antas, att innehavare av J-märkta pass var emigranter och därför inte borde — i enlighet med kungörelsen den 9 september 1938 — medges inresa förrän vederbörande svenska myndigheter efter prövning funnit skäligt ta emot vederböran-

1 Se sou 1945: 1 s. 63.

de, föreskrev utrikesdepartementeti cirkulär den 27 oktober 1938, att viseringsmyndig— heterna inte fick utan departementets be- myndigande utfärda gränsrekOmmendationer för andra innehavare av J-pass än sådana som kunde visa att de avsåg och hade möjlighet att antingen återvända till sitt hemland eller resa vidare till annat land. Innehavare av J-märkta pass, som hade för avsikt att uppehålla sig längre tid iSverige eller ville ta anställning här, borde enligt cirkuläret an- visas att på vanligt sätt ansöka om uppehålls- eller arbetstillstånd. Föreskrifterna i cirkulä- ret syftade alltså till att förhindra, att judiska flyktingar inreste i Sverige utan att på förhand ha skaffat sig uppehållstillstånd. I ett den 27 oktober 1938 utfärdat hemligt cirkulär till samtliga passkontroller i riket föreskrev socialstyrelsen under åberopan- de av den genom kungörelsen den 9 septem— ber 1938 utvidgade avvisningsrätten att innehavare av J-märkta pass borde avvisas, om han inte hade uppehållstillstånd eller gränsrekommendation.

Den restriktiva flyktingpolitiken tog sig även uttryck i tillämpningen av bestämmel- serna om uppehållstillstånd. Som regel bevil- jades uppehållstillstånd endast för närmare släktingar till svenska medborgare eller här mera stadigvarande bosatta flyktingar samt för sådana flyktingar som vistades här tillfälligt i avvaktan på möjlighet att resa till annat land. I allmänhet krävdes för att tillstånd skulle beviljas att garantier förelåg för flyktingarnas försörjning under vistelsen här.

Antalet i Sverige vistande flyktingar beräknades i november 1938 till lägst 1 800 och högst 2 300 samt i juli 1939 till lägst 4 300 och högst 4 800.

2.1.3 Andra världskriget och tiden därefter

Krigsutbrottet i början av september 1939 medförde givetvis en skärpning av hela utlänningskontrollen. Genom ändringar i tillsynskungörelsen infördes från och med den 5 september 1939 viseringstvång för samtliga utlänningar utom medborgare i

Danmark, Finland, Island och Norge. Pass- och viseringstvång infördes emellertid även för medborgare i de övriga nordiska länderna under första halvåret av 1940. Under den första tiden efter krigsutbrottet dominerades resandeströmmen av transitoresenärer, som över Sverige önskade resa till sina hemländer. Men det dröjde inte länge förrän de egentliga flyktingarna i ökad utsträckning sökte inre- setillstånd. Nya flyktingkategorier tog sin tillflykt hit, däribland polacker som flytt till Litauen och medborgare i de baltiska stater- na. Bland annat under intrycket av att den politiska utvecklingen i dessa länder kunde komma att medföra väsentliga påfrestningar på våra möjligheter att ta emot flyktingari allmänhet tillämpades tills vidare en viss restriktivitet i fråga om beviljande av inrese- tillstånd. Så länge det fanns möjligheter att från Sverige resa vidare till andra länder fick flyktingar vistas här en tid, om de kunde visa att de hade möjlighet att resa vidare. Liksom förut lämnades i regel även inresetillstånd under förutsättning att vederbörande hade anknytning till Sverige genom släktskap eller på annat sätt och att garantier lämnades för vederbörandes försörjning.

Händelserna under år 1940, som medför— de att resemöjligheterna västerut upphörde, ansågs göra det nödvändigt att ytterligare begränsa beviljandet av inresetillstånd åt flyktingar från kontinenten. Då emellertid judeförföljelserna där började anta svårare former, blev från och med hösten 1941 tillståndsprövningen allt mindre restriktiv. Ansökningar om inresetillstånd för judar beviljades sedermera i regel utan föregående prövning. Det i utlänningslagen stadgade förbudet mot att avlägsna utlänning till land, varifrån han flytt av politiska orsaker, erhöll från denna tid en alltmer vidsträckt tolkning. Uttrycket ”politiska orsaker” ansågs sålunda inte nödvändigtvis innebära att flyktingen skulle ha varit politiskt verksam eller ens att han skulle ha en politisk uppfattning, som stred mot den som hystes av makthavarna i det land varifrån han flytt. Avgörande var om flyktingen utsatts eller kunde antas bli utsatt för förföljelse som hade politisk

bakgrund; grunden kunde vara flyktingens ras, nationalitet eller tillhörighet till sam- hällsgrupp, hans politiska eller religiösa upp- fattning. Inte heller ordet ”flytt” tolkades bokstavligt. Även den ansågs ha flytt som lämnat landet i vederbörlig ordning men som sedan på grund av de politiska förhållandena där inte ansåg sig kunna återvända (s.k. avhoppare). Någon egentlig bevisning om att flyktingen verkligen blivit eller kunde kom- ma att bli utsatt för förföljelse krävdes inte. Det fordrades knappast mer än att det skäligen kunde antas att det förelåg risk för förföljelse. Hösten 1941 innebar alltså en vändpunkt i den svenska flyktingpolitiken. Från denna tid blev awisning av politisk flykting alltmer sällan förekommande och från slutet av år 1942 mottogs alla flyktingar som sökte en fristad i vårt land.

Liberaliseringen av flyktingpolitiken med- förde en stark ökning av antalet flyk- tingar i landet. Vid tiden för vapenstillestån- det i maj 1945 fanns i Sverige 194 900 utlänningar, vilket innebar en ökning med 171 200 personer ijämförelse med februari 1939. Av de utlänningar, som vistades här vid krigsslutet, var mer än 100 000 flykting- ar och närmare 60000 finska barn och evakuerade från Nordfinland. Den övervä- gande delen av utlänningarna kom från de övriga nordiska länderna, främst Danmark (18 300) och Norge (43 300), samt Balticum (33 850). Efter krigsslutet återvände flertalet flyktingar, med undantag av balterna, till sina hemländer.

Sverige har även efter andra världskrigets slut mottagit ett stort antal flyktingar. Sommaren 1945 överfördes hit genom den s.k. Bernadotte- och UNRRA-aktionema 33 700 personer från koncentrationsläger i Tyskland. Under åren 1945—1949 kom till vårt land på enskilt initiativ 10000. De flyktingar, som därefter mottagits här, har huvudsakligen överförts hit genom statliga hjälporganisationer. Under perioden 1950—1971 överfördes genom statlig försorg 20200 flyktingar till Sverige från skilda flyktingläger i Mellan- och Sydeuropa, fram- för allt i Österrike och Italien.

2.2. Nuvarande förhållanden 2.2.1 Allmänt

Utlännings ställning i Sverige skiljer sig på vissa områden väsentligt från den som tillkommer svensk medborgare. Den grund— läggande skillnaden består i att utlänning i motsats till svensk medborgare inte äger en ovillkorlig rätt att vistas i landet och att vinna sin utkomst här. En utlänning kan alltså enligt svensk lag inte göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. För utlännings inresa, vistelse eller anställning i Sverige fordras i princip tillstånd. Om utlänning söker komma in i landet utan att ha erforderligt tillstånd, kan han förhindras inresa, och om han uppehåller sig här olovligen, kan han tvingas lämna landet. Dessutom kan utlänning, även om han har tillstånd att vistas här, avlägsnas ur landet, om han diskvalificerat sig för fortsatt vistelse här genom kriminalitet eller grov asocialitet. Liksom utlänning i allmän- het har inte heller flykting någon ovillkorlig rätt att vistas i landet. Sålunda är bestämmel- serna om tillstånd och avlägsnande i princip tillämpliga även på flykting. Flykting intar dock i fråga om rätt att vistas och arbeta här en förmånsställning i förhållande till andra utlänningar (se 2.2.2 och 2.2.3). Även i andra avseenden finns skillnader mellan utlännings och svensk medborgares rättsställ- ning. Utlänning får med vissa undantag inte utan särskilt tillstånd driva näring eller förvärva fast egendom här och med vissa undantag inte inneha statstjänst. Utlän- ning åtnjuter vidare inte några politiska rättigheter. Han äger sålunda inte rösträtt vid allmänna val och får inte heller delta i samhällets styrelse. Vad nu sagts gäller också utlänning som är flykting.

Bortsett från nu berörda inskränkningar kan flykting liksom annan utlänning sägas vara i huvudsak likställd med svensk medbor- gare i fråga om fri- och rättigheter. Han åtnjuter samma skydd för sin person och sin egendom som svensk medborgare, och han äger i samma utsträckning som svensk medborgare föra talan inför domstol eller

annan myndighet för att tillvarata sina intressen.

Utlänning åtnjuter vidare i princip yttran- defrihet, religionsfrihet samt förenings- och församlingsfrihet i samma mån som svensk medborgare. Av särskilt intresse för flykting är i detta sammanhang frågan om utlänning äger bedriva politisk verksamhet här i landet, speciellt sådan verksamhet som tar sikte på de politiska förhållandena i utlänningens hemland. Enligt vedertagen internationell uppfattning kan utlänning inte göra anspråk på att få vara politiskt verksam i annat land än hemlandet. Denna uppfattning har kom- mit till uttryck bl.a. i Europarådets kon- vention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheter- na på så sätt att konventionen inte förpliktar konventionsstat att garantera utlänningar en ovillkong rätt att vara politiskt verksamma. Enligt artikel 16 i konventionen utgör nämligen dess stadganden om yttrandefrihet, förenings— och församlingsfrihet inte hinder för konventionsstat att föreskriva inskränk- ningar i utlånningars politiska verksamhet. Svensk lag innehåller inte något förbud för utlänning att bedriva sådan verksamhet i Sverige. De fri- och rättigheter, som svenska medborgare härvidlag åtnjuter, tillkommer följaktligen i princip också utlänningar som vistas här. Bedriver emellertid en utlänning politisk verksamhet, som inte är förenlig med svenska intressen, kan han förmås att lämna landet, eftersom han i motsats till svenska medborgare saknar en ovillkorlig rätt att vistas här. Med stöd av särskilt stadgande i utlänningslagen kan nämligen Kungl. Maj:t utvisa utlänning, om det finnes påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse. I stället för utvisning kan Kungl. Maj:t föreskriva inskränkningar och villkor för utlänningens fortsatta vistelse i riket.

Liksom varje annan utlänning är flykting i huvudsak jämställd med svensk medborgare i fråga om utbildning. Utlänning, som är bosatt i Sverige, har sålunda samma rätt och skyldighet som svensk medborgare att delta i undervisningen i grundskolan och han äger i

mån av tillgång på plats få undervisning i gymnasieskola. Utlänning är vidare i princip jämställd med svensk medborgare i fråga om rätt till undervisning vid landets universitet och högskolor.

Utlänning är slutligen likställd med svensk medborgare i fråga om rätt till hälso- och sjukvård och i regel även i fråga om rätt till sociala förmåner. Flykting åtnjuter vissa sociala förmåner som inte tillkommer utlän- ning i allmänhet (se 2.2.4).

2.2.2. Inresa och uppehåll

Den praxis, som utbildade sig på asylrättens område under andra världskriget och åren närmast därefter, lagfästes i 1954 års utlän- ningslag. Vid utformningen av bestämmel- serna om flykting togs hänsyn till innehållet i Förenta Nationernas konvention om flyk- tingars ställning som Sverige ratificerat sam- ma år. 1 utlänningslagen upptogs en princip- deklaration om asylrätten. Enligt deklara- tionen får utlänning, som är i behov därav, inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, om han i sitt hemland löper risk att på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa uppfattning eller el— jest på grund av politiska förhållanden utsättas för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller om han riskerar att åläggas allvarligt straff på grund av politiskt brott.

Utlänningslagens bestämmelser om fri- stad för politisk flykting innebär en begräns- ning av möjligheterna att av exempelvis arbetsmarknadspolitiska eller samhällsekono- rniska skäl vägra utlänning, som omfattas av bestämmelserna, att inresa och vistas i landet. Det är att märka att asylbestäm- melserna gäller endast utlänning som är att betrakta såsom politisk flykting och som är i behov av asyl. Förbudet att vägra asyl gäller således inte utlänning som lämnat sitt land på grund av missnöje med de ekonomiska förhållandena i hemlandet, s.k. ekonomisk flykting, och inte heller flykting som redan har asyl'i annat land. Innebörden av princip-

deklarationen redovisas närmare i kapitel 5 . Politisk flykting som fått en fristad i Sverige är liksom andra utlänningar skyldig att ha uppehållstillstånd under vistelsen här.

Det skydd mot förföljelse som enligt principdeklarationen tillkommer politisk flykting får sitt reella innehåll genom regler- na om politiskt verkställighetshinder i 53 och 54 åå utlänningslagen . Dessa regler gäl- ler i princip alla utlänningar men får självfa- llet i första hand betydelse för politiska flyktingar.

Enligt 53 & utlänningslagen får utlänning vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning inte befordras till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse, och inte heller till land, där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Utan hinder av vad som stadgas i 53 5 får utlänningen befordras till land som nyss sagts, om han genom synnerligen grov brottslighet ådagalagt att hans kvarblivande här skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet och den för- följelse som hotar honom i sådant land inte innebär fara för hans liv och ej heller eljest är av särskilt svår beskaffenhet samt han inte kan befordras till annat land (545, 1 st. UtlL). Om utlänning här eller annorstädes bedrivit verksamhet, som inneburit fara för rikets säkerhet, och det finns anledning anta att han skulle fortsätta dylik verksamhet här, får han befordras till land som sägs i 53 5, om han inte kan befordras till annat land (54 ä 2 st. UtlL).

Avvisning verkställs av polismyndighet och förpassning, förvisning och utvisning av länsstyrelse (58 ä 1 st. UtlL). Om utlänning— en påstår att han är politisk flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlännings- myndigheten (58å 2 st. UtlL). Underställ- ning skall dock inte ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verk- ställighet redan är prövat. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter utlän- ningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Om ärendet är synnerligen

brådskande, får utlänningsmyndigheten med- dela beslut, även om yttrande från nämnden inte föreligger. Ärende om verkställighet skall vidare underställas, om det möter svårighet att verkställa beslutet eller om det är tvivelaktigt hur beslutet skall verkställas (605 1 st. UtlL). Om den centrala utlän- ningsmyndigheten meddelat beslut om av— visning, förpassning eller utvisning, äger myndigheten lämna närmare anvisningar för verkställigheten (60 å UtlL).

2.2.3. Arbete

Liksom utlänning i allmänhet är flykting i princip skyldig att ha arbetstillstånd, om han vill arbeta här i landet. Enligt en särskild bestämmelse i utlänningskungörelsen kan emellertid invandrarverket för viss tid eller tills vidare befria bl. a. politisk flykting från sådan skyldighet. Med stöd av denna bestäm- melse befrias regelmässigt politisk flykting, som beviljats uppehållstillstånd, från skyldig- het att ha arbetstillstånd. Sådan flykting är således jämställd med svensk medborgare i fråga om rätt att ta anställning i Sverige.

2.2.4 Sociala förmåner m.m.

Som förut nämnts äger flyktingar liksom andra utlänningar samma rätt till flertalet sociala förmåner som svenska medborgare. Det viktigaste undantaget utgör folkpensio- nen, som utlänning kan komma i åtnjutande av endast om han är medborgare i land med vilket Sverige ingått överenskommelse här- om.

Till förmån för flyktingar bedriver arbets- marknadsstyrelsen och socialstyrelsen en särskild hjälpverksamhet. Arbetsmarknads- styrelsens verksamhet omfattar a) flyktingar, som enligt särskilda beslut av Kungl. Maj:t tas emot i Sverige från flyktingläger i olika länder, s.k. kontingentflyktingar, b) legalt eller illegalt inresta utlänningar, som enligt den centrala utlänningsmyndigheten är att jämställa med kontingentflyktingar och på grund härav tillåtits stanna i landet samt c) nära anhöriga (maka resp. make, föräldrar

och barn), som inreser för att återförenas med person som tillhör någon av ovannämn- da kategorier och är inkvarterad genom länsarbetsnämndens försorg.

Nyanländ flykting kan vid behov inkvar— teras av länsarbetsnämnden. För mottagande av större antal flyktingar kan efter arbets- marknadsstyrelsens beslut särskilda förlägg- ningar upprättas. Arbetsför flykting, som har tillstånd att vistas i landet, skall om möjligt arbetsplaceras. Nämnden tillser därvid att bostadsfrågan löses på ett tillfredsställande sätt. Om familjeförsörjare, som tillträder arbetsanställning, inte omedelbart kan er- hålla familjebostad, kan länsarbetsnämnden efter arbetsmarknadsstyrelsens bemyndigan- de under en kortare övergångstid svara för inkvartering av de anhöriga. Familjeförsörja- ren skall bidra till kostnaderna härför med belopp, som fastställs i varje särskilt fall. Nämnden svarar för att flyktingen under inkvarteringstiden får lämplig klädesutrust- ning, fickpengar m. m. Nämnden tillser vida- re att flyktingen får erforderlig läkarvård.

Flykting är berättigad till arbetsmark- nadsutbildning enligt samma normer som gäller för svenska medborgare. För flykting gäller dispens från ålderskravet på 21 år.

I samband med den första arbetsplace- ringen kan flykting få ett räntefritt startlån till uppehälle och hyra fram till första avlöningstillfället, klädesutrustning och ar- betsverktyg samt i vissa fall bohagsutrustning ävensom olika former av respenning såsom traktamente, ersättning för tillträdesresor samt flyttning av familj och bohag.

Liksom annan utlänning är flykting berät- tigad till allmänt barnbidrag först när han vistats minst sex månader i landet. Intill dess allmänt barnbidrag kan utgå kan länsarbets- nämnden emellertid utge bidrag till flykting motsvarande allmänna barnbidrag.

Flykting, som inte beräknas kunna bli självförsörjande i Sverige men har möjlighet att få sitt uppehälle tryggat i annat land, kan efter arbetsmarknadsstyrelsens beslut erhålla bidrag till kostnaderna för resan till detta land.

Socialstyrelsen har i uppdrag att bistå

flyktingar, som inte enligt uppdrag eller bemyndigande av Kungl. Maj:t år omhänder- tagna av annan statlig myndighet, samt att tillse att flyktingarna erhåller vård och understöd i huvudsak enligt gällande praxis inom socialvården. Socialstyrelsen har också bemyndigats att av statsmedel ersätta socialnämnd a) för kostnader avseende vård av och erforderligt understöd till flykting, vilken sedan ankomsten till riket varit varaktigt oförmögen till arbete, b) för sådant bidrag som erfordras till utfyllnad av arbets- inkomsten för flykting, vilken sedan an- komsten till riket haft väsentligt nedsatt arbetsförmåga samt e) för kostnader avseen- de vård och erforderligt understöd åt annan flykting, om denne efter ankomsten till Sverige inte haft stadigvarande arbete i sammanlagt ett år och undantagsvis även åt flykting som haft stadigvarande arbete under längre tid än ett år.

Socialstyrelsen har vidare bemyndigats att i vissa fall bevilja flykting understöd i form av lån för erläggande av dels grundavgift för bostadsrätt och dels amorteringar, som ingår i årsavgifter för sådan rätt, även om annan säkerhet än bostadsrättsbeviset inte kan ställas för återbetalning av länet.

Här må tilläggas att flyktingar liksom andra utlänningar har rätt till socialhjälp i samma utsträckning som svenska medborga- re och att staten ersätter kommunerna för deras kostnader för obligatorisk socialhjälp.

3. Internationella förhållanden

3.1. Inledning

De flyktingproblem som uppstod efter första världskriget fick en omfattning som tidigare aldrig skådats. Det stod redan från början klart att dessa problem inte kunde lösas av de länder som tog emot flyktingarna utan endast genom internationellt samarbete. Det internationella samarbetet tog till en början främst sikte på att ge flyktingarna materiellt bistånd, men efter hand kom arbetet att inriktas på att också bereda flyktingarna ett politiskt och rättsligt skydd. För att förverk- liga dessa mål har skapats ett flertal interna- tionella organisationer och slutits en rad överenskommelser.

Flyktingproblemen antogs tidigare vara tillfälliga och de internationella organisatio- nerna har därför förutsatts kunna slutföra sina uppgifter under en begränsad tid. Det har emellertid under senare år stått alltmera klart att flyktingproblemen inte kan slutgil- tigt lösas så länge som orsakerna till dem, de sociala, ekonomiska och ideologiska spän- ningarna i världen, kvarstår. De internatio- nella organisationernas verksamhet för att materiellt bistå flyktingar har bestått främst i att kanalisera det biståndsprogram som de frivilliga organisationerna (voluntary agen- cies) haft om hand. Organisationernas arbete på det rättsliga området har varit inriktat huvudsakligen på att verka för att länderna träffar överenskommelser om flyktingars

rättsliga ställning och att övervaka deras tillämpning. Organisationerna har också i viss utsträckning haft till uppgift att söka påver- ka lagstiftningen i de enskilda länderna. De internationella organisationernas verksamhet var tidigare begränsad till bestämda flykting- kategorier. Allteftersom nya grupper av flyk- tingar var i behov av internationellt bistånd vidgades uppgifterna för befintliga flykting- organisationer eller skapades helt nya organi- sationer. Inte förrän i stadgan för den nuvarande flyktingorganisationen, United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), har begreppet flykting utformats på ett sådant sätt att också framtida grupper av flyktingar kan inrymmas utan begränsning i tid eller rum.

Liksom de internationella flyktingorgani- sationema tog de internationella överens- kommelserna om flyktingars rättsliga ställ- ning till en början enbart sikte på befintliga flyktinggrupper eller var begränsade till flyk- tingar från visst land eller område. Men också när det gäller de internationella över- enskommelserna har utvecklingen gått mot ett mera allmänt flyktingbegrepp.

3.2.1. Förutvarande organisationer

3.2.1.l Nationernas Förbunds Överkommis- sariat för flyktingar

Den första internationella organisationen som skapades för att bistå flyktingar var Överkommissariatet för flyktingar, the High Commission for Refugees, som tillkom efter beslut av Nationernas Förbund den 27 juni 1921. Till flyktingkommissarie utsågs norr- mannen Fridtjof Nansen.

Organisationens mandat omfattade till en början endast flyktingar från Ryssland, men redan 1923 fick den också ta hand om armeniska flyktingar. År 1928 utvidgades mandatet ytterligare och inneslöt assyrier och turkar.

Uppgifterna för organisationen utgjordes av att samordna den materiella hjälpen samt att bereda flyktingarna politiskt och juri- diskt skydd. Härvid skulle man underlätta repatriering för de flyktingar, som önskade återvända till respektive hemland, bistå flyk- tingar med att ordna arbeten i vistelselandet eller hjälpa dem att emigrera till andra länder.

Ansvaret för det tekniska biståndet över- togs 1924 av International Labour Office, men redan 1929 återgick denna uppgift till flyktingkommissariatet.

Organisationens verksamhet upphörde 1930, då den ersattes'av Nansen Internatio- nal Office.

3.2.1.2 Internationella Nansenbyrån

Efter Nansens död 1930 omorganiserades den internationella biståndsverksamheten, varvid the High Commission for Refugees erhöll namnet Nansen International Office. Samtidigt skedde en uppdelning av det tidigare flyktingkommissariatets uppgifter. Den nya organisationen skulle enbart ombe- sörja den materiella hjälpen till flyktingarna, medan det politiska och rättsliga skyddet skulle handhas av Nationernas Förbunds sekretariat. Av administrativa skäl uppdrogs

emellertid snart åt Nansenbyrån att på Nationernas Förbunds sekretariats vägnar fullgöra dessa sekretariatsuppgifter. 4 Mandatet för Nansenbyrån, som var det- samma som för the High Commissioner's Office, utvidgades 1935 till att omfatta också flyktingar från Saar.

Byråns verksamhet upphörde med utgång- en av år 1938.

3.2.1.3 Överkommissariatet för flyktingar från Tyskland

Vid början av 1930-talet uppstod ett nytt flyktingproblem. Det var nu flyktingar från Tyskland, som var i behov av hjälp. Efter beslut av Nationernas Förbunds råd den 26 oktober 1933 tillkom High Commissioner's Office for Refugees from Germany. På grund av Tysklands protester var det emellertid omöjligt att knyta denna organisation till Nationernas Förbund, vilket blev en av anledningarna till aft den inte kunde arbeta effektivt. Först 1936, sedan Tyskland utträtt ur Nationernas Förbund, knöts denna organisation till Förbundet.

överkommissariatets uppgifter bestod i att uppta förhandlingar med andra stater för att förbättra flyktingarnas rättsliga ställning samt att samordna och leda det internatio— nella samarbetet för att lösa de ekonomiska, finansiella och sociala svårigheter, som var en del av flyktingproblemet.

Organisationens verksamhet upphörde med utgången av 1938, samtidigt med Nansenbyrån.

3.2.l.4 överkommissariatet för alla flyktingar

Genom beslut den 30 september 1938 beslöt Nationernas Förbunds församling att sam— ordna all flyktinghjälp. De två paralleut arbetande flyktingorganisationerna, Nansen International Office och High Commis- sioner”s Office for Refugees from Germany, sammanfördes till en ny organisation, High Commissioner's Office for all Refugees, vars mandat således kom att omfatta alla de

flyktingar, som tidigare erhållit internatio- nellt bistånd. Genom en rådsresolution ut- vidgades kontorets mandat 1939 till att omfatta flyktingar från Tjeckoslovakien och genom ett tilläggsprotokoll samma år även österrikiska flyktingar.

Organisationen skulle sörja för det politis- ka och rättsliga skyddet till flyktingarna och härvid bl. a. övervaka tillämpningen av 1933 och 1938 års flyktingkonventioner (se av- snitt 3.3.l.3 och 3.3.1.4). Den hade också att verka samordnande för den humanitära hjälpen samt att bistå regeringar och privata organisationer i deras ansträngningar att finna lösningar på flyktingproblemen genom emigration och varaktig bosättning.

3.2.1.5 Mellanstatliga kommittén för flyktingar

På initiativ av president Roosevelt samman- kallades i Evian 1938 en internationell konferens. Syftet med denna var dels att undersöka vilka åtgärder som kunde vidtas för att ge de tyska flyktingarna en snabb hjälp, dels att söka skapa en internationell organisation som skulle utarbeta ett långsik- tigt program för hjälp till samtliga befintliga och potentiella flyktingar.

Konferensen resulterade i att en ny flyk- tingorganisation, Inter-Governmental Com- mittee for Refugees (IGCR), skapades. Kom— mittén skulle utgöras av de stater som deltagit i konferensen. Mandatet begränsades emellertid till tyska flyktingar, dock med möjlighet för kommittén att senare besluta om en utvidgning.

I februari 1939 utsågs Nationernas För- bunds dåvarande flyktingkommissarie att även vara Director för kommittén.

Genom en resolution den 4 mars 1943 utvidgades kommitténs mandat till att om- fatta alla personer, som till följd av händelser i Europa måst lämna eller kunde komma att bli tvungna att lämna sina hemländer därför att de löpte fara för sitt liv och sin frihet på grund av sin ras, religion eller politiska uppfattning.

I praktiken kom emellertid kommitténs

verksamhet att helt inriktas på tyska och österrikiska flyktingar, flyktingar från Spa- nien samt vissa grupper av statslösa flykting- ar.

Av de internationella överenskommelser, som tillkom på initiativ av kommittén må här endast nämnas 1946 års London- överenskommelse angående utställande av resedokument för flyktingar.

Kommittén upplöstes i juni 1947, då dess uppgifter övertogs av Internationella flyk— tingorganisationen (IRO).

3.2.1.6 UNRRA

Redan innan andra världskriget var slut beslöt de allierade staterna att bilda en särskild organisation, United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA), för att söka lösa de ekonomiska och sociala problem som kunde väntas uppstå efter krigsslutet på grund av att personer tvingats lämna sina respektive hem- länder. En av organisationens uppgifter var att bistå personer som på grund av kriget blivit skilda från sina hem (been displaced from their homes) genom att i samförstånd med vederbörande regeringar, militära myn- digheter eller andra organ säkerställa deras repatriering eller hemresa.

UNRRA:s verksamhet var begränsad till s.k. displaced persons. Organisationen hade således inte befogenhet att bistå flyktingar som sådana och inte heller personer som blivit displaced persons av andra orsaker än världskriget.

Redan vid det första sammanträdet med UNRRA:s råd väcktes frågan, hur man skulle lösa de problem, som uppstod, då en person inte önskade repatriera. En av underkommit- te'erna hade föreslagit, att IGCR skulle överta ansvaret för de displaced persons som inte kunde repatrieras. I en av rådet vid dess första session antagen resolution inflöt emel- lertid endast en rekommendation orr. sam- arbete med IGCR.

Vid rådets tredje session i augusti 1945 kom frågan, om repatriering skulle äga rum frivilligt eller inte, till öppen konflikt mellan

öst- och väststaterna. De förra ansåg, att den enda anledningen för displaced persons att inte vilja återvända till sitt hemland var att de önskade undgå straff för begångna brott. Dessa skulle därför ej erhålla bistånd av UNRRA. Västmakterna å andra sidan mena- de, att det fanns två kategorier av displaced persons, som borde komma i åtnjutande av UNRRA:s biståndsverksamhet, nämligen dels de som ville repatriera, dels de som av legitima skäl inte önskade återvända. Det fanns vidare enligt västmakterna en tredje kategori av displaced persons, samarbetsmän och brottslingar, vilka inte skulle få bistånd av organisationen. Slutligen antogs en reso- lution av rådet, som bl.a. innebar att UNRRA kunde bistå displaced persons utan samtycke från vederbörande hemland, dvs. displaced persons som inte önskade repatrie- ra. För att i någon mån tillgodose öststater- nas önskemål begränsades biståndsverksam- heten för dessa till en tidsperiod av sex månader. Denna tidsgräns förlängdes dock vid rådets fjärde session på våren 1946. UNRRA: s verksamhet upphörde med ut- gången av juni månad 1946, då Preparatory Commission for the International Refugee Organization trädde i dess ställe (se 3.2.1.7). 3.2.1.7 Internationella flyktingorganisatio— nen (IRO)1

De stora flyktingproblem, som det andra världskriget förde med sig, ansågs av Förenta Nationerna vara av sådan vikt, att de upptogs till behandling redan under första delen av generalförsamlingens första ordinarie sam- manträde. Genom en resolution den 12 februari 1946 beslöt sålunda generalförsam- lingen att hänskjuta hela flyktingproblemet till ekonomiska och sociala rådet för en grundhg undersökning. [ anledning härav tillsatte ekonomiska och sociala rådet en kommitté bestående av representanter för tjugu stater; bland dem fanns inga nordiska. Resultatet av kommitténs arbete blev ett förslag om att inrätta en internationell flyk- tingorganisation. Genom resolution den 15

december 1946 godkände sedermera Förenta Nationernas generalförsamling en stadga för Internationella flyktingorganisationen (IRO) jämte tillhörande bilagor. Stadgan ratificera- des av 18 stater, däribland Danmark och Norge, samt trädde i kraft den 20 augusti 1948. Sverige anslöt sig inte till organisatio- nen men bidrog till kostnaderna för dess verksamhet med 50 miljoner kronor. I awak- tan på att stadgan för IRO skulle träda i kraft träffades en överenskommelse om en provisorisk kommitté, Preparatory Commis- sion for the International Refugee Organiza- tion (PCIRO), vars verksamhet tog sin början den 31 december 1946. Ett halvt år senare övertog PCIRO de uppgifter som tidigare åvilat UNRRA. Stadgan trädde i kraft den 20 augusti 1948 och den provisoriska kom- mittén avvecklades i samband därmed.

Flyktingorganisationen, som erhöll ställ- ningen av ett Förenta Nationernas fackor- gan, hade till huvudsakliga arbetsuppgifter att sända hem flyktingarna till deras hemlän- der och att sörja för att de som inte kunde återvända fick sin utkomst i annat land. Ett annat viktigt åliggande för organisationen var att vaka över att flyktingarna kom i åtnju- tande av rättsligt och politiskt skydd. Inter- nationella flyktingorganisationen övertog vi— dare från den 1 juli 1947 de funktioner, som dittills utövats av den förut omnämnda mellanstatliga kommittén för flyktingar (se 3.2.5).

Flyktingorganisationens verksamhet om- fattade dels flyktingar (refugees), dels också ”displaced persons”. Med flyktingar skulle enligt bilaga 11 till stadgan förstås ]) perso- ner som lämnat eller befann sig utanför sitt hemland (country of nationality or of former habitual residence) och som a) fallit offer för nazist- eller fascistregimer eller på dessas sida i andra världskriget stridande regimer eller för quislingregimer eller liknan- de regimer eller b) var spanska republikaner eller annat offer för falangistregimen i Spanien eller c) bedömts såsom ”flyktingar”

1 En utförlig redogörelse för IRO:s tillkomst och verksamhet finns i Holborn: The International Refugee Organization, London 1956.

före andra världskrigets utbrott på grund av ras, religion, nationalitet eller politisk upp- fattning, 2) personer som befann sig utanför sitt hemland och till följd av händelser inträffade efter andra världskrigets utbrott inte kunde eller inte önskade begära skydd av sitt hemlands regering, 3) personer av judiskt ursprung eller utlänningar eller stats- lösa personer som varit bosatta i Tyskland eller Österrike och fallit offer för nazistisk förföljelse under förutsättning att de kvar- hållits med våld i något av dessa länder eller, efter att ha varit tvungna att fly därifrån, återförts dit till följd av krigshändelserna och inte sedan på nytt blivit bosatta i landet samt 4) ensamstående barn som var föräldra- lösa eller vilkas föräldrar försvunnit och som befann sig utanför sitt hemland.

Med "displaced persons" skulle förstås personer som till följd av åtgärder, som vidtagits av nazistiska, fascistiska eller lik- nande regimer (se 1 & ovan), förvisats från eller varit tvungna att lämna sitt hemland, exempelvis personer som satts i tvångsarbete eller som förvisats på grund av sin ras eller sin religiösa eller politiska uppfattning.

Från flyktingorganens hjälp var enligt bilagan till stadgan undantagna bl.a. krigs- förbrytare, quislingar, personer som varit fienden behjälplig vid förföljelse av civilbe- folkningen i länder anslutna till Förenta Nationerna och "vanliga” brottslingar som kunde utlämnas enligt fördrag.

Flyktingorganisationen var redan från början avsedd att ha endast tillfällig karak- tär. Dess verksamhet, som upphörde helt den 1 februari 1952, avvecklades efter hand och övertogs av Förenta Nationernas Höge Kom- missarie för flyktingar (se 3.2.2.l).

3.2.2. Nuvarande organisationer

3.2.2.1 Förenta Nationernas Höge Kommis- sarie för flyktingar1

Genom en resolution vid den fjärde sessio- nen 1949 beslöt Förenta Nationernas gene- ralförsamling att från den 1 januari 1951 skapa en ny flyktingorganisation, United

Nations High Commissioner for Refugees, som skulle ersätta IRO. Statuter för organi- sationen antogs vid generalförsamlingens femte session 1949.

I punkt 6 av statuterna anges de personer, som faller under flyktingkommissariens kompetens. Här möter man för första gången en allmängiltig definition av flyktingbegrep— pet, som inte bara tar sikte på befintliga flyktingkategorier, utan också anger att även andra grupper av flyktingar kan komma att inrymmas i begreppet. Som flykting skall enligt punkt 6 A anses dels envar som bedömts som flykting enligt vissa tidigare överenskommelser, dels envar som till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet eller politiska åskådning befin- ner sig utanför det land, vari han är medbor- gare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, eller av andra skäl än person— lig bekvämlighet inte vill begagna sig av hemlandets skydd, eller som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händel- ser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistel- seort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan eller sådana skäl som nyss sagts inte vill återvända dit. Definitionen på ”flykting” i statuterna (mandatflykting) skiljer sig delvis från motsvarande definition i artikel 1 A 2 i flyktingkonventionen (se Bilaga 1). Den viktigaste skillnaden beståri att statuterna inte innehåller någon geogra- fisk begränsning.

I statuterna anges uttryckligen att flyk- tingkommissariens verksamhet skall vara helt opolitisk. Den skall vara humanitär och social (punkt 2). Vid fullgörandet av sina uppgifter skall flyktingkommissarien följa de direktiv som han kan erhålla av generalför- samlingen eller av United Nations Economic and Social Council (ECOSOC) (punkt 3). Han är också skyldig att årligen avge rapport till generalförsamlingen och ECOSOC.

1 Se S_chnyderz, Les, aspects juridiques actuels du probleme des refugies, RCH 1965 1, s. 339 ff.

Flyktingkommissariens uppgifter anges i punkterna 8—10 av statuterna. Enligt punkt 8 skall han sörja för flyktingarnas skydd (protection). Han skall fullgöra detta genom att verka för att överenskommelser om skydd för flyktingar avslutas och ratificeras. Han skall övervaka tillämpningen av dessa och föreslå ändringar. Flyktingkommissarien skall genom särskilda överenskommelser med regeringar främja varje åtgärd, som kan förbättra flyktingarnas situation, och han skall söka bereda flyktingar tillträde till andra länder.

Det åligger vidare flyktingkommissarien att underlätta samordningen mellan de pri- vata organisationer, som verkar för flyk- tingar. Han skall själv administrera de medel, som han erhåller för biståndsverksamhet. Härvid är att märka, att flyktingkommissa- rien inte får anhålla om bidrag hos regeringar utan att först ha inhämtat generalförsam- lingens tillstånd.

Enligt punkt 1 av statuterna skall flyk- tingkommissarien vid fullgörande av sina uppgifter och särskilt när svårigheter uppkommer inhämta yttrande från en rådgivande kommitté, om en sådan utses. Under årens lopp har tre sådana kommittéer avlöst varandra.

Flyktingkommissariens verksamhet är av temporär natur. Hans mandat har upprepade gånger förlängts av generalförsamlingen och gäller för närvarande intill utgången av år 1973.

Flyktingkommissarien har sitt högkvarter iGenéve.

3.2.2.2 Privata organisationer

Det praktiska flyktingarbetet handhas till stor del av frivilliga, privata organisationer.

Enligt en uttrycklig föreskrift istatuterna för flyktingkommissariatet skall detta eta- blera kontakter med privata organisationer, som har till uppgift att i materiellt hänseen— de bistå flyktingar. Flyktingkommissariatet skall vidare söka samordna allt arbete till förmån för flyktingar, som bedrivs av dessa organisationer. Ett stort antal privata organi-

sationer upprätthåller för närvarande förbin- delser med flyktingkommissariatet. Bland svenska organisationer kan nämnas Indivi- duell människohjälp, Rädda barnen och Svenska röda korset. (En förteckning över samtliga organisationer, som har deltagit i eller bidragit till flyktingkommissariatets biståndsprogram, brukar bifogas flykting- kommissariatets årliga rapport till FN:s gene- ralförsamling).

3.3 Internationella överenskommelser om flyktingars rättsliga ställning

3.3.1. Tidigare överenskommelser

3.3.l.l 1922 och 1926 års överenskommel- ser om identitetscertifikat (Nansenpass)

De internationella organisationer som hand- lagt flyktingfrågor har främst haft till upp- gift att förbättra flyktingarnas rättsliga ställ- ning. Ett av de problemen har varit att flyktingarna ofta saknat pass eller något annat resedokument. Eftersom innehav av en sådan handling i allmänhet varit en förutsätt— ning för utrikes resa, har flyktingarnas möjligheter att lämna det första asyllandet försvårats. För att komma till rätta med detta problem lät Nationernas Förbunds Överkommissariat för flyktingar samman- kalla en internationell konferens sommaren 1922. Konferensen antog den 5 juli en överenskommelse angående utfärdandet av identitetscertifikat för ryska flyktingar (SÖ 1924: 33). Överenskommelsen avsåg endast ryska flyktingar och överensstämde således med mandadet för Överkommissariatet. Vid en konferens den 31 maj 1924 utsträcktes överenskommelsen till att även gälla armenis- ka flyktingar.

Överenskommelsen innebar, att flyktingar kunde erhålla en identitetshandling (s.k. Nansen-pass), som skulle ha samma funktion som pass i vilket andra stater kunde göra anteckningar om visa etc. Det angavs ut- tryckligen, att utfärdandet av passet inte i något avseende medförde rätt för flyktingen att återvända till den stat som utfärdat

passet med mindre flyktingen erhållit sådant tillstånd.

Den omständigheten att Nansen-passet i sin ursprungliga form inte innehöll någon återreseklausul var till stor nackdel för flyktingarna. Framför allt innebar detta ett hinder för emigration till andra stater. Många länder var i och för sig villiga att acceptera flyktingar men måste enligt sin interna immigrationslagstiftning — ha möjlighet att återsända icke önskvärda utlänningar till hemlandet.

Genom en överenskommelse den 12 maj 1926 angående utfärdandet av identitetscer- tifikat till ryska och armeniska flyktingar infördes en bestämmelse, varigenom ansluten stat ålades att ta in återreseklausul i identi- tetscertifikat som staten utfärdade. Enligt överenskommelsen skulle med rysk flykting förstås person av ryskt ursprung, som inte åtnjöt sovjetregeringens skydd och inte hade förvärvat annat medborgarskap, samt med armenisk flykting person av armeniskt ur— sprung, som förut varit medborgare i otto- manska riket men inte åtnjöt skydd av turkiska republikens regering och inte heller hade förvärvat annat medborgarskap.

överenskommelsen ratificerades av Sve— rige.

3.3.l.2 1928 års resolution rörande ryska och armeniska flyktingar

Genom en resolution den 30 juni 1928 rörande ryska och armeniska flyktingar bemyndigades flyktingkommissarien att ge- nom ombud (representatives) i skilda länder fylla vissa kvasi-konsulära funktioner. Nu infördes också en bestämmelse rörande per- sonalstatutets reglering. Det rekommendera- des, att flyktingar i fråga om vissa rättigheter skulle erhålla samma behandling som vanli- gen garanterades utlänningar på grundval av ömsesidighet. överenskommelsen innehöll vidare den viktiga rekommendationen, att åtgärder för utvisning av ryska och armenis- ka flyktingar inte skulle vidtas i de fall då vederbörande inte hade möjlighet att bege sig till annat land.

Resolutionen tog främst sikte på flykting- ar av assyriskt eller assyrokaldeiskt ursprung och vissa närstående flyktinggrupper av syrisk eller kurdisk härstamning. Gemensamt för dessa var att de inte åtnjöt skydd av den stat de tidigare tillhört och att de inte förvärvat medborgarskap i annat land. Vida- re var resolutionen tillämplig även på varje förutvarande medborgare i ottomanska riket av turkisk härstamning, som till följd av Lausanneprotokollet den 24 juli 1923 an— gående folkutbytet mellan Turkiet och Grek- land inte längre var berättigad åtnjuta tur- kiska republikens skydd och inte heller hade förvärvat medborgarskap i annat land.

3.3.l.3 1933 års konvention rörande flyk- tingars internationella ställning

De åtgärder som vidtogs under 1920-talet bidrog på många håll till att framför allt de ryska flyktingarnas ställning och resemöjlig- heter utomlands förbättrades. Men alltefter- som den mot slutet av 1920—talet inträdande världskrisens verkningar gjorde sig kännbara, försämrades läget åter. Flyktingar förvägra- des i stor utsträckning fortsatt arbetstill- stånd, vilket hade till följd, att de ofta försattes i nödläge. Med anledning härav sammankallades år 1933 till Geneve en ny konferens, varvid utarbetad'es en konvention som antogs den 28 oktober 1933. Enligt denna konvention förband sig varje deltagan- de stat att åt flykting, som var fast bosatt inom dess territorium, utfärda Nansenpass med minst ett års giltighet och med rätt till ut- och inresor utan viseringsskyldighet. Flyktingar, som beviljats uppehållstillstånd fick avvisas eller utvisas endast om hänsyn till allmän ordning eller säkerhet så krävde. Flyktingar med hemvist i ett land skulle där tillerkännas nationell behandling i frågor om rätt att uppträda som part inför domstol samt att åtnjuta fri rättshjälp och andra processuella förmåner. Arbetstillstånd fick inte vägras flykting, om han antingen vistats minst tre år i landet eller var gift med en medborgare där eller hade barn med någon sådan eller aktivt deltagit i världskriget. Mest

gynnad nationsbehandling stadgades beträf- fande olika slag av socialförsäkring, sjukvård, tillträde till skolor m.fl. dylika förmåner, liksom nationell behandling föreskrevs i fråga om beskattning. Konventionen kom att bli utan större betydelse på grund av den ringa anslutningen; den ratificerades av en- dast åtta stater, nämligen Belgien, Bulgarien, Danmark, Frankrike, Storbritannien, Italien, Norge och Tjeckoslovakien.

Konventionen biträddes således inte av Sverige. Anledningen härtill var väsentligen den att de här i riket boende ryska flykting- arna redan i stor utsträckning likställts med svenska medborgare och att ett tillträde till konventionen därför i praktiken skulle vara av litet värde för dem. Konventionens betydelse minskades ytterligare genom att samtliga de länder som ratificerat eller tillträtt den gjorde detta under förbehåll, varigenom de i viktiga avseenden ställde sig utanför konventionens regler.

3.3.1.4 1936 års avtal och 1938 års konven- tion om de tyska flyktingarnas ställning

I syfte att få till stånd internationellt erkända regler rörande de tyska flyktingar- nas rättsliga ställning hölls år 1936 under Nationernas Förbunds beskydd en konferens i Geneve mellan ett stort antal stater, varvid även Sverige var representerat. Konferensens arbete resulterade i ett provisoriskt avtal av den 4 juli 1936 om tyska flyktingars ställning. Med tysk flykting skulle enligt avtalet förstås envar, som varit bosatt i Tyskland och inte innehade annan nationali- tet än tysk men som rättsligt eller faktiskt ej åtnjöt tyska regeringens skydd. Vidare stad- gades att för tyska flyktingar, som med vederbörligt tillstånd bodde inom en stat, denna skulle utfärda identitetscertifikat, lik- nande Nansenpasset, i allmänhet med rätt till rörelsefrihet inom landet samt till ut- och inresor under giltighetstiden. Flyktingar som en gång medgetts rätt att bosätta sig, fick där ej annat i laga ordning föreskrivits, inte utvisas annat än på grund av ordnings- och säkerhetsskäl. De fick inte heller återsändas

till Tyskland, såvida de inte underlåtit att vidta erforderliga åtgärder för resa till annat land.

I avsikt att snabbt få till stånd en åtminstone vissa stater emellan bindande överenskommelse och med tanke på de nedslående erfarenheterna i fråga om 1933 års konvention utformades 1936 års avtal så att en tidsödande ratificeringsprocedur kun- de undvikas. Avtalet trädde nämligen i kraft mellan de stater som undertecknat det viss tid efter det två stater definitivt underteck- nat avtalet. Övriga medlemmar av Nationer- nas Förbund ägde rätt när som helst ansluta sig genom att underteckna avtalet. Stat kunde utträda efter fyrtiofem dagars varsel. Rätten att göra reservationer och att senare utvidga eller begränsa dem var oinskränkt.

Det provisoriska avtalet, som underteck- nades av endast sju stater (inte Sverige), ersattes av en under Nationernas Förbunds beskydd utarbetad konvention om de från Tyskland kommande flyktingarna, som an- togs i Genéve den 10 februari 1938. Denna konvention omfattade dels personer som innehade eller innehaft tyskt medborgarskap och inte hade medborgarskap i annan stat, dels också statslösa personer som, efter att ha tagit hemvist inom det tyska statsområ— det, lämnat det och som inte genom förut upprättade konventioner eller protokoll er— hållit internationell status. Konventionen förutsatte för sin tillämpning att flyktingen inte kunde påräkna vare sig rättsligt eller faktiskt skydd av tyska regeringen och att han inte lämnat Tyskland av skäl, uteslutan- de hänförliga till den personliga bekvämlig- heten (reasons of purely personal convenien- ce).

Genom ett tilläggsprotokoll den 14 sep- tember 1939 utvidgades konventionen till att omfatta även flyktingar som,efter att ha innehaft österrikiskt medborgarskap, däref— ter förvärvat tyskt medborgarskap men där- utöver inte medborgarskap i något annat land, samt statslösa flyktingar som, efter att ha tagit hemvist inom det österrikiska statsområdet, lämnat detta och inte omfat- tades av tidigare överenskommelser om flyk-

Konventionen, som i övrigt hade ungefär samma innehåll som det provisoriska avtalet ratificerades endast av tre stater, nämligen Belgien, Storbritannien och Frankrike, och kom därför att få endast ringa betydelse.

3.3.1 .5 1946 års överenskommelse angående utställande av resedokument för flyktingar

Efter andra världskriget träffades på initiativ av IGCR den 15 oktober 1946 i London en överenskommelse angående utställande av resedokument för flyktingar (SÖ 1950: 103). Personkretsen angavs som den som gällde för mandatet för IGCR eller för den internationella organisation, som kunde komma att överta IGCR:s funktioner, dvs. lRO (artiklarna 1 och 20). Resedokumentet skulle innehålla återreseklausul.

3.3.2. Gällande överenskommelser

3.3.2.l 1951 års flyktingkonvention

Bortsett från 1946 års London-överenskom- melse, som endast rörde frågan om resedo— kument för flyktingar, tillkom åren närmast efter andra världskrigets slut inte någon överenskommelse som reglerade flyktingars rättsliga ställning. De två tidigare konventio- nerna från 1933 och 1938 var visserligen fortfarande i kraft. På grund av de nationella begränsningarna av flyktingbegreppen svara- de dessa emellertid inte på något sätt mot den faktiska flyktingsituationen.

Genom en resolution den 8 augusti 1949 beslöt ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) tillsätta en expertkommitté med uppgift att i första hand utreda frågan, huruvida det kunde anses önskvärt att utarbeta en generell konvention om flykting- ars och statslösa personers rättsliga ställning samt att, om så befanns vara fallet, utarbeta en sådan konvention [E/RES/218 B (IX)]. Kommittén, som sammanträdde i Lake Suc- cess den 16 januari—16 februari 1950, överlämnade till ekonomiska och sociala rådets elfte sammanträde ett förslag till

flyktingkonvention (UN Doc. E/1618, E/AC32/5). Rådet företog inte någon detalj— bearbetning av förslaget utan nöjde sig med att anta en inledning till konventionen samt en definition av vad som i konventionen skulle förstås med flykting. Rådet beslöt genom resolution den 11 augusti 1950 [E/RES/3l9 B (IX)] att återförvisa förslaget till expertkommittén med uppdrag att om— arbeta detsamma, varvid den av rådet antag— na inledningen och definitionen av begreppet flykting skulle komma till användning. Se- dan kommittén på nytt sammanträtt, nu i Geneve den 14—25 augusti 1950, antog kommittén sistnämnda dag en rapport till generalförsamlingen, innehållande en revide— rad text till flyktingkonventionen (UN Doc. E/1850; E/AC 32/8). Ärendet behandladesi generalförsamlingen i samband med frågan om tillsättandet av flyktingkommissarie. Se— dan generalförsamlingen antagit ett av dess tredje utskott utarbetat förslag till artikel 1 innefattande en definition av begreppet flykting, beslöt generalförsamlingen genom resolution den 14 december 1950 [A/RES/429 (V)] att låta sammankalla en diplomatisk konferens för vidare behandling av frågan om en flyktingkonvention. Konfe- rensen sammanträdde i Geneve den 2—28 juli 1951 med deltagande av befullmäktigade regeringsombud för 26 stater. Till grund för sitt arbete beslöt konferensen att lägga det av expertkommittén utarbetade konven- tionsutkastet med den ändring av artikel 1, som beslutats av generalförsamlingen.

Efter en fullständig genomgång av utkas- tet upprättades vid konferensen en konven- tion angående flyktingars rättsliga ställning, vilken vid konferensens slut den 28 juli 1951 undertecknades av tolv stater, däribland Sverige (SÖ 1954: 55).

Flyktingkonventionen hade den 1 februa- ri 1972 ratificerats av 61 stater.2

1 En utförlig kommentar till flyktingkon- ventionen finns i Robinson: Convention relating to the Status of Refugees. lts History, Contents and Interpretation, New York 1953. 2 En förteckning över stater som den 1 februari 1972 anslutit sig till eller ratificerat konventionen fmnsi Bilaga 3 till betänkandet.

En redogörelse för flyktingkonventionens huvudsakliga innehåll finns i avsnitt 6.2. I de därefter följande avsnitten redovisar och kommenterar utredningen utförligare vissa av konventionens bestämmelser, nämligen artikel 1 (förutsättningar för och upphöran- de av flyktingskap), artikel 12 (personrättslig ställning), artikel 15 (föreningsrätt), artikel 17 (rätt till arbete), artikel 27 (identitets- handlingar), artikel 28 (resedokument), arti- kel 31 (olovlig inresa och uppehåll), artikel 32 (utvisning) artikel 33 (förbud mot utvis- ning och avvisning) samt artikel 34 (förvärv av medborgarskap).

De engelska och franska texterna till konventionen jämte en svensk översättning därav finns återgivna 1 Bilaga 1 till betänkan- det.

3.3.2.2 1954 års konvention om statslösas rättsliga ställning

Genom 1951 års flyktingkonvention hade flyktingar, som inrymdes under flykting- definitionen i artikel 1, garanterats vissa rättigheter i de stater som ratificerat konven- tionen. Flyktingkonventionen omfattade emellertid endast sådana statslösa som samti- digt var flyktingar. För att reglera och förbättra även övriga statslösas ställning an- ordnades en diplomatisk konferens, som den 28 september 1954 antog texten till en konvention om statslösas rättsliga ställning. Konventionen inleds med en definition av uttrycket statslös. Som sådan skall anses den, som inte är medborgare i någon stat enligt lagstiftningen i någon stat (artikel 1 & 1). De bestämmelser i andra paragrafen, som anger i vilka fall konventionen inte är tillämplig, har samma innehåll som motsva- rande regleringi flyktingkonventionen. Statslöshetskonventionens övriga bestäm- melser är praktiskt taget identiska med motsvarande bestämmelser i flyktingkonven- tionen. De enda väsentliga skillnader, som finns mellan de två överenskommelserna, är att statslöshetskonventionen saknar flykting- konventionens bestämmelser om flyktingar, som olovligen uppehåller sigi tillflyktslandet

(artikel 31), samt förbud mot utvisning eller avvisning ('refoulement') (artikel 33).

Statslöshetskonventionen har ratificerats av Sverige (prop. 1964: 170).

3.3.2.3 1957 års överenskommelse angående flyktingar som är sjömän

Artikel 11 av 1951 års flyktingkonvention föreskriver att fördragsslutande stat välvilligt skall pröva möjligheterna att tillåta flykting, som regelmässigt är anställd ombord på fartyg, att bosätta sig inom statens område och förse honom med resedokument eller att ge honom tillfälligt tillstånd att uppehålla sig inom statens område. Stadgandet innebär inte några skyldigheter för fördragsslutande stat att utfärda resedokument. En flykting- sjöman kan inte heller åberopa flyktingkon- ventionens artikel 28, eftersom han inte lovligen vistas inom fördragsslutande stats territorium.

1957 års överenskommelse angående flyk- tingar som är sjömän (SÖ 1959: 16) avsåg att avhjälpa de missförhållanden, som uppstått i fråga om denna flyktingkategori. Överens- kommelsen föreskriver, att vid tillämpning av artikel 28 av 1951 års flyktingkonvention en flyktingsjöman skall anses lovligen inrest i fördragsslutande stat, under vars flagga han såsom flykting under sammanlagt 600 dagar inom tre år tjänstgjort som sjöman på fartyg, vilket minst två gånger årligen angör hamn inom statens område (artikel 2).

Som flykting enligt överenskommelsen skall anses den som är flykting enligt flyktingkonventionens artikel 1 (art. 1).

Enligt artikel 4 i överenskommelsen anses flyktingsjöman upphöra att lovligen vistasi fördragsslutande stat, om han förvärvat fast vistelseort i annan stat eller under en period av 6 år tjänstgjort sammanlagt 1 350 dagar på fartyg som för annan stats flagga.

Flyktingsjöman skall enligt överenskom- melsen inte tvingas kvarstanna ombord på fartyg, om hans fysiska eller psykiska hälsa därigenom allvarligt sätts i fara (art. 9) och ej heller på fartyg som är destinerat till hamn eller som skall segla genom farvatten, där

Av tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller till allmän ord- ning är fördragsslutande stat befriad från de skyldigheter som eljest åligger staten enligt överenskommelsen (art. 1 1).

3324 1967 års protokoll angående flyk- tingars rättsliga ställningl

Flyktingkonventionen innehåller såväl en tidsgräns som en geografisk begränsning. En förutsättning för att utlänning skall anses som flykting är enligt artikel A 2 att flyk- tingskapet orsakats av ”händelser som inträf- fat före den 1 januari 1951”. Med uttrycket ”händelser” kan enligt artikel 1 B 1) förstås antingen ”händelser som inträffat i Europa” eller ”händelser som inträffat i Europa eller annorstädes”.

Det konventionsutkast, som låg till grund för utarbetandet av konventionen vid den diplomatiska konferensen i Geneve, innehöll inte någon begränsning av begreppet flykting ur geografiska synpunkter. Under konferen- sen framträdde emellertid på denna punkt betydande motsättningar. Åtskilliga stater hävdade att en begränsning till händelser, som inträffat på den europeiska kontinen- ten, var nödvändig för att inte en ansluten stat genom en alltför vidsträckt definition skulle löpa risk att ta på sig förpliktelser av oöverskådlig omfattning. Till stöd för denna ståndpunkt anfördes vidare att de flesta av konventionens bestämmelser blivit utforma- de med tanke på de ekonomiska och sociala förhållandena i europeiska länder. Andra delegationer, däribland de skandinaviska, intog en motsatt ståndpunkt och uttalade sig för en universell bestämning av flyktingbe- greppet. Resultatet av debatten blev en enhälligt antagen komprornisslösning, som återges i artikel 1 B. Stat skall senast då den undertecknar eller ratificerar konventionen eller ansluter sig till den genom en uttrycklig förklaring ange, huruvida staten i fråga, med hänsyn till de förpliktelser den tar på sig enligt konventionen, antar den vidare eller

den mera begränsade definitionen av flyk- tingbegreppet.

Vid sin ratificering av konventionen för- klarade Sverige, liksom tidigare Danmark och Norge, att med uttrycket ”händelser som inträffat före den 1 januari 1951” för Sveriges del skulle förstås "händelser som inträffat i Europa eller annorstädes före den 1 januari 1951”. Förklaringen motiverades med att det saknades anledning att frånkän- na det fåtal flyktingar från utomeuropeiska länder, som sökt tillflykti Sverige, rätten att komma i åtnjutande av konventionsskyddet (prop. 1954: 134 s. 22).

l medvetande om att tidsgränsen och den geografiska begränsningen i konventionen kunde komma att i framtiden ställa stora flyktinggrupper utanför konventionen antog konferensen samtidigt med konventionen en rekommendation vari den uttryckte en för- hoppning att alla stater skulle komma att med konventionen som förebild så långt som möjligt ge flyktingar som inte omfattades av konventionen samma behandling som den tillförsäkrar konventionsflyktingar.

Så länge som flyktingproblemen berörde huvudsakligen endast Europa kom flykting- konventionens tidsgräns inte att få någon större praktisk betydelse. Genom en liberal tolkning av uttrycket ”händelser som inträf- fat före den 1 januari 1951” kom konventio- nen att tillämpas som om tidsgränsen inte funnits. Men allt eftersom flyktingproble- men i Afrika tilltog i omfattning kom begränsningarna i konventionen att bli känn- bara. Således kom de afrikaner, som blivit flyktingar till följd av händelser inträffade under 1960-ta1et, på grund av tidsgränsen att falla utanför konventionen. Redan i början av l960-talet diskuterades i olika samman- hang möjligheterna att utvidga konventio— nens tillämpningsområde så att den inrymde också de nya flyktinggrupper som tillkom- mit sedan konventionen antogs och som

' Ett utdrag av protokollet finns i bilaga 2 nu betänkandet. För en utförligare redogörelse för protokollets tillkomst och innehåll hänvisas till Weis: The 1967 Protocol relating to the Status of Refugees and some Questions of the Law of Treaties, BYIL 1967, s. 39 ff.

därför inte omfattades av konventionen. Genom resolution 2198 (XXI) den 16 december 1966 beslöt Förenta Nationernas generalförsamling att för anslutning öppna ett protokoll rörande flyktingars ställning, som syftade till att ge samma rättsliga ställning åt ”alla flyktingar, som omfattas av definitionen i konventionen utan hänsyn till tidpunkten 1 januari 1951". Enligt artikel 1 mom. 2 i protokollet skall med ”flykting” förstås varje person, som omfattas av defini- tionen i artikel 1 av konventionen som om orden till följd av händelse, som inträffat före den 1 januari 1951, och . . .” samt orden ”. . . till följd av händelser som förut sagts . . .” i artikel 1 A 2) vore uteläm- nade.

Vidare skall protokollet gälla utan någon möjlighet till geografisk begränsning. ] sist- nämnda hänseende föreligger undantag i fråga om till flyktingkonventionen anslutna stater, som tidigare begränsat giltigheten av konventionen enligt artikel 1 B 1) a (”events occurring in Europe . . .”).

Protokollet hade den 1 februari 1972 ratificerats av 47 stater, däribland Sverige (SÖ 1967: 45).

79

3.3.3. Övriga gällande överenskommelser, som särskilt berör flyktingars rättsliga ställ- ning

3.3.3.l Konventionen om indrivning av un- derhållsbidrag i utlandet

En överenskommelse, som kan ha bety- delse för flyktingar, är 1956 års Ge- néve-konvention om indrivning av under- hållsbidrag i utlandet. Konventionen har till syfte att underlätta indrivandet av under- hållsbidrag som en person, vilken vistas på någon av de fördragsslutande parternas ter- ritorium, påstår sig vara berättigad att erhålla från annan person, vilken är underkastad rättsskipningen i annan fördragsslutande stat. Konventionen torde vara av särskild betydelse för flyktingar, eftersom flykting- familjer ofta lever åtskilda.

Från svensk sida gjordes i samband med

ratifikation av konventionen ett allmänt förbehåll i fråga om krav på underhållsbi- drag, som är riktade mot i Sverige bosatta politiska flyktingar, vare sig dessa är svenska eller utländska medborgare eller statslösa. Reservationen motiverades på följande sätt.

Många av de politiska flyktingar vilka i Sverige beviljats fristad har i det land, som de av politiska skäl tvingats lämna, anhöriga till vilka de står i sådant familjerättsligt förhållande som enligt svensk lag grundar underhållsskyldighet. Genom konventionen skapas till följd härav möjligheter att såväl uppspåra som trakassera dessa flyktingar, vilkas anhöriga i många fall utan framgång sökt utresa från hemlandet för att förena sig med dem. Av dessa skäl torde ett allmänt förbehåll böra göras av innehåll att Sverige skall äga frihet att efter omständigheterna i det enskilda fallet avvisa sådana krav på bistånd att utfå underhållsbidrag, vilka göres gällande mot person, som ankommit till riket såsom politisk flykting.

3.332 Världskonventionen om upphovs- mannarätt

Enligt ett tilläggsprotokoll till Världskonven— tionen om upphovsmannarätt som behandlar skydd för verk av statslösa och flyktingar, skall statslösa och flyktingar, som har sin vanliga vistelseort i fördragsslutande stat, vara likställda med statens egna medborgare med avseende å tillämpningen av konventio- nen.

3.3.3.3 Överenskommelser som antagits in- om ILO

Av betydelse för flyktingars rättsliga ställ- ning är den av [LO:s generalkonferens år 1949 antagna konventionen (nr 97) angåen- de migrerande arbetare (reviderad 1949). Bilaga 11 till konventionen angående rekryte- ring av samt arbetsförmedling och arbetsvill- kor för migrerade arbetare, vilka rekryteras genom statskontrollerad gruppemigration, innehålleriartikel ll bestämmelser om migre- rande arbetare, som är flykting eller tvångs- förflyttad (displaced person). Om sådan arbetare kommit in i immigrationslandet i enlighet med konventionens bestämmelser och på grund av bristande tillgång på arbete mister en anställning, skall vederbörande

myndighet göra allt vad som står i dess förmåga för att sätta honom i stånd att finna en lämplig anställning samt tillförsäkra ho nom uppehälle i avbidan på sådan anställning eller bosättning på annan ort.

Konventionen har inte ratificerats av Sverige.

I en till rekommendation (nr 86) angåen- de migrerande arbetare (reviderad 1949) fo- gad bilaga, som behandlar normalavtal av- seende migration av arbetare, förekommer ett flertal stadganden, vilka har betydelse för flyktingars ställning. Av särskild betydelse är bestämmelsen i artikel 25 52 angående återsändande. Enligt denna får ansluten stat inte återsända flyktingar och tvångsför- flyttade (displaced persons) eller migrerande arbetare, till deras hemland om de av politiska skäl inte önskar återvända dit, och hemlandet är ett annat än rekryteringslan- det, med mindre de uttryckt önskemål härom i skrivelse till vederbörande myndig- het i immigrationslandet och till represen— tant för internationellt organ med uppgift att beskydda flyktingar och tvångsför- flyttade som inte åtnjuter någon regerings beskydd.

Konvention (nr 108) angående nationella identitetshandlingar för sjömän föreskriver bl. a., att fördragsslutande stat på begäran av sjöman, som är medborgare i staten, skall för honom utfärda identitetshandling, avfattad på sätt som närmare anges i konventionen. Sådan identitetshandling kan också utfärdas för varje annan sjöman som antingen är anställd på fartyg, registrerat inom statens territorium, eller som är inskriven vid arbets- förmedling inom statens territorium (art. 2). Sistnämnda bestämmelse torde huvudsakli- gen ha betydelse för flyktingar.

Sjöman, som innehar giltig identitets- handling, har rätt att återvända till den stat som utfärdat handlingen. Denna rätt skall gälla under en tid av minst ett år efter utgången av i identitetshandlingen eventuellt angiven giltighetstid (art. 5).

Konventionen har ej ratificerats av Sveri- ge på grund av de olägenheter som ur utlänningskontrollsynpunkt skulle uppstå

vid dess tillämpning med hänsyn till överens- kommelsen mellan de nordiska länderna om upphörande av passkontrollen. Konventionen (nr 118) angående utlänning- ars likställande med ett lands egna medbor- gare i fråga om social trygghet, som antogs vid lLO:s allmänna konferens 1962, föreskri- ver bl. a., att fördragsslutande stat inom sitt territorium skall tillförsäkra varje medborga- re från annan fördragsslutande stat samma behandling som statens egna medborgare inom varje gren av social trygghet, beträffan- de vilken fördragsslutande stat godtagit konventionens förpliktelser. Enligt artikel 10 ä 1 skall bestämmelserna i konventionen vara tillämpliga på flyktingar och statslösa personer utan villkor om ömsesidighet.

3.3.3.4 Överenskommelser inom Europarå— dets ram

Inom Europarådet slöts den 11 december 1953 tre olika överenskommelser rörande sociala rättigheter och förmåner, vilka samt- liga innehåller särskilda tillämpningsbestäm- melser rörande flyktingar.

Den provisoriska europeiska överenskom- melsen om social trygghet vid ålderdom och nedsatt arbetsförmåga samt för efterlevande (SÖ 1955: 31) och den provisoriska euro- peiska överenskommelsen om social trygg- het, dock ej vid ålderdom och nedsatt arbetsförmåga eller för efterlevande (SÖ 1955: 32) föreskriver bl. a., att medborgare i andra fördragsslutande stater i vissa hänseen- den skall jämställas med egna medborgare. I protokoll, fogade till överenskommelserna, stadgas att bestämmelserna i dessa skall vara tillämpliga på flyktingar i samma utsträck- ning som överenskommelserna är tillämpliga på medborgare i fördragsslutande stater.

Den europeiska konventionen om social och medicinsk hjälp (SÖ 1955233) anger under vilka förutsättningar medborgare i fördragsslutande stat skall vara berättigade till social och medicinsk hjälp i annan fördragsslutande stat. Även till denna kon- vention har fogats ett protokoll som före-

1 1 1 1

skriver lika behandling till förmån för flyk- tingar.

I samtliga nu nämnda överenskommelser skall begreppet flykting ha den innebörd som anges i 1951 års flyktingkonvention.

Enligt 1959 års europeiska överenskom- melse om avskaffande av viseringstvång för flyktingar (SÖ l960:75) är flyktingar, på villkor som anges i överenskommelsen och under förutsättning av ömsesidighet, befria- de från viseringstvång för inresa i eller utresa från fördragsslutande stats territorium. Som villkor gäller bl. a. att vederbörande flykting innehar giltigt resedokument, som är utfär- dat ienlighet med bestämmelserna i 1951 års flyktingkonvention eller 1946 års London- överenskommelse.

Som ett komplement till den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna undertecknades den 18 oktober 1961 i Turin den europeiska sociala stadgan (Sö 1962: 57). Enligt en till stadgan fogad bilaga skall fördragsslutande stat tillförsäkra flyk- tingar en behandling som är så gynnsam som möjligt och under alla förhållanden en behandling som inte är mindre förmånlig än den parten åtagit sig enligt stadgan eller enligt andra giltiga traktater, som äger tillämpning på flyktingar. Som flykting skall anses den, som är flykting enligt artikel 1 av 1951 års flyktingkonvention.

3.4 Juridiskt icke bindande dokument

3.4.1. Artikel 14 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna

Artikel 14 i Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna innehåller ett stadgande om asylrätten av följande lydelse.

”1. Envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse.

2. Denna rätt må icke åberopas vid laga åtgärder, reellt grundade på icke politiska brott eller på handlingar, som strida mot Förenta Nationernas ändamål och grundsat- ser.” Som framgår av texten innebär detta

stadgande inte någon rätt för den enskilde att erhålla asyl. Han medges bara en rätt att söka och åtnjuta asyl. Det enda som kan utläsas ur Stadgandet är att den omständig- heten att en stat beviljat en person asyl inte kan anses som en ovänlig handling gentemot personens hemland. Det har ifrågasatts, om en bestämmelse med denna innebörd har något att göra i en deklaration om mänskliga rättigheter. Se vidare avsnitt 5.4.1.

3.4.2 Förenta Nationernas förklaring om territoriell asyl1

Kort tid efter det att förklaringen om de mänskliga rättigheterna antagits av Förenta Nationernas generalförsamling togs frågan om asylrätten upp på nytt. Sålunda uppför- des frågan som en särskild punkt på dagord- ningen för kommissionen för de mänskliga rättigheterna redan vid dess femte session år 1949. Vid kommissionens sessioner i början av 1950-talet lades fram ett flertal förslag om en bestämmelse rörande asylrätt, som skulle tas in i den konvention om mänskliga rättigheter som då höll på att utarbetas. Samtliga framlagda förslag avvisades emeller- tid, och förslaget till konventionen om de mänskliga rättigheterna kom därför inte att innehålla något stadgande om asylrätt. På grund härav föreslog den franske delegaten (René Cassin) vid kommissionens trettonde session 1957, att man skulle utarbeta en särskild förklaring om asylrätt. Kommissio- nen förelades också ett förslag till en deklaration. Vid behandlingen av förslaget i tredje kommittén under generalförsam- lingens sjuttonde session 1962 ändrades titeln till att uttryckligen avse territoriell asyl. Avsikten härmed var att betona att förklaringen inte omfattade den s.k. diplo- matiska asylen. Arbetet på förklaringen resulterade slutligen i att Förenta Nationer-

1 En utförlig redogörelse för förklaringens till- komst och innehåll finns i Weis: The United Nations Declaration on Territorial Asylum, The Canadian Yearbook of International Law 1969, s. 92 ff. och Prietacznik: Declaration on Territorial Asylum and International Law, Indian Year Book of International Affairs 1966—67, 5. 579 ff.

nas generalförsamling genom resolution 2312 (XXII) den 14 december 1967 enhäl- ligt antog en förklaring om territoriell asyl. Förklaringen, som närmast är att se som en vidareutveckling av asylrättsstadgandet i för- klaringen om de mänskliga rättigheterna är emellertid lika litet som Förenta Nationernas förklaringar i övrigt juridiskt bindande.

Förklaringen består av en inledning och fyra artiklar. I inledningen erinras om Fören- ta Nationernas syften sådana de kommit till uttryck i organisationens stadga och om asylrättsförklaringen artikel 14 iden allmän- na förklaringen om de mänskliga rättigheter- na. Där fastslås vidare att, när stat beviljar asyl åt personer som omfattas av artikel l4i den allmänna förklaringen, så är det en fredlig och humanitär handling som inte kan betraktas som ovänlig av annan stat.

Artikel 1 föreskriver att asyl, som stat beviljar personer som äger åberopa artikel 14 i den allmänna förklaringen, inbegripet per- soner som kämpar mot kolonialism, skall respekteras av varje annan stat (mom. 1). Rätten att söka och åtnjuta asyl får inte åberopas av person som på allvarliga grunder kan antas ha begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänsklig— heten (mom. 2). Det ankommer på stat som beviljar asyl att själv pröva om det föreligger anledning att bevilja asyl (mom. 3).

I artikel 2 framhålls att de asylberättiga- des situation är en angelägenhet för statssam- fundet och att staterna skall, var för sig eller gemensamt eller genom Förenta Nationerna, i en anda av internationell solidaritet vidta lämpliga åtgärder för att lätta bördan för stat som har svårigheter att bevilja asyl eller att fortsätta att bevilja asyl (mom. 1 och 2).

Enligt artikel 3 får asylberättigad person inte avvisas vid gränsen eller, om han kommit in på område där han söker asyl, utvisas eller tvångsvis återsändas till stat där han kan komma att utsättas för förföljelse (mom. 1). Undantag från denna princip får göras endast av hänsyn till statens säkerhet eller för att skydda befolkningen, såsom vid en massinvasion av flyktingar (mom 2). Om stat finner anledning att göra undantag från

principen om förbud mot avvisning eller avlägsnande, skall staten överväga möjlighe- ten att bereda vederbörande tillfälle att bege sig till annat land genom att ge honom provisorisk asyl eller på annat sätt (mom. 3).

Enligt artikel 4 får stat inte tillåta person, som den beviljat asyl, att bedriva verksamhet stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser.

3.4.3. Europarådets resolution rörande asyll

Europarådets rådgivande församling antog i september 1961 en rekommendation (nr 293) med förslag att ministerkommittén skulle uppdra åt expertkommittén för de mänskliga rättigheterna att inarbeta en arti- kel om asylrätt i ett protokoll till konventio- nen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Expertkommittén fann ett sådant förfaringssätt inte vara möjligt. Den motiverade sitt ställningstagan- de med den traditionella ståndpunkten att asylrätten inte kunde betraktas som en rättighet för individen. Vidare ansåg kom- mittén det betänkligt att göra det kontroll- maskineri, som tillskapats genom konven- tionen, tillämpligt även på en bestämmelse om asylrätt. Kommittén hänvisade i stället till möjligheten att söka främja asylrätten antingen genom en från rättighetskonventio- nen fristående konvention eller genom en resolution antagen av ministerkommittén. Expertkommittén fick sedermera i uppdrag att utarbeta ett utkast till deklaration om asylrätten, på grundval av vilken en resolu- tion eller en konvention i sinom tid skulle kunna utarbetas. En av expertkommittén utarbetad resolution (67) 14 om asyl för personer som löper risk för förföljelse antogs den 23 juni 1967 av ministerkommittén.

I resolutionens inledning uttrycker minis- terkommittén en önskan om att medlems- staternas regeringar skall, var för sig eller tillsammans, i en anda av humanitet göra allt som står i deras makt för att tillför-säkra

[ För en kommentar till resolutionen se Wieb- ringhaus: Le droit d' asile en Europe, AFDl 1 967 s. 566 ff.

personer, som löper risk för förföljelse, den säkerhet och det skydd som de är i behov av. Samtidigt erkänner kommittén dock behovet för regeringarna att ta hänsyn till såväl sina åtaganden enligt internationella överenskom- melser som till nödvändigheten för dem att trygga den nationella säkerheten och skydda samhället mot allvarlig fara.

I resolutionens huvuddel uppmanas med- lemsstaternas regeringar att behandla perso- ner som söker asyl på deras områden i en särskild liberal och humanitär anda (& 1). I samma anda skall de säkerställa att ingen avvisas vid gränsen, utvisas eller på annat sätt utsätts för åtgärd, som skulle få till följd att han tvingades återvända till eller stanna i ett område, där han skulle löpa risk att utsättas för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, medlemsskap i en viss social grupp eller politisk åskådning (% 2). Om medlemsstat för att trygga den nationella säkerheten eller skydda samhället mot allvar— lig fara överväger att vidta åtgärder, som skulle kunna medföra följder som nyss sagts, skall den såvitt möjligt och på villkor som den finner lämpliga, sätta vederbörande i tillfälle att resa till ett annat land än det där han skulle löpa risk att utsättas för förföljel- se (& 3). Om det skulle uppstå svårigheter för en stat som en följd av att den handlari enlighet med de i resolutionen uppdragna riktlinjerna, skall övriga medlemsstater i en anda av europeisk solidaritet och gemensamt ansvar, var för sig eller i samarbete särskilt inom Europarådets ram, vidta lämpliga åtgär- der för att övervinna dessa svårigheter (& 4).

3.4.4. Resolution av OEEC:s råd

Den 30 oktober 1953 antog OEEC:s råd en resolution om reglering av sysselsättningen för medborgare i medlemsstaterna. Resolu- tionen, som inte är juridiskt bindande, innehåller bl. a. en bestämmelse om behand- lingen av flykting som vid den tidpunkt, då han första gången får erbjudande om arbete i en medlemsstat, erkänts som flykting i annan medlemsstat. Sådan flykting skall medlemsstat enligt resolutionen behandla på

samma sätt som medborgare i den andra medlemsstaten, när det är fråga om att bevilja eller förlänga arbetstillstånd, under förutsättningen att flyktingen äger rätt att återvända dit.

4. Förhållandena i några främmande länder

4.1. Inledning

De allmänna bestämmelserna om utlännings rätt att inresa och vistas i ett land är i hög grad olikartade i olika länder såväl till innehåll som utformning. De särskilda be- stämmelser, som reglerar flyktings rätt till inresa och vistelse, har däremot blivit alltmer enhetliga i de olika länderna. Denna utveck- ling är närmast att se som en följd av det omfattande internationella samarbete som bedrivits, särskilt inom Förenta Nationernas ram, för att förbättra flyktingarnas levnads- villkor och trygga deras rättsliga ställning i de länder som de tagit sin tillflykt till. Av särskild betydelse för denna utveckling har varit Förenta Nationernas konvention an— gående flyktingars rättsliga ställning. Denna konvention, som inemot hälften av Förenta Nationernas medlemsstater anslutit sig till, har på olika sätt varit normerande för den rättsliga behandlingen av flyktingar i de anslutna staterna. För att garantera efterlev— naden av konventionens bestämmelser har flertalet stater i Väst—Europa, däribland Danmark och Finland, införlivat konventio- nen med den nationella rättsordningen och gjort den till direkt tillämplig intern rätt. Några stater, främst Sverige och Norge, har på grundval av nationell praxis utformat egna regler om flyktingskap med beaktande av konventionens bestämmelser.

Vad nu sagts gäller framför allt reglerna

om vem som skall anses vara flykting och därmed berättigad till särskilt skydd samt bestämmelserna om under vilka förutsätt- ningar flykting får avlägsnas från tillflykts- landet. Konventionen innehåller inga direkta bestämmelser, som ålägger ansluten stat att fastställa flyktingskap, och därför inte heller några regler om förfarande härför. Flertalet västeuropeiska stater har emellertid genom lagstiftning eller praxis skapat ett särskilt förfarande för fastställande av flyktingskap. Förfarandet har dock utformats högst olika i skilda länder.

4.2. Danmarkl

Utlännings rätt att inresa och vistas i Danmark regleras i loven om udleendinges adgang til landet m.v. av den 7 juni 1952 (cit. Ul) och justitieministeriets bekendt- gorelse om udlzendinges adgang til och ophold i landet av den 23 juni 1964. Varken loven eller bekendtgorelsen innehåller emel- lertid några bestämmelser om flyktings rätt till inresa och uppehåll. Loven, som uppen- barligen förutsätter att politiska flyktingar i dessa avseenden skall behandlas förmånligare än utlänningar i allmänhet, innehålleri fråga om sådana flyktingar enbart bestämmelser av processrättslig art, avsedda att garantera att

1 Se Skadegård: Der Schutz und die Rechte der Fliichtlinge in Dänemark, i Garmisch ;. 34 ff.

fråga om avlägsnande av politisk flykting avgöres i högsta instans. Sålunda föreskrivsi loven att polismyndighet inte får avvisa eller utvisa utlänning, som gör gällande att han varit tvungen att söka tillflykt i Danmark som politisk flykting och anför sannolika skäl för (sandsynliggor) sitt påstående, utan måste underställa justitieministern frågan för avgörande (2 5 4 st. och 6 s 3 st. uni. Vem som är att anse som politisk flykting anges alltså inte i loven eller bekendtgorelsen utan avgöres med tillämpning av artikel 1 i flyktingkonventionen, vilken Danmark som första land ratificerade den 4 december 1952.

I praxis har utbildats ett särskilt förfaran- de för handläggning av frågor om politiskt flyktingskap.

Ansökan om uppehållstillstånd av utlän- ning, som påstår sig vara politiskt förföljd i hemlandet, handläggs av den centrala utlän- ningsmyndigheten (Tilsynet med Udlaend- inge), Sökanden hörs ingående om sina personliga förhållanden och därvid särskilt om vad han har att anföra till stöd för sitt påstående om att han fruktar förföljelse i sitt hemland. Vid förhöret upplyses sökanden om sin rätt att få ansökningen förelagd för justitieministeriet och får därefter i förekom- mande fall avge en skriftlig förklaring om att han kan och önskar begagna sig av denna rätt. Efter avslutad utredning överlämnas ärendet med utlänningsmyndighetens eget uttalande till justitieministeriet för avgöran- de. Om utredningen ger anledning anta att utlänningen har välgrundad anledning att frukta förföljelse om han återvänder till sitt hemland, beslutar ministeriet att erkänna honom som konventionsflykting. Erkännan- det är bindande för andra myndigheter och kan återkallas endast om de uppgifter, som erkännandet grundas på, varit medvetet oriktiga eller det inträffat någon omständig- het som enligt konventionen medför att den inte längre är tillämplig. Utlänning, som erkänts som konventionsflykting, beviljas, under hänvisning till justitieministeriets be- slut, av utlänningsmyndigheten uppehålls- och arbetstillstånd för viss tid ”med status

som flygtning i henhold till konventionen av 28 juli 1951”. Utlänningmyndigheten tillser därefter att flyktingen tas om hand av Dansk Flygtningehjazlp. Flygtningehjzelpen, vari in- går representanter för en rad humanitära organisationer, har till uppgift att sörja för flyktingarnas anpassning i det danska sam- hället bl.a. genom att hjälpa dem ekono- miskt och skaffa dem bostäder och arbete samt genom språkundervisning och social rådgivning. Kostnaderna för Flygtninge— hjaelpens verksamhet bestrids med stats- medel.

Vid sidan av konventionsflyktingarna har i praxis skapats en särskild grupp flyktingar (B-flyktingar), som i fråga om sin rättsliga ställning skiljer sig från konventionsflykting— arna främst därigenom att de inte åtnjuter skydd mot att återsändas till sitt hemland (non-refourment) och inte kan få resedoku- ment. Asylsökande utlänning, som inte kan anses vara politiskt förföljd men som kan antas inte kunna ”finna sig i eller stå ut med (affinde sig med eller udholde) förhållandena i sitt diktatoriska hemland”, beviljas sålunda uppehållstillstånd för sex månader och gene- rellt arbetstillstånd (utan begränsning till visst yrke eller arbetsgivare). Även sådana flyktingar tas om hand av Flygtninge- hjaelpen.

Utlänning som beviljats uppehållstillstånd utan att bli erkänd som flykting kan utan tidsbegränsning begära att få saken prövad på nytt, exempelvis därför att han vid tidigare förhör förtigit omständigheter av betydelse eller därför att det tillkommit nya omständigheter som gör att han blivit r éfugié sur place. Det har inte sällan inträffat att justitieministeriet vid en omprövning funnit anledning att ändra det ursprungliga beslutet och ge utlänningen ställning som konven- tionsflykting.

1 Enligt rlgspolitichefens instruktion till polis- myndigheterna angående in- och utresekontroll vid Danmarks gränser av den 5 december 1965 bör bedömningen av frågan om utlänning anfört sanno- lika skäl för sitt påstående inte göras av polismyn- digheten utan överlåtas på justitieministeriet. Så- dan fråga bör därför underställas ministeriet också när påstående ”ikke er sandsynli-ort".

Den förmånsställning i övrigt, som flyk- ting har i Danmark, tar sig främst uttryck i att möjligheterna att utvisa honom ur landet är begränsade.

Utlänning kan utvisas från Danmark av justitieministern l)om han kunde ha avvisats vid inresan på den grund att han kunde antas vilja försörja sig på olovligt eller ohederligt sätt eller att han var känd för att begå brott yrkesmässigt eller vanemässigt eller att det med hänsyn till förhållandena kunde antas att han ämnade inresa för att begå brott eller att hans inresa med hänsyn till begångna brott inte var önskvärd och grunden kvar- står, 2) om han inte har erforderlig reselegiti- mation, 3) om han avsiktligt eller trots polisens varningar upprepade gånger underlå- ter att iaktta reglerna om anmälnings- skyldighet till polismyndigheten, 4) om han inte iakttar med tillstånd förbundna villkor eller erhållit tillstånd genom bevisligen orik- tiga uppgifter eller svikligt förtigande eller 5) om hans fortsatta vistelse i landet inte är önskvärd med hänsyn till statens säkerhet eller upprätthållande av lag och ordning eller till följd av deltagande i handlingar som har en mot staten eller dess institutioner fientlig karaktär eller om hans förhållanden i övrigt ger anledning därtill (5 5 1 st. Ul).

Utlänning kan vidare utvisas (av polis- myndigheten) 1) om han skaffat sig tillträde till landet genom inresa vid sidan av den danska, finska, isländska, norska eller svens- ka passkontrollen, 2) om han tidigare utvi- sats och på nytt inrest utan att ha erforder- ligt tillstånd eller 3) om han inte har erforderliga medel till sitt uppehälle och inte enligt sociallagstiftningen eller med stöd av denna utfärdade föreskrifter blivit berättigad till försörjning i landet (6 5 1 st. Utl).1

Bestämmelserna om utvisning gäller i princip också konventionsflyktingar. Möjlig- heterna att utvisa sådana flyktingar begrän- sas emellertid genom konventionens förbud mot att sända flykting till dennes hemland (art. 33). Beslut om att utvisa flykting till annat land fattas endast om det kan förutses att beslutet kan verkställas.

Annan flykting utvisas enligt praxis en- dast om det föreligger särskilda skäl.

4.3. Finlandz

Utlännings rätt att inresa och vistas i Finland regleras i utlänningsförordningen den 25 april 1958. Förordningen, som utgår från att politisk flykting skall behandlas förmånligare än utlänningar i övrigt, innehåller emellertid inga konkreta bestämmelser härom utan endast ett stadgande, varav framgår vem som är att anse som politisk flykting och vilken myndighet som har att avgöra fråga om tillstånd för sådan flykting att vistas i Finland. Sålunda föreskriver förordningen att inrikesministeriet får (må) efter att ha inhämtat utlåtande från utrikesministeriet, bevilja vistelsetillstånd åt utlänning, som omedelbart efter ankomsten till landet begär asyl som politisk flykting och lägger fram sannolika skäl för sin begäran (24 ä 1 st.). Som skäl för att ge utlänning asyl bör enligt förordningen anses ”grundad orsak för ve- derbörande att frukta förföljelse i sitt hem- eller vistelseland till följd av ras, religion, nationalitet eller anslutning till social eller politisk grupp, samt den omständigheten att han icke erhållit asylratt i annat land!' Utlänning, som omfattas av förordningens bestämmelser om asyl, kan på därom gjord ansökan förklaras vara politisk flykting. Det förekommer emellertid sällan att så sker.

I anslutning till bestämmelserna om poli- tisk flykting har utvecklats en praxis som innebär att även andra utlänningar än politis- ka flyktingar ges ett särskilt skydd, bl.a. utlänningar som riskerar allvarligt straff på grund av illegal utresa. Förordningens be— stämmelse om politisk flykting har numera endast subsidiär betydelse, sedan Finland anslutit sig till flyktingkonventionen och

] Bestämmelserna om utvisning kommer enligt ett lagförslag som framlagts för folketinget att ändras vid en dansk anslutning till EEC (Justitsmin. j. nr 1 LT 1971—37002—10).

2 Se v. Gadolin: Gerechtigkeit, Menschenrechte und Asylrecht unter besonderer Beriicksichtigung der Nordischen Länder, i Die Menschenrechte, s. 58 ff.

protokollet om flyktingars rättsliga ställning. Såväl konventionen som protokollet förkla- rades genom förordningar den 5 december 1968 (n:o 76 och 77) ha trätt i kraft för Finlands del och utgör därmed gällande finsk rätt.1 Att konventionens bestämmelser gjorts till direkt tillämplig rätt torde i praktiken inte ha förändrat flyktingarnas faktiska ställning i Finland utan främst inneburit att det särskilda skydd, som redan tillkom dem enligt blivit också rättsligt garanterat.

Vid prövningen av frågan om utlänning skall få asyl i Finland tillämpas alltså i första hand flyktingkonventionens bestämmelser och i andra hand utlänningsförordningens stadgande om politisk flykting. Utlänning, som anses vara konventionsflykting, åtnjuter i Finland de förmåner som konventionens olika bestämmelser tillförsäkrar honom, med de undantag som föranleds av de förbehåll som Finland gjorde vid sin anslutning till konventionen. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att Finland till skillnad från övriga nordiska länder — gjorde förbe- håll mot konventionens bestämmelser om resedokument (art. 28) under hänvisning till att det enligt tillämpad finsk praxis var ändamålsenligare att utfärda främlingspass. Finland förklarade sig emellertid samtidigt berett att godkänna resedokumentet som utfärdats av andra anslutna stater i enlighet med artikel 28 i konventionen. Konventions- flykting, som ansöker om resedokument i Finland, erhåller i stället främlingspass enligt 37 & utlänningsförordningen. Den som inne- har främlingspass är berättigad att vistas i och återvända till Finland under passets giltighetstid.

praxis,

Det särskilda skydd som tillkommer konven- tionsflyktingar och politiska flyktingar be- står främst i att möjligheterna att avlägsna dem ur landet är begränsade i förhållande till vad som gäller för utlänningar i allmänhet. Utlänning kan enligt förordningen förpassas ur landet om han genom sitt uppförande ådagalagt att hans vistelse i Finland inte är önskvärd eller om han saknar erforderligt

tillstånd (34 å). Förpassning förbinds alltid med återreseförbud under viss tid, högst fem år. Utlänning kan vidare utvisas, om det är påkallat av hänsyn till statens säkerhet eller av andra viktiga skäl (35 å). Utlänning, som är konventionsflykting, kan förpassas eller utvisas endast om det föreligger förutsätt- ningar härför enligt artiklarna 32 och 33 i konventionen. Politisk flykting och därmed jämställd utlänning kan enligt praxis för- passas eller utvisas endast om det föreligger tungt vägande skäl härför.

4.4. Norge2

Utlännings rätt att inresa och vistas i Norge regleras i loven om utlendingers adgang til riket rn. v. av den 27 juli 1956 (fremmed- loven; cit. F1) och Justisdepartementets forskrifter om utlendingers adgang till riket av den 20 mars 1957 (fremmedforskrifter; cit. Ff). Norge har liksom övriga nordiska länder ratificerat flyktingkonventionen. Ra- tificering av en konvention innebär emeller- tid enligt norsk rätt, liksom enligt svensk rätt, inte att konventionen därigenom inför- livas med den nationella rättsordningen. Flyktingkonventionen utgör därför inte di- rekt tillämplig norsk rätt. Många av flyk- tingkonventionens stadganden har emellertid motsvarigheter i fremmedlovens bestämmel- ser om politisk flykting. Dessa bestämmelser har utformats huvudsakligen efter mönster av den svenska utlänningslagen men ansluter i uttryckssätten närmare till motsvarande regler i flyktingkonventionen än de svenska bestämmelserna.3 Enligt 25 första stycket fremmedloven skall politisk flykting, om inte särskilda skäl (saerlige grunner) talar däremot, ges fristad 1 Enligt 49 & utlänningsförordningen gäller att, om med främmande stat avslutats eller framdeles avslutas överenskommelse som avviker från bestäm- melserna i förordningen, så skall bestämmelserna i överenskommelsen lända till efterrättelse.

2 Se Dahl: Flyktningenes rettslige stilling i Norge, Sosialt Arbeid 1965, 5.100 ff, Grahl—Madsen: Asylretten i Norden, TfR 1967, s. 302 ff och Hambrfo: Asylrett og utleveringsplikt, TfR 1960, s. 29 f . 3 Se Odelstingsproposisjon nr 1 (1956), s. 7 f och 22 ff.

(asyl) när han ansöker om det. Som politisk flykting anses i loven utlänning som i sitt hemland ”med rette” fruktar politisk förföl- jelse. Med politisk förföljelse förstås enligt loven att någon på grund av ras, religion, nationalitet, politisk uppfattning, medlems- skap i en speciell social grupp eller av andra politiska skäl utsättes för förföljelse som riktar sig mot hans liv eller frihet eller i övrigt är av allvarlig art, ävensom att någon på grund av politiskt brott utsätts för strängt straff (2 & 2 st. Fl).

Asylstadgandet i fremmedloven är, liksom asylrättsdeklarationen i den svenska utlän- ningslagen, vidare än motsvarande bestäm- melse i flyktingkonventionen på så sätt att det i motsats till konventionen omfattar även utlänning som utsatts för förföljelse ”av andre politiske grunner” eller kan utsättas för strängt straff på grund av begånget politiskt brott. Asylstadgandet skiljer sig, liksom den svenska asylrättsdeklarationen, från konventionen också därutinnan att deti motsats till konventionen innehåller en be- stämning av begreppet förföljelse. För att förföljelse skall kunna åberopas som grund för flyktingskap krävs enligt fremmedloven att den riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller i övrigt är av allvarligt art.

Utlänning, som omfattas av asylstadgan- det i 2 & fremmedloven, kan på ansökan bli erkänd som politisk flykting i Norge. Avser ansökningen förstagångsasyl beslutar Jus- tisdepartementet i ärendet. Görs ansökning- en av utlänning, som redan beviljats asyl i annat land, äger den centrala utlänningsmyn- digheten (Statens utlendingskontor) avgöra ärendet. Om avgörandet har betydelse för rikets säkerhet eller om utlendingskontoret finner det tveksamt huruvida flykting skall beviljas uppehållstillstånd, skall kontoret emellertid överlämna ärendet till Justisde- partementet för avgörande. Innan ansökan om asyl avgöres, inhämtas yttrande över ansökningen från ett rådgivande organ, Sta- tens utlendingsråd. Utlänning, som erkänts som politisk flykting, behåller sin ställning som flykting så länge som det inte bristeri någon av de i fremmedloven angivna förut-

sättningarna för flyktingskap, exempelvis genom att han på grund av förändrade förhållanden i hemlandet inte längre behöver frukta politisk förföljelse där eller genom att han förvärvar medborgarskap i annat land. Om utlänning erkänts som politisk flykting är myndighet bunden därav vid prövningen av andra utlänningsärenden där politiskt flyktingskap har rättslig betydelse, exempel— vis ärenden om utvisning.

Vid sidan av de politiska flyktingarna ges ett särskilt skydd också åt utlänningar som utan att vara politiskt förföljda kan anföra tungt vägande skäl för att de skall få stanna i Norge. Personer, som utrest olovligen av andra än politiska orsaker och kan antas komma att dömas till strängt straff för den olovliga utresan om de återvänder till hem- landet, beviljas i allmänhet inte asyl i Norge som politiska flyktingar utan meddelas regel- mässigt uppehållstillstånd. Detsamma gäller personer, som under lovligt uppehåll utom— lands beslutar sig för att inte återvända till hemlandet (”avhoppare”), oavsett om ”av- hoppet” planlades före utresan eller beslöts under uppehållet utomlands.

För flykting, som uppehåller sig lovligeni Norge och som omfattas av flyktingkonven- tionens artikel 1, kan utlendingskontoret på ansökan utfärda "reisebevis for flyktninger” (resedokument). Reisebevis, som gäller inte bara som pass vid utrikes resa utan också som legitimationshandling vid vistelse i Nor- ge, utfärdas för två år i sänder. [ särskilda fall kan fastställas en frist för återresan till Norge som kan göras kortare än bevisets giltighets- tid, dock inte kortare än tre månader. Reisebeviset kan återkallas (inndras), om innehavaren utvisas, vägras uppehåll, förvär- var nytt medborgarskap, förlorar sin ställ- ning som flykting eller bosätter sig i annat land. Detsamma gäller om innehavaren med stöd av lag vägrats utresa eller om hans utresa skulle vara oförenlig med dom eller beslut som meddelats av offentlig myndighet med stöd av lag. Beslut, varigenom utlänning vägrats reisebevis, kan överklagas hos Justis- departementet. För politisk flykting, som inte omfattas av konventionen och som

därför inte är berättigad till reisebevis, utfär- das i stället norskt främlingspass.

Den förmånsställning, som tillkommer kon- ventionsflyktingar och politiska flyktingari övrigt, består främst i en begränsning av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnan- de och att verkställa sådant beslut.

Utlänning kan utvisas (av polismyndig- heten), 1) om han utan skäl underlåter att iaktta föreskrifter om anmälnings- och legiti— mationsskyldighet, 2) om han handlar mot beslut, varigenom han bortvisats eller vägrats uppehåll i landet eller del därav, eller mot ett påbud om uppehåll i visst polisdistrikt, 3) om han under vistelsen i landet går sysslolös (gir seg til å gå ledig) eller driver omkring utan att ha laglig sysselsättning eller det finns anledning tro att han helt eller delvis skaffar sig medlen till sitt uppehälle genom olaglig verksamhet eller på ohederligt sätt, 4) om han inom kortare tid än fem år utomlands avtjänat eller ådömts straff för handling som enligt norsk lag är ett brott eller flera gånger ådömts straff för handling som faller under den norska lösdrivar- och rusdryckslagstiftningen eller om han under de senast förflutna tre åren dömts till frihetsstraff flera gånger (135 1 st. Fl). Utvisning på den under 4) angivna grunden (brottslighet) får inte ske, om gärningen utgör ett politiskt brott eller begåtts i samband med politiskt brott och för att främja det mål som är avsett att förverkligas genom det politiska brottet.

Möjligheterna att fatta beslut om utvis- ning av konventionsflykting på de här angivna grunderna är starkt begränsade. Enligt 135 fremmedloven gäller nämligen utvisningsgrunderna endast i den män inte annat bestämts genom avtal med annan stat. Eftersom Norge anslutit sig till flykting- konventionen, kan flykting som omfattas därav inte utvisas med mindre det föreligger förutsättningar härför enligt artikel 32. Den- na bestämmelse innebär bl.a. att flykting inte kan utvisas på de under 1) och 2) angivna grunderna. Begränsningarna i möjlig- heterna att fatta beslut om utvisning gäller

enligt praxis också politisk flykting som inte är att anse som konventionsflykting.

Utlänning, som avvisas, bortvisas, vägras uppehåll eller utvisas, får enligt loven inte sändas till område där han kan frukta politisk förföljelse eller inte kan vara trygg mot att bli sänd till sådant område. Denna bestämmelse får dock inte åberopas av utlänning som det finns anledning betrakta som en fara för rikets säkerhet eller som genom lagakraftvunnen dom dömts för syn- nerligen grovt brott och på denna grund utgör en samhällsfara (17 & 3 st. Fl).

4.5. Belgien]

Utlännings rätt att inresa och vistas i Belgien regleras i loi du 28 mars 1952 sur la police des étrangers (cit. Loi) och arreté royal du 21 decembre 1965 relatif aux conditions d”entrée, de séjour et d*établissement des étrangers en Belgique (cit. Arrété). Denna lagstiftning, som i princip är tillämplig också på flyktingar innehåller emellertid bestäm- melser som i vissa avseenden ger flykting en förmånsställning framför andra utlänningar.

Vem som är att anse som flykting anges inte i lagen eller tillämpningsförordningen utan avgöres med tillämpning av artikel 1 i flyktingkonventionen, som har getts intern- rättslig giltighet genom loi du 26 juin 1953, portant approbation de la Convention inter- nationale relative au Statut des Réfugiés et des Annexes.

Enligt den lag, varigenom flykting- konventionen transformerades till intern rätt, är utrikesministern behörig att avgöra om en utlänning uppfyller förutsättning- arna för flyktingskap enligt konventionens artikel 1. I lagen har utrikesministern be- myndigats att uppdra åt den internationella organisationen inom Förenta Nationerna som är ansvarig för flyktingars skydd att

1 Se Albers: Die Menschenrechte und die Fliichtlinge in Belgien, i Die Menschenrechte, s. 209 ff. Grahl-Madsen: The Status of Refugees in International Law, Vol. 1, London 1966, s. 343 ff och Mertens: Le droit d'asile en Belgique a l”heure de la revision constitutionelle, Revue belge de droit international 1966—l, s. 218 ff.

avgöra dessa statusfrågor. Genom beslut den 22 februari 1954 har utrikesministern för— klarat flyktingkommissariens representant i Belgien vara behörig att avgöra om personer som gör anspråk därpå har ställning som flykting enligt_flyktingkonventionen. l frå- gor om fastställande av flyktingskap enligt flyktingkonventionen beslutar således flyk- tingkommissarien på den belgiska regering- ens vägnar.

Utlänningslagens bestämmelser om flykting tar främst sikte på att skapa garantier för att utlänning, som påstår sig vara flykting, får frågan om flyktingskapet prövad och att beslut om att avlägsna honom ur landet fattas under rättsligt betryggande former. Utlänning kan vägras inresa (I”autorisation d'entrée peut étre réfusée) 1) om han inte har tillräckliga medel för sin försörjning eller möjlighet att försörja sig genom förvärvs- verksamhet, 2) om han inte är önskvärd i Belgien eller 3) om hans närvaro kan antas utgöra en fara för allmänt lugn, allmän ordning eller statens säkerhet (la tranquilité publique, l”ordre public ou la Sécurité du pays; art. 2 Arrété). Inresa får emellertid inte vägras utlänning som kan visa att han är flykting samt kommer från land, där han har välgrundad anledning att frukta förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska uppfatt- ning och inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit (art. 2 B Loi). Utlänning kan förpassas till gränsen (peut étre refoulé ou ramené å la frontiére), om han rest in i strid med inresebestämmelserna (art. 3 5 1 Loi). Utlänning, som ännu inte erkänts som flykting men som gör anspråk på att vara det, får dock inte förpassas förrän frågan om flyktingskapet prövats, om han vid den tidpunkt då han reser in i Belgien eller inom fyrtioåtta timmar därefter hos polismyndighet gör gällande att han är flykting. Om flyktingkommissariens repre- sentant vid sin prövning av utlänningens påstående om flyktingskap finner att flyk- tingkonventionen inte är tillämplig, kan justitieministern besluta i ärendet, dock först

efter att ha inhämtat yttrande från ett utlänningsråd (Commission consultative des étrangers), bestående av en domare, en advokat och en person som sysslat med biståndsverksamhet till förmån för flykting— ar.

Utlänning kan avlägsnas (étre renvoyé) genom beslut av justitieministern, om han inte iakttar med tillstånd förbundna villkor eller om hans närvaro i landet bedöms vara farlig eller skadlig för den allmänna ord- ningen, säkerheten eller landets ekonomi (dangereuse ou nuisable pour l'ordre public, la Sécurité ou l*économie du pays (art. 3 5 3 st. 1 Loi). Om utlänning erkänts som flykting eller hans påstående om flykting- skap är under utredning, får beslut om hans avlägsnande inte fattas förrän utlännings- rådet avgett yttrande i ärendet (art. 3 5 3 st. 1 Loi).

Utlänning, som har bosättningstillstånd (permis d'établissement), kan utvisas (étre expulsé) genom beslut av Konungen 1) om hans närvaro bedöms vara farlig eller skadlig för den allmänna ordningen eller statens säkerhet eller 2) om han åtalats eller dömts för brott (crimes ou délits) för vilket utlämning kan ske (art. 4 A Loi). Utvisning på den under ]) angivna grunden beslutas av statsrådet, om utvisningen föranleds av ut- länningens politiska verksamhet (art. 4 B Loi). Om utlänning erkänts som flykting eller hans påstående om flyktingskap är under utredning, får beslut om hans avlägs- nande inte fattas förrän utlänningsrådet avgett yttrande i ärendet (art. 5 A Loi).

4.6. Frankrike]

De allmänna bestämmelserna om utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Frankrike finns i ordonnance no 45—2658 du 2 novembre 1945, relative å Pentrée et au

! Se Rapport sur la situation des réfugiés internationaux et les repratries en France, Doc. 1941, Assemblée Consultative du Conseil de lEurope, Bolesta- K—oziebrodsky: Le droit dasile, Leyden 1962, och Grahl Madsen Asyl und Aner- kenungsverfahren nach Völkerrecht. Die Praxis in gåaåkreich, Belgien und Norwegen, iHeilsbronn, 5.

séjour des étrangers en France (cit. Ord.), décret no 46—448 du 18 mars 1946, portant application des art. 8 et 24 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, décret no 46—1574 du 30 juni 1946, réglementant de conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Dessa bestämmelser, som i princip gäller alla utlänningar, reglerar emellertid inte flyktings ställning i Frankrike.

Frankrike, som ratificerat flykting- konventionen, har gett konventionen intern- rättslig giltighet genom Décret No 54—1055 portant publication de la Convention de Geneve du 28 juillet 1951. I Loi No 52—893 portant creation d'un Office Francais de Protection des Réfugiés et Apatrides ges närmare bestämmelser om konventionsflyk- tingar somt övriga flyktingar, som omfattas av mandatbestämmelsen för Förenta Natio- nernas flyktingkommissarie (mandat— flyktingar). Denna lag, som hänvisar till 1951 års flyktingkonvention, utfärdades in- nan Frankrike ratificerade konventionen. Genom cirkulär den 27 december 1966 angående étrangers sollicitant le bénéfice de Fasile en France har vid sidan av konven- tions- och mandatflyktingar skapats en sär- skild kategori flyktingar, asilés.

Kon ventions- och mandatfly ktingar

Som redan antytts skiljer 1952 års lag rörande Office Francais de la Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) mellan flyk— tingar, som är att anse som flyktingar enligt 1951 års flyktingkonvention, och mandat- flyktingar, dvs. personer som inte är konven- tionsflyktingar men som inryms under man- datet för flyktingkommissarien. Skillnaden får praktisk betydelse genom att konven- tionsflyktingar garanteras den rättsliga ställ- ning, som konventionen föreskriver, medan de som är enbart mandatflyktingar inte åtnjuter samma skydd i fråga om vissa sociala förmåner.

Som bevis på att en utlänning är flykting enligt 1951 års flyktingkonvention utfärdas en särskild identitetshandling enligt konven- tionens artikel 27 (certificat de réfugié). Den

som innehar ett sådant certifikat äger erhålla resedokument enligt artikel 28 i flykting- konventionen. Ett resedokument utvisar så- ledes endast indirekt att utlänningen erkänts som flyktingi Frankrike.

För utlänning som erkänts som mandat- flykting utfärdas som bevis härpå ett certifi— cat de réfugié relevant du mandat du Haut-Commissaire. För utrikes resor erhåller mandatflykting ett särskilt resedokument, titre de voyage de réfugié du Haut- Commissaire (s.k. dépliant vert). Detta resedokument, som inte regleras genom några internationella överenskommelser, kan närmast jämföras med ett svenskt främlings-

För handläggningen av flyktingfrågor in- rättades genom lag den 25 juli 1952 en särskild myndighet, Office Francais de la Protection de Réfugiés et Apatrides (OFPRA), underställd utrikesministeriet. OFPRA har till uppgift bl. a. att fastställa om utlänning, som gör anspråk därpå, är att anse som flykting enligt flyktingkommis- sariens mandat eller enligt artikel 1 i flyktingkonventionen samt att ge flyktingar och statslösa rättsligt och administrativt skydd och tillse att de internationella över- enskommelserna, som rör skyddet för flyk- tingarna, genomförs i Frankrike. Myndighe- ten skall vid fullgörandet av sina uppgifter samarbeta med flyktingkommissarien. OFPRA förestås av en direktör, som utses av utrikesministern för en period av tre år. Vid direktörens sida finns ett rådgivande organ, Conseil de I'Office, vari ingår representanter för justitie-, inrikes-, finans-, arbets-, social- och hälsovårdsministerierna samt en repre- sentant för en officiellt erkänd flyktingorga- nisation. Vid rådets sammanträden äger en representant för flyktingkommissariatet när- vara och lägga fram synpunkter och förslag. Beslut, varigenom utlänning vägrats ställning som flykting, kan överklagas hos en särskild besvärsmyndighet, Commission des Recours. Denna består av tre ledamöter, av vilka en tillhör Conseil d'Etat och de övriga represen- terar OFPRA respektive flykting- kommissarien.

Liksom utlänning i allmänhet kan flykting avlägsnas från landet genom utvisning (ex- pulsion), om hans närvaro i landet utgör ett hot mot den allmänna ordningen eller det allmänna förtroendet (constitute une mena- ce pour l'ordre public ou le crédit public; art 23 Ord.). Utvisning beslutas av inrikesminis- tern. I gränsdepartementet kan utvisning beslutas även av prefekten i departementet. Grunderna för utvisning är alltså tillämpliga i samma mån på flyktingar som på övriga utlänningar. När det gäller förfarandet vid utvisning intar emellertid flykting en särställ- ning såtillvida att han i motsats till annan utlänning — kan överklaga ett beslut om utvisning. Klagan föres hos den tidigare nämnda besvärsmyndigheten (Commission des Recours).l

Övriga flyktingar

Genom cirkuläret den 27 december 1966 har skapats ett skydd åt personer som är utsatta för förföljelse (susceptibles de persécution ou de poursuites) men inte kan erkännas som konventions- eller mandatflyktingar. Till denna tredje grupp av flyktingar, som benämns asilés, har hänförts främst nya flyktingar från Cuba, Dominikanska Re- publiken, Portugal och vissa nordafrikanska stater samt från vissa andra afrikanska stater vilkas politiska situation bedömts vara osä- ker.

Den som erkänts som asile erhåller ett carte de séjour, av vilket skall framgå att han är bénéficiaire de l'asile. Som resedokument erhåller han ett dépliant vert dvs. ett dokument av samma slag som mandatflyk— tingarna.

Beslut om erkännande av flykting som asilé fattas av vederbörande prefektur.

4.7. Italien2

Utlännings rätt att inresa och vistas i Italien regleras i testo unico della leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (cit. TU) och regola- mente per l'esecuzione del testo unico,

approvato con regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 (cit. Reg.). Denna lagstiftning, som i princip är tillämplig på alla utlänningar, innehåller inga särskilda bestämmelser om flyktingar. Italien ratificerade emellertid flyktingkonventionen genom lag den 24 juli 1954 och införlivade därigenom konventio- nen med den nationella rättsordningen.

I Italien har utbildats ett särskilt förfaran- de för fastställande av flyktingskap enligt konventionen, som har få motsvarigheteri andra länder. Italien ingick den 2 april 1952 en överenskommelse med Förenta Nationer— nas flyktingkommissarie om att tillsätta en representant för flyktingkommissarien i Rom, (la Delegazione in Italia dell'Alto Commissario delle Nazioni Uniti per 1 Rifu- giati). Överenskommelsen, som införlivades med den italienska rättsordningen genom en lag den 15 december 1954, innehåller be- stämmelser om fastställande av flyktingskap och utfärdande av resedokument. Förfaran- det vid fastställande av flyktingskap reglera- des genom en särskild tillämpningsöverens- kommelse, ingången i juli 1952. I denna överenskommelse enades parterna om att tillsätta en paritetisk kommitté (Commis- sione Partitetica per 1 Rifugiati), bestående av två representanter för den italienska regeringen (varav en från utrikesministeriet och en från inrikesministeriet) samt två representanter för flyktingkommissarien. Kommittén har till uppgift att avgöra om utlänning, som gör anspråk därpå, är flykting enligt artikel 1 i flyktingkonventionen. Kom- mitténs sammanträden hålls i Rom och Trieste, där det finns ett mottagningsläger för nyanlända flyktingar. För beslut fordras enhällighet. Kommitténs beslut kan inte överklagas, men kommittén kan ompröva

! För en utförlig framställning över förfarandet

hänvisas till Bolesta—Koziebrodski: a. a. s. 186 ff.

2 I Rifugiati Stranieri in Italia, Situazione giuri- dica, administrativa e sociale secondo le leggi e i regolamenti vigenti. Pubblicato a cura della Mis- sione in Italia dell'Alto Commissariato delle Na- zioni Unite per i Rifugiati, Rom 1962, Astengo: Die Betreuung politischer Fliichtlinge in Italien,i Garmisch, s. 38 ff och Cassese: Sul soggiorno del refugiato politico in Italia, RDI 1959, s. 653 ff.

sitt beslut om den fått kännedom om nya omständigheter.

Utlänning, som erkänts som konventions- flykting, erhåller som bevis härpå ett av delegationen utfärdat certifikat.

Utlänning, som erkänts som konventions- flykting i Italien, åtnjuter ett vidare skydd mot att avlägsnas från landet än utlänningari allmänhet.

Utlänning kan utvisas (essere espulso) om han dömts för brott (dilitto), om det är påkallat av hänsyn till den allmänna ordning- en eller om han inte iakttagit bestämmelser- na om utlänningsvistelse i landet (art. 150 TU). Utlänning, som utvisats på någon av de angivna grunderna, får inte återvända utan särskilt tillstånd av inrikesministern (art. 151 TU). Utlänning kan vidare utvisas, om han saknar medel till sin försörjning eller ägnat sig åt prostitution, lösdriveri eller bettleri (art. 271 Reg.).

Möjligheterna att utvisa utlänning, som fått asyl som konventionsflykting i Italien, begränsas avsevärt genom konventionens be- stämmelser om utvisning och avvisning (art. 32 och 33). Sådan flykting får alltså inte utvisas ”annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen”, vilket innebär att flera av de angivna grunderna för utvisning inte är tillämpliga på honom. Han får vidare inte utvisas till land där ”hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhälls- princip eller politisk åskådning".

I fråga om flykting som har asyl i annat land, gäller att han kan utvisas på samma grunder som utlänning i allmänhet.

4.8. Storbritannien1

Utlännings rätt att inresa och vistas i Stor- britannien reglerasi Aliens Order, 1953, som utfärdats med stöd av Aliens Restriction Act, 1914. Storbritannien har anslutit sig till flyktingkonventionen men konventionen an- ses inte ha därigenom införlivats med den nationella lagstiftningen.

Den brittiska utlänningskontrollen är hu- vudsakligen en inresekontroll. Enligt Aliens Order måste varje utlänning, som vill inresa i Storbritannien, ha särskilt tillstånd därtill (leave to land) av immigrationsmyndigheten (Immigration Officer) på inreseorten. Inrese- tillstånd skall, såvida inrikesministern (the Home Secretary) inte förordnat annorlunda, vägras utlänning a) om han saknar möjlighet att försörja sig och sin familj under vistelsen i landet, b) om han avser att ta anställningi landet och inte har av arbetsministeriet utfärdat arbetstillstånd, c) om han är sinnes- sjuk eller sinnesslö eller d) om han av vederbörande läkare (Port Medical Inspec— tor) bedöms vara ej önskvärd av medicinska skäl. De närmare villkoren för utlännings rätt att inresa och vistas i Storbritannien regleras genom instruktioner till de lokala immigra- tionsmyndigheterna, utfärdade av Home Off- ice. Med stöd av dessa föreskrifter kan utlänning vägras inresa inte bara om han anses vara mindre önskvärd på grund av sina personliga förhållanden (t. ex. om han be- döms vara opålitlig ur säkerhetssynpunkt, om han uppfört sig illa under tidigare vistelse i Storbritannien eller är kriminell) utan även om det anses vara av socialpolitiska, sam- hällsekonomiska eller andra sådana skäl olämpligt att tillåta honom inresa.

Påstår utlänning, som inte uppfyller de allmänna villkoren för inresa, att han är flykting och att han avser att söka asyl i Storbritannien, överlämnas ärendet till inri- kesministern för avgörande. Enligt fast prax- is beviljas utlänning asyl endast om det finns skälig anledning anta att följden av att vägra utlänning inresa skulle bli att han avvisas till land, där han skulle utsättas för fara, till liv eller frihet eller för förföljelse, som har sin grund i hans ras, religion, nationalitet, tillhö- righet till samhällsgrupp eller politiska upp-

1 Se bl. a. Report of the Committee on Immi- gration Appeal, Presented to Parliament by the Secretary of State for the I-Iome Department by Command of Her Majesty, August 1967 (Cmnd 3387) samt Grahl-Madsen: The Status, s. 365 ff och densamme: Expulsion of Refugees, NTIR 1963,s. 48.

Utlänning, som vistas i landet, kan avlägs- nas genom utvisning (deportation), a) om allmän domstol i samband med ådömande av fängelsestraff föreslår att utlänningen utvisas eller b) om inrikesministern finner att det allmänna bästa kravet att han utvisas. Beslut om utvisning meddelas av inrikesministern. Utvisningsbestämmelserna gäller i princip även flyktingar men i praxis tas särskild hänsyn till deras behov av skydd. Sålunda löper flykting risk att utvisas endast om han är en säkerhetsrisk eller gör sig skyldig till upprepad brottslighet eller på grund av eget förvållande varaktigt ligger det allmänna till last. En förutsättning för att flykting skall kunna utvisas är att det finns möjlighet att befordra honom till land där han inte löper risk för förföljelse.

Fråga om utlänning är att anse som flykting prövas endast om det finns särskild anledning därtill, exempelvis om utlänningen anhåller om asyl eller ansöker om resedoku- ment. Beslut, varigenom utlänning förklarats inte vara flykting, kan enligt Immigration Appeals Act, 1969, överklagas av utlän- ningen, i sista hand hos en särskild domstol, Immigration Appeals Tribunal, med säte i London.

4.9. Förbundsrepubliken Tyskland2

De allmänna bestämmelserna om utlännings rätt att inresa och vistas i Förbunds- republiken Tyskland finns i Ausländergesetz av den 28 april 1965 (cit. AuslG), Verord- nung zur Durchfiihrung des Ausländerge- setzes av den 10 september 1965 och Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Aus- fiihrung des Ausländergesetzes. Dessa be- stämmelser innefattar också en rad stadgan- den som berör flyktings rättsliga ställningi Förbundsrepubliken. Förbundsrepubliken har ratificerat såväl 1951 års flykting- konvention som 1967 års protokoll angåen- de flyktingars ställning. Båda dessa överens- kommelser har fått internrättslig giltighet genom Gesetz betreffend das Abkommen vom 28. Juli 1951 iiber die Rechtstellung

der Fliichtlinge av den 1 september 1953 och Gesetz zu dem Protokoll vom 31. Januar 1967 iiber die Rechtstellung der Fliichtlinge av den 11 juli 1969. Bestämmelser om flyktingar finns vidare i Förbundsrepubli- kens författning (art. 16) och i Gesetz iiber die Rechtstellung Heimatloser Ausländer im Bundesgebiet av den 25 april 1951 (HAG). Förbundsrepublikens lagstiftning om flyktingar skiljer mellan tre kategorier flyk- tingar, nämligen konventionsflyktingar, poli- tiskt förföljda och heimatlose Ausländer.

Konventionsflyktingar och politiskt förföljda

Enligt 28 & Ausländergesetz skall som asyl- berättigade (Asylberechtigte) erkännas a) flykting som avses i artikel 1 i flykting- konventionen och b) övriga utlänningar som är politiskt förföljda enligt artikel 16 andra stycket andra punkten i författningen, såvida de inte redan erkänts i annat land enligt flyktingkonventionen eller på annat sätt funnit skydd mot förföljelse.

Vem som är att anse som konventions- flykting anges inte i Ausländergesetz utan bestäms genom en direkt tillämpning av artikel ] ikonventionen.

Politiskt förföljda (politisch Vervolgte) har enligt artikel 16 andra stycket andra punkten i Förbundsrepublikens författning rätt till asyl. I författningen anges inte vad

1 Se Report of the Committee on Immigration Appeals, s. 6. Jfr. inrikesministerns uttalande i House of Commons den 21 mars 1963, vari deklarerades att det var en tradition i Storbritan— nien att ge politisk asyl åt utlänning, som synes vara utsatt för fara till liv eller frihet av politiska skäl eller på grund av religion eller ras. 2 Bland den rikhaltiga litteratur som behandlar lagstiftningen om flyktingar i Förbundsrepubliken Tyskland må nämnas Feneberg: Das Recht der politisch Vervolgten in der Bundesrepublik Deutschland, i Garmisch s. 65 ff, Kanein: Auslän- dergesetz, Miinchen och Berlin 1966, Kimminich: Asylrecht, Berlin och Neuwied am Rhein 1968, densamme: Der internationale Rechtsstatus des Fliichtlings, Köln 1962, Linn: Rechtsprechung in Asylsachen, i Heilsbronn, s. 11 ff, samt Zink: Das Asylrecht in der Bundesrepublik Deutschland nach dem Abkommen vom 28. Juli 1951 iiber der Rechtsstellung der Flu'chtlinge unter besonderer Beriicksichtigung der Rechtsprechung der Ver- waltungsgerichte, Niirnberg 1962.

som skall förstås med begreppet ”politiskt förföljda”. Enligt allmän uppfattning är en person att anse som politiskt förföljd, om han i sitt hemland eller vistelseland inte mer kan leva därför att han genom det där rådande politiska systemet på grund av sin ras, härstamning, härkomst, nationalitet, tro, religiösa eller politiska övertygelse eller till- hörighet till viss social grupp kan befara förföljelse som utgör fara för hans liv, hans personliga frihet eller hans ekonomiska exi- stens]. I praktiken torde begreppet ”poli- tiskt förföljd” ha huvudsakligen samma innebörd som begreppet ”flykting” i artikel 1 A 2) i flyktingkonventionen.

Förfarandet vid beviljande av asyl regleras numera genom Ausländergesetz (29—38 åå). Den som vill bli erkänd som flykting i Förbundsrepubliken är skyldig att ofördröjli- gen anmäla sig hos närmaste gränskontroll- eller utlänningsmyndighet (38 & AuslG). Ut- länningen överföres därefter i allmänhet till ett uppsamlingsläger för utlänningar, f.n. beläget i Bayern. Till detta uppsamlingsläger har knutits en särskild myndighet, Bundes- amt fiir die Anerkennung ausländischer Fliichtlinge, som handlägger frågor om er- kännande av utlänning som flykting. Vid Bundesamt finns en särskild tjänsteman, Bundesbeauftragter fiir Asylangelegenheiten, som äger överklaga myndighets beslut i statusfrågor (såväl positiva som negativa beslut) och härvid uppträda som part (AuslG 35 å). Bundesamt lyder direkt under Bun- desminister des lnnern. Statusfrågan avgörsi första instans av ett särskilt utskott, Aner- kennungsausschuss, bestående av tre leda- möter av vilka ingen behöver vara lagfaren. Besvär över utskottets beslut kan anföras hos ett besvärsutskott, Widerspruchausschuss, som har tre ledamöter av vilka ordföranden skall vara lagfaren. En representant för flyktingkommissariet har rätt att delta i sammanträden med Anerkennungs- och Wi- derspruchausschiisse (AuslG 32 å).

Beslut av Widerspruchausschuss kan över- klagas hos de allmänna förvaltningsdomsto- larna, i allmänhet i Bayerisches Verwaltungs- gericht Ansbach och den högre förvaltnings-

domstolen Bayerischer Verwaltungsgerichts- hof i Miinchen. Som sista instans fungerar Bundesverwaltungsgericht. Frågan om en ut- länning är flykting kan vidare — på grund av bestämmelsen i artikel l6i Förbundsrepubli- kens författning komma att avgöras av Bundesverfassungsgericht. Bundesamts be- slut i frågor om erkännande är bindande för alla andra myndigheter (även domstolar) i alla ärenden där ett erkännande har rättslig betydelse (45 & AuslG).

Konventionsflyktingar och politiskt för- följda åtnjuter ett längre gående skydd mot att sändas ut ur landet än utlänningar i allmänhet. Utlänning kan enligt lOå AuslG avlägsnas genom utvisning (Ausweisung), 1) om han utgör en fara för den fria demokra- tiska samhällsordningen (die freiheitliche Grundordnung) eller statens säkerhet, 2) om han dömts för brott (Verbrechen oder Vergehen) eller gärning som utgör ett brott i Förbundsrepubliken, 3) om han blivit före- mål för en med frihetsberövande förbunden åtgärd för skydd eller tillrättaförande (eine mit Freiheitsentziehung verbundene Mass- regel der Sicherung und Besserung) eller intagits i arbetsinrättning, sjuk- eller vård- anstalt, 4) om han bryter mot skatterättslig föreskrift eller mot införsel-, utförsel- eller transiteringsförbud, 5) om han bryter mot föreskrift för utövning av yrke, näring eller anställning, 6) om han bryter mot föreskrift om utlännings rätt att vistas i Förbundsre- publiken, dvs. utlänningslagens bestämmel- ser, 7) om han i syfte att vilseleda lämnar myndighet oriktiga uppgifter om sin person, sitt hälsotillstånd, sin familj, sitt medborgar- skap, sitt yrke eller sina ekonomiska förhål- landen eller vägrar lämna begärda uppgifter, 8) om han bettlar, bedriver otukt yrkesmäs- sigt eller ägnar sig åt lösdriveri, 9) om han utgör en fara för folkhälsan eller den allmänna sedligheten, 10) om han inte, utan att ta socialhjälp i anspråk, kan försörja sig och sina underhållsberättigade anhöriga eller 11) om hans vistelse i landet av annan

1 Se Kanein: Ausländergesetz, s. 187 f.

anledning är till skada för betydande stats- intressen. (Erhebliche Belange der Bundes- republik).

Utlänningar som åtnjuter asylrätt såsom på grund av politiskt förföljda och utländska flyktingar som vistas lovligen i Förbunds- republiken får enligt 11 5 AuslG utvisas endast om det föreligger tungt vägande skäl (schwerwiegende Gru'nde) hänförliga till den allmänna ordningen eller säkerheten. Kon- ventionsflyktingar åtnjuter alltså ett starkare skydd mot att utvisas ur Förbundsrepubli— ken än som tillkommer dem enligt artikel 32 i konventionen, vilken saknar det begränsade uttrycket "schwerwiegende". Flyktingar som har asyl i annat land, kan däremot utvisas på samma grunder som gäller för övriga utlänningar.

Beslut att vägra utlänning uppehållstill— stånd eller att utvisa utlänning får enligt 14 & AuslG inte verkställas (Abschiebung) till land, i vilket hans liv eller frihet hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörig- het till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Förbudet mot verkställighet gäl- ler emellertid inte utlänning, som det finns tungt vägande grunder för att anse som en fara för statens säkerhet eller är en fara för allmänheten med hänsyn till att han genom lagakraftvunnen dom dömts för synnerligen grovt brott. Med statens säkerhet avses såväl den inre som den yttre säkerheten. Till brott som utgör en fara för statens säkerhet räknas särskilt spionage, sabotage, samhällsomstör- tande verksamhet och politisk terrorism.1

Heimatlose Ausländer

Heimatloser Ausländer är enligt HAG ut- ländsk medborgare eller statslös som a) kan visa att han står under beskydd av den internationella organisation, som av Förenta Nationerna erhållit i uppdrag att sörja för displaced persons (verschleppte Personen) och flyktingar, b) inte är att anse som tysk enligt artikel 116 i Förbundsrepublikens författning och c) vistades på Förbundsre- publikens territorium [im Geltungsbereich des Grundgesetz oder in Berlin (West)] den

30 juni 1950. Heimatloser Ausländer förlo- rar sin rättsställning om han förvärvar nytt medborgarskap eller bosätter sig utomlands. Fråga om utlänning är att anse som heimat- loser Ausländer prövas av vederbörande utlänningsmyndighet, i allmänhet i samband med ärende om uppehållstillstånd.

I HAG regleras ingående de rättigheter och förmåner som tillkommer heimatloser Ausländer. Dessa regler innebär i korthet att heimatloser Ausländer i många betydelse- fulla avseenden är jämställd med medborgare i Förbundsrepubliken, bl. a. i fråga om rätt att förvärva lös eller fast egendom samt rätt till anställning, näringsutövning, utbildning och socialförsäkringsförmåner. Heimatlose Ausländer intar i dessa avseenden en väsent- ligt förmånligare ställning än övriga flyk- tingar (konventionsflyktingar och politiskt förföljda).

Heimatlose Ausländer åtnjuter samma skydd mot att utvisas ur landet som konven- tionsflyktingar och politiskt förföljda (11 % AuslG och 23 & HAG).

4. I 0 Österrike2

Österrike har anslutit sig till flyktingkonven- tionen men inte till 1967 års protokoll om flyktingars rättsliga ställning och gett den internrättslig giltighet genom deras kungö- rande i Bundesgesetzblatt. Bestämmelser om flyktingar finns också i Bundesgesetz vom 7. März 1968 fiber die Aufenhaltsberechtigung von Fliichtlingen im Sinne der Konvention "Liber die Rechtstellung der Fliichtlinge (Asylgesetz) och i Bundesgesetz vom 17. März 1954 betreffend die Ausiibung Frem- denpolizei (Fremdenpolizeigesetz).

1 Se bl. a. Kanein: Ausländergesetz, s. 138. 2 Se Antalovsky: Die Fliichtlinge und Öster— reich, i Yettreibung, s. 160 ff, Liehr, Fliichtlings- recht in Osterreich, i Heilsbronn, s. 103 ff, Beter- lunger: Das ”Anerkennungsverfahren” in Öster- reich, 4 Asyl-Colloqium in Wien 1966, s. 21 ff, Pfeifer: Das Asylrecht in Osterreich, i Asylrecht, s. 94 ff och densamme Der Stand der Menschen- rechte und Grundfreiheiten unter besonderer Be- riicksichtigung des Flächtlingsrechtes in Österreich, i Die Menschenrechte, s. 220 ff.

Utlänning, som ansöker om asyl i Öster- rike, har rätt att vistas i landet till dess frågan om hans ställning som flykting av— gjorts och beslutet vunnit rättskraft (vorlz'l'u- fige Aufenthaltsberechtigung). En förutsätt- ning härför är att han söker asyl inom två veckor från inresan eller från den tidpunkt han erhöll kännedom om att han riskerar förföljelse i hemlandet (AsylG 5 % 1 st.).

Förfarandet för erkännande av konven- tionsflyktingar reglerades för tillkomsten av 1968 års Asylgesetz genom förvaltningsföre- skrifter (Erlässe) utfärdade av inrikesminis- teriet (Bundesministerium fiir lnneres). En- ligt dessa föreskrifter ankom det på veder- börande utlänningsmyndighet att självstän- digt avgöra, om utlänning var att anse som konventionsflykting. Genom myndighetens beslut avgjordes inte slutgiltigt om flykting- skap förelåg. Beslutet hade således endast prejudiciell betydelse och var därför inte bindande för andra myndigheter. Aktualise- rades fråga om flyktingskap i ärende som behandlades av annan myndighet hade denna myndighet att själv pröva frågan, oavsett tidigare bedömningar i andra sammanhang. Endast i de fall då utlänningen tilldelats konventionspass togs hänsyn till den tidigare bedömningen. Vederbörande myndighet un- dersökte i dessa fall endast om utlänningen förlorat sin ställning som flykting.

Genom 1968 års Asylgesetz skapades ett särskilt förfarande för prövning av frågor om flyktingskap (Feststellungsverfahren). Fråga om utlänning är att anse som flykting skall enligt lagen prövas av en särskild myndighet (Sicherheitsdirektion) i varje enskild för- bundsstat. Direktionen skall underrätta flyk- tingkommissariatets kontor i Österrike om varje enskilt fall som den handlägger. En företrädare för flyktingkommissariatet har rätt att personligen eller skriftligen sätta sigi förbindelse med flyktingen. Flykting— kommissariatet skall beredas tillfälle att anföra sin mening i statusfrågan, innan beslut fattas. Över direktionens beslut kan utlänning anföra besvär hos inrikesministe- riet. Innan ministeriet avgör besvär, skall ministeriet inhämta yttrande från en råd-

givande kommitté, representanter för

Asylbeirat, utrikes-,

vari ingår justitie- och inrikesrninisterierna, representanter för den österrikiska delegationen av Europarådets kommitté för befolknings- och flykting- frågor samt en representant för flykting— kommissariatet. Beslut av inrikesministeriet i statusfrågor kan överklagas hos Verwaltungs- gerichtshof.

Utlänning som erkänts som konventions- flykting i Österrike, har enligt Asylgesetz rätt att vistas där (dauernde Aufenthalts- berechtigung). Denna bestämmelse utgör emellertid inte hinder för beslut om att avlägsna honom. Eftersom sådant beslut enligt flyktingkonventionen (art. 33 mom. 1) inte får verkställas till land där utlänningen riskerar politisk förföljelse, kan beslutet i allmänhet inte verkställas. Verkställighets- frågan skjutes i dessa fall på framtiden.

För utlänning, som erkänts som konven- tionsflykting, skall enligt Asylgesetz utfärdas identitetsdokument i enlighet med artikel 27 i konventionen. Denna handling utgör bevis på att han är konventionsflykting. Om utlänningen senare upphör att vara flykting på någon av de grunder, som omnämns i konventionens artikel 1 mom. C eller mom. F punkterna a) och c), skall identitets- dokumentet fråntas honom. Resedokument enligt artikel 28 i konventionen utfärdas endast på ansökan av flyktingen. Flyktingar, som inte äger vistas i landet exempelvis på grund av beslut om utvisning, kan få resedokument endast efter prövning i varje enskilt fall. Hänsyn skall därvid tas till flyktingens personliga förhållanden, till all- män ordning och säkerhet samt till de följder som hans utlandsvistelse kan föra med sig för Österrikes förhållande till andra stater.

5. Allmänna synpunkter på flyktingskap och asyl

5.1 Inledning

Tanken att flykting, som lämnat sitt hem- land för att undgå förföljelse, skall ges asyli det land där han sökt sin tillflykt var allmänt omfattad redan långt före vår tidräknings början. Föreställningarna om flyktingskap och asyl har dock förändrats starkt under tidernas lopp. Asyl var ursprungligen ett religiöst begrepp som betecknade helig plats, där flykting kunde söka sin tillflykt undan förföljelse och dit världslig myndighet inte ägde tillträde.1 Begreppet förlorade emeller- tid så småningom sin religiösa innebörd. Samtidigt med de grekiska stadsstaternas framväxt kom asylrätten att få en allt starkare politisk karaktär. Att bevilja flyk- ting asyl kom allt mindre att uppfattas som en av religionen påbjuden plikt och allt mer ses som en ur statens suveränitet härledd rätt. Asyl förlorade i samband därmed sin gamla betydelse av tillflyktsort och kom i stället att beteckna det skydd som varje suverän stat ägde ge flykting som sökte sin tillflykt på dess område. Stats rätt att ge asyl respekterades emellertid långt ifrån alltid. Om en flykting skulle få asyl i ett land korn ofta att bli beroende av om staten hade makt att hävda rätten att ge asyl gentemot stat som krävde att flyktingen utlämnades. Så- lunda utlämnade det romerska riket aldrig en flykting till annan stat men gjorde självt alltid anspråk på att andra stater skulle

utlämna romare, som begått brott mot rikets säkerhet, och politiska flyktingar. Om flyk- tingen inte utlämnades tillgreps påtryckning- ar eller våld för att förmå tillflyktsstat att överlämna flyktingen. De som begått ”van- ligt” brott och flytt utomlands för att undandra sig lagföring för brottet ansågs det inte så angeläget att bestraffa att det motiverade en begäran om utlämning. Efter- som det romerska väldet omfattade större delen av den då kända världen, kom asylrät- ten för politiska flyktingar och flyktingar som begått brott mot statens säkerhet att mer eller mindre sättas ur spel. Asylrätten kom på så sätt att i praktiken huvudsakligen omfatta endast personer som begått ”van- ligt” brott och flytt för att undgå att straffas härför.

Det romerska rikets sönderfall innebar emellertid inte att de politiska flyktingarnas ställning förbättrades på något avgörande sätt. Uppfattningen om asylrätten som ett utflöde av statens suveränitet och föreställ- ningen om den politiska brottslingens särskil- da farlighet förenades i tanken att det tillkom den suveräne fursten att efter eget skön avgöra, om flykting skulle få asyl på det område han härskade över. Eftersom

IJIOrdet asyl kom mer från det grekiska adjekti- vet aauÅoå', som betyder okränkbar. För en utförli— gare redogörelse för asylrättens uppkomst och utveckling hänvisas till Bolesta—Koziebrodski: Le droit d'asile, Kap. [, Kimminich: Asylrecht, s. 7 ff och Reale: Le droit d'asile, RCH 1938, s. 474 ff.

politiska flyktingar och politiska brottslingar (majestätsförbrytare) uppfattades som ett hot mot furstens maktställning, sökte furs- ten med alla medel att försäkra sig om dem och drog sig därvid inte för att hota med repressalier eller krig, om stat som gett dem asyl inte utlämnade dem. Redan på 1300-ta- let ingick en rad stater överenskommelser, vari staterna förband sig att inte ge asyl åt ”uppstudsiga och ohörsamma undersåtar”. Staterna gav dock fortfarande i stor utsträck- ning asyl inte bara åt ”vanliga" brottslingar utan också åt politiska flyktingar och politis- ka brottslingar i den mån de ansåg sig ha makt och möjlighet att motsätta sig en begäran om utlämning eller bedömde det vara förenligt med statens intressen.

Först i slutet av 1700-talet och början av 1800-talet inträdde en omsvängning i den allmänna synen på asylrätten, framför allt i fråga om vilka flyktinggrupper som borde ges asyl. Vid denna tid började brottslighe- ten få en allt starkare internationell inrikt- ning, och brottsbekämpningen kom därför att i allt högre grad uppfattas som en för alla stater gemensam angelägenhet. Strävandena att genom internationell samverkan bekämpa denna form av brottslighet tog sig främst uttryck i att staterna i stigande omfattning lämnade biträde åt varandra vid utövningen av straffrättskipningen bl.a. genom att på begäran utlämna brottslingar. Ungefär samti- digt som staterna började medge utlämning för ”vanliga” brott gick rättsutvecklingen i fråga om politiska brott i motsatt riktning. I de överenskommelser som ingicks från mit- ten av 1830-talet intogs regelmässigt en klausul av innehåll att stat inte skulle vara skyldig att utlämna brottsling, om brottet var politiskt eller förknippat med sådant brott (se vidare 7.2.2).

De politiska flyktingarna kom i blick- punkten för världens intresse först under 1900-talet, då den i många länder tilltagande politiska förföljelsen tvingade miljontals människor att lämna sina hemländer för att i andra länder söka skydd undan förföljelsen. Flyktingproblemen fick snabbt en sådan omfattning att det stod klart att de inte

kunde lösas av de länder dit flyktingarna först tog sin tillflykt utan endast genom internationellt samarbete. Detta samarbete har varit inriktat såväl på att ge flyktingarna materiellt bistånd som på att bereda dem ett rättsligt skydd (se vidare kap. 3). Samarbetet tog till en början enbart sikte på begränsade flyktinggrupper, såsom de armeniska och ryska flyktingarna, men har efter hand vid- gats till att omfatta alla flyktingar som förföljs på grund av ras, nationalitet, religion eller politisk uppfattning. Det i rättsligt avseende betydelsefullaste resultat som detta samarbete hittills avsatt är Förenta Nationer- nas konvention om flyktingars rättsliga ställ- ning, vartill närmare hälften av Förenta Nationernas medlemsstater anslutit sig. I konventionen, som varit normerande för flyktingars rättsliga behandling i de anslutna staterna, anges vem som är att anse som flykting samt vilka rättigheter och förmåner flykting åtnjuter i ansluten stat (se vidare kap. 6).

I Sverige har ägt rum en likartad utveck— ling. Vår första utlänningslag, 1914 års utvis- ningslag, upptog inga bestämmelser om asyl för politisk flykting utan föreskrev endast att utlänning vid verkställighet av awisning och utvisning inte fick befordras till land där han sannolikt skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. Skyddet var alltså uttryckli- gen begränsat till dem som begått politiskt brott. Genom 1937 års utlänningslag ut— sträcktes förbudet mot avlägsnande till att omfatta utlänningar som flytt från sitt hem- land av politiska orsaker. På grundval av 1937 års utlänningslag utbildades under and- ra världskriget en praxis som innebar en genomgripande omvandling av asylrätten. Det i utlänningslagen stadgade förbudet mot att avlägsna utlänning till land, varifrån han flytt av politiska orsaker, fick från denna tid en alltmer vidsträckt tolkning. Uttrycket "politiska orsaker” ansågs inte nödvändigtvis innebära att flyktingen skulle ha varit poli- tiskt verksam eller ens att han skulle ha en politisk uppfattning, som stred mot den som hystes av makthavarna i det land som han

flytt från. Avgörande var om flyktingen utsatts eller kunde antas bli utsatt för förföljelse som hade politisk bakgrund; grun- den kunde vara flyktingens ras, nationalitet eller tillhörighet till samhällsgrupp, hans politiska eller religiösa uppfattning.

Den praxis, som utbildade sig på asylrät- tens område under andra världskriget och åren närmast därefter, lagfästes i 1954 års utlänningslag. Vid utformningen av bestäm- melserna om flykting togs hänsyn till inne- hållet i Förenta Nationernas konvention om flyktingars ställning som Sverige ratificerade samma år. I utlänningslagen upptogs en principdeklaration om asylrätten. Enligt de— klarationen får utlänning, som är i behov därav, inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, om han i sitt hemland löper risk att på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religösa uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsättes för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svär beskaffenhet, eller om han riskerar att åläg- gas allvarligt straff på grund av politiskt brott. Principdeklarationen kompletterades med ett förbud mot att avlägsna utlänning till land där han riskerar politisk förföljelse.

Under senare år har flyktingfrågorna till- dragit sig ett allt starkare intresse från allmänhetens sida. Med utgångspunkt i vissa enskilda fall har kritik riktats mot den rättsliga behandlingen av politiska flyktingar i Sverige. Denna kritik har inte så mycket tagit sikte på utformningen av utlännings- lagens asylbestämmelser som på myndighe- ternas tillämpning av dessa bestämmelser. Framför allt har gjorts gällande att princip- deklarationen om asyl tolkats allt för snävt, så att grupper av utlänningar, som enligt kritiken omfattats av deklarationen, inte fått del av det skydd som tillkommer politiska flyktingar. Det hat vidare hävdats att former- na för handläggningen av ärenden om flyk- tingskap inte är betryggande ur rättssäker- hetssynpunkt.

Utredningen har inte funnit anledning att särskilt pröva i vad mån denna kritik varit

berättigad eller ej utan i stället inriktat sitt arbete på att undersöka huruvida utlännings- lagens bestämmelser om flyktingskap och asyl tillgodoser flyktingens särskilda behov av rättstrygghet. Enligt utredningens upp- fattning innebar tillkomsten av den nu gäl- lande utlänningslagen ett betydelsefullt led i strävandena att ge flyktingarna och övriga utlänningar ett ökat rättsskydd. Under den tid som gått efter utlänningslagens tillkomst har emellertid på en rad andra rättsområden ägt rum en utveckling mot en ökad rätts- säkerhet, som tagit sig uttryck bl. a. i till- komsten av förvaltnings- och förvaltnings- processlagarna. Det är enligt utredningens mening angeläget att denna ökade rättssäker- het kommer också flyktingar och andra utlänningar till del i frågor som rör deras rätt att inresa och vistas i Sverige.

5.2. Utlänningslagstiftningens uppgift

Utlänningslagstiftningen i Sverige bygger på den internationellt erkända principen att en ovillkorlig rätt att inresa, vistas och arbeta i ett land tillkommer endast landets egna medborgare. Lagstiftningens uppgift är att legalt reglera utlännings möjligheter att uppehålla sig här i landet, varigenom det stadgas rättsliga garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning ges en tryggad ställning också för utlänning (prop. 1954:41 s. 59). Utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Sverige regleras i utlänningslagen den 30 april 1954 och den med stöd av lagen utfärdade utlänningskun- görelsen den 23 maj 1969. [utlänningslagen och utlänningskungörelsen anges dels i vilken utsträckning utlänning måste ha tillstånd för att inresa i landet samt uppehålla sig och inneha anställning här, dels i vilka fall han kan förhindras inresa eller tvingas lämna landet. Reglerna om tillstånd och avlägsnan- de är avsedda att utgöra ett medel för en både individuell och generell utlännings- kontroll.

Den individuella kontrollen syftar till att ur landet avlägsna utlänningar som på grund av sina personliga förhållanden (kriminalitet

eller annan asocialitet) inte är önskvärda här. Sådana utlänningar kan förhindras resa ini landet genom awisning, när de ankommer hit, och avlägsnas genom utvisning eller förvisning, när de uppehåller sig här. I lagen är noggrant angivet på vilka grunder utlän— ning kan avvisas, utvisas eller förvisas.

Den generella utlänningskontrollen tar i första hand inte sikte på ett kvalitativt bedömande av den enskilda utlänningen utan syftar främst till att avväga och kontrollera tillströmningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunkter, såsom rådande arbetsmarknads-, försörjnings- och bostads- förhållanden. Genom Kungl. Maj:ts i utlän- ningskungörelsen givna förordnande om i vilken utsträckning utlänning äger utan indi- viduellt tillstånd inresa i landet samt uppe- hålla sig och inneha anställning här har skapats möjligheter att genomföra den reg- lering av tillströmningen av utlänningar, som den generella kontrollen syftar till. Under vilka förutsättningar utlänning kan meddelas tillstånd anges imotsats till vad som gäller ifråga om avvisning, utvisning och förvisning inte i lagen utan bestäms genom den praxis som utvecklas inom ramen för stats- makternas riktlinjer för utlänningspolitiken (se prop. 1968: 142 och 158). Enligt riktlin- jerna kan vid tillståndsprövningen hänsyn tas inte bara till allmänna intressen utan också till utlänningens vandel. Tillstånd till inresa och uppehåll meddelas i form av Visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd och tillstånd att ta anställning såsom arbets- tillstånd. Om utlänning söker komma in i landet eller vistas här utan att ha erforderligt tillstånd kan han avvisas vid inresan och förpassas om han uppehåller sig här.

Bestämmelserna om utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Sverige gäller inte lika för alla utlänningar utan ger vissa utlän- ningar eller grupper av utlänningar en sär— ställning, exempelvis därför att de är med- borgare i visst land (nordbor) eller genom långvarig vistelse här eller på annat sätt fått en fastare anknytning till landet (innehavare av bosättningstillstånd) eller behöver skydd mot politisk förföljelse (politiska flyktingar).

Medborgare i annat nordiskt land får inresa, vistas och arbeta här utan tillstånd. Utlänningskontrollen ifråga om nordbor har numera som enda uppgift att hålla kriminella och eljest asociala utanför landets gränser. Den särställning, som tillkommer medborga— re i annat nordiskt land, är resultatet av långvariga strävanden att skapa en för de nordiska länderna gemensam arbetsmarknad och har kunnat genomföras främst därför att det i de nordiska länderna råder jämförelse- vis likartade ekonomiska, sociala och kul- turella förhållanden.

Utlänning, som är fast bosatt i landet, kan få tillstånd att vistas här utan tidsbegräns- ning (bosättningstillstånd). Den som har sådant tillstånd behöver inte ha ytterligare tillstånd för att ta anställning eller driva näring här och kan inte förvisas eller utvisas ur landet med mindre det föreligger synnerli- ga skäl. Innehavare av bosättningstillstånd intar alltså i vissa avseenden en ännu förmån- ligare ställning än nordbor, bl.a. på så sätt att han — i motsats till nordbor kan avlägsnas på individuella grunder endast om det föreligger synnerliga skäl. Det må dock här betonas att den förmånsställning som innehav av bosättningstillstånd ger är beroen- de av en prövning i det enskilda fallet, varvid bl. a. utlänningens personliga förhållanden beaktas, medan tillståndsbefrielsen för nord- bor gäller generellt och följer direkt av bestämmelser i utlänningskungörelsen. För- månsbehandlingen av utlänningar som om- fattas av bestämmelserna om bosättningstill- stånd syftar till att stärka de rättsliga garanti- erna och tillgodose trygghetsbehovet för utlänningar som mera stadigvarande bosätter sigilandet.

Politisk flykting får inte utan synnerliga skäl vägras fristad i landet, då han är i behov därav. Den särställning som tillkommer så- dan flykting består främst i att han vid verkställighet av beslut om avlägsnande i princip inte får sändas till land där han löper risk för politisk förföljelse. I lagen är nog- grant angivet vem som är att anse som politisk flykting och även i vilka fall han får återsändas till sitt hemland. Den förmånsställ-

ning som utlänningslagen ger politisk flyk- ting är humanitärt motiverad och syftar till att tillförsäkra honom ett särskilt rättsskydd (prop. 1954: 41 s. 66), främst ett skydd mot politisk förföljelse (asyl).

Det är utredningens uppgift att undersöka huruvida utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting tillgodoser flyktingens sär— skilda behov av trygghet.

5.3 Behovet av särskilt skydd

Den nu gällande utlänningslagens bestämmel- ser om politiska flyktingar utgör närmast ett lagfästande av den praxis som utbildade sig under andra världskriget och åren närmast därefter på grundval av 1945 års utlännings- lag och främst dess förbud mot att avlägsna den som flytt hit av politiska orsaker till land varifrån han flytt. Bestämmelserna ut- formades så att de inte skulle utgöra hinder för en svensk ratificering av Förenta Natio- nernas konvention om flyktingars rättsliga ställning som antagits i Geneve den 28 juli 1951 (flyktingkonventionen).

Genom sin anslutning till flyktingkonven- tionen har Sverige förpliktat sig att bereda ett särskilt skydd åt de personer som omfat- tas av konventionen. Utredningen har sett det som en särskilt angelägen uppgift att undersöka om utlänningslagens bestämmel- ser om politisk flykting utgör tillräckliga garantier för att konventionen efterlevs.

5.3.1. Konventionsflyktingar

5.3.l.1 Flyktingkonventionens och utlänningslagens flyktingbegrepp

Enligt artikel 1 A mom. 2 iflyktingkonven- tionen skall som flykting anses den som (till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och)1 i anledning av välgrun- dad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning be- finner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte

önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, (till följd av händelser som förut sagts)1 befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan som nyss sagts inte önskar återvända dit.

Enligt 2 & utlänningslagen skall som poli- tisk flykting anses utlänning som i sitt hemland löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås enligt lagen att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhälls- grupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsätts för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller också att på grund av politiskt brott allvarligt straff åläggs honom.

Redan en ytligjämförelse mellan flykting- konventionens och utlänningslagens flykting- begrepp ger vid handen att de skiljer sig väsentligt från varandra. I stället för konven- tionens uttryck "land vari han är medborga- re” och ”land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort” använder utlänningslagen uttrycket ”hemland”. Medan konventionen anger ”välgrundad fruktan för förföljelse” som en första förutsättning för flyktingskap, talar utlänningslagen om ”risk för politisk förföljelse”. Konventionens uttryck ”ej önskar begagna sig av sagda lands skydd” etc. har ingen motsvarighet i utlänningslagen . Dessa och övriga skillnader som finns mellan utlänningslagens och konventionens ut- tryckssätt är närmast att se som en följd av att den omreglering av asylrätten som skedde genom..l954 års utlänningslag inte tog direkt sikte på att införliva konventionens bestäm- melser med svensk rätt.

1Den begränsning av konventionens tillämp- ning som består i uttrycket "till följd av händelser som inträffat före den 1 januari 1951” saknar numera aktualitet för Sveriges del, sedan Sverige ratificerat 1967 års protokoll rörande flyktingars ställning (se 3.324). En utförlig redogörelse för protokollets tillkomst och innehåll finns i Weiss: The 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees and Some Questions of the Law of Treaties, BYIL 1967, s. 39 ff.

De gällande bestämmelserna om flykting bygger på 1949 års utlänningskommittés den 21 november 1951 avgivna betänkande med förslag till utlänningslag m. m. (SOU 1951z42). Kommittén inriktade sitt arbete på att lagfästa den praxis som dittills utveck- lat sig — delvis vid sidan av den då gällande utlänningslagenoch att bringa lagens ordalag till närmare överensstämmelse med denna praxis. Kommittén ville därigenom skapa säkerhet för att de kategorier som enligt dåvarande praxis behandlades som politiska flyktingar också framgent skulle komma att få sådan behandling. Vid utform- ningen av definitionen på ”politisk flykting” utgick alltså kommittén från dåvarande praxis och sökte finna en formulering som överensstämde med denna. Därvid tog kom- mittén hänsyn till den nyligen antagna flyk- tingkonventionen, dock endast i begränsad omfattning. Några av konventionens viktigas- te bestämmelser, däribland artikel 1 som anger vilka personer som omfattas av kon- ventionen, kunde enligt kommittén inte tas upp i en svensk utlänningslag. Sålunda fram- höll kommittén att konventionens definition på flykting inte kunde användas i utlännings- lagen, eftersom den inte helt överensstämde med dåvarande praxis och dess uppställning bröt alltför mycket mot svensk lagstil.

Det förhållandet att kommitténs arbetei så hög grad kom att inriktas på att lagfästa dåvarande praxis i Sverige är inte ägnat att förvåna med tanke på att flyktingkonven- tionen tillkom under slutskedet av kommit- téns arbete och trädde i kraft först omkring två och ett halvt år efter det att utrednings- arbetet slutförts. Men inte heller det fortsat- ta arbetet på en omreglering av asylrätten syftade till att införliva konventionens be- stämmelser med svensk rätt utan tog sikte på att "tillse” att bestämmelserna i den nya utlänningslagen inte hindrade en ratificering av konventionen. Det förhållandet att kom- mitténs definition på politisk flykting inte helt överensstämde med konventionens sak- nade enligt departementschefens uttalande i propositionen till utlänningslagen (1954: 41 s. 77) betydelse, när det gällde bestämmel-

serna om förbud mot verkställighet av avvis- ning eller utvisning av utlänning till land där han löpte risk för politisk förföljelse, efter- som dessa bestämmelser var avsedda att gälla för alla utlänningar. Inte heller i något annat hänseende syntes denna skillnad behöva beaktas. Kommittéförslagets definition på begreppet politisk flykting tjänade huvud- sakligen syftet att möjliggöra en särskild administrativ ordning för handläggning av vissa ärenden om flyktings rätt att bli kvari landet, vilket var en konventionen ovidkom- mande fråga. En reglering av politiskt flyk- tingskap i huvudsaklig överensstämmelse med kommittéförslaget ansågs därför stå i god samklang med konventionen.

I ett avseende har emellertid konven- tionens definition på flykting tillagts själv- ständig betydelse. Enligt artikel 28 i konven- tionen är konventionsstat skyldig att utfärda resedokument för flykting som vistas lovli- gen på statens område. Sådant dokument förutsätts kunna utfärdas endast för flykting som avses i konventionen. Eftersom 25 utlänningslagen inte omfattar endast konven- tionsflykting har den centrala utlännings- myndigheten genom en särskild kungörelse bemyndigats att utfärda resedokument med iakttagande av flyktingkonventionens be- stämmelser.

Vid sin undersökning av hur regleringen av asylrätten utfallit i praktiken har utred- ningen funnit att det på grundval av utlän- ningslagens bestämmelser om politisk flyk- ting utbildats en praxis som ehuru den står i överensstämmelse med utlänningslagen — svårligen låter sig förena med motsvarande bestämmelser i flyktingkonventionen. För- klaringen härtill torde vara att söka i det förhållandet att utlänningslagens bestämmel- ser skiljer sig materiellt från konventionens regler. Mot denna bakgrund anser utred- ningen det angeläget att det skapas ökade garantier för att konventionens bestämmel- ser iakttas och därmed att konventionens förpliktelser uppfylls genom att utlänningsla— gens bestämmelser om politisk flykting an- passas bättre till flyktingkonventionen.

5.3.1.2 Flyktingkonventionens införlivande med svensk rätt

Enligt utredningens mening bör en intern lagstiftning som ansluter till en internationell överenskommelse i princip utformas så att den såvitt möjligt får samma materiella innehåll som överenskommelsen. I vart fall gäller detta när åtgärder, som vidtas på grund av den nationella lagstiftningen på konven- tionsområdet, måste respekteras av de andra konventionsstaterna. Avsteg från denna prin- cip medför uppenbarligen risker för att de förpliktelser som följer av en anslutning till överenskommelsen inte helt uppfylls eller för att konventionens reglering, de andra konventionsstaterna till förfång, utsträcks till områden som faller utanför konven— tionen. Riskerna härför blir särskilt påtagliga om det inte föreligger skyldighet för den verkställande myndigheten att vid sin tillämpning av de interna bestämmelserna beakta innehållet i den överenskommelse som föranlett bestämmelserna.

Svensk lagstiftning innehåller inte några bestämmelser om hur internationella över- enskommelser, som medför rättigheter eller skyldigheter för enskild, skall införlivas med den svenska rättsordningen. I praxis har två principiellt skilda metoder använts. I de flesta fall har överenskommelsens bestäm- melser transformeratsl till en fristående för- fattning i den mån de inte redan haft motsvarighet i den interna lagstiftningen eller sedvanerätten. Vid transformering av

konventionsbestämmelser till svensk rätt har i allmänhet tillämpats samma principer som använts i den svenska lagstiftningen i fråga om lagteknik, systematik och språkbruk, även om författningen härigenom kommit att avvika från konventionen i dessa avseen- den. Detta förfarande tillämpades bl. a. när konventionen rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser i fråga om inter- nationell luftbefordran (Warszawa-konven- tionen) införlivades med svensk rätt genom lagen den 5 mars 1937 om befordran med luftfartyg. Det har också förekommit att konventionens bestämmelser i nästan helt

oförändrat skick tagits upp i svensk lag. Så skedde exempelvis när konventionen rörande konflikter mellan olika lagar i fråga om vissa rättsverkningar av äktenskap (1905 års Haag-konvention) införlivades med svensk rätt genom Kungl. Maj:ts förordnande om att bestämmelserna i konventionen, sådana de finns i lagen den 1 juni 1912 om vissa internationella rättsförhållanden rörande äk- tenskaps rättsverkningar, skall lända till ef- terrättelse här i landet.

I många fall har konventionsbestämmelser införlivats med den svenska rättsordningen genom ett enklare förfarande. Sålunda har inte sällan förekommit att konvention, helt eller delvis, gjorts omedelbart tillämplig i landet genom att i en författning förordnats att konventionens bestämmelser skall ”lända till efterrättelse” eller ”gälla som lag”. För- ordnandet har ibland kompletterats med särskilda föreskrifter i frågor som i överens- kommelsen uttryckligen överlämnats till na- tionell reglering liksom med bestämmelser som upphäver eller ändrar äldre bestämmel- ser som strider mot överenskommelsen. När detta förfarande använts, har i allmänhet de rättsligt betydelsefulla avsnitten av överens- kommelsen tagits in i själva författningen eller i bilaga till denna. Detta förfaringssätt har nästan undantagslöst tillämpats när överenskommelsen saknat auktoritativ svensk text. Bilagan omfattar då en eller flera av de utländska texterna jämte översätt- ning till svenska. I den mån den svenska översättningen inte äger vitsord används den som hjälpmedel vid tolkningen av de översat- ta texterna. Som exempel härpå kan nämnas konventionen om fraktavtalet vid interna- tionell godsbefordran på väg (CMR), vars artiklar 1—41 genom lag den 24 januari 1969 förklarades skola gälla som svensk lag.

Metoden att transformera konventions- bestämmelser har använts främst då konven- tionen avsett områden där införlivandet med

1 Här används den terminologi som begagnades i propositionen med förslag till lag med anledning av Sveriges tillträde till konventionen den 19 maj 1956 om fraktavtalet vid internationell godsbeford- ran på väg m.m. (1968: 132 s. 17 ff). Jfr lagrådets utlåtande över lagförslaget.

svensk rätt kräver såväl Kungl. Maj:ts som riksdagens medverkan, exempelvis på privat- rättens, straffrättens och processrättens om- råden, medan den andra metoden kommit till användning huvudsakligen på områden där Kungl. Majft äger ensam besluta. Denna metod har undantagsvis använts också på de områden där det krävs samfällda beslut av Kungl. Maj 1 och riksdagen.

Frågan om metoderna för internationella överenskommelsers införlivande med svensk rätt övervägs f. n. av utredningen om författ- ningspublicering m.m. Utredningen bör en- ligt direktiven (se riksdagsberättelsen 1970: Ju 42) särskilt undersöka i vilken omfattning metoden att omarbeta interna- tionella överenskommelser till intern lagstift- ning kan överges och ersättas av enklare metoder som medger att internationella överenskommelser kan införlivas med den svenska rätten utan alltför omfattande ar- betsinsatser och onödig tidsutdräkt. I direk- tiven framhålls att det är sannolikt att någon enhetlig metod som kan tillämpas på alla olika slag av överenskommelser inte kan anvisas men att utredningen då bör lägga fram förslag till lämpliga lösningar för olika typer av överenskommelser, grupperade efter något så när entydiga kriterier. Även om frågan om metoderna för att införliva inter- nationella överenskommelser med svensk rätt f.n. utreds, anser sig utlänningsutred- ningen inte kunna underlåta att ta ställning till frågan på vilket sätt flyktingkonven- tionens bestämmelser bör införlivas med svensk rätt. En anslutning till flyktingkon— ventionen innebär endast en förpliktelse för den anslutna staten att bringa konventionens materiella innehåll i tillämpning. Konven- tionen kan därför liksom de med stöd av Romfördraget utfärdade direktiven sägas va- ra bindande med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåta åt de natio- nella myndigheterna att bestämma tillväga- gångssätt och medel. Det är alltså i och för sig möjligt att införliva konventionens be- stämmelser antingen genom att transformera dem till svensk lag eller genom att i lags form förklara dem gälla som svensk lag. Hinder av

folkrättslig art möter inte heller mot att utforma den nationella lagstiftningen så att den ger ett längre gående skydd än konven- tionen föreskriver. I de västeuropeiska län- der, som anslutit sig till konventionen har denna .orts direkt tillämplig genom att den i en särskild författning förklaras gälla som intern lag, såsom i Belgien, Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland, eller genom att den efter ratificering publicerats i den officiella författningssamlingen, såsom i Ne- derländerna och Österrike, eller genom att ratifikationsinstrumenten deponerats, såsom i Schweiz.

Som departementschefen framhöll ipro- positionen med förslag till lag i anledning av Sveriges tillträde till konventionen om frakt- avtal vid internationell godsbefordran på väg (19682132 s. 18) bör det, för att konven- tionsbestämmelser skall i oförändrat skick göras direkt tillämpliga som svensk lag, krävas att de har en klar och någorlunda lättillgänglig utformning och att komplet- terande nationella bestämmelser inte är nöd- vändiga i någon större utsträckning. De bestämmelser i flyktingkonventionen, som berör utlänningslagstiftningen, kan i stort sett sägas uppfylla dessa krav. Konventionen berör emellertid inte bara den egentliga utlänningslagstiftningen utan också en rad andra rättsområden, såsom konstnärlig och industriell äganderätt, processrätt, socialrätt och medborgarskapsrätt. Vissa av de bestäm- melser i konventionen som faller utanför den egentliga utlänningslagstiftningen, är mindre lättillgängliga och kräver kompletterande nationella bestämmelser. Det svnes därför inte ändamålsenligt att införliva konven- tionen med svensk rätt genom att göra den direkt tillämplig som svensk lag i dess helhet.

När det gäller de bestämmelser som faller inom den egentliga utlänningslagstiftningen kan dessa införlivas med svensk rätt antingen genom att de efter en omarbetning upptas i utlänningslagen eller genom att lagen hän- visar till konventionens bestämmelser. Av dessa alternativ synes det förra vara att föredra. Härför talar framför allt den bety- delse som reglerna om asyl har för de

personer som omfattas av dem och det nära samband som finns mellan dessa regler och utlänningslagens bestämmelser i övrigt. Ef— tersom konventionen kan sägas sakna motiv- uttalanden i egentlig mening erbjuder vissa av dess bestämmelser tolkningssvårigheter. Detta gäller bl. a. den betydelsefulla artikel 32 som reglerar under vilka förutsättningar flykting får utvisas till land där han inte riskerar förföljelse (se avsnitt 5.4). Om de konventionsbestämmelser som berör utlän- ningslagen införlivas med svensk rätt genom att de inarbetas i lagen (transformeras) öpp- nas möjligheter att i form av motivuttalande närmare ange innebörden av varje enskild bestämmelse till ledning för de rättstilläm- pande myndigheterna.

Mot bakgrunden av vad nu sagts anser utredningen att flyktingkonventionens defi- nition på flykting bör införlivas med svensk rätt genom att artikel 1 A mom. 2 efter omarbetning tas in i utlänningslagen och får ersätta den nuvarande definitionen på "poli- tisk flykting” i 2 5 andra stycket.

5.3.2. Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd

Begreppet politisk flykting i utlänningslagen är vidare än motsvarande begrepp i flykting- konventionen på så sätt att det inbegriper också utlänning som riskerar förföljelse på grund av politiska förhållanden eller löper risk att åläggas allvarligt straff för politiskt brott. Vid en omreglering av asylrätten bör eftersträvas att de grupper av utlänningar, som omfattas av principdeklarationen i 2 & utlänningslagen men faller utanför flykting- konventionen, får en ställning som inte avviker från den som de nu har enligt utlänningslagen . En riktpunkt vid omregle- ringen bör alltså vara att ingen grupp av skyddsbehövande får ett sämre skydd än den nu har.

Delvis i anslutning till reglerna om poli- tiskt flyktingskap har utvecklats en särskild form av humanitärt motiverad invandring. Sålunda har Sverige sedan lång tid tillbaka av allmänt humanitära skäl gett uppehållstill-

stånd här åt bl. a. medborgare i krigförande land vilka visserligen inte löper risk att förföljas i sitt hemland men som riskerar straff för främst militära brott. Enligt stats- makternas riktlinjer för utlänningspolitiken (prop. 1968: 142 s. 114) är det önskvärt att denna praxis upprätthålls i fråga om utlän- ningar som inte redan har fått eller kan antas få fristad i annat land.

Tyngdpunkten i den humanitärt motive- rade invandring som inte avser asylsökande bör i övrigt enligt riktlinjerna ligga i åtgärder av kollektiv art. För överföring av icke asylsökande flyktingar bör, vare sig de är arbetsföra eller ej, fastställas ramar. Enskild invandring av andra hjälpbehövande än asyl- fall bör tillåtas endast i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger, främst om utlän- ningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till Sverige. I dessa fall bör enligt riktlinjerna tillstånd till inresa och vistelse här alltså kunna medges, även om utlän- ningen inte har sin försörjning tryggad.

Stat som ansluter sig till flyktingkonven- tionen förpliktar sig därigenom att ge ett särskilt skydd åt utlänningar som uppfyller de i konventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap. Dessa förpliktelser innebär främst att konventionsflykting, som befinner sig i den anslutna staten och inte har asyl i annan stat, i princip inte får avlägsnas därifrån av hänsyn till allmänna intressen, såsom sysselsättningsläget och läget på bo- stadsmarknaden. Anslutningen till flykting- konventionen utgör givetvis inte hinder för att ansluten stat av humanitära skäl eller andra skäl ger samma skydd också åt utlän- ningar som inte är konventionsflyktingar. Många till konventionen anslutna stater ger också vissa grupper av flyktingar, som inte omfattas av konventionen, ett särskilt skydd av samma eller liknande slag som de åtagit sig att bereda konventionsflyktingar. Så är fallet med bl.a. Danmark, Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland. I Danmark beviljas enligt praxis utlänning, som inte kan anses vara politiskt förföljd men kan antas inte kunna finna sig i eller stå ut med de

diktatoriska förhållandena i sitt hemland, regelmässigt uppehållstillstånd, även om han inte uppfyller de villkor som uppställts för utlänningar i allmänhet för att de skall få vistas i landet, dvs. har sin försörjning tryggad, har nära anhöriga i Danmark etc. Frankrike ger asyl inte bara åt konventions- flyktingar utan också åt andra utlänningar som är utsatta för förföljelse (susceptibles de persécution ou de poursuites). l Förbundsre- publiken Tyskland äger inte bara konven- tionsflyktingar utan också övriga politiskt förföljda (politisch Verfolgte) rätt till asyl på republikens område.

Vilka utlänningar som Sverige bör bereda ett särskilt skydd vid sidan av konventions- flyktingarna är delvis en invandringspolitisk fråga. En av de viktigaste förutsättningarna på vilka den svenska invandringspolitiken vilar är att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolkningen (jfr prop. l968zl42 s.] 0. 97). Denna förutsättning gör det nödvändigt att genom en generell invandringskontroll avpassa invandringens omfattning efter vårt lands möjligheter att tillhandahålla invand- rarna arbete och bostäder samt social om- vårdnad och annat bistånd som behövs för deras anpassning i vårt samhälle. Statsmak- terna har därför uppställt bl.a. krav på att utlänning som vill invandra här i princip skall ha sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt och förfoga över lämplig bostad. I den mån av humanitära skäl vissa grupper av utlänningar generellt undantas från dessa krav och alltså kan fritt invandra, begränsas i motsvarande mån möjligheterna att anpassa invandringen efter vårt lands resurser. Särskilda åtgärder måste då vidtas för att förverkliga tanken att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma stan- dard som den inhemska befolkningen. Dessa åtgärder måste bestå i att samhälleliga resur- ser överförs från andra områden till de aktuella uppgifterna. Detta kan självfallet möta och har erfarenhetsmässigt också mött betydande svårigheter. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens mening nödvän-

digt att tillse att kretsen av förmånsbehand- lade inte blir så vid att man äventyrar möjligheterna att upprätthålla principen att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolk- ningen. Hur vid kretsen av förmånsbehandla- de kan göras utan att sådana risker uppstår är givetvis beroende av vari förmånsbehand- lingen består. Om denna, såsom förutsattesi det föregående, innebär att de som omfattas av den inte får vägras inresa och vistelse i Sverige av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra all- männa intressen, som annars är bestämman- de för invandringspolitiken, så måste tydli- gen kretsen av förmånsbehandlade hållas tämligen snäv om jämställdhetstanken skall kunna upprätthållas. Det må här understry- kas att det förda resonemanget inte innebär att utredningen vill begränsa kretsen av utlänningar som f.n. åtnjuter en förmåns- ställning. Om däremot förmånsbehandlingen ges en mera begränsad innebörd, exempelvis på så sätt att utlänningen undantas från endast vissa av de allmänna kraven på tryg- gad försörjning, tillgång till lämplig bostad etc., så kan kretsen av förmånsbehandlade göras vidare utan risk för att jämställdheten äventyras. Mot denna bakgrund kan med viss förenkling sägas att valet står mellan att ge en stark förmånsställning åt ett mindre antal utlänningar och att ge en svagare förmåns- ställning åt ett större antal.

Många av de utlänningar som tar sin tillflykt hit av andra skäl än att de fruktar att bli förföljda i sitt hemland befinner sig på grund av de politiska förhållandena i hemlan- det i en situation som är lik konventionsflyk- tingarnas och är därmed i behov av ett likartat skydd. Det är enligt utredningens mening angeläget att dessa utlänningars skyddsbehov tillgodoses. Skyddet synes när- mast böra bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas här av hänsyn till allmänna intressen. Utredningen återkommer till den- na fråga i samband med att den lägger fram sina synpunkter på vilket skydd som bör beredas konventionsflyktingar och andra skyddsbehövande utlänningar (se 5.4.3.2).

När det gäller att närmare bestämma vilka grupper av skyddssökande utlänningar som bör komma i åtnjutande av denna förmåns- behandling, synes naturligt att anknyta till de i flyktingkonventionen angivna förutsätt- ningarna för flyktingskap och begränsa kret- sen av förmånsbehandlade till att omfatta utlänningar som på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvän- da dit och kan åberopa tungt vägande skäl härför, dvs. andra tungt vägande skäl än som anges i flyktingskonventionen. Vilka grupper av utlänningar som bör beredas ett särskilt skydd vid sidan av konventionen berörs närmare i kapitel 7.

Vad nu sagts gäller endast utlänningar som inte åtnjuter skydd i annat land. Utred— ningen utgår från att den humanitärt motive- rade invandringen av utlänningar, som redan har skydd i annat land, skall fortsätta. Tyngdpunkten i denna invandring bör även i framtiden ligga i åtgärder av kollektiv art. En kollektiv överföring av flyktingar och andra hjälpbehövande utlänningar är förenad med flera fördelar. Förutom att den ger möjlighet att anpassa invandringen efter landets resur- ser skapar den också — som framhålls i riktlinjerna för utlänningspolitiken (s. 114) — möjligheter att bedöma vilka hjälpbehov som det är mest angeläget att tillgodose och på vilket sätt behoven bäst tillgodoses.

5.4 Skyddets innebörd 5.4.1 Internationell rätt

Det internationella samarbetet för att lösa flyktingproblemen tog, som förut nämnts (3.1), till en början sikte på att ge flyktingar- na materiellt bistånd. Efterhand kom emel- lertid arbetet att alltmera inriktas på att stärka flyktingarnas rättsliga ställning och i synnerhet att bereda dem ett starkare skydd mot politisk förföljelse (asyl). Det interna- tionella arbetet på detta område, som efter andra världskriget bedrivits framför allt inom Förenta Nationerna, har lett till att en rad dokument upprättats som i hög grad bidragit

Av särskild betydelse har här varit den av Förenta Nationernas generalförsamling den 10 december 1948 antagna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, den i Geneve den 28 juli 1951 upprättade konventionen angå- ende flyktingars rättsliga ställning (flykting- konventionen) som utarbetades av en genom beslut av generalförsamlingen sammankallad internationell konferens av regeringsombud samt den av generalförsamlingen den 14 december 1967 antagna förklaringen om territoriell asyl.

Förklaringen om de mänskliga rättigheter- na, vilken liksom andra förklaringar inte är rättsligt bindande, deklarerar att ”envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse” (art. 14 mom. 1). Stadgandet om asylrätten bygger på före- ställningen om asylrätten som en den enskil- de tillkommande rätt till asyl men har, som framgår av förarbetena till stadgandet, en mera begränsad innebörd.

Det första utkastet till förklaringen utar- betades inom Förenta Nationernas sekreta- riat och byggde klart på uppfattningen att asylrätten var en rätt för stat att ge asyl. Under det fortsatta arbetet övergavs efter hand denna uppfattning. I det förslag, som överlämnades till kommissionen för de mänskliga rättigheterna av en i mars 1947 tillsatt kommitté, framhölls att varje enskild hade rätt att undfly förföljelse för sina politiska åsikters skull eller på grund av sin ras genom att ta sin tillflykt till annan stat. Samtidigt betonades emellertid att rätt att ta sin tillflykt till en stat existerade endast om staten var villig att ge honom asyl.

Även under det följande arbetet på förkla- ringen höll man fast vid konstruktionen av asylrätten som en rätt för den enskilde till asyl. Om och i vad mån denna rätt skulle motsvaras av en skyldighet för staterna att ge asyl rådde emellertid delade meningar. Det forslag, som antogs av kommissionen i de- cember 1947 och som utsändes till medlems- staternas regeringar, slog i sin första punkt fast att var och en har rätt att i andra länder söka och erhålla asyl undan förföljelse (”has

the right to seek and be granted in other countries asylum from persecution”). Denna formulering, som innebar att de särskilda staterna skulle vara förpliktade att ge flyk- ting asyl, kritiserades starkt av bl. a. Storbri- tannien och Frankrike. Storbritannien före— slog att framför "erhålla” skulle skjutas in ett ”må” (may). Genom denna ändring skulle man låta frågan huruvida en flykting skulle få asyl i en särskild stat bero på dennas avgörande i det enskilda fallet. Frankrike föreslog en helt ny lydelse av förklaringen. Var och en skulle ha rätt att söka asyl undan förföljelse, och Förenta Nationerna skulle vara förpliktade att skaffa honom sådan asyl. Frankrike utgick från uppfattningen att asylrätten som en rätt för den enskilde förutsatte att någon var förplik- tad att ge asyl. Denna skyldighet skulle emellertid inte åvila de särskilda staterna utan Förenta Nationerna. Sedan frågan be— handlats ytterligare i kommittén, avgav kom- missionen sommaren 1948 ett slutligt förslag som nästan helt överensstämde med det ursprungliga, hårt kritiserade förslaget. En- ligt det nya förslaget skulle envar ha rätt att söka och bli tilldelad, i andra stater, asyl från förföljelse.

Vid Förenta Nationernas generalförsam- ling hösten 1948 hänsköts hela frågan om förklaringen om de mänskliga rättigheterna till det tredje av generalförsamlingens ut- skott, den s.k. tredje kommittén. Många stater lade fram förslag till ändringar av kommissionens förslag, av vilka Storbritan- niens var det mest betydelsefulla. Storbritan- niens delegation föreslog att orden ”och bli tilldelad i andra stater” (and be granted in other countries), skulle ersättas med orden ”och åtnjuta i andra stater” (and enjoy in other countries). Delegationen framhöll att som den av kommissionen föreslagna be- stämmelsen avfattats stod den immigrations- lagstiftningen nära. Den gav nämligen varje person eller grupp av personer, som förfölj- des av politiska eller andra skäl, rätt att begära tillträde till varje land efter eget val. Delegationen ansåg det omöjligt att anta artikeln. Ingen utlänning kunde kräva att få

tillträde till en särskild stat om han inte fått denna rätt genom fördrag. Om emellertid, som delegationen föreslog, orden ”och bli tilldelad” (and be granted) togs bort och orden ”och åtnjuta” (and enjoy) i stället infogades i texten, skulle denna, samtidigt som den begränsade statens förpliktelser, ange att det fanns en rätt till asyl vilken rätt förföljda personer kunde begagna, att använ- dandet av denna rätt inte kunde straffas och att 'stater som gav asyl åt flyktingar inte kunde tvingas att utlämna dem. Ändringsför- slaget godkändes av tredje kommittén. Kom- mitténs förslag antogs oförändrat av general— församlingen.

De här redovisade förarbetena till artikel 14 mom. 1 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna ger klart vid handen att den visserligen utgår från att asylrätten är en rätt för den enskilde flyktingen till asyl men inte ger honom mer än en rätt att söka asyl och åtnjuta den asyl som en stat ger honom.1

Inte heller flyktingkonventionen ger per- soner som omfattas av dess bestämmelser någon rätt till asyl i konventionsstat. Vid den konferens, vid vilken flyktingkonven- tionen upprättades, togs frågan om asylrät- tens innebörd upp till ingående behandling. Vid konferensen nåddes enighet om att med asylrätt borde förstås den varje stat tillkom- mande rätten att efter eget bedömande bevilja eller avslå en flyktings begäran om asyl och således inte en förmån, vilken flyktingen kunde kräva som en honom till— kommande rättighet. Det rådde vidare enig- het om att konventionen inte på något sätt syftade till att begränsa en konventionsstats befogenhet att uteslutande från egna ut- gångspunkter avgöra, om staten i fråga skulle bifalla eller avslå en flyktings anhållan om inresetillstånd. Vid konferensen konstatera-

1 Se bl. a. Garcia—Mora: International Law and Asylum as a Human Right, kap. IX, Washington 1956, Holmbäck: Förenta Nationerna och asylrät- ten, SOU 1951:42, bilaga 4, s. 292 ff, Kimminich: Asylrecht, s. 73, Lauterpacht: International Law and Human Rights, New York 1950, Schnyder: Les aspects juridiques actuels du probleme des réfugiés, RCH 19651, 3. 380 och Weis: Legal Aspects of the Convention of 28 July 1951 Relating to the Status of Refugees, BYIL 1953 s. 481 ff.

des det vara en allmänt omfattad mening att konventionsstat utan hinder av konven- tionen skulle ha rätt att avvisa flykting som olovligen sökt ta sin tillflykt till statens område och utvisa flykting som kommit in olovligen. Däremot äger stat enligt uttryck- ligt stadgande i konventionen inte utvisa flykting, som lovligen uppehåller sig på statens område, annat än av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den all- männa ordningen. Konventionsstats möjlig- heter att avvisa eller utvisa flykting, som söker inresa i landet eller vistas där olovligen, begränsas genom konventionens förbud för stat att avvisa eller utvisa flykting till gränsen mot område, där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationa- litet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning (art. 33). Förbudet mot att avvisa eller utvisa flykting till land där han hotas av förföljelse är emellertid inte ovillkorligt. Enligt konventionen får flykting avvisas eller utvisas även till sådant land, om han kan betraktas som en fara för vistelselan- dets säkerhet eller om han på grund av synnerligen grovt brott utgör en samhällsfara för landet. Det ursprungliga utkastet till flyktingkonventionenl upptog inget undan- tag från förbudet mot avvisning och utvis- ning. Enligt artikel 28 iutkastet skulle alltså förbudet vara ovillkorligt. Först på den diplomatiska konferensen i Geneve i juli 1951 lades fram förslag om att förbudet inte skulle omfatta flyktingar som var en fara för landets säkerhet eller begått allvarligt brott och därigenom utgjorde en samhällsfara. Förslagsställarna, Frankrike och Storbritan- nien, förklarade att de sökt begränsa arti- kelns räckvidd för att inte äventyra artikeln i dess helhet samt att det måste överlåtas åt varje enskild stat att avgöra om den fara för flyktingen, som en utvisning var förenad med, uppvägde det hot mot den allmänna säkerheten som skulle uppkomma om han tilläts stanna.2 Ändringsförslaget antogs en- hälligt av konferensen.

Enligt förklaringen om territoriell asyl skall asyl som stat beviljar personer omfatta- de av artikel 14 i förklaringen om de

mänskliga rättigheterna, inbegripet personer som kämpar mot kolonialismen, respekteras av andra stater (art. 1). Den som omfattas av asylbestämmelserna får inte avvisas vid gräns— en, utvisas eller tvångsvis återsändas till stat där han kan komma att utsättas för förföljel- se (art. 3 mom. 1). Förbudet mot avvisning och utvisning är inte ovillkorligt. Stat äger göra undantag därifrån på grund av tvingan- de nationella säkerhetsskäl eller för att skydda befolkningen, såsom vid en massinvasion av flyktingar (art. 3 mom. 2). För en utförligare framställning över förklaringen se avsnitt 3.4.2.3

Det råder allmän enighet om att de här redovisade dokumenten verksamt bidragit till att stärka flyktingars rättsliga ställning i de länder som anslutit sig till dokumenten. Detta omdöme gäller i särskilt hög grad flyktingkonventionen men också de båda andra dokumenten, vilkas värde dock för— ringas av att de getts formen av förklaringar, dvs. icke juridiskt bindande dokument.4 Dokumenten kan dock inte sägas ha rubbat den sedan lång tid tillbaka internationellt vedertagna uppfattningen att asylrätten inne- bär en stats rätt att inom sina gränser ta emot asylsökande flyktingar och ge dem en fristad utan att därigenom göra sig skyldig till en ovänlig handling mot flyktingens hemland. Det föreligger alltså i princip ingen folkrättslig skyldighet för stat att ta emot asylsökande flyktingar och därmed inte hel— ler någon folkrättsligt grundad rätt för flyk- ting att få asyl.5

' U.N. Doc. E/AC. 32/2, (Memorandum by the Secretary General 3 January 1950).

U.N. Doc. A/CONF. 2/SR. 16. Se även Przetacznik: Declaration on Territorial Asylum and Internation Law, The Indian Year- book of Internationel Affairs, Vol. XV—XVI (1966—67) 5. 579 ff, Weis: The United Nations Declaration on Territorial Asylum, The Canadian Yearbook of International Law 1969, s. 92 ff, och densamma: Territorial Asylum, The Indian Journal of International Law 1966, s. 173 ff.

Se Lauterpacht: The Universal Declaration on Human Rights, BYIL 1948 s. 354 och Weis: The United Nations Declaration on Territorial Asylum, s. 147 ff.

5 Se bl.a. Eek: Om främlingskap, Stockholm 1955, s. 128 f. och Folkrätten, Stockholm 1968,

Forts. på sid. 71._

Det förhållandet att det inte föreligger någon internationellrättslig skyldighet att bevilja flyktingar asyl utgör emellertid inte hinder för att enskilda stater begränsar sin handlingsfrihet på detta område genom att införa nationella bestämmelser som ger flyk- tingar en mer eller mindre ovillkorlig rätt till asyl. Sålunda föreskrivs i Frankrikes författ- ning att varje person, som förföljs på grund av verksamhet till förmån för friheten, åtnju- ter rätt till asyl på republikens områden (preambeln). Enligt Italiens författning har utlänning, som i sitt hemland hindras att utöva de demokratiska friheter som är garan- terade i den italienska författningen, rätt till asyl i Italien enligt villkor bestämda i lag (art. lO mom. 2). Förbundsrepubliken Tysk- lands grundlag föreskriver att politisk förfölj- da åtnjuter asylrätt (art. 16 mom. 2 st. 2).1 — De östeuropeiska staterna, av vilka endast Jugoslavien anslutit sig till flykting- konventionen, har samtliga i sina författ— ningar intagit bestämmelser om asylrätten. Dessa bygger på marxistisk-leninistiska före- ställningar och skiljer sig därför väsentligt från motsvarande bestämmelser i de västeu- ropeiska staterna.2 Enligt Albaniens författ- ning av år 1950 beviljar Albanien asyl på sitt område åt utländska medborgare, som för- följs på grund av sin verksamhet för demo- kratin, sitt deltagande i nationell befrielse- kamp, sitt försvar av de arbetande folkens rättigheter eller sin kamp för den vetenskap- liga och kulturella verksamhetens frihet (art. 40). Polen har i sin författning av år 1952 tagit in en asylbestämmelse av huvudsakligen samma innehåll som artikel 40 i den alban- ska författningen (art. 75). Jugoslaviens för- fattning av år 1963 föreskriver att asyl skall beviljas utländska medborgare eller statslösa som förföljs på grund av sin kamp för demokratiska åskådningar och rörelser, so- cial och nationell befrielse, den mänskliga personlighetens frihet och rätt eller för den vetenskapliga och konstnärliga verksamhe- tens frihet (art. 65). Sovjetunionens författ- ning av år 1936 tillerkänner utlänningar, som förföljs på grund av försvar av arbetarnas intressen, vetenskaplig verksamhet eller na-

tionell befrielsekamp, rätt till asyl i Sovjet- unionen (art. 129). Enligt Ungerns författ- ning av år 1949 åtnjuter utländska medbor- gare asylrätt i Ungern, om de förföljs på grund av sin demokratiska inställning eller verksamhet inriktad på folkens befrielse (art. 83). Också många utomeuropeiska staters författningar innehåller stadganden om asyl. Här må endast nämnas att Folkrepubliken Kinas författning av år 1954 föreskriver att asyl skall beviljas varje utlänning som förföljs på grund av att han understöder en rättfärdig sak, deltar i frihetsrörelse eller bedriver vetenskaplig verksamhet (art. 99).3

Den omständigheten att många stateri sina författningar eller utlänningslagar regle- rat asylrätten på ett sådant sätt att flykting som omfattas av bestämmelserna kan sägas ha ett rättsanspråk på att få asyl, har stundom setts som led i en utveckling av asylrätten till en rätt för flyktingen att få asyl med en däremot svarande förpliktelse för stat att ge asyl.4

5.4.2. Svensk rätt

I Sverige har politiska flyktingar alltsedan 1914 års utvisningslag haft ett särskilt skydd. Det skydd som utvisningslagen och 1927 års utlänningslag gav bestod i att utlänning vid verkställighet av avvisning och utvisning inte fick befordras till land där han sannolikt

Forts. från sid. 70. s. 300 f, Franz: Das Asylrecht der politisch verfolg- ten Fremden nach internationalen und deutschen Recht, Berlin 1961, s. 43 f, Garcia-Mora: a.a. s. 154 f, Lauterpacht: International Law and Human Rights, London 1950, 8.345. Morgenstern: The Right of Asylum, BYIL 1949 s. 351 ff, Schnyder: Les aspects juridiques actuels du probleme des Réfugiés, RCH 1965 l, s. 379 ff.

1Se vidare kap. 4 samt Garcia—Mora: Inter- national Law, 5. 155 ff, Kimminich: Der interna- tionale Rechtsstatus des Fliichtlings, Köln 1962, s. 364 ff, Morgenstern: a.a. s. 377 ff och Weis: Territorial Asylum, s. 180 f.

2 Bracht: Die Idee der Menschenrechte im Staats och Völkerrechtsverständnis der Marxis- mus-Leninismus, i Die Menschenrechte, s. 323 ff. _ 3 Se Bracht: a.a. s. 349 och Kimminich: Der rnternationale Rechtsstatus des Fliichtlings, s. 364

4 Se bl. a. Weis: Territorial Asylum, s. 191 ff.

skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. I 1937 års utlänningslag utvidgades detta skydd även till utlänningar som flytt av andra anledningar; utlänning fick inte äter- sändas till land varifrån han flytt av politiska orsaker eller till land där han kunde antas inte åtnjuta trygghet mot att bli sänd till land varifrån han flytt. Utlänningslagen av år 1945 innebar ingen ändring i bestämmelser- na om asyl.

När 1949 års utlänningskommitté, vars arbete ligger till grund för nu gällande utlänningslag, drog upp huvudlinjerna för en ny lagstiftning om asyl utgick kommittén från att den nya lagen skulle bereda skydd åt politiska flyktingar i minst samma utsträck- ning som de hade förut. Någon inskränkning borde inte komma ifråga. Snarare syntes frågan vara den, om skyddet för politiska flyktingar skulle utsträckas så långt, att man i en ny lag stadgade att en politisk flykting hade rätt till asyl här i riket. I praxis hade visserligen politiska flyktingar i största om- fattning erhållit asyl här, men därifrån och till att i lagen garantera rätt därtill var enligt kommittén steget långt. Kommittén ansåg, i likhet med 1943 års utlänningssakkunniga, det uteslutet att vårt land i alla lägen skulle vara berett att utan gallring ta emot alla utlänningar som av skilda orsaker önskade lämna sitt hemland. En begränsning borde kunna ske med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden. Vidare kunde såda- na extraordinära förhållanden uppkomma, att det på grund därav blev nödvändigt att mera allmänt avw'sa flyktingar. Utlänningsla- gens bestämmelser om politiskt flyktingskap borde enligt kommitténs mening vara av- fattade på sådant sätt, att vår flyktingpolitik inte stelt fastlåstes utan kunde anpassas efter växlande lägen och förhållanden. Reglerna skulle medge en smidig tillämpning och samtidigt erbjuda betryggande säkerhet för att den som påstod politiskt flyktingskap inte under normala förhållanden avlägsnades ur landet utan att hans sak prövats grundligt av en väl kvalificerad myndighet. Vidare måste gälla enligt kommittén att den som av politiska orsaker flytt från annat land inte

borde annat än i undantagsfall, då ett viktigt statsintresse talade därför, kunna sändas tillbaka till det land varifrån han flytt. Det skydd som utlänningskommittén ville ge politisk flykting var alltså i första hand ett skydd för denne mot att återsändas till land varifrån han flytt. Kommittén ville emeller- tid ge flyktingar en särställningi förhållande till andra utlänningar även på så sätt att vid prövning av frågan om uppehålls— eller bo— sättningstillstånd skulle tas särskild hänsyn till om utlänningen såsom politisk flykting hade behov av fristad här i landet (495 i förslaget till utlänningslag; SOU 1951:42 s. 13).

I propositionen med förslag till ny utlän- ningslag (1954z4l) framhöll departements- chefen att det vid en omarbetning av utlän- ningslagen var en angelägen uppgift att utvid- ga och förstärka rättsskyddet för politiska flyktingar. Deras särställning var starkt moti- verad ur både humanitära och demokratiska synpunkter. För att tillgodose behovet av skydd åt politiska flyktingar borde därför bland de grundläggande bestämmelserna i lagen upptas en principdeklaration om asyl— rätten. Det var emellertid, framhöll han vidare, inte möjligt att stadga någon ovillkor- lig rätt för politisk flykting att erhålla asyl här; det kunde av hänsyn till rikets säkerhet eller andra synnerliga skäl visa sig omöjligt att infria en garanti att vårt land ovillkorli- gen skulle ta emot alla politiska flyktingar som kom hit. Men med en reservation för synnerliga skäl borde den principen finnas uttalad i lagen att politiska flyktingar skulle få en fristad i riket, då de var i behov därav (s. 77). I lagen intogs därför en deklaration av innehåll att politisk flykting inte får utan synnerliga skäl vägras fristad i Sverige, då han är i behov därav (2 5 1 st. UtlL).

Utlänningslagen innehåller, liksom tidigare utlänningslagar, regler om s.k. politiska verkställighetshinder. Dessa bestämmelser in— nebär att utlänning vid verkställighet av beslut om avlägsnande inte får utom ivissa undantagsfall befordras till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse eller till land där han inte åtnjuter trygghet

mot att sändas till land vari han löper sådan risk (53 och 54 55 UtlL).

Utöver de nu berörda bestämmelserna innehåller utlänningslagen endast några yt- terligare stadganden avseende politiska flyk- tingar. Dessa stadganden, som är av organisa- torisk art, föreskriver att vissa ärenden, vari utlänning framställt påstående om politiskt flyktingskap, skall underställas den centrala utlänningsmyndigheten. Sålunda skall polis— myndighet underställa ärende om avvisning och länsstyrelse ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande, om utlänningen på- står sig vara politisk flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt.

5.4.2.l Principdeklarationen om asylrätten

Enligt 2 & utlänningslagen får politisk flyk- ting inte utan synnerliga skäl vägras fristad här i landet, då han är i behov därav. Bestämmelsen, som i propositionen till ut- länningslagen (l954:41) betecknades som en principdeklaration/öm asylrätten, är som redan antytts oklar till sin rättsliga innebörd. I propositionen (s. Äqyframhölls att det var av stor principiell be delse att lagen till- godosåg behovet av skydd åt politiska flyk- tingar och att bland de grundläggande be- stämmelserna i lagen därför borde tas upp en principdeklaration om asylrätten. Med en reservation för synnerliga skäl borde den principen finnas uttalad i lagen att politiska flyktingar skall erhålla en fristad i riket, då de är i behov därav. Om innebörden av principdeklarationen bedöms endast med ut- gångspunkt i ordalagen i deklarationen och motiven till den, ligger det nära till hands att se den som en bestämmelse som ger asylbe- hövande politisk flykting rätt att resa in i Sverige och stanna här, såvida det inte föreligger synnerliga skäl emot att bevilja honom asyl. Enligt andra mera konkreta uttalanden i propositionen synes emellertid deklarationen ha en mera begränsad inne- börd. Sålunda uttalades i samband med behandlingen av verkställighetsbestämmelser- na i utlänningslagen att ”det skydd lagen avser att bereda politiska flyktingar bestäm-

mes närmare genom reglerna om politiska verkställighetshinder” (prop. 1954: 41 s. 113).

Det har stundom gjorts gällande att prin- cipdeklarationen innebär att politisk flykting inte får förvisas eller utvisas utan synnerliga skäl. Förarbetena till lagen och utform- ningen av bestämmelserna om förvisning och utvisning synes emellertid inte ge stöd för uppfattningen att deklarationen har en sådan innebörd. Vid tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen ansågs det, som förut nämnts, angeläget att stärka de rättsliga garantierna och tillgodose trygghetskravet inte bara för politiska flyktingar utan också för andra utlänningar som bosatte sig mera stadigvarande i landet. De senares rättsliga ställning stärktes främst genom bestämmel- serna om bosättningstillstånd. Det skydd, som dessa bestämmelser var avsedda att ge här fast bosatta utlänningar, vidgades genom föreskrifter i utlänningslagen om att den som innehar bosättningstillstånd får förvisas eller utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Någon motsvarande begränsning av möjligheterna att besluta om utvisning eller förvisning infördes inte för politiska flyk- tingar. Deras behov av skydd skulle i stället tillgodoses genom att i lagen upptogs en principdeklaration om asylrätten och be- stämmelser om politiskt verkställighetshin- der. Mot denna bakgrund synes avsikten ha varit att endast begränsa möjligheterna att vid verkställighet av redan fattat beslut om utvisning eller förvisning befordra politisk flykting till land där han löper risk för förföljelse. Grunderna för utvisning och för- visning är med andra ord i princip tillämpliga i samma män på politiska flyktingar som på utlänningar i allmänhet.

Vad nu sagts behöver emellertid inte innebära att principdeklarationen skulle vara innehållslös. Den synes närmast böra uppfat- tas som en riktlinje från statsmakterna till ledning för centrala utlänningsmyndigheten vid dess tillståndsprövning, dvs. en riktlinje av liknande slag som den i 37 & utlännings- kungörelsen intagna föreskriften att utlän- ning, som är inskriven vid läroanstalt här i

landet och vilkens försörjning under studieti- den är tryggad, inte får utan särskilda skäl vägras uppehållstillstånd för denna tid. Prin- cipdeklarationen bör med andra ord ges den innebörden att politisk flykting, som har behov av en fristad här i Sverige, inte får utan synnerliga skäl vägras tillstånd att vistas här. Eftersom principdeklarationen har for- men av lag och därför är bindande även för Kungl. Maj: t, har den betydelse även på så sätt att den utgör hinder för Kungl. Maj:t att utfärda riktlinjer som ger flykting en mindre förmånlig ställning än som deklara- tionen ger honom.

5.4.2.2 Avlägsnande av politisk flykting

Det särskilda skydd som utlänningslagen ger politiska flyktingar består främst i att de liksom varje annan utlänning inte får avlägsnas till land där de löper risk för politisk förföljelse. Enligt 53 5 gäller att utlänning vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning inte får befordras till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse och inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. I 54 & anges i vilka fall det är möjligt att göra undantag från bestämmelsen om politiskt verkställighetshinder.

1 vad mån politisk flykting åtnjuter ett vidare skydd än det som bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder ger är en om— stridd fråga. Meningsskiljaktigheterna har framför allt gällt spörsmålet om allmän domstol vid ådömande av förvisning skall ta hänsyn till politiskt flyktingskap och tidigare även frågan i vad mån påstående om flyk- tingskap skall prövas i ärende om utvisning.

I fråga om förvisning har å ena sidan gjorts gällande att en utlännings politiska flyktingskap är en jämte övriga i 26 5 andra stycket utlänningslagen åsyftade förhållan- den (utlänningens levnads— och familjeförhål- landen) beaktansvärd omständighet och att, om det måste bedömas utsiktslöst att verk- ställa en förvisning, detta torde vara ett

vägande skäl att underlåta att döma till förvisning]

Å andra sidan har hävdats att politiskt flyktingskap skall beaktas i ärende om av— lägsnande först på verkställighetsstadiet. Denna uppfattning har bl.a. den centrala utlänningsmyndigheten, riksdagens justitie- ombudsman och riksåklagaren gett uttryck åt. I yttranden till JO i ett hos honom anhängigt ärende rörande bl. a. politiskt flyktingskaps inverkan på fråga om förvis- ning uttalade utlänningskommissionen att domstol, om det förelåg förutsättningar här- för, inte borde underlåta att ådöma förvis- ning i det fall domstolen ansåg vederbörande utlänning vara att betrakta som politisk flykting. Frågan om verkställighet av förvis- ningen borde därefter prövas i den ordning utlänningslagen föreskrev. Härför talade bl. a. att förhållandena i utlänningens hem— land kunde ha förändrats så att han inte längre kunde anses vara politisk flykting. Möjligen kunde också förvisningsbeslutet verkställas genom att utlänningen sändes till annat land än hemlandet. Först på verkstäl- lighetsstadiet kunde med tillräcklig säkerhet bedömas, om politiskt flyktingskap lade hinder i vägen för att förvisningsbeslutet verkställdes.2 JO uttalade för sin del att det i och för sig inte torde kunna sägas vara felaktigt om domstol, då det uppkom fråga om förvisning, i vissa fall tog hänsyn till frågan om verkställighetshinder. Han förkla- rade emellertid att förvisning i regel inte borde underlåtas enbart på den grund, att hinder för verkställighet väntades uppstå. Det syntes ändamålsenligast att prövningen rörande förekomsten av dylikt hinder skedde centralt hos utlänningskommissionen och vid den senare tidpunkt när verkställigheten aktualiserades, vilket vid långvariga frihets- straff blev avsevärd tid efter domen. Först vid denna senare tidpunkt torde det vara möjligt att med tillräcklig grad av säkerhet överblicka de förhållanden som inverkade på verkställigheten. Underlät domstol, på grund

] _Björling och Lindencrona: Utlänningslagen jäm- te dithorande författningar, Stockholm 1955 , s. 81. 2 JO: s ämbetsberättelse 1961, s. 144 och 146.

av att utlänning bedömdes vara politisk flykting, att döma till förvisning och visade sig denna bedömning t.ex. genom att förhållandena sedermera ändrats inte vara hållbar, blev följden den att möjligheterna att avlägsna utlänningen ur landet blev be- roende av om det förelåg förutsättningar för utvisning eller förpassning på annan grund än de av domstolen bedömda brotten.1

Domstolarnas praxis är oenhetlig. Vissa domstolar beaktar politiskt flyktingskap vid prövning av fråga om förvisning antingen därför att de anser politiskt flyktingskap vara en sådan omständighet som skall beak- tas enligt 26 å andra stycket utlänningslagen (utlänningens levnadsförhållanden) eller där- för att de bedömer det som utsiktslöst att verkställa ett beslut om förvisning. Andra domstolar utgår från att politiskt flykting- skap skall beaktas först på verkställighetssta- diet och tar därför ingen hänsyn till påståen- de om politiskt flyktingskap vid prövning av fråga om förvisning.

Uppfattningen att domstol vid prövning av frågan om förvisning kan ta hänsyn till politiskt flyktingskap får ett klart stöd av ett uttalande i propositionen till utlänningslagen(1954:41 s. 70 f). I samband med behand- lingen av spörsmålet om vilken myndighet som borde handlägga frågor om utvisning på grund av brott (förvisning) anförde nämligen departementschefen följande.

Ett skäl mot att överföra utvisningsärendena till domstol är att denna stundom icke kan i förväg bedöma möjligheterna att verkställa ett beslut om utlänningens avlägsnande ur riket. Särskilt om utlänningen kan åberopa politiskt flyktingskap, kan det alltså föreligga en ovisshet rörande beslu- tets verkställbarhet. Samma olägenhet föreligger emellertid redan nu; länsstyrelse och högsta dom- stolen fattar beslut om utvisning utan att samtidigt pröva frågan om verkställighet av beslutet. I sådana fall då verkställighetshindret är notoriskt, och detta torde praktiskt sett gälla om politiska flyktingar, vållar det icke större svårigheter för domstol än för annan myndighet att redan i förväg taga hänsyn därtill.

Uttalandet synes närmast innebära att domstol har möjlighet men inte skyldighet att pröva påstående av utlänning att han är politisk flykting.

I fråga om utvisning är rättsläget numera klart. Sedan den 1 januari 1972 gäller nämligen enligt 30 & utlänningslagen att på- stående av utlänning att han är politisk flykting inte skall prövas i själva utvisnings- ärendet utan först i samband med att utvis- ningsbeslutet verkställs. Tidigare gällde att beslut om utvisning meddelades av länssty- relse. Om utlänningen påstod att han var politisk flykting och påståendet inte var uppenbart oriktigt, skulle emellertid ärendet underställas den centrala utlänningsmyndig- heten som hade att efter hörande av utlän- ningsnämnden besluta i ärendet. Bestämmel- sen om underställning torde ha inneburit att utlänningsmyndigheten haft inte bara möjlig— het utan också skyldighet att beakta påståen- de om flyktingskap vid sin prövning av det underställda utvisningsärendet. Som tidi- gare nämnts gäller numera att beslut om utvisning meddelas av länsrätt och att påstå- ende om flyktingskap skall prövas i samband med verkställigheten av beslutet. De nya bestämmelserna, som trädde i kraft den 1 januari 1972, grundar sig på en inom inrikes- departementet upprättad promemoria (Ds In 1971: 5). I promemorian föreslogs att utvis- ningsärendena skulle överflyttas från länssty— relserna till de nybildade länsrättema och att länsrättema skulle pröva ärenden om utvis- ning med hänsyn till gällande utvisningsgrun- der, oavsett påstående om politiskt flykting- skap. Prövning av sådant påstående skulle enligt förslaget anstå till dess utvisningsbeslu- tet skulle verkställas. Som skäl för den föreslagna ordningen angavs i promemorian att en prövning av påstående om politiskt flyktingskap hos förvaltningsdomstolarna skulle medföra en mera tungrodd och tids- krävande handläggning. Det framhölls också att ett sådant påstående kunde vara mycket svårbedömt. Enligt promemorian fick avgö- rande betydelse fästas vid invandrarverkets särskilda kompetens vid bedömande av frå- gor om politiskt flyktingskap. Det ansågs därför lämpligast att prövningen skedde på verkställighetsstadiet.

* JO: s ämbetsberättelse 1961, s. 153.

Så gott som alla remissinstanser tillstyrkte förslaget i denna del eller lämnade det utan erinran. Några remissinstanser motsatte sig emellertid förslaget och förordade att det skulle ankomma på länsrätten att pröva också påstående om flyktingskap. —- I propo— sitionen med förslag till ändringar i utlän- ningslagen m. m. (1971: 155 s. 55 f) anförde föredragande departementschefen att det na- turligtvis kunde ifrågasättas om det var lämpligt att införa en ordning som i vissa fall kunde komma att innebära att ett utvisnings- ärende handlades i flera instanser, trots att det var uppenbart att det förelåg hinder för verkställighet. Om man införde den ord— ningen att även frågan om politiskt flykting- skap skulle avgöras av länsrätten sedan ytt- rande inhämtats från invandrarverket, skulle man undgå att ett utvisningsärende, kanskei onödan, prövades i högre instans. Departe- mentschefen ansåg emellertid även en sådan lösning vara förenad med nackdelar och anförde här följande.

Förhandlingen i förvaltningsdomstolarna blir mera tidskrävande. För att bedöma om politiskt flyk- tingskap föreligger och vilka risker för förföljelse det innebär krävs vidare ingående kännedom om förhållandena i ett stort antal länder. Dessa förhål- landen kan dessutom snabbt förändras varför man, som kammarrätten framhåller, inte kan undvara en ordning enligt vilken den centrala utlänningsmyn- digheten kan inskrida på verkställighetsstadiet. Det synes då onödigt att belasta handläggningen i förvaltningsdomstol med prövning av dessa ofta svårbedömda frågor. Jag delar IK:s uppfattning att saken närmast är en verkställighetsfråga och att förutsättningarna för bedömningen är bäst om frågan om politiskt flyktingskap och konsekvenser- na därav avgörs på verkställighetsstadiet. Därtill kommer invandrarverkets särskilda kompetens vid bedömande av sådana frågor. På grund av vad jag nu anfört biträder jag promemorieförslaget i denna del.

5.4.3. Reformbehov

Som torde ha framgått av redogörelsen för principdeklarationen och bestämmelserna om avlägsnande är det inte helt klart vilket skydd som utlänningslagen ger politisk flyk- ting. Sålunda synes det inte möjligt att med någon större grad av säkerhet ange vilken innebörd principdeklarationen har. Om de-

klarationens innebörd bedöms med utgångs— punkt i enbart dess ordalag och motiven till den synes den, som förut nämnts, ge asylsö- kande politisk flykting rätt att resa in i Sverige och stanna här, såvida det inte föreligger synnerliga skäl att vägra honom asyl. En bedömning av deklarationens inne- börd från andra utgångspunkter synes emel- lertid ge vid handen att det skydd som utlänningslagen ger politisk flykting inte bestäms genom deklarationen utan genom reglerna om politiskt verkställighetshinder.

Också när det gäller spörsmålet om dom- stol skall ta hänsyn till utlännings påstående om politiskt flyktingskap vid prövning av fråga om förvisning är rättsläget oklart.1 Denna oklarhet har gett upphov till en oenhetlig praxis, som inte sällan lett till från rättssäkerhetssynpunkt ohållbara resultat. De domstolar, som ansett att politiskt flyk- tingskap skall beaktas först på verkställig- hetsstadiet, har i förekommande fall ådömt förvisning och med beaktande av det men som utlänningen därigenom lidit nedsatt det straff som eljest skulle ha följt på brottet.2 De domstolar, som varit av motsatt uppfatt- ning och alltså beaktat politiskt flykting- skap, har underlåtit att ådöma förvisning och därför inte nedsatt straffet. I de fall då politisk flykting ådömts förvisning i förening med ett mildare straff och det senare visat sig omöjligt att verkställa förvisningen har följden blivit att flyktingen i praktiken fått ett lägre straff än han skulle ha erhållit, om domstolen vid bestämmandet av påföljden tagit hänsyn till det politiska flykting- skapet. Det må dock här framhållas att de otillfredsställande resultat, som den nuvaran- de ordningen kan leda till, inte helt kan undvikas, eftersom fråga om politiskt flyk- tingskap kan uppkomma först på verkställig- hetsstadiet.

Varken utlänningslagen eller brottsbalken

lDe ändrade reglerna om handläggningen av utvisningsärenden har inte undanröjt oklarheten. Frågan lämnades öppen iprop. 1971: 155 .

2 Om utlänning förvisas, skall enligt 26 & tredje stycket utlänningslagen det men han därigenom Lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för rottet.

innehåller några bestämmelser om preskrip- tion av beslutad avvisning, förpassning, utvis- ning eller förvisning. Om beslut inte kan verkställas, kan det emellertid upphävas av Kungl. Maj.t. Detsamma gäller, vare sig beslutet verkställts eller inte, om det förelig- ger skäl att beslutet inte längre skall lända till efterrättelse (51 5 1 st. UtlL). Beslut om awisning eller förpassning, som meddelats av annan än Kungl. Maj:t, kan upphävas av den centrala utlänningsmyndigheten, om det föreligger särskilda skäl (51 5 2 st. UtlL). I de fall då beslut om avlägsnande inte kan verkställas men anses inte böra upphävas, ges enligt praxis utlänningen anstånd med verk— ställigheten av beslutet för kortare eller längre tid. Frånvaron av bestämmelser om preskription av åtgärder, som beslutats med stöd av utlänningslagen, innebär att beslut om avlägsnande, som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder, kan komma att bli gällande under mycket lång tid. Sålunda har förekommit att beslut om utvisning kommit att gälla i mer än 25 år.

De nu berörda Oklarheterna i utlännings- lagen är ägnade att skapa rättsosäkerhet och rättsotrygghet. Utredningen anser det angelä- get att dessa oklarheter undanröjs och tar därför i det följande upp frågan om vilket skydd som konventionsflyktingar och andra skyddsbehövande utlänningar bör ha och hur detta skydd bör utformas rättsligt. Utred- ningen berör därvid särskilt spörsmålet om vilken innebörd som principdeklarationen bör ha samt om och i vad mån möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av skyddsbe- hövande utlänningar bör begränsas. I anslut- ning därtill tar utredningen upp också frågan om preskription av förpassning, utvisning och förvisning.

5.4.3.l Konventionsflyktingar

I flyktingkonventionen finns inte någon di- rekt motsvarighet till principdeklarationen om asylrätten i 2 & utlänningslagen . Den kan emellertid sägas vara väl förenlig med kon- ventionens huvudsyften, och många stater

har också, som förut nämnts, i sin författ- ning eller utlänningslagstiftning tagit in lik- nande deklarationer eller bestämmelser om asylrätten.

Värdet av en deklaration av det slag som 2 & utlänningslagen innehåller är givetvis beroende av vilken innebörd som deklara- tionen har. Som tidigare framhållits bör principdeklarationen närmast ses som en rikt- linje från statsmakterna till den centrala utlänningsmyndigheten av innebörd att poli- tisk flykting, som har behov av en fristad i Sverige, inte utan synnerliga skäl får vägras tillstånd att vistas här. Om deklarationen ges denna innebörd, kan den sägas fylla en viktig funktion. De riktlinjer statsmakterna, såsom ansvariga för utlänningspolitiken, fastställt för den arbetsmarknadsbetingade och den humanitärt motiverade invandringen, har i allmänhet inte utfärdats i form av lag eller annan författning. Eftersom flyktingar befin- ner sig i en jämfört med andra utlänningar mera utsatt position och en riktlinje, som anger under vilka förutsättningar asylbehö- vande flykting får vägras tillstånd att vistasi landet, i hög grad berör flyktingens trygghet, synes det naturligt att den tas in i utlännings- lagen. Härför talar också det förhållandet att en sådan riktlinje bör gälla för längre tid och inte skifta till sitt innehåll efter konjunktu- rens växlingar. Flyktingens intresse av trygg- het bör gå före statens intresse av att snabbt kunna ändra politiken. Utredningen anser alltså att principdeklarationen i 25 utlän- ningslagen bör kvarstå och göras tillämplig på konventionsflyktingar (se närmare kap. 6).

I den mån konventionsflykting anses böra beredas ett vidare skydd än det som följer av principdeklarationen (riktlinjen), bör enligt utredningens mening detta skydd ges i form av konkreta bestämmelser knutna till regler- na om avvisning, förpassning, utvisning och förvisning.

Enligt flyktingkonventionen får stat inte utvisa flykting, som lovligen uppehåller sig där, annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen (art. 32 mom. 1). I kommentaren

till motsvarande artikel i det ursprungliga utkastet (art. 27)1 framhölls att stats suverä- na rätt att från sitt territorium avlägsna eller utestänga icke önskvärda utlänningar inte kunde bestridas men att utvisning eller awis- ning utgjorde allvarliga åtgärder som var särskilt allvarliga när det gällde flykting som inte kunde återsändas till sitt hemland och som ingen annan stat kunde tvingas ta emot. Det var, framhölls det vidare, föga sannolikt att en främmande stat skulle vilja samtycka till att ta emot en flykting rörande vilken beslut om utvisning fattats och som därige- nom stämplats som icke önskvärd. Eftersom varje gräns var stängd för sådan flykting, stod endast två utvägar öppna för honom; han kunde antingen underlåta att rätta sig efter beslutet och hålla sig undan för att inte bli gripen eller också överskrida en gräns illegalt och i smyg ta sig in i ett angränsande land för att sedan hålla sig gömd där. I båda fallen skulle han upptäckas efter en tid, gripas, åtalas, dömas och föras till gränsen efter avtjänat straff. Fångad mellan två myndighetsbeslut, av vilka det ena befallde honom att lämna landet och det andra förbjöd honom att komma in i det angrän- sande landet, skulle han leva som fredlös och till slut kunna bli en samhällsfara. På så sätt kunde åtgärder som utvisning eller awisning, vilka hade till syfte att skydda lag och ordning, leda till motsatt resultat, när de riktades mot flyktingar utan att hänsyn togs till deras säregna situation. Under det fort- satta arbetet på konventionen klargjordes att artikelns syfte var att begränsa stats möjlig- het att utvisa flyktingar med hänsyn till deras särskilda ställning- och att i detta avseende ge flyktingar en förmånligare be- handling än utlänningar i allmänhet? — I fråga om innebörden av begreppet ”ordre public” rådde delade meningar. Eftersom begreppets innebörd växlade från land till land på grund av bl.a. skillnader i de olika ländernas samhällsstruktur, kunde enighet inte nås om hur begreppet skulle definieras närmare. Av förarbetena synes emellertid framgå att avsikten varit att begreppet inte skulle tolkas så restriktivt att det omfattade

endast de allra allvarligaste brotten och inte heller så vitt att det omfattade varje straffbe- lagd handling. Det rådde enighet att sjukdom och medellöshet inte utgjorde tillräcklig grund för utvisning.3

De svenska bestämmelserna om förvisning och utvisning innebär att utlänning kan avlägsnas endast på i lagen noggrant angivna grunder. Dessa grunder som avser endast kriminella och gravt asociala personer och i jämförelse med motsvarande bestämmelser i många andra länder kan sägas vara tämligen restriktiva, synes vara väl förenliga med artikel 32 mom. 1 ikonventionen. Det torde därför inte kunna göras gällande att en begränsning av möjligheterna att förvisa eller utvisa flykting till land, där han inte löper risk för förföljelse, är påkallad med hänsyn till Sveriges anslutning till konventionen. Det kan emellertid å andra sidan sägas att en begränsning av möjligheterna att förvisa eller utvisa flykting till annat land än hemlandet ligger i linje med tankegångarna bakom bestämmelsen om utvisning i det ursprungli- ga utkastet till flyktingkonventionen.

Som förut nämnts anser vissa domstolar att politiskt flyktingskap är en omständighet som domstol bör beakta redan när den fattar beslut om förvisning och att prövningen av påstående om flyktingskap inte bör uppskju— tas till dess det blivit fråga om att verkställa beslutet. Som skäl härför har anförts främst att det är föga meningsfullt att fatta beslut om avlägsnande som kan förutses inte kom- ma att verkställas på grund av bestämmelser- na om politiskt verkställighetshinder.

Frågan om flyktingskap bör beaktas i ärende om avlägsnande redan när ärendet avgöres bör enligt utredningens mening prö- vas inte bara mot bakgrunden av bestämmel- serna om politiskt verkställighetshinder utan också med beaktande av flyktingens behov av trygghet, dvs. om det finns skäl att ge flykting ett särskilt skydd mot avlägsnande utöver det som följer av bestämmelserna om

; UN Doc. E/AC. 32/2, 5. 45 f. UN Doc. E/AC. 32/SR. 40, s. 23. Se bl.a. UN Doc. E/AC. 32/SR 40, s. 10—30

politiskt verkställighetshinder. Vid till- komsten av den nu gällande utlänningslagen angavs utlänningslagstiftningens uppgift vara att skapa ett rättsskydd som innefattade ”rättsliga garantier” och i största möjliga utsträckning gav ”en tryggad ställning också för utlänningar”. Det bedömdes som ”främst angeläget att stärka de rättsliga garantierna och tillgodose trygghetsbehovet för politiska flyktingar och andra utlänningar som mera stadigvarande bosätter sig i landet”. Det ansågs vara en mycket angelägen uppgift i den nya utlänningslagstiftningen att utvidga och stärka rättsskyddet för politiska flyk- tingar. Deras särställning var "starkt motive- rad från både humanitära och demokratiska synpunkter” (s. 64). För att tillgodose deras behov av skydd intogs i lagen principdeklara- tionen om asylrätten. I fråga om utlän- ningar, som är varaktigt bosatta ilandet och här har sitt hem, familj, släktförbindelser etc., framhölls i propositionen att det måste krävas starka skäl för att de skulle kunna tvingas lämna landet och att det inte borde göras någon skillnad mellan dem och svenska medborgare på arbetsmarknaden (s. 64). Dessa utlänningars trygghetsbehov tillgodo- sågs främst genom bestämmelserna om bo- sättningstillstånd. Tillståndet, som medför rätt att vistas i landet utan tidsbegränsning, var avsett att utgöra löfte till utlänningen att han skulle få på allvar slå sig ned i landet och stanna här oberoende av konjunkturens väx- lingar (s. 67). Det skydd, som bestämmelser- na om bosättningstillståndet var avsedda att ge här fast bosatta utlänningar, vidgades genom föreskrifter i utlänningslagen om att den som innehar bosättningstillstånd får förvisas eller utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Någon motsvarande begräns- ning av möjligheterna att fatta beslut om förvisning eller utvisning infördes inte för politiska flyktingar.

Enligt utredningens mening har flykting ett inte mindre starkt behov av trygghet och skydd än utlänning som vistats här längre tid. Snarare är det större, eftersom flyk- tingen i realiteten inte har något hemland som han kan återvända till. Det synes därför

följdriktigt att möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av konventionsflykting be- gränsas på samma sätt som redan skett i fråga om utlänning som innehar bosättnings— tillstånd eller är bosatt i landet sedan minst fem år. Konventionsflykting bör alltså inte kunna utvisas eller förvisas med mindre det föreligger synnerliga skäl.1 När det gäller förpassning föreligger enligt utredningens mening redan nu motsvarande begränsning (se avsnitt 6.5.7).

Den föreslagna begränsningen torde i praktiken inte innebära någon större in— skränkning i handlingsfriheten på detta om- råde, eftersom det av förklarliga skäl oftast inte är möjligt att verkställa beslut om avlägsnande av utlänning, som är kriminell eller asocial, till annat land än hemlandet. Stat är nämligen inte folkrättsligt förpliktad att inom sina gränser ta emot andra personer än sådana som är medborgare i staten. I den mån stat inte genom avtal förpliktat sig till annat, äger den alltså efter eget skön vägra utlänning att inresa och vistas i staten. Alla stater har såvitt känt, gjort bruk av denna rätt och uppställt mer eller mindre stränga villkor för utlänningars inresa och uppehåll, bl. a. i syfte att förhindra att kriminella eller asociala utlänningar inreser och vistas ista— ten. Det är mot denna bakgrund förklarligt att det oftast inte är möjligt att verkställa ett beslut om förpassning, utvisning eller förvis- ning av konventionsflykting; han kan på grund av reglerna om politiskt verkställig- hetshinder inte befordras till hemlandet som regelmässigt är det enda land som har skyldighet att ta emot honom och han kan oftast inte heller sändas till något annat land, därför att andra länder i allmänhet inte är varesig skyldiga eller villiga att ta emot honom. I detta sammanhang må understry- kas att den förordade begränsningen av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnan— de av konventionsflykting avses gälla endast

[ Liknande begränsningar av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande förekommer i många länder, bl. a. Danmark och Förbundsrepubliken Tyskland. Se vidare kap. 4 och Grahl—Madsen: Expulsion of Refugees, NTIR 1963, s. 41 ff.

sådan flykting som har behov av en fristadi Sverige. Flykting, som redan har asyl i ett land, är enligt en internationellt vedertagen uppfattning vid inresa och uppehåll i annat land att jämställa med utlänningar i allmän- het.l Sådan flykting intar alltså inte någon särställning i dessa avseenden och kan alltså vägras inresa och uppehåll här enligt samma regler som gäller för utlänningar i allmänhet.

Som förut nämnts innehåller varken ut- länningslagen eller brottsbalken några be— stämmelser om preskription av beslutad av- visning, förpassning, utvisning eller förvis- ning. Frånvaron av bestämmelser om pres- kription innebär att beslut om avlägsnande, som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder, kan komma att bli gällande under mycket lång tid. Denna ord— ning har stundom lett till ohållbara resultat. Sålunda har förekommit att flyktingar, som på grund av risk för förföljelse inte kunnat återvända till sitt hemland eller haft möjlig- het att resa till annat land, måst vistas här under långvarigt hot om utvisning, i några fall under tiotals år. Den otrygghet, som ett sådant hot skapar, är enligt utredningens mening oförenlig med de tidigare berörda principerna för vår utlänningslagstiftning. Utredningen anser därför att i utlänningsla- gen bör upptas en bestämmelse av innebörd att beslut om avlägsnande skall upphöra att gälla om det inte verkställts inom viss tid — lämpligen två år — efter det att beslutet vunnit laga kraft eller, om beslutet medde- lats i samband med ådömande av påföljd som innebär frihetsförlust, efter frigiv- ningen.2 Preskriptionsregeln bör inte begrän- sas till att gälla enbart beslut som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställig— hetshinder utan omfatta alla beslut som inte kunnat verkställas inom den angivna tiden, oavsett orsaken härtill.

Som förut nämnts kan enligt Sl & utlän- ningslagen beslut om avvisning, förpassning, utvisning eller förvisning, som inte verk- ställts, upphävas (återbrytas) av Kungl. Maj:t och i vissa fall även av den centrala utlän— ningsmyndigheten. Om en preskriptionsregel

av angivet slag tas in i utlänningslagen förlorar bestämmelserna om återbrytning i betydelse. Utredningen tar i kapitel 9 om klagan över beslut i utlänningsärenden m. m. upp frågan om det är motiverat att ändå bibehålla möjligheterna att upphäva laga— kraftvunna beslut om avlägsnande.

5.4.3.2 Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd

Som förut nämnts är begreppet politisk flykting i principdeklarationen i 2 % utlän- ningslagen vidare än motsvarande begrepp i flyktingkonventionen på så sätt att det inbe- griper också utlänning som riskerar förföljelse på grund av politiska förhållanden eller löper risk att åläggas allvarligt straff för politiskt brott. De grupper av utlänningar, som omfat- tas av principdeklarationen men faller utan- för flyktingkonventionen, åtnjuter det skydd som tillkommer politiska flyktingar, dvs. främst skydd mot att vid verkställighet av beslut om avlägsnande befordras till land, där de löper risk att bli utsatta för politisk förföljelse.

I viss anslutning till reglerna om politiskt flyktingskap har, som nämnts, utvecklats en särskild form av humanitärt motiverad in- vandring. Av allmänt humanitära skäl har uppehållstillstånd beviljats bl. a. medborgare i krigförande land som visserligen inte löper risk att förföljas i sitt hemland men som riskerar straff för främst militära brott. Den förmånsbehandling dessa grupper av utlän- ningar åtnjuter, har främst bestått i att de inte vägrats tillstånd att vistas här av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmar- knaden eller andra allmänna intressen som annars skall vara bestämmande för den regle- rade invandringen, men har också i fråga om vissa grupper tagit sig uttryck i att beslut om förvisning på grund av brott verkställts en- dast när det varit fråga om grövre brott.

Vid bedömningen av vilken förmånsbe-

1 Se bl. a. Robinson: Convention, s. 156 f. 2 Jfr Asyl-Resolution von Garmisch—Parten- kirchen den 17 april 1964 och Grahl—Madsen: Vorschläge zur Verbesserung der Rechtsstellung der Flir'chtlinge im internationalen Recht, i Gar- misch, s. 144.

handling som vårt land av humanitära skäl kan ge åt andra utlänningar än konventions- flyktingar bör, som redan antytts, en avväg- ning göras mot de intressen som regleringen av invandringen är avsedd att tillgodose. Om kretsen av förmånsbehandlade begränsas till att omfatta utlänningar, som visserligen inte riskerar förföljelse i sitt hemland men som på grund av de politiska förhållandena där inte vill återvända dit och kan anföra tungt vägande skäl härför, synes det möjligt att låta förmånsbehandlingen bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas här av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostads- marknaden eller andra allmänna intressen av huvudsakligen ekonomisk art eller, med an— dra ord, att de undantas från de för utlän- ningar i allmänhet uppställda villkoren för inresa och vistelse i Sverige, främst villkoren att utlänning skall ha sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt och förfoga över lämplig bostad.

Hur skyddet närmare bör utformas redo- visar utredningen i kapitel 7.

6. Konventionsflyktingar

6.1. Utgångspunkter

Genom sin anslutning till flyktingkonven- tionen har Sverige förpliktat sig att bereda flyktingar som omfattas av konventionens bestämmelser det särskilda skydd som kon— ventionen tillförsäkrar dem. Vid sin under— sökning av hur den svenska regleringen av asylrätten utfallit i praktiken har utred- ningen, som tidigare framhållits (se 5.3.1.l), funnit att på grundval av utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting utbildats en praxis som ehuru den står i överens- stämmelse med utlänningslagensvårligen låter sig förena med motsvarande bestäm- melser i flyktingkonventionen. Förklaringen härtill torde vara att söka i det förhållandet att utlänningslagens bestämmelser skiljer sig materith från konventionens regler. Utred— ningen ansåg det därför angeläget att skapa ökade garantier för att konventionens be- stämmelser iakttogs och därmed att konven- tionens förpliktelser uppfylldes genom att den svenska utlänningslagstiftningens be- stämmelser om asyl gavs ett innehåll som bättre svarade mot konventionens regler. Syftet med att ge de svenska asylbe- stämmelserna ett innehåll som bättre svarar mot konventionens regler är som nämnts att skapa garantier för att flyktingar, som om- fattas av konventionen, får det skydd som vårt land enligt konventionen är förpliktat att ge dem. Från denna utgångspunkt synes

det inte nödvändigt att transformera konven- tionens regler i vidare mån än som erfordras för att nå detta syfte. Utredningen behandlar i det följande de bestämmelser i konventio- nen som direkt eller indirekt berör utlän- ningslagstiftningens område och tar därvid ställning till i vad mån det är påkallat att transformera dessa bestämmelser. Utredning- ens överväganden redovisas i form av kom- mentarer till de enskilda artiklarna i konven- tionen och motsvarande bestämmelser i den svenska utlänningslagstiftningen.

6.2. Flyktingkonventionens huvudsakliga innehåll

Flyktingkonventionen, som bygger på den i Förenta Nationernas förklaring om de mänskliga rättigheterna fastslagna grundsat- sen att människorna utan åtskillnad skall åtnjuta de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, utgör ett led i strävandena att i möjligaste mån tillförsäkra flyktingar dessa rättigheter och friheter. Konventionen utgör en sammanfattning och revidering av äldre internationella överens- kommelser angående flyktingars rättsliga ställning samt en utvidgning av de äldre överenskommelsernas tillämpningsområde och det skydd som genom dem tillerkänts flyktingarna.

Konventionen är enligt artikel lA tillämplig på dels personer som genom vissa

tidigare internationella överenskommelser blivit att anse som flyktingar (s.k. statut- flyktingar; statutory refugees), dels personer som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av bl. a. sin ras inte kan eller vill begagna sig av sitt hemlands skydd. Konventionen anger också i vilka fall den upphör att vara tillämplig (art. 1 C).

1 konventionen anges allmänt vilka skyl- digheter som flykting har vid vistelse i konventionsstat (art. 2) och mera ingående vilka rättigheter och förmåner som konven- tionsstat är skyldig att tillförsäkra flykting som vistas inom dess område (art. 3—34).

Varje flykting har gentemot det land där han vistas skyldigheter som främst innebär att han skall ställa sig till efterrättelse i vistelselandet gällande lagar och föreskrifter samt anordningar som vidtas där i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen (art. 2).

Konventionsstat skall tillämpa konventio- nen utan att göra åtskillnad mellan flyk- tingar med hänsyn till deras ras, religion, eller ursprungsland (art. 3). Konventionens bestämmelser får inte minska rättigheter och förmåner som redan kan ha beviljats flyk- tingar oberoende av konventionen (art. 5). I den mån konventionen inte själv innehåller för flykting mera förmånliga bestämmelser, skall han tillerkännas samma ställning som utlänning i allmänhet (art. 7 mom. 1). Efter tre års vistelse i konventionsstat skall flyk- ting vara undantagen från villkor om ömsesi- dighet i lagstiftningen (réciprocité legisla- tive) som ställts upp för att utlänning skall ha rätt till viss förmån (art. 7 mom. 2).

Flyktings personrättsliga ställning skall bestämmas av lagen i det land där han har sin hemvist eller, om han saknar hemvist, av lagen i det land där han har sin vistelseort (art. 12 mom. 1).

I konventionen anges ingående vilka rät- tigheter och förmåner som tillkommer kon- ventionsflykting på olika områden.

Flykting skall, med vissa begränsningar, ha samma ställning som tillflyktslandets egna medborgare i fråga om rätt till religionsfrihet och rätt att bestämma över sina barns

religiösa uppfostran (art. 4), skydd för industriell, litterär och konstnärlig ägande- rätt (art. 14), rätt att föra talan inför domstol, däri inbegripna förmånerna av fri rättshjälp och befrielse från skyldighet att ställa säkerhet för rättegångskostnad (art. 16), tilldelning i händelse av ransonering vid varuknapphet (art. 20), rätt till grundskole- undervisning (art. 22 mom. 1), understöd och bistånd från det allmänna i händelse av nöd (art. 23), förmåner på arbetslag- stiftningens och socialförsäkringens områ- den, varunder i mån av statlig reglering uttryckligen inbegrips bl. a. föreskrifter om avlöning, arbetstidens längd, övertid, betald semester, minimiålder för arbetsanställning, lärlingskap och yrkesutbildning samt rätt till förmåner enligt kollektivavtal, ävensom för- måner beträffande socialhjälp vid olycksfalli arbete, moderskap, sjukdom, invaliditet, ål- derdom, dödsfall, arbetslöshet, familjeför— sörjningsskyldighet och liknande (art. 24 mom. 1), tillträde till anställning under förutsättning bl. a. att han vistats i landet tre år (art. l7 mom. 2) samt beskattning (art. 29).

Flykting skall behandlas som mest gyn- nad utlänning i fråga om rätt att tillhöra sammanslutningar utan politiska syften eller vinstsyften och fackföreningar (art. 1 5) samt rätt att anta och inneha anställning (art. 17 mom. 1).

Flykting skall ha minst samma förmånliga ställning som utlänning i allmänhet i fråga om äganderätt och andra rättigheter till lös eller fast egendom samt hyreskontrakt och andra avtal rörande sådan egendom (art. 13), rätt att som egen företagare bedriva verksam- het inom lantbruk, industri, hantverk eller handel och att bilda bolag för handels- eller industrirörelse (art. 18), rätt att utöva fria yrken (art. 19 mom. 1), rätt till bostad vid bostadsreglering (art. 21), rätt till deltagande i den högre undervisningen samt till nedsätt- ning av avgifter därför och till stipendier (art. 22 mom. 2) ävensom rätt att välja vistelseort och att röra sig fritt inom stats- området (art. 26).

För flykting, som vistas lovligen inom

konventionsstat, skall staten utfärda rese- dokument för resor utanför statsområdet (art. 28 mom. 1). För flykting, som inte har giltigt resedokument, skall utfärdas identi- tetshandlingar (art. 27).

Flykting, som lyckats medföra egendom på sin flykt, skall ges tillstånd av den stat, dit han tagit med sig egendomen, att åter utföra den till land som beviljat honom tillstånd till stadigvarande bosättning (art. 30 mom. 1).

Flykting, som anländer direkt från ett område där hans liv eller frihet äri fara och som utan dröjsmål anmäler sig hos myndig- heterna, får inte bestraffas för olovlig inresa eller olovligt uppehåll (art. 31 mom. 1).

Konventionens viktigaste stadganden i fråga om skydd för flykting utgörs av artik- larna 32 och 33 som reglerar konventions- stats rätt att avvisa eller utvisa flykting. Flykting, som lovligen uppehåller sig på en konventionsstats område, får inte utvisas annat än av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen (art. 32 mom. 1). Flykting får med vissa undantag inte avvisas eller utvisas till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhälls- grupp eller politisk åskådning.

Stat skall så mycket som möjligt underlät- ta flyktings införlivande med samhället och dennes naturalisation (art. 34).

Flyktingkonventionen, som trädde i kraft den 22 april 1954, ratificerades av Sverige den 26 oktober 1954. Vid ratifikationen gjordes från svensk sida förbehåll av inne- börd, att tillämpningen av konventionens bestämmelser om att flykting skall tillerkän- nas den förmånligaste behandling, som till- kommer främmande lands medborgare, inte skall gälla förmåner som tillerkänts eller kan komma att tillerkännas medborgare i Dan- mark, Finland, Island eller Norge eller något av dessa länder. Vidare gjordes förbehåll mot artikel 7 5 mom. 2 (undantag från villkor om ömsesidighet), artikel 8 (befrielse från un- dantagsåtgärder), artikel 12 mom. 1 (person- rättslig ställning), artikel 14 (konstnärlig och

industriell äganderätt), artikel 17 mom. 2 (lönad anställning), artikel 24 mom. 1—3 (arbetslagstiftning och socialförsäkring) och artikel 25 (bistånd av förvaltningsmyndighe- terna). Förbehållet mot artikel 14 samt artikel 24 mom. 1 b och mom. 2 har numera återkallats. Se vidare Bilaga 1 not 2.

6.3. Förutsättningar för flyktingskap

Som förut nämnts skiljer flyktingkonventio- nen mellan flyktingar som genom tidigare internationella överenskommelser fått flyk— tingstatus (statutflyktingar) och flyktingar som får sin ställning genom konventionen (egentliga konventionsflyktingar). Eftersom de båda flyktingkategorierna skiljer sig från varandra, särskilt i fråga om förutsättning— arna för flyktingskap, behandlas de i det följande var för sig.

6.3.1. Statutflyktingar

Konventionen

Som flykting skall enligt artikel 1 A mom. 1 i flyktingkonventionen anses den som tidiga- re bedömts som flykting jämlikt överens— kommelserna av den 12 maj 1926 eller den 30 juni 1928, konventionerna av den 28 oktober 1933 eller den 10 februari 1938, protokollet av den 14 september 1939 eller Internationella flyktingorganisationens stad- gar. Bland de flyktingar som genom dessa överenskommelser getts en internationell status kan urskiljas fem grupper.

Den första av dessa grupper består av ryska och armeniska flyktingar, som åsyftasi överenskommelsen den 12 maj 1926 an- gående identitetscertifikat åt ryska och ar- meniska flyktingar och innefattande ändring i och tillägg till de tidigare överenskommel— sema i samma ämne den 5 juli 1922 och den 31 maj 1924 (se 3.3.l.l).

Den andra gruppen utgörs av flyktingar från Främre Orienten som avsågs i resolu- tionen den 30 juni 1928 angående utvidg- ning av vissa till förmån för ryska och armeniska flyktingar vidtagna åtgärder till

att omfatta ytterligare kategorier av flykting- ar, bl. a. flyktingar av assyriskt eller assyro- kaldeiskt ursprung och av syrisk eller kurdisk härstamning. Denna flyktinggrupp fick till- sammans med den första flyktinggruppen tillerkända nya förmåner genom 1933 års konvention rörande flyktingars internatio- nella ställning (se 3.3.1 .2 och 3.313).

Den tredje gruppen består av de flykting- ar från det nationalsocialistiska Tyskland, som avsågs i Genévekonventionen den 10 februari 1938 angående tyska flyktingars rättsliga ställning (se 3.3.1.4).

Den fjärde gruppen utgörs av de flykting- ar från Österrike som åsyftades i ett tilläggs- protokoll den 14 september 1939 till Genévekonventionen den 10 februari 1938 (se 3.3.1.4).

Den femte gruppen slutligen består av de flyktingar som bereddes särskilt skydd ge- nom Internationella flyktingorganisationens stadga (IRO). Denna grupp omfattar —— förutom de förut uppräknade fyra flykting- kategorierna bl.a. spanska republikaner och andra offer för falangistregimen i Spa- nien samt personer som fallit offer för de nazistiska eller fascistiska regimerna eller för de på dessas sida i andra världskriget stridande våldsregimerna eller för quisling- regimer och därmed jämställda regimer (se 3.2.1.7).

Svensk rätt

Utlänningslagen innehåller i motsats till flyktingkonventionen inga bestämmelser om flykting som genom tidigare internationella avtal fått ställning som flykting (statutflyk- ting).

Kommentar

Syftet med att låta konventionen omfatta också statutflyktingar var att de flyktingar, som erkänts som sådana vid den tidpunkt då konventionen trädde i kraft, skulle få åtnjuta konventionens förmåner utan att behöva undergå en ny undersökning av deras faktis- ka ställning.

I propositionen angående ratifikation av flyktingkonvention (1954: 134) uttalade de- partementschefen att konventionens defini- tion av begreppet flykting kunde anses täckt av begreppet politisk flykting och anförde till stöd härför bl. a. att det torde kunna förutsättas att de i de äldre internationella avtalen åsyftade personernas flykt eller ovil— lighet att återvända till hemlandet beträffan- de det övervägande flertalet av dem haft sitt upphov i sådan fara eller förföljelse, som enligt lagförslaget konstituerade politiskt flyktingskap. Ehuru konventionen mera i detalj angav i vilka fall förföljelsesituationen skulle anses ha upphört, syntes en gransk- ning av dessa uppräknade fall ge vid handen, att det allmännare uttryckssättet i förslaget till ny utlänningslag (prop. 1954z4l), inte berövade någon hans tidigare egenskap av politisk flykting som inte också enligt konventionen skulle upphöra att betraktas som flykting. Därtill kom att antalet perso- ner tillhörande ifrågavarande äldre flykting- kategorier, som anlänt till Sverige och sedermera inte lämnat landet eller vunnit svenskt medborgarskap, torde vara mycket ringa. De rättigheter och förmåner som konventionen tillerkände flyktingarna var, framhöll han vidare, inte andra eller större än som den svenska lagstiftningen tillerkände även sådana utlänningar som enligt förslaget till ny utlänningslag inte skulle bli att anse såsom politiska flyktingar.

På grund av det anförda fann departe- mentschefen att den bristande överens- stämmelsen mellan begreppet politisk flyk- ting sådant det utformats i det svenska lagförslaget och konventionens flykting- begrepp inte utgjorde något hinder för Sveriges ratifikation av konventionen.

Vad departementschefen uttalade i prop. 1954: 134 i fråga om de äldre flyktingkate- goriema (statutflyktingarna) har, med hän- syn till den tid som förflutit sedan uttalan- det gjordes, fått ökad tyngd. Mot denna bakgrund synes det utredningen föga me- ningsfullt att nu införliva konventionens bestämmelser om statutflyktingar med den svenska utlänningslagen.

Som flykting skall enligt artikel l*A mom. 2 i konventionen anses den som (till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och)1 i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning be- finner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, (till följd av händelser som förut sagts)l befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte önskar att återvända dit.

Enligt uttryckliga stadganden i konventio- nen är dess bestämmelser inte tillämpliga på vissa grupper av flyktingar bl.a. personer som förövat brott mot freden, krigsförbry- telse eller brott mot mänskligheten.

Flyktingbegreppet i artikel 1A mom. 2 i konventionen har en motsvarighet i det genom 1954 års utlänningslag införda be— greppet politisk flykting. Som politisk flyk- ting anses enligt 2å utlänningslagen utlän- ning som i sitt hemland löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhälls- grupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsätts för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller också att på grund av politiskt brott allvarligt straff åläggs honom.

En jämförelse mellan flyktingkonventio- nens och utlänningslagens flyktingbegrepp ger vid handen att de skiljer sig från varandra såväl språkligt som sakligt. Som förut nämnts beror denna bristande överensstäm- melse på att konventionens definition på flykting ansågs inte kunna användas i vår utlänningslag, eftersom den inte överens-

stämde med dåvarande praxis och dess uppställning bröt alltför mycket mot svensk lagstil. Innebörden av konventionens och utlänningslagens flyktingbegrepp redovisas närmare i underavsnitten 6.3.2.l—6.

6.3.2.l Uttrycket ”utanför det land vari han är medborgare . .

Konventionen

En första förutsättning för att en person skall kunna erkännas som flykting är att han befinner sig utanför det land, vari han är medborgare eller, om han inte är medborgare i något land, utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort (habitual residence). Den som är medborgare i mer än ett land måste befinna sig utanför de länderi vilka han är medborgare.

Svensk rätt

Konventionens uttryck ”land vari han är medborgare" och ”land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort” motsvaras i utlän- ningslagen av uttrycket ”hemland”. I lagen anges inte vad som skall förstås med hem— land. I praxis synes frågan om innebörden av begreppet ”hemland” ha aktualiserats endast när det gäller flyktingar från Tyska demokra— tiska republiken (Östtyskland). Vid verkstäl- lighet av beslut om avlägsnande har sådana flyktingar behandlats som medborgare i Östtyskland fastän detta land inte har erkänts av Sverige.

Kommentar

Enligt flyktingkonventionen kan utlänning erkännas som flykting först när han befinner sig utanför det land vari han är medborgare eller, om han är statslös, utanför det land där

1 Den begränsning av konventionens tillämp- ningsområde som ligger i uttrycken ”till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951” och ”till följd av händelser som förut sagts" saknar för Sveriges del aktualitet, sedan Sverige anslutit sig till Förenta Nationernas protokoll rörande flyk- tingars ställning (se 3.324).

han haft sin vanliga vistelseort. Konventio- nen skiljer sig i detta avseende från konstitu— tionen för den internationella flyktingorgani- sationen (IRO). Denna tillerkände bl. a. offren för den nazistiska förföljelsen i Tyskland och Österrike, som internerats i eller tvingats återvända till dessa länder, ställning som flyktingar. Konventionens krav på att flyktingen skall befinna sig utanför sitt hemland innebär inte att hans utresa måste ha föranletts av att han haft välgrun- dad anledning att frukta förföljelse om han stannat i landet. Uttrycket ”utanför det land ...”.tar sikte inte bara på personer som blivit flyktingar i samband med att de lämnat sitt hemland utan också på personer som blivit flyktingar efter det att de lämnat hemlandet, exempelvis på grund av att de utomlands bedrivit politisk verksamhet mot regimen i hemlandet eller till följd av att det efter utresan inträffat politiska förändringar i hemlandet (réfugie' sur place).

Vem som är medborgare i ett land bestäms enligt en internationellt vedertagen uppfattning i princip av medborgarskapslag— stiftningen i detta land. Den som berövats sitt medborgarskap i anledning av att han flytt från sitt hemland är emellertid i flyktingkonventionens mening inte statslös utan fortfarande att anses som medborgarei detta land.1 Detsamma synes också gälla om utlänningen förlorat sitt medborgarskap som en följd av att han senare blivit flykting (réfugié sur place).2

Med ”land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort” avses enligt förarbetena till konventionen det land, vari statslös person varit bosatt och utsatts för förföljelse eller fruktar att bli utsatt härför om han återvänder.3 Begreppet har endast subsidiär betydelse. Person som utsätts för förföljelse i annat land än hemlandet är inte att anse som konventionsflykting, eftersom han har möj- lighet att söka sitt hemlands skydd.

Utlänningslagen uppställer inte uttryckligen något krav på att utlänning skall befinna sig utanför sitt hemland för att omfattas av bestämmelserna om politisk flykting. Det får

emellertid anses ligga i sakens natur att en tillämpning av dessa bestämmelser förutsät— ter att flyktingen befinner sig utanför sitt hemland.

Utlänningskommittén, som vid utform- ningen av definitionen politisk flykting ut- gick från tidigare svensk praxis, anförde beträffande begreppet ”hemland” att det i då gällande utlänningslag (1945 års) fanns samma uttryck utan något angivande av innebörden och utan att detta syntes ha föranlett några egentliga svårigheter i praxis. I svensk praxis torde enligt kommittén hemland ha erhållit en innebörd som i huvudsak överensstämde med vad som före- skrevs i konventionen och några skäl att ändra denna praxis syntes inte föreligga. Kommittén framhöll vidare att det i de fall då utlänningen var statslös kunde vara svårt att avgöra vilket land som skulle anses vara hans hemland men att det i sådana fall var av vikt att uttrycket inte tolkades ”alltför snävt”.

Departementschefen anslöt sig i proposi- tionen till utlänningslagen(1954: 134 s. 19) till kommitténs uppfattning.

Den skillnad som konventionen gör mel- lan personer, som är medborgare i något land, och statslösa är i vissa fall av stor betydelse när det gäller att avgöra om en person är flykting eller ej. Av särskild betydelse är denna skillnad när person, som år medborgare i ett land, är stadigvarande bosatt i annat land. Enligt utredningens mening saknas anledning att frångå konven— tionens uttryck ”land vari han är medborga- re” och ”land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort”. Fastmer är det avgjort att föredra framför uttrycket ”hemland” i utlänningslagen .

1 Grahl-Madsen: The Status, s. 158, Kanein: Ausländergesetz, s. 256 och Zink: a.a.s. 32 f. 2 Grahl-Madsen: The Status, s. 158. 3 UN Doc. E/AC 32/5 5. 39

6.3.2.2 Uttrycket ”välgrundad fruktan för förföljelse”

Konventionen

En andra förutsättning för att utlänning skall erkännas som flykting är att han befinner sig utanför sitt hemland ”i anledning av väl- grundad fruktan för förföljelse” (owing to wellfounded fear of being persecuted).

Svensk rätt

I utlänningslagen motsvaras uttrycket ”väl- grundad fruktan för förföljelse” av uttrycket ”risk att bliva utsatt för politisk förföljelse”. I motsats till konventionen innehåller ut- länningslagen en bestämning av begreppet ”förföljelse”. För att politiskt flyktingskap skall anses föreligga krävs att den förföljelse som utlänningen riskerar riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffen- het. Med politisk förföljelse jämställer lagen att allvarligt straff åläggs utlänning på grund av politiskt brott.

Bedömningen av om det föreligger risk för politisk förföljelse synes i praxis ha grundats främst på generella värderingar av det politiska systemet och dess maktutöv- ning i utlänningens hemland. På grundval av dessa värderingar har utbildats mer eller mindre starka presumtioner för eller emot att utlänning riskerar politisk förföljelse om han återsänds till sitt hemland. Sålunda har exempelvis medborgare i östeuropeiska sta- ter sedan lång tid tillbaka presumerats löpa risk för politisk förföljelse. Under senare delen av l940—talet ansågs det i fråga om flyktingar från Östtyskland och Polen inte föreligga politiskt flyktingskap ”egenligen endast i de fall, där vederbörande utan att vara politiskt belastad flytt enbart därför att han vantrivts med de sociala och ekonomiska förhållandena i hemlandet eller därför att han hoppats på bättre försörjningsmöjlighe- ter”.l

Presumtionen för att medborgare i vissa östeuropeiska stater löper risk för politisk förföljelse synes numera omfatta medborga- re i alla östeuropeiska stater, med undantag

av jugoslaver, och gälla oavsett om de lämnat landet av politiska skäl eller gjort det därför att de vantrivts med de ekonomiska och sociala förhållandena där.

När det gäller jugoslaviska medborgare i allmänhet torde, som redan antytts, presum- tionen numera närmast vara mot att de löper risk för politisk förföljelse om de återsänds till hemlandet. Den olika bedömningen av risken för förföljelse, när det gäller medbor- gare i Jugoslavien och medborgare i övriga östeuropeiska stater, hänger delvis samman med att de senare i motsats till de förra riskerar mycket strängt straff, om de olovli- gen lämnar sitt hemland. Se vidare avsnitt 7.2.1.

I fråga om medborgare i västeuropeiska stater finns en stark presumtion mot att de riskerar politisk förföljelse i sina hemländer. Under 1950- och l960—talen torde endast ett fåtal sådana medborgare ansetts vara politis- ka flyktingar. I dessa fall har det uteslutande varit fråga om medborgare i Grekland (efter militärkuppen i april 1967) samt i Portugal och Spanien. I fråga om Spanien har under l960—talet bedömningen av risken för poli- tisk förföljelse ändrats utan att det politiska systemet där ändrats. Sålunda ansågs så sent som i början av l960-talet spanska medbor- gare inte löpa risk för politisk förföljelse om de återsändes till Spanien. I ett ijanuari 1961 avgivet yttrande i ärende om förpassning av en spansk medborgare, som påstått sig vara politisk flykting, uttalade utlännings- nämnden att det med hänsyn till vad som var känt för nämnden rörande förhållandenai utlänningens hemland inte fanns anledning anta att han vid en återkomst till sitt hemland skulle på grund av sin härstamning eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden komma att utsättas för förföljelse, som riktade sig mot hans liv eller frihet eller eljest var av svår beskaffenhet, eller att han på grund av politiskt brott skulle ådömas allvarligt straff. Han kunde därför inte anses som politisk flykting i utlänningslagens mening. Denna

1 Se FK prot. 1949 nr. 26 s. 8.

bedömning har efter hand frångåtts. Spanska medborgare, som kunnat anföra konkreta omständigheter till stöd för påstående om politiskt flyktingskap, har från mitten av l960-talet i några fall ansetts löpa risk för förföljelse.

Som förut nämnts innehåller utlännings- lagen i motsats till flyktingkonventionen en begränsning av begreppet ”förföljelse”. För att förföljelse skall grunda flyktingskap krävs enligt utlänningslagen att den riktar sig mot utlänningens ”liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet”. Denna definition på förföljelse ansluter sig nära till utlännings- kommitténs förslag, dår förföljelse definiera- des som ”fara för liv eller frihet eller därmed jämförlig förföljelse”. Kommittén anknöt i sitt förslag delvis till artikel 33 mom. 1 i konventionen, vari föreskrivs att flykting inte får avvisas eller utvisas till land där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av bl. a. hans ras. Kommittén ansåg det emellertid inte tillräckligt att använda endast ”fara för liv eller frihet”. Även åtgärder av annan art kunde enligt praxis konstituera politiskt flyktingskap och däri hade kommittén, som förut nämnts, inte avsett att göra någon ändring. Uttrycket ”därmed jämförlig förföl- jelse” innefattade krav på en diskriminering av Viss intensitet av särskilda folkgrupper eller individer. Under förföljelse kunde ingå sådana förfaranden som förbud mot reli- gionsutövning, förbud att använda vanliga skolor, avsevärt lägre livsmedelsransoner än folket i övrigt osv. I propositionen rörande ratifikation av konventionen (1954: 134, s. 20) uttalade departementschefen i fråga om den av kommittén gjorda begränsningen av begreppet ”förföljelse” att det var uppenbart att i konventionen åsyftades åtminstone diskriminering av viss intensitet och att de av kommittén angivna exemplen på förföljelse som skulle kunna ge upphov till politiskt flyktingskap fick anses lämpade att ange en yttergräns för konventionens flyktingbe- grepp (jfr prop. 1954: 41, s. 77).

En förutsättning för att den som är medbor- gare i ett land skall anses som flykting är att han vistas utanför sitt hemland därför att han hyser ”välgrundad fruktan” för att bli förföljd i hemlandet. Fastän det inte är uttryckligen utsagt i konventionen gäller denna förutsättning också den som är stats- lös;'

Uttrycket ”välgrundad fruktan” i konven- tionen rymmer såväl ett subjektivt som ett objektivt element. Tyngdpunkten ligger i det subjektiva elementet fruktan. Enbart det förhållandet att utlänningen fruktar att bli förföljd är emellertid inte tillräckligt för att han skall anses som flykting. Den fruktan eller rädsla som han känner måste vara välgrundad. Så får anses vara fallet om en saklig bedömning av utlänningens föregående verksamhet och andra konkreta omständig— heter ger anledning anta att han kommer att utsättas för förföljelse, om han stannar i sitt hemland eller tvingas återvända dit. Som exempel på sådana omständigheter kan näm- nas att utlänningen står under övervakning som opålitlig i politiskt avseende eller att han i sitt hemland motarbetat den rådande regimen eller utomlands bedrivit politisk verksamhet mot regimen i hemlandet. För att utlännings fruktan för förföljelse skall anses välgrundad är enligt förarbetena till konventionen inte nödvändigt att utlän- ningen redan utsatts för förföljelse. Det är tillräckligt att han kan visa goda skäl (good reasons) varför han skulle komma att utsät- tas för förföljelse.2 Om den fruktan för förföljelse som utlänning säger sig hysa är välgrundad eller ej måste uppenbarligen ytterst bedömas mot bakgrunden av förhål- landena i utlänningens hemland. Det kan därför sägas att ”välgrundad fruktan för förföljelse” är för handen om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållan- den och förhållandena i hans hemland finns anledning anta att han kan komma att

1 Se bl.a. Robinson: Convention, s. 45 och Zink: a.a. s. 39. ? UN Doc. E/AC. 32/5 (E 1618), s. 39.

1949 års utlänningskommitté ansåg kon- ventionens uttryck ”välgrundad fruktan för förföljelse” alltför obestämt och inte heller passa för det fall att utlänningen hotades av straff för politiskt brott. Kommittén före- slog i stället uttrycket ”fara för liv eller frihet eller för därmed jämförlig förföljelse”. Det av utlänningskommittén föreslagna uttrycket ersattes i propositionen till utlän- ningslagen (1954: 41), utan närmare motive- ring, med uttrycket ”risk att bliva utsatt för politisk förföljelse”.

De skäl som anförts för att ersätta konventionens uttryck ”välgrundad fruktan för förföljelse” med uttrycket ”risk att bliva utsatt för politisk förföljelse” är enligt utredningens mening inte tillräckliga för att frångå konventionens uttryck. Fastmer anger konventionens uttryck ”välgrundad fruktan för förföljelse” klarare än utlänningslagens uttryck ”risk för politisk förföljelse” att det är fråga om inte bara en värdering av de politiska förhållandena i utlänningens hem- land utan också, och inte minst, en bedöm- ning av de omständigheter av personlig art som ger utlänningen anledning att frukta förföljelse.

Vad som skall förstås med ”förföljelse” anges inte i konventionen och berördes inte heller under förarbetena till denna. Anled- ningen härtill torde främst vara att konven- tionens upphovsmän inte velat precisera innebörden av begreppet för att göra det möjligt att anpassa dess innebörd allt efter- som förhållandena växlade och formerna för förföljelsen ändrades. Även om konventio- nen och förarbetena till denna saknar fasta hållpunkter för bedömningen av när förföl- jelse skall anses föreligga, råder i vissa avseenden enighet om vad som skall förstås med ”förföljelse”.

Sålunda råder allmän enighet om att med förföljelse avses i princip endast åtgärder som vidtas av statsmakten (regeringen, det statsbärande partiet etc.) eller dess organ eller som statsmakten är direkt eller indirekt ansvarig för. Förföljelse i konventionens mening föreligger alltså inte bara om förföl-

jelsen utgår från statsmakten utan också om förföljelsen utövas av enskilda eller grupper av enskilda och statsmakten understöder dem eller på grund av bristande vilja eller förmåga underlåter att ingripa mot dem på ett sådant sätt att den som förföljelsen riktas mot inte längre kan sägas åtnjuta statsmak- tens skydd.l

Det synes vidare råda enighet om att som förföljelse är att beteckna ivart fall åtgärder som vidtas mot en person på någon av de i konventionen angivna grunderna och riktas mot personens liv eller frihet. Att konventio- nen avser att bereda flykting skydd mot sådana åtgärder framgår klart av artiklarna 31 och 33 ikonventionen. Sålunda får inte stat enligt artikel 31 mom. 1 för olovlig inresa eller vistelse bestraffa flykting, om han rest in direkt från område där hans liv eller frihet var ifara på sätt som avses i artikel 1. Enligt artikel 33 mom. 1 får stat inte avvisa eller utvisa flykting till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras etc.

1 vad mån begreppet "förföljelse” omfat- tar även andra åtgärder än sådana som riktas mot persons liv eller frihet är en omstridd fråga. Enligt en uppfattning är det endast åtgärder som innebär ett omedelbart hot mot en persons liv eller frihet som utgör förföljelse i konventionens mening. Före- trädare för denna uppfattning hävdar att med förföljelse inte avses åtgärder riktade mot en persons fysiska integritet, såsom tillfogande av kroppsskada, om de inte är livshotande eller innebär ett långvarigt fri— hetsberövande.2 Enligt en annan, mera all- mänt utbredd uppfattning kan som förföljel- se betecknas varje åtgärd som innebär en allvarlig kränkning av de mänskliga rättighe- terna.3 Förföljelse utgör enligt denna me- ning inte bara åtgärder, som innebär ett

' Se bl. a. Grahl-Madsen: The Status, s. 189 ff, Kanein: Ausländergesetz, s. 254 och Zink: a.a.s. 107 ff.

; Zink:a.a.,s. 74 f.

Se bl. a. Grahl-Madsen: The Status, s. 194 ff, Vernant: The Refugee in the Post—War World, London 1953, s. 8 och Weis: The Concept of the Refugee in International Law, JDI 1960, s. 928.

direkt hot mot en persons liv eller frihet, utan också kränkningar av den fysiska integriteten. Mera konkret innebär denna uppfattning att det föreligger fall av förföl- jelse så snart en person, på någon av dei konventionen angivna grunderna, anhålles, arresteras eller kallas till förhör gång efter annan, tvångsförflyttas till avlägsen ort inom landet, tillfogas kroppsskada eller utsätts för allvarliga hälsorisker. Men även åtgärder av ekonomisk art anses kunna innebära förföl- jelse. Som exempel härpå kan nämnas att någon vägras ta arbetsförmedlingens tjänster i anspråk eller på annat sätt utestängs från arbete och därigenom berövas sina utkomst- möjligheter. Ekonomiska anses emellertid inte utgöra förföljelse, om de ingår som ett led i en allmän politik som exempelvis syftar till att genom förbud mot privat företagande eller genom konfiskation genomföra en ändrad egendomsordning. I den mån åtgärderna inte har ett sådant allmänt politiskt syfte utan riktas mot vissa enskilda eller grupper av enskilda, exempel- vis på grund av deras etniska ursprung eller politiska uppfattning, och syftar till att beröva dem deras försörjningsmöjligheter är åtgärderna att anse som förföljelse i konven- tionens mening.

åtgärder

För att förföljelse skall grunda flykting- skap krävs enligt den svenska utlänningslagen att den riktar sig mot utlänningens ”liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet”. Den begränsning av begreppet förföljelse som utlänningslagen innehåller bygger, som förut nämnts, på tanken att flyktingbegrep- pet i artikel 1 i flyktingkonventionen delvis får sitt innehåll av artikel 33, som föreskriver att flykting inte får avlägsnas till land, där hans liv eller frihet hotas på grund av hans ras etc. Härtill må anmärkas att ingentingi förarbetena till konventionen tyder på att dess upphovsmän avsett att artikel 1 skulle tolkas mot bakgrunden av innehållet i artikel 33. För att detta inte varit” avsikten talar enligt utredningens mening det förhållandet att de berörda artiklarna reglerar två helt skilda frågor. Artikel 1 anger vem som är att anse som konventionsflykting och därmed

berättigad till det skydd som konventionen vill försäkra sådan flykting, medan artikel 33 liksom en rad andra av konventionens artik- lar — anger vari detta skydd består. Vem som är att anse som konventionsflykting måste därför enligt utredningens mening rimligen bedömas enbart med utgångspunkt i artikel 1 i konventionen utan hänsynstagande till innehållet i artikel 33 och de övriga bestäm- melser som anger vilket skydd som tillkom- mer sådan flykting.

Mot denna bakgrund får utlänningslagens begränsning av begreppet ”förföljelse" anses oförenlig med flyktingkonventionen.

6.3.2.3 Uttrycket ”på grund av sin ras . . .”

Konventionen

En tredje förutsättning för att utlänning skall kunna erkännas såsom flykting är att den förföljelse som han fruktar har sin grund i hans ”ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskåd-

ning .

Svensk rätt

Med politisk förföljelse förstås enligt utlän- ningslagen att någon utsätts för förföljelse på grund av ”sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden”. Med politisk förföljelse för- stås i utlänningslagen vidare att allvarligt straff ålägges någon ”på grund av politiskt brott”.

Det erbjuder stora svårigheter att på grundval av svensk rättspraxis avgöra på vilken grund utlänning, som bedömts som politisk flykting, ansetts riskera politisk förföljelse. Förklaringen härtill torde vara att söka främst i det förhållandet att bedöm- ningen av om det föreligger risk för politisk förföljelse huvudsakligen grundats på gene- rella värderingar av det politiska systemet och dess maktutövning i utlänningens hem-

1 Jfr Grahl—Madsen: The status, s. 196 f.

land. På grundval av dessa värderingar har utbildats mer eller mindre starka presum- tioner för eller emot att utlänning riskerar politisk förföljelse om han återsänds till sitt hemland. Det är mot denna bakgrund för- klarligt att utlänningsmyndigheten inte i varje enskilt ärende uttryckligen anger på vilken grund politisk flykting ansetts löpa risk att bli politiskt förföljd eller i vad mån en av utlänningen åberopad omständighet inte utgör grund för förföljelse. Utredningen har därför varit hänvisad till att bygga sina bedömningar på uppgifteri polisutredningar, yttranden och annat sådant material, och det har därför inte varit möjligt att med rimlig grad av säkerhet avgöra vilka omständigheter som i det enskilda fallet ansetts utgöra grund för politisk förföljelse.

Härstamning som i konventionen motsva- ras av ”ras” och ”nationalitet”, samt till- hörighet till viss samhällsgrupp och religiös uppfattning torde under senare år inte ha förekommit som grund för politisk förföljel- se i svensk praxis. ”Härstamning” och religiös uppfattning” har dock i några fall åberopats till stöd för påstående om politiskt flyktingskap.

Politisk uppfattning torde vara den i svensk praxis oftast förekommande grunden för politiskt flyktingskap. Sålunda har utlän- ning ansetts som politisk flykting om han i hemlandet riskerat förföljelse på grund av att han gett uttryck för en avvikande politisk uppfattning, exempelvis genom att publicera tidningsartiklar med regeringsfientligt inne- håll eller genom att i kommunistiskt hem- land klistra upp affischer innehållande anti- kommunistisk propaganda. Vidare har utlän- ning ansetts löpa risk för förföljelse på grund av sin politiska uppfattning om han varit medlem i icke kommunistiskt parti, innan ett kommunistiskt parti övertagit makten i hemlandet, om han i hemlandet varit med- lem i ett där förbjudet kommunistiskt eller annat parti eller om han vägrat att bli medlem i det statsbärande partiet i hemlan- det.

Politiska förhållanden torde inte sällan förekomma som grund för politisk förföljel-

se i praxis. Sålunda har politiskt flyktingskap ansetts föreligga om utlänningen lämnat sitt hemland av politiska orsaker och i samband därmed gjort sig skyldig till illegalt gräns- överskridande eller om han lämnat hem- landet av andra orsaker och hotades av ett oproportionerligt strängt straff för illegal utresa om han återsändes till hemlandet. Se vidare avsnitt 7.2.1.

Politiskt brott synesi praxis vara en sällan förekommande grund för politiskt flykting- skap. I flertalet av de fall där utlänningar gjort gällande politiskt flyktingskap på grund av politiskt brott synes också grunden ”politisk uppfattning” ha förelegat. I några fall torde emellertid det förhållandet att utlänningen begått politiskt brott ha varit det avgörande skälet till att han bedömts som politisk flykting. Sålunda har exempel— vis en polsk medborgare som i hemlandet bedrivit olovlig underrättelseverksamhet av andra motiv 'än politiska bedömts som politisk flykting. Se vidare avsnitt 7.2.2.

Kommentar

Åtgärd, som riktas mot persons liv eller frihet, utgör förföljelse i konventionens mening endast om den helt eller delvis vidtas på grund av dennes ”ras, religion, nationali- tet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning”. Åtgärder som vidtas mot någon på andra grunder faller utanför konventionen. Straff för brott utgör alltså i och för sig inte förföljelse, inte ens om brottet begåtts för att främja religiösa eller politiska syften. För att lagföring för brott skall anses som förföljelse i konventionens mening krävs att det kan antas att den som begått gärningen kommer att ådömas ett svårare straff än eljest därför att han begått den i religiöst eller politiskt syfte. Förenklat kan skillnaden beskrivas så, att flykting är den som flyr undan orättvisa men inte den som flyr undan rättvisan. Innebörden av de olika förföljelsegrunderna i flyktingkonven- tionen och motsvarande grunder i utlän- ningslagen redovisas närmare i det följande.

Begreppen "ras” och ”nationalitet" i

flyktingkonventionen torde ha ungefär sam- ma innebörd som motsvarande begrepp i Förenta Nationernas konvention om avskaf- fande av alla former av rasdiskriminering. I denna konvention avses med rasdiskrimi- nering ”varje skillnad, undantag, inskränk- ning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härstamning, nationellt eller etniskt ur- sprung”. Begreppet ”ras” innefattar alltså inte bara de stora etniska grupperna, såsom ”vita” och ”svarta”, även och framför allt — andra etniska grupper som inte är att beteckna som raser. Begreppet ”ras” hänför sig mera till föreställningar, som grundar sig på sociala fördomar, än till sådana som bygger på vetenskapliga grunder. Ras är alltså mera ett socialt än ett antropo- logiskt begrepp.l

utan

Konventionens uttryck ”ras och nationa- litet” byttes i utlänningslagen ut mot ut- trycket ”härstamning” för att få överens- stämmelse med stadgandet om hets mot folkgrupp i 11 kap. 7 & strafflagen. Motsva- rande stadgande i brottsbalken (16 kap. 8 &) ändrades genom lag den 27 maj 1970 (nr 224) på så sätt att uttrycket ”folkgrupp med viss härstamning eller trosbekännelse” byttes ut mot uttrycket ”folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av viss nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse”. Ändringen föranleddes av Sveriges anslutning till rasdiskrimineringskonventionen (se prop. 1970: 87).

Mot bakgrunden av vad nu sagts saknas anledning att i utlänningslagen behålla ut- trycket ”härstamning” och det bör därför bytas ut mot flyktingkonventionens uttryck ”ras och nationalitet”. Det synes inte nöd- vändigt att i utlänningslagen närmare ange vad som skall förstås med ”ras”. Det torde vara tillräckligt att i motiven till lagen belysa innebörden av detta begrepp.

Förföljelse på grund av ”religion”föreligger, när en person förföljs därför att han har en religiös trosåskådning eller offentligen ger uttryck åt sin åskådning eller därför att han tillhör en religiös sammanslutning eller ut- övar gudstjänst. Förföljelse på denna grund

innebär med andra ord en kränkning av den rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet som enligt artikel 18 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna tillkommer envar. Denna rätt innefattar enligt artikeln frihet att övergå från en religion eller tro till en annan och att, antingen enskilt eller tillsam- mans med andra, offentligt eller privat ge uttryck åt sin religion eller tro genom undervisning, utövning och gudstjänst. Det må här anmärkas att ett förbud mot reli- gionsutövning i och för sig inte utgör förföljelse i konventionens mening. För att förföljelse skall anses föreligga krävs att en överträdelse föranleder frihetsstraff eller an- nan åtgärd som enligt vad förut sagtslär att anse som förföljelse.

Särskilt intresse tilldrar sig i detta sam- manhang frågan huruvida straff för brott, som begåtts i religiöst syfte, är att anse som förföljelse. En förutsättning för att straff, som ådömts en person, skall anses som förföljelse i konventionens mening är, som förut nämnts, att straffet ådömts på grund av dennes ras, religion etc.

Straff för brott som begåtts i religiöst syfte utgör därför inte förföljelse med mindre att straffets längd till någon del beror på att gärningen begåtts av religiösa skäl. Sålunda kan person, som vägrat göra krigs— tjänst eller rymt från sådan tjänst av religiösa skäl, betraktas som flykting i konventionens mening endast om det kan antas att det förhållandet att gärningen begåtts av religiö- sa skäl kommer att betraktas som en försvårande omständighet och att han på gund härav kommer att ådömas svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen.2

1 Se bl. a. Gram-Madsen: The Status, s. 218. 2 Se bl.a. Weissman: Ausländergesetz, Berlin 1966, s. 166 ff och Zink: a.s., s. 94 f. Jfr Kanein: a.a., s. 263. Den här redovisade uppfattningen företräds också av flyktingkommissariatet. — Det må här tilläggas att det inte sällan hävdas att straff för gärning som begåtts av enbart religiösa eller politiska skäl är att anse som förföljelse. Denna uppfattning, som synes svår att förena med ordalagen iartikel 1 A mom. 2 i flyktingkonventio- nen, förefaller emellertid bygga mera på Internatio-

Forts. på sid.

Uttrycket ”religion" i konventionen mot- svaras i utlänningslagen av uttrycket ”religiös uppfattning”. Uttrycken varandra endast språkligt.

skiljer sig från

”Tillhörighet till viss samhällsgrupp" intogs som särskild grund för förföljelse vid den diplomatiska konferens vid vilken konventio- nen upprättades. Tillägget, som föreslogs av den svenske delegaten, motiverades med att det förekom förföljelse på sådan grund och att det därför var bäst att nämna denna förföljelsegrund uttryckligen i konventio- nen.1 Grunden är närmast att se som ett komplement till grunderna ”ras och nationa- litet”. Som exempel på tillhörighet till viss samhällsgrupp kan nämnas adelskap, tillhö- righet till språklig eller annan minoritet och medlemskap i sammanslutningar.2

Konventionens uttryck ”tillhörighet till viss samhällsgrupp” har en direkt motsvarig- het i utlänningslagen .

) '

Förföljelse på grund av 'politisk åskådning' föreligger, om någon förföljs därför att han har en uppfattning som står i strid med eller är kritisk mot den politiska åskådning som regimen företräder. Förföljelsen kan bestå i att person, som gett uttryck åt en regimen misshaglig politisk uppfattning, ådöms straff härför eller berövas sin personliga frihet eller sina existensmöjligheter. Vad som förut sagts om straff för gärning som begåtts av religiösa skäl gäller i motsvarande mån också straff för politiskt motiverade gärningar. Person, som vägrat göra krigstjänst eller rymt från sådan tjänst av politiska skäl är alltså att anse som flykting i konventionens mening endast om det kan antas att han kommer att ådömas ett svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen därför att gärningen begåtts av politiska skäl.

Uttrycket ”politisk åskådning” i konven- tionen motsvaras av uttrycket ”politisk uppfattning”. Uttrycken, som skiljer sig endast språkligt från varandra, utgör likvärdi- ga svenska översättningar av motsvarande engelska och franska uttryck i konventionen (political opinion resp. opinions politiques).

Flyktingkonventionen upptar till skillnad från utlänningslagen inte ”politiska förhål- landen” och "politiskt brott” som grunder för förföljelse. Dessa förföljelsegrunder kom- mer att behandlas närmare i kapitel 7. Här må endast erinras om att förföljelse i konventionens mening föreligger endast om den utövas på grund av vederbörandes ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhälls- grupp, religion eller politiska uppfattning. Enbart det förhållandet att en person begått politiskt brott i hemlandet och kan väntas bli bestraffad därför utgör alltså inte någon av konventionen godtagen grund för förföl- jelse. Det må här tilläggas att någon motsva- righet till förföljelsegrunden ”politiskt brott” inte finns i andra länders lagstiftning- ar med undantag av den norska fremmed- loven, vars flyktingdefinition utformats med 2 & i den svenska utlänningslagen som före- bild (se 4.4).

6.3.2.4 Uttrycket ”ej önskar begagna sig av sagda lands skydd . . .”

Konventionen

En fjärde förutsättning för flyktingskap är att den som befinner sig utanför hemlandeti anledning av välgrundad fruktan för förföl- jelse är ur stånd att eller på grund av sin fruktan inte önskar begagna sig av sitt hemlands skydd eller, om han är statslös, är ur stånd att eller på grund av sin fruktan inte

Forts. på not från sid.

nella flyktingkonventionens stadga (IRO) och andra dokument än på flyktingkonventionen. Se särskilt Grahl-Madsen (The Status, s. 248 ff) och Franz (a.a., s. 68 f) som båda hävdar att den som löper risk att ådömas straff för religiöst eller politiskt motiverade handlingar är att anse som flykting, oavsett om motivet till handlingen inver- kat på straffets längd eller ej. Den förre bygger sin uppfattning främst på det historiska samband som finns mellan IRO:s stadga och flyktingkonventio- nen, medan den senare utgår från begreppet ”politisch Verfolgte" lartikel 16 i Förbundsrepubli- ken Tysklands författning. Jfr Feneberg: Das Recht der politisch Vervolgten in der Bundesrepuka Deutschland, i Garmisch, s. 68 ff. 1 UN Doc. A/CONF. 2/SR 19, s. 14. Grahl-Madsen: The Status, s. 219.

önskar återvända till det land där han haft sin vanliga vistelseort.

Svensk ra'tt

Konventionens uttryck ”ej önskar begagna sig av sagda lands skydd. . .” har ingen motsvarighet i utlänningslagen och berördes inte heller under förarbetena till lagen.

Kommentar

Eftersom en av förutsättningarna för att en person som är medborgare i något land skall få ställning som flykting är att han är ur stånd att begagna sig av sitt hemlands skydd eller inte önskar göra det på grund av fruktan för förföljelse, kan han inte göra anspråk på att betraktas som flykting, om han både kan och vill begagna sig av hemlandets skydd. Detsamma gäller om han kan men inte vill göra det av andra skäl än fruktan för förföljelse.

Utlänning anses vara ur stånd att begagna sig av sitt hemlands skydd om hemlandet beIÖVat honom hans medborgarskap på grund av att han lämnat landet eller om dess myndigheter inte vill ge honom det skydd som tillkommer honom, exempelvis genom att vägra honom hemlandspass.1 Om utlän— ning inte vill vända sig till sitt hemlands myndighet, exempelvis för att skaffa sig ett hemlandspass, får han anses inte önska begagna sig av sitt hemlands skydd. Detta gäller oavsett om hemlandets myndigheter vidtar åtgärder för att ge vederbörande sitt skydd. Om en utlänning av fri vilja vänder sig till någon av hemlandets myndigheter för att utnyttja förmån som är förenad med med- borgarskapet, exempelvis för att skaffa sig hemlandspass, får han anses ha gett uttryck för en önskan att vilja begagna sig av hemlandets skydd. Det förhållandet att utlänning innehar hemlandspass utesluter emellertid inte att han betraktas som flyk- ting.

I svensk praxis har förekommit att utlän— ning, som ansökt om främlingspass under påstående att han var flykting, uppmanats

att i första hand vända sig till hemlandets beskickning för att ansöka om hemlandspass. I den mån en sådan uppmaning riktats till utlänning, som omfattas av flykting- konventionen men inte formellt erkänts som flykting, kan det förhållandet att utlänning- en efterföljer uppmaningen inte tas som bevis på att han önskar begagna sig av sitt hemlands skydd. Vidare har förekommit att utlänning, som påstått sig vara flykting, vägrats främlingspass redan på den grunden att han innehaft hemlandspass. Såsom när- mare utvecklas i avsnitt 6.5.4 är ett sådant förfarande oförenligt med konventionen.

Konventionens uttryck ”ej önskar be— gagna sig av sagda lands skydd...” är av sådan central betydelse för tolkningen av konventionens flyktingbegrepp att det bör tas upp i den svenska utlänningslagen .

6.3.2.5 Undantag

Konventionen är inte tillämplig på alla personer som uppfyller förutsättningarna för flyktingskap enligt artikel 1 A. Sålunda är konventionen inte tillämplig på dem som åtnjuter beskydd eller bistånd av andra Förenta Nationernas organ eller institutioner än flyktingkommissionen (art. 1 D). Konven- tionen äger vidare inte tillämpning på den som av vederbörliga myndigheter i det land, vari han bosatt sig, erkänns ha de rättigheter och skyldigheter, som är förbundna med innehav av medborgarskap i detta land (art. 1 E). Konventionens bestämmelser är slutli- gen inte tillämpliga på den som begått brott mot freden, krigsförbrytelse, brott mot mänskligheten eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet innan vederbörande tagits emot som flykting där eller gjort sig skyldig till gärning stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser (art. 1 F).

1 Grahl-Madsen: The Status, s. 256.

Utlänningslagen innehåller inte någon mot- svarande inskränkning av begreppet politisk flykting.

Kommen tar

Undantagsbestämmelsen i artikel 1 D röran- de flyktingar, som redan åtnjuter skydd av andra Förenta Nationernas institutioner än flyktingkommissarien, är för närvarande tillämplig på flyktingar från Palestina. Dessa flyktingar får ekonomiskt bistånd genom en särskild organisation, United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA). Bestämmelserna var tidigare tillämpliga också på Koreaflyk— tingama, som stod under skydd av United Nations Korean Reconstruction Agency (UNKRA) till den 30 juni 1958 då organisa- tionen upphörde.1

Undantagsbestämmelsen i artikel 1 E av- seende flykting, som i tillflyktslandet er- känts ha rättigheter och skyldigheter som är förbundna med innehav av medborgarskap i landet, tar främst sikte på personer som utan att vara medborgare i Förbundsrepubliken Tyskland ändå åtnjuter samma rättigheter som sådana medborgare (Volksdeutsche). Enligt artikel 116 mom. 1 i Förbundsrepub- likens grundlag skall som tysk i grundlagens mening anses inte bara den som har tyskt medborgarskap utan också den som har upptagits såsom flykting eller fördriven av tysk härstamning (Fltichtling oder Vertriebe- ner deutscher Volkszugehörigkeit) eller så- som make eller barn till sådan person inom området för det tyska riket i den omfattning det hade den 31 december 1937.2 Volks- deutsche får ställning som tyskar i grundla- gens mening endast om de tagit sin tillflykt till Förbundsrepubliken och erkänts som sådana (Aufnahme gefunden hat), vilket i allmänhet sker genom att de beviljas uppe- hållstillstånd. Person, som erkänts som tysk flykting förlorar sin ställning om han bo- sätter sig i annat land. ”Volksdeutscher”, som är bosatt utanför Förbundsrepubliken eller inte erkänts som tysk flykting, omfattas

alltså inte av undantagsbestämmelsen iarti- kel ] Ei konventionen. Förbundsrepubliken har dock i avtal med vissa länder, bl. a. Sverige, förbundit sig att återta sådana flyk- tingar.

Undantagsbestämmelserna i artikel ID och E i konventionen utgår från att de flyktingar som omfattas av dem inte behöver skydd utöver det som redan tillkommer dem. Det förhållandet att en flykting omfat- tas av undantagsbestämmelserna synes därför vara en omständighet som lämpligen bör beaktas vid prövningen av frågan huruvida flyktingen har behov av en fristad här i landet. Det saknas därför anledning att införliva dessa bestämmelser med utlännings- lagen.

Medan artikel 1 D och E avser flyktingar som redan åtnjuter skydd, tar undantagsbe- stämmelsen i artikel 1 F sikte på personer, som på grund av kriminalitet anses ovärdiga det skydd och bistånd som konventionen vill tillförsäkra flykting. Bestämmelsen omfattar dels personer som begått brott mot den internationella gemenskapen (art. 1 Fa och c) och dels personer som förövat ”vanliga” brott (art. 1 F b).

Utanför konventionen faller personer som på allvarliga grunder (serious reasons) kan antas ha begått brott mot freden, krigsför- brytelse eller brott mot mänskligheten och personer som gjort sig skyldiga till gärningar stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser. För att undantagsbestämmel- sen skall anses tillämplig är inte nödvändigt att vederbörande dömts för brottet. Det är tillräckligt att det kan anses bevisat att han begått gärningen. Vad som är att anse som brott mot freden, krigsförbrytelse och brott mot mänskligheten anges inte närmare i konventionen. Denna hänvisar endast till ”de internationella överenskommelser som till— kommit för att meddela bestämmelser an- gående sådana brott”. Bland de överens-

! Se bl.a. Weis och Jahn: Die Vereinten Nationen und die Fliichtlinge, i Handbuch, s. 288 f.

Beträffande begreppet ”Volksdeutscher”, se bl. a. Kanein: Ausländergesetz, s. 32 ff.

kommelser som kan tjäna som hjälpmedel vid tolkningen av begreppen ”brott mot freden” etc. kan nämnas stadgan för den internationella militärdomstolen som antogs av andra världskrigets segermakter i London 1946 och låg till grund för Niirnbergproces- serna (the London Charter) samt Förenta Nationernas konventioner den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffning av folkmord och den 12 augusti 1949 om skydd för civilpersoner under krigstid. Vad som skall förstås med uttrycket ”gärningar, stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser” framgår närmare av artik- larna 1 och 2 i Förenta Nationernas stadga. En direkt motsvarighet till uttrycket finns i artikel 14 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna. De nu redovisade uteslut- ningsgrunderna torde ytterst sällan ha tilläm— pats i statspraxis under senare år.1 Undantagsstadgandet iartikel ] F omfat- tar också person som på allvarliga grunder kan antas ha begått ”grovt icke-politiskt brott” (”a serious non—political crime”) utanför tillflyktslandet, innan han fick till- träde till det som flykting. En undantagsbe- stämmelse av i huvudsak samma innebörd finns i förklaringen om de mänskliga rättig- heterna. Enligt dess artikel 14, som behand- lar asylrätten, kan rätten att söka och åtnjuta asyl inte åberopas vid laga åtgärder som reellt grundas på icke-politiskt brott. För att konventionen skall kunna förkla- ras inte vara tillämplig på person som begått brott krävs att brottet är att anse som icke-politiskt, att det är att bedöma som grovt samt att det begåtts utanför det land dit han tagit sin tillflykt, innan han fick tillträde till det som flykting. Vad som skall förstås med "icke-politiskt brott” anges inte i konventionen och framgår inte heller av förarbetena till denna. Det synes dock råda enighet om att politiskt brott omfattar inte bara brott som är direkt riktat mot staten, dess existens och säkerhet (absolut-politiskt brott) utan också annat brott. som begås i avsikt att främja ett politiskt syfte (relativt— politiskt brott).2 Med icke-politiskt brott menas alltså brott som inte riktar sig mot

statens existens eller säkerhet eller som inte begåtts i politiskt syfte. Om ett brott bedömts som politiskt och därför inte omfattas av undantagsbestämmelsen, innebär detta inte med nödvändighet att den person som begått det politiska brottet därmed är att anse som konventionsflykting. Denna fråga måste bedömas självständigt med tillämpning av artikel 1 A mom. 2 ikonven- tionen.

När ett icke-politiskt brott skall anses som grovt (serious crime, un crime grave) är en omstridd fråga. Enligt en uppfattning innefattar begreppet ”grovt icke-politiskt brott” endast brott som riktar sig mot någons liv eller därmed jämförligt brott.3 Enligt en annan mening inrymmer begreppet inte bara de allra svåraste brotten som mord utan också lindrigare brott som stöld.4 Av förarbetena till konventionen synes framgå att avsikten varit att inte binda de anslutna staterna vid en viss för alla situationer given tolkning av begreppet ”grovt icke-politiskt brott”. Vid den diplomatiska konferens vid vilken konventionen upprättades sammanfat- tade dess ordförande konferensens stånd- punkt i denna fråga på följande sätt. Om en person med kriminellt förflutet söker asyl ankommer det på det land, dit han tagit sin tillflykt, att göra en avvägning (strike a balance) mellan de brott som personen begått och omfattningen av den förföljelse som han har välgrundad anledning att fruk- tas Uttalandet lämnades utan erinran. Hur grovt ett brott skall vara för att undantags— bestämmelsen skall vara tillämplig är alltså beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. I de fall då person som begått brott kan antas komma att i sitt hemland utsättas för förföljelse som riktar sig mot hans liv är en tillämpning av konventionen utesluten endast om brottet är av grövsta slag. Om

1 För en utförligare framställning hänvisas till GrahI-Madsen: The Status s. 270 ff. ? Se bl.a. Grahl-Madsen: The Status, s. 298 f, Kanein: Ausländergesetz, s. 267 f och Zink: a.a. s. 147 ff. Beträffande begreppet politiskt brott i svensk rätt se 7.2.2. 3 Zink:a.a.s.153. Robinson: Convention, s. 68 f. 5 UN Doc. A/CONF. 2/SR 29, s. 23.

däremot den förföljelse som personen riske- rar är ringa, kan även mindre allvarligt brott komma i fråga som uteslutningsgrund.

Kravet att brottet skall ha begåtts ”utan- för tillflyktslandet innan han erhöll tillträde till detsamma som flykting” innebär att flykting som begått brott i tillflyktslandet eller efter det att han tagits emot där som flykting inte omfattas av undantagsbestäm— melsen. På sådan flykting är därför konven- tionens allmänna bestämmelser tillämpliga. Han är följaktligen att anse som konven- tionsflykting och kan alltså avlägsnas endast på någon av de i artiklarna 32 och 33 angivna grunderna.

Den svenska utlänningslagens bestämmel- ser om asyl omfattar i princip även personer som på grund av brottslighet är undantagna från flyktingkonventionens tillämpning. I propositionen till utlänningslagen(1954: 41) uttalade föredragande departementschefen att han inte ansett det lämpligt att göra ett generellt undantag för utlänningar som be- gått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten. Påstående om sådant brott borde inte utesluta att utlän- ningen, då det i övrigt förelåg förutsätt- ningar, fick frågan om sin vistelse i landet prövad enligt de grundsatser som gällde för politiska flyktingar. I vad mån därvid det uppgivna brottet borde medföra att utlän- ningen — trots att han alltså principiellt betraktades som politisk flykting vägrades asyl, kom att bero på reglerna om politiska verkställighetshinder (53 och 54 åå) samt bestämmelserna om utlämning för brott.

Från rent principiella utgångspunkter kan det enligt utredningens mening sättas i fråga om den i propositionen förordade lösningen låter sig förena med undantagsbestämmelsen i artikel 1 F i flyktingkonventionen. Denna bestämmelse innebär nämligen att konven- tionens stadganden inte får tillämpas (shall not apply) på någon person som omfattas av bestämmelsen, även om denne i övrigt uppfyller förutsättningarna för flyktingskap. Avsikten med att ge bestämmelsen denna kategoriska innebörd var främst att utesluta möjligheten av att konventionsstat gav no-

toriska krigsförbrytare ställning som flyk- tingar.1 Det kan emellertid å andra sidan sägas att varje stat i princip har rätt att efter eget skön avgöra vilka utlänningar som skall tillåtas inresa och vistas i staten samt också bestämma vilka rättigheter och förmåner de skall åtnjuta under vistelsen där. Detta gäller givetvis under den förutsättningen att staten inte begränsat sin handlingsfrihet i dessa avseenden genom överenskommelser med andra stater, exempelvis genom fördrag om utlämning. Mot denna bakgrund skulle det alltså inte föreligga några formella hinder för att konventionsstat tillåter flykting, som omfattas av undantagsbestämmelsen i artikel IF, att inresa och uppehålla sig i staten under förutsättning att flyktingen inte ges förmån som tillkommer endast konventions- flykting (resedokument) eller på annat sätt betecknas som sådan flykting. I den mån konventionsstat, som fallet är med Sverige, underlåter att ta ställning till utlännings påstående om flyktingskap till dess det uppkommer fråga om att verkställa beslut om avlägsnande, kan det synas följdriktigt att först i samband därmed beakta konven— tionens undantagsbestämmelser. Men om konventionsstat, som fallet är med flertalet anslutna stater, avgör fråga om flyktingskap så snart det framställs påstående därom, synes det lika följdriktigt att undantagsbe- stämmelsema beaktas redan i detta samman- hang.

Såsom utredningen utvecklar längre fram (6.6) bör den centrala utlänningsmyndighe- ten åläggas att pröva och avgöra frågan om flyktingskap, så snart utlänning som vistas här framställer begäran härom. Som en konsekvens härav följer att prövningsmyn- digheten bör beakta undantagsbestämmelsen i artikel 1 F i konventionen i samband med att den avgör denna fråga. Enligt utredning- ens mening torde det inte vara nödvändigt att ta in bestämmelsen i utlänningslagen . Om en flykting begått sådant svårt brott att han faller under undantagsbestämmelsen, bör detta förhållande lämpligen kunna anses

] Se Robinson: Convention, s. 68.

utgöra ett synnerligt skäl för att vägra honom fristad.

6.3.2.6 Sammanfattning av förutsättningar- na för flyktingskap

Som torde ha framgått av vad utredningen anfört under avsnitten 6.3.2.l—4 saknas anledning att vid införlivningen av artikel 1 A mom. 2 med svensk rätt frångå de uttryckssätt som användsi konventionen.

Utredningen föreslår därför att som flyk- ting skall enligt utlänningslagen anses dels utlänning som befinner sig utanför det land, vari han år medborgare, i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning och inte kan eller till följd av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. dels statslös som i anledning av fruktan som nyss sagts befinner sig utanför det land, där han tidigare haft sin vanliga vistelseort, och som inte kan eller till följd av sin fruktan inte vill återvända dit.

För att utlänning skall anses som flykting måste fyra förutsättningar vara uppfyllda. Brister det i någon av dessa förutsättningar är utlänningen inte att anse som flykting i den föreslagna bestämmelsens mening.

En första förutsättning är att utlänningen ”befinner sig utanför det land vari han är medborgare” eller, om han är statslös, ”utan- för det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort.” Kravet att flyktingen skall befinna sig utanför sitt hemland innebär inte att hans utresa måste ha föranletts av att han haft välgrundad anledning att frukta förföl- jelse om han stannat i landet. Uttrycket "utanför det land. . . .” tar sikte inte bara på personer som blivit flyktingar i samband med att de lämnat sitt hemland utan också på personer som blivit flyktingar efter det att de lämnat hemlandet, exempelvis på grund av att de utomlands bedrivit politisk verksamhet mot regimen i hemlandet eller till följd av att det efter utresan inträffat politiska förändringar i hemlandet (s. k. réfu- gié sur place). — Med "land vari han tidigare

haft sin vanliga vistelseort" avses det land, vari statslös person varit bosatt och utsatts för förföljelse eller fruktar att bli utsatt härför om han återvänder. Person som ut- sätts för förföljelse i annat land än hemlan- det är inte att ansesom flykting, eftersom han har möjlighet att söka sitt hemlands skydd.

En andra förutsättning är att utlänningen befinner sig utanför sitt hemland ”i anled- ning av välgrundad fruktan för förföljelse”. Uttrycket ”välgrundad fruktan" rymmer så- väl ett subjektivt som ett objektivt element. Tyngdpunkten liggeri det subjektiva elemen— tet fruktan. Enbart det förhållandet att utlänningen fruktar att bli förföljd är emel- lertid inte tillräckligt för att han skall anses som flykting. Den fruktan eller rädsla som han känner måste vara välgrundad. Så får anses vara fallet om en saklig bedömning av utlänningens föregående verksamhet och de politiska förhållandena i hans hemland ger anledning anta att han kommer att utsättas för förföljelse, om han stannar i sitt hemland eller tvingas återvända dit. För att utlännings fruktan för förföljelse skall anses välgrundad är inte nödvändigt att utlänningen redan utsatts för förföljelse. Det är tillräckligt att han kan visa goda skäl (good reasons) varför han skulle komma att utsättas för förföljelse. Med ”förföljelse” avses i princip endast åtgärder som vidtas av statsmakten (rege- ringen, det statsbärande partiet etc.) eller dess organ eller som statsmakten är direkt eller indirekt ansvarig för. Förföljelse förelig— ger alltså inte bara om förföljelsen utövas direkt av statsmakten utan också om den utövas av enskilda eller grupper av enskilda och statsmakten understöder dem eller på grund av bristande vilja eller förmåga under- låter att ingripa mot dem på ett sådant sätt att den som förföljelsen riktas mot inte längre kan sägas åtnjuta statsmaktens skydd. Som förföljelse är att beteckna i vart fall åtgärder som vidtas mot en person på någon av de förut angivna grunderna och riktas mot personens liv eller frihet, såsom när någon hålls i fängelse eller förvar under längre tid. Enligt allmänt omfattad mening är att anse

som förföljelse inte bara åtgärder, som inne- bär ett direkt ingripande mot en persons liv eller frihet, utan också kränkningar av den personliga integriteten, såsom när någon kallas till förhör gång efter annan, tvångsför- flyttas till avlägsen ort inom landet, tillfogas kroppsskada eller utsätts för allvarliga hälso- risker. Men även åtgärder av ekonomisk art kan innebära förföljelse såsom när någon utestängs från arbete och därigenom berövas sina utkomstmöjligheter. Ekonomiska åtgär— der kan emellertid inte anses utgöra förföljel- se, om de ingår som ett led i en allmän politik som exempelvis syftar till att genom förbud mot privat företagande eller genom konfiskation genomföra en ändrad egen- domsförordning. I den mån åtgärderna inte har ett sådant allmänt politiskt syfte utan riktas mot vissa enskilda eller grupper av enskilda, exempelvis på grund av deras etnis- ka ursprung eller politiska uppfattning, och syftar till att beröva dem deras försörjnings- möjligheter är åtgärderna att anse som för- följelse i konventionens mening.

En tredje förutsättning är, som nyss an- tytts, att den förföljelse som utlänningen fruk- tar har sin grund i dennes "ras, nationalitet, tillhörighet till samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning”. Åtgärd, som riktas mot persons liv eller frihet, utgör förföljelse endast om den helt eller delvis vidtas på någon av dessa grunder. Åtgärd som vidtas mot någon på andra grunder är inte att anse som förföljelse. Straff för brott utgör alltså i och för sig inte förföljelse, inte ens om brottet begåtts för att främja religiö- sa eller politiska syften. För att lagföring för brott skall anses som förföljelse krävs att det kan antas att den som begått gärningen kommer att ådömas ett svårare straff än eljest därför att han begått den ireligiöst eller politiskt syfte. Begreppen ”ras” och ”nationalitet” har ungefär samma innebörd som motsvarande begrepp i Förenta Natio— nernas konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. I denna konven- tion avses med rasdiskriminering ”varje skill- nad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härstamning eller

nationellt eller etniskt ursprung”. Förföl- jelse på grund av ”religion” föreligger, när en person förföljs därför att han har en religiös trosåskådning eller offentligen ger uttryck åt sin åskådning eller därför att han tillhör en religiös sammanslutning eller utövar guds- tjänst. Förföljelse på denna grund innebär med andra ord en kränkning av den rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet som en- ligt artikel 18 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna tillkommer envar. Förbud mot religionsutövning i och för sig utgör inte förföljelse i konventionens mening. För att förföljelse skall anses föreligga krävs att en överträdelse föranleder frihetsstraff eller an- nan åtgärd som enligt vad förut sagts är att anse som förföljelse. Straff för brott som begåtts i religiöst syfte utgör inte förföljelse med mindre att straffets längd till någon del beror på att gärningen begåtts av religiösa skäl. Sålunda kan person, som vägrat göra krigstjänst eller rymt från sådan tjänst av religiösa skäl, betraktas som flykting i kon— ventionens mening endast om det kan antas att det förhållandet att gärningen begåtts av religiösa skäl kommer att betraktas som en försvårande omständighet och att han på grund härav kommer att ådömas svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen. Uttrycket ”tillhörighet till viss samhällsgrupp” är närmast att se som ett komplement till grunderna ”ras och nationa- litet”. Därmed avses bl. a. adelskap, tillhörig- het till språklig eller annan minoritet och medlemskap i sammanslutningar. Förföl- jelse på grund av ”politisk åskådning” före- ligger, om någon förföljs därför att han har en uppfattning som ståri strid med eller är kritisk mot den politiska åskådning som regimen företräder. Förföljelsen kan beståi att person, som gett uttryck åt en regimen misshaglig politisk uppfattning, ådöms straff härför eller berövas sin personliga frihet eller sina existensmöjligheter. Vad som förut sagts om straff för gärningen som begåtts av religiösa skäl gäller i motsvarande mån också straff för politiskt motiverade gärningar. Person, som exempelvis vägrat göra krigs— tjänst eller rymt från sådan tjänst av poli-

tiska skäl är alltså att anse som flykting endast om det kan antas att han kommer att ådömas ett svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen därför att gärningen begåtts av politiska skäl.

En fjärde och sista förutsättning är att utlänningen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av sitt hemlands skydd eller, om han är statslös, inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända till det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort. Utlänning är alltså inte att anse som flykting, om han både kan och vill begagna sig av hemlandets skydd. Detsamma gäller om han kan men inte vill göra det av andra skäl än fruktan för förföljelse. Utlän- ning får anses vara ur stånd att begagna sig av sitt hemlands skydd om hemlandet berövat honom hans medborgarskap på grund av att han lämnat landet eller om dess myndigheter inte vill ge honom det skydd som tillkommer honom, exempelvis genom att vägra honom hemlandspass. Att utlänning inte vill vända sig till sitt hemlands myndigheter, exempel- vis för att skaffa sig ett hemlandspass, får han i allmänhet anses ge uttryck för att han inte önskar begagna sig av sitt hemlands skydd. Detta gäller oavsett om hemlandets myndigheter vidtar åtgärder för att ge veder— börande sitt skydd. Om en utlänning av fri vilja vänder sig till någon av hemlandets myndigheter för att utnyttja förmån som är förenad med medborgarskapet, exempelvis för att skaffa sig hemlandspass, får han anses ha gett uttryck för att han vill begagna sig av hemlandets skydd. Det förhållandet att ut- länning innehar hemlandspass utesluter emel- lertid inte att han betraktas som flykting.

6.4 Upphörande av flyktingskap

Konventionen

Enligt artikel 1 C i konventionen skall konventionen upphöra att vara tillämplig på flykting som omfattas av bestämmelserna i artikel 1 A 1) om han av fri vilja på nytt begagnar sig av det lands skydd vari han är medborgare, 2) om han, efter att ha förlorat

sitt medborgarskap, av fri vilja återförvärvar det, 3) om han förvärvar medborgarskap i ett nytt land och kommer i åtnjutande av detta lands skydd, 4) om han av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land som han lämnat eller utanför vilket han fortsatt att uppehålla sig på grund av fruktan för förföljelse 5) om han inte kan fortfara att vägra begagna sig av det lands skydd vari han är medborgare, enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, inte längre föreligger eller 6) om han, utan att äga medborgarskap i något land, kan återvända till det land vari han tidigare hade sin vanliga vistelseort, enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, inte längre föreligger.

Vad som sagts under mom. 5 och 6 gäller inte statutflykting (se 6.3.1) som kan åbero- pa på tidigare förföljelse grundade, tungt vägande skäl för vägran att återvända till det land vari han tidigare hade sin vanliga vistelseort.

Svensk rä tt

Varken utlänningslagen eller utlännings- kungörelsen innehåller några bestämmelser om när flyktingskap skall anses upphöra. I praxis synes fråga om upphörande av flyk- tingskap uppkommit endast när det gällt att bedöma i vad mån utfärdandet av en amnestilag påverkar flyktings ställning. Det förhållandet att en amnestilag utfärdats hari praxis ansetts utgöra sådan omständighet som kan medföra att flyktingskap upphör. Sålunda har den centrala utlänningsmyndig- heten i flera fall ansett att tillkomsten av den ungerska amnestiförordningen av år 1963 inneburit att ungerska medborgare som er- känts som politiska flyktingar inte längre riskerade förföljelse i hemlandet, om am- nestin omfattade den eller de handlingar för vilka de fruktade att bli politiskt förföljda.

Den ungerska amnestiförordningen, som utfärdades den 22 mars 1963, innehåller bestämmelser om amnesti (efterskänkande av ådömt straff) och abolition (beslut att brott inte skall åtalas eller att redan anhängig-

gjort åtal skall nedläggas) för brott begångna i samband med revolten i Ungern 1956.1 I inledningen till amnestiförordningen förkla- ras att den ungerska folkrepubliken fört en bestämd kamp mot brottslingar som syftat till att avskaffa socialismen och mot dem som satt den allmänna ordningen i fara samt att det är republikens fasta beslut att också i framtiden utan nåd ingripa mot dem som förövar liknande brottsliga handlingar. Men besjälad av humanitet kan republiken, för- klaras det vidare, förlåta dem som verkat mot systemet och den allmänna ordningen genom att erbjuda dem tillfälle att genom ärligt arbete åter inpassas i samhället. Am- nestin omfattar enligt 51 mom. 1 a) dem som under tiden från befrielsen till den 23 oktober 1956 dömts för statsfientlig verk- samhet samt dem som dömts för krigsförbry- telse och avtjänat två tredjedelar av straffet, b) dem som genom tjänstemissbruk skadat den socialistiska lagenligheten, c) dem som dömts mellan den 23 oktober 1956 och den 1 maj 1957 för statsfientlig gärning eller för annat brott i samband med kontrarevolu- tionär verksamhet, (1) dem som efter ned- slåendet av kontrarevolutionen och fram till förordningens ikraftträdande dömts för statsfientlig verksamhet samt e) dem som efter befrielsen och fram till tiden för amnestiförordningens tillkomst lämnat Ungern utan tillstånd. Straffrättsligt förfa- rande skall enligt 5 1 mom. 2 inte inledas mot dem som begått ovannämnda brott och redan inledda förfaranden skall inställas. Amnestin omfattar inte a) krigsförbrytare som inte avtjänat två tredjedelar av straffet eller flytt innan de ställts inför rätta elleri % 1 mom. 1 a, d och e angivna personer som gjort sig skyldiga till spioneri, högförräderi eller landsförräderi eller b) personer som tidigare under de senast förflutna fem åren dömts till frihetsstraff eller är återfalls- brytare (& 2 mom. 1). Personer som är undantagna från amnestin kan dock, om det föreligger särskilda skäl, hos presidierådet ansöka om att rådet skall låta amnestin gälla till deras förmån. Amnestin omfattar vidare inte personer som gjort sig skyldiga till eller

dömts för mord, uppsåtligt dödande, rån, mordbrand eller anstiftan av brand på eller sprängning av allmän egendom (5 6 mom. 1) och inte heller personer som inom fem år före den gärning som utgör grundvalen för amnestin eller därefter redan dömts en gång till frihetsstraff (& 6 mom. 2). Amnestin förfaller för personer som inom tre år efter amnestibeslutet döms för uppsåtligen be- gånget brott (& 8).

Den centrala utlänningsmyndigheten har i ett antal fall ansett att ungerska medborgare, som tidigare bedömts som politiska flyk- tingar, genom tillkomsten av amnestiförord- ningen inte längre riskerade att utsättas för politisk förföljelse och att det därför inte längre förelåg hinder att sända dem åter till Ungern. Eftersom amnestin inte omfattade svårare våldsbrott som begåtts i samband med revolten, har den centrala utlännings- myndigheten ansett amnestin inte omfatta flyktingar som deltagit i strider under revol- ten och som därunder dödat eller kan ha dödat motståndare till revolten. I den mån politiska flyktingar inte omfattats av amnes- tin har utlänningsmyndigheten, när det upp- kommit fråga om avlägsnande, ansett att det förelegat hinder. Enbart officiella försäk- ringar av ungerska myndigheter av ungefär samma innebörd som amnestilagen synes i praxis inte ha varit tillräckliga för att risken för förföljelse skall anses ha undanröjts.

Kommentar

Konventionens bestämmelser om upphöran- de av flyktingskap innebär att den som en gång förvärvat ställning som flykting kan förlora denna ställning endast på någon av de i artikel 1 C angivna grunderna. Gemensamt för dessa grunder är att flyktingskap skall anses ha upphört, när flyktingen inte längre är i behov av det internationella skydd som enligt konventionen tillkommer flykting. De olika grunderna skiljer sig principiellt från

I Den följande redogörelsen grundar sig på en översättning av förordningen, intagen i Jahrbuch fiir Ostrecht 1963, s. 183 ff, (Die Ungarische Amnestie vom März 1963).

varandra på så sätt att de fyra första berör förändringar i flyktingens personliga förhål- landen medan de två sista tar sikte på förändringar i de politiska förhållandena i flyktingens hemland.

De fyra första grunderna innebär att flyktingskap upphör, när flyktingen frivilligt åter begagnar sig av sitt hemlands skydd eller frivilligt återförvärvar medborgarskap, eller förvärvar nytt medborgarskap och därmed nationellt skydd eller frivilligt bosätter sigi det land där han fruktade förföljelse. Kravet på att den handling, som medför att flyk- tingskapet upphör, skall ha företagits av fri vilja (voluntarily, volontairement) innebär att flyktingen verkligen avsett att på nytt ställa sig under sitt hemlands skydd eller att återförvärva medborgarskap i sitt tidigare hemland eller att resa åter till hemlandet i syfte att bosätta sig där.

Det förhållandet att flykting ansöker om hemlandspass eller förlängning därav hos sitt hemlands representation utgör i och för sig _en stark presumtion för att han avser att begagna sig av sitt hemlands skydd. Om flyktingen gjort sin ansökan endast i avsikt att tillmötesgå ett av tillflyktslandet ställt krav på innehav av hemlandspass, kan han emellertid inte anses ha ställt sig under sitt hemlands skydd och därmed upphört att vara flykting.1 Enbart den omständigheten att flykting ansöker om återförvärv av medborgarskap medför inte att han skall anses ha förlorat sin ställning som flykting. Härför krävs dessutom att han fått sin ansökan bifallen. Det förhållandet att flyk— ting rest tillbaka till sitt hemland behöveri och för sig inte innebära att han därigenom upphört att vara flykting. Härför fordras att han återvänt i avsikt att bosätta sig där och inte enbart för att göra ett tillfälligt besök. Om emellertid flykting gör upprepade tillfäl- liga besök i hemlandet utan att några åtgärder vidtas mot honom från hemlandets sida, talar detta starkt för att han inte längre har välgrundad anledning att frukta förföljel— se och att han därmed upphört att vara flyktingz

De två sista grunderna för upphörande av

flyktingskap, av vilka den ena avser flykting med medborgarskap i något land och den andra statslös flykting, innebär i princip att flyktingskap upphör, när de omständigheter, som föranledde att vederbörande erkändes som flykting, inte längre föreligger eller, med andra ord, när flyktingen inte längre har välgrundad anledning att frukta förföljelse i hemlandet och därför inte har behov av fortsatt internationellt skydd. För att flyk- tingskap skall upphöra krävs dessutom i fråga om flykting, som har medborgarskap, att han inte kan vägra att begagna sig av sitt hemlands skydd samt i fråga om statslös flykting att han kan återvända till sitt tidigare vistelseland.

Hur djupgående förändringarna i flyk- tingens hemland skall vara för att det skall anses att ”de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, icke längre föreligger”, anges inte närmare i konventionen eller förarbetena till denna. Enligt en allmänt omfattad mening förutsät- ter en tillämpning av denna grund för upphörande av flyktingskap att det ägt rum sådana förändringar i de allmänna politis- ka förhållandena i flyktingens hemland att denne inte längre har anledning att frukta förföljelse.3 Det skall enligt vad flykting— kommissariatet uttalat röra sig om funda- mentala förändringar som undanröjer grun— den för flyktingens fruktan, exempelvis regimförändringar av den art som inträffade i Tyskland och Österrike efter den national- socialistiska regimens sammanbrott. Om där- emot förändringarna berör endast de om- ständigheter som föranledde den enskilde

1 Se Grahl-Madsen: The Status, s. 384 f, Weis: The concept s. 976 och Weissmann: a.a. s. 174. Denna uppfattning företräds också av flykting- ktommissariatet. Av annan mening Zink: a.a. s. 166 f . 2 | Storbritannien gäller att flykting visserligen har rätt att göra besök i sitt hemland men att han förlorar den särskilda rättsställning han har som flykting om han utnyttjar sin besöksrätt. Se Kanein: a.a. s. 226. Jfr Satzger: Auswirkung von Besuchsreisen in die Verfolgungsländern auf die Rechtsstellung der Fliichtlinge in den Ausländern,i Garmisch, s. 129 ff och Weissmann: a.a. s. 174. 3 Se Grahl-Madsen: The Status, s. 400 f, Robinson, N: Convention, s. 60 och Weis: The Concept, s. 980.

flyktingens fruktan, är de enligt denna mening inte tillräckligt långtgående. Bestäm- melsen om upphörande av flyktingskap på grund av ändrade förhållanden i hemlandet får enligt kommissariatets uppfattning inte tolkas så att det skulle vara tillåtet att underkasta flyktingens ställning en otillbör- ligt ofta återkommande granskning till skada för den känsla av trygghet som det interna- tionella skyddet är avsett att skapa och det inslag av kontinuitet som är förbundet med flyktings ställning.

Mot bakgrunden av de här redovisade uppfattningarna synes det förhållandet att amnestilag utfärdats inte vara tillräckligt för att flykting, som omfattas av amnestin, skall upphöra att vara flykting. Härför krävs dessutom att det av övriga omständigheter klart framgår att flyktingen inte längre har anledning att frukta förföljelse.

Den svenska utlänningslagen innehåller som nämnts inte några bestämmelser om när flyktingskap skall anses upphöra. Inte heller förarbetena till lagen innehåller några mera konkreta uttalanden i frågan. Det förutsattes som självklart att flyktingskap kunde upp- höra men det angavs inte på vilka grunder det kunde ske. Utlänningskommittén uttala- de endast att en utlänning inte längre kunde betraktas som politisk flykting, om det uppkommit möjlighet att avlägsna honom till hans hemland, samt att det förhållandet att myndighet vid en tidpunkt funnit att politiskt flyktingskap förelåg inte var bin- dande för framtiden utan att en omprövning kunde äga rum, när det förekom anledning därtill (SOU 1951:42 s. 172). Frågan berör- des mera direkt i propositionen rörande ratifikation av flyktingkonventionen (prop. 1954: 134 s. 20). Departementschefen utta- lade däri att innebörden av principdeklara- tionen om asylrätten i förslaget till utlän- ningslag (prop. 1954: 41) var att en person, som inte längre löpte risk för politisk förföljelse i hemlandet, ej längre kunde göra anspråk på att betraktas som politisk flyk- ting. Konventionens bestämmelse i artikel lC byggde på en liknande tanke. Ehuru

konventionen mera i detalj angav i vilka fall förföljelsesituationen skulle anses ha upp- hört, syntes en granskning av de uppräknade fallen ge vid handen att det allmänna uttryckssättet i lagförslaget inte berövade någon hans tidigare egenskap av politisk flykting som inte också enligt konventionen skulle upphöra att betraktas som politisk flykting.

En jämförelse mellan artikel 1 C och artikel 1 A mom. 2 i flyktingkonventionen ger vid handen att det finns ett direkt samband mellan dem. Om någon av de i artikel lC angivna grunderna för upphörande av flyk- tingskap är tillämplig, brister det också i någon av de i artikel 1 A mom. 2 angivna förutsättningarna för uppkomst av flykting- skap. Grunderna för upphörande kan med andra ord sägas vara endast spegelbilder av förutsättningarna för flyktingskap. Fråga om flyktingskap upphört synes därför kunna lika väl prövas som en fråga om huruvida det fortfarande föreligger förutsättningar för flyktingskap enligt artikel lA mom. 2 i konventionen. Om såsom utredningen föreslagit flyktingbegreppet i utlännings- lagen ges samma innehåll som det har i flyktingkonventionen, finns det mot bak- grunden av vad nu sagts ingen anledning atti utlänningslagen ta in konventionens bestäm- melser om upphörande av flyktingskap.

6.5. F lyktings rättsställning

[ artiklarna 2—34 i flyktingkonventionen anges ingående vilka skyldigheter och rättig- heter som flykting har i det land där han vistas. Utredningen, som tidigare (se 6.2) kortfattat redogjort för innehållet i de konventionsbestämmelser som reglerar flyk- tings rättsliga ställning, begränsar sig i detta sammanhang till att behandla de bestämmel- ser som direkt eller indirekt berör den egentliga utlänningslagstiftningen.

6.5.1. Personrättslig ställning Konventionen

Enligt artikel 12 mom. 1 i konventionen skall flyktings personrättsliga ställning be- stämmas av lagen i det land där han har sitt hemvist eller, om han saknar hemvist, av lagen i det land där han har sin vistelseort. Enligt artikel 12 mom. 2 skall rättigheter som en statslös person tidigare förvärvat och som härrör från hans personrättsliga ställ- ning, i främsta rummet sådana rättigheter som uppkommer genom äktenskap, erkännas av fördragsslutande stat, dock med möjlighet att i förekommande fall göra förbehåll om fullgörande av formaliteter föreskrivna i statens lag. Det sagda gäller dock endast i fråga om rättighet av ett slag som skulle ha erkänts av statens lag om vederbörande inte hade blivit statslös.

Sverige gjorde vid ratifikationen av kon- ventionen förbehåll mot artikel 12 mom. 1 men däremot inte mot mom. 2 i samma artikel.

Svensk rä tt

Enligt svensk rätt bestäms utlännings person- rättsliga ställning i princip av lagen i det land vari han är medborgare. Från denna princip görs vissa undantag för utlänning som sedan minst två år har hemvist i Sverige.

Kommentar

Fastän flertalet av de på konferensen i Genéve representerade staterna i sin interna- tionella privaträtt tillämpade nationalitets- principen, befanns den vid konferensen dominerande åsikten vara att, även om en flykting inte förlorat sitt medborgarskap i hemlandet, det skäligen inte kunde fordras av honom, att han under en kanske avsevärd tid efter sin flykt skulle fortsätta att i personligt hänseende vara underkastad hem- landets lagstiftning. Ett särskilt skäl för denna ståndpunkt var att lagstiftningen i de länder, från vilka flyktingarna kommit, ofta på ett genomgripande sätt omvandlats efter

principer som stod i direkt motsättning till värderingar och grundsatser omfattade såväl av hemlandets tidigare lagstiftning som av den i vistelselandet gällande. Under diskus- sionen av denna artikel belystes vidare svårigheten att i händelse av att nationalitets- principen antogs alltid på ett tillfredsställan- de sätt utröna vilket lands lag som i det särskilda fallet skulle tillämpas. Ytterligare framhölls, att det ofta kunde vara svårt eller rent av omöjligt att få klarhet om huruvida en flykting formellt förlorat sitt medborgar- skap genom beslut av myndighet i hemlan- det. lnför de argument som anfördes till förmån för domicilprincipen och med hän- syn till att i Sverige en undersökning inletts om lämpligheten att i viss utsträckning övergå från nationalitetsprincipen till do- micilprincipen, fann sig den svenska delega- tionen kunna acceptera ett avsteg från deni Sverige alltjämt tillämpade huvudprincipen såvitt gällde den begränsade grupp utlän- ningar som omfattades av konventionen. Vid ratificeringen gjorde Sverige, som nämnts, förbehåll mot artikel 12 mom. 1 främst med hänsyn till den pågående undersökningen. Frågan om flyktings personrättsliga ställ— ning har tagits upp av familjerätts- kommittén. I sitt betänkande ”Internationell åktenskaps- och arvsrätt” (SOU 1969: 60) har kommittén föreslagit att politisk flykting vid tillämpningen av den föreslagna lagen om internationellrättsliga förhållanden rörande äktenskap skall likställas med medborgare i den stat där han har sitt hemvist. Kommittén har till stöd för sitt förslag anfört följande.

Tydligt är, att de politiska flyktingarna ofta förlorat samhörigheten med hemlandet. Det finns därför starka skäl att behandla deras personliga angelägenheter på i huvudsak samma sätt som i fråga om statslösa. — - När det gäller politisk flyktings familjerättsliga förhållanden, kan det vara motiverat att fordra, att anknytningen till vistelse- landet blivit relativt fast innan det landets lag tillämpas. De politiska förhållandena i hemlandet kan växla och personen i fråga därmed upphöra att vara politisk flykting. Ofta kan det också vara svårt att avgöra, om en person överhuvud flytt av politiska motiv. Prövningen underlättas, om hans förhållanden hunnit stabilisera sig. Även om en person står i motsatsförhållande till regimen i sitt hemland och kanske därför ej kan föra talan inför

dess domstolar, behöver det inte heller i och för sig vara olämpligt att tillämpa de materiella reglerna i hemlandets lag. I motsats till vad som föreslås beträffande statslösa och med avvikelse från art. 12 mom. 1 i Genévekonventionen synes därför okvali- ficerad vistelse inte här böra godtagas som anknyt- ningsfaktum utan verkligt hemvist i intemationell- rättslig mening krävas. Härtill har vi fria händer genom vår reservation mot art. 12 mom. 1 i Genévekonventionen.

Kommitténs förslag innebär att flyktings familjerättsliga förhållanden skall prövas en- ligt svensk lag endast om han har hemvist här i landet, dvs. bara om han är bosatt här och bosättningen med hänsyn till vistelsens var- aktighet och omständigheterna i övrigt kan anses stadigvarande (se bet. s. 195). Om han saknar hemvist här skall alltså hemlandets lag tillämpas. Motsvarande bestämmelser om statslös person innebär att svensk lag skall tillämpas även i det fall att han saknar hemvist i Sverige men har sin vistelseort här. Som skäl för att göra denna skillnad mellan flykting och statslös, när det gäller deras personrättsliga ställning, anför kommittén endast att ändrade politiska förhållanden i hemlandet kan medföra att en person upp- hör att vara flykting samt att det kan vara svårt att avgöra om en person flytt av politiska motiv, innan hans förhållanden hunnit stabiliseras.

Enligt utredningens uppfattning är inget- dera skälet övertygande. Vad det första skälet angår må här endast anmärkas att erfarenheten visat att det sällan inträffar att förhållandena i flyktingens hemland ändras så att hans flyktingskap upphör. Det andra skälet synes bygga på föreställningen att fråga om flyktingskap inte bör prövas förrän vederbörande vistats så lång tid i landet att hans förhållanden ”hunnit stabilisera sig”. Tvärtom är det, såsom utredningen belyseri ett senare sammanhang, från olika synpunk- ter betydelsefullt att frågan om utlänning omfattas av flyktingkonventionen avgöres på ett så tidigt stadium av hans vistelse i landet som möjligt och att ett dröjsmål därmed försvårar möjligheterna att åstadkomma en tillförlitlig utredning. Med hänsyn till vad nu sagts saknas anledning att frångå flykting-

konventionens bestämmelser om flyktings personrättsliga ställning.

Om de svenska reglerna om flyktings personrättsliga ställning, såsom utredningen förordar, bringas i överensstämmelse med artikel 12 mom. 1 i konventionen, kan det förbehåll, som Sverige gjorde mot denna bestämmelse vid ratificeringen, återkallas.

6.5.2 Föreningsrätt rn. m.

Konventionen

Enligt artikel 15 i konventionen skall stat tillerkänna flykting, som uppehåller sig lovli- gen i staten mest gynnad nations behandling i fråga om sammanslutningar utan politiska eller vinstsyften och fackföreningar.

Svensk ra' tt

Utlänning åtnjuter i princip yttrandefrihet samt förenings- och församlingsfrihet i sam- ma mån som svensk medborgare. Svensk lag innehåller inte något förbud för utlänningar att bedriva politisk verksamhet här i landet. De fri- och rättigheter, som svenska medbor- gare härvidlag åtnjuter, tillkommer följaktli- gen i princip också utlänningar som vistas här. Bedriver emellertid en utlänning politisk verksamhet, som inte är förenlig med svens- ka intressen, kan han förmås att lämna landet, eftersom han i motsats till svenska medborgare saknar en ovillkorlig rätt att vistas här. Sålunda kan Kungl. Maj:t med stöd av 345 utlänningslagen utvisa utlän- ning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse (politisk utvisning). I stället för utvisning kan Kungl. Maj:t föreskriva inskränkningar eller villkor för utlänningens fortsatta vistel- se i landet.

1 Kommittén föreslår att statslös person skall vid tillämpning av lagen likställas med medborgare i den stat där han har hemvist eller, om han saknar hemvist, där han har sin vistelseort.

Flyktingkonventionens stadgande om för— eningsrätt i artikel 15 innebär att konven- tionsstat är oförhindrad att helt eller delvis förbjuda flykting att bilda eller tillhöra sammanslutningar med politiska syften. Den i artikel 15 gjorda begränsningen av för- eningsrätten får närmast ses som en följd av artikel 2 i konventionen som ger konven- tionsstat möjlighet att inskränka flyktingars politiska verksamhet. Enligt artikeln har varje flykting gentemot vistelselandet skyl— digheter främst innebärande att han skall ställa sig till efterrättelse gällande lagar och föreskrifter ävensom åtgärder som vidtas för att upprätthålla den allmänna ordningen. Bestämmelsen om flyktingars skyldighet att rätta sig efter vistelselandets lagar och föreskrifter uttrycker, som också framhölls under förarbetena av expertkommittén (AC.) en självklarhet. Kommittén ansåg det ändå vara värdefullt att ta in en bestämmelse av detta slagi konventionen med hänsyn dels till den psykologiska effekt som en sådan bestämmelse kunde ha på flyktingar och till att det för balansens skull var önskvärt att konventionen inte bara upptog stats förplik- telser utan också angav de allmänna skyldig- heter som åvilade flykting. Den senare delen av bestämmelsen (”ävensom åtgärder . . .”), som inte fanns med i det ursprungliga förslaget, lades till i anledning av ett franskt förslag om att i konventionen skulle tas in en bestämmelse som uttryckligen tillät konven- tionsstat att begränsa flyktingars politiska verksamhet. Expertkommittén ansåg emel- lertid att en sådan bestämmelse skulle bli alltför vid och kunna misstydas som om den innebar ett godkännande av begränsningar av sådana former av verksamhet som i sig var oantastliga. Kommittén ansåg vidare att en bestämmelse av detta slag var onödig och att varje stat, i avsaknad av en bestämmelse i motsatt riktning, behöll den rätt den redan hade att reglera varje form av aktivitet från utlänningars sida som den ansåg tvivelaktig (objectional). För att åtminstone delvis tillmötesgå det franska önskemålet intogs i

artikeln orden "ävensom åtgärder som vidta- ges för upprätthållande av den allmänna ordningen”. !

Den internationella rätten innehåller inte heller i övrigt några bestämmelser som tillförsäkrar flyktingar eller andra utlän- ningar rätt att vara politiskt verksamma utanför sitt hemland. Enligt Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheter- na äger visserligen envar rätt till yttrandefri- het (art. 10) samt till församlings- och föreningsfrihet (art. 11). Men enligt artikel 16 i konventionen utgör bestämmelserna om dessa friheter inte hinder för konventionsstat att stadga inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet (se prop. 1951: 165 ). Internationella konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 16 december 1966 och som numera ratifice- rats av Sverige (se prop. 1971: 125 ), tillför- säkrar envar rätt till yttrandefrihet (art. 19 mom. 2), församlingsfrihet (art. 21) och föreningsfrihet (art. 22 mom. 1). Utövningen av dessa rättigheter kan emellertid in- skränkas av hänsyn till bl.a. den interna- tionella säkerheten och den allmänna ord- ningen (ordre public) eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter (art. 19 mom. 3, art. 21 och art. 22 mom. 2).

Förenta Nationerna har i olika sammanhang betonat betydelsen av att dess medlemsstater inte bedriver eller understöder verksamhet som är oförenlig med Förenta Nationernas syften och grundsatser. Sålunda antog gene- ralförsamlingen redan i november 1947 erhälligt en resolution vari den fördömde propaganda som syftar till eller är ägnad att framkalla ett hot mot världsfreden eller en agressionshandling.2 I en den 21 december 1965 antagen resolution om otillåten in- blandning i staters inre angelägenheter samt om skydd för deras oavhängighet och suve- ränitet slås fast att stat inte får organisera, bistå, uppmuntra, ekonomiskt understödja

1 E/AC. 32/L. 38 s. 35 f och E 1618 (E/AC. 32/5) 5. 40 f samt Robinson: Convention, s. 72 f. 2 Un Doc. A/Res./110 (11).

eller tolerera omstörtande, terroristisk eller väpnad verksamhet med syfte att med våld störta regimen i annan stat eller ingripa i annan stats inre stridigheter (civil strife).1 Förenta Nationernas förklaring om territo- riell asyl, som antogs enhälligt av generalför- samlingen genom resolution den 14 decem- ber 1967, föreskriver i artikel 4 att stat inte får tillåta person som den beviljat asyl att delta i verksamheter stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser.2

Det råder enighet om att de former av politisk verksamhet, som de nu berörda resolutionerna tar sikte på, är otillåtna enligt den allmänna folkrätten och att stat därför är folkrättsligt förpliktad att tillse att på dess territorium inte bedrivs krigspropaganda el- ler annan politisk verksamhet som riktar sig mot tredje land och syftar till att med våld störta regimen där eller intervenera ilandets inre angelägenheter, exempelvis genom mili- tära expeditioner. Denna förpliktelse gäller alla personer som vistas på statens område, oavsett om de är medborgare i staten eller utlänningar. I vad mån stat är skyldig att ingripa mot andra former av politisk verk- samhet som riktas mot tredje land är en omstridd fråga. Enligt en inte sällan före— trädd uppfattning är stat, som beviljar flykting asyl, skyldig tillse att flyktingen avhåller sig från varje form av politisk verksamhet som är fientlig mot det land varifrån han flytt.3 Enligt en annan, mera allmänt omfattad mening är stats förpliktel- ser att förhindra politisk verksamhet mot tredje land väsentligt mindre långtgående.4 Enligt denna uppfattning är stat exempelvis inte skyldig att undertrycka revolutionär propaganda i den mån denna inte är att anse som krigspropaganda eller skymfande förtal av ackrediterade diplomater eller inte utgör ett led i förberedelser till våldshandlingar (militära expeditioner, attentat etc.) riktade mot tredje land eller dess representations

Genom det ökade folkutbyte som ägt rum under de senaste årtiondena har frågan om utlänningars politiska verksamhet kommit alltmer i förgrunden i många europeiska

länder. Belysande härför är den utveckling som skett på detta område i Förbunds- republiken Tyskland under 1960-talet. Innan den nu gällande utlänningslagen trädde i kraft (den 1 oktober 1965) var det inte utan vidare möjligt att förbjuda eller begränsa utlänningars politiska verksamhet. Utlän- ningsmyndighetema kunde förbjuda sådan verksamhet i enskilda fall i form av påbud. Begränsningar kunde göras endast med stöd av straff-, förenings- eller församlingsrättsliga bestämmelser. 1 den mån dessa bestämmelser inte var tillräckliga var det inte möjligt att generellt ingripa mot inte önskvärd politisk verksamhet bedriven av vissa utlännings- grupper. Det ansågs därför nödvändigt att införa nya bestämmelser i utlänningslagen som vidgade möjligheterna att ingripa mot sådan verksamhet. De nya bestämmelserna om utlännings rätt till politisk verksamhet föranleddes enligt förarbetena till utlännings- lagen (Ausländergesetz) av att sådan verksam- het kunde medföra svåra rättsliga och politis- ka problem för värdlandet. Om utlänningar skulle tillåtas att där bedriva politisk verk- samhet som riktade sig mot hemlandet eller dess regering, så skulle förbindelserna med detta land kunna bli svårt belastade. Om värdlandet tolererade att utlänningar bedrev

* Un Doc. A/Res./2131 (XX) Rev. 1.

Se avsnitt 3.4.2. Se bl.a. Przetacznik: Declaration on Terri— torial Asylum and International Law, Indian Yearbook of International Affairs 1966—67, 5. 593 ff, Sibert: Traite de droit international public, Paris 1951, Vol. I 5. 574 och Wierer: Das Asylrecht, i Handbuch, s. 111 ff.

4 Se särskilt Kimminich: Völkerrechtsfragen der exilpolitischen Betätigung, Archiv des Völker- rechts 1962/1963, s. 132 ff, Lauterpacht: Revolu- tionary Activities by Private Persons against Foreign States, AJIL 1928, s. 22 ff, och Weis: The United Nations Declaration on territorial Asylum, Canadian Yearbook of International Law 1969, s. 145 f. Se också Evans: Observations on the Practic of Territorial Asylum i US, AJIL 1962, s. 148 ff, Preuss: International Responsibility for Hostile Propaganda against Foreign States, AJIL 1934, s. 650 ff, och Wright: Subversive Intervention, AJIL 1960, s. 522. 5 Enligt Wienkonventionen den 18 april 1961 om diplomatiska förbindelser åligger det stat som tar emot beskickning att vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda beskickningslokal mot varje form av intrång eller skadegörelse och förhindra att beskickningens frid störs eller dess värdighet kränks (art. 22). Se vidare prop. 1966: 148.

en politisk verksamhet som fick verkningari deras hemland, skulle detta, med hänsyn till förbudet mot inblandning, i svårartade fall kunna medföra ett folkrättsligt ansvar för värdfolket. Problemet med utlänningars poli- tiska verksamhet var, framhölls det vidare, inte begränsat till det utrikespolitiska områ- det utan berörde också förhållandena i värdlandet. Sålunda kunde en politisk verk- samhet av utlänningar skapa oro och ovilja hos den inhemska befolkningen som inte kunde förväntas tåla att deras land gjordes till en valplats för politiska motsättningar och stridigheter som hade sitt ursprungi andra länder eller samhällssystem.l De nya bestämmelserna i utlänningslagen (AuslG) utgår från att utlänning åtnjuter de grundläg- gande rättigheterna (Grundrechte)i den mån de inte enligt grundlagen är förbehållna tyskar (65 1 mom. AuslG). Enligt grund- lagen äger utlänning inte rätt till förenings- och församlingsfrihet men däremot rätt till yttrandefrihet. Denna frihet innefattar emel- lertid inte någon ovillkorlig rätt att vara politiskt verksam. Sålunda kan utlänningars politiska verksamhet begränsas eller förbju- das om det erfordras för att förhindra störningar i den allmänna säkerheten eller ordningen eller för att avvärja angrepp på den politiska åsiktsbildningen eller om det är påkallat av andra betydande statliga intres- sen (6 5 mom. AuslG). Politisk verksamhet är inte tillåten om den är oförenlig med folkrätten, om den utgör en fara för den fria demokratiska ordningen eller om den syftar till att främja partier, andra sammanslut- ningar, ändamål eller strävanden utanför utlänningslagens tillämpningsområde (För- bundsrepubliken och Land Berlin) och inte är förenlig med den fria demokratiska samhällsordningens författningsprinciper (6 5 3 mom. AuslG). Som störande för den allmänna säkerheten anses exempelvis terro- ristisk verksamhet, som en utlänningsgrupp bedriver mot egna medlemmar eller konkur- rerande utlänningsgrupper eller mot hemlan- dets beskickningar eller konsulat ävensom verksamhet som riktar sig mot vistelsestatens säkerhet eller som innefattar brott mot

lagstiftningen om vapen och sprängämnen. Som störande för den allmänna ordningen anses exempelvis agitatorisk verksamhet som syftar till att skapa oro på arbetsplatsen. Till verksamhet som stör andra för Förbunds- republiken viktiga intressen är att räkna främst sådan verksamhet som skadar vistelse— landets utrikespolitiska förbindelser med utlänningens hemland, exempelvis angrepp på hemlandets diplomatiska eller konsulära representation i vistelselandet eller därifrån ledda terroraktioner mot hemlandets inrätt- ningar i andra länder.2 Utlänning, som bedriver politisk verksamhet i strid med utlänningslagens bestämmelser kan utvisas från Förbundsrepubliken.

Den reglering av utlännings politiska verk- samhet som genomförts i Förbundsrepubli- ken Tyskland har, såvitt känt, inga direkta motsvarigheter i andra länder. Några länder, bl. a. Schweiz och Amerikas förenta stater, har dock i sin utlänningslagstiftning upptagit bestämmelser som i allmänna ordalag förbju- der utlänningar eller vissa kategorier utlän- ningar att vara politiskt verksamma eller som föreskriver att utlänning kan avvisas eller utvisas om han bedriver vissa i lagen angivna former av politisk verksamhet. I Schweiz gäller sålunda enligt artikel 21 mom. 3 i Bundesgesetz vom 26. Mai 1931 iiber Aufen- halt und Niederlassung der Ausländer att flykting — i motsats till utlänning i allmän- het iprincip (grundsätzlich) är förbjuden att bedriva politisk verksamhet i landet. I den mån det anses nödvändigt av hänsyn till landets inre och yttre säkerhet kan flykting ställas under övervakning och föreskrivas särskilda villkor med avseende på vistelseort, bostad och verksamhet. I Förenta staterna gäller enligt Immigration and Nationality Act av den 27 juni 1952 att utlänning kan avvisas (be excluded from admission) eller utvisas (be deported) bl. a. om han är anar- kist, om han förespråkar motstånd mot allt

' Bundestag-Drucksache lV/ 3012 Se vidare Heuer: Politische Betätigung von Ausländern und ihre Grenzen, Köln 1970, Kanein: Ausländergesetz, s. 71 ff och Weissmann: a.a. s. 79 ff.

ordnat samhällsstyre eller är medlem av organisation som har sådant syfte, om han är medlem av kommunistparti eller annat tota- litärt parti inom eller utom Förenta staterna, om han förespråkar världskommunismens läror eller är medlem av förening som har sådant syfte eller om han förespråkar infö- randet av totalitär diktatur i Förenta stater— na eller störtandet av Förenta staternas regering med våld eller andra utomparlamen- tariska medel eller är medlem av organisation som har sådant syfte (section 212 a 28 och 24! a 6).1

Flertalet länder i Västeuropa saknar lag- bestämmelser som anger om och i vad mån utlänning äger bedriva politisk verksamhet. I Frankrike anses utlänning i princip inte ha rätt att vara politiskt verksam i landet. Enligt fast praxis är verksamhet, som innebär in- blandning i landets inre angelägenheter eller medför störningari dess utrikes förbindelser, oförenlig med de förpliktelser som åvilar gästande utlänning. Utlänning som bedriver sådan verksamhet kan utvisas. I Finland gäller att utlänning inte äger vara politiskt verksam. ] Danmark och Norge anses utlän- ning i princip vara jämställd med egna medborgare i fråga om yttrande- och försam- lingsfrihet. Om utlänning bedriver politisk verksamhet som är oförenlig med statens intressen kan han emellertid utvisas ur lan- det. — Ett stort antal afrikanska stater har inom ramen för Organization of African Unity (OAU) i en den 10 september 1969 ingången flyktingkonvention förpliktat sig bl.a. att ingripa mot flyktingar, som bedri- ver politisk verksamhet riktad mot annan medlemsstat. Enligt artikel III i konventio— nen har varje flykting skyldigheter mot det land där han befinner sig, främst innebäran- de att han skall ställa sig landets lagar och förordningar till efterrättelse ävensom åtgär- der som vidtas för att upprätthålla den allmänna ordningen. Han är också skyldig att avhålla sig från varje form av omstörtande verksamhet (subversive activities) mot stat som är medlem i OAU. Medlemsstat är pliktig att hindra flyktingar, som vistas på dess område, från att angripa annan med-

lemsstat genom verksamhet, som är ägnad att orsaka spänningar mellan medlemsstater, och särskilt genom bruk av vapen eller genom press eller radio.

Svensk lagstiftning saknar, förut nämnts, bestämmelser som reglerar utlän- nings rätt att vara politiskt verksam i Sverige. Utlänningslagen ger emellertid möjlighet att utvisa utlänning, som bedriver politisk verk— samhet, eller att föreskriva inskränkningar och villkor för hans vistelse i landet, allt under förutsättning det finnes påkallat av hänsyn till landets säkerhet eller eljest i statens intresse. Möjligheterna att utvisa så- dan utlänning torde inte ha utnyttjats under de två senaste årtiondena.

Frågan om utlänningars rätt att bedriva politisk verksamhet i Sverige togs upp av andra lagutskottet i ett utlåtande (nr 53) till 1936 års riksdagi anledning av bl. a. två vid riksdagen väckta motioner med förslag om införande av särskilda lagbestämmelser rö- rande politiska flyktingar. I sitt av riksdagen godkända utlåtande uttalade utskottet att politiska flyktingar borde, med tillämpning av de för utlänningars vistelse här i allmänhet gällande bestämmelserna, få ett sådant be- mötande att, under iakttagande av vårt eget lands intressen, berättigade humanitära hän- syn blev tillgodosedda. En oeftergivlig förut- sättning härför måste emellertid enligt ut- skottets mening vara att utlänningen under sitt uppehåll här förhöll sig fullt neutral. Politisk agitation borde inte få förekomma. Inte heller borde stämplingar av något slag få bedrivas vare sig mot vårt eget eller annat land. Utlänning som inte ställde sig till efterrättelse denna regel, borde anses ha förverkat sin asylrätt.

Spörsmålet om utlänningars politiska verksamhet berördes också av 1936 års sakkunniga ( SOU 1936:53, s. 59 f). De sakkunniga instämde förbehållslöst i utskot- tets utlåtande och uttalade vidare bl. a. följande.

som

1 Se bl.a. Moser: Die Rechtstellung des Aus- länders in der Schweiz, Zeitschrift fiir Schwei- zerisches Recht 1967, II Halbband, Heft 3, s. 455.

Varje utlänning som vistas här i landet, måste avhålla sig från inblandning i vårt lands inre förhållanden; i särskilt hög grad gäller det om sådana utlänningar, som under åberopande av politiskt flyktingskap erhållit rätt att vistas härstä— des. Men en flykting bör därjämte vara särskilt noga med att iakttaga de föreskrifter, som kunna vara meddelade i fråga om hans vistelse härstädes. Det är vidare en i folkrätten erkänd princip, att en stat är skyldig iakttaga skälig vaksamhet till förebyggande av att personer inom dess område stämpla mot andra stater. — — Därest en politisk flykting i något avseende bryter mot de regler, som är uppställda för eller eljest gälla rörande hans rätt att vistas här, bör han vara underkastad samma påföljder som i liknande fall drabbar andra utlänningar. Han kan naturligtvis för brott eller förseelser lagföras vid svensk domstol och han kan jämväl bliva föremål för förpassnings- och utvis- ningsbeslut. Emellertid uppkomma ofta svårighe- ter, när det gäller att verkställa beslut om förpassning och utvisning av politiska flyktingar. Asylrättssynpunkter och humanitära skäl uteslutai regel återsändning till hemlandet, även om detta kan utrönas. Ett betydande antal flyktingar sakna hemlandspass. Dessa emottagas i regel ej av något annat land.

I ett pressmeddelande från utrikesdeparte- mentet den 31 januari 1953 i anledning av ett aktuellt fall förklarades att ”svenska rege— ringen upprätthåller som bekant den regeln, att politiska flyktingar, som åtnjuter asyl i Sverige, inte får bedriva politisk verksamheti landet”. Uttalandet väckte kritik i riksdagens andra kammare under en utrikesdebatt den 4 februari 1953 (AK prot. 4). Det gjordes bl.a. gällande att det inte var möjligt att begränsa flyktingars politiska verksamhet i Sverige, eftersom en sådan begränsning sak- nade stöd i lag. Utrikesministern hävdade däremot att uttalandet riktigt återgav rätts- läget på området och förklarade bl. a. att det varit en gammal regel att politiska flyktingar som kom till asyllandet, lastade med politis- ka bekymmer, politiska rancuner och politis- ka klagomål mot det land varifrån de nödgats fly, inte skulle få lufta sina klagomål i asyllandet samt att vårt land inte ville ha alla deras politiska problem till något slags stridsämnen inom den svenska allmänna opinionen (s. 70). Utrikesministerns uttalan- de föranledde senare en livlig pressdebatt.1

Under l960-talet har frågan om utlän- ningars politiska verksamhet på nytt trätti

förgrunden, främst till följd av den ökade invandringen från länder med starka inre politiska motsättningar. I sitt betänkande ”Invandringen” (SOU 1967: 18) fäste utred- ningen uppmärksamheten på att vissa utlän- ningsgrupper bedrev en politisk verksamhet här i Sverige som ofta tog sig sådana uttryck att den utgjorde en fara inte bara för den allmänna ordningen och säkerheten utan också för annans personliga säkerhet. Utred- ningen underströk att det — inte minst med hänsyn till invandrarnas egen säkerhet — var angeläget att samhället skyddades mot allvar- liga yttringar av sådan verksamhet och före— slog därför att bestämmelserna om utvisning skulle ändras så att det skulle bli möjligt att utvisa utlänning, om han bedrev en verksam- het som utgjorde en uppenbar fara för den allmänna ordningen och säkerheten. — För- slaget föranledde ingen ändring i utlännings- lagen (se nedan).

Under de allra senaste åren har den politiska verksamhet, som bedrivs av vissa grupper av utlänningar och som har sin grund i politiska och sociala motsättningar i hemländerna, tagit sig uttryck i svårartade våldshandlingar, inte sällan utförda med vapen och sprängämnen som hjälpmedel. För att bryta denna utveckling och den oro- väckande stegringen av våldsbrott i allmän— het skärptes våren 1971 straffen för olaga innehav av skjutvapen och explosiva varor (SFS 1971: 236 och 237). I propositionen med förslag till lag om ändring i vapenför- ordningen m. m. (1971: 109) berördes också det principiella spörsmålet om utlänningars rätt till politisk verksamhet här i landet. Föredragande departementschefen anförde i denna fråga följande.

I vårt land gäller, att utlänningar i princip har samma rätt som svenska medborgare att bedriva politisk verksamhet. Vissa restriktioner måste dock ställas upp i fråga om politisk verksamhet som riktar sig mot eller över huvud taget avser förhållandena i främmande länder. En av förutsätt- ningarna för att sådan politisk verksamhet skall

Se bl. a. Dagens Nyheter den 28 och den 30 mari 1954 samt Morgon-Tidningen den 29 mars 195

vara tillåten är självfallet att den bedrivs i lagliga former och under iakttagande av de demokratiska regler vi har ställt upp för oss själva. På den senare tiden har vi emellertid med stigande oro fått bevittna hur den politiska aktiviteten bland vissa grupper av invandrare kommit att bedrivasi former som ligger långt utanför gränserna för vad som kan godtagas i ett demokratiskt samhälle. Vi kan inte acceptera att politisk argumentation och agitation övergår i terroristiska våldsdåd.

Som torde ha framgått av den här lämnade redovisningen har synen på tillåtligheten av utlänningars politiska verksamhet i Sverige gradvis förändrats. Utgångspunkten var tidi- gare att utlänning inte ägde bedriva någon som helst form av politisk verksamhet men är numera den rakt motsatta, dvs. att utlänning i princip har samma rätt att vara politiskt verksam som svensk medborgare. Den viktigaste skillnaden består i att utlän- ning i motsats till svensk medborgare inte åtnjuter några politiska rättigheter, dvs. rätt att rösta vid allmänna val och att delta i samhällets styrelse. Med hänsyn till att utlänningar saknar dessa rättigheter framstår det enligt utredningens mening som angelä- get att utlänningar som är varaktigt bosatta här tillåts bedriva politisk verksamhet i andra, demokratiskt vedertagna former och därigenom ges möjlighet att påverka det samhälle som de lever i.

Principen att utlänning har samma rätt som svensk medborgare till politisk verksam- het innebär att han i samma mån som svensk medborgare är underkastad de begränsningar i verksamheten som vår lagstiftning ställer upp. Han måste alltså bedriva sin verksamhet inom de gränser som den svenska strafflag— stiftningen drar upp eller med andra ord avhålla sig från sådan verksamhet som står i strid med denna lagstiftning. Om hans verksamhet tar sig uttryck i våldsdåd eller andra brottsliga gärningar, kan han straffas härför på samma sätt som svensk medborga- re. Till skillnad från svensk medborgare kan han dessutom avlägsnas ur landet genom förvisning som en följd av den brottsliga verksamheten.

Det förhållandet att en politisk verksam- het, som bedrivs av utlänningar, inte strider

mot vår strafflagstiftning behöver emellertid inte innebära att den måste accepteras under alla förhållanden. Vissa former av sådan verksamhet kan nämligen, även om de inte är straffbara i Sverige, vara oförenliga med för vårt land väsentliga intressen. Detta synes särskilt gälla sådan politisk verksamhet som direkt tar sikte på att påverka de politiska förhållandena i andra länder och som är ägnad att skada vårt lands förhållanden till dessa länder. Som förut nämnts kan Kungl. Maj:t, om det är påkallat av hänsyn till statens säkerhet eller eljest istatens intresse, ingripa mot sådan verksamhet av utlänning genom att utvisa honom med stöd av 34 & utlänningslagen och förbjuda honom att återvända till landet (politisk utvisning) eller också föreskriva inskränkningar och villkor för hans vistelse i landet. Utredningen utgår från att de möjligheter, som utlänningslagen ger Kungl. Maj:t att genom bestämmelserna om politisk utvisning ingripa mot utlänning som bedriver icke önskvärd politisk verksam- het inte kommer att begränsas.

Tidigare gällde att utlänning kunde vägras uppehållstillstånd på grund av att han bedrev politisk verksamhet. Numera gäller att ut— lännings personliga förhållanden, vartill är att räkna politisk verksamhet, får prövas endast i samma utsträckning som i ärende om avvisning eller utvisning. Eftersom de nuvarande avvisnings- och utvisningsbestäm- melserna inte upptar icke önskvärd politisk verksamhet som grund för avlägsnande, har också möjligheterna för den centrala utlån- ningsmyndigheten att på denna grund vägra utlänning uppehållstillstånd bortfallit.l Ut- redningen utgår också här från att den nu gällande ordningen inte skall ändras.

Utredningen tog, som förut nämnts, i sitt betänkande ”Invandringen” (SOU 1967: 18, s. 158 samt 203 och 204) upp frågan om utlänningars politiska verksamhet i Sverige och de speciella problem för den allmänna ordningen och säkerheten som var förenad

1 En motsatt uppfattning har kommit till uttryck i Ny i Sverige. Handbok för myndigheter och enskilda om utlänningars rättigheter och skyldigheter. Lund 1970, s. 17.

med denna verksamhet. Utredningen anförde därvid bl. a. följande:

Många av de invandrare, som i sina hemländer varit politiskt djupt engagerade, har efter invand- ringen sammanslutit sig i politiska föreningar. En del av dessa föreningar har fullföljt politiska syften, som stått i strid med andra föreningars, och det har då ibland inträffat, att de olika utlänningsgrupper- na använt otillbörliga metoder för att hävda sina intressen gentemot varandra. Denna verksamhet har inte sällan riktat sig även mot invandrare, som stått utanför de politiska stridigheterna, och tagit sig sådana uttryck att den ut|ort en fara inte bara för den allmänna ordningen och säkerheten utan också för annans personliga säkerhet. Om utred— ningens förslag att uppehållstillstånd inte skall kunna vägras utlänning på grund av hans vandel genomföres, begränsas möjligheten att avlägsna utlänning, som på grund av politisk eller annan verksamhet utgör en fara för den allmänna ord- ningen och säkerheten. Det är inte minst med hänsyn till invandrarnas egen säkerhet — angeläget att samhället skyddas mot allvarligare yttringar av denna verksamhet.

I syfte att tillgodose behovet av skydd mot sådan samhällsfarlig verksamhet föreslog utredningen att utvisningsgrunderna i 296 utlänningslagen skulle utvidgas så att utlän— ning skulle kunna utvisas, om han här i landet bedrev verksamhet som utgjorde en uppenbar fara för den allmänna ordningen eller säkerheten.

Utredningens förslag att utlänning som bedrev för den allmänna ordningen eller säkerheten farlig verksamhet skulle kunna utvisas på grund härav avvisades av föredra- gande departementschefen i proposition 1968: 158 under följande motivering.

Sådan verksamhet lär i regel vara straffbar i Sverige, och utlänningen kan då om brottet är av svårare art antingen förvisas eller utvisas enligt nuvarande bestämmelser eller vägras uppehållstill- stånd med stöd av awisnings- eller utvisningsbe- stämmelserna enligt vad jag nyss har föreslagit. Skäl att avlägsna utlänning härifrån enbart på grund av att han har gjort sig skyldig till lindrigare brott anser jag inte föreligga.

I detta sammanhang måste vidare uppmärksam- mas att utlänning f. n. kan vägras uppehållstillstånd på grund av att han bedriver politisk verksamhet i Sverige. Härmed avses iallmänhet inte deltagandei det politiska livet i vårt land utan huvudsakligen politisk verksamhet som avser förhållandena i hemlandet, vare sig verksamheten riktas mot hem- landet eller mot utlänningens landsmän här i landet. Den prövning av utlänningens fortsatta

vistelse i Sverige som det blir fråga om här är av politisk art och bör i princip inte ankomma på annan myndighet än Kungl. Maj:t. Om sådan fråga uppkommer i ärende om uppehållstillstånd bör därför ärendet i regel hänskjutas till Kungl. Maj:ts prövning enligt 47 & UtlL.

När utredningen lade fram sitt förslag till utvidgning av utvisningsgrunderna var utred- ningen medveten om att verksamhet, som utgör en fara för den allmänna ordningen och säkerheten, i allmänhet är straffbar enligt brottsbalken (BrB). Svensk lagstiftning ger möjlighet att ingripa mot sådan verksam- het i den mån den innefattar exempelvis brott mot liv och hälsa (kap. 3 BrB), såsom mord, dråp och misshandel, brott motfrihet och frid ( 4 kap. BrB ), såsom människorov, olaga frihetsberövande, olaga tvång, olaga hot och hemfridsbrott, skadegörelsebrott ( 12 kap. BrB ), allmänfarliga brott ( 13 kap. BrB ), såsom mordbrand, allmänfarlig ödeläg- gelse, sabotage och kapning av luftfartyg, brott mot allmän ordning (kap. 16 BrB), såsom uppvigling och hets mot folkgrupp, brott mot allmän verksamhet ( 17 kap. BrB ), såsom övergrepp i rättssak och skyddande av brottsling, hägmålsbrott (kap. 18 BrB), så- som väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet och brott mot medborgerlig frihet samt brott mot rikets säkerhet (kap. 19 BrB), såsom spioneri och olovlig under- rättelseverksamhet. Vår strafflagstiftning ger alltså vidsträckta möjligheter att ingripa mot sådana former av politisk verksamhet som innebär en fara för den enskildes liv och frihet eller för den allmänna ordningen och säkerheten. 1 vad mån samhället bör inom strafflagens ram ges vidgade möjligheter att ingripa mot andra yttringar av utlänningars politiska verksamhet är en fråga som faller utanför utlänningsutredningens uppdrag. Ut— redningen begränsar sig därför till att uttala att det självfallet är angeläget att sådana former av politisk verksamhet som är ofören- liga med strafflagen beivras men att det, särskilt på längre sikt, inte är mindre angelä- get att genom brottsförebyggande åtgärder så vitt möjligt förhindra att utlänningar i sin politiska verksamhet använder metoder som

är brottsliga. Härför krävs dock att den särskilda övervakning över vissa politiskt verksamma utlänningsgrupper, som bedrivs sedan en tid tillbaka, ytterligare intensifieras.

Det förhållandet att politisk verksamhet som bedrivs av utlänningar inte strider mot vår strafflagstiftning behöver, som utredning- en redan framhållit, inte innebära att den måste accepteras under alla förhållanden. Många yttringar av denna verksamhet är, utan att vara straffbelagda, svåra att accepte- ra. Som exempel härpå kan nämnas att verksamhet som innefattar krigspropaganda inte är straffbar i Sverige. Enligt artikel 20 mom. 1 i Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, som Sverige med vissa förbehåll tillträtt, skall all propaganda till förmån för krig vara i lag förbjuden. Liksom de övriga nordiska länder- na röstade Sverige mot denna bestämmelse då den år 1961 behandlades i Förenta Nationernas generalförsamlings tredje ut- skott. I en röstförklaring, som var gemensam för de skandinaviska delegationerna, sade den norske delegaten att delegationerna hade röstat mot artikeln, eftersom man ansåg att den innebar en ytterligare begränsning i den yttrandefrihet, som behandlades i artikel 19 i konventionen. De skandinaviska länderna ansåg varje slag av krigspropaganda förkastlig men höll för troligt att konventionsbestäm- melserna kunde missbrukas och användas till att kringskära yttrandefriheten. Inför den svenska ratificeringen av konventionen över- vägdes om man borde i brottsbalken införa en bestämmelse som kriminaliserar krigspro- paganda. I propositionen angående godkän- nande av konventionen (1971: 125) fann sig föredragande departementschefen inte böra framlägga förslag om lagstiftning mot krigs- propaganda med hänsyn till svårigheterna att avgränsa det straffbara området och till de konsekvenser för den fria samhällsdebatten som en sådan lagstiftning skulle kunna få. I stället borde från svensk sida göras ett särskilt förbehåll på denna punkt vid ratifi- ceringen av konventionen. Konventionen godkändes av riksdagen med angivet förbe- håll.

I den politiska verksamhet det här är fråga om används metoder som, ehuru de inte är straffbara, ändå utgör en fara för den allmänna ordningen och säkerheten. Sålunda förekommer inte sällan att utlänningsgrup- per genom trakasserier, förtäckt hot eller på annat sätt söker skapa oro och rädsla hos meningsmotståndare för att skrämma dem till medverkan eller tystnad.

Enligt utredningens mening bör det finnas möjligheter att förhindra att utlänningar bedriver politisk verksamhet som visserligen inte är straffbar här i landet men som ändå är ägnad att skapa oro och otrygghet hos stora grupper av landets befolkning. Att förhindra sådan verksamhet framstår som särskilt angeläget, i den mån den riktar sig mot utlänningar som tagit sin tillflykt hit för att få skydd här undan politisk förföljelse. Utredningen vidhåller därför sin i betänkan- det "Invandringen" framförda uppfattning att det bör finnas möjlighet att utvisa utlän- ning, om han här i landet bedriver verksam- het som utgör en uppenbar fara för den allmänna ordningen och säkerheten. Utveck- lingen under senare år har enligt utredning- ens mening understrukit behovet av en sådan möjlighet. Om utvisningsgrunderna utvidgas på det sätt utredningen föreslagit skapas vissa möjligheter att vägra utlänning, som bedriver sådan verksamhet, uppehållstill- stånd och därmed också förutsättningar för att förpassa honom ur landet.

Utredningen är medveten om att bestäm- melserna om politiskt verkställighetshinder i 53 och 54 55 utlänningslagen begränsar möj- ligheterna att genom förpassning, förvisning eller utvisning avlägsna utlänning som bedri— ver inte önskvärd politisk verksamhet så att de framstår som mer eller mindre illusoriska, när det gäller politiska flyktingar. Det finns emellertid enligt utredningens mening anled- ning anta att redan förekomsten av bestäm- melserna om utvisning kan ha en avhållande effekt även på sådana utlänningar.

Utredningen vill slutligen understryka att den politiska verksamhet, som bedrivs av vissa utlänningsgrupper, ofta är internatio- nellt förgrenad. I den mån ett land inför

restriktioner mot sådan verksamhet, får detta därför erfarenhetsmässigt ofta till följd att verksamheten helt eller delvis överförs till länder med mindre restriktiva regler. Det är mot denna bakgrund angeläget att följa den internationella utvecklingen på detta om- råde.

Frågan om utlänningars politiska verk- samhet övervägs f.n. i annat sammanhang, och utredningen anser sig därför inte böra framlägga några mera konkreta förslag i ämnet.

6.5.3. Arbete

Konventionen

Fördragsslutande stat skall enligt artikel 17 mom. 1 i konventionen tillerkänna flykting, som lovligen uppehåller sig inom statens område, den förmånligaste behandling som under motsvarande förhållanden tillkommer främmande lands medborgare i fråga om rätten att anta och inneha lönad anställning.

I varje fall skall inskränkande åtgärder, som vidtagits mot utlänningar till skydd för den inhemska arbetsmarknaden, inte tilläm- pas på flykting, a) om flyktingen vistatsi landet tre år, b) om flyktingens make är medborgare i det land vari flyktingen vistas, under förutsättning att flyktingen inte över- gett sin make, eller c) om flyktingen har ett eller flera barn med medborgarskap i det land vari flyktingen vistas (art. 17 mom. 2).

Fördragsslutande stat skall välvilligt pröva möjligheten att i fråga om rätten att anta och inneha lönad anställning likställa flyk- ting med statens egna medborgare och detta i synnerhet beträffande flykting, som kom- mit till staten inom ramen för planerad anskaffning av arbetskraft eller immigration (art. 17 mom. 3).

Vid ratificeringen av konventionen gjorde Sverige förbehåll mot artikel 17 mom. 2.

Svensk rä tt

Enligt 42% första stycket utlänningskungö- relsen får utlänning inte utan tillstånd ha

anställning i Sverige. Från skyldighet att ha arbetstillstånd är generellt undantagna bl. a. medborgare i övriga nordiska stater och förutvarande medborgare i Estland, Lettland och Litauen som har svenskt främlingspass (425 2 st.). Från tillståndsskyldighet kan invandrarverket efter prövning i varje enskilt fall för viss tid eller tills vidare befria den som stadigvarande varit bosatt i landet under två år och dennes make, politisk flykting och statslös person samt annan utlänning med svenskt främlingspass än som förut nämnts (44 å). Utlänning som ämnar ta anställning i landet eller bedriva verksamhet för vilken det fordras arbetstill- stånd får inte resa in i landet, förrän arbetstillstånd meddelats (46 ä 1 st.). Kravet på innehav av arbetstillstånd före inresa gäller bl.a. inte den som enligt 445 (se ovan) kan bli befriad från skyldighet att inneha arbetstillstånd, exempelvis därför att han är politisk flykting eller statslös.

I praxis befrias regelmässigt politisk flyk- ting, som beviljats uppehållstillstånd, från skyldighet att ha arbetstillstånd. Politisk flykting, som har uppehållstillstånd, är alltså i praktiken jämställd med svensk medborgare i fråga om rätten att arbeta här.

Kommentar

Från svensk sida framhölls under överlägg- ningarna om utformningen av artikel 17 mom. 2, att Sverige tillämpade ett system med obligatoriska arbetstillstånd för utlän- ningar samt att undantag härifrån till förmån för nu avsedda kategorier sannolikt inte kunde medges, varför på denna punkt ett svenskt förbehåll mot artikeln kunde förut- ses bli erforderligt. Föredragande departe— mentschefen uttalade i propositionen an- gående ratifikation av konventionen att förbehåll måste göras, eftersom de där uppräknade grunderna för befrielse från arbetstillstånd tre års vistelse, make och barn med medborgarskap i vistelselandet inte kunde bli automatiskt avgörande vid myndigheternas bedömning i hithörande ärenden.

Om den centrala utlänningsmyndigheten som utredningen föreslår - åläggs att pröva och avgöra frågan om flyktingskap, så snart utlänning framställer begäran därom, synes det enligt utredndingens mening följd- riktigt och lämpligt att från skyldigheten att ha arbetstillstånd generellt befria utlänning som av utlänningsmyndigheten erkänts som flykting. Som en följd härav skulle det av Sverige gjorda förbehållet mot artikel 17 mom. 2 i konventionen kunna återkallas.

6.5.4. Identitetshandlingar Konventionen

Enligt artikel 27 i konventionen skall (shall) fördragsslutande stat utfärda identitets- handlingar åt flykting som befinner sig inom statens område och inte har giltigt resedoku- ment.

Svensk rätt

Utlänning som ankommer till Sverige för att resa in i landet eller som uppehåller sig här skall inneha legitimationshandling som gäller som pass (2 5 1 st. Uth).

Om utlänning inte kan förete handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa sådan handling, får statens invandrar- verk utfärda främlingspass för honom att gälla som pass. Verket får också i annat fall utfärda främlingspass, när synnerliga skäl föreligger. Främlingspass utfärdas för viss tid och får förses med påskrift att det blir ogiltigt, om innehavaren reser in i sitt hemland. Invandrarverket eller, efter verkets bemyndigande, polismyndighet eller svensk beskickning eller svenskt konsulat får för- länga passets giltighet för viss tid (6 5 Uth). Enligt tidigare praxis kunde politisk flykting, som innehade giltigt hemlandspass, inte få svenskt främlingspass.

Kommentar

Identitetshandling som avses i artikel 27 i konventionen, är avsedd att användas som

Iegitimationshandlingi det land som utfärdat den och skiljer sig alltså i fråga om sin funktion helt från resedokument som i första hand är avsett för utrikes resor (se avsnitt 6.5.5). Konventionens bestämmelser om identitetshandlingar innebär att stat är skyldig att utfärda sådana handlingar åt utlänning som är att anse som flykting enligt artikel 1 i konventionen och inte har resedokument. Denna skyldighet är, i mot- sats till vad som gäller i fråga om resedoku- ment, inte beroende av att flyktingen vistas lovligen i staten, dvs. i enlighet med de i staten gällande bestämmelserna om utlän- nings uppehåll. Det är tillräckligt att han —— lovligen eller olovligen faktiskt uppehåller sig på statens område.| Vid den diplomatis- ka konferensen i Genéve rådde enighet om att artikel 27 inte inskränte konventionsstats rätt att kontrollera flyktingars inresa och uppehåll.2 Stat som utfärdar identitets- handlingar åt flykting åtager sig alltså där- igenom inte någon skyldighet att låta flyk- tingen stanna.

Det förhållandet att utlänning som er— känns som konventionsflykting innehar hem- landspass, synes i och för sig inte utgöra hinder för att han erhåller identitets- handlingar (främlingspass). Det kan emeller- tid å andra sidan sägas att innehav av hemlandspass utgör en presumtion för att han åtnjuter hemlandets skydd (se 6.3.2.4). Om flykting, som ansöker om identitets- handlingar, fortfarande har ett giltigt hem- landspass, bör han emellertid uppmanas att överlämna det till den myndighet som utfär- dar främlingspass. Som regel bör gälla att han skall tillåtas behålla hemlandspasset vid sidan av främlingspasset endast om han kan anföra mycket starka skäl härför.

Bestämmelserna om främlingspass i 6å första stycket utlänningskungörelsen synes stå i överensstämmelse med artikel 27 i konventionen. Om utlänning är konventions- flykting, får detta anses vara ett synnerligt skäl för att utfärda främlingspass åt honom.

1 Se Un Doc. E/AC 32/SR 38, s. 24 och Robinson: Convention s. 134 2 UN Doc. A/CONF. 2/SR 2, s. 16

Konventionen

Enligt artikel 28 mom. 1 i konventionen skall (shall) fördragsslutande stat för flykting som lovligen vistas inom statsområdet, utfär- da resedokument för resor utanför statsom- rådet, såvida inte tungt vägande skäl hänför- liga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar däremot.

Fördragsslutande stat kan (may) utfärda sådant resedokument även till annan flykting (konventionsflykting) än förut sagts, som befinner sig inom statsområdet och skall särskilt välvilligt behandla flykting som be— finner sig inom statsområdet och är ur stånd att få resedokument från det land där flyktingen har lov att vistas. Med ”annan flykting” avses här flykting som vistas olovligen i staten.

I en bilaga till konventionen ges närmare bestämmelser om resedokument.lEnligt % 5 i bilagan skall dokument ha en giltighetstid av antingen ett eller två år. Det ankommer på den myndighet som utfärdat resedokumen- tet att förnya eller förlänga dokumentets giltighet så länge innehavaren inte lovligen bosatt sig på främmande territorium och han lovligen uppehåller sig inom myndighetens område (& 6). Om flykting bytt vistelseort och lovligen bosatt sig inom annan fördrags- slutande stats område, skall ansvaret för utfärdande av nytt resedokument i överens- stämmelse med stadgandena och förutsätt- ningarna i artikel 28, åvila myndighet inom detta område (& ll). Fördragsslutande stat skall erkänna giltigheten av dokument som utfärdats i enlighet med föreskrifterna i artikel 28 i konventionen (% 7). Fördragsslu- tande stat är skyldig att tillåta flykting, för vilken den utfärdat resedokument, att åter- vända till dess område under dokumentets giltighetstid (& 13). Resedokument skall ha den lydelse som anges i det formulär till resedokument som fogats till konventionen (% 1). Enligt detta formulär är syftet med att utfärda resedokument uteslutande att förse innehavaren med ett dokument som kan brukas i stället för hemlandspass. Utfärdan—

det av resedokument innebär inget ställnings- tagande till eller har någon inverkan på innehavarens medborgarskap.

Svensk rätt

I kungörelsen den 11 februari 1955 (nr 29) uppdrog Kungl. Maj:t åt statens utlännings- kommission (numera statens invandrarverk) att i fall som avses i artikel 28 i flykting- konventionen utfärda särskild legitimations- handling för utrikes resa (resedokument). Vid utfärdande av resedokument eller för- längning av dess giltighetstid skall enligt kungörelsen iakttas bestämmelserna i kon- ventionen.

Praxis vid utfärdande av resedokumenti Sverige har i vart fall tidigare varit olika allteftersom det gällt asylsökande flyktingar eller flyktingar som redan haft asyl i annat land, främst kollektivt överförda flyktingar. För att flykting som kommer direkt till Sverige skall få resedokument krävs numera i princip att flyktingen ansöker härom och att han efter utredning befinns vara politisk flykting. I fråga om de baltiska flyktingarna torde denna prövning ha varit tämligen summarisk. Dessa har presumerats riskera förföljelse i hemlandet av orsaker som anges i flyktingkonventionen.

När det gäller flyktingar, som överförts hit kollektivt och vid ankomsten hit haft utländskt resedokument, har den centrala utlänningsmyndigheten under vissa tider utan någon materiell prövning av flyktingar- nas status efter ansökan utfärdat svenskt resedokument, när giltighetstiden för det utländska dokumentet utgått. I dessa fall synes utlänningsmyndighetens beslut att ut- färda resedokument ha grundats enbart på det förhållandet att flyktingen tidigare erhål— lit utländskt resedokument och att myndig- heten i enlighet med 511 i bilagan till konventionen (se ovan) varit skyldig att överta ansvaret för utfärdandet av nytt resedokument.

För vissa kollektivt överförda flyktingar

1 Se Bilaga 1 nu betänkandet

har resedokument utfärdats utan någon föregående materiell prövning, fastän de inte tidigare haft något resedokument. De ungers- ka flyktingar, som överfördes hit efter revolutionen i Ungern är 1956, fick i regel inte resedokument av myndigheterna i det land dit de först ankom efter flykten (Österrike och Jugoslavien). Frågan om principerna för utfärdande av resedokument för dessa flyktingar togs upp till behandling av utlänningskommissionen in pleno i maj 1961. Kommissionen beslöt därvid att de ungrare som genom olika regeringsbeslut kollektivt överförts som flyktingar till Sveri- ge från Österrike och Jugoslavien skulle efter ansökan i princip beviljas resedokument. I tveksamma fall skulle ärendet dock föredras inför kommissionen in pleno. Det må här tilläggas att efter detta beslut inte torde ha handlagts något sådant ärende av kommis- sionen in pleno.

Under år 1969 synes praxis i fråga om resedokument ha blivit restriktivare. För att kollektivt överförda flyktingar skall få rese- dokument är det inte längre tillräckligt att de kan åberopa innehav av utländskt resedokument som stöd för sin ansökan. De måste i likhet med övriga flyktingar göra sannolikt att de riskerar förföljelse i hemlan- det.

Det förhållandet att den centrala utlän- ningsmyndigheten utfärdat resedokument för en utlänning enligt flyktingkonventionen innebär enligt praxis inte att myndigheten därigenom erkänt utlänningen som konven- tionsflykting med avseende på alla de rättig- heter som enligt konventionen tillkommer konventionsflykting. Utlänningsrnyndigheten har exempelvis inte ansett sig bunden av den bedömning som myndigheten gjort i ärende om resedokument, när det gällt att av— göra om det förelegat hinder enligt 53 5 ut- länningslagen för att avlägsna utlänning ur landet.

Kommentar

Genom sin anslutning till flyktingkonven- tionen har Sverige förbundit sig att utfärda

resedokument åt konventionsflyktingar i enlighet med artikel 28 i konventionen. Genom kungörelse den 11 februari 1955 om resedokument för vissa flyktingar har be- stämmelserna om resedokument i konventio- nen och bilagan till denna fått internrättslig giltighet. När det gäller att avgöra vilka flyktingar som kan få resedokument har alltså den centrala utlänningsmyndigheten att utgå från flyktingbegreppet i konventio- nen och inte från begreppet politisk flykting i 2 5 utlänningslagen . Frågan om svensk rätt är förenlig med konventionens bestämmelser om resedokument är sålunda ett spörsmål om huruvida utlänningsmyndigheten riktigt tillämpat dessa bestämmelser.

Artikel 28 innebär bl.a. att fördragsslu- tande stat inte får vägra flykting som vistas lovligen inom staten resedokument, om inte tungt vägande skäl hänförliga till den natio- nella säkerheten eller den allmänna ordning- en talar däremot. Med flykting avses här person som är att anse som flykting enligt artikel 1 i konventionen. Med uttrycket ”lovligen vistas” avses att flyktingen inte uppehåller sig i staten i strid med där gällande lagstiftning.

Artikel 28 förbjuder i och för sig inte fördragsslutande stat att utfärda resedoku- ment för andra flyktingar än konventions- flyktingar. Utfärdande av resedokument medför emellertid förpliktelser inte bara för den stat som utfärdat dokumentet utan också för andra stater. Sålunda skall för- dragsslutande stat enligt 57 i konventions- bilagan erkänna giltigheten av resedokument som utfärdats i enlighet med föreskrifternai konventionen. Enligt europeiska överens- kommelsen den 20 april 1959 om avskaffan- de av viseringstvång för flyktingar skall flykting, som innehar resedokument enligt 1951 års flyktingskonvention eller 1946 års Londonöverenskommelse, på vissa villkor och under förutsättning av ömsesidighet, vara befriad från skyldighet att ha Visering vid inresa i och utresa från land som anslutit sig till konventionen. Med hänsyn till de exter- riton'ella verkningar som ett utfärdande av resedokument har står det klart att fördrags-

slutande stat äger utfärda resedokument endast för flykting som avses i artikel 1 i konventionen. Det må här understrykas att fördragsslutande stat i princip äger självstän— digt pröva frågan om utlänning är att betrakta som flykting i konventionens me- ning. Fördragsslutande stat är alltså inte bunden av annan stats bedömning av frågan, vare sig denna bedömning inneburit att utlänningen godkänts som konventionsflyk- ting eller ansetts inte omfattas av konventio- nen.

Utredningen har i det föregående föresla- git att konventionens artikel 1 A 2), som anger vem som är att anse såsom konven— tionsflykting, införlivas med utlänningslagen (2 5). Utredningen har däremot inte ansett det nödvändigt att införliva de bestämmelser i artikel 1 som undantar vissa personer från konventionens tillämpning. Eftersom resedo- kument får utfärdas endast för flykting som omfattas av konventionen, bör fråga om utlänning är berättigad till resedokument liksom hittills prövas med tillämpning av artiklarna 1 och 28 i konventionen.

Resedokument bör — liksom är falleti flertalet andra stater som anslutit sig till konventionen gälla som pass vid uppehålli Sverige.

6.5.6. Olovlig inresa och uppehåll Konventionen

Enligt artikel 3] mom. 1 får stat inte för olovlig inresa eller olovligt uppehåll bestraffa flykting, som anlänt direkt från område där hans liv eller frihet var i fara på sätt som avses i artikel 1 och som utan tillstånd inrest eller uppehåller sig inom den fördragsslutan— de statens område. För straffrihet krävs att flyktingen utan dröjsmål anmäler sig hos myndigheterna och visar godtagbara skäl för sin olovliga inresa eller sitt olovliga uppehåll. Enligt mom. 1 i samma artikel får stat inte ålägga flykting som nu sagts andra in- skränkningar i hans rörelsefrihet än som är nödvändiga. Inskränkningarna får upprätt- hållas endast till dess flyktingens ställningi

landet har blivit reglerad eller han erhåller tillstånd att inresa i annat land. Stat skall bevilja flykting som nu avses skäligt rådrum och alla nödvändiga lättnader för att erhålla tillstånd att resa in i annat land.

Svensk rätt

Om utlänning, som uppehåller sig i landet utan att ha erforderligt tillstånd, underlåter att ansöka därom, kan han straffas med dagsböter (63 5 1 st. UtlL).

Om utlänning uppehåller sig här, fastän han enligt verkställt beslut om förvisning eller utvisning inte ägt återvända, kan han straffas med fängelse i högst sex månader. Om han flytt hit för att undgå politisk förföljelse, skall straff inte ådömas (665 UtlL).

Utlänning som uppehåller sig i Sverige kan tas i förvar eller ställas under uppsikt om det uppkommit fråga om awisning, förpass- ning eller utvisning eller för verkställighet av sådan åtgärd eller förvisning (35 5 UtlL). Om det inte längre finns skäl att hålla utlän- ningen i förvar eller under uppsikt skall åtgärden omedelbart hävas (37 5 UtlL).

Polismyndighet får meddela anstånd viss kort tid med verkställighet av annat beslut om avvisning än sådant som polismyndighet meddelat vid utlänningens ankomst eller omedelbart därefter, om utlänningen begär anstånd för att ordna enskilda angelägen- heter eller av annan orsak eller polismyndig- heten av annat skäl finner anstånd böra meddelas (665 3 st. Uth). Motsvarande gäller länsstyrelse i fråga om verkställighet av beslut om förpassning eller utvisning (67 5 4 st. Uth). Beslut om förpassning eller utvis- ning får verkställas genom att utlänningen åläggs att inom viss kort tid lämna landet, om det är sannolikt att utlänningen är villig att rätta sig efter beslutet utan att tvångsåt- gärder vidtas mot honom (68 5 1 st. Uth).

Kommen tar

Utlänning, som reser in i landet i strid med avvisningsbestämmelser eller verkställt beslut

om avlägsnande, kan inte straffas för den olovliga inresan. Som skäl för att inte införa straff för olovlig inresa anfördes i motiven till straffbestämmelsema i utlänningslagen att det var endast om utlänningen lyckats komma in i landet utan att hindret för hans inresa uppmärksammats som det syntes vara anledning att ingripa mot honom med straff. Om utlänning som förvisats eller utvisats återvände hit utan att ha fått tillstånd därtill, borde han, om förhållandet upptäcktes vid gränskontrollen, omedelbart avvisas, och det fanns i sådant fall ingen anledning att först lagföra honom här för hans överträdelse av återreseförbudet (prop. 1954141 3. 118). Utlänningslagen ger alltså inte möjlighet att bestraffa flyktingen för olovlig inresa ens i den begränsade omfattning som flykting- konventionen medger.

Utlänningslagens bestämmelser om straff för olovligt uppehåll innebär att politisk flykting liksom andra utlänningar kan straffas med böter, om han vistas här utan erforderligt tillstånd och underlåter att an- söka därom (63 5) men till skillnad från övriga utlänningar inte kan ådömas straff (fängelse), om han uppehåller sig här i strid med verkställt beslut om förvisning eller utvisning (66 5).

Det kan sättas i fråga om bestämmelsen i 63 5 utlänningslagen om straff för underlå- tenhet att söka erforderligt tillstånd i sin nuvarande avfattning är förenlig med artikel 31 mom. 1 i flyktingkonventionen. Bestäm- melsen synes dock sakna praktisk betydelse.

6.5.7. Utvisning

Konventionen

Enligt artikel 32 mom. 1 får stat inte utvisa flykting, som lovligen uppehåller sig inom statsområdet, annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Begränsningen av möjligheterna att utvisa utlänning gäller alla former av avlägsnande.

Utvisning får ske endast i form av verkställighet av ett i laga ordning tillkom-

met beslut. Om tvingande skäl hänförliga" till den nationella säkerheten inte talar däremot, skall flyktingen tillåtas att förebringa bevis— ning för att rentvå sig samt att föra talan och för sådant ändamål företrädas inför veder- börlig myndighet eller inför en eller flera personer, som blivit särskilt förordnade av myndigheten (art. 32 mom. 2). Om flykting skall utvisas, skall han ges skäligt rådrum för att söka tillstånd till inresa i annat land. Under denna frist äger den föredragsslutande staten emot flyktingen vidta sådana inre åtgärder, som den finner erforderliga (art. 32 mom. 3).

Svensk rätt

Utlänning, som kommit in i landet, kan avlägsnas härifrån genom avvisning, utvis- ning, förvisning eller förpassning.

Utlänning kan avvisas intill tre månader efter ankomsten till landet 1) om han kan antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse häri landet eller, därest han ämnar besöka annat nordiskt land, för sin vistelse där ävensom för sin hemresa, 2) om han ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer att årligen försörja sig, 3) om han, enligt vad som är känt, under de senast förflutna två åren yrkesmässigt bedrivit otukt, yrkesmässigt utnyttjat annans otuktiga levnadssätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel, 4) om han tidigare inom eller utom landet blivit dömd till frihetsstraff och det skäligen kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller i annat nordiskt land, 5) om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet här i landet eller i annat nordiskt land eller 6) om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats därom med anledning av resolution, som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd (19 5 1 st. och 20 5 1 st. UtlL). Utlänning kan på begäran av den Centrala utlännings—

myndigheten i annat nordiskt land, avvisas också i annat fall, om det kan antas att han eljest beger sig till det land som framställt sådan begäran (19 5 2 st. UtlL).

Utlänning kan utvisas ur landet 1) om han yrkesmässigt bedrivit otukt eller eljest under- låter att efter förmåga söka årligen försörja sig, 2) om han är hemfallen åt alkoholmiss- bruk eller narkotikamissbruk och befinns i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovt störande levnads- sätt, 3)om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person eller 4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihets- straff för brott, varför utlämning får ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga om,ständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brotts- lig verksamhet här (295 1 st. UtlL). Vid bedömande av om utlänning bör utvisas skall hänsyn tas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i landet. Utlänning, som innehar bosättningstillstånd1 eller som sedan minst fem år tillbaka är bosatt i landet, får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl (29 5 2 st. UtlL). Beslut om utvisning skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till landet. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid (32 5 UtlL).

Utlänning kan vidare utvisas och förbju- das att återvända till landet genom beslut av Kungl. Maj:t, om det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse (s. k. politisk utvisning; 34 5 UtlL).

Utlänning kan förvisas genom dom eller beslut av allmän domstol, om han befinns ha begått brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år eller om villkorlig dom eller skyddstillsyn som ådömts honom för sådant brott undanröjs och det på grund av gär- ningens beskaffenhet och övriga omständig- heter kan befaras att han kommer att

fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller om brottet eljest föranleder att han inte bör få kvarstanna (26 5 UtlL). Utlänning kan vidare förvisas om han befinns ha begått brott, varå enligt utlänningslagen eller enligt författning som utfärdats med stöd därav kan följa fängelse, samt omständigheterna vid gämingens begående är försvårande eller om han under de före gärningen senast förflutna två åren funnits skyldig till brott av samma slag (27 5 UtlL). Vid bedömande av om utlänning bör förvisas skall hänsyn tas till utlänningens levnads- och familjeförhål- landen samt till längden av den tid han vistats i landet. Utlänning, som innehar bosättningstillstånd eller som då åtalet väck- tes sedan minst fem år tillbaka var bosatt i riket, får förvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Om utlänning förvisas skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet (26 5 2 och 3 st. UtlL). Dom eller beslut om förvisning skall innehålla förbud för utlän- ningen att återvända. Förbudet kan begrän- sas till att gälla viss tid (28 5 UtlL).

Utlänning, som uppehåller sig i landet utan att ha erforderligt pass och tillstånd att vistas här, kan förpassas (22 5 UtlL). När det föreligger särskilda skäl, kan utlänningen i förpassningsbeslutet förbjudas att under viss tid återvända till landet utan tillstånd av den centrala utlänningsmyndigheten (24 5 UtlL).

Förfarandet i utlänningsärenden är liksom i förvaltningsärenden i allmänhet i princip skriftligt. l utlänningslagen anges i vilka fall den handläggande myndigheten kan eller skall hålla förhör eller muntlig förhandling i utlänningsärende.

Förhör skall alltid hållas i ärende om politisk utvisning (345 2 st. UtlL) och i ärende om kvarhållande av utlänningi förvar i mer än tre månader (38 5 UtlL). På

1 Bosättningstillstånd, som medför rätt att inresa och utan tidsbegränsning vistas ilandet, kan meddelas utlänning om han är fast bosatt i landet (enligt praxis sedan fem år tillbaka) och det är uppenbart att han inte kan vägras fortsatt uppe- hållstillstånd på nd av omständighet som enligt 195 1 st. 2—5 e er 29 5 1 st. UtlL kan föranleda avvisning eller utvisning (55 5 1 st. Uth).

utlänningens begäran skall hållas muntlig förhandling i ärende hos länsrätt angående utvisning enligt 295 utlänningslagen (31 5 UtlL) och förhör i ärende om verkställighet av förpassning som underställts den centrala utlänningsmyndigheten på grund av påståen- de om politiskt flyktingskap, om förhör inte redan hållits i förpassningsärendet (58 5 3 st. UtlL). Förhör kan hållas, om Kungl. Maj:t, den centrala utlänningsmyndigheten, utlän- ningsnämnden eller länsstyrelse eljest finner anledning därtill (395 UtlL). Slutligen kan Kungl. Maj :t förordna att förhör skall hållas vid allmän underrätt, om det erfordras utredning vid domstol rörande omständighet av betydelse för ärendets avgörande (43 5 1 st. UtlL).

Om utlänning saknar lämpligt biträde och hans rätt inte kan tillvaratas utan biträde, skall förhörsmyndigheten förordna biträde åt honom vid förhöret. Är utlänningen inte på fri fot, skall också eljest, om han begär det, biträde förordnas av förhörsmyndig- heten. Det åligger förhörsmyndigheten att före förhöret underrätta utlänningen om hans rätt att erhålla biträde (41 5 2 st. UtlL). Utlänning, som skall höras, skall kallas till förhöret. Vid förhöret skall de omständig- heter som kan inverka på ärendets avgörande noga utredas. Tillfälle skall beredas utlän- ningen att ange sin ståndpunkt och uttala sig om åberopade omständigheter (425 UtlL).

Enligt anvisningar, utfärdade av Kungl. Maj:t i skrivelse den 6 februari 1970 till invandrarverket och rikspolisstyrelsen, bör verket vid handläggning av ärenden, vari framställts påståenden om risk för politisk förföljelse särskilt kontrollera att utlän- ningen beretts tillfälle att yttra sig i alla avseenden som kan ha betydelse för avgöran- det. Om detta inte skett bör verket bereda utlänningen tillfälle att yttra sig, i den mån hinder inte möter av sekretesskäl. Verket bör vidare pröva om det finns anledning för verket att hålla förhör med utlänningen.

I ärenden, där förhör inte förekommer, gäller hos statens invandrarverk den ordning- en att utlänningen själv på begäran får ta del av allt utredningsmaterial, om det inte

bedöms föreligga några hinder av sekre- tesskäl.

Kommentar

Det skydd, som flyktingkonventionen tillför- säkrar flykting, är utformat som en begräns- ning av stats möjligheter att utvisa1 flykting till annan stat. Enligt artikel 32 i konventio- nen får flykting inte utvisas annat än på vissa i konventionen angivna grunder, och enligt artikel 33 får han inte _ utom i strängt begränsade undantagsfall utvisas eller av- visas till land där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, tillhörig— het till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. I övrigt innehåller konventionen inga bestämmelser som berör flykting rätt att vistas i konventionsstat.

Den svenska utlänningslagen innehåller i motsats till konventionen _ en princip- deklaration om asylrätten som föreskriver att politisk flykting inte får utan synnerliga skäl vägras fristad i landet, när han är i behov därav. Principdeklarationen bör enligt utred- ningens mening ses som en riktlinje från statsmakterna till den centrala utlännings- myndigheten av innebörd att politisk flyk- ting, som har behov av en fristad i Sverige, inte utan synnerliga skäl får vägras tillstånd att vistas här. Som utredningen tidigare framhållit (se 5.4.3.l) är en riktlinje, som har denna innebörd och utfärdats i form av lag, ägnad att stärka flyktingens trygghet och fyller därmed en viktig funktion.

Utredningen föreslår därför att principdekla- rationen i 2 5 utlänningslagen bibehålls och görs tillämplig på utlänningar som är att anse som konventionsflyktingar.

Utredningen har i det föregående förordat att konventionsflykting bereds ett vidare skydd än det som följer av principdeklaratio- nen (riktlinjen) och att detta skydd ges i

1 Uttrycket "utvisa” ikonventionen innefattar alla former av avlägsnande och således även de svenska avlägsnandeinstituten awisning, förpass- ning och förvisning.

form av konkreta bestämmelser knutna till reglerna om avvisning, utvisning eller förvis- ning.

Enligt en internationellt vedertagen upp- fattning äger i princip stat efter eget skön utvisa varje utlänning som uppehåller sig på dess område, oavsett den tid han vistats där. Artikel 32 i konventionen syftar till att begränsa stats möjligheter att utvisa flykting, som vistas lovligen i staten. Sådan flykting får utvisas endast om det är påkallat av hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen.

Begränsningen av stats rätt att utvisa gäller endast flykting som uppehåller sig lovligen i staten, dvs. äger vistas där enligt gällande bestämmelser för inresa och uppe- håll. Om flykting vistas olovligen i en stat, kan han utvisas därifrån även på andra grunder än hänsyn till den nationella säker- heten eller den allmänna ordningen. Sådan flykting intar alltså i detta avseende inte någon särställning i förhållande till utlän- ningar i allmänhet.

Som utredningen framhåller i annat sam- manhang (se 5.4.2) innebär de svenska bestämmelserna om förvisning och utvisning att utlänning kan avlägsnas endast på i lagen noggrant angivna grunder. Dessa grunder synes vara väl förenliga med artikel 32 mom. 1 i konventionen.

Utredningen har i det föregående tagit upp frågan om inte flykting bör ges ett särskilt skydd mot avlägsnande utöver vad som följer av bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder i 53 och 54 %% utlän— ningslagen. I syfte att bereda utlänningar som är varaktigt bosatta i landet en ökad trygghet har, som förut nämnts, föreskrivits i utlänningslagen att utlänning, som har bo- sättningstillstånd eller vistats här minst fem år, inte får utvisas eller förvisas utan synner- liga skäl. Enligt utredningens mening har flykting ett inte mindre starkt behov av trygghet och skydd än utlänning som vistats här längre tid. Det synes därför följdriktigt att möjligheterna att fatta beslut om avlägs- nande av konventionsflykting begränsas på samma sätt som redan skett i fråga om

utlänning som innehar bosättningstillstånd eller är bosatt i landet sedan minst fem år. Härför talar också det förhållandet att det enligt vad erfarenheten visat oftast inte är möjligt att verkställa beslut om avlägsnande av flykting.

Utredningen anser därför att möjligheter- na att utvisa eller förvisa flykting, som har behov av fristad här i landet, begränsas på samma sätt som redan skett i fråga om utlänning som innehar bosättningstillstånd.

Begränsningen av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av flykting har till syfte att ge flykting, som behöver skydd undan förföljelse, en tryggare ställning. Den förmånsbehandling som den föreslagna be- gränsningen innebär bör därför — liksom principdeklarationen gälla endast flykting som har behov av fristad här i landet. Kravet att flykting skall ha behov av fristad här för att komma i åtnjutande av förmånsbehand- lingen ligger helt i linje med den internatio- nellt vedertagna uppfattningen att flykting- ar, som redan åtnjuter skydd i ett land, i fråga om inresa och uppehåll i annat land är att jämställa med utlänningar i allmänhet. Sådan flykting intar alltså ingen särställning i dessa hänseenden och kan därför vägras inresa och uppehåll enligt samma regler som gäller för utlänningar i allmänhet.

På grund av vad nu anförts föreslär utredningen att beslut om förvisning eller utvisning av utlänning, som är att anse som flykting och har behov av fristad här i landet, får fattas endast om det föreligger synnerliga skäl därtill.

När det gäller förpassning föreligger redan nu en motsvarande begränsning, även om den inte kommit till direkt uttryck i bestäm- melserna om förpassning. Enligt utlännings- lagen kan utlänning förpassas, om han saknar erforderligt pass eller tillstånd att vistas här. För att den centrala utlänningsmyndigheten skall kunna meddela beslut om förpassning måste myndigheten alltså först pröva, om utlänningen har giltigt pass och äger vistas här. Principdeklarationen, som är att se som en riktlinje från statsmakterna till utlän— ningsmyndigheten till ledning vid dess till-

ståndsprövningng, innebär att utlänning, som är att anse som flykting och behöver fristad här i landet, inte utan synnerliga skäl fär vägras uppehållstillstånd. Om det uppkom- mit fråga att förpassa utlänning, som avses i principdeklarationen, måste utlänningsmyn- digheten först pröva, om det föreligger syn- nerliga skäl att vägra honom uppehållstill- stånd. Finner utlänningsmyndigheten vid denna prövning att det inte föreligger syn- nerliga skäl att vägra utlänningen fristad, har myndigheten att på ansökan bevilja honom uppehållstillstånd och i förekommande fall utfärda främlingspass för honom. Frågan om förpassning förfaller därmed. Den begräns- ning av möjligheterna att vägra flykting tillstånd, som ligger i principdeklarationens föreskrift att flykting inte utan synnerliga skäl får vägras fristad i landet innebär alltså indirekt en motsvarande begränsning av möj— ligheterna att förpassa flykting ur landet. Enligt utredningens mening utgör princip- deklarationen i utlänningslagen en tillräcklig garanti för att utlänning, som är att anse som flykting och har behov av fristad här i landet, avlägsnas genom förpassning endast om det föreligger synnerliga skäl härtill. Om utlänningen underlåter att ansöka om uppe- hållstillstånd, hör han genom den centrala utlänningsmyndighetens försorg uppmanas att inge ansökan därom.

Vad nu sagts om förpassning gäller delvis också avvisning. Enligt utlänningslagen skall polismyndighet underställa centrala utlän- ningsmyndigheten ärende om avvisning av utlänning, om utlänningen påstår att han i det land varifrån han kommit löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse eller att han där inte åtnjuter trygghet att bli sänd till land där han löper sådan risk och hans påstående inte är uppenbart oriktigt. Utlän- ningsmyndigheten har att, efter hörande av utlänningsnämnden, besluta i ärendet. Utlän— ningsmyndighetens prövning gäller formellt frågan om utlänningen skall avvisas eller inte men måste i realiteten ta sikte på frågan huruvida utlänningen skall ges fristad här såsom flykting i enlighet med principdeklara- tionen. Om utlänningsmyndigheten vid sin

prövning finner att utlänningen är att anse som flykting och i behov av fristad här samt att det inte föreligger synnerliga skäl att vägra honom fristad, har enligt vad ovan sagts myndigheten att på ansökan bevilja honom uppehållstillstånd. Frågan om avvis- ning förfaller därmed. Reglerna om under- ställning utgör på så sätt en garanti för att utlänning, som är att anse såsom flykting och behöver fristad här, inte avvisas med mindre det föreligger synnerliga skäl därtill.

För att flykting skall komma i åtnjutande av det särskilda skydd, som principdeklara- tionen i den nu gällande utlänningslagen och de föreslagna begränsningarna av möjlighe- terna att fatta beslut om avlägsnande ger flykting, krävs att han har behov av fristad här i landet. Vad som skall förstås med uttrycket ”behov av fristad” framgår inte av förarbetena till utlänningslagen, och utred— ningen vill därför i detta sammanhang när- mare belysa innebörden av begreppet. Rent allmänt kan sägas att flykting får anses inte ha behov av fristad här, om han redan åtnjuter skydd i annat land. Detta gäller oavsett om han där formellt erkänts som flykting eller inte. Enligt en internationellt vedertagen uppfattning ankommer det på det land, dit flyktingen först tar sin tillflykt, att ge asyll. Flykting, som åtnjuter skydd i annat land och reser in i Sverige, kan som förut nämnts avlägsnas härifrån enligt samma regler som gäller för utlänningar i allmänhet. Möjligheterna att avlägsna en flykting är emellertid begränsade, eftersom han i motsats till vad som gäller om utlänningar i allmänhet inte får befordras till sitt hemland. Om en flykting skall kunna avlägs- nas härifrån är därför beroende av om det finns något annat land som är villigt eller skyldigt att ta emot flyktingen. Skulle så inte vara fallet får flyktingen anses vara i behov av fristad här.

Många länder i Europa, däribland Sverige, har ingått överenskommelser om ömsesidig

1 Jfr 205 i den svenska utlänningslagen och artikel 2 B i den belgiska utlänningslagen (4.5).

skyldighet att återta vissa personer som vistas olovligen i annat land (refoulement agreements). I överenskommelsen den 12 juli 1957 mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge om upphävande av passkontrollen vid de internordiska gränserna har de nordiska staterna förbundit sig att i viss omfattning återta utlänning som från nordisk stat inrest i annan nordisk stat. Enligt artikel 9 i överens- kommelsen är fördragsslutande stat, som beviljar utlänning uppehållstillstånd, skyldig att återta utlänningen om han utvisats från annan nordisk stat. Enligt artikel 10 är fördragsslutande stat vidare skyldig att återta utlänning, bl. a. om han borde ha avvisats vid dess yttergräns på den grund att han saknade erforderligt pass eller inresetillstånd och utan tillstånd rest från denna stat till annan nordisk stat eller om han utan giltigt pass eller erforderligt tillstånd rest in direkt från vederbörande stat till annan nordisk stat. Sverige har genom ministeriell notväxling den 31 maj 1954 ingått en överenskommelse med Förbundsrepubliken Tyskland om öm- sesidig skyldighet att mottaga vissa personer, som avlägsnats från det andra landetl. Enligt överenskommelsen skall Förbundsrepubli— ken, utan förmedling av sin diplomatiska representation i Sverige och utan formalite- ter, ta emot tyska medborgare som Sverige avser att avlägsna, även om de inte innehar giltigt pass (art. 1). Förpliktelsen omfattar även flyktingar och fördrivna av tysk här- komst samt deras äkta makar och avkom- lingar, som bosatt sig å ort belägen inom förutvarande tyska rikets gränser sådana dessa var den 31 december 1937 (art. V). Förbundsrepubliken skall vidare på begäran ta emot personer, som Sverige avser att avlägsna och som olovligen inrest i Sverige från Förbundsrepubliken. Denna bestämmel- se är ej tillämplig, om begäran om mottagan- det inte framförs inom sex månader efter utresan från Förbundsrepubliken eller om vederbörande personer inte har uppehållit sig minst två veckor i Förbundsrepubliken eller om de efter passerandet av gränsen uppnått rättsställning som flyktingar i Sverige enligt flyktingkonventionen (art. ll). Förbunds-

republiken skall slutligen, utan formaliteter, ta emot personer, som olovligen inrest i Sverige från Förbundsrepubliken och som inom sju dagar efter passerandet av gränsen grips i Sverige (art. IV). Stat, som är ansluten till flyktingkonventionen, är under vissa förutsättningar skyldig återta konven- tionsflykting som vistas iannan stat. Enligt 5 13 mom. 1 i bilagan till konventionen skall konventionsstat tillåta flykting, för vilken staten utfärdat resedokument enligt artikel 28 i konventionen, att återvända under dokumentets giltighetstid, som enligt 55 i bilagan skall vara ett eller två år. Konven- tionsstat äger emellertid i samband med att den utfärdar resedokument, undantagsvis el- ler om flyktingens uppehållstillstånd är be- gränsat till viss tid, inskränka den tid inom vilken flyktingen har rätt att återvända, dock inte till kortare tid än tre månader. Det torde vara mindre vanligt att konventionsstat utnyttjar möjligheterna att genom en återre- seklausul begränsa tiden för återresa. Kon— ventionsflykting, som innehar resedoku- ment, äger därför i allmänhet återvända till den stat som utfärdat tillståndet under doku- mentets giltighetstid. Stats återtagningsskyl- dighet enligt & 13 i bilagan gäller även flyktingar som överförts kollektivt till annan stat, så länge som resedokumentet (återrese- klausulen) gäller.

Sammanfattningsvis kan sägas att flykting får anses varai behov av fristad i Sverige, om han rest ini Sverige direkt från land, där han har välgrundad anledning att frukta förföljel- se, eller om han eljest vistas här och det inte finns något annat land som är villigt eller skyldigt att ta emot honom.

Artikel 32 i konventionen inte bara begränsar stats möjligheter att utvisa flykting som vistas lovligen på dess område utan föreskriver också att utvisningsförfarandet skall uppfylla vissa rättssäkerhetskrav. Flyk- tingen skall ha rätt att förebringa bevisning samt att föra talan och låta sig företrädas inför vederbörlig myndighet. Förfarandet vid handläggningen av frågor om utvisning och

1 sö 1954: 80.

förvisning synes helt uppfylla de krav på rättssäkerhet som artikel 32 mom. 2 i konventionen ställer upp. Detsamma synes emellertid inte gälla förfarandet vid hand- läggningen av frågor om förpassning. Utlän- nings rätt att påkalla förhör i sådana frågor är begränsad till ärende om verkställighet av förpassningsbeslut som underställs den cent- rala utlänningsmyndigheten. Utlänning äger alltså inte rätt att påkalla förhör i själva förpassningsärendet. Enligt förvaltningsla- gen, som är tillämplig även på handlägg- ningen hos den centrala utlänningsmyndighe- ten, gäller emellertid att part, som vill muntligen lämna uppgift i ett ärende, skall beredas tillfälle att göra det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Sådan uppgift skall antecknas genom myn- dighetens försorg i den utsträckning som behövs (16 5). Med hänsyn härtill finner utredningen inte anledning att föreslå änd— ring i utlänningslagens regler om förhör. Utredningen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på att det nuvarande ut- redningsförfarandet i utlänningsärenden upp- visar en del allvarliga brister. Utredningen har vid sin genomgång av olika utlännings- ärenden kunnat konstatera att utrednings- materialet i ärendena inte sällan varit brist- fälligt och ofullständigt]. Enligt vad utred- ningen inhämtat har orsakerna härtill varit främst att många polismyndigheter lider brist på kvalificerad utredningspersonal och inte har tillgång till kunnig tolkhjälpz. Enligt utredningens mening är det angeläget att dessa brister snarast undanröjs. Det är ett från rättssäkerhetssynpunkt oundgängligt krav att det utredningsmaterial, varpå den centrala utlänningsmyndigheten grundar sitt beslut, är sakligt och fullständigt. Detta krav gör sig särskilt starkt gällande i ärenden som rör flyktings rätt att vistas här i lan det. Många utlänningsärenden, som efter en första utredning överlämnas till den centra- la utlänningsmyndigheten uppvisar sådana bristfälligheter att de måste återlämnas till vederbörande polismyndighet för ny utred- ning. Delvis som en följd härav har handlägg- ningen av utlänningsärenden inte sällan kom-

mit att ta en orimligt lång tid i anspråk. Det är inte ovanligt att utlänningar, som ansöker om uppehållstillstånd, får vänta ett halvt år eller ännu längre tid på utlänningsmyndig- hetens beslut. Väntetiderna försätter ofta sökandena i en såväl psykiskt som socialt svår situation; de får under lång tid leva i ovisshet om huruvida de kommer att få stanna i landet och får dessutom svårigheter att försörja sig själva, eftersom de saknar arbetstillstånd.

Det är enligt utredningens mening från allmänt humanitära synpunkter angeläget att ärenden, som rör flyktings rätt att vistas i landet, handläggs med största skyndsamhet.

6.5.8 Förbud mot utvisning och avvisning

Konventionen

Stat får enligt artikel 33 mom. 1 inte, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område, där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.

Bestämmelsen får emellertid inte åbero- pas av flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synner- ligen grovt brott, utgör en samhällsfara i detta land (art. 33 mom. 2).

Svensk rätt

Utlänning får vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning inte befordras till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse, och inte heller

1 Förhållandet har påtalats även i andra sam- manhang. Se bl. a. ”Formerna för handläggning av ärenden om utlännings avlägsnande från Sverige”, Promemoria avgiven den 28 oktober 1969 av särskilt tillkallad sakkunnig (Stencil In 1969: 3). I anledning av de i promemorian framlagda förslagen utfärdade Kungl. Maj:t den 6 februari 1970 anvisningar till invandrarverket och rikspolisstyrel- sen Se vidare utlänningsnämndens skrivelse till rikspolisstyrelsen den 11 november 1971 angående polismyndighets förhör i utlänningsärenden.

till land, där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk (53 % UtlL).

Utan hinder av vad som stadgas i 53 & kan emellertid utlänningen befordras till land som där sägs, om han genom synnerligen grov brottslighet ådagalagt, att hans kvarbli- vande här skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet, och den för- följelse som hotar honom i sådant land inte innebär fara för hans liv och inte heller eljest är av särskilt svår beskaffenhet samt han inte kan befordras till annat land (54 ä 1 st. UtlL). Har utlänning här eller annorstädes bedrivit verksamhet, som inneburit fara för rikets säkerhet, och finns anledning anta att han här skulle fortsätta dylik verksamhet, kan han befordras till land, som sägs i 53 5, om han inte kan befordras till annat land (54 ä 2 st. UtlL).

Kommentar

En jämförelse mellan utlänningslagens bestämmelser om politiskt verkställighetshin- der och konventionens stadganden ger vid handen att undantagen från det principiella förbudet mot avlägsnande av flykting till land där han riskerar förföljelse är mera begränsade i utlänningslagen än i konventio- nen. Denna skillnad framträder särskilt klart mot bakgrunden av de uttalanden som föredragande departementschefen gjorde i propositionen till utlänningslagen om inne- börden av bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder (prop. 1954: 41 s. 113). I likhet med utlänningskommittén (SOU 1951 : 42 s. 74 f) ansåg departements— chefen att det var motiverat att göra undantag från huvudregeln att utlänning inte får sändas till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse eller till land, där han inte är tryggad mot att vidarebeford- ras till sådant land. Han anförde vidare till stöd härför följande.

Ett undantagslöst verkställighetshinder av denna innebörd skulle nämligen i vissa särpräglade fall leda till stötande resultat. Undantagen från huvud- regeln bör dock inskränka sig till sådana särprägla- de fall och anknyta till den praxis som redan finnes

på detta område. De bör också vara förenliga med 1951 års konvention om flyktingars rättsställning.

I första hand måste gälla att utlänning som genom sin verksamhet är farlig för rikets säkerhet alltid kan avlägsnas ur riket, trots att politiskt verkställighetshinder föreligger. Därjämte bör ut- länning, som eljest gjort sig skyldig till grovt brott och genom sin vistelse här framkallar allvarlig fara för ordning och säkerhet, kunna avlägsnas ur riket. I detta fall måste det dock vara fråga om en awägning av den föreliggande situationen. Det måste anses uteslutet att sända en sådan utlänning till land där han kan råka i fara för sitt liv eller eljest kan bli utsatt för allvarliga övergrepp. Kommittén har givit uttryck häråt genom före- skrift att en jämförelse skall göras mellan å ena sidan den fara som hotar utlänningen i det land, till vilket han sändes, och å andra sidan den skada, som kan uppkomma av hans kvarstannande i landet. Det torde emellertid vara svårt att i praktiken göra en sådan jämförelse. Vad kommittén åsyftat torde enklare uttryckas genom en föreskrift att den förföljelse som hotar utlänningen — med beaktande av hela den föreliggande situationen kan anses som ringa. Någon motsvarande regel har icke upptagits för det först nämnda fallet, då utlänning- en är farlig för rikets säkerhet. Det bör dock även i sådant fall vara uteslutet att sända utlänningen till land där han utsättes för livsfara.

Svensk rätt får mot bakgrunden av det refererade uttalandet anses innebära att utlänning under inga förhållanden får sändas till land, där han löper risk att berövas livet. Konventionen föreskriver inte någon sådan begränsning av stats möjligheter att avlägsna flykting.

Utlänningslagens bestämmelser om poli- tiskt verkställighetshinder förbjuder inte bara att utlänning befordras till land där han riskerar politisk förföljelse utan också — till skillnad från konventionen — att han sändes till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd vidare till land där han löper sådan risk. Vid diskussionen om utformning- en av artikel 33 mom. 1 i konventionen föreslogs av den svenska delegationen i anslutning till det i Sverige pågående arbetet med revisionen av utlänningslagen , att för- bud även borde stadgas mot att utvisa eller avvisa flykting till en stat, i vilken flyktingen väl inte omedelbart skulle vara utsatt för förföljelse men skulle löpa risk att bli vidarebefordrad till stat där förföljelse vänta- de honom. Flertalet andra delegationer ställ- de sig emellertid avvisande till detta förslag

på grund av befarade tolkningssvårigheter. För att inte ett formellt avvisande av förslaget skulle få till följd en inte önskvärd restriktiv e contrario-tolkning av artikeln, återtog den svenska delegationen förslaget, sedan konferensesn ordförande utan invänd- ningar från något håll förklarat, att en utvisning under sådana omständigheter som förslaget avsett fick anses strida mot arti- kelns anda.l

Det i artikel 33 stadgade förbudet för stat att utvisa eller avvisa flykting gäller, enligt vad som framgår av förarbetena till konven- tionen, endast flykting som inrest och vistas i staten. Artikeln begränsar alltså liksom artikel 32 inte stats rätt att efter eget skön avvisa flykting vid gränsen och utgör därför inte hinder för stat att vägra flyktinginresa, även om detta skulle leda till att han tvingas återvända till land där han löper risk att bli förföljd.2 Konventionen ålägger, med andra ord, inte stat någon skyldighet att inom sina gränser ta emot flykting som söker asyl och ger följaktligen inte heller flykting en där- emot svarande rätt att få asyl. Att konven- tionen inte genom ett förbud mot awisning av flykting vid gränsen ålagt stat att ta emot asylsökande flyktingar får närmast ses som en konsekvens av att konventionen bygger på den internationellt vedertagna uppfatt- ningen att asylrätt är en stats rätt att efter eget bedömande bevilja flykting asyl och inte en flyktingen tillkommande rätt att få asyl (se avsnitt 5.4.1).

Även om konventionen ger möjlighet att vägra asylsökande flykting inresa, torde det emellertid inte förekomma att konventions- stat, som anser att en utlänning uppfyller förutsättningarna för flyktingskap enligt konventionen, vägrar honom inresa under hänvisning till att det inte föreligger någon rättslig förpliktelse att ta emot honom och på så sätt tvinga honom att resa tillbaka till land där han riskerar förföljelse. I den mån staten inte anser sig kunna tillåta flyktingen att bosätta sig ges han en temporär fristad i avvaktan på att han får möjlighet att ta sin tillflykt till annat land.3

De svenska bestämmelserna om politiskt

flyktingskap innefattar inte bara ett förbud mot avlägsnande utan också till skillnad från artikel 33 i konventionen — ett förbud mot avvisning vid gränsen. Bestämmelserna lagfäster en tidigare praxis, som numera har en motsvarighet i många andra länders rättstillämpning och som står helt i överens- stämmelse med de rekommendationer av samma innebörd som finns intagnai Förenta Nationernas förklaring om territoriell asyl (se 3.4.2) och Europarådets resolution om asyl (se 3.4.3).

Bestämmelsen om politiskt verkställig- hetshinder i 535 utlänningslagen ger flyk- ting ett längre gående skydd än förbudet mot utvisning i artikel 33 mom. 1 i konven- tionen. Utlänningslagens förbud mot att befordra utlänning till land där han riskerar politisk förföljelse gäller inte bara om förföl- jelsen riktar sig mot hans liv eller frihet utan också till skillnad från konventionen _ om förföljelsen eljest är av svår beskaffenhet. Konventionen utgör självfallet inte hinder för att ansluten stat ger konventionsflykting ett vidare skydd mot avlägsnande än konven- tionen föreskriver. Anledning saknas att be- gränsa det vidare skydd som utlänningslagens bestämmelse om politiskt verkställighets— hinder ger flyktingar och andra utlänningar.

Uttrycket ”synnerligen grov brottslighet” har i praxis tidigare (före 1960) tolkats som om det innefattade även upprepad brottslig- het, vari "ingår brott av svårare beskaffen— het”. För att flykting skall kunna avlägsnas till land där han kan komma att utsättas för förföljelse krävs emellertid enligt artikel 33 mom. 2 i konventionen att flyktingen dömts för ”synnerligen grovt brott” (a particularly serious crime, un crime ou délit particuliére- ment grave). För att utesluta möjligheten av en felaktig tolkning bör ordalagen i 54 & utlänningslagen anpassas bättre till flykting- konventionen.

; UN Doc. A/CONF. 2/SR 16 s. 10 Se UN Doc. A/CONF. 2/SR 16 s. 6 och SR 25

s. 21 samt Robinson: Conv'e'ntion, s. 162 f. Schnyder: a. a. 3.379 ff, Weiszz Legal Aspects, BYIL 1953, s. 482 och Zink: a. a. s. 192 f.

_3 Se Schnyder: a. a. s. 380 och Weis: The United Nations Declaration on Territorial Asylum, s. 123 ff och 142 ff.

Utredningen föreslår därför att utlän- ningslagens uttryck ”synnerligen grov brotts- lighet" ändras till ”synnerligen grovt brott".

6.5.9 Förvärv av medborgarskap

Konventionen

Enligt artikel 34 skall stat så mycket som möjligt underlätta flyktingarnas införlivande med samhället och deras naturalisation. Särskilt skall fördragsslutande stat bemöda sig om att påskynda naturalisationsförfaran- det och att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta.

Svensk rätt

Utlänning kan enligt 65 lagen om svenskt medborgarskap på ansökan upptas till svensk medborgare (naturaliseras) om han 1)fyllt arton år, 2) sedan sju år har sitt hemvist här i landet, 3) fört en hederlig vandel samt 4) har möjlighet att försörja sig och sin familj. Föreligger det med hänsyn till sökandens förhållanden särskilda skäl för dennes upp- tagande till svensk medborgare, får naturali— sation beviljas, även om de angivna villkoren inte är uppfyllda. Om sökande, som har utländskt medborgarskap, inte förlorar detta i och med sin naturalisation utan det härför fordras medgivande av den utländska statens regering eller annan myndighet får som villkor för medborgarskapets förvärvande stadgas att sökanden inom viss tid styrker att sådant medgivande lämnats. För utlänning som bedöms vara politisk flykting föreskrivs inte sådant villkor.

Kommen tar

Bestämmelserna om förvärv av svenskt med- borgarskap gäller lika för politiska flyktingar och övriga utlänningar utom såtillvida att politisk flykting som har utländskt medbor- garskap inte behöver visa att han befriats från det utländska medborgarskapet.

Medborgarskapslagens bestämmelser om naturalisering är helt förenliga med artikel 34 i konventionen.

6.6 Prövningen av frågor om flyktingskap m. m.

6.6.1 Fastställande av flyktingskap

Konventionen

Flyktingkonventionen innehåller inga be- stämmelser som uttryckligen ålägger konven- tionsstat att pröva och avgöra fråga om utlänning är att anse som konventionsflyk- ting. Konventionen förutsätter emellertid att konventionsstat tar ställning till sådan fråga, bl.a. när utlänning ansöker om resedoku- ment enligt artikel 28 i konventionen. Se vidare utredningens kommentar i detta av- snitt.

Svensk rätt

Som torde ha framgått av den tidigare framställningen är det skydd som utlännings- lagen ger politisk flykting främst ett skydd mot att vid verkställighet av beslut om avlägsnande sändas till land där han löper risk att utsättas för politisk förföljelse. Pröv- ningen av spörsmålet om en utlänning är politisk flykting är därför närmast en verk- ställighetsfråga. Mot denna bakgrund synes det förklarligt att den centrala utlännings- myndigheten i allmänhet prövar utlännings påstående om politiskt flyktingskap mera ingående först när det uppkommer fråga om att verkställa ett beslut om avlägsnande.

I ärende om uppehållstillstånd tar utlän- ningsmyndigheten inte uttryckligen ställning till om sökanden är politisk flykting. Det förhållandet att utlänning, som ansökt om uppehållstillstånd och till stöd härför åbero- pat politiskt flyktingskap (”ansökt om asyl”), får sin ansökan bifallen innebär där- för inte att utlänningen därmed erkänts som politisk flykting, i vart fall inte i den meningen att han kan påräkna att bli betrak- tad som politisk flykting även i andra sam- manhang där det politiska flyktingskapet har betydelse, exempelvis i ärende om verkstäl- lighet av beslut om avlägsnande eller förvärv av svenskt medborgarskap.l

1 Jfr prop. 1971: 155 s. 53 ff.

Politisk flykting intar en särställning i förhållande till utlänningar i allmänhet inte bara i fråga om rätt att vistas här utan också i flera andra avseenden. Sålunda åtnjuter politiska flyktingar och vissa andra flyk- tingar bl.a. sociala förmåner och annat bistånd som inte tillkommer övriga utlän- ningar (se avsnitt 2.2.4). För att få underlag för sin bedömning av frågan om utlänning har rätt till de särskilda förmånerna brukar den beslutande myndigheten från den cen— trala utlänningsmyndigheten inhämta yttran- de om utlänningen tillhör kretsen av för- månsberättigade. Utlänningsmyndigheten an- ser sig inte i annat sammanhang bunden av den bedömning som myndigheten gör i sådant yttrande.

Förhållandena i Sverige, när det gäller fastställande av flyktingskap, avviker väsent- ligt från dem som råder i de flesta övriga västeuropeiska länder. I flertalet länder i Västeuropa prövas och avgörs fråga om flyktingskap så snart utlänning ansöker om asyl eller på annat sätt gör gällande att han är politisk flykting. Så sker bl.a. i övriga nordiska länder samt i Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike. (Se härom vidare kapitel 4.)

Kommentar

Frågan om utlänning är att anse som flykting eller ej är från olika synpunkter ofta av väsentlig betydelse. Redan utlänningens in- tresse av att så snart som möjligt få veta om han är erkänd som flykting i det land dit han tagit sin tillflykt och därmed berättigad till den särskilda ställning som tillkommer flyk- ting motiverar enligt utredningens mening att det allvarligt övervägs att rättsligt reglera prövningen av frågor om flyktingskap. Ut- redningen har därför i det följande först tagit upp frågan om och ivad mån Sverige genom sin anslutning till flyktingkonventionen kan anses förpliktat att fastställa flyktingskap. Utredningen diskuterar därefter om det från andra utgångspunkter, särskilt flyktingars behov av trygghet, kan anses lämpligt att

Flyktingkonventionen har till syfte att tillförsäkra de flyktingar, som den omfattar, i konventionen närmare beskrivna rättigheter och förmåner. En anslutning till konven- tionen innebär att den anslutande staten förpliktar sig att bereda konventionsflykting- ar den ställning som konventionen tillförsäk- rar dem. Konventionen utgör emellertid inte hinder för stat vare sig att ge konventions— flyktingar en förmånligare ställning än som konventionen föreskriver eller att låta dess bestämmelser med undantag av reglerna om resedokument bli tillämpliga även på andra flyktinggrupper. I den mån konven- tionsstat såsom Sverige gjort — inför nationella bestämmelser, som i vissa avseen- den går utöver konventionens krav, saknas anledning att i varje enskilt fall avgöra om utlänning är konventionsflykting eller ej. I dessa fall är det tillräckligt att pröva om utlänningen omfattas av de nationella be- stämmelserna.

Som redan antytts gäller emellertid vad nu sagts inte konventionens bestämmelser om resedokument. Enligt artikel 28 i kon- ventionen skall ansluten stat för flykting, som vistas lovligen i staten, utfärda resedo- kument för resor utanför statsområdet. Övri- ga anslutna stater är skyldiga att erkänna giltigheten av resedokument som utfärdats i enlighet med konventionen (se vidare avsnitt 6.5.4). Eftersom ansluten stat genom att utfärda resedokument skapar förpliktelser för andra anslutna stater, är den förhindrad att utfärda resedokument åt andra flyktingar än sådana som omfattas av konventionen. Utfärdande av resedokument förutsätter allt- så en prövning av frågan om sökanden är att anse som flykting enligt artikel 1 i konven- tionen. Om myndighet beslutar att utfärda resedokument åt utlänning, innebär detta mot bakgrunden av vad nu sagts att myndig- heten funnit flyktingkonventionen vara till- lämplig på honom eller med andra ord erkänt honom som konventionsflykting. Det må här understrykas att ett beslut att utfär— da resedokument inte har någon konstitutiv verkan utan endast en deklarativ innebörd.

Utlänning blir alltså inte flykting i och med att han beviljas resedokument eller på annat sätt erkänns som flykting utan så snart som han uppfyller de i konventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap, dvs. i allmänhet när han lämnar sitt hemland i anledning av välgrundad fruktan för förföl- jelse (se vidare avsnitt 6.3).1 Stat, som i ärende om resedokument funnit konven- tionen tillämplig på viss utlänning, är bunden av sitt ställningstagande även i andra frågor, där utlänningens ställning som konventions- flykting har betydelse, intill dess att det tillkommit någon sådan omständighet som enligt artikel 1 C i konventionen medför att den inte längre är tillämplig.

Efterson resedokument får utfärdas en- dast åt utlänning som är att anse som flykting enligt konventionen och begreppet politisk flykting i utlänningslagen omfattar inte bara konventionsflyktingar utan också vissa andra flyktingar, skulle ett beslut att utfärda resedokument åt politisk flykting kunna komma att ske i strid med konven- tionen. Kungl. Maj:t har därför i en särskild kungörelse (1955: 29) föreskrivit att den centrala utlänningsmyndigheten skall vid ut- färdandet av resedokument eller förlängning av dess giltighetstid iaktta bestämmelserna i konventionen. Enligt utlänningsmyndighe- tens praxis innebär ett beslut att utfärda resedokument åt utlänning inte att han därigenom erkänts som flykting i alla de avseenden där flyktingskapet har betydelse. Utlänningsmyndigheten har exempelvis inte ansett sig bunden av ett tidigare beslut att utfärda resedokument, när det gällt att i ärende om verkställighet av beslut om avlägs- nande avgöra om utlänningen varit att anse som politisk flykting och därmed omfattad av bestämmelserna om politiskt verkställig- hetshinder. Sålunda har det förekommit att myndigheten i verkställighetsärende ansett utlänning inte vara politisk flykting, fastän den tidigare i ärende om resedokument bedömt honom som konventionsflykting och det därefter inte inträffat någon sådan omständighet som medfört att konventionen upphört att vara tillämplig på utlänningen.

Denna praxis har i många fall lett till djupt otillfredsställande resultat,_särskilt i fråga om kollektivt överförda flyktingar. Med undan- tag av de ungerska flyktingar, som under 1956 och 1957 överfördes hit från flykting- läger i österrike, har flertalet kollektivt överförda flyktingar vid sin ankomst hit innehaft resedokument utfärdade av ut- ländsk myndighet. När giltighetstiden för sådant resedokument utgått har utlännings- myndighet på ansökan utfärdat svenskt rese- dokument. Fram till år 1969 synes sådant dokument i allmänhet ha utfärdats utan någon föregående materiell prövning, troli- gen enbart på den grund att utlänningen tidigare beviljats utländskt resedokument. Det må här anmärkas att konventionsstat inte är bunden av annan stats beslut att erkänna en utlänning som konventionsflyk- ting 1 Vidare mån än att konventionsstat är skyldig erkänna giltigheten av resedoku- ment, som annan konventionsstat utfärdat. Det förhållandet att utlänningsmyndigheten beviljat kollektivt överförd flykting svenskt resedokument har inte hindrat myndigheten från att, när det gällt att verkställa ett beslut om avlägsnande, anse utlänningen inte längre vara konventionsflykting och därför kunna sändas åter till hemlandet. Ett sådant förfa- rande innebär i praktiken att utlänning, som erkänts som konventionsflykting i ett land och därmed fått i konventionen angivet skydd mot att sändas till hemlandet, riskerar att förlora denna förmånsställning till följd av överföringen till Sverige utan att han ens underrättats om denna risk. Sammanfattningsvis kan sägas att konven- tionsstat är skyldig att pröva om utlänning, som ansöker om resedokument, är att anse som flykting enligt artikel 1 i konventionen och att stat, som funnit konventionen vara tillämplig och därför utfärdat resedokument, är bunden av sitt ställningstagande även i andra sammanhang inom konventionens ram

__1 Se bl.a. Grahl-Madsen: The Status s. 340 f. Aven flyktingkommissariatet företräder denna upp- fattning. l Förbundsrepubliken Tyskland har er- kännandet av utlänning som konventionsflykting genom nationella bestämmelser gjorts till en konsti- tutiv akt. Se bl. a. Zink: a.a. s. 200 ff.

intill dess konventionen upphör att vara tillämplig på någon av de i artikel 1 C angivna grunderna.

Den frågan inställer sig då om det är önskvärt och lämpligt att införa en skyldig- het att med bindande verkan pröva och avgöra fråga om flyktingskap i vidare omfatt- ning än som följer av konventionens bestäm- melser om resedokument.

Mot tanken att införa en sådan skyldighet har anförts en rad invändningar. Det har bl. a. gjorts gällande att en skyldighet att erkänna utlänning som flykting redan på ett tidigt stadium av hans vistelse i landet skulle innebära en onödig begränsning av handlings- friheten på så sätt att den skulle försvåra möjligheterna att avlägsna flyktingar som är asociala eller kriminella. Denna invändning är enligt utredningens mening inte hållbar. Här må bara erinras om att möjligheterna att avlägsna politisk flykting är så begränsade på grund av bestämmelserna om politiskt verk- ställighetshinder att handlingsfriheten på detta område är mer eller mindre skenbar.

Den begränsning av handlingsfriheten, som en skyldighet att fastställa flyktingskap skulle kunna innebära, medför enligt en annan mening också en begränsning av möj- ligheterna att bistå andra grupper av hjälp- eller skyddsbehövande utlänningar. Denna invändning synes utredningen svår att förstå. Flykting, som omfattas av konventionens bestämmelser, är ju berättigad till sociala förmåner och annat bistånd, oavsett om han på det område som regleras av utlänningsla- gen formellt erkänns som flykting eller ej, och ett generellt fastställande av flykting— skapet kan därför rimligen inte påverka utrymmet för andra humanitära insatser.

Det har vidare hävdats att ett erkännande av utlänning som flykting skulle kunna uppfattas som en ovänlig handling av utlän- ningens hemland. Enligt utredningens me— ning är inte heller denna invändning hållbar. Som tidigare nämnts är flyktingkonven- tionen liksom Förenta Nationernas för- klaringar om de mänskliga rättigheterna och om territoriell asyl ett rent humanitärt doku- ment. Såväl konventionen som förklaringar-

na bygger på den internationellt erkända grundsatsen att asylrätt är den stat tillkom- mande rätten att av humanitära skäl ge flykting en fristad undan förföljelse utan att det kan anses som en ovänlig handling mot flyktingens hemland. Denna grundsats har kommit särskilt klart till uttryck i förkla- ringen om territoriell asyl. I dess preambel understryks att beviljandet av asyl åt perso- ner, som äger göra anspråk därpå enligt artikel 14 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna, är en fredlig och humanitär handling och att den som sådan inte kan av någon annan stat betraktas som ovänlig. Enligt artikel 1 mom. 1 skall asyl som stat beviljar flykting respekteras av alla andra stater. Beviljandet av asyl är alltså inte en handling av solidaritet med de politiska mål som flyktingen företräder. Om stat beviljar asyl åt flykting, som sett sig tvungen att lämna sitt hemland därför att han där bedrivit otillåten politisk verksamhet, så innebär dettainte att staten därigenom ställer sig solidarisk med flyktingens politiska strä- vanden eller stöder dem. I den mån stat ger flykting asyl i sådant syfte, kan detta med visst fog betraktas som en ovänlig handling. Även om principen att beviljandet av asyl är en fredlig och humanitär handling är allmänt vedertagen, har inte sällan inträffat att stat genom diplomatiska aktioner eller på annat sätt uttryckt sitt ogillande av att annan stat gett vissa flyktingar asyl.1 Det är emellertid att märka att kritiken riktats inte så mycket mot att flyktingarna formellt getts en viss rättslig ställning som mot det förhållandet att de överhuvudtaget tillåtits inresa i staten och stanna där. I den mån liknande kritik riktats mot Sverige synes den ha avsett sådana grupper av utlänningar som från officiellt håll förklarats inte vara att anse som politiska flyktingar. Kritiken synes när- mast ha tagit sikte på att dessa utlänningar fått stanna här fastän de inte skulle ha fått göra det, om de för utlänningar i allmänhet gällande reglerna om tillstånd att inresa och

1Se bl.a. Kimminich: Völkerrechtsfragen der exilpolitischen Betätigung, Archiv des Volker— rechts, 1962/1963, 5. 141.

vistas här tillämpats konsekvent. Mot denna bakgrund synes det föga sannolikt att ett formellt erkännande av utlänning som kon— ventionsflykting även utan samband med utfärdande av resedokument för honom skulle komma att medföra några utrikespoli- tiska komplikationer. Fastmer ligger det enligt utredningens mening ett stort värde i att, när ett beslut att tillåta en flykting att stanna här sätts i fråga, kunna hänvisa till att han getts en fristad här i enlighet med bestämmelserna i en konvention som utarbe- tats inom Förenta Nationernas ram och som inemot hälften av dess medlemsstater anslu- tit sig till.1

Det har vidare gjorts gällande att det skulle vara överflödigt att i tillståndsärende, där ansökningen bifalles, pröva om sökanden är politisk flykting, ”eftersom nuvarande praxis är generösare än vad en tillämpning av bestämmelserna om politiskt flyktingskap innebär”.2 En invändning av delvis samma art är att det är onödigt att ta ställning till påstående om politiskt flyktingskap, om det saknas anledning att vägra tillstånd. Invänd- ningar av detta slag utgår uppenbarligen från att det är en flyktingen ovidkommande fråga om han erkänns som flykting eller ej. Under- låtenhet att ta ställning till utlännings påstå- ende om flyktingskap innebär emellertid att han lämnas i ovisshet om vilken rättsställning han intar i tillflyktslandet. Denna ovisshet har enligt vad som framförts till flykting- kommissarien i många fall ingett flyktingar en känsla av otrygghet och osäkerhet.

Det har slutligen gjorts gällande att en klassificering av vissa utlänningar som flyk- tingar skulle medföra en onödig och icke önskvärd kategoriklyvning. Enligt utred- ningens mening kan inte och bör inte heller en sådan kategoriklyvning undvikas. Den hänför sig till faktiska skillnader i utlänningens situation av sådan att att de motiverar olika regler. Reglerna skapar inte skillnaderna, bara speglar dem fullt avsikt- ligt. Som förut nämnts har flyktingkonven- tionen till syfte att tillförsäkra flykting, som omfattas av dess bestämmelser, i konven- tionen angivna rättigheter. I den mån anslu-

ten stat inte är beredd att ge alla utlänningar som vistas i staten den ställning som tillkom- mer konventionsflyktingar blir följden att dessa flyktingar kommer att inta en särställ- ning i förhållande till andra utlänningar och alltså bilda en utlänningskategori för vilken gäller särskilda regler. Här må erinras om att utlänningslagen och utlänningskungörelsen redan nu innehåller bestämmelser som direkt tar sikte på att ge vissa utlänningsgrupper, exempelvis nordbor, en särställning framför andra utlänningar (se avsnitt 5.2).

Mot bakgrunden av vad nu anförts synes det inte vara förenat med några väsentliga olägenheter att införa en skyldighet att pröva fråga om flyktingskap, när utlänning framställer påstående därom. Till stöd för denna tanke kan, förutom flyktingarnas be- hov av trygghet, anföras även andra skäl.

Som förut nämnts blir utlänning flykting i konventionens mening så snart han uppfyl- ler de i konventionen angivna förutsätt- ningarna för flyktingskap. Förpliktelserna för ansluten stat att behandla honom enligt

1 Bland de stater som inte anslutit sig till flyktingkonventionen kan nämnas Förenta Stater- na, Folkrepubliken Kina och Sovjetunionen. Fö- renta Staterna har som skäl för att inte ratificera konventionen anfört att de förpliktelser som kon- ventionen ålägger ansluten stat berör områden som mer eller mindre exklusivt faller under delstaternas lagstiftningskompetens, att vissa av konventionens artiklar star i strid med utvisningsbestärnmelsernai immigrationslagstiftningen samt att flertalet av konventionens bestämmelser har en motsvarighet i den amerikanska lagstiftningen. Se vidare Acker- son: Die USA und die Fliichtlingskonvention von 1951 i Garmisch, s. 51 ff. Förenta Staterna har emellertid anslutit sig till protokollet angående flyktingars ställning (se 3.324). Sovjetunionen var liksom Polen företrätt vid expertkommitténs första möte. Vid detta möte föreslog Sovjetunio- nens representant i kommittén, med instämmande av Polens representant att kommittén skulle beslu- ta att representanten för Formosaregeringen (”the Koumingtang group”) skulle uteslutas. Sedan kom- mittén förkastat förslaget, lämnade Sovjets och Polens representanter mötet under förklaring att deras regeringar inte skulle komma att erkänna la igheten av kommitténs beslut (UN Doc. E 1618; E/AC 32/5). Se vidare Ginsburgs: The Sovjet Union and the Problem of Refugees and Displaced Persons 1917—1956, AJIL 1957, s. 325 ff samt Bracht: Die Idee der Menschenrechte im Staats- und Völkerrechtsverständnis des Marxis- mus—Leninismus, i Die Menschenrechte, s. 322 ff. Se vidare förteckningen äver anslutna stater i Bilaga

"2 Se invandraren, juni 1971, s. 5 f.

konventionen gäller oavsett om flyktingska- pet fastställts eller ej. Konventionen fortsät- ter att vara tillämplig på honom till dess att det inträffar någon omständighet som enligt konventionen gör att flyktingskapet upphör. Med tanke på hur konventionens regler om uppkomst och upphörande av flyktingskap har utformats synes det följdriktigt att anslu— ten stat tar ställning till om utlänning är flykting i konventionens mening, så snart han gör anspråk därpå, och därmed faststäl- ler om han är berättigad till det skydd som tillkommer sådan flykting.

Eftersom utlänning blir flykting i konven- tionens mening i och med att han uppfyller de däri angivna förutsättningarna för flyk- tingskap, måste bedömningen av om utlän- ningen är konventionsflykting göras på grundval av de förhållanden som rådde vid den tidpunkt när han lämnade sitt hemland eller den senare tidpunkt när han uppfyllde förutsättningarna (réfugié sur place). Dröjs- mål med att avgöra frågan om utlänningen omfattas av konventionen innebär att möjlig- heterna att åstadkomma en tillförlitlig utred- ning försvåras eller går om intet och medför därmed också risk för att det beslut, som fattas på grundval av utredningsmaterialet, kan bli felaktigt. Om fråga om flyktingskap prövas först i ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande, finns dessutom risk för att bedömningen av om utlänningen är flykting eller ej kan komma att påverkas av det förhållandet att han genom ett avlägs- nandebeslut ansetts icke önskvärd här.

Flykting som omfattas av konventionen kan, som förut nämnts, redan nu framtvinga ett ställningstagande till påstående om flyk- tingskap genom att ansöka om resedoku- ment. Om beslutsmyndigheten bedömer ut- länningen vara konventionsflykting och på grund härav utfärdar resedokument åt ho- nom, kan myndigheten senare frångå denna bedömning endast om konventionen upphör att vara tillämplig på någon av de i artikel 1C angivna grunderna. Med hänsyn till de rättsverkningar som ett fastställande av flyk- tingskap har enligt konventionen synes det godtyckligt att göra prövningen av denna

fråga beroende av om flyktingen söker rese- dokument eller ej.

Utredningen anser alltså att fråga om utlänning är konventionsflykting bör prövas så snart utlänning framställt påstående där- om även när någon särskild rättsverkan av flyktingskapet inte är aktuell. En förutsätt- ning härför bör emellertid självfallet vara att flyktingen önskar få frågan prövad. Det synes därför i princip böra krävas att utlän- ning som vill få fråga om flyktingskap prövad uttryckligen begär det. För att utlän- ning skall få sådan begäran prövad bör krävas att han har behov av fristad häri landet och att han vistas här. Om utlänning, som begärt att få påstående om flyktingskap prövad, uppfyller förutsättningarna för flyktingskap, bör beslutsmyndighetens prövning utmynna i en förklaring om att utlänningen är att anse som flykting.

Utredningen föreslår att i utlänningslagen intas en bestämmelse av innebörd att utlän- ning, som avses i flyktingkonventionen och har behov av fristad här i landet, äger, om han vistas här, erhålla förklaring att han är att anse som flykting.

Om utlänning, som erhållit sådan förkla- ring, upphör att vara flykting, bör förkla- ringen återkallas. En föreskrift härom bör tas in i utlänningslagen .

6.6.2 Formerna för prövningen

Konventionen

Flyktingkonventionen föreskriver inget sär- skilt förfarande för fastställande av flyk- tingskap utan överlåter åt varje enskild stat att avgöra vilka som omfattas av konventio- nens bestämmelser och att därvid tillämpa det förfarande som staten finner lämpligt.

Svensk rätt

Som förut nämnts förekommer i Sverige inte något särskilt förfarande för prövning av frågor om flyktingskap. Sådana frågor prövas i allmänhet endast i ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande (politisk flykting),

i ärende om resedokument (konventionsflyk- ting) och i ärende om vård och understöd åt flykting (politisk flykting och därmed jäm- ställd).

Kommentar

I många länder som anslutit sig till konven- tionen har införts mer eller mindre ingående reglerade förfaranden för fastställande av flyktingskap.1

Syftet med att införa skyldighet att pröva fråga om flyktingskap är främst att tillgodo- se flyktingens behov av trygghet. I allmänhet torde detta syfte kunna uppnås genom att fråga om flyktingskap prövas i det samman- hang vari det aktualiseras, exempelvis i ären- de om resedokument eller i ärende om uppehållstillstånd där påstående om flykting— skap framställs. Det bör emellertid stå utlän- ningen fritt att begära en sådan prövning såsom ett särskilt ärende.

6.6.3 Prövningsmyndighet

Konventionen

Konventionen innehåller inga bestämmelser om hur den myndighet, som handlägger frågor om flyktingskap, skall vara beskaffad.

Svensk rätt

Fråga om flyktingskap prövas i allmänhet av den centrala utlänningsmyndigheten. Utlän- ningslagen innehåller en rad bestämmelser som föreskriver att utlänningsärende, vari beslutanderätten i princip tillkommer annan myndighet, skall underställas den centrala utlänningsmyndigheten, om utlänningen på- står att han är politisk flykting och påståen- det inte är uppenbart oriktigt. I sådana fall skall polismyndighet underställa ärende om avvisning och verkställighet av beslut om avvisning (20% 2 st. och 58% 2 st. UtlL) samt länsstyrelse ärende om verkställighet av beslut om förpassning, förvisning och utvis- ning (58 ä 2 st. UtlL).

Inte sällan förekommer att annan myndig-

het prövar fråga om flyktingskap. Kungl. Maj:t uppdrog den 27 februari 1959 åt socialstyrelsen att bistå flyktingar, som inte är omhändertagna av annan statlig myndig- het, och tillse att flyktingarna får vård och understöd i huvudsak enligt gällande praxis inom socialvården. Samtidigt bemyndigades socialstyrelsen att av statsmedel ersätta kom- mun för dess verksamhet till förmån för flyktingar. Vem som i detta sammanhang är att anse som flykting avgör socialstyrelsen efter att ha hört invandrarverket. Styrelsens bedömning har betydelse endast för ersätt- ningsfrågan. Som tidigare nämnts förekom- mer också att allmän domstol i samband med fråga om förvisning prövar påstående om politiskt flyktingskap (se avsnitt 5.4.2).

Kommentar

Många länder i Västeuropa har låtit inrätta särskilda institutioner för prövningen av frå- gor om flyktingskap, medan andra länder nöjt sig med att införa föreskrifter av organi- satorisk art som förbehåller viss myndighet beslutanderätten i sådana frågor.

I Belgien ankommer det i princip på utrikesministern att avgöra om utlänning är att anse som konventionsflykting. Med stöd av ett särskilt bemyndigande har emellertid utrikesministern förklarat flyktingkommissa- riens representant i Belgien behörig att avgö- ra, om utlänning som gör anspråk därpå har ställning som flykting enligt konventionen. Flyktingkommissariens representant beslutar alltså i dessa frågor på den belgiska rege- ringens vägnar. I Danmark skall fråga om utlänning är politisk flykting föreläggas justi- tieministern för avgörande. Om denne finner utlänningen vara att anse som politisk flyk- ting beviljar Tilsynet med udlaendinge ho- nom uppehålls— och arbetstillstånd ”med status som flygtning i henhold till konven- tionen af 28 juli 1951”. — I Finland skall ansökan om asyl prövas av justitieministern. I Frankrike handläggs flyktingfrågor av en

1Se kapitel 4 och Grahl-Madsen: Asyl und Anerkennungsverfahren nach dem Völkerrecht, i Heilsbronn, s. 88 ff.

särskild myndighet, Office Francais de la Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA). Sålunda är OFPRA behörig att bl. a. pröva fråga om utlänning är att anse som flykting enligt flyktingkonventionen. I Italien prövas fråga om erkännande av utlänning som konventionsflykting av en paritetisk kommission, Commissione Pari- tetica per i Rifugiati, bestående av två företrädare för den italienska regeringen och två representanter för flyktingkommissarien. — I Norge skall utlännings ansökan om ”förstagångsasyl" hänskjutas till Justitiede— partmentet för avgörande. — I Förbundsre- publiken Tyskland handläggs frågor om er- kännande av konventionsflyktingar och poli- tiskt förföljda av en särskild myndighet, Bundesamt fiir die Anerkennung auslän- discher Fltichtlinge. Vid Bundesamt finns en särskild tjänsteman, Bundesbeauftragter fiir Asylangelegenheiten, som äger överklaga myndighets beslut i statusfrågor (såväl posi— tiva som negativa beslut) och härvid uppträ- da som part. Bundesamt lyder direkt under Bundesminister des Innern. Statusfrågan av— görs i första instans av ett särskilt utskott, Anerkennungsausschuss. Mot utskottets be- slut kan talan föras hos ett besvärsutskott, Widerspruchausschuss. En representant för flyktingkommissarien har rätt att delta i utskottets sammanträden.

Som förut nämnts har spörsmålet om vilken myndighet som bör pröva frågor om flyktingskap berörts i olika sammanhang, senast i en proposition (19711155) med förslag till ändring i utlänningslagen. I propo— sitionen, som godkändes av riksdagen, före— slogs bl. a. att ärenden om utvisning överflyt- tas från länsstyrelserna till de nybildade länsrättema. I samband därmed föreslogs att påstående om politiskt flyktingskap, som framställts i ärende om utvisning, skall prö- vas av den centrala utlänningsmyndigheten. Till stöd för detta förslag anförde föredra— gande departementschefen främst att denna myndighet har särskild kompetens vid be- dömande av sådana frågor. Utredningen de- lar denna uppfattning. Det bör alltså i princip ankomma på den centrala utlännings-

myndigheten att pröva frågan om flykting- skap.

Utredningen har övervägt möjligheterna att låta den centrala utlänningsmyndigheten exklusivt avgöra frågor om flyktingskap på så sätt att myndighetens avgörande skulle vara rättsligt bindande för alla andra myndig- heter eller domstolar som handlägger frågor vari utlännings ställning som flykting har betydelse. Utredningen har inte funnit anled- ning föreslå en sådan ordning. Från rätts- säkerhetssynpunkt är det givetvis angeläget att utlänning som av den centrala utlännings- myndigheten bedömts som flykting, betrak- tas som flykting också i andra sammanhang där flyktingskapet har rättslig betydelse. Det av rättssäkerhetshänsyn motiverade kravet på likformig bedömning synes emellertid kunna tillgodoses inom ramen för de regler som gäller för förfarandet vid förvaltnings- myndighet och domstol. ] förvaltningsförfa- randet och förvaltningsprocessen ankommer det på den beslutande myndigheten eller förvaltningsdomstolen att tillse att ärende blir så fullständigt utrett som möjligt. Ett viktigt led i detta förfarande är därför att inhämta yttrande från andra myndigheter. Ehuru det inte är direkt utsagt i förvaltnings- lagen torde som huvudregel gälla att myndig- het är skyldig att inhämta upplysningar eller yttrande när så anses nödvändigt. Enligt förvaltningsprocesslagen (235 1 st.) gäller att förvaltningsdomstol får inhämta yttrande från myndighet i fråga som kräver särskild sakkunskap. Utredningen utgår från att myn- dighet och domstol som handlägger fråga, vari utlännings ställning som flykting har rättslig betydelse, alltid hör fackmyndighe— ten på området, dvs. den centrala utlän- ningsmyndighetenl .

[ Beträffande domstols och myndighets befogen- het att pröva administrativa frågor se Lavin: Dom- stol och administrativ myndighet, Stockholm 1972, kap. XVII.

7. Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd

7.1. Utgångspunkter

I syfte att skapa ökade garantier för att Sverige uppfyller de förpliktelser som följer av anslutningen till flyktingkonventionen, har i det föregående föreslagits att den svenska utlänningslagens bestämmelser om politiskt flyktingskap ges ett innehåll som bättre svarar mot konventionens regler, främst genom att konventionens definition på flykting införlivas med svensk rätt. I samband därmed har utredningen framlagt vissa andra förslag som syftar till att för- stärka råttsskyddet och rättstryggheten för de flyktingar som omfattas av konventionen (se kap. 6).

Som utredningen redan framhållit utgör en anslutning till flyktingkonventionen givet- vis inte hinder för att ansluten stat av humanitära eller andra skäl ger samma skydd som konventionsflyktingar får också åt ut- länningar som inte är att anse som sådana flyktingar. Vilka utlänningar som Sverige bör bereda ett särskilt skydd vid sidan av konventionsflyktingarna är, enligt utred- ningens mening, delvis en invandringspolitisk fråga.

En av de viktigaste utgångspunkterna vid bestämmandet av den svenska invand— ringspolitiken är att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolkningen. För att förverk- liga denna tanke upprätthålls en generell

invandringskontroll som syftar till att avpas- sa invandringens omfattning efter vårt lands möjligheter att tillhandahålla invandrarna arbete och bostäder samt social omvårdnad och annat bistånd som behövs för deras anpassning i vårt samhälle. Statsmakterna har i detta syfte uppställt bl.a. krav på att utlänning, som vill invandra här, i princip skall ha sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt och förfoga över lämplig bostad. I den mån av humanitära skäl vissa grupper av utlänningar generellt undantas från dessa krav, begränsas i mot- svarande mån möjligheterna att anpassa invandringen efter vårt lands resurser. Såvitt gäller konventionsflyktingar har vårt land inskränkt sin handlingsfrihet och måste där- för, om jämlikhetstanken skall kunna upp— rätthållas också ifråga om dem, avdela de resurser som erfordras för deras anpassning till svensk levnadsstandard, även om de skulle komma hit i större antal. I fråga om andra utlänningar än konventionsflyktingar har Sverige däremot full handlingsfrihet vid avgörandet av frågan om de skall få inresa och vistas här eller ej. Det är enligt utred- ningens mening nödvändigt att tillse att kretsen av förmånsbehandlade utöver kon- ventionsflyktingar inte blir så vid att den äventyrar möjligheterna att hålla fast vid tanken att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolkningen. Hur vid kretsen av förmånsbe-

handlade kan göras utan att sådana risker uppstår är givetvis beroende av vari förmåns- behandlingen består, dvs. i vilken omfattning de invandringspolitiskt motiverade kraven på tryggad försörjning, innehav av bostad osv. efterges. Med en viss förenkling kan därför sägas att valet står mellan att ge en stark förmånsställning åt ett mindre antal utlän- ningar och att ge en svagare förmånsställning i samma hänseenden åt ett större antal.

Eftersom många av de utlänningar, som söker sig hit av andra skäl än att de fruktar att bli förföljda i sitt hemland, befinner sigi en situation som är lik konventionsflykting- arnas och därmed är i behov av ett likartat skydd, har utredningen ansett det angeläget att dessa utlänningars skyddsbehov tillgodo- ses närmast efter flyktingarnas. Detta inne- bär att deras förmånsbehandling bör nära ansluta sig till den som gäller för konven- tionsflyktingar. Förmånsställningen bör allt- så vara stark. Eftersom det inte bör komma ifråga att ge avkall på tanken att utlänningar som tagits emot i vårt land inte skall hänvisas till att leva på en sämre standard än den inhemska befolkningen, måste kretsen av dem som skall få förmånsställning göras förhållandevis begränsad. Den förmånsbe- handling som bör komma dessa utlänningar till del bör enligt utredningens mening bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas i Sverige av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra all- männa intressen, som annars är bestämman- de för invandringens omfattning.

När det gäller att närmare bestämma vilka grupper av skyddssökande utlänningar som bör komma i åtnjutande av förmånsbehand- lingen, har det med den utgångspunkten synts utredningen naturligt att anknyta till de i flyktingkonventionen angivna förutsätt- ningarna för flyktingskap och begränsa kret- sen av förmånsbehandlade till att omfatta utlänningar som visserligen inte riskerar för- följelse i sitt hemland men på grund av de politiska förhållandena där inte vill återvän- da dit och kan anföra tungt vägande humani- tära skäl för att stanna här.

Utredningen behandlar i avsnitten 7.2 och

7.3 närmare vilka grupper av skyddssökande utlänningar som bör komma i åtnjutande av ett särskilt skydd och vari detta skydd bör bestå.

7.2 Kretsen av förmånsbehandlade

Begreppet politisk flykting i utlänningslagen är som tidigare nämnts vidare än motsvaran- de begrepp i flyktingkonventionen på så sätt att det inbegriper också utlänning som riske— rar förföljelse på grund av politiska förhål- landen eller löper risk att åläggas allvarligt straff för politiskt brott. Enligt utredningens mening bör vid en omreglering av asylrätten eftersträvas att de grupper av utlänningar, som omfattas av principdeklarationen i 2 & utlänningslagen men faller utanför flykting- konventionen, såvitt möjligt får en ställning likvärdig med den som de nu har enligt utlänningslagen .

I anslutning till reglerna om politiskt flyktingskap har utvecklats en särskild form av humanitärt motiverad invandring. Sålunda har Sverige sedan lång tid tillbaka av allmänt humanitära skäl i viss utsträckning gett en fristad här åt bl. a. medborgarei krigförande land vilka visserligen inte löper risk att förföljas i sitt hemland men som riskerar att sändas till tjänstgöring på krigsskådeplats.

7.2.1. Politiska förhållanden Innebörd och bakgrund

Politiska förhållanden upptogs som grund för förföljelse på förslag av utlännings- kommittén. Kommittén anförde till stöd för sitt förslag följande:

Det är att märka, att en person, som förövat ett politiskt brott, kan vara utsatt för fara för liv eller frihet eller för förföljelse, även om man icke kan antaga att han skulle bliva utsatt härför enbart på grund av sin politiska uppfattning. Som förut antytts kan anledningen till att en utlänning flytt eller icke vill återvända till sitt hemland vara att vederbörande hotas av tvångsförflyttning till av- lägsen ort. Därmed bör likställas tvång att utföra särskilt pressande arbete. Dylika fall avses genom uttrycket ”politiska förhållanden”. Under detta uttryck eller under politiskt brott torde också

kunna föras de situationer, där en flykting, som kommit hit endast i avsikt att här vinna en bättre försörjning, icke kan återvända utan att drabbas av mycket strängt straff för att han flytt från sitt hemland.

I vad mån ”politiska förhållanden” förekom— mit som grund för politisk förföljelse i svensk rättspraxis och vilken innebörd denna grund har är av olika skäl svårt att avgöra. Som förut nämnts erbjuder det stora svårig- heter att på grundval av svensk rättspraxis avgöra på vilken grund utlänning, som bedömts som politisk flykting, ansetts riske- ra politisk förföljelse. Förklaringen härtill torde vara att söka främst i det förhållandet att bedömningen av om det föreligger risk för politisk förföljelse huvudsakligen grun- dats på generella värderingar av det politiska systemet och dess maktutövning i utlän- ningens hemland. På grundval av dessa värderingar har utbildats mer eller mindre starka presumtioner för eller emot att utlänning riskerar politisk förföljelse om han återsänds till sitt hemland. Sålunda har exempelvis medborgare i östeuropeiska sta- ter med undantag av jugoslaviska medbor- gare 4 sedan lång tid tillbaka presumerats löpa risk för politisk förföljelse, oavsett om de lämnat landet av politiska skäl eller gjort det därför att de vantrivts med de ekonomis- ka och sociala förhållandena där. Det är mot denna bakgrund förklarligt att utlännings- myndigheten inte i varje enskilt ärende uttryckligen anger på vilken grund politisk flykting ansetts löpa risk att bli politiskt förföljd. Utredningen har därför varit hänvi- sad till att bygga sina bedömningar på uppgifter i polisutredningar, yttranden och annat sådant material, och det har därför inte varit möjligt att med rimlig grad av säkerhet avgöra vilka omständigheter som i det enskilda fallet ansetts utgöra grund för politisk förföljelse. När det gäller särskilt grunden ”politiska förhållanden” försvåras bedömningen ytterligare av att den är oklar till sin innebörd och svår att avgränsa från flera av de övriga grunderna för förföljelse, främst grunderna ”politisk uppfattning” och ”politiskt brott”.

Mot bakgrunden av utlännings- kommitténs uttalande om innebörden av begreppet ”politiska förhållanden” synes rimligt anta att förföljelse på grund av politiska förhållanden föreligger, när utlän- ning som olovligen överskridit sitt hemlands gräns löper risk att drabbas av ett mycket strängt straff härför, om han återvänder till hemlandet. Efter tillkomsten av nu gällande utlänningslagstiftning, har utlänningar, som lämnat sitt hemland utan föreskrivet till- stånd eller inte återvänt före utgången av tillståndets giltighetstid och riskerat att härför ådömas strängt frihetsstraff, i ett flertal fall bedömts som eller ”jämställts med” politiska flyktingar. Enligt vad utlän- ningsnämnden uttalade i ett yttrande från år 1956 borde utresa, som föranletts av allmänt missnöje med den rådande regimen, svårighe- ter att få arbete eller dylikt, inte konstituera politiskt flyktinskap. Om utresan haft mera klart politiska grunder som inte i och för sig medförde politiskt flyktingskap, eller om det förelåg flera illegala utresor kunde det emel- lertid enligt nämnden ”finnas anledning att tillgripa hemlandsklausul”, dvs. till avlägs— nandebeslutet foga en föreskrift om att utlänningen inte fick befordras till sitt hem- land eller till annat land där han löpte risk att bli utsatt för politisk förföljelse.

Utlänningsnämnden tog i ett våren 1972 avgivet yttrande på nytt upp frågan i vad mån utlänning som riskerar strängt straff för olovlig utresa eller olovligt kvarstannande utomlands är att bedöma som politisk flyk- ting enligt utlänningslagen och som flykting enligt flyktingkonventionen.

I ärendet, som rörde två tjeckoslovakiska medborgare (A och B), var upplyst att de, efter att 1969 ha kommit till Sverige från Tjeckoslovakien som deltagare i gruppresor, underlåtit att återvända på bestämd tid och inte ansökt hos de tjeckoslovakiska myndig- heterna om tillstånd till fortsatt vistelse här, att ett sådant förfarande i den tjeckoslova- kiska strafflagens % 109 avsnitt 2 belagts med frihetsstraff från sex månader till fem år och att enligt samma lag den dömdes förmö- genhet kan förklaras förverkad, att en di-

striktsdomstol i hemlandet ijuli 1970 dömt A enligt ovannämnda lagrum till två års frihetsberövande och förklarat hela hans förmögenhet förverkad samt att A enligt domskälen inte straffats tidigare och inte heller var politiskt eller socialt belastad.

I sitt yttrande uttalade nämnden följande.

Med hänsyn till strängheten i de påföljder, som den tjeckoslovakiska strafflagen upptar för de gärningar om vilka här är fråga — olovligt kvarstan- nande i utlandet samt den rättstillämpning, som framgår av ovan återgivna och andra för nämnden kända domar, finner nämnden, att syftet med ifrågavarande bestämmelser till stor del är att bereda möjlighet till reaktion mot den politiskt avvikande uppfattning som anses ha kommit till uttryck genom gärningen. Tillämpningen av ifråga- varande bestämmelser får därför beträffande [A] anses innefatta politisk förföljelse. Anledning sak- nas till antagande, att [B] skulle av tjeckoslovakisk dom stol behandlas annorlunda än [A].

Såväl [A] som [B] får därför anses ha skäl att hysa välgrundad fruktan för politisk förföljelse om de återvänder till Tjeckoslovakien. Av de uppgifter som [A] och [B] lämnat vid förhör måste anses framgå, att motivet för deras olovliga kvarstannan- de i Sverige är deras från den i Tjeckoslovakien härskande regimens avvikande politiska övertygel- se. Vid sådant förhållande anser nämnden det vara utan betydelse för bedömandet av deras flykting- status, att de måhända i och för sig icke haft anledning att frukta politisk förföljelse om de återvänt till Tjeckoslovakien inom föreskriven tid.

Under åberopande av det anförda ansåg nämnden A och B vara att bedöma som flyktingar såväl enligt 25 utlänningslagen som enligt artikel 1 A 2) i flyktingkonventio- nen. Invandrarverket beviljade båda uppe- hållstillstånd och utfärdade resedokument för dem enligt artikel 28 i flyktingkonventio-

nenl .

Synpunkter

Flertalet länder, däribland Sverige, uppställer av ordningsskäl vissa villkor för att medbor- gare skall få resa ut ur landet, exempelvis innehav av pass, och bestraffar den som inte iakttar villkoren med böter eller en kortare tids frihetsberövande. Utresebestämmelserna i dessa länder bygger på tanken att envari princip har rätt att fritt lämna sitt hemland och att denna rätt kan begränsas endast om

det finns särskild anledning att göra det, exempelvis för att förhindra att personer som begått brott undandrar sig lagföring genom att fly ur landet. I många länder vilar utresebestämmelserna på den motsatta prin- cipen, nämligen att landets medborgare inte äger utan särskilt tillstånd resa ut ur landet. Den som lämnar landet utan erforderligt tillstånd eller stannar utomlands utöver med- given vistelsetid ådöms där i allmänhet lång- varigt fängelsestraff.

I Albanien straffas sålunda olovligt gräns- överskridande med frihetsstraff upp till fem år, såvida inte gärningen på grund av sin karaktär skall bestraffas hårdare. Medhjälp till illegalt gränsöverskridande, som lämnas yrkesmässigt eller genom att myndighetsper- son åsidosätter sin tjänsteplikt, straffas med frihetsstraff från tre till tio år. [ Bulgarien straffas den som överskrider gränsen utan tillstånd av behörig myndighet eller vid sidan av godkänt övergångsställe med frihetsberö- vande från tre till tio år och böter. På samma sätt straffas förberedelse, försök eller med- hjälp till sådan gärning. I Polen bestraffas olovligt gränsöverskridande med högst fem års fängelse. — I Rumänien gäller att den som reser in i eller lämnar landet vid sidan av godkänt övergångsställe eller i hemlighet straffas för bedrägligt gränsöverskridande med fängelse från tre till tio år. - I Sovjetunionen bestraffas den som utreser ur eller inreser i rådsrepubliken utan föreskrivet pass eller tillstånd med fängelse från ett till tre år. ] Tjeckoslovakien straffas den som reser ut olovligen eller stannar olovligen utomlands med fängelse från sex månader till fem år samt den som är medhjälplig till olovlig utresa till fängelse från tre till fem år. [ Ungern gäller bl. a. att den som övergår gränsen utan tillstånd eller med stöd av reselegitimation som han erhållit genom falska uppgifter bestraffas med frihetsberö- vande från sex månader till ett år eller om

1 Utlänningsnämndens yttrande uppvisar i fråga om motiveringen likheter med domskälen i Bun— desverwaltungsgerichts dom den 26 oktober 1971, DVBl 1972, s. 277 ff. (Bundesverwaltungsgericht är Förbundsrepubliken Tysklands högsta förvalt- ningsdomstol.)

han utfört gärningen beväpnad eller tillsam- mans med två eller flera personer med frihetsberövande från två till åtta år. De i Jugoslavien gällande bestämmelserna om olovligt gränsöverskridande skiljer sig avse- värt från motsvarande regler i övriga öst- europeiska stater i fråga om påföljden för brott mot bestämmelserna. Sålunda bestraf- fas den som olovligen överskrider gränsen med böter eller arrest i 30 dagar. — I alla de här angivna länderna utom Polen gäller att olovligt kvarstannande utomlands bestraffas på huvudsakligen samma sätt som olovlig utresa].

De här redovisade bestämmelserna om utresa avser alla medborgare, oavsett deras politiska uppfattning, och gäller således inte bara den som har en från regimen avvikande politisk åskådning utan också den som är politiskt likgiltig-eller välvilligt inställd till regimen. Den som reser ut eller stannar utomlands i strid med dessa bestämmelser löper alltså risk att straffas härför, även om han lämnat landet enbart för att skaffa sig bättre utkomst. Det allmänna förbudet mot utresa och de stränga påföljderna för överträ- delse av förbudet är —— liksom rigorös gräns- övervakning, uppförande av gränsmurar och liknande åtgärder i första hand inte att se som instrument för att upprätthålla en poli- tisk ideologisk kontroll över befolkningen utan som medel för att förhindra en utvand— ring som bedöms vara oförenlig med allmän- na samhälleliga intressen av olika slag. Det kan emellertid å andra sidan sägas att de långtgående begränsningar av möjligheterna att utresa, som många länder infört, har en politisk ideologisk bakgrund. De är resultatet av en intresseavvägning mellan den enskilde och samhället, där den enskildes anspråk på personlig frihet fått stå tillbaka för samhäl- lets krav, och ett uttryck för en ideologisk syn på den enskilde och hans förpliktelser mot samhället som skiljer sig radikalt från den som. präglar utresebestämmelserna i exempelvis de nordiska länderna. Det kan mot denna bakgrund inte generellt anses att strängt straff för olovlig utresa eller olovligt kvarstannande utomlands utgör förföljelse

För att utlänning, som lämnat sitt hem— land olovligen och riskerar strängt straff härför om han återvänder dit, skall anses vara utsatt för förföljelse i konventionens mening krävs att han företagit utresan av politiska skäl och att det kan antas att han på grund härav kommer att straffas hårdare. Han är då att betrakta som konventionsflyk- ting och därmed berättigad till det skydd som tillkommer sådan flykting. Om utlän- ningen däremot lämnat sitt hemland av annat skäl, exempelvis för att vinna en bättre utkomst utomlands, och det inte kan antas att straffet för den olovliga utresan till någon del kommer att ha sin grund i hans ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhälls- grupp eller religiösa eller politiska uppfatt- ning, är straffet inte att anse som förföljelse i flyktingkonventionens mening.

Det har emellertid stundom gjorts gällan- de att straff för olovlig utresa är att betrakta som förföljelse i konventionens mening även om straffet inte till någon del beror på den dömdes härkomst eller hans religiösa eller politiska uppfattning. Enligt en åsikt utgör varje kränkning av de mänskliga rättigheter- na förföljelsez. Eftersom den allmänna för- klaringen om de mänskliga rättigheterna tillförsäkrar envar ”rätt att lämna varje land, inbegripet sitt eget, och att återvända till sitt eget land” (art. 13 mom. 2), innebär enligt denna åsikt straff för utresa en kränkning av en mänsklig rättighet och därmed också förföljelse i konventionens mening. Härtill må anmärkas att flyktingkonventionen inte avser att tillförsäkra flyktingar skydd mot kränkningar av alla de i förklaringen angivna rättigheterna utan endast vissa av dem, så- som åsikts-, yttrande- och tankefrihet, men

1 För en utförligare redogörelse för bestäm- melserna om olovligt gränsöverskridande i de östeuropeiska staterna hänvisas till Schweissguth: "Auslieferung bei Flucht in eine andere Volksde- mokratie" am Beispiel der Sovjetzone, Jahrbuch fiir Ostrecht 1963, s. 189 ff och Franz: Das Asylrecht im Schatten der Fliichtlingskonvention, DVBl 1966, s. 623 ff. 2Se Franz i en kommentar (Anmerkung) till Bundesverwaltungsgerichts förutnämnda dom den 26 oktober 1971, DVBI 1972 s. 279.

däremot inte rätten att resa ut ur och att återvända till hemlandet. Enligt en annan mening utgör straff för olovlig utresa förföl- jelse, om utresan företagits av politiska skäl, oavsett om vederbörande riskerar svårare straff på grund av sin politiska uppfattning eller ej]. Denna mening synes enligt utred- ningens uppfattning svår att förena med ordalagen i artikel 1 A i flyktingkonventio- nen, eftersom den bortser från att straff för olovlig utresa måste helt eller delvis ha sin grund i den dömdes politiska uppfattning för att utgöra förföljelse i konventionens me- ning.

Strävandena att genom en vid tolkning av flyktingkonventionen göra den tillämplig även på personer som enligt ordalagen i konventionen faller utanför dess tillämp— ningsområde får närmast ses mot bakgrun- den av att det i många länder saknas bestäm- melser som ger ett särskilt skydd även åt andra skyddsbehövande än konventionsflyk- tingar. Frånvaron av sådana bestämmelser innebär att utlänningar, som i och för sig bedöms vara i behov av särskilt skydd men inte omfattas av konventionen, i rättsligt hänseende blir jämställda med utlänningari allmänhet. Den vida tolkning av flyktingkon- ventionen, som innebär att strängt straff för olovlig utresa utgör förföljelse i konventio— nens mening även om straffet inte har sin grund i den dömdes politiska uppfattning, är enligt utredningens mening ett direkt ut- tryck för behovet av särskilda regler som ger ett särskilt skydd också åt sådana utlänning- ar som, utan att vara konventionsflyktingar, ändå har behov av sådant skydd. Flera länder, bl.a. Danmark och Frankrike (se avsnitt 4.2 och 4.6), har i detta syfte infört särskilda regler vid sidan av konventionen.

Enligt utredningens mening befinner sig utlänning, som riskerar strängt straff enbart därför att han rest ut olovligen, i en så svårartad situation att han bör beredas ett särskilt skydd mot att återsändas till sitt hemland. Vari detta skydd bör bestå behand- lar utredningen närmare i avsnitt 7.3.

7.2.2 Politiskt brott Innebörd och bakgrund

Svensk lagstiftning har alltsedan tillkomsten av lagen den 4 juni 1913 angående utlämning av förbrytare och lagen den 14 september 1914 angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas (den s.k. utvisnings- lagen) gett ett särskilt skydd åt utlänning som begått politiskt brott i annat land. Sålunda föreskrev utlämningslagen (7 5) att utlämning icke fick ske för politiskt brott. Om den gärning, för vilken utlämning begär- des, innefattade också brott av icke politisk beskaffenhet fick emellertid utlämning med- ges, ifall gärningen med hänsyn till omstän— digheterna i det särskilda fallet prövades övervägande äga karaktären av ett icke politiskt brott. Enligt utvisningslagen fick utlänning vid verkställighet av avvisning och utvisning inte befordras till land där han sannolikt skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. Undantaget i utvisningslagen motiverades med att de politiska brotten enligt den gällande internationella utläm- ningsrätten var undantagna från utlämnings- påföljd och att, om en person som i sitt hemland misstänktes för sådant brott blev befordrad dit, så skulle detta inte vara annat än en maskerad utlämning. Utvisningslagens bestämmelser får alltså närmast ses som ett

1 Se Grahl-Madsen: The Status s. 248 ff. Denne medger visserligen att det ”står bäst i överensstäm- melse med ordalagen i artikel 1 A mom. 2 i konventionen" att tolka stadgarna så att ”förföljel- se på grund av politisk uppfattning” föreligger endast om vederbörandes politiska uppfattning är avgörande för arten och svårheten av de åtgärder som han utsätts för, men hävdar ändå att konven- tionen är tillämplig. Han motiverar sin avvikande uppfattning med att det föreligger ett historiskt samband mellan flyktingkonventionen och stadgan för Internationella flyktingorganisationen (IRO). Enligt denna skulle organisationen dra försorg om flyktingar och "displaced persons”, inte bara såda- na som kunde återvända hem och därför behövde organisationens hjälp därmed utan också sådana som fritt och efter att ha fått full vetskap om förhållandena i sina hemländer anförde giltiga skäl mot (expressed valid objections) att återvända till hemlandet, bl. a. skäl av politisk natur (objections of political nature). Jfr Bundesverwaltungsgerichts förutnämnda dom den 26 oktober 1971, DVBl 1972 s. 277 ff.

komplement till utlämningslagens regler om politiskt brott.1

Det skydd mot verkställighet av beslut om avlägsnande som utlänningslagen gav utlänning som begått politiskt brott ut- sträcktes genom 1937 års utlänningslag till att omfatta utlänning som flytt från sitt hemland av politiska orsaker. Avsikten med denna ändring var enligt vad 1936 års utlänningssakkunniga uttalade i sitt betän- kande (SOU 1936: 53 s. 56 f) att ge skydd också åt utlänningar som i sitt hemland visserligen inte begått något brott ”men som på grund av sin politiska åskådning eller andra politiska skäl riskera att bli intagnai koncentrationsläger eller att drabbas av andra liknande åtgärder”. Skyddet kom alltså att omfatta inte bara utlänning som i sitt hemland begått politiskt brott utan också utlänning som riskerade förföljelse på grund av sin politiska åskådning eller av andra politiska orsaker. Utlänningslagens bestämmelser om skydd mot verkställighet av beslut om avlägsnande av vissa utlänningar kom genom utvidgningen att inte längre utgöra enbart komplement till utlämnings- lagens regler om förbud mot utlämning för politiskt brott utan få en en självständig betydelse vid sidan av dessa regler.

Politiskt brott upptogs som grund för politisk förföljelse i utlänningslagen på för- slag av utlänningskommittén. I samband med att kommittén i sitt betänkande ( SOU 1951:42 ) angav grundprinciperna för en ny Utlänningslagstiftning uttalade kommittén till stöd för detta förslag att det borde eftersträvas, att skyddet för politiska flyk- tingar såvitt möjligt korresponderade med det skydd som lagen om utlämning för brott skulle ge. Om sålunda en utlänning inte kunde utlämnas därför att det brott för vilket utlämning begärdes var politiskt, borde han principiellt inte heller kunna avlägsnas enligt utlänningslagen till det land, som begärt hans utlämnande. Utlännings- lagen fick inte ge möjlighet att kringgå det skydd som lagen om utlämning för brott avsåg att bereda förövare av politiskt brott. Av detta uttalande synes framgå att syftet

med förslaget i första hand inte var att bereda en viss kategori utlänningar skydd mot politisk förföljelse utan att skapa garantier för att utlänning, som omfattades av förbudet mot utlämning i kommitténs förslag till ny lag om utlämning för brott, inte avlägsnades ur landet med stöd av utlänningslagen. Andra uttalanden av kom- mittén synes emellertid ge vid handen att den avsett att ge utlänning som begått politiskt brott ett särskilt skydd vid sidan av lagen om utlämning för brott. Kommittén, som hade i uppdrag att också se över reglerna om utlämning för brott i 1913 års utlämningslag, föreslog att utlänning, som begärdes utlämnad för politiskt brott, skulle kunna utlämnas om brottet var av grov beskaffenhet. Kommittén satte i fråga om det inte med hänsyn härtill i definitionen på politisk flykting borde upptas den reserva- tionen, att det skulle vara politiskt brott, för vilket utlämning inte fick äga rum. Kommit- tén ansåg emellertid att den som på grund av ett politiskt brott flytt hit borde behandlas som politisk flykting enligt utlänningslagen. Endast i de former som föreskrevs i lagen om utlämning för brott borde bedömas, om sådant undantagsfall var för handen som förutsattes för att förövare av politiskt brott skulle vägras asyl här. Det syntes sålunda kommittén inte nödvändigt, att det i detta avseende rådde full paritet mellan utlän- ningslagen och lagen om utlämning för brott. Även om flykting erhållit asyl enligt utlän- ningslagen, borde han i nu avsedda fall med hänsyn till de särskilda rättssäkerhets- garantier som det judiciella förfarandet en- ligt lagen om utlämning för brott erbjöd kunna utlämnas. Om, å andra sidan, en utlämningsframställning avslagits, därför att brottet funnits vara av sådan politisk beskaf- fenhet att utlämning ej kunde ske, borde enligt kommittén de myndigheter som enligt utlänningslagen hade att pröva asylfrågan

1 Prop. 1913142 5.39. För en utförligare redogörelse för bestämmelsernas tillkomst hänvisas till Hammar: Sverige åt svenskarna, Invandrin 5— politik, utlännirrgskontroll och asylrätt, Stockholm 1964, s. 123 ff och 154 ff.

anses bundna av denna bedömning av brot- tets beskaffenhet. Utlänning som begått politiskt brott och som tagit sin tillflykt till Sverige skulle alltså åtnjuta asyl här som politisk flykting enligt utlänningslagen men förlora detta skydd om han kunde utlämnas enligt lagen för utlämning för brott. Liksom när det gäller grunden ”politiska förhållan- den” erbjuder det stora svårigheter att med säkerhet avgöra i vad mån ”politiskt brott” i svensk rättspraxis antagits utgöra grund för förföljelse. I praxis har utlänningar, som deltagit i motståndsrörelser eller förbjudna politiska organisationer i hemlandet, regel- mässigt bedömts som politiska flyktingar. Om skälet härför varit att de begått politiskt brott eller ansetts löpa risk för förföljelse på grund av sin politiska uppfattning, synes inte möjligt att avgöra.

Vad som skall förstås med politiskt brott är inte helt klart. Enligt vedertagen interna- tionell uppfattning avses därmed i vart fall brott som riktar sig mot statens säkerhet eller samhällsordningen, oavsett om brottet begåtts i politiskt syfte eller ej (absolut- politiska brott). Som exempel på sådana brott kan nämnas uppror, väpnat hot mot laglig ordning, högförräderi och spioneri. I vad mån begreppet politiskt brott innefattar också brott av allmän karaktär, såsom mord och stöld, i vilka ingår ett politiskt moment (relativt politiska brott) är en omstridd fråga. Enligt en uppfattning är varje brott som begåsi politiskt syfte ett politiskt brott. Enligt en annan, mera allmänt omfattad mening innefattar begreppet politiskt brott, utöver brott som direkt riktar sig mot staten, endast brott som förövas i samband med och i avsikt att främja sådant brott.l De svenska bestämmelserna bygger på den senare upp- fattningen. Enligt 65 lagen om utlämning för brott gäller som huvudregel att utläm- ning inte får beviljas för politiskt brott (1 st.). Men om gärningen innefattar även brott av icke politisk beskaffenhet får utlämning beviljas, så framt gärningen i det särskilda fallet prövas övervägande äga karaktären av ett icke politiskt brott (2 st.). När det gäller

de relativt-politiska brotten råder vidare oenighet om huruvida förbudet mot utläm- ning för sådana brott skall vara ovillkorligt eller ej. Förbudet mot utlämning för poli- tiskt brott begränsas i många länder på så sätt att visst brott förklaras inte vara att anse som politiskt brott. En sådan begränsning utgör den s.k. belgiska attentatsklausulen, som innebär att mord, mordförsök eller dråp på främmande statsöverhuvud eller någon till en främmande suveräns familj hörande per- son inte skall anses som politiskt brott.2 Bestämmelser av samma eller liknande inne- börd har tagits in i en rad överenskommelser om utlämning, bl. a. europeiska utlämnings- konventionen (art. 3 mom. 3). En annan sådan begränsning utgör de s.k. internatio- nella brotten, dvs. brott mot freden, folk- mord och brott mot Förenta Nationernas syften och grundsatser.3

Innebörden av begreppet ”politiskt” brott diskuterades ingående under förarbete- na till den nu gällande lagen om utlämning för brott. Utlänningskommittén utgick i sitt betänkande från att det i princip skulle vara förbjudet att utlämna person som begått politiskt brott men ansåg att vissa skäl talade för att i den svenska lagen göra undantag från förbudet mot utlämning för politiskt brott. Kommittén fann den begränsning av förbudet mot utlämning, som den i utlän- ningslagen intagna attentatsklausulen utgjor- de, vara mindre ändamålsenlig och föreslogi stället att i lagen skulle intas en bestämmelse av innehåll att den som begått politiskt brott skulle få utlämnas, om brottet utgjorde mord, dråp, mordbrand, allmänfarlig ödeläg- gelse och grovt sabotage samt med hänsyn till gärningsmannens politiska syfte och omständigheterna i övrigt kunde antas, att han skulle komma att här i landet utöva

1 Se vidare Garcia-Mora: International Law, s. 76 ff, samt prop. 1913250 5. 31 ff och SOU 1951: 42 s. 215 ff. ? En bestämmelse av samma innehåll togs första gången (1856) in i den belgiska utlämnings- lagen. Bestämmelsen benämns på grund därav allmänt "den belgiska attentatsklausulen”. 3 Se bl. a. Förenta Nationernas konvention om förebyggande och bestraffning av folkmord och de s.k. Röda Korskonventionerna.

verksamhet, som innebar fara för den svens- ka samhällsordningen. Kommittén anförde till stöd för sitt förslag bl.a. följande.

Det är enligt kommitténs uppfattning tvivelaktigt, om förbudet mot utlämning för politiskt brott har något verkligt stöd i den allmänna rättsuppfatt- ningen i vårt land, då fråga är om mycket grova politiska brott, t. ex. mord eller dråp, som förövasi land, där man lever under samma demokratiska förhållanden som här i riket. Användandet av dylika gärningar som medel i en inre politisk strid framstår nämligen om striden kan föras med dei en demokratisk stat tillåtna medlen som något ur svensk rättsuppfattning absolut förkastligt. [ en demokratisk stat kan förövaren av en sådan gärning fömtsättas åtnjuta i huvudsak samma rättssäkerhet som enligt den svenska rättsordningen, och det kan därför förefalla, som om det icke vore så mycket att erinra mot att utlämning skedde. Det måste emellertid beaktas, att utlämningslagstiftningen därigenom skulle ställa lagtillämparen inför stora svårigheter. Under utlämningsförfarandet finge un- dersökas, huruvida i den stat som begärde utläm- ning dels möjlighet funnes för en opposition att med demokratiska medel giva uttryck för sin mening och dels rättsordningen erbjöde tillfreds- ställande rättssäkerhetsgarantier. Det är tydligt, att i det särskilda fallet ett ställningstagande till dessa frågor icke endast skulle kunna vara svårt utan även ur utrikespolitisk synpunkt mycket ömtåligt.

Beträffande politiska brott av viss särskild beskaffenhet kan det emellertid ifrågasättas, om det är sakligt motiverat att upprätthålla ett oinskränkt förbud mot utlämning. Politiska brott kunna nämligen vara uttryck för en politisk uppfattning som syftar till omstörtning av sam- hällsordningen icke endast i den stat där brottet begåtts utan även i andra stater med likartat samhällsskick. Att de senare staterna skola förhålla sig fullständigt neutrala till dessa brott, måste ur deras synpunkt vara oriktigt. För dessa stater med likartat samhällsskick är det ett gemensamt intresse och ett utslag av självbevarelsedrift att biträda varandra i bekämpandet av brott som äro uttryck för en dylik politisk uppfattning. Samma skäl som tala för utlämning i fråga om icke»politiska brott kunna sålunda tala för utlämning beträffande dessa bro tt. Den politiska karaktären av nu avsedda brott torde icke innefatta något skäl till att förövaren skall erhålla asyl i ett land, vars samhällsordning han också vill omstörta.

I propositionen med förslag till ny utläm- ningslag (prop. 1957:156) utgick föredra- gande departementschefen liksom utlän- ningskommittén från att politiska brott borde vara undantagna från utlämning och anförde i fråga om innebörden av begreppet ”politiskt brott” att det stod klart, att däri innefattades i främsta rummet sådana brott

som riktade sig mot stat och samhällsordning men att under begreppet i viss utsträckning inbegreps också brott av allmän karaktär, i vilka ingick ett politiskt moment. Eftersom det inte torde vara möjligt att i lagtexten närmare definiera begreppet, fick tolkningen som hittills ske i tillämpningen med beaktan- de av omständigheterna i varje särskilt fall. I överensstämmelse med den gällande lagen torde emellertid uttryckligen fastslås, att utlämning skulle vara utesluten, såvida inte brottet övervägande var av allmän natur. Med viss förenkling av den i 1913 års lag använda formuleringen kunde regeln ut- tryckas så, att utlämning inte fick medges för politiskt brott, med mindre gärningen prövades tillika och i övervägande grad innefatta brott av icke politisk beskaffenhet. I likhet med utlänningskommittén ansåg departementschefen att attentatsklausulen borde utgå ur lagen och anförde till stöd härför att det uppenbarligen var en god- tycklig och alltför snäv avgränsning att ta hänsyn endast till brott riktade mot stats- överhuvud och mot person tillhörande suve- räns familj, medan det å andra sidan i särskilda fall kunde medföra ett icke önsk- värt intrång i asylrätten att kategoriskt, utan möjlighet till beaktande av omständigheterna i det föreliggande fallet, undanta de avsedda brotten från utlämningsförbudet. Det måste anses angeläget, framhöll han, att inte formulera lagen på sådant sätt, att möjlighet öppnades för en stat att kräva utlämning i strid mot de grundsatser som i vårt land upprätthålls i fråga om asylrätten. Kommitténs förslag att person som begått politiskt brott skulle kunna utlämnas då brottet var av viss grov beskaffenhet och gärningsmannens fortsatta vistelse i landet kunde medföra fara för den svenska sam- hällsordningen avvisades av departements- chefen under hänvisning till att åtgärder mot en utlänning på grund av önskvärdheten att han avlägsnas ur landet med hänsyn till vad som kan antas om hans blivande verksamhet här borde bedömas uteslutande enligt de grundsatser som var fastslagna i utlännings— lagen. Departementschefen framhöll slutli-

gen att det i fråga om de politiska brotten måste -— med hänsyn till de ömtåliga situationer som kunde uppkomma anses vara av särskild vikt att ha en kategorisk lagregel att falla tillbaka på. Att en sådan lagregel i särskilda fall kunde komma att mot utlämning skydda personer, som enligt den allmänna uppfattningen i vårt land inte borde få åtnjuta sådant skydd, är en konse- kvens som det syntes nödvändigt att accepte- ra. Därtill kom att det skett en betydande generell utvidgning av möjligheterna att häri landet åtala och bestraffa brott som är begångna utomlands.

Mot bakgrunden av departementschefens uttalanden kan sägas att begreppet politiskt brott i första hand innefattar vissa av de gärningar som i brottsbalken betecknas så- som högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet, främst uppror och hot mot väpnad ordning (16 kap. 1 och 2 %% BrB) samt högförräderi, spioneri och olovlig underrät- telseverksamhet (17 kap. 1, 5 och 9 %% BrB) ävensom annan gärning som begåtts i sam- band med politiskt brott och inte övervägan- de äger karaktären av ett icke politiskt brott.

Synpunkter

För att kunna ta ställning till frågan om utlänning som begått politiskt brott utom- lands bör beredas ett särskilt skydd vid sidan av det som lagen om utlämning för brott ger synes det nödvändigt att närmare undersöka grunderna för utlämningsrätten och särskilt regeln om förbud mot utlämning för poli- tiskt brott.

Så länge som den internationella samfärd- seln hade ringa omfattning ansågs en stat inte ha anledning att befatta sig med brott som begåtts utomlands vare sig genom att själv bestraffa brottet eller genom att ut- lämna brottslingen till det land där brottet begåtts. Men alltefterSOm resemöjligheterna mellan länderna förbättrades och brottslig- heten som en följd härav fick en allt starkare internationell inriktning, korn brottsbe- kämpningen att i allt högre grad bli ett för alla länder gemensamt intresse. Strävandena

att genom internationell samverkan bekämpa denna form av brottslighet tog sig främst uttryck i att länderna i stigande omfattning lämnade biträde åt varandra vid utövningen av straffrättskipningen bl.a. genom att på begäran utlämna brottslingar.l

Även om brottsbekämpning numera anses vara ett för alla länder gemensamt intresse, föreligger inte någon på den allmänna folk- rätten grundad skyldighet för stat att utläm- na brottsling till annan stat. Detta följer av principen att varje stat äger att själv bestäm— ma vilka som skall få vistas på dess område. Stat är alltså skyldig att utlämna brottsling endast i den mån den förpliktat sig därtill. Ett stort antal stater har genom internatio- nella avtal om utlämning för brott ömsesi- digt åtagit sig att utlämna brottslingar som tagit sin tillflykt till avtalsslutande stat. Sålunda har Sverige ingått en multilateral överenskommelse om utlämning med övriga nordiska länder den 13 december 1957 och bilaterala överenskommelser med Amerikas förenta stater den 24 oktober 1961 (SÖ 1963: 17), Belgien den 26 april 1870 (SFS l870:37) och Storbritannien den 26 april 1963 (SÖ 1965219). Sverige har dessutom anslutit sig till europeiska utlämningskonven- tionen den 13 december 1957 (SÖ l959:65).2 Vissa stater tillåter utlämning endast i den mån de förpliktat sig därtill genom avtal, medan andra stater, däribland Sverige, medger utlämning oberoende av om det föreligger avtal eller ej. Under vilka förutsättningar utlänning får utlämnas till stat, med vilken Sverige inte ingått utläm- ningsavtal, regleras i lagen den 6 december 1957 om utlämning för brott.

Politiskt brott har på olika sätt intagit en särställning inom utlämningsrätten. Under den tid då principen att stat inte skulle medverka till att brott som begåtts utom- lands bestraffades genom att utlämna den

] Se vidare bl. a. Garcia-Mora: International Law and Asylum as a Human Right, s. 73 ff och Kimminich: Asylrecht, s. 49 ff.

Konventionen gäller i förhållande till Cypern, Danmark, Finland, Grekland, Irland, Israel, Italien, Lichtenstein, Nederländerna, Norge, Schweiz, Tur- kiet och Osterrike.

brottslige gjordes undantag för personer som begått politiskt brott. Enligt en fast praxis kunde sådana personer utlämnas, och en rad stater förband sig i fördrag att till varandra utlämna personer som begått brott mot statens säkerhet, såsom högförräderi och väpnat uppror.

Att många stater vid denna tid medgav utlämning för politiskt brott men inte för ”vanligt” brott torde närmast få ses mot bakgrunden av det totalitära styrelseskick som då rådde i vissa europeiska länder. Eftersom statsmakten vid denna tid i många länder var samlad hos en regent, innebar ett angrepp på staten i realiteten ett angrepp på regentens person och det framstod därför som naturligt att regenterna såsom bärare av statsmakten sökte ge varandra skydd genom att äta sig att ömsesidigt utlämna politiska brottslingar. Ungefär samtidigt som länderna började medge utlämning för ”vanliga” brott, gick rättsutvecklingen i fråga om politiska brott i motsatt riktning. Efter franska revolutionen vann idéerna om folk- styre en allt starkare anslutning, och därmed förändrades också synen på det politiska brottet. I allt vidare kretsar kom sådant brott att uppfattas som en vällovlig handling. Den enskilde hade, hävdades det, en mora- lisk rätt att med våld störta enväldesregimer och därmed också rätt att få skydd i annat land om han inte lyckades i sitt uppsåt.1

Den första lagstiftningen på utlämnings- rättens område genomfördesi Belgien. I dess utlämningslag av den 1 oktober 1833, som blev mönsterbildande för andra länders lag- stiftning på området, intogs ett förbud mot utlämning för politiskt brott (délit politique) eller för gärning förknippad med sådant brott (fait connexe å un semblable délit). Förbud av samma innebörd har intagits i flertalet av de överenskommelser om utläm- ning som där efter ingåtts mellan en rad stater.

Under senare tid synes motiven för ett allmänt förbud mot utlämning för politiskt brott ha förskjutits. Framför allt har rätts- säkerhetssynpunkter och utrikespolitiska överväganden trätt i förgrunden. Men fort-

farande finns i bakgrunden den i demokratis- ka stater allmänt accepterade föreställningen att enskilda skall ha rätt att kämpa för sina politiska idéer och att det skulle vara stötande för rättskänslan att bestraffa poli- tiska handlingar. Det må här anmärkas att förbudet mot utlämning för politiskt brott omfattar inte bara personer som begår sådant brott för att främja demokratiska syften utan också personer som gör det i avsikt att förverkliga motsatta politiska mål.

Det numera kanske oftast anförda moti- vet för att upprätthålla ett allmänt förbud mot utlämning för politiskt brott bygger på tanken att uppfattningen om vad som är att anse som politiskt brott och hur sådant brott bör bestraffas växlar från land till land och att risken för att de sedvanliga kraven på rättssäkerhet åsidosätts är större vid politiska brott än vid ”vanliga” brott. Politiska hand- lingar, som i vissa länder bedöms som farliga och därför belagda med svåra straff, kan i andra länder betraktas som tillåtna medeli en frihetskamp eller som normala företeelser i den fria åsiktsbildningen och därför inte straffvärda.

Ett annat skäl som ofta anförs för att inte utlämna personer som begått politiskt brott är att det inte föreligger samma behov av att kunna bestraffa politiska brott som andra brott, eftersom politiska brott i allmänhet inte är uttryck för en kriminell eller asocial läggning och det därför inte heller föreligger någon större risk för att de som begått sådant brott skall begå nya brott utanför det land, vars regim de bekämpade.2 Till stöd för ett allmänt förbud mot utlämning för politiskt brott har stundom anförts att stat genom att vägra utlämning av personer som begått sådant brott inte behöver riskera att misstänkas för att vilja blanda sig i de politiska stridigheterna i det land som begärt utlämningen till förmån för den där härskan- de regimen.

Flera av de skäl som anförts till stöd för

1 Se Garcia—Mora: International Law, 5.73 f och Kimminich: Asylrecht, s. 49 f. 2 Se bl.a. Hambro: Asylrett och utlevere- ringsplikt, TfR 1960, s. 55 f.

ett allmänt förbud mot utlämning för poli- tiskt brott är delvis motsägelsefulla och öppna för en rad invändningar. Utredningen anser sig emellertid inte behöva närmare diskutera grunderna för detta förbud utan nöjer sig med att konstatera att enligt svensk och utomlands allmänt vedertagen uppfatt- ning får personer som begått politiskt brott inte utlämnas.

Enligt en internationellt vedertagen upp- fattning bör konventionsflykting, som enligt konventionens bestämmelser (art. 33) inte får utvisas till sitt hemland, inte heller utlämnas dit.1 Sverige har anslutit sig till denna uppfattning. Enligt 65 lagen om utlämning för brott får utlänning inte utläm- nas, om han på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden löper risk att i den främmande staten utsättas för förföljel- se, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet eller Om han där inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till stat där han löper sådan risk.

Förbudet mot utlämning av politisk flyk- ting är liksom förbudet mot utlämning av den som begått politiskt brott ovillkorligt. I det av utlänningskommittén framlagda för- slaget uppställdes inte något ovillkorligt hinder mot utlämning av politisk flykting, utan det skulle under beaktande å ena sidan av förföljelsen och å andra sidan av brottets beskaffenhet och omständigheterna i övrigt prövas, om utlämning skulle ske. 1 proposi- tionen till lagen om utlämning för brott (1957:156 5. 61) avvisade emellertid före- dragande departementschefen kommitténs förslag och framhöll därvid att man i denna fråga borde beakta de olika syften som utlämningslagen och utlänningslagen var av— sedda att tjäna. Vid utlämning borde finnas fullgoda garantier för att individen inte utsattes för annan påföljd än sådan som direkt anknöt till det brott varom var frågai utlämningsärendet. Departementschefen framhöll vidare att den omständigheten att hinder mot utlämning på nu förevarande grund eller eljest förelåg inte innebar att

utlänningen ej kunde avlägsnas ur vårt land med stöd av utlänningslagen . Fråga om åtgärd enligt utlänningslagen borde prövas i vanlig ordning oberoende av att fram- ställning om utlämning avvisats. Om denna prövning ledde till ett beslut om utlän- ningens avlägsnande ur landet, skulle detta beslut verkställas med beaktande av de förut nämnda reglerna i utlänningslagen .

När det gäller att avgöra om och i vad mån utlänning, som begått politiskt brott och därför inte får utlämnas enligt lagen om utlämning för brott, bör beredas särskilt skydd mot avlägsnande också enligt utlän— ningslagen bör enligt utredningens mening främst beaktas att reglerna om utlämning för brott och bestämmelserna om avlägsnande enligt utlänningslagen fullföljer två vitt skilda syften. Utlämningen innebär att en stat på begäran lämnar biträde åt en annan stat vid utövningen av dess straffrättskip- ning, medan avlägsnande syftar till att i den egna statens intresse förhindra att utlän- ningar som inte är önskvärda fortsätter att vistas ilandet. Det förhållandet att utlänning inte får utlämnas för vissa brott behöver mot denna bakgrund inte innebära att han under alla omständigheter också bör åtnjuta mot- svarande skydd mot att avlägsnas ur landet med stöd av utlänningslagen .

De skilda syften som reglerna om utläm- ning och avlägsnande fullföljer har delvis beaktats vid utformningen av det skydd som lagen om utlämning för brott och utlännings- lagen ger den som begått politiskt brott. Förbudet mot utlämning av politisk brotts- ling är ovillkorligt, medan utlänningslagens förbud mot avlägsnande av den som anses som politisk flykting på grund av att han begått politiskt brott är begränsat genom undantagen från verkställighetshindren och omfattar endast den som riskerar att i hemlandet åläggas allvarligt straff för det politiska brottet.

Som förut nämnts upptar flyktingkonven—

1 Se bl. a. Kimminich: Asylrecht, s. 53, Robinson: Convention, s. 165 f och Weis: Territo- rial Asylum, IJIL 1966, s. 187.

tionen inte politiskt brott som grund för förföljelse. Enligt konventionen utgör enbart det förhållandet att utlänning, som begått politiskt brott i hemlandet och kan väntas bli bestraffad härför inte tillräcklig grund för förföljelse. Förföljelse i konventionens me- ning föreligger endast om utlänningen har välgrundad anledning frukta att han kommer att bestraffas hårdare därför att han förövat brottet av politiska skäl eller tillhör viss ras. Konventionen begränsar alltså inte stats möjligheter att avlägsna den som begått politiskt brott i den mån han inte också uppfyller förutsättningarna för flyktingskap enligt konventionen. Någon begränsning av denna innebörd finns inte heller i andra länders utlänningslagstiftning med undantag av den norska fremmedloven, vars flykting- definition utformats med den svenska utlän- ningslagens principdeklaration om asylrätten som förebild.

Eftersom bestämmelserna om avlägsnande i utlänningslagen och reglerna om utlämning för brott fullföljer två vitt skilda syften, borde i princip fråga om utlänning skall avlägsnas ur landet enligt utlänningslagen prövas utan hänsynstagande till bestämmel- serna om utlämning för brott. Mot denna bakgrund synes det mest konsekventa vara att i likhet med flertalet andra länder inte ha några bestämmelser om politiskt brott i utlänningslagen . En sådan lösning skulle ligga i linje med den utveckling mot en begräns- ning av skyddet för politiska brottslingar som kan skönjas i många länder. Utred- ningen anser sig dock inte beredd att förorda att personer, som begått politiskt brott, helt berövas det skydd som utlänningslagen ger dem vid sidan av lagen om utlämning. Hur skyddet bör utformas i framtiden berör utredningen närmare i avsnitt 7.3.

Redan i detta sammanhang vill dock utredningen framhålla att det från principiel- la utgångspunkter kan riktas kritik mot den nuvarande utformningen av skyddet. Utlän— ningslagens bestämmelser om politiskt flyk- tingskap innebär att utlänning, som begått politiskt brott utomlands och kan väntas komma att åläggas allvarligt straff härför,

skall betraktas som politisk flykting i Sveri- ge, oavsett om han förövat brottet på grund av sin politiska uppfattning eller ej. Utlån- ning, som exempelvis i sitt hemland enbart för ekonomisk vinnings skull bedrivit spione- ri för främmande makts räkning och flytt till Sverige för att undgå påföljd för sin gärning, är enligt utlänningslagen att anse som poli- tisk flykting och därför i princip berättigad till fristad här. Det synes utredningen egen- artat att beteckna en lagföring för ett politiskt brott, exempelvis spioneri i vin- ningssyfte, som politisk förföljelse. Även om många, kanske flertalet av de utlänningar som begått politiskt brott är att betrakta som politiska flyktingar förefaller det från principiella utgångspunkter olämpligt att generellt beteckna ådömande av allvarligt straff för politiskt brott som politisk förföl- jelse. En sådan utvidgning av förföljelse- grundema är dessutom ägnad att skapa förvirring i fråga om tolkningen av begreppet flykting. Utredningens förslag till avgräns- ning av begreppet flykting innebär också att politiskt brott i och för sig inte medför flyktingskap.

7.2.3. Vägran att göra militärtjänst rn. m. Svensk rätt

Sedan lång tid tillbaka ger Sverige av allmänt humanitära skäl i viss utsträckning fristad åt desertörer och andra krigsvägrare. Enligt fast praxis betraktas dessa utlänningar inte en- bart på grund av sin desertering eller krigsvägran som politiska flyktingar.1 Svensk praxis står härutinnan i överensstämmelse med flyktingkonventionen.

Den praxis som utbildat sig i fråga om utländska desertörer och andra krigsvägrares rätt att uppehålla sig i Sverige har fått en ökad fasthet genom det uttalande som regeringen gjorde i frågan den 21 februari 1969 i samband med att ikonselj denna dag avgjordes ett antal utlänningsärenden röran-

1 Se inrikesministerns svar den 28 februari 1969 på en enkel fråga i riksdagens andra kammare (AK prot. nr 26).

de amerikanska medborgare. Regeringen ut- talade därvid följande.

1. Desertörer och andra krigsvägrare kommer att liksom hittills beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Den som löper risk för att sändas till tjänstgöring på krigsskådeplats kommer att få sådan asyl. I övriga fall prövas frågan om asyl med hänsyn till förhållandena i varje särskilt fall.

2. För att skapa större trygghet för dem som sålunda har fått asyl i Sverige förklarar regeringen, att enbart den omständigheten att striderna i Vietnam upphör inte kommer att medföra att dessa personer vägras fortsatt fristad i vårt land.

3. Vidare intar regeringen den ståndpunkten att verkställighet av beslut om utvisning eller förpass- ning härifrån av sådana asylfall i regel bör uppskjutas tills vidare. När det gäller beslut om förvisning på grund av brott kommer verkställighet att medges endast när det är fråga om grövre brott. 4. Särskilda åtgärder skall vidtas så att handlägg- ningen av ansökningar om uppehålls- och arbetstill— stånd inte fördröjs onödigt.

5. Vissa grupper av invandrare har särskilt stora svårigheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället. En sådan grupp är desertörer och andra krigsvägrare. Det krävs särskilda insatser för att dessa invandrare skall få undervisning i svenska språket och om det svenska samhället, ges yrkesut- bildning eller omskolning och få arbete. Arbets- marknadsstyrelsen har vidtagit åtgärder för detta. Vidare har en tjänsteman avdelats hos arbetsmark- nadsstyrelsen för att ägna sig åt dessa frågor och en särskild kurator kommer att snarast tillsättas hos arbetsgruppen för invandrarfrågor. Det är av stor betydelse att organisationer och sammanslutningar lämnar sin medverkan till dessa anpassningsinsatser. 6. Desertörer och andra krigsvägrare får sålunda trygghet att få stanna kvar i vårt land. Genom de särskilda anpassningsinsatserna skapas förutsätt- ningar för dem att finna sig till rätta och få sin utkomst här. Mot denna bakgrund kommer det att sakna reell betydelse för dem att de enligt en långvarig och fast praxis i Sverige inte enbart på grund av sin desertering eller krigsvägran betraktas som politiska flyktingar vid tillämpningen av utlänningslagen .

Synpunkter

Liksom politiskt brott intar militärt brott sedan lång tid tillbaka en särställning inom utlämningsrätten. Fram till mitten av 1800-talet förekom allmänt att personer som begått militärt brott, främst desertering, och flytt utomlands utlämnades. Många stater förpliktade sig genom särskilda avtal, s.k. desertörskarteller, att till varandra utlämna desertörer som tagit sin tillflykt till deras territorier. Inte sällan förekom att stat ut-

lämnade egna medborgare som tagit värvning i annan stats krigsmakt. Under påverkan av fransk praxis i utlämningsärenden började från mitten av 1800-talet allt fler stater att vägra utlämna personer som deserterat eller begått annat militärt brott. I flertalet av de utlämningsfördrag som ingicks därefter in- togs ett uttryckligt förbud mot utlämning för militära brott eller upptogs inte längre sådana brott bland de brott för vilka utläm- ning fick ske. Den ändrade praxis, som utbildade sig i Frankrike på detta område och blev vägledande för en rad andra stater, torde i inte ringa grad ha stått i samband med att den franska främlingslegionen, som bildades år 1831 i stor utsträckning rekryte- rade sina medlemmar bland utländska deser— törer.2

Även de utlämningsavtal som ingåtts un- der senare tid innehåller undantagsbestäm- melser om militära brott, som antingen förklarar avtalet inte vara tillämpligt på militärt brott eller ger stat rätt att vägra utlämning för sådant brott. Tanken bakom dessa undantag torde främst vara att en stat inte har intresse att genom att utlämna personer som begått militärt brott medverka till att upprätthålla ordning och disciplin inom en annan stats krigsmakt (se prop. 1913: 50 5.31).

Enligt artikel 4 i europeiska utlämnings- konventionen av den 13 december 1957, som Sverige ratificerat (SÖ 1959: 65), faller utlämning för brott mot militär lagstiftning utanför konventionen. Enligt konventionen den 24 oktober 1961 mellan Sverige och Amerikas förenta stater om utlämning skall utlämning inte medges om gärningen utgör brott enbart enligt militär lagstiftning (art. V mom. 4). Den svenska lagen om utlämning för brott föreskriver att utlämning inte får beviljas för gärning som avses i 21 eller 22 kap. brottsbalken och gäller brott av krigs-

1 Se pressmeddelande den 21 februari 1969, åteergiglet i Aktstycken utgivna av UD.N.s.I:C: 19 s. . 2 Se bl.a. Doehring: Deserteure, i Strupp— Schlochauer: Wörterbuch des Völkerrechts Bd. l s. 348 ff och Garcia-Mora: International Law and Asylum as a Human Right, s. 103 ff.

man, dvs. undanhållande, rymning, landsför- räderi, överlöpande till fienden etc. (5 & lst.). Om gärningen innefattar även brott för vilket utlämning eljest får ske, får emel— lertid utlämning beviljas för det brottet (5 & 2 st.).

Utlänning åtnjuter alltså enligt lagen om utlämning för brott ett ovillkorligt skydd mot att utlämnas för militärt brott. 1 mot- sats till vad som gäller om politiskt brott ger emellertid inte utlänningslagen ett motsva- rande skydd mot avlägsnande av den som begått militärt brott. Som redan framhållitsi avsnittet om politiskt brott fullföljer regler- na om utlämning för brott och bestämmel- serna om avlägsnande enligt utlänningslagen två vitt skilda syften. Utlämning innebär att en stat på begäran av annan stat lämnar biträde åt denna vid utövningen av dess straffrättskipning, medan avlägsnande syftar till att i den egna statens intresse förhindra att utlänningar som anses icke önskvärda fortsätter att vistas i landet. Det förhållandet att utlänning inte får utlämnas för militärt brott behöver mot denna bakgrund inte innebära att han också bör åtnjuta motsva— rande skydd mot att avlägsnas ur landet med stöd av utlänningslagen . Om utlänning, som begått militärt brott och tagit sin tillflykt till vårt land för att undgå lagföring för brottet, skall beredas ett sådant särskilt skydd bör enligt utredningens mening bedömas från andra utgångspunkter, främst brottets art.

Det militära försvaret bygger i flertalet länder på allmän värnplikt. Denna plikt grundar sig på den allmänt omfattade före- ställningen att försvaret av det egna landet utgör en för hela befolkningen gemensam angelägenhet och att försvarsbördan därför bör bäras solidariskt av alla efter förmåga och såvitt möjligt fördelas likformigt och rättvist. 1 länder, vilkas försvar bygger på allmän värnplikt, bestraffas regelmässigt den som genom undanhållande, rymning eller på annat sätt undandrar sig militärtjänst. I Sverige gäller sålunda enligt brottsbalken att krigsman kan dömas för undanhållande till disciplinstraff eller fängelse i högst sex måna- der, om han avviker eller uteblir från avdel-

ning av krigsmakten där han skall tjänstgöra eller från annat tjänstgöringsställe (21 kap. 11 5 1 st.). För undanhållande under bered- skapstillstånd eller då landet är i krig kan han dömas till disciplinstraff eller fängelse i högst två år (21 kap. 11 5 2 st.). Om un- danhållandet med hänsyn till den tidsrymd, varunder gärningsmannen hållit sig undan, eller till arten av hans tjänstgöring medfört eller kunnat medföra väsentligt avbrott i utbildningen eller annat avsevärt men för tjänsten kan dömas för rymning till disciplin- straff eller fängelse i högst två år. Om landet var i krig, kan dömas till fängelse i högst tio år. Liknande bestämmelser finns i andra länders strafflagstiftning. Straffen för mili- tärt brott kan dock variera starkt från land till land.

Enligt den allmänna folkrätten gäller att det står stat fritt att ålägga sina medborgare värnplikt och bestraffa dem som vägrar att fullgöra denna plikt. De internationella do- kument rörande de mänskliga rättigheterna, som tillkommit efter andra världskriget, har inte begränsat statens rätt att bestraffa väm- pliktsvägrare. Enligt Förenta Nationernas all- männa förklaring om de mänskliga rättighe- terna (art. 18), Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna (art. 9) samt Internationella konventionen om medborgerliga och politis- ka rättigheter (art. 18) har envar rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfri— het. Enligt dessa artiklar, som är likalydande, innefattar denna rätt frihet att byta religion eller tro och att ensam eller i gemenskap med andra offentligt eller enskilt utöva sin religion eller tro genom undervisning, an- daktsövningar, gudstjänst och iakttagande av religiösa sedvänjor. Det råder enighet om att de här redovisade stadgandena om tanke-, samvets- och religionsfrihet inte innefattar någon rätt att vägra militärtjänst av samvets- betänkligheter grundade på en religiös eller politisk uppfattning.1 Flyktingkonventio- nen, som bygger på förklaringen om de mänskliga rättigheterna, syftar lika litet som

1 Se bl. a. Kimminich: Asylrecht, s. 93 och Zink: Das Asylrecht, s. 93 f.

denna att tillförsäkra personer, som vägrar göra militärtjänst av religiösa eller politiska skäl, straffrihet. Mot denna bakgrund kan sägas att straff på grund av vägran att göra militärtjänst i princip inte är att anse som förföljelse enligt flyktingkonventionen, även om vägran är religiöst eller politiskt motive- rad. Som förut nämnts (se 6.323) är därför person, som vägrat göra krigstjänst eller rymt från sådan tjänst av politiska eller religiösa skäl, att anse som flykting endast om det kan antas att det förhållandet att gärningen begåtts av politiska eller religiösa skäl kom- mer att betraktas som en försvårande om- ständighet och att han på grund härav kommer att ådömas ett svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen.l

Även om det inte finns någon på folkrät- ten grundad skyldighet för stat att förmåns- behandla personer som av religiösa eller politiska skäl vägrar göra vapentjänst, har många stater i sin nationella lagstiftning upptagit bestämmelser som ger värnpliktiga möjlighet att av samvetsskäl befrias från vapentjänst. I Sverige gäller sålunda enligt lagen om vapenfri tjänst att värnpliktig kan få tillstånd att fullgöra sådan tjänst i stället för värnpliktstjänstgöring, om bruk av vapen mot annan inte är förenligt med den väm- pliktiges allvarliga personliga övertygelse och skulle medföra djup samvetsnöd för honom. Övriga nordiska länder har likartade bestäm- melser. I Belgien gäller att den som på grund av religiösa, filosofiska eller moraliska skäl är övertygad om att man inte får döda sin nästa, inte ens för fosterlandets eller kollektivets skull, medges vapenfri tjänst antingen inom en icke vapenbärande militär enhet eller i det s.k. civilskyddet. I Frankrike kan unga män, som på grund av sin religiösa eller filosofiska övertygelse före inställelsen förklarar sig under alla förhållan- den vara förhindrade att bruka vapen, ges tillstånd att fullgöra de förpliktelser som åläggs dem enligt gällande försvarsordning, antingen i en icke väpnad militär formation eller i en civil formation, som utför arbete av allmännyttig natur. I Nederländerna kan värnpliktig, som hyser allvarliga samvetsbe-

tänkligheter mot fullgörande av militär tjänst, i stället åläggas ersättningstjänst. Med allvarliga samvetsbetänkligheter förstås oöverstigliga samvetsbetänkligheter mot full- görande av militärtjänsten hos den vilkens religiösa eller moraliska övertygelse förbju- der honom att delta i någon som helst form av krigsväld. Betänkligheterna kan vara rikta- de antingen mot fullgörande av militär tjänst med avseende på strid med vapen, eller mot fullgörande av militär tjänst av vilken art det vara må. Enligt Förbundsrepubliken Tysk- lands grundlag får ingen mot sitt samvete tvingas till krigstjänst med vapen (art. 4 mom. 3). Enligt värnpliktslagen, som inne- håller närmare föreskrifter om krigstjänstväg- rare, kan den som motsätter sig deltagandei varje användning av vapen mellan staterna och därför vägrar att göra krigstjänst med vapen, i stället för vämpliktstjänstgöring fullgöra civil ersättningstjänst utom för- bundsvärnet. — I många andra länder, bl. a. Israel, Polen, Sovjetunionen och Tjeckoslo- vakien anses skyldigheten att delta i landets

[ Se bl.a. Feneberg: Das Recht der politisch Verfolgten in der Bundesrepublik Deutschland, i Garmisch, 5.69 f, Kaneinza. a. s. s. 104 f. Denna uppfattning företräds också av flyktingkommis- sariatet.

Det har stundom gjorts gällande att straff för vägran att fullgöra krigstjänst är att bedöma som förföljelse, om vägran är religiöst eller politiskt motiverad. Se Franz: Das Asylrecht, s. 68 f och Grahl-Madsen: The Status s. 248 ff. Denna uppfatt- ning, som delvis grundar sig på förvaltningspraxisi Förbundsrepubliken Tyskland, förefaller emellertid svår att förena med flyktingkonventionens förföl— jelsebegrepp. Grahl-Madsen medger visserligen att åsikten att förföljelse ”på grund av politisk upp- fattning” föreligger endast om vederbörandes poli- tiska uppfattning är avgörande för arten och svårigheten av de åtgärder som han utsätts för ”står bäst i överensstämmelse med ordalagen i artikel 1 A mom. 2 i konventionen” men hävdar ändå att konventionen är tillämplig. Han motiverar sin avvikande uppfattning med att det föreligger ett historiskt samband mellan flyktingkonventionen och stadgan för Internationella flyktingorganisatio- nen (IRO). Enligt denna skulle organisationen dra försorg om flyktingar och "displaced persons", inte bara sådana som inte kunde återvända hem och därför behövde organisationens hjälp utan även sådana som fritt och efter att ha fått full vetskap om förhållandena i sina hemländer anförde giltiga skäl mot (expressed valid objections) att återvända till hemlandet, bl. a. skäl av politisk natur (objec- tions of political nature). Jfr Eek: Neutralitet, politiska flyktingar och desertörer, Svensk tidskrift 1968, s. 152 ff och Walch: Regeringen och Viet- namkrigsvägrama, Tiden 1971, s. 292 ff.

försvar vara en helig plikt som alla måste fullgöra oavsett religiösa, etiska eller politis- ka samvetsbetänkligheter.l

Den allmänna värnplikten bygger, som redan framhållits, på principen att försvaret är en för hela befolkningen gemensam ange- lägenhet och att alla bör vara skyldiga att delta i landets försvar. Samhällets krav att alla skall fullgöra värnplikt skapar inte sällan samvetskonflikter hos den enskilde. Av res- pekt för den enskildes åsiktsfrihet har vårt land i likhet med många andra länder öppnat möjlighet för värnpliktig att fullgöra vapenfri tjänst i stället för värnpliktstjänstgöring, om bruk av vapen mot annan skulle medföra djup samvetsnöd för den värnpliktige. Mot denna bakgrund synes det enligt utredning- ens mening skäligt att ge ett särskilt skydd åt värnpliktig utlänning som tvingats fullgöra militärtjänstgöring trots att bruk av vapen mot annan är oförenlig med hans allvarliga personliga övertygelse och medför djup sam- vetsnöd för honom.

7.2.4. Avgränsning av kretsen

Många av de utlänningar som tar sin tillflykt hit av andra skäl än att de fruktar att bli förföljda i sitt hemland befinner sig på grund av de politiska förhållandena i hemlandet i en situation som är lik konventionsflykting- arnas och är därmed i behov av ett likartat skydd. Det är enligt utredningens mening angeläget att dessa utlänningars situation beaktas genom att de får ett bättre skydd än det som tillkommer utlänningar i allmänhet.

Utredningen har i det föregående berört tre olika grupper av utlänningar som — i den mån de faller utanför flyktingkonventionen —— bör behandlas förmånligare än utlänningar i allmänhet i fråga om rätten att vistas här. Utredningen har därvid funnit att ett särskilt skydd bör beredas dels utlänning som riske- rar strängt straff enbart därför att han lämnat sitt hemland olovligen eller stannat olovligen utomlands, dels utlänning som begått politiskt brott och riskerar att åläggas allvarligt straff härför och dels utlänning som tvingas fullgöra militärtjänstgöring trots att

bruk av vapen mot annan är oförenlig med hans allvarliga personliga övertygelse och medför djup samvetsnöd för honom. Vad utredningen nu anfört är inte avsett att utgöra en uttömmande beskrivning utan endast en exemplifiering av vilka andra utlänningar än konventionsflyktingar som bör få ett särskilt skydd.

Gemensamt för de nu berörda grupperna av utlänningar är att de omständigheter som de kan anföra för att de skall tillåtas stanna i Sverige har sin grund i de politiska förhål- landena i deras hemländer. När det gäller att avgränsa kretsen av förmånsbehandlade ut- länningar synes lämpligt att som en första förutsättning för att utlänning skall komma i åtnjutande av förmånsbehandlingen före- skriva att hans ovillighet att återvända till sitt hemland har sin grund i de politiska förhållanden som råder där.

Den avgränsning av kretsen av förmåns- behandlade som denna förutsättning innebär får emellertid, som redan antytts, anses otillräcklig. Från invandringspolitiska syn- punkter synes det nämligen inte möjligt att ge en förmånsställning åt varje utlänning som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de där rådande politiska förhållandena. I valet mellan att ge en stark förmånsställning åt ett mindre antal utlänningar och en svag förmånsställning åt ett större antal har utred- ningen stannat för det förra alternativet. Förmånsställningen bör alltså vara stark och ges endast åt sådana utlänningar som befin- ner sig i en svårartad situation liknande konventionsflyktingarnas. Som en andra för- utsättning för att utlänning skall komma i åtnjutande av förmånsbehandlingen bör där- för gälla att utlänningen kan anföra tungt vägande skäl för att inte återvända till hemlandet.

Utredningen föreslår alltså att ett särskilt skydd skall ges även åt utlänning, som visserligen inte är att anse som flykting men som på grund av de politiska förhållandena i hemlandet inte vill återvända dit och kan åberopa tungt vägande skäl härför.

1Se vidare Vapenfri tjänst (sou 1965:71), Bilagal.

Om kretsen av förmånsbehandlade be- stäms i huvudsak på det sätt utredningen föreslagit synes det möjligt att låta förmåns— behandlingen bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas i Sverige av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarkna- den eller andra allmänna intressen, som annars är bestämmande för invandringens omfattning.

Den förmånsbehandling, som enligt utred— ningens mening bör tillkomma skyddsbehö- vande, som det här är fråga om, bör komma till uttryck i en riktlinje från statsmakterna till de tillståndsprövande myndigheterna. Som utredningen tidigare framhållit har de riktlinjer statsmakterna, såsom ansvariga för utlänningspolitiken, fastställt för den arbets- marknadsbetingade och den humanitärt mo- tiverade invandringen, i allmänhet inte utfär- dats i form av lag eller annan författning. Eftersom skyddsbehövande utlänningar be- finner sig i ett, jämfört med andra utlänning- ar, mera utsatt läge och en riktlinje, som anger under vilka förutsättningar de får vägras tillstånd att vistas i landet, i hög grad berör deras trygghet, anser utredningen det naturligt att den tas in i utlänningslagen. Härför talar också det förhållandet att en sådan riktlinje bör liksom principdeklara- tionen om konventionsflyktingar — gälla för längre tid och inte skifta till sitt innehåll efter konjunkturens växlingar. Utredningen föreslår därför att i 2 5 utlänningslagen intas i anslutning till principdeklarationen om konventionsflyktingarna — en riktlinje av innehåll att utlänning, som enligt vad tidiga- re sagts bör åtnjuta ett särskilt skydd, inte får utan särskilda skäl vägras tillstånd att vistas i landet.

Om och i vad mån utlänning som avses i den föreslagna riktlinjen bör åtnjuta ett särskilt skydd mot att förvisas eller utvisas ur landet, är en fråga som bör avgöras efter en prövning i varje enskilt fall såsom gäller för utlänningar i allmänhet. Enligt utlänningsla- gens bestämmelser om förvisning (26 ä 2 st.) och utvisning (29 5 2 st.) skall vid bedöman-

de om utlänning bör förvisas eller utvisas tas hänsyn till bl. a. utlänningens levnadsförhål— landen. Utlänningslagen ger alltså redan nu möjlighet att vid prövning av fråga om utlänning, som enligt riktlinjen inte utan särskilda skäl får vägras tillstånd, skall förvi— sas (utvisas) beakta de förhållanden han kan åberopa som skäl för att få stanna här.

En riktpunkt för utredningen har varit att en reform av nuvarande reglering av asylrät- ten inte bör leda till att någon grupp får en sämre ställning.

Utlänningslagen upptar till skillnad från flyktingkonventionen — politiska förhållan- den och politiskt brott som grunder för förföljelse. Denna skillnad mellan utlännings- lagens och konventionens flyktingbegrepp är emellertid inte så betydande som den i förstone förefaller. Utlänning, som utsätts för förföljelse ”på grund av politiska förhål- landen” eller som riskerar ”att på grund av politiskt brott allvarligt straff ålägges ho- nom”, torde ofta, kanske i flertalet fall, vara att anse som förföljd på någon av de grunder som är gemensamma för utlänningslagen och konventionen. Även om den begränsning av kretsen av förmånsbehandlade utlänningar som den föreslagna omregleringen innebär inte kan anses vara betydande, anser utred- ningen att de utlänningar, som nu behandlas som flyktingar men efter omregleringen skul- le falla utanför det på konventionen flyk- tingbegreppet, bör även i framtiden få ett skydd som inte är sämre än det som de nu har.

Utredningen föreslår därför att bestäm- melserna om politiskt verkställighetshinder görs tillämpliga också på utlänning som förföljs på grund av politiska förhållanden, även om han inte är att anse som flykting.

Som förut nämnts åtnjuter utlänning som begått politiskt brott enligt lagen om utläm- ning för brott ett ovillkorligt skydd mot att på begäran utlämnas till annan stat och enligt utlänningslagen ett villkorligt skydd mot att vid verkställighet av beslut om awisning, förpassning, förvisning eller utvis- ning befordras till land där han löper risk att åläggas allvarligt straff för det politiska

brottet eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land i vilket han löper sådan risk. Från principiella utgångs- punkter kan, som utredningen tidigare fram- hållit, riktas kritik mot utformningen av det skydd som utlänningslagen ger utlänning som begått politiskt brott. Bestämmelserna om politisk flykting innebär att allvarligt straff för politiskt brott är att anse som politisk förföljelse. Den som begått sådant brott utomlands och riskerar att åläggas allvarligt straff härför skall alltså oavsett om han förövat brottet av politiska, ekono- miska eller andra skäl anses vara politisk flykting och berättigad till det skydd som tillkommer sådan flykting. Utlänning som exempelvis bedrivit spionage i Danmark i vinningssyfte och begett sig till Sverige för att undandra sig lagföring för brottet skall således anses löpa risk för politisk förföljelse, om han återsänds till Danmark. Han åtnjuter alltså skydd som politisk flykting i Sverige och kan därför inte utom i vissa undan- tagsfall avlägsnas till Danmark med stöd av utlänningslagen. Däremot gäller inget förbud mot att utlämna honom till Danmark Enligt en särskild lag om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge får utlämning nämligen ske för politiskt brott, om gärningen är belagd med straff i svensk lag och den som begärs utlämnad inte är svensk medborgare.

Om utlänning som begått politiskt brott skall ges ett skydd enligt utlänningslagen som i huvudsak svarar mot det han har enligt lagen om utlämning för brott synes mest följdriktigt att ge det formen av verkställig- hetshinder. Utredningen föreslår därför att i 53 & utlänningslagen intas en bestämmelse av innehåll att utlänning som begått politiskt brott, för vilket utlämning ej må beviljas, vid verkställighet av avvisning, förpassning, för- visning eller utvisning inte får befordras till land, där han löper risk att åläggas allvarligt straffför sådant brott, och ej heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land, där han löper sådan risk.

8. F lyktingöverföring

Det övervägande antalet flyktingar som ta- gits emot i vårt land under de två senaste årtiondena har överförts hit genom statliga åtgärder från olika flyktingläger i Mellan- och Sydeuropa. Dessa åtgärder har haft till syfte inte bara att av humanitära skäl hjälpa flyktingar som visserligen redan fått skydd undan förföljelse men som ändå befunnit sig i en svår belägenhet utan också att, som en handling av internationell solidaritet, bistå de länder som i första hand fått ta emot flyktingsströmmen och bära den största bör- dan av den. Omfattningen och inriktningen av denna flyktingöverföring har bestämts genom årliga beslut av statsmakterna.

Under åren 1950—1971 har till Sverige efter beslut av statsmakterna överförts sam- manlagt 20 200 flyktingar, varav 11 300 (55,8 %) från Italien, 6100 (30,0 %) från Österrike och 1200 (6,1 %) från Jugosla- vien. Av de överförda flyktingarna var 9 400 (46,4 %) medborgare i Ungern, 6 800 (33,8 %) medborgare i Jugoslavien och 1 200 (6,1 %) medborgare i Tjeckoslovakien. För- delningen på asylland och hemland redovisas närmare i Bilaga 4 till betänkandet.

De flyktingar som överförts hit har till nio tiondelar varit arbetsföra. På grund av den goda tillgången på vårdplatser vid sana- torierna har Sverige för vård och vistelse här kunnat ta emot också tuberkulossjuka flyk- tingar och anhöriga till dem. Under 1950- talet överfördes sålunda omkring 1 000 tu-

berkulossjuka flyktingar och ett nästan lika stort antal anhöriga (se SOU 1967: 18 tabell 8). Under 1960-ta1et har överföringen av tuberkulossjuka flyktingar haft liten omfatt- ning. Under femårsperioden 1961—1965 överfördes endast ett 90-tal sådana flykting- ar och ett 25-tal anhöriga. Under de år som förflutit sedan dess har endast ett fåtal överförts hit. Inom ramen för den kollek- tiva flyktingöverföringen får enligt ett beslut av statsmakterna år 1970 ett begränsat antal socialt handikappade zigenare föras över till Sverige. Omfattningen av denna överföring har ansetts böra bedömas på grundval av de erfarenheter som vinns. I ett första skede har ett årligt antal av 40—50 personer över 16 år samt deras barn bedömts vara ett lämpligt riktmärke. I enlighet med detta beslut har 35 zigenare under år 1971 överförts från slum- områden i Roms omgivningar.

Huvudansvaret för verkställigheten av statsmakternas beslut om kollektiv överfö- ring av flyktingar till Sverige har allt sedan 1950-talet åvilat arbetsmarknadsstyrelsen. Sålunda har styrelsen haft i uppdrag att i samråd med socialstyrelsen (förut medicinal- styrelsen) handha uttagningen av flyktingar och svara för deras transport till Sverige samt omhänderha dem under tiden närmast efter ankomsten hit. Styrelsen har vidare haft att tillse, att arbetsföra placerats i arbete, för— setts med kläder och annan utrustning och, där så ansetts nödvändigt, fått lämplig ut-

bildning. Flyktingar, som varit arbetsoför- mögna, har efter ankomsten hit tagits om hand av andra myndigheter. Sålunda har socialstyrelsen (medicinalstyrelsen) haft i uppdrag att bereda vård på sjukhus för flykting, som vid ankomsten lidit av tuber- kulos samt vård och understöd åt flyktingar, som inte omhändertagits av annan myndig- het.

De flyktingar, som överförs hit från flyk- tingläger i Mellan- och Sydeuropa, tas i regel särskilda delegationer vid besök i flyktinglägren. Uttagningsdelegationerna, som består av representanter för arbetsmark- nadsstyrelsen, den centrala utlänningsmyn- digheten och socialstyrelsen, samrådet därvid med vederbörande myndigheter i det land där uttagningen sker, Sveriges beskickningi landet samt representanter för Förenta Nationernas flyktingkommissarie och inter- nationellt verksamma hjälporganisationer.

De uttagna flyktingarna överförs efter

ut av

ankomsten till Sverige till någon av arbets- marknadsstyrelsens fasta mottagningsför- läggningar i Alvesta, Moheda eller Flen för språkundervisning och samhällsorientering och åtgärder i samband med deras placering. När större grupper flyktingar skall tas om— hand förläggs de på förhyrda hotell och pensionat.

Som förut nämnts har statsmakterna ge— nom årliga beslut fastställt omfattningen och inriktningen av den kollektiva flyktingöver- föringen. Statsmaktema har numera också fastställt mera allmänna riktlinjer för hur denna verksamhet bör bedrivas. I proposi- tionen angående riktlinjer för utlänningspoli- tiken (1968: 142 s. 114), som godkändes av riksdagen, uttalade föredragande departe- mentschefen i denna fråga följande.

Tyngdpunkten i den humanitärt motiverade invandring som inte avser asylsökande bör ligga på åtgärder av kollektiv art. Liksom hittills bör ramar för överföring av icke asylsökande flyktingar, vare sig arbetsföra eller ej, fastställas. Uttagningen och överföringen hit bör uppdras åt AMS i samarbete med andra myndigheter, bl. a. socialstyrelsen och den centrala utlänningsmyndigheten, samt efter samråd med Förenta nationernas flyktingkommis- sarie. Som jag har sagt i det föregående skapas genom den kollektiva formen möjligheter för vårt

land att bedöma vilka hjälpbehov som det är mest angeläget att tillgodose och på vilket sätt behoven bäst tillgodoses. Av denna ståndpunkt följer att enskild invandring av andra hjälpbehövande än asylfall bör tillåtas endast i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till Sverige. I dessa fall bör tillstånd till inresa och vistelse här alltså kunna medges, även om utlän- ningen inte har sin försörjning tryggad.

Utredningen, som ansluter sig helt till den uppfattning som kommer till uttryck i de- partementschefens uttalande, utgår från att den kollektiva överföringen av flyktingar även i framtiden kommer att bedrivas huvud- sakligen i enlighet med de fastställda riktlin- jerna.

De svenska hjälpinsatserna inom ramen för den kollektiva flyktingöverföringen har ingått som ett led i de internationella strä- vandena att lösa flyktingproblemen i Euro- pa. De svåraSte flyktingproblemen finns emellertid numera utanför Europas gränser. I Afrika och Asien har omvälvande politiska händelser tvingat hundratusentals människor att lämna sina hemländer och söka skydd i andra länder. Flertalet av dessa flyktingar kan inte anses politiskt förföljda på någon av de i flyktingkonventionen eller i stadgan för flyktingkommissarien angivna grunderna. I medvetande om den svåra situation som dessa flyktingar befinner sig i har Förenta Nationernas generalförsamling i olika resolu- tioner uppdragit åt flyktingkommissarien att materiellt bistå (lend his good offices to) sådana flyktingar som inte omfattas av hans mandat enligt stadgan. Eftersom biståndet är begränsat till ekonomiska och sociala insat- ser saknar dessa flyktingar (”good offices refugees”) i motsats till konventions- och mandatflyktingar —- ett internationellt skydd. De afrikanska flyktingproblemen har under senare tid tilldragit sig ökad uppmärk— samhet även i Sverige. Ett uttryck härför är den utfästelse, som Sverige gjort, att inom ramen för den kollektiva flyktingöverfö- ringen ta emot 500 flyktingar från Uganda.

Som torde ha framgått av vad utredningen tidigare anfört har utredningen sett det som en angelägen uppgift att stärka rättsskyddet och rättstryggheten för flyktingar och andra utlänningar som är i behov av särskilt skydd. I det svenska rättsskyddssystemet intar de bestämmelser som reglerar parts möjligheter att klaga över förvaltningsmyndighets beslut en central plats. Behovet av sådana möjlighe- ter gör sig enligt utredningens mening sär- skilt starkt gällande i fråga om skyddsbehö- vande utlänningar i ärenden som rör deras rätt att inresa och vistas ivårt land. Utred- ningen har därför ansett det nödvändigt att i detta sammanhang till prövning ta upp också frågan huruvida de nuvarande bestämmelser- na om klagorätt i utlänningslagen kan anses tillgodose kravet på ett ökat rättsskydd för de utlänningar det här är fråga om. Särskilt intresse tilldrar sig härvid de begränsningar i klagorätten som f. n. finns i lagen. Det ligger i sakens natur att en sådan prövning inte kan begränsas till att avse endast skyddsbehövan- de utlänningar och deras möjligheter att klaga över beslut i utlänningsärende utan måste omfatta alla utlänningar. Bestämmelserna om klagorätt i utlän- ningslagen har samband med reglerna om underställning och återbrytning i samma lag, dvs. de regler som ger den centrala utlän- ningsmyndigheten rätt att överlämna utlän- ningsärende till Kungl. Maj:ts avgörande och Kungl. Maj:t befogenhet att upphäva laga-

Klagan över beslut i utlänningsärenden m.m.

kraftvunnet beslut om avlägsnande. Alla dessa stadganden har med olika utgångs- punkter som gemensamt syfte att göra det möjligt för Kungl. Maj :t att pröva beslut i utlänningsärenden. De begränsningari klago- rätten, som finns i utlänningslagen , måste därför ses mot bakgrunden av underställ- nings- och återbrytningsreglerna. När det gäller att ta ställning till frågan om dessa begränsningar bör finnas kvar även i framti- den, synes det därför nödvändigt att först närmare belysa det samband som funnits och fortfarande finns mellan bestämmelserna om fullföljd, underställning och återbrytning. Utredningen redogör därför i två särskilda avsnitt för innehållet i nu gällande bestäm- melser samt deras tillkomst och funktion. Utredningen lägger därefter i ett tredje av- snitt fram sina synpunkter på hur dessa bestämmelser bör utformas i framtiden.

9.1 Gällande bestämmelser

De bestämmelser, som reglerar rätten att klaga över beslut i utlänningsärenden, är oenhetliga. Vissa beslut kan överklagas ifull omfattning och andra beslut bara under vissa förutsättningar. En del beslut kan överhuvud inte överklagas.

Full klagorätt föreligger endast i fråga om beslut om utvisning och tagande iförvar (av länsrätt) och förvisning (av allmän domstol)

samt beslut varigenom utlänning vägrats rese- dokument (av den centrala utlänningsmyn- digheten). Möjligheterna att överklaga såda- na beslut regleras i förvaltningsprocesslagen resp. rättegångsbalken . [ övriga utlännings- ärenden är klagorätten på olika sätt begrän- sad.

Polismyndighets beslut om avvisning, kan överklagas hos den centrala utlänningsmyn- digheten (44 ä 1 st. UtlL). Över utlännings- myndighetens beslut om avvisning och för- passning kan klagan föras hos Kungl. Maj:t endast om den rådgivande nämnd (utlän- ningsnämnden), som skall yttra sig i ärenden av detta slag, eller någon nämndens ledamot anfört avvikande mening (46 5 1 st. UtlL).

Utlänningsmyndighetens beslut att vägra uppehållstillstånd kan överklagas hos Kungl. Maj:t endast om ansökningen lämnats utan bifall på grund av omständighet som kan föranleda avvisning enligt 19% 2—5 utlän- ningslagen eller utvisning enligt 29 & första stycket och utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikande meningi nämndens yttrande. Här må tilläggas att polismyndighet äger bevilja men inte avslå ansökan om uppehållstillstånd. Ansökan som polismyndighet finner sig inte kunna bifalla skall överlämnas till den centrala utlännings— myndigheten.

Har fråga om verkställighet underställts den centrala utlänningsmyndigheten på grund av att utlänning framställt påstående om politiskt flyktingskap, äger utlänningen klaga över utlänningsmyndighetens beslut, om utlänningsnämnden inte avgett yttrande eller om nämnden eller någon ledamot av den anfört avvikande mening (595 1 st. UtlL).

Beslut i övriga utlänningsärenden kan inte överklagas (495 UtlL). Så är fallet, med exempelvis beslut, varigenom utlänning väg- rats uppehållstillstånd av annat skäl än van— delsskäl eller vägrats arbetstillstånd samt beslut om tagande i förvar som meddelats av förvaltningsmyndighet.

Utlänningsärende kan, som redan antytts, bringas under Kungl. Maj:ts prövning även på annat sätt än genom besvär. Sålunda äger

den centrala utlänningsmyndigheten, om det föreligger särskilda skäl, överlämna ärende till Kungl. Maj:ts avgörande (47 ä 1 st. UtlL). Vidare kan Kungl. Maj:t ompröva och därvid upphäva (återbryta) lagakraftvunnet beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning om beslutet inte kan verkstäl- las eller om det, vare sig beslutet verkställts eller ej, föreligger skäl att beslutet inte längre skall lända till efterrättelse (51 5 1 st. UtlL). Rätten att återbryta beslut om avlägsnande har i praxis ansetts innefatta också rätt att förordna om anstånd med verkställighet av sådant beslut.

Bestämmelserna om klagorätt, återbrytv ning och underställning redovisas översiktligt itabell 1 efter avsnitt 9.3.3.

9.2 Bestämmelsernas tillkomst och funktion Besvär

De nuvarande bestämmelserna om besvär över beslut av den centrala utlänningsmyn- digheten i ärende om avvisning eller förpass- ning har övertagits i huvudsak oförändrade från 1937 års utlänningslag. Före tillkomsten av denna lag gällde att länsstyrelsens besluti ärende om awisning inte fick överklagas men att länsstyrelsens beslut om förpassning fick överklagas hos Kungl. Maj: t. Kungl. Maj:ts prövning avsåg emellertid inte den bakom förpassningsbeslutet liggande frågan om ut- länningens rätt att få uppehållstillstånd utan endast huruvida de formella förutsättningar- na för förpassning förelåg.

] det betänkande, som 1936 års utlän- ningssakkunniga avgav och som låg till grund för 1937 års utlänningslag (SOU 1936:53), framhöll de sakkunniga att en olägenhet med den rådande ordningen var att ärenden, där utlänning beviljats uppehålls- och arbetstill- stånd, inte kunde omprövas av Kungl. Maj:t från immigrationspolitiska utgångspunkter. Denna olägenhet borde emellertid inte un— danröjas genom att möjligheterna att över- klaga beslut i utlänningsärenden vidgades utan främst genom att den centrala utlän— ningsmyndigheten (socialstyrelsen) fick rätt att till Kungl. Majis avgörande överlämna

utlänningsärende som myndigheten ansågvara av särskild vikt.1 Delvis i samma syfte föreslog de sakkunniga att det skulle inrättas ett råd (sedermera utlänningsnämnden) med uppgift att tillgodoföra socialstyrelsen sak- kunskap i viktiga utlänningsärenden. De sak- kunniga utgick från att underställningsrätten skulle gälla alla slag av utlänningsärenden som socialstyrelsen hade att handlägga. Om, såsom de sakkunniga samtidigt föreslog, be- slutanderätten i förpassningsärende överflyt- tades från länsstyrelsen till socialstyrelsen och därmed kom att omfattas av underställ- ningsrätten, fanns enligt de sakkunnigas me- ning ingen anledning att bibehålla klagorät- ten i dessa ärenden av hänsyn till frågor där det förelåg speciella förhållanden av politisk eller annan karaktär. I förpassningsärenden, som till sin natur knappast skilde sig från ärenden om uppehållstillstånd, fanns enligt de sakkunniga inte heller eljest några särskil- da skäl som motiverade en klagorätt. De sakkunniga ansåg därför att socialstyrelsens beslut i ärende om förpassning skulle liksom dess beslut iuppehålls- och arbetstill— ståndsärenden — vara slutgiltiga.

I propositionen till 1937 års utlänningslag (1937: 269) anslöt sig föredragande departe- mentschefen till de sakkunnigas förslag om underställningsrätt och inrättandet av ett rådgivande organ men avvisade tanken på en ytterligare begränsning av besvärsrätten i ärenden om avlägsnande. Han anförde därvid följande.

Liksom de sakkunniga anser jag visserligen att en allmän besvärsrätt över socialstyrelsens beslut icke bör ifrågakomma, detta icke minst med hänsyn därtill att en dylik anordning skulle bliva alltför betungande för Kungl. Maj:t. Däremot torde starka skäl tala för att möjlighet gives för en utlänning att i tveksamma fall anföra besvär hos Kungl. Maj:t i ärenden, som angå hans inresa till riket eller vistelse härstädes. Det är visserligen sant, att genom utlän- ningsärendenas sammanförande hos socialstyrelsen och socialstyrelsens därigenom vunna erfarenhet om utlänningsklientelet samt nämndens medverkan vid ärendenas avgörande starka garantier skapas för att alla behöriga intressen beaktas. Men man må dock, då det gäller att taga ställning till detta spörsmål, icke förglömma, att det mången gång kan för en utlänning vara en ihans liv och försörjnings— möjligheter djupt ingripande åtgärd, när han för- bjudes att vistas här i landet eHer, såvitt angår

politiska flyktingar, överhuvud taget inkomma i riket. Emellertid synes anledning icke föreligga att i varje fall, då beslut fattats som innebär att en utlänning skall lämna landet, medgiva klagorätt. I de allra flesta fallen äro nämligen dylika beslut av den beskaffenhet att någon tvekan angående deras riktighet eller ändamålsenlighet icke föreligger; och i dylika fall torde klagorätten, såsom mången gång hittills skett, endast komma att tjäna såsom ett medel att uppskjuta verkställigheten av beslutet. Rätten att klaga hos Kungl. Maj:t synes mig därför som regel kunna begränsas till sådana fall, då olika uppfattningar om beslutet kommit till uttryck. Föreligger full samstämmighet mellan socialstyrel- sen och nämndens samtliga ledamöter synes man sakna anledning antaga, att besvärsrätt skulle vara erforderlig. Med anledning av vad jag sålunda anfört får jag förorda, att utlänning medgives rätt att hos Kungl. Maj:t anföra besvär över de beslut av socialstyrelsen, som innefatta förordnande om hans avlägsnande ur riket, där tillika socialstyrelsens beslut awiker från den mening som uttalats av nämnden eller någon dess ledamot. Därjämte bör klagan vara medgiven, där på grund av ärendets synnerligen brådskande natur nämndens yttrande icke inhämtats. I de fall, då klagorätten sålunda medgives, bör emellertid denna icke endast avse beslutet om utlänningens avlägsnande ur riket utan även i samband därmed fattat beslut om avslag å ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd.

I de utredningar som företagits på utlän- ningslagstiftningens område efter tillkomsten av 1937 års utlänningslag och fram till nu gällande utlänningslag synes fullföljdsbe- gränsningarna aldrig ha ifrågasatts. Sålunda framhöll 1943 års utlänningssakkunniga i sitt betänkande (SOU 1945: 1 s. 39) att det under då rådande förhållanden inte kunde komma i fråga att avskaffa utlänningsnämn- den och att sålunda ändra det gällande systemet, enligt vilket besvärsrätt över den centrala utlänningsmyndighetens beslut före- låg endast om utlänningsnämnden inte enhäl— ligt instämde med den beslutande myndig- heten. Även om den centrala utlänningsmyn- digheten under senare år i mindre omfatt- ning än tidigare meddelat beslut i ärenden, vari utlänningsnämndens yttrande skulle in- hämtas, kunde antalet sådana ärenden beräk— nas bli större under fredliga förhållanden. Det fanns också skäl anta att redan dessför- innan en ökning kunde komma att inträda.

1 För en utförligare redogörelse för förslagets grunder och innebörd hänvisas till framställningen över underställningsrätten längre fram.

Inte heller 1949 års utlänningskommitté ansåg att det fanns anledning att ändra bestämmelserna om klagorätt i utlännings- lagen. Kommittén framhöll i sitt betänkande (SOU l951:42 s. 131) att det syntes up- penbart, att en obegränsad fullföljdsrätt skulle leda till en alltför stor arbetsbelastning för Kungl. Maj:t och vidare medföra en väsentlig försening av verkställigheten i ären- den angående utlännings avlägsnande ur ri- ket. En sådan försening skulle otvivelaktigt vara till allvarlig skada för utlänningspoliti- kens effektivitet. Kommittén framhöll vidare att den prövning av ärendena som ägde rum hos den centrala utlänningsmyndigheten och utlänningsnämnden var av så kvalificerad natur att, om myndigheten och samtliga ledamöter av nämnden varit ense om en utlännings avlägsnande ur landet, det regel- mässigt inte var av objektiva skäl påkallat med en ny prövning av ärendet hos högre myndighet. Ur rättssäkerhetssynpunkt kun- de någon berättigad invändning inte resas mot det sätt på vilket fullföljdsreglerna i fråga om den centrala myndighetens beslut utformats, särskilt om hänsyn togs till den möjlighet Kungl. Maj:t ägde att återbryta beslut.

Un derställni ng

Bestämmelser om underställning av utlän- ningsärenden (överlämnande till Kungl. Maj:ts prövning) togs första gången in i 1937 års utlänningslag. Enligt dess å48 ägde socialstyrelsen, om den fann särskilda skäl därtill, överlämna ärende till Kungl. Maj:ts avgörande. Överlämnande skulle alltid ske om utlänningsnämnden i sitt yttrande hem- ställt härom.

Bestämmelserna byggde på de förslag som 1936 års utlänningssakkunniga lade fram i sitt betänkande (SOU 1937: 53). De sakkun- niga utgick i sitt förslag från att den rent immigrationspolitiska karaktären hos utlän- ningsärenden hade genom de tilltagande flyktingproblemen i vissa fall förskjutits till ett mera allmänpolitiskt plan, där socialsty- relsen inte var rustad att överblicka alla de

synpunkter som var att beakta. De sakkun- niga fann det olämpligt att beslutanderätten i ärenden av den största socialpolitiska räck- vidd var förbehållen socialstyrelsen och att det inte kunde ske någon omprövning i sådana fall då socialstyrelsen beviljat uppe— hålls- och arbetstillstånd. Det framstod där- för som en angelägenhet av vikt att finna en utväg, varigenom man med bibehållande av socialstyrelsens auktoritet kunde ge utrym- me också åt synpunkter av politisk art. Å ena sidan stod de skäl som talade för slutgiltigheten av socialstyrelsens beslut och å andra sidan de skäl som krävde att allmän- och utrikespolitiska synpunkter beaktades. I syfte att råda bot på de olägenheter som var förbundna med den dåvarande ordningen föreslog de sakkunniga att socialstyrelsen skulle få rätt att till Kungl. Maj:ts avgörande överlämna utlänningsärenden av vad slag som helst, vilka styrelsen ansåg vara av särskild vikt, och att Kungl. Maj:t skulle få befogen- het att från socialstyrelsen infordra betydel- sefulla ärenden för att däri själv fatta beslut. I samband därmed föreslogs att besvärsrätten beträffande förpassningsbeslut skulle helt avskaffas. De sakkunniga föreslog dessutom, som tidigare nämnts, att vid socialstyrelsens sida skulle ställas ett råd som skulle höras i viktiga ärenden. De sakkunniga avsåg att detta råd skulle dels tjänstgöra såsom en garanti för att ärenden, som var av större vikt, överlämnades till Kungl. Maj:ts avgöran- de, dels också utgöra ett språkrör för den allmänna uppfattningen i de svårbedömliga och av den allmänna opinionen uppmärk- sammade fall, som ofta vrsat sig förekomma.

I propositionen med förslag till ny utlän- ningslag (1937: 53) avvisade föredragande departementschefen förslaget att Kungl. Maj :t skulle ges befogenhet att från socialsty- relsen överta avgörandet i vissa ärenden under hänvisning till att ett sådant förfaran- de knappast stod i god överensstämmelse med den självständiga ställning, som ansetts böra tillkomma ett centralt ämbetsverk, och att det dessutom kunde ge upphov till vissa kompetenskonflikter. Syftemålet med ifråga- varande anordning borde kunna vinnas

genom underställningsrätten och den funk- tion, somisamband därmed borde tillkomma nämnden, samt genom införande av besvärs- rätt i vissa fall. Departementschefen anslöt sig däremot till förslagen i övrigt. Det före- slagna rådet kunde enligt hans mening bli särskilt värdefullt. Behovet av en sådan rådgivande institution framträdde än mer när socialstyrelsen, som samtidigt föreslogs, åla— des vidgade uppgifter i fråga om handlägg- ningen av utlänningsärenden. Även förslaget om underställningsrätt ansåg departements- chefen innebära fördelar framför den då rådande ordningen, eftersom det gav möjlig- het för Kungl. Maji att pröva mera betydel- sefulla ärenden. I utlänningslagen borde där- för stadgas att socialstyrelsen skulle äga rätt att överlämna ärende om den fann särskilda skäl föreligga och vara skyldig att överlämna ärende, om utlänningsnämnden i avgivet yttrande hemställt härom. Bestämmelserna om underställning i 1937 års utlänningslag utformades helt i enlighet med detta förslag.

Enligt vad 1943 års utlänningssakkunniga uttalade i sitt betänkande (SOU 1945: 1) hade utlänningsärendena efter tillkomsten av 1937 års utlänningslag ofta varit av sådan art att Kungl. Maja bort fatta avgörandet. De sakkunniga ansåg.därför att det saknades skäl att föreslå ändring i de bestämmelser som gav den centrala utlänningsmyndigheten rätt och i vissa fall ålade myndigheten att överlämna ärende till Kungl. Maj: ts avgörande.

Bestämmelserna om underställning i 1937 års utlänningslag överfördes oförändrade till 1945 års och 1954 års utlänningslagar.

Å terbrytning

Bestämmelser om återbrytning av lagakraft- vunnet beslut om avlägsnande togs första gången upp i 1937 års utlänningslag. Enligt ett stadgande i denna lag ägde Kungl. Maj:t förordna att beslut om avvisning, förpassning eller utvisning inte skulle lända till efterrät- telse, om beslutet inte verkställts eller det tillkommit nya skäl efter det att Kungl. Maj:t meddelat eller fastställt förpassnings-

beslut. Även socialstyrelsen ägde återbryta beslut om förpassning, som den själv fattat, under förutsättning att beslutet inte över— klagats och att nya skäl tillkommit. I motiven till bestämmelserna om återbrytning uttalade föredragande departementschefen (prop. 1937: 269 s. 55) att det i åtskilliga fall visat sig, att man inte kunnat verkställa beslut, som innefattade utlännings awisning, förpassning eller utvisning, bl. a. av den anledningen att inget annat land ville ta emot honom. En sådan utlänning fick kvar- stanna tills vidare, men han hade alltid beslutet om sitt avlägsnande hängande över sig. I sådana fall syntes emellertid Kungl. Maj :t —— efter framställning av socialstyrelsen eller på eget initiativ — böra äga rätt förkla- ra, att beslutet inte skulle lända till efterrät- telse och i samband därmed meddela eller uppdra åt socialstyrelsen att utfärda erfor- derliga uppehålls- och arbetstillstånd. Även för det fall att det, sedan förpassningsbeslut meddelats, yppats nya skäl .— som om de varit kända förut skolat påkalla annan ut- gång borde det finnas möjlighet att förord- na att beslutet inte skulle lända till efterrät- telse. Sådan rätt borde emellertid vara förbe- hållen Kungl. Maj: t när beslutet efter under- ställning eller besvär meddelats av Kungl. Maj:t. Om socialstyrelsen meddelat förpass- ningsbeslutet och beslutet inte överklagats, borde däremot befogenheten att häva beslu- tet tillkomma styrelsen.

Socialstyrelsens rätt att återbryta avlägs- nandebeslut vidgades på förslag av 1943 års utlänningssakkunniga (SOU 1945: 1 s. 41) i 1945 års utlänningslag till att omfat- ta också beslut om awisning och utvisning.

Reglerna om återbrytning fick i huvudsak sin nuvarande utformning genom en lagänd- ring som föreslogs i proposition nr 297 till 1947 års riksdag. Enligt den dittills gällande lagen hade, som förut nämnts, Kungl. Maj:ts befogenhet att återbryta av annan myndig- het meddelat avvisnings- eller förpassnings- beslut varit begränsad till de fall där verk- ställighetshinder förelegat eller nya skäl till- kommit. ] en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria, som låg till grund för

propositionen, föreslogs att Kungl. Maj:t skulle ges rätt att återbryta beslut, även om det inte kunde sägas, att "nya skäl” yppats efter beslutet. Det framhölls i promemorian att de skäl, som föranlett beslutet, kunde efter en längre tids förlopp tillmätas en annan betydelse än tidigare och föranleda en mildare bedömning. I propositionen uttala- des att återbrytningsbestämmelsen borde ändras i enlighet med detta förslag. Lag— texten erhöll emellertid i propositionen en avfattning som innefattade mera långtgående ändringar än vad motiveringen i promemo— rian gav vid handen. I propositionen före- slogs nämligen, utan närmare motivering, att Kungl. Maj:t skulle ges befogenhet att åter- bryta alla beslut om awisning, förpassning eller utvisning, då det förelåg skäl att beslu- tet inte längre borde lända till efterrättelse. Vad i promemorian anförts om att det efter en längre tids förlopp kunde finnas anled- ning till ändrad bedömning, kom alltså inte till direkt uttryck i lagtexten. Propositionens lagtext godkändes av riksdagen.

Återbrytningsbestämmelsernas funktion och deras samband med reglerna om fullföljd belystes mera ingående först av 1949 års utlänningskommitté. Kommittén anförde härom i sitt betänkande (SOU 1951:42 s. 133 f) bl. a. följande.

Även enligt kommitténs mening kan det inträffa att de skäl, som föranlett ett beslut om utlännings avlägsnande ur riket, efter en längre tids förlopp kunna tillmätas en annan betydelse än tidigare och att detta kan föranleda ett mildare bedömande. Det är likaledes givet, att nya skäl, som icke varit kända vid den tiden för beslutet, kunna riva bort grunden för detta. Det är med hänsyn härtill enligt kommitténs uppfattning befogat, att lagen erbjuder möjlighet att i de nu angivna fallen återbryta ett lagakraftvunnet beslut. Det ligger i öppen dag, att så också bör kunna ske med beslut, som på grund av rådande förhållanden faktiskt icke kunnat verk- ställas.

Även om icke någon längre tid förflutit från beslutet och även om skälen till ett ändrat be- dömande icke kunna sägas vara nya, äger Kungl. Maj:t enligt gällande lag återbryta ett beslut om utlännings avlägsnande ur riket. Det är i detta avseende som befogenheten att återbryta beslut kan komma att motverka fullföljdsbegränsningama och särskild uppmärksamhet bör därför ägnas däråt. Enligt kommitténs uppfattning kan ifrågava- rande befogenhet betraktas som en motsvarighet

till Konungens rätt att giva nåd i brottmål. Även på utlänningslagstiftningens område torde otvivel- aktigt finnas behov av en möjlighet för Kungl. Maj:t att med hänsyn till särskilda omständigheter mildra lagakraftvunna beslut, som innebära tvångs- åtgärder mot den enskilde. Befogenheten för Kungl. Maj:t att i detta fall återbryta beslut måste också ses mot bakgrund av de starka begränsningar- na av rätten att fullfölja talan mot den centrala utlänningsmyndighetens beslut. Denna befogenhet kan sägas fungera som ett slags säkerhetsventil; den hindrar en alltför formell och kanske ojämnt verkande begränsning av fullföljden till Kungl. Maj:t. Det är emellertid på detta område av vikt, att Kungl. Maj:ts befogenhet icke utövas annat än i undantagsfall; eljest föreligger en fara för att de begränsningar som ansetts nödvändiga i fråga om de ordinära besvärsmedlen bliva verkningslösa.

Kommittén ansåg sammanfattningsvis att det inte fanns anledning att föreslå någon änd- ring i de befogenheter att återbryta beslut som utlänningslagen tillerkände Kungl. Maj:t. Kommittén, som också ansåg att fullföljdsbegränsningama i fråga om den centrala utlänningsmyndighetens beslut mås- te bibehållas, sade sig vidare utgå från att Kungl. Maj:ts befogenhet att återbryta be- slut skulle komma att utövas så, att den endast utgjorde ett ändamålsenligt komple- ment till dessa begränsningar.

9.3 Reformbehov

En grundläggande princip inom den svenska rättsordningen är att förvaltningsmyndighets eller domstols beslut i princip skall kunna överklagas, i sista hand hos Konungen.1 Denna princip upprätthålls till fullo i fråga om länsrätts beslut om utvisning och allmän domstols beslut om förvisning. Bestämmel- serna om fullföljd mot den centrala utlän- ningsmyndighetens beslut i utlänningsären- den innebär däremot betydande avsteg från den allmänna principen. Sålunda får vissa beslut av utlänningsmyndigheten (bl. a. be- slut om avvisning och förpassning samt beslut att vägra uppehållstillstånd av vandels- skäl) överklagas endast under förutsättning att utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikande mening, medan

' Se SOU 1964: 27 s. 493 foch SOU 1968: 27 s. 227 ff.

andra beslut (bl.a. beslut att vägra uppe- hållstillstånd av annat skäl än utlänningens vandel och arbetstillstånd) överhuvud inte får överklagas.

Begränsningarna i rätten att klaga över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning och förpassning kan emellertid sägas ha förlorat starkt i betydelse genom den praxis som utvecklat sig vid tillämp- ningen av bestämmelserna om återbrytning. Enligt dessa bestämmelser har, som förut nämnts, Kungl. Majrt rätt att upphäva avlägs- nandebeslut i de fall då beslut inte kan verkställas eller det eljest föreligger skäl att beslutet inte skall lända till efterrättelse. I anslutning till denna bestämmelse och vid sidan av fullföljdsreglerna har utvecklats en praxis som i realiteten ger utlänning rätt att utan tidsbegränsning —— få ett av den centrala utlänningsmyndigheten meddelat beslut om avvisning eller förpassning omprö- vat av Kungl. Maj:t även i de fall då det inte föreligger någon besvärsrätt. Utlänning kan alltså genom att hos Kungl. Maj:t begära återbrytning av ett beslut om avlägsnande uppnå samma resultat som genom ett över— klagande. Begränsningarna i rätten att klaga över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning och förpassning har på så sätt mer eller mindre satts ur spel. Mot denna bakgrund kan sägas att utlänningsla— gens bestämmelser om återbrytning och om fullföljd tillsammantagna ger utlänning möj- ligheter att få ärenden om avlägsnande om- prövade av Kungl. Maj:t i anmärkningsvärt stor omfattning. Omdömet gäller särskilt beslut om utvisning och förvisning. Sålunda kan utlänning med stöd av bestämmelserna om återbrytning påfordra att beslut om utvisning, som meddelats av länsrätt och efter besvär fastställts av kammarrätt och regeringsrätten, omprövas av Kungl. Maj: t i statsrådet. Detsamma gäller beslut om förvis- ning som fattats av tingsrätt och efter fullföljd fastställts av hovrätt och högsta domstolen.

Utredningen belyser närmare i det följan- de bristerna i de nuvarande bestämmelserna om besvär, återbrytning och underställning

och lägger i samband därmed fram sina synpunkter på hur bestämmelserna enligt utredningens uppfattning bör utformas i framtiden.

9.3.1 Besvär 9.3.1.l Rätt till besvär

De bestämmelser om rätt för utlänning att klaga över den centrala utlänningsmyndig- hetens beslut om avlägsnande som infördes genom 1937 års utlänningslag innebar från rättsskyddssynpunkt ett framsteg i förhållan- de till vad som tidigare gällde. Bestämmelser- na har emellertid under de år som gått sedan dess kommit att framstå som alltmer otids- enliga med hänsyn till den utveckling mot ett ökat rättsskydd på utlänningslagstift- ningens område som ägt rum efter till- komsten av 1937 års utlänningslag.

Mot de nuvarande bestämmelserna kan vidare riktas den anmärkningen att begräns- ningarna i besvärsrätten utformats på ett för nutida förvaltningsrätt säreget sätt. När be- stämmelserna om klagorätt infördes i 1937 års lag ansågs det inte vara möjligt att ge utlänning en allmän fullföljdsrätt med hän- syn fråmst till att en sådan ordning skulle bli alltför betungande för Kungl. Maj:t. Starka skäl ansågs emellertid tala för att utlänning fick möjlighet att i tveksamma fall anföra besvär hos Kungl. Maj:t i ärenden, som angick utlänningens inresa och vistelse i landet. Som ”tveksamma” skulle de fall anses där den samtidigt inrättade utlän- ningsnämnden eller någon av dess ledamöter hade annan uppfattning än den centrala utlänningsmyndigheten. Om det förelåg full samstämmighet mellan nämnden och utlän- ningsmyndigheten, antogs detta innebära att det saknades ”anledning antaga att besvärs- rätt skulle vara erforderlig". Denna reglering av besvärsrätten innebar i realiteten att det överläts på de enskilda ledamöterna av ett rådgivande organ (utlänningsnämnden) att avgöra om utlänning skulle få klaga över beslut om hans avlägsnande ur landet. Denna anordning för begränsning av besvärsrätten

saknar, såvitt känt, direkta motsvarigheter inom andra områden av förvaltningsrätten.

De begränsningar i besvärsrätten som 46 och 59 åå utlänningslagen innehåller, utgör enligt utredningens mening alltför långt gå- ende avsteg från den i svensk förvaltningsrätt tillämpade principen att statlig myndighets beslut kan överklagas genom besvär, i sista hand hos Kungl. Maj:t. Det förhållandet att reglerna om återbrytning i ökad omfattning tagits i anspråk för att få avlägsnandebeslut omprövade av Kungl. Maj:t synes utgöra ett direkt uttryck för att begränsningarna i besvärsrätten är alltför långt gående.

Vad nu sagts gälleri synnerhet beslut som innebär att utlänning skall avvisas eller för— passas från landet. Avvisning eller förpass- ning kan, som framhölls redan i proposi- tionen till 1937 års utlänningslag, för utlän- ningen mången gång vara en i hans liv och försörjningsmöjligheter djupt ingripande åt- gärd. Med hänsyn till den betydelse som ett beslut om avvisning eller förpassning har för den enskilde utlänningen synes närmast själv- klart att han i sådana ärenden inte bör undandras det särskilda rättsskydd som en allmän besvärsrätt innebär. Det må här erin- ras om att utlänning redan nu äger full klagorätt i fråga om beslut om utvisning och förvisning.1

] fråga om beslut varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd gör sig behovet av klagorätt inte lika starkt gällande som beträf- fande beslut om avlägsnande. Beslut, vari- genom utlänning vägrats uppehållstillstånd, är i motsats till vad som gäller i exempelvis Danmark och Norge inte verkställbart och skiljer sig alltså i detta avseende från beslut om avlägsnande, som kan verkställas så snart det vunnit laga kraft. För att utlänning, som vägrats uppehållstillstånd, skall kunna föras ut ur landet genom myndighets försorg krävs ett lagakraftvunnet beslut om förpassning. Beslut, varigenom utlänning vägrats uppe— hållstillstånd, är därför närmast att se som en förklaring att utlänningen inte har rätt att vistas här i landet och har därför inte lika betydelsefulla direkta rättsverkningar som beslut om avlägsnande. Det är mot denna

bakgrund förklarligt att utlänningslagen tidi- gare inte gav utlänning samma möjlighet att klaga över beslut i ärende om uppehållstill- stånd som över beslut om avlägsnande.

I sitt betänkande ”Invandringen” fann utredningen att de då gällande bestämmelser- na om uppehållstillstånd inte tillgodosåg rimliga krav på rättssäkerhet med hänsyn till att de användes inte bara som instru- ment för att reglera tillströmningen av utlän— ningar till landet av hänsyn till sådana allmänna förhållanden som tillgången på arbetstillfällen, bostäder osv. (generell utlän- ningskontroll) utan även, och framför allt, som ett medel för att kontrollera att inte önskvärda utlänningar vistades i landet (indi- viduell kontroll). Vid prövning av fråga om utlänning skulle få uppehållstillstånd togs alltså främst hänsyn till utlänningens vandel och personliga förhållanden i övrigt. I den mån bestämmelserna om uppehållstillstånd användes som medel för att förhindra att kriminella eller eljest asociala utlänningar fortsatte att vistas i landet fyllde, framhöll utredningen, tillståndsprövningen samma funktion som utvisningsreglerna.

Mot bakgrunden av att utlänningslagstift- ningens syfte var att skapa ett rättsskydd även för utlänningar, som gav dem garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning en tryggad ställning, syntes det utredningen betänkligt att be- stämmelserna om uppehållstillstånd använ- des som ett komplement till utvisningsregler- na. Utvisningsförfarandet hade till skillnad från uppehållstillståndsprövningen kring- gärdats med rättsliga garantier för att bereda utlänningarna rättssäkerhet. I lagen var noga angivet på vilka grunder utlänning fick ut- visas. Beslut om utvisning skulle ange grun- den för beslutet och kunde överklagas. An- vändningen av bestämmelserna om uppe- hållstillstånd som medel för att förmå utlän- ning, mot vilken utvisningsanledning antogs föreligga, att lämna landet innebar att veder- börande betogs det särskilda rättsskydd som

1 Besvärsrätten i fråga om beslut om utvisning är dock begränsad till en vecka (se nedan).

utvisningsförfarandet gav. Ett ökat rätts- skydd kunde enligt utredningen uppnås an- tingen genom att tillämpningen av bestäm- melserna om uppehållstillstånd kringgärda— des med samma rättsliga garantier som utvis— ningsstadgandena, exempelvis genom före- skrifter om i vilka fall utlänningar fick vägras uppehållstillstånd på grund av förhållanden hänförliga till hans vandel, eller genom att i utlänningslagen intogs ett stadgande av inne- börd att utlänning inte fick vägras uppehålls- tillstånd på grund av sin vandel och bestäm- melserna om uppehållstillstånd på så sätt gjordes till ett medel enbart för generell kontroll. Utredningen stannade för det se— nare alternativet under motivering att det utgjorde en enklare och mera konsekvent lösning.

I proposition 1968:158, som godkändes av riksdagen, avvisade föredragande departe- mentschefen den av utredningen förordade lösningen under hänvisning främst till att det kunde ”inte gärna komma i fråga att utlän— ning, som har rekryterats utomlands och då beviljats arbets- och uppehållstillstånd, skall kunna avvisas när han kollektivt överförs till Sverige eller, om nuvarande förbud att awisa den som har uppehållstillstånd kvarstår, ut- visas kort efter inresan på grund av förhållan- den som förelåg redan före inresan”. Depar- tementschefen förklarade sig däremot vara ense med utredningen om att det var önsk- värt att utlänning bereddes ökat rättsskydd i ärenden om uppehållstillstånd, eftersom det i dessa ärenden särskilt i ärenden om förlängt tillstånd ofta var fråga om att pröva utlännings personliga förhållanden, sedan han redan vistats i Sverige någon tid och därigenom fått i varje fall någon anknyt— ning till vårt land. Det ökade rättsskyddet borde emellertid enligt departementschefens mening utformas i enlighet med det av utredningen redovisade första alternativet. Departementschefen föreslog därför att beslut, varigenom utlänning vägrats uppe- hållstillstånd, skulle få överklagas, om beslu- tet grundades på utlänningens vandel, dvs. sådan omständighet som enligt 195 första stycket 2—5 eller 29 5 första stycket utlän-

ningslagen (kriminalitet och asocialitet) kun- de föranleda avvisning eller utvisning samt att den centrala utlänningsmyndigheten skulle vara skyldig att höra utlänningsnämn- den, innan den fattade beslut om att vägra utlänning uppehållstillstånd av vandelsskäl, och att motivera sådant beslut. Utlännings- lagen ändrades i enlighet med förslagen i propositionen. De nya bestämmelserna träd- de i kraft den 1 juli 1969.

Utredningen utgår från att bestämmelser- na om uppehållstillstånd även i fortsätt- ningen skall kunna användas som medel för en såväl generell som individuell utlännings- kontroll på det sätt som angettsi riktlinjerna för utlänningspolitiken i proposition 1968: 158. Utredningen utgår vidare från att utlänning skall ha rätt att klaga över beslut, varigenom han vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, i samma utsträckning som över beslut om avlägsnande.

] fråga om beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av generella skäl, såsom hänsyn till läget på arbets- och bo- stadsmarknaden, gör sig behovet av en be- svärsrätt inte gällande med samma styrka som i fråga om avslagsbeslut som grundar sig på utlänningens vandel. Spörsmålet om en utlänning skall få tillstånd att vistas här i landet av hänsyn till allmänna intressen kan visserligen efter tillkomsten av statsmakter- nas riktlinjer för tillståndsprövningen sägas inrymma inslag av rättstillämpning men får fortfarande anses vara huvudsakligen en lämplighetsfråga. Beslut att vägra utlänning uppehållstillstånd av generella skäl grundas främst på allmänna invandringspolitiska överväganden, och en rätt att klaga över sådana beslut skulle därför bli av ringa värde. Härtill kommer att beslut att vägra uppe- hållstillstånd, som förut nämnts, inte är verkställbart och inte heller vinner rätts- kraft.l Utlänning, som vägrats uppehållstill- stånd, är alltså oförhindrad att genom en ny

1 Se bl. a. besvärssakkunnigas slutbetänkande Lag om förvaltningsförfarande (SOU 1964: 27), s. 476 ff och justitiedepartementets förslag till för- valtningslag (SOU 1968: 27), s. 218 f, Westerberg: Om rättskraft i förvaltningsrätten, Stockholm 1951.

l l i i l l . i

ansökan om tillstånd få frågan om sin rätt att vistas i landet prövad på nytt. Det må här tilläggas att statsmakterna för endast några år sedan tog ställning till frågan om klagorätt i ärenden om uppehållstillstånd och därvid fann att det borde införas besvärsrätt i sådana ärenden men att den borde ”begrän- sas till fall då avslagsbeslut grundas på utlänningens personliga egenskaper eller för- hållanden, hans vandel” ( prop. 1968: 158 s. 62 ). Med hänsyn till vad nu sagts finner utredningen inte anledning att föreslå någon utvidgning av besvärsrätten till att omfatta även beslut varigenom utlänning vägats till- stånd av allmänna skål.

Beslut, varigenom utlänning förklarats in- te vara att anse som flykting, bör med hänsyn till den rättsliga betydelse som ett sådant beslut har eller kan få för utlänningen kunna överklagas. Detsamma gäller beslut varigenom utlänning vägrats resedokument. Utredningen utgår från att beslut i ärende om verkställighet, som underställts den cen- trala utlänningsmyndigheten på grund av att utlänningen påstått sig vara flykting, skall kunna överklagas också i framtiden.

Utredningen föreslår alltså att begräns- ningarna av klagorätten i 46 5 första stycket och 59 5 första stycket utlänningslagen upp- hävs.

Frågan om klagorätt iärende om försvars- tagande tar utredningen upp i annat sam- manhang.

9.3.1 .2 Besvärstidens längd

Besvärstiden i utlänningsärenden har alltse- dan tillkomsten av 1914 års utvisningslag, med ett fåtal undantag, varit kortare än i förvaltningsärenden i allmänhet (en vecka mot tre veckor). Den kortare tiden har motiverats främst med att det föreligger behov av att kunna handlägga utlännings— ärenden särskilt snabbt.

Frågan om besvärstidens längd i utlän- ningsärenden togs senast upp i samband med att utvisningsärendena överflyttades från länsstyrelserna till de nybildade länsrättema.

I den inom inrikesdepartementet upprättade promemorian ”Förvaltningsreformen och ut- länningsärendena” (Ds In 1971 : 5), som låg till grund för propositionen i ämnet (1971: 155), föreslogs att förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens bestämmelser skulle vara tillämpliga i ärenden om utvisning utom i fråga om besvärstidens längd som enligt promemorian borde begränsas till en vecka med hänsyn till det särskilda kravet på snabb handläggning (s. 48). I propositionen, som godkändes av riksdagen, förklarade sig föredragande departementschefen då inte beredd att förorda en förlängning av besvärs- tiden till tre veckor i avvaktan på den allmänna översyn av utlänningslagstiftningen som kommer att företas, när utlänningsut- redningen avslutat sitt arbete (5. 66 f). Utredningen delar uppfattningen att ut- länningsärenden bör handläggas snabbt. Här- av följer emellertid inte med nödvändighet att besvärstiden bör begränsas. Som Landsor— ganisationen i Sverige framhöll i yttrande över inrikesdepartementets promemoria in- nebär en förkortning av besvärstiden på dei promemorian angivna skälen ett ensidigt hänsynstagande till myndigheternas intresse av en snabb handläggning på bekostnad av den enskilde utlänningens rättsskyddsintres- se. Rent allmänt kan sägas att en begränsning av besvärstiden innebär en begränsning också av parts faktiska möjligheter att göra bruk av denna rätt och att den därför inger starka betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. Som särskilt betänklig framstår enligt utred- ningens mening en sådan begränsning, när den drabbar personer som på grund av Språksvårigheter samt bristande kännedom om den svenska rättsordningen och svenska förhållanden i övrigt har svårt att själva tillvarata sina rättsliga intressen. Mot denna bakgrund kan sägas att en begränsning av besvärstidens längd till en vecka ofta kan medföra att besvärsrätten blir mer eller mindre illusorisk. Enligt utredningens mening väger utlänningens intresse av en längre besvärstid väsentligt tyngre än intres- set av en snabb handläggning. Utredningen anser därför att besvärstiden i utlännings-

ärenden bör vara densamma som i förvalt- ningsärenden i allmänhet, dvs. tre veckor. Utredningen föreslår alltså att begräns- ningarna av tiden för klagan i 44 5 andra och tredje styckena, 46 5 andra stycket samt 59 &” andra stycket utlänningslagen upphävs.

9.3.l.3 lnstansordningen

Besvär över den centrala utlänningsmyndig- hetens beslut om avvisning eller förpassning föres hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Detsam— ma gäller myndighetens beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av van- delsskäl, och dess beslut i fråga om verkstäl- lighet som underställts dess prövning på grund av påstående om politiskt flykting- skap.

Tidigare gällde att även besvär över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om utvisning skulle föras hos Kungl. Maj:t i statsrådet. I sitt betänkande ”Invandringen” framhöll utredningen att en sådan ordning syntes stå i strid med principerna för kompe- tensfördelningen i fråga om administrativa besvärsmål mellan Kungl. Maj.t i statsrådet och regeringsrätten. Utredningen anförde till stöd härför att det i utlänningslagen var noga angivet i vilka fall utlänning fick utvisas och att utvisningsbestämmelserna därför inte lämnade utrymme för en diskretionär pröv- ning. Stadgandena om utvisning var, fram- höll utredningen vidare, avsedda att utgöra ett skydd för samhället mot skadliga ytt- ringar av asocial livsföring, och utvisningen kunde därför sägas stå de straffrättsliga reaktionerna nära. Utredningen erinrade ock- så om att intagning i arbetsanstalt på grund av samhällsfarlig asocialitet, vilken reaktions- form hade många beröringspunkter med utvisning, beslutades av domstol. Från dessa utgångspunkter kunde enligt utredningens mening ifrågasättas om inte beslutanderätten i utvisningsärendena borde tillkomma dom- stol. Med hänsyn till att frågan om den administrativa rättsskipningens omfattning och organisation då utreddes av förvaltnings- domstolskommittén ansåg sig emellertid ut- redningen inte böra ta upp frågan om organi-

sationen för handläggningen av utvisnings- ärenden. Utvisningsärendena överflyttades den 1 januari 1972 från länsstyrelserna (den centrala utlänningsmyndigheten) till de ny- bildade länsrätterna. Förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens fullföljdsregler blev härigenom i princip tillämpliga på dessa ärenden. Överflyttningen innebar att utvis- ningsärendena numera prövas i former som är från rättssäkerhetssynpunkt betryggande och att utredningens krav på en domstols- mässig prövning av dessa ärenden därmed tillgodosågs.

De synpunkter som utredningen redovisa- de i betänkandet ”Invandringen” gäller del- vis också handläggningen av ärenden om avvisning och uppehållstillstånd. Avvisning av utlänning får ske endast på i utlännings- lagen noggrant angivna grunder. Avvisnings- bestämmelserna lämnar därför, lika litet som stadgandena om utvisning, utrymme för diskretionär prövning. Uppehållstillstånd får enligt riktlinjerna för utlänningspolitiken vägras utlänning på grund av dennes vandel endast om det föreligger någon omständighet som enligt 19 & första stycket 2—5 eller 29 & första stycket utlänningslagen kan föranleda awisning eller utvisning. Om utlänning skall avvisas eller vägras uppehållstillstånd av van- delsskäl, är alltså främst en rättstillämpnings- fråga. Att föreskriften, som begränsar möjlig- heterna att vägra utlänning tillstånd, inte har formen av en lagbestämmelse utan av en riktlinje från statsmakterna saknar därvid betydelse. Mot denna bakgrund kan sägas att besvär över beslut varigenom utlänning avvi— sats eller vägrats uppehållstillstånd av van- delsskäl borde — liksom besvär över utvis- ningsbeslut — föras hos förvaltningsdomstol. Av detta principiella ställningstagande följer emellertid inte med nödvändighet att in- stansordningen bör vara densamma för avvis- ningsärenden och ärenden om uppehållstill— stånd.

Beslut om avvisning meddelas i princip av polismyndigheten och överklagas hos den centrala utlänningsmyndigheten. Ärende om avvisning skall emellertid underställas utlän- ningsmyndigheten för avgörande, bl. a. om

utlänningen påstår sig vara flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt eller polismyndigheten finner det tveksamt om utlänning, mot vilken det föreligger avvis- ningsanledning, bör avvisas. ] ärende om avvisning fungerar utlänningsmyndigheten alltså främst som besvärsinstans och undan- tagsvis som första instans.

Utredningen utgår från att beslut om awisning också i fortsättningen skall ankom- ma på polismyndigheten med skyldighet för denna att underställa den centrala utlän- ningsmyndigheten vissa ärenden samt att det skall finnas möjlighet att överklaga såväl polismyndighets som utlänningsmyndighe- tens beslut om avvisning. Mot bakgrunden av vad utredningen tidigare anfört om att talan mot beslut som innefattar en ren rättstil- lämpning bör prövas i domstolsmässiga for— mer, anser utredningen att besvär över beslut om avvisning vars förutsättningar regleras i lag inte bör föras hos utlänningsmyndighe- ten resp. Kungl. Maj:t i statsrådet utan hos förvaltningsdomstol. Eftersom länsrätten är en utlänningsmyndigheten sidoordnad myn- dighet, synes besvär över utlänningsmyndig- hetens beslut inte böra föras hos länsrätt utan hos kammarrätt. När det gäller polis- myndighets beslut om awisning talar intres- set av enhetlighet, dvs. att samma slags frågor såvitt möjligt behandlas i samma ordning, för att även besvär över polismyn- dighets beslut föres hos kammarrätt. Enligt utredningens mening utgör detta intresse emellertid inte tillräcklig anledning för att frångå den ”normala” instansordningen. Be- svär över polismyndighets beslut om avvis- ning bör därför föras hos länsrätt.

När det gäller beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, är frågan om instansordningen mera komplice- rad. Som förut nämnts utgör bestämmelser- na om uppehållstillstånd medel för en såväl generell som individuell kontroll. Vid till- ståndsprövningen skall enligt riktlinjerna för utlänningspolitiken beaktas inte bara allmän- na intressen utan också utlänningens person- liga förhållanden ”inom ramen för avvis— nings- och utvisningsgrunderna” (prop.

1968: 158 s. 77). Om utlänning skall beviljas uppehållstillstånd är således både en lämplig- hetsfråga och en rättstillämpningsfrå'ga. Be- slutets dubbla karaktär måste beaktas, när fullföljdsrätten och fullföljdsordningen regle- ras. Har utlänningen vägrats uppehållstill- stånd av vandelsskäl, är innebörden av beslu- tet att skäl av generell art inte befunnits föreligga mot tillstånd. Utlänning bör ha rätt att få avslagsbeslutet, som då alltså grundats uteslutande på vandelsskäl en ren rätts- tillämpningsfråga överprövat av domstol. Denna överprövning rör bara frågan om utlänningen skall beviljas eller vägras uppe- hållstillstånd av vandelsskäl. Mera konkret innebär den tänkta ordningen följande i fråga om formerna för handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd. När den cen- trala utlänningsmyndigheten avgör ärenden om uppehållstillstånd, prövar myndigheten först om det föreligger generella förutsätt- ningar för att ge tillstånd (tryggad försörj- ning, tillgång till lämplig bostad etc.). I den mån det brister i någon av dessa förutsätt- ningar och skäl av humanitär eller annan art inte talar för att tillstånd ändå beviljas, beslutar myndigheten att vägra utlänningen tillstånd. Utlänningsmyndigheten saknar där- vid anledning att pröva frågan om tillstånd bör vägras av vandelsskäl. Om däremot de generella förutsättningarna anses uppfyllda, prövar myndigheten också utlänningens per- sonliga förhållanden. Finner myndigheten därvid att det föreligger ”omständigheter som enligt 19 5 första stycket 2—5 eller 29 & första stycket (utlänningslagen) kan föranle- da avvisning eller utvisning” och på grund härav beslutar att vägra tillstånd, får utlän- ningen överklaga beslutet. Om utlänningen anför besvär, prövar besvärsmyndigheten om det föreligger avvisnings— eller utvisningsan- ledning mot utlänningen. Vid bifall till be- svärstalan bör besvärsmyndighetens beslut utmynna i en förklaring om att de omstän— digheter som det överklagade beslutet grun- dats på inte är av beskaffenhet att föranleda avvisning eller utvisning och att ärendet därför visas åter till utlänningsmyndigheten för ny behandling. Utlänningsmyndigheten

har då att med ändring av det överklagade beslutet meddela uppehållstillstånd, om inte under tiden uppkommit skäl av generell karaktär som bör föranleda avslag. Om däre- mot besvärstalan ogillas bör besvärsmyndig- hetens beslut gå ut på att det inte mött hinder att vägra uppehållstillstånd på de i det överklagade beslutet angivna skälen och att beslutet på grund härav skall stå fast. Även besvärsmyndighetens beslut bör kunna över- klagas med de begränsningar i fullföljdsrät- ten som gälleri allmänhet.

Klagan över den centrala utlänningsmyn- dighetens beslut, varigenom utlänning väg- rats uppehållstillstånd av vandelsskäl, bör — i enlighet med vad tidigare sagts om klagan över beslut om avvisning _ föras hos kam- marrätt.

Utredningen är medveten om att det är en för svenska förhållanden ovanlig ordning som utredningen föreslår för att bereda utlänning, som vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, möjlighet att få beslutet över- prövat av domstol. Den lösning som utred- ningen stannat för synes emellertid vara den enklast möjliga med de utgångspunkter som utredningen haft, nämligen att uppehållstill- stånd skall kunna vägras såväl av hänsyn till allmänna intressen som på grund av utlän- ningens vandel och att det bör finnas möjlig— het till en domstolsmässig överprövning av beslut, varigenom utlänning vägrats tillstånd av vandelsskäl.

Beslut om förpassning överklagas hos Kungl. Maj:t i statsrådet. När det gäller att bestämma instansordningen i förpassnings- ärenden är främst att beakta förpassningens särskilda karaktär. Utlänning kan förpassas ur landet om han saknar erforderligt pass eller tillstånd att vistas här. En förutsättning för att bestämmelserna om förpassning skall kunna tillämpas är att Kungl. Maj:t med stöd av de i utlänningslagen givna bemyn- digandena förordnat om pass- eller tillstånds- tvång. Om utlänning inte skall förpassas, trots att det föreligger formella förutsätt- ningar härför, kan mot denna bakgrund sägas vara en lämplighetsfråga som det ytterst

ankommer på Kungl. Maj:t att avgöra. Be- svär över den centrala utlänningsmyndighe- tens beslut om förpassning bör på grund härav föras hos Kungl. Maj: t i statsrådet.

Utredningen har i det föregående föresla- git att beslut, varigenom utlänning förklarats inte vara flykting, och beslut, varigenom utlänning vägrats resedokument, skall kunna överklagas av utlänningen. Om utlänning är att anse som flykting och om han äger rätt att få resedokument är rena rättstillämp- ningsfrågor som inte lämnar utrymme för en diskretionär prövning. Klagan över sådana beslut bör därför föras hos domstol, närmare bestämt hos kammarrätt.

Klagan över den centrala utlänningsmyn- dighetens beslut i fråga om verkställighet av beslut om avlägsnande som underställts myn- digheten på grund av påstående om politiskt flyktingskap skall enligt 59 5 andra stycket utlänningslagen föras hos Kungl. Maj:t (i statsrådet). Syftet med bestämmelsen om underställning är att ge utlänning, som först på verkställighetsstadiet påstår sig vara flyk- ting, möjlighet att få påståendet prövat av fackmyndigheten på området. Eftersom frå- gan om utlänning är att anse som flykting är en rättstillämpningsfråga bör klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut ien- lighet med vad nyss sagts föras hos kammar- rätt.

Utredningen föreslår alltså med ändring av vad nu gäller — att klagan över polismyn- dighets beslut om avvisning skall föras hos länsrätt samt att klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut, varigenom utlänning avvisats eller vägrats uppehållstill- stånd av vandelsskäl, ävensom dess beslut, varigenom utlänning förklarats inte vara att anse som flykting eller vägrats resedokument skall föras hos kammarrätt. Detsamma före- slås gälla utlänningsmyndighetens beslut i ärende om verkställighet av beslut om avlägs- nande som underställts myndigheten på grund av att utlänningen påstått sig vara flykting.

Utredningen föreslår ingen ändring i den gällande instansordningen i fråga om förpass—

Frågan om klagorätt i ärende om förvars- tagande tar utredningen upp i ett särskilt betänkande om frihetsberövande enligt ut- länningslagen (Ds In 1972: 20).

9.3.2 Äterbrytning

När bestämmelserna om återbrytning till- kom, hade de som främsta syfte att öppna möjlighet för Kungl. Maj :t att upphäva be- slut om awisning, förpassning eller utvisning, som det visat sig omöjligt att verkställa, exempelvis därför att inget annat land ville ta emot utlänningen. Att i lagen infördes möjlighet för Kungl. Maji att upphäva av- lägsnandebeslut på denna grund torde när- mast få ses mot bakgrunden av att utlän- ningslagen då liksom nu saknade be- stämmelser om preskription av beslutad av- visning, förpassning eller utvisning. Avsakna— den av bestämmelser om preskription inne- har att beslut om avlägsnande, som inte kunde verkställas kom att bli hängande över utlänningen under hela hans fortsatta vistelse i Sverige. Införandet av möjligheterna att återbryta sådant beslut innebar emellertid inte att de olägenheter som avsaknaden av preskriptionsregler förde med sig helt undan- röjdes. Sålunda har även efter det att be- stämmelserna om återbrytning införts inte sällan förekommit att avlägsnandebeslut, som inte kunnat verkställas, blivit gällande för mycket lång tid. I syfte att undanröja den otrygghet för utlänningen som en sådan ordning medför har utredningen i det före- gående (se 5.4.3.l) föreslagit att beslut om avlägsnande skall upphöra att gälla om det inte verkställts inom två år efter det att beslutet vunnit laga kraft eller, om beslutet meddelats i samband med ådömande av påföljd som innebär frihetsförlust, efter fri- givningen. Om en preskriptionsregel av den- na innebörd tas in i utlänningslagen saknas enligt utredningens mening anledning att bibehålla möjligheterna att återbryta avlägs- nandebeslut på den grund att beslutet inte kan verkställas.

Kungl. Maj:ts rätt att återbryta lagakraft-

vunnet avlägsnandebeslut på annan grund än att det föreligger hinder för verkställighet var tidigare begränsad till förpassningsbeslut som det fanns anledning att upphäva därför att ”nya skäl” tillkommit. Att denna möjlighet till återbrytning infördes i lagen hängde samman med att beslutanderätten i förpass- ningsärenden samtidigt överfördes från läns- styrelsen till socialstyrelsen, som då redan handlade tillståndsfrågor. Socialstyrelsen, som anslöt sig till tanken att styrelsen skulle överta beslutanderätten i förpassningsären- den, framhöll emellertid att styrelsen därvid inte borde betagas den rätt som den då hade att på grundval av ny ansökan om uppe- hållstillstånd och däri tidigare inte framförda vägande skäl frånträda ett redan fattat avslagsbeslut och bevilja fortsatt tillstånd. Handläggningen av sådana ärenden fick en- ligt styrelsens mening inte jämföras med ett dömande i en rättsfråga utan var en lämplig- hetsprövning från allmänt samhälleliga och mänskliga synpunkter. Kungl. Maj:ts rätt att återbryta beslut på annan grund än svårighe— ter att verkställa beslutet vidgades sedermera till att avse alla avlägsnandebeslut som enligt Kungl. Majas bedömning inte borde lända till efterrättelse.

I anslutning till de vidgade bestämmelser- na om återbrytning har, som förut nämnts, vid sidan av fullföljdsreglerna utvecklats en praxis som i realiteten ger utlänning rätt att utan tidsbegränsning få beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvis- ning omprövat av Kungl. Maj:t. Äterbryt- ningsbestämmelserna, som var avsedda att utgöra ett komplement till fullföljdsreglerna, har på så sätt kommit att bli ett alternativ till dessa regler, ett alternativ som i realiteten ger utlänningen större möjligheter att få ett avlägsnandebeslut omprövat av Kungl. Maj:t än vad en icke begränsad fullföljdsrätt skulle ge. Kungl. Maj:ts befogenhet att återbryta beslut om avlägsnande har med andra ord utvecklats till en rätt för utlänningen att utan tidsbegränsning söka återbrytning av sådant beslut. Denna utveckling kan, även om den inte varit avsedd från början, sägas vara en oundviklig konsekvens av den utvidg-

ning av grunderna för återbrytning som skedde genom 1947 års lagändring.

Som redan nämnts får möjligheterna att återbryta avlägsnandebeslut på annan grund än att det inte kan verkställas närmast ses som en följd av begränsningarna i rätten att klaga över den centrala utlänningsmyndighe- tens beslut om avvisning och förpassning.1 Om dessa begränsningar, såsom utredningen föreslagit i det föregående, undanröjs och utlänning således ges rätt att utan inskränk— ning få utlänningsmyndighetens beslut om avlägsnande överprövat, faller därmed också ett av de viktigaste skälen för att bibehålla möjligheterna att återbryta avlägsnande- beslut.

Återbrytning av beslut om avlägsnande på den grund att nya skäl tillkommit har i vart fall tidigare också fungerat som ett medel för att rätta till beslut som blivit felaktigt därför att den utredning, som det grundats på, varit bristfällig. De ”nya skäl” som åberopats till stöd för en framställning om återbrytning torde sålunda oftast vara omständigheter som förelegat redan när ärendet avgordes i första instans men som inte tillförts utredningsmaterialet, exempel- vis därför att utlänningen inte beretts tillfälle att yttra sig i alla de avseenden som varit av betydelse i ärendet. Detta problem bör enligt utredningens mening lösas inte genom att bibehålla möjligheterna till återbrytning utan genom att under utredningsarbetet strikt tillämpas de allmänna förvaltningsrättsliga principerna och reglerna för hur sådant arbete bör bedrivas. En allmänt vedertagen förvaltningsrättslig princip är att det utred— ningsmaterial, varpå ett beslut grundas, skall vara sakligt och så fullständigt som möjligt och att i vart fall i ärende där motpart saknas — det åligger beslutsmyndigheten att tillse att ärendet är tillräckligt utrett innan det avgöres. Kravet på att utredningsmateria- let skall vara sakligt och fullständigt gör sigi särskilt hög grad gällande i ärende om avlägsnande där avgörandet för den enskilde utlänningen ofta kan vara av utomordentlig betydelse. Det är därför i sådana ärenden angeläget att beslutsmyndigheten med sär-

skild uppmärksamhet prövar frågan om ut- redningsmaterialet är tillräckligt för att tjäna som underlag för en sakligt riktig bedömning och, om materialet befinns bristfälligt, låter införskaffa ytterligare utredningsmaterial. En saklig och fullständig utredning i ett ärende förutsätter i allmänhet att parten bereds möjlighet att ta del av utrednings- materialet och ges tillfälle att göra de kom- pletteringar och beriktiganden som han anser erforderliga. Det allmänna kravet att myn- dighet skall tillse att ärende är tillräckligt utrett innan det avgörs innefattar därför också en skyldighet för myndigheten att underrätta part om vad som tillförts ärendet och ge honom tillfälle att yttra sig däröver. Denna skyldighet är numera fastslagen i förvaltningslagen (15 å). I fråga om ärenden om awisning, förpassning eller utvisning, vari framställs påstående om risk för politisk förföljelse och som prövas av statens in- vandrarverk, har Kungl. Maj:t i anvisningar till verket den 6 februari 1970 betonat vikten av att verket särskilt kontrollerar att utlänningen beretts tillfälle att yttra sig i alla de avseenden som kan ha betydelse för avgörandet och, om så inte skett, ge honom tillfälle att göra det, vid behov genom att föranstalta om förhör med honom.

Om utredningsarbetet bedrivs med iaktta- gande av de här redovisade principerna och reglerna bortfaller behovet av att genom återbrytning upphäva beslut som grundas på en ofullständig utredning.

Sammanfattningsvis kan sägas att det — med hänsyn till främst utredningens förslag om införande av en preskriptionsregel och upphävande av begränsningarna i fullföljds- rätten saknas anledning att behålla möjlig- heterna för Kungl. Maj:t att återbryta laga— kraftvunna avlägsnandebeslut som av olika anledningar inte verkställts. Det må här tilläggas att bestämmelserna om återbrytning

[ Fram till den 1 januari 1972 hade den centrala utlänningsmyndigheten rätt att besluta även i ärenden om utvisning (som första instansi ärenden, där det framställts påståenden om poli- tiskt flyktingskap, och som besvärsinstans i övriga ärenden).

i sin nuvarande utformning inbjuder till missbruk i förhalningssyfte. De har också, enligt vad erfarenheten visat, inte sällan utnyttjats som ett medel för att uppskjuta verkställigheten av lagakraftvunna beslut om avlägsnande.

Mot bakgrunden av vad nu anförts före- slår utredningen att bestämmelserna om åter— brytning i 51 5 utlänningslagen upphävs.

Däremot synes det fortfarande finnas behov av bestämmelser, som gör det möjligt för utlänning som redan avlägsnats från landet, att få vistas här utan hinder av gällande beslut om utvisning eller förvisning. Enligt 52å utlänningslagen äger Kungl. Maj: t eller den centrala utlänningsmyndighe- ten meddela tillstånd för utlänning att utan hinder av förvisning eller utvisning göra kort besök i landet för angelägenhet av synnerlig vikt. Utredningen utgår från att denna be- stämmelse skall bibehållas.

Enligt 26% i nu gällande regeringsform äger Konungen att i brottmål göra nåd, mildra livsstraff samt återge ära och till kronan förverkat gods. I praxis har nådeinsti- tutet emellertid kommit att tillämpas inte bara i fråga om brottspåföljder i egentlig mening och om konfiskation på grund av brott utan även beträffande sådan särskild rättsverkan av en gärning som förvisning. Däremot har utvisning hittills inte ansetts kunna bli föremål för nåd.l I sitt betänkan- de "Ny regeringsform, Ny riksdagsordning” (SOU 1972215) har grundlagberedningen föreslagit att regeringen skall äga genom nåd undanröja eller mildra straff eller annan brottspåföljd, konfiskation eller annan sådan rättsverkan av gärning samt efterge annat liknande av myndighet beslutat ingrepp i enskilds rörelsefrihet eller egendom. Med ”annat liknande av myndighet beslutat in- grepp” skall enligt beredningen förstås att ett ingripande, för att falla inom stadgandets tillämpningsområde, måste väsentligen ha karaktär av skydd för ett allmänt intresse och innehålla ett visst repressivt moment. Utanför nådeområdet kommer därför att falla sådana tvångsåtgärder som i första hand är föranledda av en persons behov av vård

såsom ingripanden enligt nykterhets- och barnavårdslagarna samt andra ingripanden som huvudsakligen är föranledda av hänsyn till ett enskilt intresse, exempelvis ett åläg- gande att utge skadestånd på grund av brott. Beredningens förslag innebär uppenbarligen att Kungl. Maj:t skall ha möjlighet att av nåd undanröja inte bara beslut om förvisning utan också förpassnings- och utvisningsbe- slut.

Utlänningsutredningens förslag att be- stämmelserna om återbrytning skall upphä- vas innebär ingcn begränsning av Kungl. Maj:ts rätt att av nåd upphäva beslut om förvisning och utgör inte heller hin der för att Kungl. Maj: ts rätt att göra nåd vidgas till att omfatta även andra beslut om avlägsnande.

9.3.3 Underställning

Bestämmelser om rätt för den centrala utlän- ningsmyndigheten att överlämna ärende till Kungl. Maj:ts avgörande intogs första gången i 1937 års utlänningslag på förslag av 1936 års utlänningssakkunniga. Förslaget får när- mast ses mot bakgrunden av att utlännings- politiken vid denna tid utformades främst genom den centrala utlänningsmyndighetens (socialstyrelsens) avgöranden i enskilda till- ståndsärenden. Avsikten med förslaget var att skapa garantier för att Kungl. Maj:t såsom politiskt ansvarig instans fick avgöra från invandringspolitisk synpunkt betydelse- fulla tillståndsärenden och på så sätt utforma en praxis som kunde tjäna till ledning för utlänningsmyndigheten vid dess avgöranden i andra likartade ärenden.

Förhållandena har emellertid numera vä- sentligt förändrats. Sålunda har statsmakter- na under senare år tagit på sig ett ökat ansvar för utlänningspolitiken, vilket främst tagit sig uttryck i att de fastställt riktlinjer för utlänningsmyndighetens tillståndsprövning (se prop. 1968: 142). Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens mening inte längre anledning att behålla möjligheterna

1 Se Strömberg: Utvisning och förvisning såsom föremål för nåd, ST 1955, s. 305 ff.

Tabell 1. Gällande bestämmelser om fullföljd, återbrytning och underställning iutlänningslagen

Ärende Fullföljd mot beslut i utlänningsärende

Beslutsmynd. (Första instans)

Klagorätt

Fullföljdsmynd.

Tid för fullföljd

Rätt för Kungl. Maj :t att återbryta beslut

Rätt för ut]. mynd. att underställa Kungl. Maj:t ärende

Awisning

Förpassning Utvisning Förvisning Tagande i förvar

a) iutvisningsärende b) i övriga ärenden

Verkställighet av be- slut om avlägsnande

Uppehållstillstånd vid avslag av van- delsskäl

Resedokument Ovriga ärenden

Polismynd. Utl. mynd.

Utl. mynd. Länsrätt Tingsrätt Länsrätt

Polismynd., länsstyrelse, utl. mynd. o. Kungl. Maj 1

Utl. mynd.

(efter underställn. enl. 58 5 2 st. UtlL)

Utl. mynd. Utl. mynd. Utl. mynd.

Ja

Ja, vid avvikande me— ning i utl. nämnden Ja,vid awikande me- ning i utl. nämnden Ja

Ja Ja Nej

Nej Nej

Ja, vid avvikande me- ning i utl. nämnden Ja, vid avvikande me— ning i utl. nämnden

Ja Nej

Utl. mynd. Kungl. Maj:t

Kungl. Maj:t

Kammarrätten Regeringsrätten Hovrätt

Högsta domstolen Kammarrätt Regeringsrätten

Kungl. Maj:t

Kungl. Maj :t

Kungl. Maj:t

En vecka

Fyra veckor 9, !!

Tre veckor ,, ,,

En vecka

Tre veckor

Ja Ja

Nej Nej Nej

Ja Ja Ja

Ja, i vissa fall skyldighet

Ja Ja Ja Ja

Tabell 2. Föreslagna ändringar i bestämmelserna om fullföljd, återbrytning och underställning i utlänningslagen

Ärende Fullföljd mot beslut i utlänningsärende

Rätt för Kungl.

Beslutsmynd. (Första instans)

Klagorätt

Fullföljdsmynd.

Maj: t att åter-

Tid för fullföljd bryta beslut

Rätt för utl. mynd. att underställa Kungl. Maj:t ärende

Avvisning

Förpassning Utvisning

Förvisning

Verkställighet av beslut om avlägsnande

Uppehållstillstånd vid avslag av vandelsskäl

Förklaring att utlän- ning är att anse som flykting och återkal- lelse av sådan för- klaring Resedokument

Övriga ärenden

Polism ynd. utl. mynd. Utl. mynd. Tingsrätt

Tingsrätt Utl. mynd. (efter under- ställn. enl. 58 ä 2 st.

UtlL) Utl. mynd.

Utl. mynd. Utl. mynd. Utl. mynd.

Länsrätt Kammarrätt Kungl. Maj: t Kammarrätt Regeringsrätten Hovrätt

Högsta domstolen

Ja

Kammarrätt Regeringsrätten

Nej

(Föreslås upphävd) Tre veckor

Fyra veckor

" n

Tre veckor

(Föreslås upphävd)

Anm. Bestämmelserna om tagande i förvar behandlas i ett särskilt betänkande (Ds In 1972: 20).

för utlänningsmyndigheten att överlämna tillståndsärende i syfte att ge Kungl. Maj:t tillfälle att skapa en praxis som kan tjäna till ledning vid myndighetens prövning av likartade ärenden. Det må här tilläggas att det är en föga ändamålsenlig metod att utforma utlänningspolitiken genom avgöran- den i enskilda ärenden. I den mån den centrala utlänningsmyndigheten anser sig be- höva vägledning för sin tillståndsprövning bör myndigheten i stället vända sig till Kungl. Maj:t med begäran om kompletteran- de riktlinjer.

Mot bestämmelser av det slag här är fråga om kan rent allmänt riktas den anmärk- ningen att de utgör ett avsteg från principen att förvaltningsmyndighet har att inom ra— men för givna riktlinjer självständigt och på eget ansvar avgöra frågor som faller inom myndighetens kompetensområde.

Utredningen föreslår därför att bestäm- melserna om underställning :" 475 utlän- ningslagen upphävs.

10. Sammanfattning

10.1. Utgångspunkter

För flertalet utlänningar, som söker sig till vårt land är motivet att de i sitt hemland befunnit sig i en ekonomiskt eller socialt svår situation eller levt under politiska förhållan- den som de haft svårt att fördra. Särskild uppmärksamhet tilldrar sig de utlänningar som tagit sin tillflykt hit därför att de utsatts för politiskt tryck eller förtryck i hemlandet. Politiskt förtryckta eller förföljda anses all- mänt ha ett starkare behov av skydd än de som lever i ekonomisk misär eller under sociala missförhållanden. Den nu gällande utlänningslagstiftningen, som bygger på den— na allmänna värdering, innehåller en rad särregler avsedda att tillgodose det politiskt grundade skyddsbehovet. I utredningens di- rektiv har inte satts i fråga att skapa ett särskilt skydd även för de ekonomiskt eller socialt skyddsbehövande utlänningarna. Ut— redningen har därför utgått från att uppdra- get varit begränsat till skyddsbehov som är politiskt betingade.

Även om man som utredningen gjort begränsar sig till skyddsbehov som är poli- tiskt grundade möter det svårigheter att definiera de situationer i vilka ett särskilt skydd skall inträda. Behovet av skydd va- rierar från fall till fall, från risk för politisk förföljelse till allmän otrygghet eller otill- fredsställdhet med det politiska systemeti hemlandet. Utredningen har tolkat sitt upp-

drag så att den haft att undersöka om gällande lags regler tillgodoser skyddsbe- hoven efter deras olika tyngd för den enskil- de och om de i sin praktiska tillämpning inneburit en skälig avvägning mellan utlän- ningens behov av skydd och det svenska samhällets intressen och förmåga att tillgo- dose behoven efter deras art. Det kan i sammanhanget anmärkas att, hur starkt ut- länningens skyddsbehov än är, en tillämp- ning av skyddsregler inte blir aktuell, om hans önskan att vistas här sammanfaller med det svenska samhällets intressen. Med den invandringspolitik som bedrivits sedan nu gällande utlänningslag trädde i kraft är det naturligt att det uppkommit tämligen få fall av konflikt mellan utlännings skyddsbehov och svenska intressen. Lagstiftningen på om- rådet måste emellertid få en sådan utform- ning att skyddsreglema kan tillämpas även under tider med en annan allmän in- vandringspolitik.

Nu gällande utlänningslag ger ett särskilt skydd endast åt den som är att anse som politisk flykting, dvs. den som i sitt hemland löper risk att utsättas för politisk förföljelse. För den som inte riskerar sådan förföljelse gäller de allmänna reglerna för utlännings inresa och vistelse här. Utredningen har emellertid funnit att inom gruppen politiska flyktingar är skyddsbehovet olika starkt och att också inom gruppen utlänningar i allmän- het frnns politiskt betingade skyddsbehov,

som ibland kan anses lika angelägna som många av dem som de politiska flyktingarna kan åberopa. Mot denna bakgrund har det stått klart att den nuvarande uppdelningeni politiskt förföljda och utlänningar i allmän- het är alltför stel och att den bör ersättas av en som bättre svarar mot skyddsbehovens olika art. Utredningen har därvid kommit fram till att man bör avgränsa de mest skyddsbehövande i en grupp och ge dem ett på.vissa punkter förstärkt skydd i förhållan- de till det nuvarande samt i annan grupp avgränsa de utlänningar som har ett skydds- behov närmast intill och bereda dem ett efter deras behov anpassat skydd, som visser- ligen är mindre än flyktingarnas men ger dem en förmånligare ställning än utlänningar i allmänhet. Samtidigt har en riktpunkt för utredningen varit att en reform av nuvarande reglering av asylrätten inte bör leda till att någon grupp får en sämre ställning än den för närvarande har.

När det gäller att bestämma vilka som skall anses som mest skyddsbehövande och därmed berättigade till det mest långtgående skyddet har det synts utredningen ligga nära till hands att bygga på de regler som Förenta Nationernas konvention om flyktingars rätts- liga ställning innehåller. En anknytning till denna flyktingkonvention framstår som sär- skilt naturlig med hänsyn till att Sverige liksom ett sextiotal andra av Förenta Na- tionernas medlemsstater anslutit sig till kon- ventionen och därigenom förpliktat sig att iaktta dess bestämmelser. Det är även från andra synpunkter betydelsefullt att Sverige liksom andra stater, som anslutit sig till konventionen, iakttar dess bestämmelser och tillämpar dem såvitt möjligt på samma sätt. För den som erkänts som konventionsflyk- tingi ett land är det av stor betydelse att han vid vistelse i annat land betraktas som flykting även i det landet. För Sverige är det av stort värde att, om ett beslut att ge en flykting fristad här sätts i fråga av annat land, kunna hänvisa till att beslutet fattatsi enlighet med bestämmelser i en konvention som utarbetats inom Förenta Nationernas ram och som inemot hälften av organisa-

tionens medlemsstater anslutit sig till. Utred- ningen har alltså funnit att utlänningslagens regler om politiska flyktingar bör anpassas till motsvarande bestämmelseri flyktingkon- ventionen och att de som omfattas av dessa bestämmelser bör beredas en tryggare ställ- ning än de nu har.

När det gäller att avgränsa den andra gruppen av skyddsbehövande utlänningar finns för Sveriges del ingen internationell överenskommelse att falla tillbaka på. Utred- ningen har emellertid ansett det angeläget att i första hand tillgodose skyddsbehov som har sin grund i de politiska förhållandena i utlänningens hemland och att ge sådana skyddssökande ett skydd som svarar mot deras behov.

I fråga om övriga utlänningar har utred- ningen inte ansett det påkallat att föreskriva inskränkningar i vårt lands handlingsfrihet. Utredningen utgår dock från att det äveni framtiden. skall, liksom för närvarande, vara möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till utlänningens levnadsomständigheter och per- sonliga förhållanden i övrigt vid prövningen av frågor som rör hans rätt att vistas här i landet.

En av de viktigaste utgångspunkterna för utredningens arbete har varit att rättsskyd- det och rättstryggheten för flyktingar och andra skyddsbehövande utlänningar bör stär- kas. I det svenska rättsskyddssystemet intar de bestämmelser som reglerar parts möjlig- heter att klaga över förvaltningsmyndighets beslut en central plats. Behovet av sådana möjligheter gör sig särskilt starkt gällande i fråga om skyddsbehövande utlänningar i ärenden som rör deras rätt att inresa och vistas i vårt land. Utredningen har därför ansett det nödvändigt att i detta samman- hang till prövning ta upp frågan huruvida de nuvarande bestämmelserna om klagorätt i utlänningslagen kan anses tillgodose kravet på ett ökat rättsskydd för de utlänningar det här är fråga om. Särskilt intresse tilldrar sig härvid de begränsningari klagorätten som f.n. finns i lagen. Det ligger i sakens natur att en sådan prövning inte kan begränsas till att avse endast skyddsbehövande utlänningar

och deras möjligheter att klaga över beslut i utlänningsärende utan måste omfatta alla utlänningar. Utredningen har vid sin pröv- ning av denna fråga funnit att klagorätten i utlänningsärenden bör vidgas och lägger där- för fram förslag till ändrade regler i ämnet. Från delvis samma utgångspunkter har utredningen funnit anledning att ta upp också frågan om införande av regler om preskription av utvisning och andra avlägs- nandeåtgärder. Utlänningslagen innehåller in- te några sådana regler. Frånvaron av bestäm- melser om preskription av åtgärder, som beslutats med stöd av utlänningslagen , inne- bär att beslut om avlägsnande, som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställig- hetshinder eller av annan anledning, kan komma att bli gällande under mycket lång tid. Många utlänningar tvingas på så sätt att leva här under ett ständigt hot om avlägsnan- de. Den otrygghet som detta förhållande innebär anser utredningen vara oförenligt med de principer som ligger till grund för vår utlänningslagstiftning och lägger därför fram förslag till bestämmelser om preskription.

10.2 Konventionsflyktingar 10.2.1 Vem är att anse som flykting?

Utlänningslagens definition på politisk flyk— ting skiljer sig i vissa avseenden ifrån mot- svarande definition i flyktingkonventionen. Utredningen har funnit det angeläget att utlänningslagen i detta avseende bringasi överensstämmelse med konventionen. Ge- nom sin anslutning till flyktingkonventionen har Sverige förpliktat sig att bereda flyk- tingar som omfattas av konventionens be- stämmelser det särskilda skydd som konven- tionen tillförsäkrar dem. Vid sin undersök- ning av hur regleringen av asylrätten utfallit i praktiken har utredningen funnit att det på grundval av utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting utbildats en praxis som ehuru den står i överensstämmelse med utlänningslagen —. svårligen låter sig förena med motsvarande bestämmelser i flykting- konventionen.

I syfte att skapa ökade garantier för att konventionens bestämmelser iakttas och där- med att konventionens förpliktelser uppfylls föreslår utredningen att flyktingkonve- ntionens definition på flykting införlivas med svensk rätt och får ersätta den nuvaran- de definitionen på ”politisk flykting" i 25 andra stycket.

Förslaget innebäri korthet följande.

För att utlänning skall anses som flykting måste fyra förutsättningar vara uppfyllda. Brister det i någon av dessa förutsättningar är utlänningen inte att anse som flykting i den föreslagna bestämmelsens mening. En första förutsättning är att utlänningen ”be- finner sig utanför det land vari han är medborgare” eller, om han är statslös, ”utan- för det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort". En andra förutsättning är att orsaken till att utlänning befinner sig utanför sitt hemland är ”välgrundad fruktan för förföljelse”. Uttrycket ”välgrundad fruktan" rymmer såväl ett subjektivt som ett objektivt element. Tyngdpunkten ligger i det subjekti- va elementet fruktan. Enbart det förhållan- det att utlänningen fruktar att bli förföljd är emellertid inte tillräckligt för att han skall anses som flykting. Den fruktan eller rädsla som han känner måste vara välgrundad. Så får anses vara fallet om en saklig bedömning av utlänningens föregående verksamhet och de politiska förhållandena i hans hemland ger anledning anta att han kommer att utsättas för förföljelse om han återvänder dit. En tredje förutsättning är att den förföljelse som utlänningen fruktar har sin grund i hans ras, nationalitet, tillhörighet till samhällsgrupp eller religion eller politiska uppfattning. Åtgärd, som riktas mot persons liv eller frihet, utgör förföljelse endast om den helt eller delvis vidtas på grund av dennes ”ras, religion, nationalitet, tillhörig- het till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning”. Åtgärder som vidtas mot någon på andra grunder är inte att anse som förföljelse. En fjärde och sista förutsätt- ning är att utlänningen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av sitt hemlands skydd eller, om han är statslös,

inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända till det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort. Utlänning är alltså inte att anse som flykting, om han både kan och vill begagna sig av hemlandets skydd. Det- samma gäller om han kan men inte vill göra det av andra skäl än fruktan för förföljelse.

10.2.2. Vari består skyddet? Principdeklaration om asyl

Enligt den s.k. principdeklarationen om asylrätten i 2 & utlänningslagen skall politisk flykting inte utan synnerliga skäl vägras fristad här i landet. Flyktingkonventionen har inte någon direkt motsvarighet till denna principdeklaration. Den kan emellertid sägas vara väl förenlig med konventionens huvud- syften. Värdet av en deklaration av det slag som utlänningslagen innehåller är givetvis beroende av vilken innebörd som deklara- tionen har. Principdeklarationen bör enligt utredningens mening ses som en riktlinje från statsmakterna till den centrala utlän- ningsmyndigheten till ledning vid dess till- ståndsprövning. Om deklarationen ges denna innebörd, kan den sägas fylla en viktig funktion.

Utredningen föreslår därför att princip- deklarationen i 2 5 utlänningslagen kvarstår men anpassas till den nya definitionen på flykting. Förslaget innebär mera konkret att den centrala utlänningsmyndigheten inte utan synnerliga skäl får vägra utlänning uppehållstillstånd, om han är att anse som flykting (konventionsflykting) och har be- hov av fristad här i landet.

Besked att utlänning har ställning som flykting

För närvarande gäller att utlännings påståen- de att han är politisk flykting i regel prövas först när det uppkommit fråga om att verkställa ett beslut om hans avlägsnande ur landet.

Frågan om utlänning är att anse som flykting eller ej är emellertid från olika

synpunkter ofta av väsentlig betydelse för utlänningen. Redan hans intresse av att så snart som möjligt få veta om han är erkänd som flykting i det land dit han tagit sin tillflykt och därmed berättigad till den för— månsställning som tillkommer flykting jäm- fört med utlänningar i allmänhet motiverar enligt utredningens mening att prövningen av frågor om flyktingskap regleras rättsligt. Eftersom Sverige anslutit sig till flyktingkon— ventionen, är Sverige redan nu skyldigt att i viss utsträckning pröva fråga om flykting- skap. Utredningen har undersökt om det är lämpligt och önskvärt att införa en skyldig- het att med bindande verkan så länge som förhållandena är oförändrade — pröva och avgöra fråga om flyktingskap i vidare omfatt- ning än som följer av konventionens bestäm— melser. Utredningen har därvid kommit till den slutsatsen att det inte är förenat med några väsentliga olägenheter från allmän syn- punkt att införa en skyldighet att pröva fråga om flyktingskap, när utlänning fram- ställer påstående därom, och att det finns en rad starka skäl främst flyktingens behov av trygghet som talar för att det införs en sådan skyldighet. Utredningen anser alltså att fråga om utlänning är konventionsflyk- ting bör prövas så snart utlänning framställt påstående därom även när någon särskild rättsverkan av flyktingskapet inte är aktuell. En förutsättning härför bör emellertid vara att flyktingen önskar få frågan prövad.

Utredningen föreslår därför att i utlän- ningslagen intas — i anslutning till den föreslagna bestämmelsen som anger vem som är att anse som flykting — en föreskrift av innehåll att utlänning som avses i denna bestämmelse och som har behov av fristad här i landet äger, om han vistas här, på begäran erhålla förklaring att han är att anse såsom flykting.

Begränsning av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande

Vid tillkomsten av den nu gällande utlän- ningslagen angavs utlänningslagstiftningens uppgift vara att skapa ett rättsskydd som

innefattade rättsliga garantier och i största möjliga utsträckning gav en tryggad ställning också för utlänningar. För att ge de utlän- ningar som är varaktigt bosatta i landet en tryggare ställning infördes en särskild form av tillstånd (bosättningstillstånd). Tillstån- det, som medför rätt att vistas i landet utan tidsbegränsning, var avsett att utgöra löfte till utlänning att han skulle få slutgiltigt slå sig ned i landet och stanna här oberoende av konjunkturens växlingar. Det skydd, som bestämmelserna om bosättningstillståndet var avsedda att ge här fast bosatta utlän- ningar, vidgades genom föreskrifter i utlän- ningslagen om att den som innehar bosätt- ningstillstånd får förvisas eller utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Någon motsvarande begränsning av möjligheterna att fatta beslut om förvisning eller utvisning infördes emellertid inte för politiska flyk- tingar.

Enligt utredningens mening har flykting ett inte mindre starkt behov av trygghet och skydd än utlänning som vistats här längre tid. Snarare måste det enligt utredningen anses större, eftersom flyktingen i realiteten inte har något hemland som han kan återvän- da till. Det synes därför följdriktigt att möjligheterna att fatta beslut om avlägsnan- de av konventionsflykting begränsas på sam- ma sätt somredan skett i fråga om utlänning som innehar bosättningstillstånd eller är bo- satt i landet sedan minst fem år.

Utredningen föreslår alltså att beslut om förvisning eller utvisning av utlänning, som är att anse som flykting (konventionsflyk- ting) och har behov av fristad här i landet får meddelas endast om det föreligger synnerliga skäl därtill.

Politiskt verkställighetshinder

Det skydd som lagen avser att bereda poli- tisk flykting bestäms — enligt vad som uttalades vid lagens tillkomst närmare genom reglerna om s. k. politiskt verkställig- hetshinder i 53 och 54 åå utlänningslagen. Enligt dessa bestämmelser gäller att utlän- ning vid verkställighet av avvisning, förpass-

ning, förvisning eller utvisning inte får utom i vissa strängt begränsade undantagsfall befordras till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse och inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Tyngdpunkten i det särskilda skydd som tillkommer flykting ligger i bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder. Det kan enligt utredningens mening inte komma i fråga att begränsa det skydd som dessa bestämmelser ger flykting. Utredningen har därför inte föreslagit några sakliga ändringar i bestämmelserna men finner det ändamåls- enligt att de till uttryckssätten anpassas till den föreslagna definitionen på flykting i 2 % utlänningslagen.

10.3. Övriga skyddsbehövande utlänningar

10.3.1 Vem är att anse som skydds- behövande?

Många av de utlänningar som tar sin tillflykt hit av andra skäl än att de fruktar att bli förföljda i sitt hemland befinner sig på grund av de politiska förhållandena i hemlan- det i en situation som är lik konventionsflyk- tingarnas och är därmed i behov av ett likartat skydd. Det är enligt utredningens mening angeläget att dessa utlänningars spe- ciella situation beaktas genom att de får ett bättre skydd än det som tillkommer utlän- ningar i allmänhet.

När det gäller att närmare bestämma vilka grupper av skyddssökande utlänningar icke flyktingar som bör komma i åtnjutan- de av denna förmånsbehandling, har det synts utredningen naturligt att med viss anknytning till de i flyktingkonventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap bestämma kretsen av förmånsbehandlade så att den omfattar utlänningar som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan anföra tungt vägande skäl för att inte återvända dit.

Utredningen föreslår alltså att ett särskilt skydd skall ges också utlänning som på grund av de politiska förhållandena i sitt

hemland inte vill återvända dit och kan åberopa tungt vägande skäl härför.

10.3.2. Vari består skyddet? Principdeklaration

Om kretsen av förmånsbehandlade bestämsi huvudsak på det sätt utredningen föreslagit synes det möjligt att låta förmånsbehand- lingen bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas här i Sverige av hänsyn till syssel- sättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra allmänna intressen, som annars är bestämmande för invandringens omfattning. Den förmånsbehandling, som enligt utred- ningens mening bör tillkomma skyddsbehö- vande som det här är fråga om, bör komma till uttryck i en i lagen inskriven riktlinje från statsmakterna till de tillståndsprövande myndigheterna.

Utredningen föreslår därför att i 2 5 utlän- ningslagen intas — i anslutning till princip- deklarationen om konventionsflykting — en riktlinje av innehåll att utlänning, som enligt vad tidigare sagts bör åtnjuta ett särskilt skydd, inte får utan särskilda skäl vägras tillstånd att visats i landet.

Om och i vad mån utlänning, som avses i den föreslagna riktlinjen bör åtnjuta ett särskilt skydd mot att förvisas eller utvisas ur landet är däremot en fråga som bör avgöras efter en prövning i varje enskilt fall, såsom gäller för utlänningar i allmänhet.

Enligt utlänningslagens bestämmelser om förvisning (26 5 2 st.) och utvisning (29 5 2 st.) skall vid bedömande om utlänning bör förvisas eller utvisas tas hänsyn till bl.a. utlänningens levnadsförhållanden. Utlän- ningslagen ger alltså redan nu möjlighet att vid prövning av fråga om förvisning eller utvisning av utlänning, som enligt riktlinjen inte utan skäl får vägras tillstånd, beakta de förhållanden han kan åberopa som skäl för att få stanna här.

Utlänningslagen upptar till skillnad från flyktingkonventionen politiska förhållan- den och politiskt brott som grunder för förföljelse. Denna skillnad mellan utlännings- lagens och konventionens flyktingbegrepp är emellertid inte så betydande som den i förstone förefaller. Utlänning, som utsätts för förföljelse ”på grund av politiska förhål- landen” eller som riskerar ”att på grund av politiskt brott allvarligt straff åläggas ho— nom”, torde ofta, kanskei flertalet fall, vara att anse som förföljd på någon av de grunder som är gemensamma för utlänningslagen och konventionen. Även om den begränsning av kretsen av förmånsbehandlade utlänningar som den föreslagna omregleringen innebär inte kan anses vara betydande, har utred- ningen ansett att de utlänningar, som nu behandlas som flyktingar men efter omregle- ringen skulle falla utanför det på konven- tionen grundade flyktingbegreppet, bör även i framtiden få ett skydd som inte är sämre än det som de nu har.

Utredningens förslag till omreglering av asylrätten innebär att den som med lagens uttryckssätt ”förföljs på grund av politiska förhållanden” skulle komma att ställas utan- för det skydd som_bestämmelserna om poli- tiskt verkställighetshinder (se ovan) ger flyk- ting.

Utredningen föreslår därför att bestäm- melserna om politiskt verkställighetshinder görs tillämpliga också på utlänning som förföljs på grund av politiska förhållanden, även om han inte är att anse som flykting.

Utlänning som begått politiskt brott åt— njuter enligt lagen om utlämning för brott ett ovillkorligt skydd mot att på begäran utlämnas till annan stat. Utredningen anser att sådan utlämning bör ges ett motsvarande skydd i utlänningslagen .

Utredningen föreslår därför att i 535 utlänningslagen intas en bestämmelse av in- nehåll att utlänning som begått politiskt brott, för vilket utlämning ej må beviljas, vid verkställighet av avvisning, förpassning, för— visning eller utvisning inte får befordras till

land, där han löper risk att åläggas allvarligt straff för sådant brott, och ej heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land, där han löper sådan risk.

10.4 Klagan över beslut i utlänningsärende

En grundläggande princip inom den svenska rättsordningen är att förvaltningsmyndighets eller domstols beslut i princip skall kunna överklagas, i sista hand hos Kungl. Maj:t. När det gäller utlänningsärenden upprätthålls denna princip till fullo endast i fråga om länsrätts beslut om utvisning och allmän domstols beslut om förvisning. Bestämmel- serna om fullföljd mot den centrala utlän- ningsmyndighetens beslut i utlänningsären- den innebär däremot betydande avsteg från den allmänna principen. Sålunda får vissa beslut av utlänningsmyndigheten (bl. a. be- slut om avvisning och förpassning samt beslut att vägra uppehållstillstånd av vandels— skäl) överklagas endast under förutsättning att utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikande mening, medan andra beslut (bl.a. beslut varigenom utlän- ning tagits i förvar) överhuvud inte får överklagas. Även när det gäller klagotidens längd skiljer sig utlänningsärenden från för- valtningsärenden i allmänhet. Klagan över beslut i utlänningsärende skall med några undantag föras inom en vecka. 1 förvalt- ningsärenden i allmänhet är klagotiden tre veckor. Utredningen finner att det från rättssäkerhetssynpunkt är angeläget att ut- lännings rätt att klaga över beslut i utlän- ningSärenden vidgas.

Utredningen föreslår därför att utlännings möjligheter att klaga över den centrala utlän- ningsmyndighetens beslut i utlänningsären- den vidgas genom att klagorätten inte längre skall vara beroende av att utlänningsnämn- den eller någon av dess ledamöter anfört avvikande mening i ärendet. Utredningen föreslår vidare att tiden för klagan i utlån- ningsärenden förlängs från en vecka till tre veckor.

Klagan över den centrala utlänningsmyn- dighetens beslut om avvisning eller förpass-

ning föres hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Detsamma gäller myndighets beslut, varige- nom utlänning vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl eller vägrats resedokument och dess beslut i fråga om verkställighet som underställts dess prövning på grund av på- stående om politiskt flyktingskap. Denna instansordning står enligt utredningen delvis i strid med principerna för kompetensfördel- ningen mellan Kungl. Maj:t istatsrådet och! regeringsrätten i fråga om administrativa besvärsmål. Om utlänning skall avvisas eller vägras uppehållstillstånd av vandelsskäl eller vägras resedokument, är rena rättstillämp- ningsfrågor, som inte lämnar utrymme för någon lämplighetsprövning. Sådana frågor böri princip avgöras av domstol.

Utredningen föreslår därför att klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut i ärende om avvisning, uppehållstill- stånd och resedokument skall föras hos kammarrätt. Detsamma föreslås gälla i fråga om beslut varigenom utlänning förklarats inte vara att anse som flykting.

10.5 Preskription av utvisning m. m.

Varken utlänningslagen eller brottsbalken innehåller några bestämmelser om preskrip- tion av beslutad avvisning, förpassning, utvis- ning eller förvisning. Frånvaron av bestäm- melser om preskription innebär att beslut om avlägsnande, som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder, kan komma att bli gällande under mycket lång tid. Denna ordning har stundom lett till ohållbara resultat. Sålunda har förekommit att flyktingar, som på grund av risk för förföljelse inte kunnat återvända till sitt hemland eller haft möjlighet att resa till annat land, måst vistas här under långvarigt hot om utvisning, i några fall under tiotals år. Den otrygghet, som ett sådant hot skapar, är enligt utredningens mening oförenlig med de grundläggande principerna för vår utlänningslagstiftning.

Utredningen föreslår därför att i utlån- ningslagen tas in en bestämmelse om att beslut om avlägsnande skall upphöra att gälla

om det inte verkställts inom två år efter det att beslutet vunnit laga kraft eller, om beslutet meddelats isamband med ådöman- de av påföljd som innebär frihetsförlust, efter frigivningen. Preskriptionsregeln före- slås gälla inte enbart beslut som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställig- hetshinder utan omfatta alla beslut som inte kunnat verkställas inom den angivna tiden, oavsett orsaken härtill.

10.6 Äterbrytning av beslut om avlägsnande

Kungl. Maj:t äger enligt utlänningslagen ompröva och därvid upphäva (återbryta) lagakraftvunnet beslut om avvisning, förpass- ning, förvisning eller utvisning om beslutet ej kan verkställas eller om det, vare sig beslutet verkställts eller inte, föreligger skäl att beslu- tet inte skall lända till efterrättelse. Om utredningens förslag till vidgad klagorätt och införande av en preskriptionsregel genom- förs, blir bestämmelserna om återbrytning överflödiga.

Utredningen föreslår därför att dessa be- stämmelser upphävs.

Bilaga ] Geneve den 28 juli 19511

Konventionen, som trädde i kraft den 22 april 1954, ratificerades av Sverige den 16 augusti 1954. Ratifikationsinstrumentet de- ponerades i New York den 26 oktober 1954.2

1 De här återgivna konventionstexterna på eng— elska och franska samt den svenska översättningen i enlighet med de i 50 1954255 intagna texterna. Det i & l i bilagan omnämnda formuläret har här uteslutits. 2 Vid depositionen gjorde Sverige dels ett allmänt förbehåll att tillämpningen av konventio- nens bestämmelser om att flykting skall tillerkän- nas den förmånligaste behandling, som tillkommer främmande lands medborgare, inte skall röna inver- kan av att särskilda förmåner från svensk sida tillerkänts eller kunna komma att tillerkännas medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge eller i något av dessa länder, dels förbehåll mot särskilda bestämmelser i konventionen, nämligen 1) mot artikel 7 mom. 2=av innebörd att Sverige inte är berett att generellt undanta flykting, som uppfyller villkoret om tre års vistelse i Sverige, från de villkor om önsesidighet i lagstiftningen, som svensk rätt må ha uppställt som förutsättning för att utlänning skall äga åtnjuta viss förmån, 2) mot artikel 8 av innebörd att artikeln inte skall vara bindande för Sverige, 3) mot artikel 12 mom. 1 av innebörd att konventionen inte skall föranleda ändring i den för närvarande gällande svenska internationella privaträtten, i den mån denna stad- gas att en flyktings personrättsliga ställning skall bestämmas av hans hemlands lag, 4) mot artikel 14 av innebörd att det i artikeln garanterade skyddet endast skall avse den industriella äganderätten, 5) mot artikel 17 mom. 2 av innebörd att Sverige inte anser den omständigheten, att flykting uppfyl- ler något av de där under a—c uppräknade villko- ren, förpliktar Sverige att automatiskt befria sådan flykting från skyldighet att inneha arbetstillstånd, 6) mot artikel 24 mom. 1 b av innebörd att Sverige inte skall vara bundet av regeln om nationell behandling av flykting i vad angår tvångsutbyte mot ett kapitel för en gång av sjukpenning eller livränta, vilket till följd av olycksfall i arbete eller

Konvention angående flyktingars rättsliga ställning

ädragen yrkessjukdom tillkommer den som inte är svensk medborgare och ej är man i Sverige eller vid utgivande av begravningshjälp efter den som inte var svensk medborgare och inte var bosatt i Sverige samt ej heller i vad avser möjlighet att bereda sig ersättning genom försäkring enligt i Sverige gällande bestämmelser angående en särskild för fiskare avsedd försäkring mot skada till följd av olycksfall eller att inträda i erkänd arbetslöshets— kassa, ävensom att Sverige för åtnjutande av förmåner enligt den allmänna sjukförsäkringen uppställer villkor om mantalsskrivning i Sverige, 7) mot artikel 24 mom. 2-och 3 av innebörd att däri innefattade stadganden inte skall vara bindan— de för Sverige samt 8) mot artikel 25 av innebörd att Sverige inte anser sig vara förpliktat låta svensk myndighet i utländsk myndighets ställe utfärda intyg för vilka erforderligt underlag saknas i Sverige. Förbehållen mot artikel 14 samt artikel 24 mom, lb och mom. 2 har numera återkallats (se SO 1961: 33 och 1966: 27).

Convention Relating to the Status of Refugees.

Preamble.

The HIGH CONTRAC— TING PARTIES,

CONSIDERING that the Charter of the United Nations and the Univer— sal Declaration of Human Rights approved on 10 December 1948 by the General Assembly have affirmed the principle that human beings shall enjoy fundamental rights and freedoms without dis— crimination,

CONSIDERING that the United Nations has, on various occasions, mani- fested its profound con- cern for refugees and ende— avoured to assure re- fugees the widest possible exercise of these funda- mental rights and free- doms,

CONSIDERING that it is desirable to revise and consolidate previous in- ternational agreements relating to the status of refugees and to extend the scope of and the protec— tion accorded by such instruments hy means of a new agreement,

CONSIDERING that the grant of asylum may place